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El agua en el siglo XXI: gestin y planificacin
C O L E C C I N A C TA S
GEOGRAFA
El agua en el siglo XXI:

gestin y planificacin
Editor
JOS M. CUADRAT PRATS
Institucin Fernando el Catlico (C.S.I.C.)

Excma. Diputacin de Zaragoza
Z A R AG O Z A , 2 0 0 6
Publicacin nmero 2.647

de la
Institucin Fernando el Catlico
(Excma. Diputacin de Zaragoza)
Plaza de Espaa, 2 50071 Zaragoza (Espaa)
Tel. [34] 976 28 88 78/79 Fax [34] 976 28 88 69
ifc@dpz.es
http://ifc.dpz.es
FICHA CATALOGRFICA
EL AGUA en el siglo XXI: gestin y planificacin / Editor: Jos M. Cuadrat Prats. Zaragoza: Institucin Fernando el Catlico, 2006.
232 p.: il.; 24 cm. (coleccin Actas)
ISBN: 978-84-7820-868-5
1. Recursos hidrulicos-Congresos y asambleas. I. CUADRAT PRATS, Jos M., coord.
II. Institucin Fernando el Catlico, ed.
Los autores.
De la presente edicin, Institucin Fernando el Catlico.
ISBN: 978-84-7820-868-5
DEPSITO LEGAL: Z-3.932/2006
IMPRESIN: Soc. Coop. Librera. Zaragoza.
IMPRESO EN ESPAA. UNIN EUROPEA
PRESENTACIN
Es condicin humana apreciar las cosas en forma proporcional a su

escasez. Cuando, adems, se trata de un elemento fundamental para la
vida, como es el agua, su adecuada gestin es totalmente necesaria para
preservar su funcin social, econmica y ambiental.
En el ltimo siglo, y paralelo a la transformacin que ha experimentado
la sociedad, Espaa ha conocido un importante salto cuantitativo y cualitativo en el uso del agua, con desaparicin de determinados aprovechamientos tradicionales, nacimiento de otros y alteraciones de prioridad. En estos
aos la poltica seguida de regulacin de los ros y explotacin de las aguas
subterrneas ha cambiado buena parte de la faz de nuestro pas: ni los paisajes actuales, ni el desarrollo urbano, ni la actividad productiva podran
explicarse sin hacer referencia a los logros de la intervencin sobre el
medio hdrico.
Sin embargo, el escenario de relativa abundancia en el que se ha desenvuelto la utilizacin de los recursos hdricos est sometido a profundos
interrogantes en la actualidad. El consumo de agua aumenta da a da, lo
que implica que cada vez hay mayor demanda para una oferta que no
puede crecer al mismo ritmo, y es imposible pensar en un futuro con agua
en grandes cantidades y a bajo precio. La simple extrapolacin de estos
datos al panorama del siglo XXI pone de manifiesto que el agua puede ser
un factor limitativo para el crecimiento y motivo de tensiones crecientes en
los territorios deficitarios, lo que nos obliga a administrarla bien. Crecimiento demogrfico, aumento del consumo individual, expansin del regado,
desarrollo industrial y masiva afluencia turstica han multiplicado la demanda hdrica; a la que debe sumarse el caudal ecolgico para la preservacin
del medio y los sistemas de vida en los ros y otras zonas hmedas. La tecnologa actual permite un cierto incremento de recursos, pero cabe preguntarse, de inmediato, hasta dnde y con qu consecuencias.
Por las caractersticas de este recurso es fcil comprender que su gestin
es compleja, con numerosas facetas, cada una de las cuales se abre a un
extenso campo de consideracin y anlisis. Desde esta perspectiva, la Institucin Fernando el Catlico, de la Diputacin Provincial de Zaragoza, en
marzo de 2003 organiz el Seminario La crisis del agua, con el objeto de
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P R E S E N TAC I N
contribuir al conocimiento de las mejores formas de potenciar los usos y la

gestin del agua, y proponer la reflexin sobre algunas de las cuestiones
ms relevantes del tema. Las aportaciones, recogidas ntegramente en este
libro, corrieron a cargo de los siguientes ponentes:
JOS MANUEL NAREDO PREZ. Doctor en Ciencias Econmicas, Diplomado
de la Escuela Superior de Estadstica y Estadstico Facultativo. Cuenta con
una larga experiencia en estudios macroeconmicos e investigaciones que
combinan reflexiones de fondo sobre los fundamentos de la ciencia econmica con anlisis concretos sobre el funcionamiento de los sistemas agrarios, urbanos e industriales y su relacin con los recursos naturales. Ha trabajado como consultante en la Divisin de Estudios Nacionales de la OCDE
(Pars). Ha sido subdirector de Estudios del Banco de Crdito Agrcola,
Director del Programa Economa y Naturaleza y Asesor del Programa
Igualdad de la Fundacin Argentaria. Es profesor ad honorem en las Universidades Politcnica y Complutense de Madrid. Es vocal del Comit del
Programa MAB de la UNESCO, del Centre dEstudis dInformaci Ambiental
y Premio Nacional de Economa y Medio Ambiente 2000.
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE. Profesor Titular de Geografa de la Universidad de Sevilla. Es miembro del comit espaol de la Asociacin Internacional de Recursos Hdricos (IWRA). Entre sus publicaciones dedicadas al
estudio de la relacin entre el Guadalquivir y Sevilla cabe destacar las
siguientes: La obra hidrulica en la cuenca baja del Guadalquivir (siglos
XVIII-XX), Gestin del agua y organizacin del territorio y El Guadalquivir
y la transformacin urbana de Sevilla. Ha dirigido proyectos de investigacin del IV y V Programas de I+D de la Unin Europea as como del convenio de investigacin entre las universidades andaluzas y la Consejera de
Obras Pblicas y Transportes de la Junta de Andaluca. Ha sido presidente
del III Congreso (Sevilla, noviembre 2002) y coordina la Red Andaluza de la
Nueva Cultura del Agua.
SANTIAGO JAVIER LPEZ PIEIRO. Ingeniero Agrnomo. Ha sido vocal de la
Comisin Interministerial para la tecnificacin de los regados del trasvase
Tajo-Segura y ha dirigido los estudios tcnicos sobre la calidad de las aguas
de los ros espaoles. Desde la Subdireccin General de Planificacin
Hidrolgica del Ministerio de Medio Ambiente ha participado en la redaccin de las medidas de coordinacin para los Planes Hidrolgicos de las
distintas cuencas hidrogrficas; y coordinacin con el Centro de Estudios
Hidrogrficos del CEDEX y las Oficinas de Planificacin de las Confederaciones Hidrogrficas para la elaboracin del Plan Hidrolgico Nacional
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E L AG UA E N E L S I G LO X X I
2000. Responsable de la coordinacin con otras administraciones en materia de planificacin hidrolgica y del grupo de Medio Ambiente para apoyo
a la redaccin del Libro Blanco del Agua en Espaa. Ha dirigido el Estudio
de Anlisis de la situacin de los abastecimientos de agua a poblacin en
Espaa y programacin de actuaciones para el perodo 2000-2006.
ANTONIO EMBID IRUJO. Catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza. Creador del Seminario Permanente de Derecho de
Aguas y autor de libros y artculos doctrinales, principalmente dedicados al
ordenamiento jurdico de las autonomas territoriales y al derecho de las
aguas continentales. Ha sido el primer presidente de la Junta Arbitral de
Aragn y es miembro de la Comisin Jurdica Asesora del Gobierno de Aragn. Miembro del Rosemberg International Forum on Water Policy, de la
International Water Resources Association (IWRA), de la Asociacin Internacional de Derecho del Agua y de la Junta Directiva del Foro del Agua.
PEDRO ARROJO AGUDO. Profesor Titular de Anlisis Econmico de la Universidad de Zaragoza. Su investigacin est centrada en la Economa del
Agua, sobre la que ha publicado buen nmero de libros y artculos. Es
miembro del Consejo del Agua de la Cuenca del Ebro, miembro del Comit
MAB-UNESCO, del Comit Cientfico del Congreso Mundial de la International Water Resources y preside la Fundacin Nueva Cultura del Agua,
organizadora de los Congresos Ibricos sobre Planificacin y Gestin del
Agua. En 2003 obtuvo el Premio Goldman para Europa.
JOS M. CUADRAT PRATS. Profesor Titular de Geografa de la Universidad
de Zaragoza. Es responsable del grupo de investigacin Clima, agua y cambio global que financia el Gobierno de Aragn y ha dirigido varios proyecto de I+D sobre sequas y recursos hdricos. Autor de libros y artculos
sobre la temtica general del clima y el agua y su escasez. En la actualidad
preside la Asociacin Espaola de Climatologa.
DOMINGO RASILLA LVAREZ. Profesor Titular de Geografa de la Universidad
de Cantabria. Ha desarrollado su actividad docente e investigadora en la
Universidad Autnoma de Madrid, Instituto de Economa y Geografa del
CSIC, en el CIRES de la University of Colorado at Boulder y en el Department of Geography de Pennsylvania State University. Ha realizado buen
nmero de investigaciones en Climatologa Sinptica y cuenta con amplia
experiencia en estudios de modelizacin climtica.
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P R E S E N TAC I N
A NTONIO C OCH F LOTATS . Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y

Licenciado en Ciencias Geolgicas. Jefe de la Oficina de Planificacin
Hidrolgica de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro. Ha participado en
buen nmero de estudios tcnicos y en la elaboracin del Plan Hidrolgico
de la Cuenca del Ebro. Ponente en diferentes sesiones tcnicas sobre planificacin hidrolgica, administracin y gestin del agua y autor de diferentes
artculos sobre planificacin del agua.
EUGENIO NADAL REIMAT. Ingeniero Agrnomo. Ha sido Presidente de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro entre 1983 y 1990. Conocedor de la Administracin Pblica Aragonesa por haber desempeado el puesto de Consejero de Economa y Hacienda del Gobierno de Aragn. Ha dedicado toda
su actividad universitaria, profesional y editorial al regado y a la gestin de
los recursos hdricos.
J OS L UIS P REZ G ONZLEZ . Ingeniero Tcnico Agrcola. Miembro del
Cuerpo de Ingenieros Tcnicos Agrcolas del Estado. Durante cinco aos
ejerci su actividad profesional en el Centro de Investigacin y Desarrollo
Agrario del Ebro, en Zaragoza. Es empresario de una explotacin agraria y
ha participado en estudios de fruticultura, comercializacin agraria y anlisis de mercados; y tambin en la redaccin de proyectos de transformacin
y mejora de sistemas de regado en explotaciones agrcolas. En la actualidad es Presidente de la Comunidad de Regantes del Canal de Aragn y
Catalua, Vicepresidente 1 de la Federacin de Regantes del Ebro, vocal
de la Junta de Gobierno de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro, miembro del Consejo del Agua y de la Asamblea de Usuarios de la Cuenca del
Ebro.
GASPAR MAIRAL BUIL. Profesor Titular de Antropologa Social de la Universidad de Zaragoza. Se ha dedicado preferentemente a la Antropologa
Urbana, al estudio de la memoria colectiva, de la identidad y al anlisis de
los conflictos del agua y a la investigacin de la construccin social del riesgo. Dirige un proyecto europeo de investigacin sobre la construccin cultural de los riesgos medioambientales y es autor de buen nmero de artculos sobre los aragoneses y el agua.
JOS MARA CUADRAT PRATS

Coordinador del Seminario La crisis del agua
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LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIN DEL AGUA EN ESPAA
JOS MANUEL NAREDO | DOCTOR EN ECONOMA
1. CONTEXTO: EL AGUA EN EL MUNDO, DISPONIBILIDADES Y PROBLEMAS

Empecemos sealando el orden de magnitud de las disponibilidades de
agua en el mundo para referirnos despus al agua utilizada por la especie
humana. Nos apoyaremos para ello en la informacin que ofrece uno de
los estudios ms solventes: el dirigido por Igor A. Shiklomanov (1999)
sobre los recursos mundiales de agua, dentro del Programa Hidrolgico
Internacional de la UNESCO, que actualiza otros anteriores1 y ofrece un
panorama mundial bastante completo. El primer punto a subrayar es que la
sensacin de abundancia que ofrece el hecho de que las dos terceras partes
del planeta Tierra estn cubiertas de agua, se desinfla si nos referimos al
agua accesible y de calidad. En efecto, como se observa en el cuadro 1, el
97,5% del stock de agua de la Tierra est compuesto por agua salada y solamente el 0,3% del 2,5% restante constituye el agua dulce de los ros y los
lagos, que moviliza el ciclo hidrolgico anual (Shiklomanov, 1999)2. Por lo
CUADRO 1
COMPOSICIN DEL STOCK DE AGUA EN LA TIERRA

97,5% Agua salada
2,5 % Agua dulce:
68,9 % hielos
29,9 % subsuelo
0,9 % suelos, vegetacin y organismos
0,3 % ros y lagos
Fuente: Shiklomanov, 1999.

1
Shiklomanov, director del Instituto Hidrolgico Estatal de la antigua Unin Sovitica,
con sede en San Petesburgo (que haba realizado en 1974 un muy completo y detallado Balance mundial de agua y recursos de la Tierra, actualizado en 1990) llev a cabo por encargo de la
UNESCO una nueva estimacin durante los aos 1991-1996 (Shiklomanov, 1998).
2
El 68,9% del agua dulce se encuentra en forma de hielo; el 29,9% son aguas subterrneas y el 0,9% forma parte de los suelos, la vegetacin y los organismos, siendo el 0,3% restante el que llena los cauces de los ros y lagos de agua dulce.
[9]
JOS MANUEL NAREDO
tanto no es la cantidad, sino la calidad y accesibilidad del agua lo que plantea un problema de escasez econmica.
Razonando ya sobre ese 0,3% del agua dulce que mueve el llamado
ciclo hidrolgico anual, hemos de subrayar que si bien los balances de
agua se atienen a la Ley de Conservacin o Primer Principio de la Termodinmica, su movimiento est sujeto, como todos los del mundo fsico, a la
Ley de la Entropa o Segundo Principio de la Termodinmica. El motor
solar mueve el ciclo hidrolgico, al igual que el agua mueve la rueda de
un molino: la energa externa del Sol es la que permite recuperar la calidad
qumica (grado de fuerza, asociado a su capacidad de dilucin) y fsica
(elevacin en altitud) del agua. El agua sigue despus un proceso de deterioro natural regido por la Ley de la Entropa: todos los estados del agua
describen un campo de energa potencial que va descendiendo hasta llegar
al mar, donde alcanza su mximo nivel de entropa, que la radiacin solar
invierte por evaporacin mediante la elevacin del agua y la eliminacin de
sustancias disueltas o diluidas en ella. De los campos de energa que explican el movimiento del agua en la biosfera, dos son los ms importantes y
ligados con la gestin: los relacionados con la potencia fsica hidrulica
(medible en funcin de la masa y la altura sobre el nivel del mar) y la qumica (medible por la presin osmtica que ejerce el agua del mar sobre un
mbolo con una membrana semipermeable que la pone en contacto con
agua de mejor calidad)3. Este enfoque reviste especial importancia para
razonar en trminos de sostenibilidad, sobre todo cuando la tecnologa
actual permite paliar el movimiento hacia el deterioro del agua que observa
el ciclo hidrolgico, e incluso sustituir al motor solar en sus funciones de
desalacin y bombeo, todo ello a base de inyectar energa de calidad en los
procesos. Lo cual pone bien de manifiesto que el abastecimiento de agua
de calidad no es ya tanto un problema fsico, como econmico: las tcnicas
disponibles permiten fabricar el agua con la calidad deseada y llevarla al
lugar requerido, pero ello entraa unos costes fsicos y monetarios que pueden hacer la operacin econmica y ecolgicamente poco recomendable.
La evaporacin provocada por el Sol eleva el agua en calidad y cota en
la fase atmosfrica del ciclo hidrolgico, y con la precipitacin se reinicia
un proceso de descenso y deterioro que acaba en el sumidero ltimo de los
mares. El movimiento vertical de agua al que permanece asociada la vida
3
Estos aspectos se han desarrollado metodolgicamente y aplicado cuantitativamente
en Las cuentas del agua en Espaa (Naredo y Gasc, 1997). A la metodologa de clculo de
la potencia fsica y qumica del agua estimada en Las cuentas del agua en Espaa para sistemas reversibles, se aade ahora la metodologa desarrollada por Botero (2001) para calcular el
coste de reposicin sobre sistemas reales de produccin y bombeo de agua.
[ 10 ]
L A E N C R U C I J A DA D E L A G E S T I N D E L AG UA E N E S PA A
en las tierras emergidas se debe a que en ellas, a diferencia de lo que ocurre en los mares, las entradas por precipitacin son mayores que las salidas
por evaporacin, arrojando un saldo neto favorable de ms de cuarenta mil
kilmetros cbicos de agua, que se eleva anualmente desde los mares hacia
las tierras emergidas. Este saldo es el que alimenta los cursos de agua dulce
que fluyen anualmente hacia los mares por va superficial o subterrnea, a
la vez que el agua va ganando contenido en sales y partculas.
Para que la industria humana obtenga anualmente un flujo de agua similar en calidad y cota al que moviliza anualmente el motor solar, se requerira destinar a esta tarea, con la mejor tecnologa disponible, unas cuatro
veces la energa que se extrae anualmente en forma de combustibles fsiles4, lo que evidencia la insostenibilidad global de este proceder, pese a la
enorme eficiencia lograda en el proceso5. Por otra parte, cuando ya se han
quemado cerca de la mitad de las reservas de petrleo convencional que
existan en la corteza terrestre y se sabe que con el naciente siglo XXI desaparecer la era del petrleo abundante y barato6, no resulta muy promete-
La desalacin del agua del mar vena exigiendo, con la mejor tecnologa disponible (la
smosis inversa), unos 4 kWh/m3 de electricidad. Pero, en los ltimos tiempos, la aplicacin de
nuevos recuperadores de presin permiti rebajar a 2 kWh/m3 el coste directo de desalacin en
plantas a escala real. Si se obtiene esta electricidad mediante centrales trmicas (con una eficiencia
de 0,33 y con energa adicional requerida para extraer, transportar y refinar los combustibles fsiles) la energa primaria requerida multiplicara al menos por tres a la utilizada en forma de electricidad, necesitando en realidad unos 6 kWh/m3, es decir, unos 21 MJ/m3, en forma de petrleo
para obtener agua prepotable (con menos de 500 mg/l de sales). Y como la energa de un kilo
equivalente de petrleo (1 kep) es aproximadamente igual a 42 MJ, tenemos que la desalacin
exige cerca de medio kilo equivalente de petrleo por m3 de agua. Con lo que la desalacin de
los 43.000 km3 que mueve anualmente el ciclo hidrolgico exigira unos 22.000 Mtep. A esto
habra que aadir la energa adicional requerida por el bombeo, que podramos cifrar entre 0,5 y
0,75 kep/m3. Si recordamos que a finales de los 90 se extraan anualmente 8.500 Mtep en forma de
combustibles fsiles, podemos respaldar la afirmacin indicada en el texto que estima que la energa requerida para fabricar industrialmente un flujo de agua de calidad similar al que nos aporta el
ciclo hidrolgico, sera unas cuatro veces la extrada anualmente en forma de combustibles fsiles.
5
La desalacin de un metro cbico de agua arroja un coste mnimo terico (calculado
en una termodinmica de sistemas reversibles) de 0,7 kWh. Hoy da la mejora de la eficiencia
de las tcnicas de desalacin permite conseguirla (a travs de la smosis inversa y utilizando
los nuevos recuperadores de presin) gastando solo 2 kWh/m3, con lo que el coste real se
est aproximando mucho al terico, lo cual limita las posibles ganancias futuras de eficiencia.
6
Ciertamente no cabe hablar de agotamiento absoluto, pero el petrleo es la sustancia
mejor estudiada de la corteza terrestre y ya no caben sorpresas como las que se produjeron
hace medio siglo con el descubrimiento de los grandes yacimientos del Oriente Medio: cuando los grandes yacimientos de petrleo barato toquen a su fin se pasarn a explotar primero
yacimientos de mayor coste de extraccin, despus a la explotacin del petrleo no convencional (pizarras bituminosas, etc.) y a la fabricacin industrial del mismo a partir del carbn
(con un coste actual de 50 $/barril, que hara econmicamente inviable la explotacin de
yacimientos de petrleo o la obtencin de alcoholes con costes de extraccin superiores)
(vase Naredo y Valero [dirs.], 1999, Cap. 21).
[ 11 ]
JOS MANUEL NAREDO
dor apoyar el futuro del abastecimiento de agua en la desalacin del agua

del mar realizada a partir de petrleo. Con todo, la notable reduccin del
coste energtico de desalacin hace hoy mucho ms viable la desalacin con
energas renovables y, sobre todo, despoja de sentido la mayora de los trasvases a larga distancia hacia zonas prximas a la costa, habida cuenta que su
coste energtico viene a superar con creces el coste de desalacin del agua
del mar cuando, como es usual, requieren importantes operaciones de bombeo. Aunque este nuevo mapa de costes no haya sido todava suficientemente asumido, est llamada a limitar la extensin geogrfica de las posibles
guerras del agua: el agua de calidad es un recurso cuyo coste energtico de
trasporte supera hoy con sorprendente facilidad el coste de desalacin.
La figura 1 pone de manifiesto que este flujo de 40.000 km3 largos antes
mencionado se compone en buena parte de corrientes irregulares, siendo el
flujo estable menos de la mitad y (habida cuenta que parte del flujo estable
discurre por territorios deshabitados) el flujo accesible se cifra en poco ms
de los 10.000 km3. A este flujo se aplican las operaciones de extraccin y de
vertido que entraan los usos. Aunque la falta de estadsticas solventes del
agua utilizada ha dado lugar a estimaciones discrepantes, cabe razonablemente cifrar el agua utilizada en el ao 2000 en ms de 5.000 km3 anuales y,
si se aade el agua contaminada por los vertidos, se puede pensar que se
est ya usando, o deteriorando por los usos, ms de la mitad del flujo accesi-
Figura 1. Flujo total anual, flujo estable y flujo accesible.

(Fuente: Shiklomanov, 1999)
[ 12 ]
ble. Lo cual es especialmente grave cuando el agua accesible ha ido aumentando artificialmente mediante instalaciones de captacin, regulacin y bombeo que se revelan cada vez ms costosas econmica y ecolgicamente.
El panorama general descrito esconde situaciones muy variadas originadas por las diferencias climticas y por el desajuste que se observa entre el
agua disponible en los territorios y la distinta presin de los usos que ejercen sus habitantes.
El agua suele sobrar en la zonas de clima hmedo, en las que llueve ms
de lo que sera capaz de gastar la vegetacin en el territorio, siendo en ellas
el drenaje la principal operacin a realizar para evacuar el exceso de agua y
evitar, as, que el encharcamiento de suelo impida desarrollar en l aprovechamientos agrarios, forestales, industriales o residenciales. Sin embargo, en
las zonas de clima seco, ms o menos extremado, la precipitacin anual no
alcanza a aportar el agua que gastara la vegetacin en el territorio, por lo
que la falta de agua es en ellas un factor limitante para el desarrollo de la
vegetacin y las actividades humanas: el caso extremo son los desiertos, que
se caracterizan precisamente, por la ausencia de vegetacin y de poblacin.
En las zonas de clima seco, al revs de lo que ocurre en las de clima hmedo, los trabajos y las labores agrcolas apuntan a retener el agua en los suelos
evitando que escape sin que la hayan aprovechado antes los cultivos.
No obstante son las exigencias y usos de la poblacin sobre el territorio las
que transforman la posible escasez fsica, de origen climtico, en escasez social
sentida por las personas. Por ejemplo, en un desierto, donde no hay poblacin,
habr mucha escasez fsica de agua, pero no hay escasez social. Por el contrario, en una zona de clima hmedo habr abundancia de precipitaciones, pero
la extremada presencia de poblacin y de usos muy exigentes en agua, o muy
contaminantes, pueden provocar una fuerte escasez social de agua de calidad.
La pretensin de implantar cultivos muy consumidores de agua en
zonas ridas origina el principal desajuste entre disponibilidades y exigencias de uso. Pero este desajuste se ampla con la descontrolada presin de
asentamientos y usos urbano-industriales impropios de esas zonas, que
permanecen muchas veces indiscutidos. Por ejemplo, en un pas de clima
hmedo, como Inglaterra, resulta lgico utilizar el agua para diluir los vertidos, ideando para ello el WC, instalar csped en los jardines o entretenerse
jugando al golf en sus verdes praderas naturales. Pero resulta a todas luces
inadecuado exportar estos inventos, tal y como haban sido concebidos en
la hmeda Inglaterra, a todas las zonas ridas del planeta. La civilizacin
industrial produjo as el desajuste cada vez ms insostenible entre el agua
accesible de calidad y las exigencias de la poblacin. En lo que sigue veremos cmo la poltica hidrulica contribuy a ampliar este desajuste en
Espaa.
[ 13 ]
JOS MANUEL NAREDO
2. ESPAA DE QU PAS HABLAMOS?

Recordemos que la aridez estival que caracteriza a la mayor parte del
territorio espaol lo asemeja ms al del norte de frica que a los otros pases europeos. La menor y ms irregular pluviometra propia del clima mediterrneo hacen que, en Espaa, la capacidad de los cauces regulares por
unidad de superficie sea, por ejemplo, el 4% de la de nuestra vecina Francia, lo que limita no slo los abastecimientos, sino tambin la capacidad de
dilucin de vertidos. Por otra parte interesa precisar que el lmite entre la
Espaa hmeda y la Espaa seca incluye dentro de esta ltima tanto las
cuencas del Duero y el Tajo, como la del Ebro. En efecto, slo en las cuencas hidrogrficas del Norte y de Galicia la precipitacin supera al agua que
podra gastar en ellas la vegetacin, mientras que en el resto de las cuencas
la precipitacin no alcanzara a abastecer el gasto de una vegetacin permanente que cubriera todo su territorio, siendo as todas7 ellas naturalmente deficitarias, aunque unas lo sean ms que otras.
Al mencionado desequilibrio en cantidad que separa la Espaa hmeda
de la seca, se aade otro no menos importante en la calidad natural del
agua disponible. Porque la mala calidad de las aguas suele acompaar a la
poca cantidad, observndose un gradiente de deterioro de la calidad natural del agua a medida que su cantidad disminuye desde el norte hmedo
hacia el sureste rido. Por ejemplo, mientras que en los ros del norte de la
Pennsula el agua sale a los mares con cerca de cien miligramos de sales
por litro, siendo por lo tanto prepotable, en las cuencas del sureste sale con
miles de miligramos/litro, siendo ya inadecuada para beber e incluso para
regar. Evidentemente, la irregularidad estacional e interanual agrava la
situacin deficitaria antes mencionada, hacindola ms inequvoca: todas
las cuencas hidrogrficas presentan un dficit natural de agua de calidad,
con la excepcin de las del Norte y Galicia.
La poltica hidrulica en vigor mantiene la idea falsa de que la solucin
del problema del agua en Espaa pasa por enderezar el desequilibrio entre
la abundancia de la Espaa hmeda y la escasez de la Espaa seca. Sin
embargo, por razones tcnico-econmicas, las grandes operaciones de tras-
7
Tanto en Las cuentas del agua en Espaa (1997), como en el Libro Blanco del Agua
en Espaa (2000), se observa que en todas las cuencas, con la excepcin de las del Norte y de
Galicia, la evapotranspiracin potencial excede a la precipitacin. Por ejemplo, en la ciudad
de Zaragoza, que ha capitaneado las protestas contra el trasvase del Ebro, la precipitacin (P)
anual media apenas supera los 300 milmetros (1 mm = 1 l/m2), mientras que el gasto potencial de la vegetacin, es decir, la llamada evapotranspiracin potencial (ETP), se acerca a los
800, arrojando un dficit de ms de 400. Para la media de la cuenca del Ebro, incluida su cabecera ms lluviosa, cabe estimar P = 630 y ETP = 790, obteniendo un dficit medio de 160 mm.
[ 14 ]
vase no se plantean desde la verdadera Espaa hmeda, sino desde cuencas que estn sometidas tambin al clima mediterrneo y que son naturalmente deficitarias. Lo cual denota que los trasvases propuestos tienen, por
lo comn, dimensiones socioeconmicas y no solo tcnicas: no se trata de
resolver el problema tcnico de llevar agua de un territorio naturalmente
excedentario a otro deficitario, sino de discutir la conveniencia de utilizar
un recurso deficitario en un territorio o en otro.
3. ANTECEDENTES EN POLTICA HIDRULICA
En Espaa se acusan cada vez ms los efectos perversos de un siglo de
polticas de fomento de obras hidrulicas que soslayan sus crecientes costes
econmicos, ecolgicos y sociales. Al alejar el fantasma de la escasez
basndose en obras hidrulicas de oferta promovidas desde el Estado, se
incentivaron tambin usos extremadamente consuntivos y estilos de vida
dispendiosos que acrecentaron todava ms el dficit de agua que los nuevos abastecimientos trataban en principio de paliar. La promocin de obras
hidrulicas gener as exigencias que resultaban cada vez ms difciles de
colmar, como es la avidez sin lmite de extender el regado y los asentamientos poblacionales o industriales por territorios ridos, con la consiguiente revalorizacin de terrenos.
El ejemplo de California anticip este tipo de problemas: tras casi un
siglo de promocin estatal de obras hidrulicas de oferta apoyadas por el
Estado que llegaron hasta a sugerir la trada de aguas de Canad la
espiral de obras y despilfarro alcanz cotas cada vez ms insostenibles. Esta
espiral estaba firmemente apoyada por lobbies interesados en la construccin de obras pblicas y en la revalorizacin inmobiliaria, tan bien ejemplificados en la pelcula Chinatown, en la que las empresas hacan terrorismo
hidrulico desembalsando a escondidas, por la noche, para justificar la
necesidad de nuevas y mayores obras hidrulicas. En 1978 el presidente
Carter vet los cada vez ms faranicos proyectos en cartera, con miles de
kilmetros de nuevos trasvases, cientos de kilmetros de tneles y enormes
bombeos, sin que con este veto se derrumbara el nivel de vida de la poblacin. Pues, a la vez que se cerr el grifo de la promocin pblica de obras
hidrulicas, se apoy la consideracin del agua como un recurso escaso,
estableciendo un nuevo marco institucional que indujo a economizarla. En
vez de nuevos embalses y trasvases para hacer frente al desabastecimiento
ocasionado por la irregularidad hdrica tpica del clima mediterrneo, se
instalaron los conocidos bancos de agua, que permitieron asegurar los
abastecimientos ms prioritarios y valorados con los caudales libre e interesadamente cedidos desde los usos menos valorados. Las transferencias
voluntarias entre usuarios prximos suplieron as a las grandes operaciones
[ 15 ]
JOS MANUEL NAREDO
de trasvase desde territorios lejanos forzadas y financiadas desde el Estado.

Aunque los bancos de agua abastecieran slo una pequea fraccin de la
demanda, fueron el emblema del cambio desde la mera promocin de
obras de oferta hacia la gestin y conservacin del agua, popularizando
expresiones que designaban el nuevo campo de actuacin (y de inversin)
de la poltica hidrulica (como la water management y la water conservation): los espectaculares logros en ahorro y eficiencia evidenciaron los elevados niveles de despilfarro hacia los que haba conducido la poltica
expansiva precedente (Arrojo y Naredo, 1997).
Sin embargo, a diferencia de Carter, Aznar no pasar a la historia en
nuestro pas como el presidente que promovi el cambio desde la economa de la obra (hidrulica) hacia la economa del recurso (agua). Este cambio pareca prximo cuando el PP se sum, desde la oposicin, a las crticas generalizadas que suscit la retahla de embalses y trasvases contenidos
en el proyecto de Plan Hidrolgico de 1993, prometiendo un Libro Blanco
del Agua que abriera un perodo de reflexin para discutir cul era la poltica hidrulica que interesaba aplicar en el pas. Pero cuando el PP lleg al
gobierno en 1996, no propici la reflexin prometida y el Libro Blanco
sali a duras penas al final, y no al principio, de la legislatura, ahogando la
discusin con una sobredosis de datos y planteamientos poco esclarecedores de la encrucijada en la que se desenvolva la poltica hidrulica en Espaa. Con todo, el Libro Blanco reconoca la crisis de la poltica tradicional
de obras hidrulicas y la inexcusable necesidad de replantearla.
Rompiendo con sus antiguas promesas, el nuevo gobierno del PP solicit al poco de haber sido nombrado, en 2000, la aprobacin urgente de un
nuevo Plan Hidrolgico cortado por el mismo patrn del antiguo del PSOE
que tanto haba criticado. Ambos privilegian las grandes obras hidrulicas
de oferta desatendiendo la gestin del agua en su conjunto, ambos se apoyan en una misma nocin de recursos excedentarios o sobrantes para justificar grandes operaciones de trasvase forzadas y financiadas desde el Estado, ambos cierran los ojos a unos desequilibrios regionales que contribuyen
a acentuar. Bien es cierto que el PHN 2000 modera sus propuestas de
embalses y trasvases con relacin al ms faranico plan de 1993, pero aun
as mantiene la idea de la existencia de cuantiosos excedentes de agua
trasvasables sin detrimento de las cuencas cedentes que resulta hoy da a
todas luces inadmisible, as como su imposicin desde el Gobierno central
en un Estado que se pretende descentralizado y democrtico, siendo ahora
el PSOE quien, paradjicamente, critica esta poltica hidrulica.
A qu se debe este baile de disfraces operado entre el PSOE y el PP en
terreno de la poltica hidrulica? La principal explicacin estriba en que, mientras no se cambie el marco institucional, economizar agua no es negocio y los
[ 16 ]
lobbies interesados en las obras hidrulicas y el manejo discrecional de las

concesiones presionan a los gobiernos para que mantengan el statu quo
hidrulico de expansin y despilfarro. Hay que cambiar con decisin las reglas
del juego econmico para hacer practicable el paso desde la economa de la
obra hacia la economa del recurso, ms acorde con los intereses de la mayora: las tribulaciones del PP al respecto hicieron que las aguas de la crtica que
mantuvo desde la oposicin volvieran a su cauce tras ms de cuatro aos en el
gobierno sucumbiendo, al igual que en su da hizo el PSOE, a las presiones de
grupos de intereses empresariales, corporativos y especulativos minoritarios
(Prada, 2002). En vez de hacer una poltica hidrulica que refleje los intereses
mayoritarios de los ciudadanos, nos encontramos con una penosa campaa
meditica en la que el actual Gobierno intenta vender a los ciudadanos, con
anuncios a doble pgina en la prensa o promoviendo manifestaciones, el
nuevo PHN 2000 como algo acorde con los intereses de la mayora.
4. EL PLAN HIDROLGICO 2000
Ms que de un verdadero plan, se trata de una propuesta de obras
hidrulicas a acometer con dos memorias justificativas: una Econmica, otra
Ambiental. La primera de ellas infravalora los costes de las obras proyectadas y la segunda los daos ambientales que ocasionan, para defender as la
conveniencia de realizarlas. Ambas memorias soslayan el paso cada vez
ms necesario, en nuestro pas, de la economa de la obra a la economa
del recurso agua: ello hubiera exigido disear un nuevo marco institucional, con planes de gestin de la demanda, bancos de agua, etc., que apenas
se mencionan en los documentos8. Amn de que el suculento listado de
obras hidrulicas propuesto, al prometer ms abundancia de agua, supone
un elemento dilatorio para pensar en economizarla. Ya se ha indicado que
en el caso de California hubo que vetar la promocin de obras de oferta,
para favorecer la gestin del agua en trminos de escasez.
En vez de insistir en la debilidad y el sesgo de dichas memorias, que ya
han sido ampliamente criticadas9, preferimos centrar nuestra crtica en el
ncleo duro, de obras, del Plan, eligiendo para ello su proyecto estrella
8
El PHN 2000 incluye tambin una memoria que pasa revista a los antecedentes de los
trasvases proyectados. Esta recopilacin de todos los proyectos de trasvase habidos y por haber
delata, por s sola, el afn preconcebido de promoverlos en el Plan. La pretensin de reflexionar
en trminos de economa del agua habra exigido recopilar antecedentes en este otro sentido.
9
Vase P. Arrojo (coord.) (2001). El Ministerio de Medio Ambiente incumpli con la cautela elemental de elaborar el PHN contando con informes de tcnicos independientes. Para soslayar esta carencia, una vez elaborado el Plan, solicit una pedrea de informes sumarios a personas
del mundo acadmico relacionadas con el agua o el medio ambiente, encontrndose con la opinin mayoritariamente contraria al Plan que se recoge en el libro coordinado por Pedro Arrojo.
[ 17 ]
JOS MANUEL NAREDO
el trasvase del Ebro cuya principal sinrazn no ha sido apenas divulgada, mientras los media bombardeaban a la opinin pblica con tpicos de
cada vez ms escaso fundamento.
En el PHN 2000 se califican, sin rubor, las obras propuestas como soluciones ptimas, cuando hoy se sabe que, en cuanto los problemas afectan
a ms de una variable o dimensin, rara vez la racionalizacin cientfica
permite identificar un ptimo inequvocamente definido10: la racionalizacin de los problemas suele servir, todo lo ms en estos casos, para descartar soluciones que, al revelarse peores desde todos los puntos de vista,
podramos calificar de necedades.
El razonamiento que justifica el proyecto de trasvasar ms de 1.000 hm3
desde la cuenca baja del Ebro, hacia Barcelona, pero sobre todo, hacia puntos
ms meridionales del litoral mediterrneo, discute las trazas de los canales
como si de carreteras se tratara, ignorando no slo si es razonable su destino o
posibles alternativas de ahorro o abastecimiento, sino si la cantidad y la calidad del agua a trasvasar lo permiten y justifican. No merece la pena analizar la
oportunidad de los destinos11, cuando una obra de ese porte incumple la que
tendra que ser su primera razn de ser: trasvasar agua de buena calidad desde
un sitio donde se supone que sobra. Analicemos este proyecto estrella del
PHN 2000 desde dos puntos de vista: cantidad y calidad del agua a trasvasar.
Ni siquiera en lo que concierne a la cantidad la situacin del Ebro es
nada boyante. La propia documentacin del PHN 2000 (Vol. 3, p. 144) incluye un grfico con los sobrantes del Ebro a trasvasar que muestra que, en la
dcada 1985-1995, hubo cuatro aos con sobrantes cero y dos inferiores a
lo que se pretende trasvasar. Los datos ponen en entredicho la supuesta
abundancia en la que se apoya el trasvase proyectado; de ah que desde el
punto de vista de la cantidad, el trasvase proyectado carece de sentido a no ser
que se llene de embalses toda la cuenca para aumentar su capacidad de retencin regulando todava ms su tradicional irregularidad estacional e interanual.
Con lo que los numerosos embalses previstos, que se presentan como un regalo para los aragoneses, son en realidad una exigencia del propio trasvase.
Pero el verdadero taln de Aquiles del trasvase es la mala calidad del agua
en origen, tanto en posicin o cota, como en composicin qumica12. En rela-
10
Vase M. Vzquez Esp (1998).

Que pasar con los mercados agrarios si se destinan al regado los cerca de 500 hm3
de agua adicionales contemplados en el trasvase? No parece que puedan absorber las nuevas
producciones sin quebranto de los precios, por lo que cabe preguntarse si el trasvase no contribuir a arruinar, en vez de a apoyar, una agricultura ya de por s problemtica, al apoyarse
en la explotacin de mano de obra clandestina y precaria?
12
Recordemos que estos dos componentes de la calidad natural del agua pueden
expresarse en trminos cuantitativos, como indicamos al principio, como potencia hidrulica
11
[ 18 ]
cin con esta ltima, la cuenca del Ebro ha tenido desde siempre problemas
de mala calidad natural de las aguas debido a la abundante presencia de
sales13 en todo su curso medio y bajo14, que se acenta con el aumento de los
usos consuntivos operado a lo largo de la misma. Los vertidos agrarios y urbanos empeoraron esta precaria situacin haciendo que, en la zona en la que se
prev la toma de aguas del trasvase, los parmetros (de calidad) que exceden
en ms de un 5% los lmites considerados en la normativa de aguas prepotables son: conductividad, DBO5, nitrgeno, sulfatos, fosfatos, coliformes totales, coliformes fecales y temperatura... [y] en la normativa de vida pisccola:
nitritos, oxgeno disuelto y materia en suspensin, como se reconoce en la
memoria ambiental del propio Plan Hidrolgico. A ello se aaden, no lo olvidemos, los riesgos asociados a la central nuclear de Asc. Con lo que ms que
lamentarse habra que felicitarse porque estas aguas, y otras todava peores
propias de nuestros ros mediterrneos, se pierdan en el mar. Todo lo cual
planteara la necesidad de someter el agua trasvasada a procesos de depuracin y desalacin cuyas dificultades y costes son ignorados en el proyecto.
Valga decir que si bien algunos de los parmetros mencionados se pueden
enderezar con relativa facilidad (clorando el agua para matar los coliformes,
airendola para aumentar el oxgeno disuelto, etc.), no ocurre lo mismo con la
salinidad, que requiere procesos de desalacin mucho ms costosos. El elevado contenido en sales constituye as el dato de calidad ms problemtico en el
que cabe profundizar, ya que socava la razn de ser del propio trasvase.
En efecto, el contenido en sales del agua del Ebro durante la pasada
dcada en dos estaciones de aforo entre las que pretende tomar aguas el
trasvase (la de Mequinenza y la de Tortosa) alcanza niveles muy elevados.
La media anual ponderada por los caudales arroja datos de salinidad que
oscilan entre los 900 y los 1400 S/cm, siendo ya un agua de mala calidad15,
que incumple la exigencia de prepotabilidad y slo sirve para riego con
(que permite el transporte del agua por gravedad hacia cotas inferiores o su turbinacin) y
como potencia osmtica (o poder de dilucin del agua).
13
El contenido en sales se suele expresar en miligramos por litro (mg/l) o, lo que es lo
mismo, en partes por milln (ppm) y est directamente relacionado con la conductividad
elctrica del agua, que se acostumbra a medir en microsiemen por centmetro (S/cm), siendo
1 S/cm = 0,64 mg/l= 0,64 ppm.
14
El elevado contenido en sales de la cuenca, propio del clima mediterrneo, oscila
atendiendo a sus afluentes: por ejemplo, llegan las aguas del ro Aragn, desde el Pirineo, con
poco ms de 100 mg/l de sales, pero en la cuenca media llegan ros como el Jaln y el Gllego con aguas que superan los 1000 mg/l de sales, que empeoran ya definitivamente la calidad del agua de la cuenca.
15
Una de las clasificaciones ms utilizadas de la calidad de las aguas atendiendo a su
grado de salinidad, y a su potencial incidencia en el deterioro de los suelos, es la del Laboratorio de Salinidad del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, que agrupa el agua en
[ 19 ]
JOS MANUEL NAREDO
serias limitaciones en los rendimientos, los cultivos y las prcticas de drenaje para evitar la salinizacin de los suelos (no en vano el arroz, que admite
mucha salinidad, es el cultivo rey en el delta del Ebro)16. Es evidente que el
agua trasvasada reclamara tratamientos de desalacin y potabilizacin que
no han sido considerados al declarar ptimo este proyecto.
Adems, los nuevos usos previstos en la cuenca harn que la calidad del
agua a trasvasar empeore todava ms. El propio Ministerio de Medio
Ambiente se vio obligado a admitirlo en sus respuestas a las cuestiones
sobre el PHN planteadas por la Comisin de Medio Ambiente de la Unin
Europea, cuando reconoci que el aumento de la concentracin en salina
en el tramo bajo del Ebro, como consecuencia de todos los regados previstos, estar entre el 20 y el 50% (Anexo C-19, p.112). En la figura 2 se aade
a los datos de salinidad actuales, la media previsible para 2020, que alcanzara como mnimo los 1500 o 1600 S/cm, con puntas que superaran los
2000 S/cm, evidenciando todava ms la necesidad de dar al agua trasvasada tratamientos de desalacin que, como hemos subrayado, se silencian
en el PHN, lo que resulta muy grave cuando cerca de la mitad del agua
trasvasada se pretende dedicar a abastecimiento urbano.
Figura 2. Salinidad del agua del Ebro en Mequinenza y Tortosa.

(Fuente: PHN 2000)
cuatro clases (C1, C2, C3 y C4), segn tengan salinidades comprendidas, respectivamente,
entre 0 y 250 S/cm, entre 250 y 750, entre 750 y 2.250 y con ms de 2.250 S/cm. En general
se considera que las clases 1 y 2, o hasta los 750 S/cm (cerca de 500 mg/l), pueden considerarse prepotables, es decir, que si carecen de otros contaminantes pueden beberse permanentemente (aunque el Cdigo Alimentario espaol site este lmite en los 1.000 S/cm (640
mg/l), habida cuenta la abundancia de aguas salobres en Espaa). Solo las clases 1 y 2 son
aptas para el riego sin limitaciones, la clase 3 exige ya limitaciones de cultivo y prcticas de
drenaje para evitar el deterioro de los suelos, siendo la 4 inadecuada para el riego.
16
Cualquier lector interesado puede confirmar estas consideraciones con los datos mensuales de calidad del agua de la cuenca, disponibles desde principios de los ochenta en la
pgina web de la Confederacin del Ebro (chebro.es).
[ 20 ]
El otro componente de la calidad natural del agua del agua antes indicado
viene dado por su cota sobre el nivel del mar, que resulta muy importante a
la hora de justificar un trasvase, al posibilitar que el agua se desplace por gravedad hasta el punto de destino sin incurrir en costes de impulsin adicionales. En el caso que nos ocupa la calidad que otorga la posicin del agua a
trasvasar es casi nula: el azud de Cherta, donde se prevea que tomara aguas
el trasvase, est solo a 10 metros sobre el nivel del mar, e incluso ahora se ha
trasladado esta toma aguas debajo de Cherta. Por lo que el trasvase proyectado ser un trasvase cuesta arriba, con la agravante de que el territorio no
acostumbra a ser llano y el agua de mala calidad a transportar tiene que
moverse a fuerza de bombeos por la irregular topografa hispana, hasta alcanzar, atravesando cuencas y subiendo montes, los puntos finales de destino.
Figura 3. Perfil del trasvase del Ebro contemplado

en el Plan Hidrolgico Nacional 2000. (Fuente: PHN 2000)
La figura 3 pone de manifiesto el perfil topogrfico tan surrealista del

trasvase, que sube hasta los altos de Villena, a 555 metros sobre el nivel del
mar (e incluso enva un ramal al altiplano murciano17, a 600 metros) para
luego descender hacia las zonas finales de destino del bajo Segura y Almera, a ms de 800 kilmetros del punto de partida. En el trasvase proyectado se prev turbinar el agua en las cuestas abajo, para obtener electricidad
y recuperar as los costes de los bombeos con una eficiencia y una rentabi-
17
Estas zonas altas son las que han nutrido tradicionalmente los regados aguas abajo,
contando varias conducciones que han venido trasvasando sus aguas por gravedad hacia las
zonas bajas, por lo que resulta paradjico que ahora, sin modificar su condicin de cedentes,
se quiera subir a ellas el agua del trasvase a fuerza de bombeos.
[ 21 ]
JOS MANUEL NAREDO
lidad sin precedentes18 (por qu no se ejemplifica esta recuperacin con el

trasvase Tajo-Segura?).
Con todo, el cuadro 2 recoge el coste energtico del agua trasvasada
hasta los puntos de destino ms emblemticos del Bajo Segura y Agua
Dulce (en Almera), calculado con hiptesis algo ms razonables que las
del PHN. En vez de presuponer que no hay prdidas, que no hay desalacin y que el canal ir siempre al 100% de su capacidad, supondremos una
utilizacin media del canal del 80% de su capacidad, unas prdidas razonables del 12%, un tratamiento de desalacin y potabilizacin que arroja
rechazos o prdidas del 12%. Sumando a la amortizacin de la energa gastada en la construccin y el mantenimiento de las infraestructuras del trasvase, la energa neta de los bombeos (es decir, descontando la recuperada
en las turbinaciones) y la requerida por un tratamiento para rebajar a algo
ms de la mitad el contenido en sales y paliar por dilucin, aireacin o
cloracin, la incidencia de otros contaminantes, tenemos un coste mnimo
de 4,0 y de 5,4 kWh por m3 trasvasado al Bajo Segura y a Aguadulce19.
Y mientras el coste de las obras tiende a elevarse sobre lo presupuestado,
el de la desalacin ha venido disminuyendo y tiende a disminuir en el futuro
debido a perfeccionamiento de los procesos. La parte inferior del cuadro 2
cifra en 2,5 kWh/m3 el coste de desalacin del agua del mar que resultara de
aplicar la mejor tecnologa disponible20 y de bombearla a 150 metros, supo-
18
Estos costes tan irrealmente bajos acaban de ser corregidos al alza en un reciente
Estudio de impacto ambiental del trasvase del Ministerio de Medio Ambiente, en el que se
recurre a otro tipo de malabarismos para seguir minusvalorando el coste del trasvase.
19
Decimos mnima porque es tnica general que los presupuestos de este tipo de obras
se multipliquen a la hora de ponerlas en prctica y en el caso de los bombeos la propia administracin acaba de corregir al alza el coste de los bombeos. El lector interesado puede encontrar clculos detallados del coste energtico y monetario del agua trasvasada a los distintos puntos de destino en Uche y otros (2002) y en Estevan (2002). En lo que concierne al tratamiento del
agua del trasvase, hemos aplicado un coste de 1 kWh/m3 y un rechazo del 12%, apoyndonos en
que la experiencia de algunas plantas que desalan agua con menos de 2000 S/cm (p.e.: la del
Valle de San Lorenzo, en Arona, Tenerife, desala agua con 1800 S/cm con un coste de 0,95
kWh/m3 y un rechazo del 12%) y teniendo en cuenta que la irregular calidad del agua del trasvase obligara a trabajar con plantas sobredimensionadas que elevaran los costes energticos y,
sobre todo, monetarios por encima de los de plantas que tratan un caudal homogneo a pleno
rendimiento.
20
El Congreso de la Asociacin Internacional de Desalacin que tuvo lugar en febrero
de 2002 acredit la posibilidad de rebajar el coste energtico de desalacin del agua del mar a
recuperadores de presin. Hoy existen plantas a escala real en nuestro pas cuyos costes
directos de desalacin se sitan incluso por debajo de esta cifra. Las rebajas de los costes de
desalacin operadas en los ltimos aos piden a voces la revisin de las hiptesis del PHN:
una administracin ms neutral y razonable ya lo hubiera hecho en vez de ignorarlos con el
empeo de forzar un proyecto que se revela cada vez ms obsoleto.
[ 22 ]
CUADRO 2
ANLISIS COMPARATIVO DE LOS COSTES ENERGTICOS DEL AGUA TRASVASADA

Y DEL AGUA DESALADA
A) Coste energtico del agua trasvasada (kWh/m3)

Bajo Segura
Aguadulce
1,6
1,0
0,6
2,4
1,0
1,0
3,2
4,4
4,0
5,4
Bombeo (neto)
Tratamiento
Construc. y manten.
TOTAL (sin prdidas y
100% de caudal)
80% capacidad
12% prdidas
12% rechazo tratam.
TOTAL
B) Coste energtico del agua desalada (kWh/m3)

Bombeo
Tratamiento
0,5
2,0
TOTAL
2,5
Fuente: Uche y otros, 1999, y Estevan, 2002.
niendo que tras el perodo de construccin del trasvase ya ser de uso

comn esta tecnologa e incluso habr otras todava ms eficientes. El coste
energtico de trasvasar el agua a los puntos indicados se acerca e incluso
supera al doble de lo que se estima costara desalarla y bombearla in situ21. Y
esta realidad se impone tambin en los costes monetarios del trasvase, que
vienen a doblar los costes de desalacin en las zonas mencionadas22. Ade-
21
Ntese que el coste energtico del agua trasvasada se situara ostensiblemente por
encima de la desalada, aunque calculramos ese coste sin tener en cuenta las prdidas y
rechazos y presuponiendo que siempre se trasvasar el 100% del caudal previsto (recordemos
que en la experiencia del trasvase Tajo-Segura este porcentaje no llega ni siquiera a la mitad).
22
Los costes monetarios del trasvase a las zonas mencionadas se acercan o superan
1 euro/m3, mientras que los de desalacin quedan claramente por debajo de 1/2 euro/m3 con
la mejor tecnologa disponible (en el PHN se atribuye un coste de desalacin de 135 ptas./m3,
que hoy se ha rebajado a la mitad).
[ 23 ]
JOS MANUEL NAREDO
ms, este clculo ignora los costes de oportunidad de no usar el agua trasvasada en la cuenca cedente, mientras que la desalacin carece de costes de
oportunidad en el empleo del agua. En la Figura 3 se dibuja el mar, tan prximo a las zonas de origen y destino final del trasvase, para subrayar el
absurdo que supone pasear agua de mala calidad por los montes, con
muchos cientos de kilmetros de infraestructuras y cientos de metros de
bombeos, para acabarla llevando a zonas costeras que podran abastecerse
en condiciones mucho ms econmicas con agua del mar desalada.
Hemos visto que la simple consideracin de una dimensin ms, la calidad en cuanto a cota y composicin qumica del agua a trasvasar, hace que
el proyecto ptimo propuesto por el PHN pase a ser una necedad, en el
sentido antes indicado, al resultar peor en todos los aspectos que otras alternativas: en efecto, el trasvase propuesto resulta un medio de abastecimiento
ms costoso econmicamente, energticamente, ambientalmente y socialmente que la desalacin, por no hablar de otras soluciones todava ms ventajosas relacionadas con la reconsideracin de la eficiencia y la razn de ser
de los usos del agua, con las consiguientes posibilidades de ahorro o relocalizacin territorial. Decimos que el trasvase proyectado es mucho peor que
otras soluciones, desde la ptica de la gestin y el abastecimiento del agua,
pero no para algunos beneficiarios. Por ejemplo, hay empresas y personas
interesadas en facturar tan grandiosas infraestructuras, tan cuantiosas demandas de electricidad y en obtener plusvalas inmobiliarias en las zonas de
destino, creando en ellas perspectivas de abundancia de agua. Intereses que
se amparan en una Direccin General de Obras Hidrulicas que, como su
propio nombre indica, lejos de gestionar el agua, viene promoviendo obras
desde hace un siglo, con un cuerpo de funcionarios especializado en ello,
que trabaja en estrecha simbiosis con las empresas del ramo.
En este contexto los responsables polticos del Partido Popular han reavivado el viejo paternalismo hidrulico del franquismo, utilizando el PHN
como una especie de carta a los Reyes Magos en la que los polticos y
poderes fcticos locales piden que les pongan tantas hectreas de riego,
que les traigan tanto hm3 de agua, a la vez que la espiral de obras, revalorizaciones y despilfarros desencadenada arroja pinges beneficios a ciertos lobbies constructivos, inmobiliarios y energticos que, para colmo, usan
a los pobres agricultores como escudo para la defensa de sus intereses.
Dentro de este juego, se sigue diciendo que hay que llevar agua de
donde sobra hacia donde falta para vertebrar Espaa, sin menoscabo de
nadie. Se sigue presentando el trasvase proyectado como una obra de inters general y, muy en particular, de todo el arco mediterrneo, haciendo
creer que este gran trasvase puede resolver a la vez problemas hdricos tan
diversos como los planteados en Castelln, Valencia, Alicante, Murcia y
[ 24 ]
Almera, cuando estos problemas requieren anlisis y polticas mucho ms

finos y pegados a las realidades de cada territorio y otro tipo de inversiones
ms adecuadas a la gestin del agua en cada lugar. Lo que ocurre es que el
trasvase, al estar promovido por el Estado, encubre (mejor que la desalacin u otras opciones locales) los verdaderos costes econmicos, ecolgicos y sociales que conlleva y por eso los hipotticos usuarios lo prefieren a
otras soluciones mejores que tendran que acometer y sufragar directamente, adoptando la mxima de a caballo regalado no le mires el diente.
Sin embargo, el trasvase ni siquiera beneficia a los usuarios del agua de
esas zonas: el trasvase propuesto dara un flaco servicio a las zonas tericamente beneficiadas de Murcia y Almera si de verdad, como exige la normativa europea, tuvieran que pagarla atendiendo a su coste, es decir al
doble de lo que les costara obtenerla por desalacin. Y el caso de Valencia
es trgico: el PHN incentiva la sobreexplotacin de la cabecera del Jcar
para premiar el apoyo de Bono con la concesin de 200 hm3!!! a CastillaLa Mancha, a la vez que se anticipa el trasvase Jcar-Vinalop, para forzar
la escasez y obligar as a cambiar el agua perdida del Jcar por agua del
trasvase, de peor calidad (Estevan, 2002), lo que, en ausencia de tratamientos, acarreara la salinizacin de los suelos de esta cuenca.
Es evidente que la demagogia gubernamental y la desinformacin se han
impuesto en estas zonas, con ayuda de los media, sobre la informacin
veraz23. Sin embargo en la Unin Europea esta demagogia encuentra ms dificultades para conseguir las subvenciones requeridas para sacar adelante tan
oneroso y descabellado proyecto: desde hace ya casi tres aos que se vienen
solicitando sin xito. De ah que si dicho proyecto no consigue llegar a puerto probablemente se deba ms al filtro de racionalidad de Bruselas que al de
nuestra lamentable democracia (sociedad de la informacin incluida).
Con todo, el fiasco tcnico-econmico-ecolgico del proyecto estrella
del PHN 2000 evidencia el agotamiento que acusa la poltica de promocin
de obras hidrulicas de oferta en vigor. Este proyecto tendra ms sentido
hace un siglo cuando empez a tomar cuerpo esta poltica, cuando el ro
Ebro llevaba el doble de caudal con mejor calidad y menor salinidad que
ahora (aunque entonces la ausencia de equipos de bombeo tan capaces
como los actuales dificultara su realizacin, habida cuenta de la importancia de los bombeos requeridos) y cuando la desalacin del agua del mar
era impensable. Sin embargo, a medida que los usos consuntivos y conta-
23
Ni siquiera el PSOE de Valencia se atrevi a denunciar los problemas que acarreara el
trasvase para esta zona claramente perjudicada, mientras el Gobierno segua prometiendo
demaggicamente traer ms agua (de donde sobra) en beneficio de todos.
[ 25 ]
JOS MANUEL NAREDO
minantes fueron aumentando junto con las obras en toda la cuenca, el caudal y la calidad de las aguas fueron disminuyendo (y la salinidad aumentando) en la desembocadura hasta llegar a la presente situacin.
El empeo de acometer esta grandiosa obra llega, pues, con retraso, pero
se sigue planteando, cuando este pas es el que tiene mayor porcentaje de
superficie geogrfica ocupada por embalses, como si nada hubiera cambiado, como si los coeficientes de escorrenta, las aportaciones de las cuencas y
la calidad de sus aguas permanecieran invariables, inmunes a las mltiples
intervenciones humanas sobre el territorio. La ignorancia de estas modificaciones raya en el surrealismo cuando, para defender el trasvase en Aragn,
se ofrece un Pacto del Agua que promete ampliar en ms de 3.000 hm3 los
usos consuntivos de la propia cuenca del Ebro, sin considerar su evidente
incidencia en la prdida de calidad y de caudal del agua en la zona de toma
del trasvase, que empeorara todava ms su ya problemtica situacin actual.
A la vista de todas estas incoherencias, el proyecto estrella del PHN
2000 aparece como un proyecto crepuscular, en el que la melancola de
otros tiempos se une a la presin de los intereses en juego, para prolongar
la inercia de una poltica de obras hidrulicas que se revela cada vez ms
insostenible y ajena a los problemas y a las posibilidades que brinda realmente la gestin del agua en nuestro territorio. El empeo de acometer,
caiga quien caiga, un proyecto econmica, ecolgica y socialmente tan disparatado solo se explica porque esta inercia poltica se ve alentada por los
impulsos del poder de la trama oculta de intereses a los que sirve.
5. PERSPECTIVAS: DESDE LA ECONOMA DE LA OBRA HIDRULICA HACIA LA ECONOMA
DEL AGUA
A la vista de lo anterior, concluiremos presentando las dos opciones

que, grosso modo, se plantean de cara al futuro en la gestin del agua en
Espaa:
Opcin primera: poltica de promocin de obras hidrulicas. Predominio de enfoques tcnicos de oferta.
Embalses.
Trasvases.
Desaladoras.
Bombeos...
Opcin segunda: poltica de gestin del agua. Predominio de enfoques

socioeconmicos.
Programas de reconversin hacia usos ms ahorrativos y eficientes.
Flexibilizacin del rgimen concesional: bancos de aguas, etc.
[ 26 ]
La segunda opcin es ms econmica, ms sostenibles, pero polticamente ms laboriosa. La primera es ms despilfarradora, ms insostenible,
pero polticamente fcil de implementar: basta con mantener el statu quo y
ampliar el negocio de las empresas de obras pblicas, de produccin y
venta de agua y electricidad y de los concesionarios de nuevos caudales.
La primera apoya los cambios institucionales necesarios para gestionar
mejor el agua como recurso, incentivando la conservacin y el ahorro del
agua, readaptando los usos y mejorando su eficiencia... Se trata de una
opcin de cambio institucional que requiere hacer poltica, en el mejor sentido de esta palabra, para desbloquear una situacin que, aunque beneficie
a ciertos intereses particulares, va cada vez ms en perjuicio de la mayora
de la poblacin apuntando hacia un horizonte de creciente insostenibilidad
global y de deterioro ecolgico local. La otra es la opcin predominantemente tcnica24 que ha venido rigiendo hasta el momento: la de ampliar a
cualquier coste la oferta de agua. Esta opcin renovada beneficia a constructores y productores de agua, deseosos de ampliar sus ventas favoreciendo el actual despilfarro de agua, que redunda en perjuicio de la mayora de la poblacin y de su medio ambiente local y global. El actual marco
institucional favorece esta segunda opcin: ahorrar agua y gestionarla
mejor no es hoy negocio. La primera opcin deber pues cambiar las reglas
del juego econmico para conseguir que gestionar mejor el agua s sea
negocio, cerrando a la vez la llave presupuestaria que subvenciona y privilegia las inversiones orientadas a ampliar la oferta de agua. Se trata, en
suma, de pasar de promover obras hidrulicas de oferta a promover la economa del agua como recurso.
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BOTERO, E. A. (2001), Valoracin energtica de recursos naturales: minerales, agua y combustibles fsiles. Tesis Doctoral. Departamento de Ingeniera Mecnica, Universidad de Zaragoza.
24
Esto no quiere decir que la primera opcin, la institucional, no requiera tambin de
apoyos tcnicos. Pero en este caso las infraestructuras y equipos requeridos son distintos y
estn subordinados a mejorar la gestin y la conservacin del agua, como ocurre, por ejemplo,
con la reparacin o sustitucin de las redes, con la construccin de instalaciones de riego o
domsticas ms eficientes o con las obras que facilitan las transferencias libres entre usuarios.
[ 27 ]
JOS MANUEL NAREDO
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[ 28 ]
PLANIFICACIN HIDROLGICA Y POLTICA TERRITORIAL

EN ESPAA
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE | UNIVERSIDAD DE SEVILL A
1. L A PARADOJA DE LA PLANIFICACIN HIDROLGICA EN ESPAA: UN ENFOQUE

TAUMATRGICO CARENTE DE JUSTIFICACIN TERRITORIAL EXPLCITA
De acuerdo con la legislacin vigente, en Espaa todas las actuaciones
sobre las aguas, tanto superficiales como subterrneas, deben sujetarse a la
planificacin hidrolgica. Legalmente esta sujecin afecta a aspectos como:
la estimacin de demandas y su distribucin por sectores, en situacin actual y futura;
la asignacin y reserva de recursos en la cantidad y calidad adecuadas para cada uso;
los criterios bsicos para la proteccin de las aguas;
los criterios de prioridad y compatibilidad de usos;
las mejoras y transformaciones de regado;
la definicin del programa de obras hidrulicas
y la fijacin de objetivos de calidad por cuencas, subcuencas o tramos de ro, entre otras cuestiones.
Fruto de este planteamiento son los vigentes planes hidrolgicos de
cuenca, aprobados por el Gobierno central en julio de 1998, y el Plan
Hidrolgico Nacional (PHN), aprobado por el Parlamento en junio de 2001,
que viene a completar el proceso de planificacin 15 aos despus de su
puesta en marcha.
Nadie puede negar la complejidad y las dificultades con las que se
enfrenta este proceso: su retraso, as como las tensiones sociales y polticas
que suscita, lo han puesto claramente de manifiesto. A estas tensiones se
aade una fuerte controversia sobre el sentido y la virtualidad de la planificacin y de los planes en los que se materializa, como instrumento
para la definicin de la poltica del agua. En esta controversia, se puede
identificar, por un lado, un nutrido grupo de autores que cuestionan el
modelo de planificacin propuesto; pero, paralelamente, se identifica una
[ 29 ]
L E A N D R O D E L M O R A L I T UA RT E
corriente de opinin que considera que el modelo de planificacin es insuficiente e incompleto, y demanda su inclusin en un marco ms amplio de
ordenacin del territorio (OT).
De la primera lnea de pensamiento puede ser buen ejemplo el hidrogelogo Ramn Llamas Madurga, que aboga directamente por rectificar ese
modo de regulacin basado en una planificacin vinculante que hasta
ahora ha resultado imposible determinante de todos los derechos. En
sustitucin del modelo legalmente vigente de planificacin, a la que califica
de rgida, marxista-orweliana, este autor propone
limitarse a una planificacin ms indicativa, informativa y orientadora que vinculante, para conseguir una mayor flexibilidad basada en la elasticidad de la
oferta y la demanda de agua que impone el mercado (Llamas y Sastre, 2000).
En una lnea similar podemos situar otras opiniones, como la del jurista
Gaspar Ario (Ario y Sastre, 1999).
Por su parte, entre los defensores de la lgica de la planificacin publica es decir, de la necesidad de una gestin de los recursos basada en la
direccin de los procesos de generacin, distribucin y asignacin de los
mismos por las administraciones pblicas en los ltimos aos se va reforzando la idea de que la planificacin hidrolgica no puede entenderse ms
que como un instrumento al servicio de la poltica territorial; que las propias demandas y disponibilidades de agua de cada cuenca slo pueden
fundamentarse en el diagnstico y la consiguiente estrategia explcita de
utilizacin del territorio. Dicho de otra manera, la planificacin hidrolgica
es necesaria pero no puede plantearse rigurosa y coherentemente si no es
en el marco de una estrategia territorial de referencia. Esto es cierto para la
gestin de cualquier recurso bsico (energa, por ejemplo); pero en el caso
del agua, por su presencia en todas las actividades de la produccin y
reproduccin social, por sus funciones bsicas en todos los sistemas naturales y por su especial dimensin simblica y cultural, la gestin integrada en
el territorio se hace ms imprescindible si cabe.
Muchos autores, procedentes de disciplinas y de campos de actividad
muy diferentes, vienen coincidiendo, cada vez con mayor claridad, en esta
idea. As, por ejemplo, Federico Aguilera Klink, economista, lo expresa en
estos trminos: ... no hay gestin del agua sin gestin del territorio, de la
misma manera que no nos apropiamos slo de recursos sino de ecosistemas (Aguilera, 1997). Por su parte Francisco Daz Pineda, bilogo, dice:
Espaa no es un pas sin suficientes canales y embalses. Es un pas sin
suficientes planificadores del territorio. La gestin del agua debiera ser la
gestin de las tramas de relaciones territoriales en las que sta interviene.
(Daz Pineda, 2000.)
[ 30 ]
P L A N I F I C AC I N H I D R O L G I C A Y P O L T I C A T E R R I T O R I A L E N E S PA A
Juan Lpez Martos, ingeniero de caminos, canales y puertos, coincide

en que:
[...] parece necesario tener en cuenta esta estrecha relacin entre agua y
territorio, tanto desde el punto de vista de la planificacin como desde el de
la gestin, de forma que lleguemos no slo a la gestin integral del agua por
cuencas hidrogrficas, como hoy est admitido casi universalmente, sino a la
gestin conjunta de ambos. (Lpez Martos, 2000.)
La Junta de Andaluca ha sido pionera en la formulacin de esta idea en

documentos poltico-administrativos. As, en las Bases para la Poltica Hidrulica en Andaluca de 1993 se deca:
La planificacin hidrolgica estima las demandas futuras por medio de
proyecciones tendenciales de poblacin para la demanda urbana y de programacin de nuevas zonas regables para la demanda agrcola. Se configuran as horizontes mecnicos, perdindose la oportunidad de la utilizacin
del potencial estratgico que tiene la planificacin hidrolgica. Se precisa un
modelo territorial de referencia explcito y expresado en directrices unvocas. [...] La subordinacin de la gestin de los recursos hidrulicos a las necesidades del desarrollo socioeconmico y a los planteamientos de ordenacin
territorial, constituye una premisa a aplicar tanto a escala regional como
intrarregional. (Junta de Andaluca, 1993.)
Y en el Avance del Plan de Regados de Andaluca de 1996 se aada:

Para llevar a cabo nuevas transformaciones en riego debern fijarse indicadores mnimos a cumplir que contemplen todas las variables propias de la
ordenacin del territorio, en cuyo mbito debern programarse. Se incorporan a esta programacin, en coordinacin con los organismos de cuenca, la
ampliacin de regados de iniciativa privada, ajenos, hasta ahora, a cualquier
planificacin. (Junta de Andaluca, 1996.)
En este ltimo caso la propuesta tiene una significacin especial, dado

que no es frecuente que una administracin sectorial reconozca la subordinacin a las orientaciones de otra, adems en este caso, a una administracin poco consolidada y reconocida, como es la de OT.
Los recientes debates sobre el ltimo proyecto de PHN han vuelto a
poner de manifiesto esta necesidad con claridad. Precisamente por esto,
una de las crticas ms generalizadas que el PHN ha recibido se refiere a la
ausencia de directrices explcitas de poltica territorial que lo justifiquen.
Qu modelo explcito de desarrollo territorial subyace a las propuestas que
el Plan contiene?, se ha repetido recientemente con insistencia. Esta preocupacin se recoge en el texto alternativo del PSOE al proyecto de Ley del
[ 31 ]
PHN (6 de marzo de 2001), en cuyo ttulo I (Poltica territorial, planificacin hidrolgica y concertacin institucional) se propone la formulacin
por el Senado de una Comunicacin sobre Poltica de Ordenacin Territorial cuyos contenidos y planteamientos habran de orientar las determinaciones de la poltica de aguas.
2. PREOCUPACIN TRADICIONALMENTE DOMINANTE: LOS IMPACTOS
EN LAS REGIONES ESTANCADAS O EN REGRESIN
En realidad este tipo de crticas sobre el dficit territorial de la planificacin hidrolgica no son nuevas. Ya el anterior proyecto de 1993 fue censurado por la ausencia de un modelo explcito de desarrollo territorial que
sustentara sus propuestas. En aquel momento la preocupacin o principal
contenido que subyaca a tales crticas se centr en la intensificacin de los
desequilibrios regionales que la ausencia de proyecto territorial implicaba.
Esta era la idea que se ha expresado insistentemente, como se manifiesta
en las palabras de Clemente Sanz Blanco, senador del Partido Popular por
Segovia durante el debate sobre el proyecto de Jos Borrell:
Las transferencias hdricas [...] transfieren, junto con el agua, desarrollo,
poder econmico y, consiguientemente, poder poltico, lo que generar un
nuevo modelo de articulacin territorial ms desigual y menos equilibrado y
solidario an que el que tenemos. (Sanz Blanco, 1993.)
Esta lnea de argumentacin no ha desaparecido. Nos encontramos en

un contexto en el que las polticas pblicas se subordinan y secundan los
designios del mercado como mecanismo de regulacin, apostando por el
apoyo a la eficiencia econmica en la construccin de espacios competitivos dentro de la Europa del Mercado nico (Delgado, 2001). Por eso, la
crtica a los desequilibrios sigue sustentando el grueso del debate sobre la
dimensin territorial de la planificacin hidrolgica, como ponen de relieve
las siguientes palabras de Miguel A. Hidalgo, Presidente de la Confederacin de Empresarios de Aragn:
Aragn era a principios de siglo el 6% de la poblacin de Espaa. Hoy es
menos del 3%, ha perdido la mitad de su poblacin. El nmero de municipios es de setecientos veintinueve, casi el mismo que Andaluca, pero con
seis millones de habitantes menos. Unos cuatrocientos pueblos estn ya prcticamente abandonados... Es sa la Espaa que queremos? (Hidalgo, 2000).
Otra cosa es que frente a esta situacin la reclamacin de nuevas grandes operaciones de puesta en riego con cultivos extensivos continentales
no constituyan la mejor solucin. Ya desde principios de la dcada de 1990
se fueron imponiendo los argumentos crticos acerca de la virtualidad del
[ 32 ]
regado como instrumento de reequilibrio regional y desarrollo rural. A

comienzos de esa dcada se elabor un estudio encargado por la Direccin
General de Poltica Territorial sobre los efectos territoriales de las grandes
presas, en el que se ponan de manifiesto las limitaciones para el desarrollo
territorial de un sistema de planificacin basado en la transformacin en
regado (Escobar, 1995). Las conclusiones de este estudio fueron publicadas
posteriormente en trminos inequvocos:
es cada vez ms evidente que aquellos espacios con una clara especializacin productiva en la agricultura, como son las grandes zonas regables,
resultan extremadamente frgiles y estn abocados a su desaparicin como
reas de produccin econmica y de asentamiento de poblacin. Invertir en
agricultura es invertir en pobreza, marcando para los espacios cuya inversin pblica se dirige hacia el sector primario un futuro de decadencia y
progresivo distanciamiento de las reas ms desarrolladas. (Escobar, 1995.)
3. NUEVA PREOCUPACIN: LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

DE LAS REGIONES DINMICAS
La diferencia de la situacin actual respecto de la que se acaba de describir, es que con ocasin del debate sobre el proyecto presentado en septiembre de 2000, el argumento territorial es utilizado no slo como herramienta de oposicin desde las cuencas cedentes, sino que comienza a
manejarse en relacin con la dinmica territorial de las regiones supuestamente beneficiadas por los trasvases; incluso comienza a apuntar en ciertos
sectores sociales, todava minoritarios, residentes en estas ltimas. Este es el
tema ms novedoso y, desde mi punto de vista, con mayor carga emergente (junto al tema del cambio climtico) si se comparan los argumentos
empleados en los debates sobre los proyectos de 1993 y 2000. Buenos
ejemplos de esta nueva argumentacin pueden ser las siguientes manifestaciones de Andrs Pedreo, profesor de Sociologa de la Universidad de
Murcia:
En Murcia necesitamos un freno de emergencia [...]. El PHN favorece
abiertamente la expansin de las agriculturas mediterrneas de carcter
intensivo. El accidente de Lorca no ha sido algo aislado. Ha puesto en evidencia, al igual que El Ejido, la existencia de un especfico rgimen de
explotacin, marginacin y segregacin de la poblacin inmigrante en los
enclaves de agricultura intensiva mediterrnea [...]. Todo apunta a que el
trasvase va a suponer una nueva vuelta de tuerca para consolidar definitivamente la industrializacin de la agricultura. Esto implica el triunfo de la gran
explotacin frente a la pequea y mediana propiedad campesina [...]. La
huerta tradicional es la gran perdedora. Secanos y huertas tradicionales todava tienen un potencial por descubrir para definir un nuevo modelo de pro-
[ 33 ]
duccin agropecuario de calidad [...]. Por ahora, la locomotora de la agricultura industrial hegemoniza el territorio, usurpa el agua a los regados tradicionales y, sobre todo, encandila al poder poltico, impidiendo cualquier
debate. (Pedreo, 2001.)
Por su parte Jos Lpez Glvez, ingeniero agrnomo y profesor de la

Universidad de Almera, lo expresa de esta forma:
En definitiva, podemos afirmar que el desarrollo se est realizando a
costa de una prdida patrimonial muy intensa. La multiplicacin de externalidades negativas generadas, en el sistema de produccin agraria del sureste
espaol, va a dar paso a un territorio que no ser capaz de satisfacer las
mnimas necesidades para sustentar vida. (Lpez Glvez, 2000.)
Y Manuel Delgado Cabeza, catedrtico de Economa de la Universidad

de Sevilla, remacha sealando:
Un modelo que, con otras variantes, en Andaluca resulta familiar. Zonas
incluso muy prximas a El Ejido, como Rodalquilar en Almera, Alquife en
Granada o Riotinto en Huelva, han conocido experiencias en las que la vida
de la comarca se ha puesto al servicio de intereses forneos que, circunstancialmente, han orientado la utilizacin de los recursos locales en su beneficio. La situacin de profunda depresin en la que han quedado esos espacios cuando han dejado de ser objeto del deseo del capital exterior, puede
ser un buen elemento para la reflexin. (Delgado, 2001.)
Esta lnea argumental es incorporada al discurso de las regiones cedentes: ya no se trata slo de que se vaya a extraer la riqueza de las reas
deprimidas, sino que con ello se van a potenciar procesos indeseables en
las reas receptoras. As lo expresa el Presidente de Aragn, Marcelino Iglesias, cuando manifiesta:
(El PHN) consagra la divisin de Espaa en dos: la del interior, convertida en un geritrico, que produce emigrantes, y la del litoral, con graves problemas de desarrollo sostenible. (Iglesias, 2001.)
En suma, crece la impresin de que en las zonas muy dinmicas el problema no es el tradicional problema de capacidad de pago sino de capacidad de carga, no es de racionalizacin econmica de los usos del agua sino
de definicin de modelo de desarrollo. Las cuestiones clave se pueden
expresar con preguntas del tipo de las siguientes: Es posible conservar,
con las dinmicas de concentracin vigentes, unas condiciones mnimas de
calidad ambiental, imprescindible para mantener una demanda turstica
estable y rentable? Redundara la ampliacin de la oferta provocada por el
aumento de la produccin mediterrnea inducido por los 600 hm3/ao para
[ 34 ]
usos agrarios que el PHN promete en una cada generalizada de los precios, con perjuicios globales para el conjunto del sector hortofrutcola mediterrneo? (Estevan, 2000). Qu modelo de relacin y de integracin de la
mano de obra necesaria para mantener y expandir el actual modelo de produccin agrcola se propone?
4. LIMITACIONES INSTITUCIONALES DE LA RELACIN ENTRE PLANIFICACIN
DEL AGUA Y ORDENACIN DEL TERRITORIO
La concepcin de la OT que subyace a las demandas de un marco territorial para la planificacin hidrolgica es la de una OT fuerte poltica y
administrativamente, con contenidos econmicos, sociales, ecolgicos suficientes para orientar decisiones de una poltica sectorial tan potente y consolidada como la de aguas. Si embargo, como es bien sabido, el contraste
entre esa concepcin y la realidad del desarrollo de esta funcin en la
actualidad es muy acusado. Efectivamente, cuando se desciende a la realidad concreta, la materializacin de esa perspectiva se enfrenta, entre otros
varios, con cuatro problemas interrelacionados:
1. En paralelo con el repliegue de los planteamientos planificadores en
otros campos, en la OT ha dominado en la ltima dcada un repliegue respecto de las pretensiones de ordenar la vida econmica y los
grandes procesos sociales. Este periodo corresponde prcticamente
con el inicio de la prctica formalizada de OT en Espaa. Como dice
Manuel Delgado Cabeza, sera poco realista desconocer que, en
general, hemos atravesado una etapa en la que las polticas pblicas
han tendido a subordinarse y a secundar los designios del mercado
como mecanismo de regulacin, apostando por el apoyo a la eficiencia econmica en la construccin de espacios competitivos, en nuestro caso, dentro de la Europa del Mercado nico (Delgado, 2001). No
se puede desconocer esta circunstancia, adems de los fracasos acumulados por los reiterados intentos de anticipar y, ms an, configurar el futuro, en un contexto de creciente incertidumbre e interrelacin de factores. La expansin del regado de olivar en la dcada de
1990 en la cuenca del Guadalquivir se ha puesto como ejemplo, precisamente, de la falta de fiabilidad prospectiva de las planificaciones
(en este caso de regados) y de su carcter voluntarista (Ministerio
de Medio Ambiente, 2000, Anlisis de los Sistemas Hidrulicos)1.
1
Si bien es cierto que la expansin del olivar en regado ha sido un proceso irrefrenable y
basado en la iniciativa de los operadores privados, no es menos cierto que todo el proceso ha
estado determinado por una decisin poltica muy concreta: el apoyo institucional a una determi-
[ 35 ]
2. La debilidad que presenta la OT respecto la poltica hidrulica y

otras polticas sectoriales. Hasta el momento, la poltica de aguas se
ha alzado como una poltica sectorial fuerte, con una lgica autnoma, plenamente coherente con un modelo de presin continuada
sobre el dominio hdrico, considerado esencialmente como una
fuente de recursos productivos2.
3. La contradictoria distribucin de competencias sobre planificacin
hidrolgica y OT en Espaa, que institucionaliza una concepcin
subordinada de la segunda frente a la primera la OT. Justamente, la
Ley de PHN (junio 2001) acaba con una disposicin final segunda
dedicada a habilitacin competencial, que vuelve a dejar clara la
doctrina a este respecto: Esta ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas reconocidas al Estado por las reglas 13 y 22 del
artculo 149.1 de la Constitucin (Ministerio de Medio Ambiente
2001, p. 29). Los artculos mencionados se refieren a: La legislacin,
ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos
cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma
(art. 149.1. 22) y a las Bases y coordinacin de la planificacin
general de la actividad econmica (art. 149.1. 13)3.
nada frmula de OCM del aceite de oliva. Las consecuencias de esa opcin fueron analizadas y
anunciadas por diversas investigaciones desarrolladas en las Universidades de Sevilla y Crdoba.
2
Como es habitual en la documentacin de la Administracin del agua, la nica referencia a la ordenacin del territorio del PHN se hace en el contexto del artculo 28, dedicado
a Proteccin del dominio pblico hidrulico y actuaciones en zonas inundables, en donde se
seala que Las actuaciones en cauces pblicos situados en zonas urbanas correspondern a
las Administraciones competentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo...
(Ministerio de Medio Ambiente 2001, p. 21). Esto expresa la concepcin real que desde la
administracin del agua se tiene de la OT.
3
La CA de Aragn ha intentado salir al paso de esta situacin por medio de la una
modificacin de la Ley de Ordenacin del Territorio de 1992 de la propia CA (febrero de
2001). El nuevo texto introduce la siguiente disposicin:
A fin de garantizar su correcta insercin en el marco territorial definido por los instrumentos y normas de ordenacin del territorio, los planes y proyectos con incidencia territorial promovidos en el ejercicio de sus propias competencias por la Administracin del Estado
y las Entidades y Organismos de ella dependientes, debern someterse, con carcter previo a
su aprobacin, a informes preceptivos del Consejo de Ordenacin del Territorio de Aragn.
Y para que el objetivo especifico de la modificacin quede ms claro se aade:

En todo caso, se considerar que tiene incidencia territorial la planificacin hidrolgica,
incluyendo el Plan Hidrolgico Nacional y los Planes Hidrolgicos de Cuenca que afecten
al territorio de Aragn.
En el contexto jurdico en el que se sita (las competencias exclusivas reconocidas al

Estado por el artculo 149.1 de la Constitucin) es difcil pronosticar xito a la modificacin de
la ley aragonesa que se acaba de mencionar.
[ 36 ]
4. La realidad de una situacin caracterizada por lo que se viene denominando desgobierno hidrulico o, en ocasiones, insumisin
hidrulica que se superpone a los factores anteriores. Ya no se trata
de un falta de lgica territorial expresa de las determinaciones de la
poltica de aguas, sino de una realidad de trasgresin, en algunos
aspectos, generalizada de la normativa de aguas. Los temas clave a
los que afecta esta situacin son: vertidos, expansin del regado,
ocupacin de dominio pblico y, especialmente, uso de aguas subterrneas. En opinin de buen nmero de especialistas, esta realidad
es un dato estructural de la situacin que expresa la crisis del actual
sistema de gestin y planificacin del agua.
5. CONTENIDOS HIDROLGICOS A ABORDAR POR LOS INSTRUMENTOS
DE ORDENACIN DEL TERRITORIO
Sin desconocer todas estas circunstancias, para hacer frente a las demandas de modelo territorial de referencia que hacen los que critican el dficit
territorial de la planificacin hidrolgica, sera necesario plantearse la posibilidad y la conveniencia de que la OT se reoriente hacia ese modelo de
funcin poltica-administrativa con capacidad de formular lgicas de evolucin territorial. Como se ha sealado, ese es el modelo de OT que subyace
a tales demandas, aunque algunos de las que las plantean no tengan en
cuenta el alcance y las dificultades de lo que proponen. Una vez definida
esa posibilidad, la OT, como resultado de un proceso de cooperacin y
coordinacin con las polticas sectoriales con incidencia territorial y los
actores sociales implicados, debera incorporar los siguientes contenidos
hidrolgicos, que son a los que ms directamente afecta esa demanda de
referente territorial para la planificacin del agua:
1. Previsin de las demandas en los diferentes sectores de usos en el mbito de ordenacin, con especial atencin a usos agrcolas (superficies de
riego y dotaciones) y a procesos de desarrollo del sector ocio-turismo.
2. Definicin de objetivos de calidad en relacin con los diferentes usos
actuales y previstos en cada zona:
Caudales ambientales
Definicin de zonas sensibles
3. Aspectos territoriales de la evaluacin de recursos:
Posibilidades de regulacin superficial
Ordenacin de recursos subterrneos
4. Fijacin por zonas del orden de preferencia para la asignacin del
recurso, basada en criterios hidrolgicos, ecolgicos, econmicos y
sociales adecuados a las circunstancias del mbito de planificacin.
[ 37 ]
5. Defensa de avenidas e inundaciones:

Prioridades en el mbito.
Zonificacin
6. Uso social del dominio pblico:
Criterios de distribucin
Accesibilidad
7. Articulacin territorial de los sistemas de abastecimiento y saneamiento urbanos de agua.
En relacin con el primer punto, el Avance de Directrices de Ordenacin del Territorio (DOT) del Pas Vasco se expresaba con gran precisin
cuando estableca que: los planes hidrolgicos con incidencia sobre el
espacio autonmico se apoyarn en lo establecido en estas DOT con respecto a la configuracin del modelo de asentamiento de la poblacin, de
las actividades econmicas y de la proteccin de espacios naturales en al
Comunidad Autnoma. Por lo que se refiere a uno de los contenidos fundamentales de los planes hidrolgicos, la definicin de las demandas, el
documento del Pas Vasco estableca que la determinacin de los usos y
demandas existentes y previsibles se har en funcin de lo establecido en
las DOT (Gobierno Vasco, 1992).
En lo que se refiere a caudales ambientales y zonas sensibles, su definicin
resulta conceptualmente inseparable tanto de las estrategias de utilizacin del
recurso y de la fijacin por zonas del orden de preferencia para su asignacin, como del uso social del conjunto del dominio pblico y su mbito de
influencia. La dificultad de cumplimiento de la Directiva comunitaria 91/291
de depuracin de aguas residuales y las controversias que ya se han desatado sobre el concepto de buen estado ecolgico y los objetivos de su mantenimiento o restauracin, introducidos por la reciente Directiva Marco del
Agua, apuntan al mismo problema. Es un avance establecer desde la
correspondiente normativa sectorial, en este caso la de aguas, objetivos y
calendarios generales, pero la definicin de las condiciones de su aplicacin concreta se ha de situar en el marco del proyecto de desarrollo territorial que afecte a cada mbito.
As mismo, los aspectos territoriales de la evaluacin de recursos son
ineludibles, tanto en lo que se refiere a las posibilidades de regulacin superficial como a los lmites del aprovechamiento de las aguas subterrneas. El
debate sobre las obras de regulacin pendientes de ejecucin es cada vez
ms un debate sobre relacin entre territorios, aparte de sus contenidos
directamente ambientales y econmicos. Por lo que se refiere a las aguas
subterrneas, Emilio Custodio, en un reciente trabajo significativamente
titulado El complejo concepto de acufero sobreexplotado, situado en el
[ 38 ]
marco de un amplio proyecto de investigacin sobre el tema, concluye que

es imposible valorar la sobreexplotacin, incluso la minera de aguas subterrneas, al margen del contexto regional desde el momento en que son
instrumentos para producir una red de beneficios econmicos y sociales
con los que desarrollar una determinada rea y permitir en el futuro un uso
del agua mejor y ms efectivo (Custodio, 2000). Es decir, no hay definicin,
o al menos valoracin, estrictamente hidrolgica de la sobreexplotacin,
sino un contexto regional que condiciona cada prctica concreta. Parece
claro que este ingeniero industrial y actual DG del IGME est reclamando
un diagnstico y proyecto territorial que permita resolver el complejo asunto que desde la hidrogeologa se puede contribuir a definir y racionalizar,
pero no se puede resolver. La sobreexplotacin, como los caudales ecolgicos, no son cuestiones exclusivamente cientficas, sino tcnico-polticas.
Por lo que se refiere a la articulacin de los sistemas urbanos de abastecimiento y saneamiento de aguas, sin ignorar sus implicaciones con otros
aspectos (modelos urbansticos, tarifacin y, con ello, evolucin de demandas), el central que adquiere progresivamente ms relevancia afecta a cuestiones de organizacin territorial, es decir a organizacin poltica-administrativa del territorio. Los problemas fundamentales (vase el caso del
Consorcio Provincial Aguas de Sevilla propuesto) son cuestiones de distribucin de control y capacidad de decisin.
Por otra parte, la mayora de los procesos de constitucin de entidades
supramunicipales o de su ampliacin tienen una implicacin hidrolgica
concreta: el abandono de fuentes locales de suministro basadas en aguas
subterrneas. Este tema merece una reflexin ms crtica desde la OT. Las
aguas subterrneas son en ocasiones ms seguras y fiables, ms prximas y
accesibles, adems de ms recomendables en trminos ambientales y energticos que las alternativas de grandes obras de infraestructura hidrulica
de superficie en las que se basan las estrategias de los grandes consorcios.
El deterioro de las aguas subterrneas, que en ocasiones justifica su abandono, es una consecuencia de la falta de control y ordenacin de los usos
del suelo, ante la que la OT no puede eludir sus responsabilidades. En la
experiencia comparada de los contenidos hidrolgicos de la OT en Europa,
una de las principales coincidencias es la atencin a la proteccin de los
acuferos, destinados preferentemente, por su mayor garanta y calidad, al
abastecimiento de poblaciones (Moral, 1994).
Sobre el papel fundamental de la OT y el urbanismo en el tratamiento
del riesgo de avenidas e inundaciones existe un amplio acuerdo. De hecho,
como ya se ha sealado, ste es el nico papel explcito que, generalmente, se reconoce a la OT en la documentacin hidrolgica. En cualquier
caso, la Administracin hidrulica espaola ha asumido formalmente la
[ 39 ]
relevancia de la OT en este tema. En el Libro Blanco del Agua en Espaa se

puede leer:
Los problemas de inundabilidad deben ser prevenidos antes de que se
requieran intervenciones futuras. Evitar la ocupacin urbana de zonas inundables y orientar el crecimiento de las ciudades hacia zonas seguras es el
mejor mtodo para evitar dichas intervenciones. Es bsico retener la idea
fundamental de que, en sociedades hidrulicamente desarrolladas, el problema de las inundaciones se traslada del campo de las infraestructuras al de la
ordenacin territorial. (Ministerio de Medio Ambiente 2000.)
En este sentido, es de destacar el tratamiento que se da a este tema en el

Plan del Poniente Almeriense (enero 2000), tanto en las memorias informativa y de ordenacin como en la normativa (Junta de Andaluca/Consejera
de Obras Pblicas y Transportes, 2000b). El problema en lo que se refiere a
este tema no es, pues, conceptual sino de autoridad y legalidad.
6. NUEVAS ORIENTACIONES EN POLTICA TERRITORIAL EN ESPACIOS CONGESTIONADOS
Para hacer frente a las demandas de modelo territorial de referencia que
hacen los que critican el dficit territorial de la planificacin hidrolgica, es
necesario plantearse la posibilidad de que la OT se reoriente hacia ese
modelo de funcin poltica-administrativa fuerte que, como se ha sealado,
subyace a tales demandas. Pero por encima de todo, el problema se centra
en la necesidad de una voluntad poltica de reconduccin de las dinmicas
territoriales dominantes. Esto implica la presencia en la sociedad y el impulso institucional a nuevos valores y objetivos sociales consistentes con modelos de desarrollo ms maduro. En su ausencia, los instrumentos de OT, incluso refortalecidos conceptual y administrativamente, no haran sino introducir
algn elemento de orden espacial en los procesos de crecimiento insostenible vigentes. En realidad, el problema no es un problema de naturaleza
interna de la OT, un debate sobre planificacin fsica versus planificacin
econmica. La OT es una simple herramienta de polticas ms generales. La
definicin de sus objetivos y el espectro de sus contenidos es lo suficientemente amplio como para decantarse en muchas direcciones. Los ejemplos
de los planes de OT del Poniente de Almera respaldando las dinmicas
expansivas y justificando los trasvases previstos o solicitados son ejemplos
de adecuacin a estrategias explcitas o inercias implcitas de modelos de
desarrollo que desde los propios planes no se pueden cuestionar.
Desde hace algn tiempo se estn desarrollando algunas experiencias,
no estricta o exclusivamente referidas al tema del agua, pero que expresan
una misma realidad de fondo: el debate sobre la capacidad de carga de los
espacios dinmicos. En los archipilagos balear y canario, la propia condi-
[ 40 ]
cin de insularidad hace que la percepcin de sus lmites se haga ms fcil

de captar por parte de la poblacin, lo que ha provocado ya disposiciones
polticas como las llamadas moratorias tursticas, insertas explcitamente en
planteamientos territoriales4.
Al menos formalmente, esta necesidad de reconduccin de las dinmicas territoriales se expresa en las palabras de Romn Rodrguez, Presidente
del Gobierno de Canarias, al presentar la moratoria turstica decidida en esa
comunidad autnoma en enero de 2001:
Una moratoria turstica es una decisin de ordenacin, que consiste en
suspender o limitar el crecimiento de las plazas tursticas durante un determinado periodo, por estimar que se ha excedido la capacidad de carga del
territorio, de la sociedad o del sistema econmico [...] El Gobierno de Canarias decidi acometer las peticiones del Parlamento sobre la determinacin
de la capacidad de carga de las Islas y la definicin del marco inicial de sostenibilidad del territorio y los recursos naturales del Archipilago, en general,
y del turismo, en particular. Y lo hizo a travs de la formulacin de unas
Directrices de Ordenacin en las que simultneamente se abordara el anlisis, diagnstico y ordenacin generales del Archipilago y sectoriales del
turismo, por entender que la ordenacin de esta actividad sectorial, por su
singular peso especfico y su absoluta predominancia dentro de la Comunidad, no poda ser abordada sino conjuntamente con la ordenacin del territorio y los recursos naturales de Canarias. (Rodrguez, 2001.)
Ms recientemente, el 19 de mayo de este mismo ao, el Partido Socialista de Canarias (PSC-PSOE) ha aprobado un documento denominado
Esquema de la Ley de Medidas Urgentes en materia de sostenibilidad en el
que se propone que la Cmara regional mediante una ley establezca cada
dos aos los lmites sobre el crecimiento turstico de las islas, es decir: el
porcentaje que con respecto a la oferta global es susceptible de incorporar-
4
Por debajo de las limitaciones de crear nuevos hoteles o del encarecimiento del acceso de la demanda o la ecotasa balear subyace la idea de que el aumento en el nmero de
turistas no genera mayor crecimiento de los ingresos y produce evidentes utilidades negativas
para las poblaciones de acogida. Es el modelo que intenta mostrar que para poder seguir creciendo es preciso estabilizar o reducir la masificacin existente. Pero tambin hay desarrollos
tursticos en nuevas zonas (Cdiz, Santander) y viejos enclaves (Benidorm, Tarragona) que se
basan en la masificacin. Se trata del modelo que piensa que es posible seguir creciendo si se
aumenta la oferta de ocio (Tierra Mtica). En opinin del analista financiero Manuel Portela,
Hay mucho dinero apostando por una y por otra solucin. La primera elevar los precios y reducir empleo en la construccin, pero resultar ms rentable y sostenible; mientras que la segunda, que abaratar precios y crear empleo, no elimina la estacionalidad y
requiere cuantiosas inversiones pblicas de apoyo al crecimiento de la oferta privada y de
sostenibilidad del entorno. (Portela, 2001.)
[ 41 ]
se al mercado durante un periodo determinado en funcin de las exigencias de la sostenibilidad. Segn esta propuesta, el papel de los Planes Insulares de Ordenacin del Territorio sera delimitar de forma cuantitativa y
cualitativa la oferta turstica por zonas en cada isla. Los socialistas proponen
la creacin de un nuevo rgano para distribuir las autorizaciones en cada
isla, una vez que estn fijados los lmites al crecimiento. Este rgano se llamara Consejo Insular de Ordenacin del Territorio y estara integrado por
el Gobierno, el Cabildo insular respectivo, los ayuntamientos, sindicatos y
empresarios.
El debate que actualmente se desarrolla en Baleares sobre los lmites del
modelo de crecimiento y sus implicaciones territoriales e, incluso ms especficamente sobre el modelo de gestin de los recursos hdricos es ms significativo, incluso. As, por ejemplo, Alfredo Barn, Jefe de Estudios de la
Junta de Aguas de la Consejera de Medio Ambiente y director del estudio
del Plan Hidrolgico de Baleares, se expresa de la siguiente forma:
La realidad es que tcnicamente todo se puede resolver: si falta agua, se
puede construir, como algunos pretenden, nuevas desaladoras, y si para su
funcionamiento hace falta energa, se pueden construir nuevas estructuras.
Al final, se trata de un problema de inversin y de decisin. Pero lo que no
se puede ampliar es el territorio, sobre este recurso no se puede actuar tcnicamente, no se puede sustituir ni ampliar. Por lo tanto, se puede decir que
no hay un problema de agua o un problema de energa; lo que al final se
presenta es un problema bsico de ordenacin del territorio. (Forteza, 2000.
Traduccin propia.)
El Gobierno balear extiende las medidas de control del sector turstico a

otras actividades: en la nueva Ley de Ordenacin del Territorio de diciembre de 2000 (Boletn Oficial del Estado de 19 de enero de 2001), dota a los
planes territoriales de la capacidad de asignar techos de crecimiento para
cada uso y rea. De esta manera, al establecer los contenidos de las Directrices de Ordenacin Territorial, seala que este instrumento fija las pautas
y las reglas generales dirigidas a
a) La determinacin de los lmites y los techos mximos de crecimiento
de los diversos usos del suelo y los lmites de su materializacin; b) El establecimiento de prescripciones para el desarrollo econmico que incida en el
territorio.
Y en parecido sentido se expresa cuando se refiere a los planes territoriales insulares (artculos 6 y 9 respectivamente de la Ley 14/2000 del
Gobierno Balear).
[ 42 ]
La extensin de estos planteamientos al sector turstico y agrario de

Andaluca, como exigen voces cada vez ms numerosas en las propias
reas de la agricultura bajo plstico, pondra las bases para una saludable
relacin entre agua y OT, en el marco de modelos reorientados hacia dinmicas de mayor sostenibilidad.
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[ 45 ]
POLTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAA:

EL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
SANTIAGO JAVIER LPEZ PIEIRO | MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
1. ANTECEDENTES
En la Ley de Aguas de 1985, que confiere rango de norma legal a la planificacin hidrolgica en Espaa, y a la que subordina obligatoriamente
toda actuacin sobre el dominio pblico hidrulico, se configuraban dos
tipos de instrumentos de planificacin: los planes hidrolgicos de cuenca y
el Plan Hidrolgico Nacional.
En ambos casos se atribua, en todo caso, al Estado, la competencia y responsabilidad de la aprobacin de la planificacin hidrolgica, distinguiendo
entre los planes hidrolgicos de cuenca, cuya aprobacin corresponda al
Gobierno de la nacin, y el Plan Hidrolgico Nacional, que dada su especial
trascendencia, debera ser aprobado por Ley de las Cortes Generales.
En 1993, el entonces Ministro de Obras Pblicas, Transportes y Medio
Ambiente, Jos Borrell, present un anteproyecto de ley de Plan Hidrolgico
Nacional que suscit innumerables controversias en el seno de la sociedad
espaola, arranc numerosas crticas de muchos sectores sociales y produjo
enfrentamientos entre algunas Comunidades Autnomas en la disputa por el
agua. Los usuarios del agua representados en el Consejo Nacional del Agua
se opusieron al anteproyecto de ley, con ocasin del informe que, aunque no vinculante para el Gobierno, preceptivamente tena que elaborar
el Consejo. Adems, y dado que en el anteproyecto de ley se prevea trasvasar agua desde ros hispano-portugueses, principalmente desde el Duero
y desde el Tajo hacia otras cuencas espaolas, se gener una gran inquietud en Portugal, que mostr claramente su oposicin hacia esos trasvases.
Todo ello hizo desistir al Gobierno espaol de entonces, de enviar a las
Cortes un proyecto de ley de Plan Hidrolgico Nacional. Debe tenerse en
cuenta adems la situacin de grave sequa que vena padecindose en
gran parte del territorio espaol desde 1991 y que no concluira hasta el
otoo de 1995. En aquellos aos, durante algn perodo significativo, unos
diez millones de habitantes, es decir, la cuarta parte de la poblacin
[ 47 ]
S A N T I AG O J AV I E R L P E Z P I E I R O
espaola, estuvieron sometidos a graves restricciones de agua en el suministro domiciliario. No era pues una situacin adecuada para plantear un
Plan Hidrolgico Nacional, que requera en todo caso el necesario sosiego
para abordar con racionalidad las soluciones, mediante trasvases, a los problemas del agua que no pudieran solucionarse en el mbito de la cuenca
hidrogrfica, y que dada la ndole interterritorial de dichas soluciones siempre haban de generar polmica.
De cualquier forma, ese anteproyecto de ley, de abril de 1993, constituye el antecedente ms cercano del Plan Hidrolgico Nacional que ha sido
aprobado mediante la Ley 10/2001 de 5 de julio, y publicado en el Boletn
Oficial del Estado, el 6 de julio de 2001.
Muchos aos atrs, en los aos treinta, durante la Segunda Repblica
espaola, un Plan Nacional de Obras Hidrulicas, elaborado por encargo
de Indalecio Prieto, Ministro de Obras Pblicas, y que puede considerarse en cierto modo, tambin un antecedente del Plan Hidrolgico Nacional, no lleg a ser enviado a las Cortes de la Repblica para su discusin.
Muchas de las previsiones de aquel plan se cumpliran no obstante despus, en los aos setenta, al abordarse la construccin del acueducto TajoSegura, acordada por la Dictadura del General Franco.
2. CONTENIDO OBLIGATORIO DEL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
La Ley de Aguas de 1985, al atribuir al Plan Hidrolgico Nacional la solucin de los problemas del agua que no pudieran ser solucionados en el
mbito de los planes hidrolgicos de cuenca, es decir, teniendo en cuenta
nicamente los recursos hdricos de la cuenca hidrogrfica, ya prefiguraba
como un contenido obligatorio, los trasvases entre mbitos territoriales de
distintos planes hidrolgicos de cuenca. Adems, dado su carcter de instrumento de ordenacin de las aguas, de rango superior, otro contenido obligatorio para el Plan Hidrolgico Nacional era establecer las medidas necesarias para la coordinacin de los diferentes planes hidrolgicos de cuenca.
Otros contenidos, fijados en el artculo 45 de la ley, eran: la solucin
para las posibles alternativas que dichos planes hidrolgicos de cuenca
pudieran proponer, y las modificaciones que se prevean en la planificacin
del uso del agua y que afectasen a aprovechamientos existentes para abastecimiento de poblaciones o regados.
As pues, quedaba perfectamente delimitado el contenido obligatorio,
circunscrito principalmente a los trasvases inter-cuencas y a las medidas de
coordinacin de los planes hidrolgicos de cuenca, y lejos de la idea de un
plan omnicomprensivo, que abordara todos los problemas del agua, que
algunos sugeran.
[ 48 ]
P O L T I C A Y A P R OV E C H A M I E N T O D E L AG UA E N E S PA A : E L P L A N H I D R O L G I C O N AC I O N A L
La solucin de muchos problemas del agua ya haba sido emprendida

por los planes hidrolgicos de cuenca. Restaba slo dar solucin a lo que
aqullos no podan plantear, al tener que limitarse a los recursos hdricos
de su respectivo mbito territorial.
Los mbitos territoriales de los diferentes planes hidrolgicos de cuenca
haban sido definidos por real decreto, y son los siguientes: Galicia Costa,
Norte I, Norte II, Norte III, Duero, Tajo, Guadiana I, Guadiana II, Guadalquivir, Cuencas del Sur de Espaa, Segura, Jcar, Ebro, Cuencas internas de
Catalua, Baleares y Canarias.
Todos los planes hidrolgicos de cuenca intercomunitarios (es decir
aquellos cuyo mbito territorial comprende territorios de dos o ms Comunidades Autnomas) y el plan hidrolgico de las cuencas internas de Catalua (plan intracomunitario, es decir que su mbito territorial est ntegramente comprendido en el territorio de la Comunidad Autnoma de
Catalua), fueron aprobados en 1998 por el Real Decreto 1664/1998.
En 1996 se haba creado el Ministerio de Medio Ambiente, encomendndosele la poltica del agua, y a este Ministerio le corresponda por tanto la
responsabilidad de elaborar el Plan Hidrolgico Nacional, lo cual resulta
coherente con la percepcin social ampliamente compartida, de que la planificacin hidrolgica no puede desarrollarse en nuestros das sin que el
medio ambiente sea la principal referencia de su contenido.
3. ELABORACIN DEL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
Aprobados entonces en 1998 los planes hidrolgicos de cuenca, era
necesario culminar el edificio de la planificacin hidrolgica, con la redaccin del Plan Hidrolgico Nacional.
Brevemente se han apuntado anteriormente las dificultades de todo tipo
que acompaaron la formulacin del plan del Ministro Borrell, en 1993,
pero era absolutamente imprescindible elaborar el Plan Hidrolgico Nacional, para dar cumplimiento a las previsiones de la Ley de 1985, solucionando los desequilibrios hdricos del pas, y confiriendo seguridad jurdica a
todos los ciudadanos, pues ya se ha explicado que en el marco jurdico
diseado por la ley, cualquier actuacin en el dominio pblico hidrulico
debe someterse a la planificacin hidrolgica.
Habida pues la experiencia sufrida en los primeros aos noventa, y con
nimo de poder lograr un consenso entre usuarios del agua, sectores sociales, administraciones pblicas, diferentes opciones polticas y distintos
enfoques territoriales, el Ministerio de Medio Ambiente acometi primero la
tarea de redactar un libro blanco que planteara los problemas del agua en
Espaa y las diferentes estrategias para darles solucin, cuando los planes
[ 49 ]
hidrolgicos de cuenca, por imposibilidad derivada de la insuficiencia de

recursos hdricos, no podan hacerlo.
Se contaba con la referencia muy cercana, de 1997, cuando se logr un
acuerdo, que entonces pareca muy difcil, entre todos los sectores
interesados, para consensuar las propuestas de planes hidrolgicos de las
cuencas del Tajo, Jcar y Segura, a las que dieron su visto bueno los respectivos Consejos del Agua (rganos de planificacin en cada cuenca
hidrogrfica), a quienes compete aprobar cada propuesta de plan hidrolgico de cuenca, antes de su envo al Consejo Nacional del Agua, mximo
rgano consultivo del Estado en materia de aguas, para que emita su
informe preceptivo, previo a la aprobacin de los planes por el Gobierno.
Haban sido unos acuerdos fruto de la voluntad de consenso, de lograr
un entendimiento entre todos los implicados, en lnea con una tradicin
espaola de pactos, implantada aos atrs en la transicin a la democracia,
pero cimentados en unos trabajos serios y rigurosos de planificacin hidrolgica en donde se definieron con precisin los recursos existentes, y se
planteaban con transparencia los problemas, las dificultades y las posibles
soluciones.
En esa misma lnea de seriedad y rigor cientfico y tcnico, se trabaj en
la elaboracin del Libro Blanco del Agua en Espaa, que se present en el
Consejo Nacional del Agua en diciembre de 1998 y que fue sometido a un
intenso debate social mediante su presentacin en innumerables seminarios,
congresos y foros de discusin de todo tipo, alcanzando un reconocimiento
general por toda la sociedad, y en el mbito cientfico-tcnico del agua, un
elogio merecido al trabajo realizado por el Centro de Estudios Hidrogrficos
del CEDEX, a quien el Ministerio haba encargado su redaccin.
En el Libro Blanco del Agua se determinaba con precisin que existan
distintos sistemas de explotacin, en los diferentes mbitos de algunos planes hidrolgicos de cuenca, en donde se produca una situacin estructural
de dficit hdrico, y se identificaba todo el mbito territorial del Plan Hidrolgico de la cuenca del Segura como estructuralmente deficitario.
En mayo de 2000, se constituy el nuevo Gobierno de Espaa, el segundo del Partido Popular desde 1996, que haba ganado por mayora
absoluta las elecciones celebradas en el mes de marzo. Comenzaba pues
una etapa en la que no se vislumbraba a corto plazo ninguna convocatoria
electoral que pudiera afectar a la serenidad necesaria para poder debatir
libremente un Plan Hidrolgico Nacional, fuera de las tensiones polticas
que implica todo perodo de elecciones.
De esta manera se abord la redaccin del Plan Hidrolgico Nacional,
estudindose con el mismo rigor cientfico y seriedad, totalmente al margen
de intereses sociales o polticos, las distintas alternativas existentes para
[ 50 ]
solucionar los dficits hdricos que no podan abordarse por la planificacin de cuenca.
4. PROCESO DE ELABORACIN DEL INFORME SOBRE EL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
POR EL CONSEJO NACIONAL DEL AGUA
El 5 de septiembre de 2000 se present en el Consejo Nacional del Agua
el Anteproyecto de Ley de Plan Hidrolgico Nacional, acompaado de la
voluminosa documentacin tcnica que lo sustentaba, y en donde se recogan los anlisis realizados de los diferentes sistemas hidrulicos, los estudios econmicos de anlisis de coste-beneficio que soportaban la viabilidad
econmica de la alternativa seleccionada entre las diferentes posibles analizadas, y los primeros anlisis ambientales realizados, que certificaban la
viabilidad ambiental de la solucin adoptada, que se explica ms adelante.
El Consejo Nacional del Agua tena que emitir el preceptivo informe
sobre el anteproyecto de ley, antes de que el Consejo de Ministros aprobara finalmente el proyecto de ley para ser enviado al Parlamento.
Se abra as un intenssimo perodo de debate social que transcurri a lo
largo de cinco meses, hasta que finalmente el Pleno del Consejo Nacional
del Agua, aprob el Informe en su sesin del 30 de enero de 2001.
Se recibieron en el Ministerio de Medio Ambiente, para su examen en el
Consejo Nacional del Agua, por su Comisin Permanente, ms de 96.000
alegaciones diferentes, en un proceso de participacin pblica que ha marcado un hito en los debates relacionados con el agua en Espaa, por el
nmero de alegantes, y la intensidad y el ardor de la discusin, en consonancia con la importancia que la conciencia social atribuye al agua, smbolo y expresin de vida y de prosperidad.
Tras un arduo trabajo de sistematizacin y anlisis de las alegaciones, se
identificaron 1.828 argumentos distintos, de los que 1.169 son argumentos
no especficos y el resto, 659, se refieren especficamente: a la ley, 487, a
los anexos, 129, y a los documentos tcnicos, 43.
Todas las alegaciones fueron estudiadas en las reuniones de la Comisin
Permanente del Consejo Nacional del Agua, que celebr 13 dilatadas sesiones,
desde el 25 de septiembre de 2000, hasta la ltima del 22 de enero de 2001.
Adems, el Ministerio promovi una Comisin Especial de Administraciones Pblicas, con el propsito de alcanzar un acuerdo poltico lo ms
amplio posible con las Comunidades Autnomas, gobernadas por distintos
partidos polticos, as como numerosas reuniones bilaterales con dichas
Comunidades Autnomas, y con numerosos colectivos de ciudadanos interesados en el debate social, como asociaciones de usuarios del agua, ayuntamientos y otras entidades locales, asociaciones y sindicatos agrarios, aso-
[ 51 ]
ciaciones empresariales y profesionales, organizaciones ecologistas, partidos polticos y altos funcionarios de la Comisin Europea.
El Informe que elabor la Comisin Permanente fue sometido a votacin
en su ltima reunin del 22 de enero previa a la sesin del Pleno,
registrndose veinte votos a favor, una abstencin y ninguno en contra.
Finalmente, fue aprobado por el Pleno en su sesin de 30 de enero de
2001, por abrumadora mayora, registrndose nicamente 15 votos en contra y una abstencin, de un total de 90 vocales con derecho a voto. Todos
los representantes de los distintos usuarios del agua (abastecimiento, regado, usos industriales, produccin de energa hidroelctrica), emitieron su
voto favorable.
El informe recomendaba perfeccionar el anteproyecto de ley original,
incorporando muchos de los argumentos esgrimidos en las alegaciones
recibidas, como as ha sucedido, de tal forma que el proyecto de ley que
finalmente aprob el Consejo de Ministros y que se discuti en el Parlamento, es un proyecto que mejoraba significativamente el anteproyecto inicial, y todo ello como consecuencia de las aportaciones realizadas a raz del
intenso debate social que se ha producido.
Puede afirmarse sin lugar a dudas que sta es una de las hasta ahora
escasas ocasiones en que la participacin pblica ha tenido mayor influencia en un proyecto de ley, habindose logrado un texto generalmente reconocido y aceptado por todos, como un avance positivo y una mejora indudable sobre la primera formulacin, a lo que hay que aadir la incorporacin
de algunas enmiendas de los diferentes grupos polticos, como es normal
en el juego parlamentario de las democracias, que perfeccionaron an ms
el texto de la ley finalmente aprobada.
Desde luego, ha contribuido a este resultado la firme decisin de un proceso de debate totalmente transparente que ha incluido la puesta a disposicin
de todos los interesados, de la documentacin tcnica del Plan Hidrolgico
Nacional en formato papel, e igualmente a disposicin de toda la sociedad, en
formato informtico en Internet, en la web del Ministerio de Medio Ambiente.
5. PRINCIPALES CONTENIDOS DEL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
El eje central del proyecto de ley lo constituye la regulacin de las transferencias de recursos hidrulicos entre mbitos territoriales de distintos planes de cuenca, autorizndose la transferencia de un volumen anual de hasta
1050 hm3, desde la zona del Bajo Ebro del Plan Hidrolgico de la cuenca del
Ebro hasta los mbitos territoriales de los siguientes Planes Hidrolgicos:
Cuencas internas de Catalua (190 hm3/ao).
Jcar (315 hm3/ao).
[ 52 ]
Segura (450 hm3/ao).

Cuencas del Sur de Espaa (95 hm3/ao).
Se ha limitado por tanto la autorizacin de transferencias a los supuestos,
justificados en poderosos motivos de inters nacional, que responden a situaciones de carencias estructurales de recursos hdricos, acreditadas en el tiempo.
Estas transferencias se someten al principio de garanta absoluta de las
demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente, la cuenca del Ebro, sin que el desarrollo de dicha cuenca
pueda verse comprometido a causa de los trasvases.
Adems se establecen para las transferencias los principios de solidaridad, sostenibilidad, racionalidad econmica y vertebracin del territorio.
Al preverse la ubicacin del origen de las transferencias en la zona del
Bajo Ebro, aguas abajo del territorio de la Comunidad Autnoma de Aragn,
es evidente que no se va a producir all ningn tipo de afeccin socioeconmica ni territorial. Adems, est especficamente establecido en la ley,
que la regulacin del agua trasvasada desde la cuenca del Ebro se realizar
nicamente mediante la utilizacin parcial de los embalses de Mequinenza,
Ribarroja y Flix, que son actualmente embalses en los que existen concesiones para su aprovechamiento hidroelctrico. Por tanto, es preciso insistir en
que los embalses de la margen izquierda del Ebro, en el Pirineo, podrn
seguir gestionndose como hasta ahora, puesto que no sern utilizados para
regular las aguas trasvasadas. An ms, la ley especifica que en el caso de
ser necesaria la construccin de una nueva infraestructura de regulacin,
sta se dispondr preferentemente en la cuenca receptora.
De cualquier forma se asegurar en todo caso la obligada circulacin del
caudal ambiental, aguas debajo de los puntos de toma de agua para los trasvases, y se establece la obligatoriedad de que el rgimen temporal de explotacin de las transferencias se adece a las condiciones hidrolgicas de cada
momento, fijando para la detraccin de caudales a trasvasar el perodo comprendido entre los meses de octubre y mayo. Igualmente habrn de tenerse
en cuenta los caudales correspondientes a las concesiones que existan
aguas abajo de las tomas.
Como puede verse se han establecido importantes cautelas en la regulacin de las transferencias, imponindose asimismo condiciones restrictivas
respecto al destino de las aguas trasvasadas, que en ningn caso podrn destinarse a la creacin de nuevos regados, ni a la ampliacin de los existentes
en las zonas beneficiadas por las transferencias.
Esta es una diferencia fundamental respecto al Anteproyecto de Ley de
Plan Hidrolgico Nacional del Ministro Borrell del ao 1993, que prevea la
transformacin en regado de 600.000 hectreas nuevas.
[ 53 ]
Se trata por tanto de un Plan que no fomenta el desarrollo a toda costa,

sino que en consonancia con los principios de la Conferencia de Naciones
Unidas de 1992, de Ro de Janeiro, y con la nueva Directiva Marco de
Aguas de la Unin Europea, realiza una apuesta por la sostenibilidad, sealando expresamente los posibles destinos de las aguas trasvasadas en las
cuencas receptoras. En primer lugar, garantizar los usos actuales y futuros
del abastecimiento urbano en las cuencas receptoras, para lo que est previsto destinar del orden del 44% de los recursos trasvasados. En segundo
lugar, mejorar las condiciones ambientales de los ecosistemas ligados al
agua en las cuencas receptoras, que estn actualmente degradados. En tercer lugar, consolidar el suministro de las dotaciones de los regados existentes en la actualidad, que se encuentren en condiciones de infradotacin.
Finalmente, eliminar la sobreexplotacin de acuferos en las cuencas receptoras. Adems hay que resaltar las condiciones impuestas a los abastecimientos y a los regados para poder recibir aguas trasvasadas: en todo caso
deben estar llevando a cabo una gestin racional y eficiente del agua. Igualmente se establecen requisitos adicionales, como que los usuarios debern
estar inscritos en el Registro de Aguas, acreditando que disponen de la concesin correspondiente para el uso privativo del agua, y que se garantice
que el uso de las aguas trasvasadas no producir alteraciones ambientales
negativas significativas en reas naturales de las cuencas receptoras.
La ley del PHN recoge, en su Anexo II, las actuaciones que se han priorizado hasta el ao 2008, para todas las cuencas hidrogrficas del pas, que ya
estaban recogidas en los planes hidrolgicos de cuenca (en sus dos horizontes, a 10 y a 20 aos). Todas estas infraestructuras hidrulicas se declaran
expresamente de inters general, en el texto de la ley, en el artculo 36, de
programacin de inversiones. Dentro de estas actuaciones, en el Anexo II,
se recogen infraestructuras de muy diversa tipologa, de regulacin, de
abastecimiento, de saneamiento, de depuracin, etc. Merecen destacarse las
infraestructuras de desalacin, sobre todo en Baleares y Canarias, cuencas
del Segura y Sur, y en Melilla.
Tambin se imponen determinadas cautelas y requisitos restrictivos en
cuanto a la organizacin de los usuarios de aguas trasvasadas, obligando a
la constitucin de una Junta Central de Usuarios en cada cuenca receptora,
y asimismo en las condiciones de gestin, exigindose que la programacin
de los trasvases se realice en funcin de la mayor economa y racionalidad
en el uso del recurso.
Como rgimen econmico-financiero del trasvase se establece un tributo
ecolgico, el canon del trasvase, compuesto de una cuota ambiental fijada
inicialmente en tres cntimos de euro por metro cbico, destinada a realizar exclusivamente actuaciones ambientales en la cuenca del Ebro, como
[ 54 ]
cuenca cedente, como una forma de compensacin ambiental, y una cuota

de utilizacin que se calcular con base en los gastos de funcionamiento y
conservacin de las infraestructuras, los gastos de administracin, el coste
de la compensacin a los concesionarios de la cuenca cedente, productores
de energa hidroelctrica, por las afecciones producidas, y que incluir asimismo una cuota de amortizacin de las inversiones necesarias.
La ley contiene asimismo las medidas de coordinacin de los planes
hidrolgicos de cuenca, que habrn de regirse por los principios generales
de precaucin, racionalidad, sostenibilidad y proteccin del dominio pblico hidrulico y del buen estado ecolgico de las aguas. Se traslada a un
prximo Real Decreto la regulacin de los criterios tcnicos y metodolgicos a tener en cuenta para la revisin de los planes hidrolgicos de cuenca,
exigindose la identificacin de un sistema nico de explotacin en cada
plan, para posibilitar un anlisis global y la fijacin de procedimientos
homogneos para el establecimiento de las demandas consolidadas y
balances de recursos.
Igualmente se establece la obligacin de fijar reglamentariamente los
procedimientos de definicin y delimitacin de la poligonal de acuferos
compartidos, situados en mbitos territoriales de dos o ms planes hidrolgicos de cuenca, y se fija la asignacin de recursos en los mismos, definindose su rgimen jurdico.
En relacin con el buen estado ecolgico de las aguas, que es el primer
objetivo de la planificacin hidrolgica, fijado ya en la Ley 46/99 que reform
parcialmente la Ley de Aguas de 1985, el Plan establece la obligacin para las
Administraciones Hidrulicas de desarrollar programas para la definicin,
caracterizacin y anlisis del mismo, en todas las cuencas hidrogrficas.
6. NORMAS COMPLEMENTARIAS A LA PLANIFICACIN
Adems de los contenidos obligatorios del Plan Hidrolgico Nacional,
fijados por la Ley de Aguas de 1985, la ley contiene numerosas determinaciones normativas complementarias. En primer lugar se debe citar la posibilidad contemplada de que el Consejo de Ministros reserve determinados
ros, acuferos o masas de agua para su conservacin natural con el fin de
conseguir una proteccin efectiva de determinados lugares.
El texto insiste en el tratamiento de los caudales ambientales, como ya lo
hiciera el Real Decreto que aprob en 1998 los planes hidrolgicos de cuenca. A los efectos de evaluacin de disponibilidades hdricas, los caudales
ambientales tendrn la consideracin de una limitacin previa a los flujos
del sistema de explotacin, necesarios para los usos productivos del agua,
(regado, usos industriales, produccin de energa hidroelctrica, acuicultu-
[ 55 ]
ra, etc.), con la nica preferencia del abastecimiento de poblaciones, que

en todo caso debe primar sobre cualquier utilizacin.
Se establece asimismo la obligacin de elaborar planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa, as como la necesidad de que
las Administraciones pblicas responsables del abastecimiento urbano que
atiendan a una poblacin superior a 20.000 habitantes, dispongan de planes
de emergencia ante situaciones de sequa. Se adoptan igualmente nuevas disposiciones destinadas a la proteccin del dominio pblico hidrulico y actuaciones en zonas inundables, se exige al Ministerio de Medio Ambiente que elabore un plan de accin en materia de aguas subterrneas, se ordena el
establecimiento de un sistema de investigacin y control para determinar los
requerimientos hdricos de los humedales, se prev la realizacin de actividades de formacin, educacin y campaas de comunicacin que promuevan el
uso sostenible del agua, se regula la informacin hidrolgica que deber facilitar el Ministerio, definiendo una red bsica oficial de medida de datos hidrolgicos y se encarga al Ministerio de Ciencia y Tecnologa la elaboracin de un
programa de investigacin, desarrollo y conocimiento de los recursos hdricos.
Tambin se prev realizar un seguimiento de la aplicacin de los planes
hidrolgicos de cuenca y del Plan Hidrolgico Nacional, elaborando un
informe cada cuatro aos para mantener a la ciudadana informada de los
progresos realizados y fomentar su participacin.
Se fijan tambin numerosas obligaciones para las Administraciones
Hidrulicas, que entre otras cuestiones debern elaborar: un Plan Especial
del Alto Guadiana con el fin de mantener un uso sostenible de los acuferos, un Plan Integral de mejora de la calidad del ro Tajo, un Plan Integral
de Proteccin del Delta del Ebro, y asimismo estudiar la posibilidad de la
incorporacin al sistema hidrolgico espaol de posibles trasvases alternativos al contemplado en el proyecto.
Como puede apreciarse, se trata de una ley con numerosas determinaciones que constituyen un punto de referencia fundamental para la poltica
del agua en Espaa, pues puede intuirse ya claramente que habr un antes
y un despus, sealado por el Plan Hidrolgico Nacional, para el tratamiento y gestin de los recursos hdricos.
La poltica desarrollista, de fomento de obras hidrulicas, ya tuvo en Espaa un punto de inflexin con la creacin del Ministerio de Medio Ambiente y
la atribucin al mismo de la poltica del agua, e igualmente supuso una seria
reflexin la publicacin del Libro Blanco del Agua en Espaa. La conciencia
ambiental, cada vez ms implantada en las sociedades europeas, ha obligado
a reformar todas las polticas. Las repercusiones sobre nuestro medio ambiente sern muy positivas y los ciudadanos apreciaremos pronto el efecto beneficioso sobre los ecosistemas sometidos actualmente a intensa degradacin.
[ 56 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIN EUROPEA CONTEMPLADO

DESDE LA PERSPECTIVA ESPAOLA. CONSIDERACIN ESPECIAL
DE LA DIRECTIVA MARCO COMUNITARIA 2000/60/CE
ANTONIO EMBID IRUJO | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. VALORACIN GENERAL DEL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIN EUROPEA.

SIGNIFICADO DE LA DIRECTIVA MARCO COMUNITARIA 2000/60/CE
El derecho de la Comunidad Europea en materia de aguas tiene ya una
relativa antigedad, pues las primeras directivas llevan fecha de 1975 y desde
ese momento ha habido un incremento constante de produccin normativa de
la Comunidad en materia de aguas actundose siempre al nivel de Directivas,
y no de Reglamentos1. Quiere ello decir, en la tcnica y jerga tradicional de la
Comunidad Europea, que se fijan por sta una serie de mandatos de inequvoco contenido normativo pero se deja a los Estados la decisin de la forma y
manera de cumplir dichos mandatos. Eso quiere decir que son los Estados
quienes deben trasponer a su derecho interno los mandatos de la Directiva,
lo que significa, adems, un principio de autonoma institucional muy claro.
Desde la perspectiva de la Comunidad, no importa en el caso de los Estados
de corte federal que sea el Estado central (la Federacin) o los Estados federados (las Comunidades Autnomas en el caso espaol) quienes lleven a cabo
tal transposicin pues esa es una cuestin que habr de decidirse en cada caso
segn el derecho interno del Estado y el reparto de competencias que sobre la
materia concreta se produzca. Igualmente se podr utilizar la forma Ley o
Reglamento, dependiendo tal opcin del hecho de que exista, o no, una
reserva de Ley sobre la materia concreta segn el derecho interno2.
1
El concepto Reglamento en derecho comunitario es muy distinto al que se tiene en
el derecho interno. No es, como en el derecho espaol, una forma jurdica subordinada a la
Ley sino que, en realidad, cumple en el plano del derecho comunitario el papel de la Ley.
Debe tenerse, pues, buen cuidado en la utilizacin y la compresin de estos conceptos que
en el plano de los derechos internos son muy distintos.
2
Si existe reserva de Ley, deber utilizarse obligatoriamente la forma Ley. Si no es as,
podr utilizarse la forma Reglamento o tambin la de Ley, si se desea darle mayor trascendencia a la transposicin. En derecho espaol no existe la reserva reglamentaria.
[ 57 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
Pues bien, son varias decenas las directivas que sobre aguas se han producido en el seno de la Comunidad. Han aparecido de una forma asistemtica y sin responder a ninguna planificacin racional en su elaboracin3 y
de una manera asistemtica, tambin, se han ido incorporando a los derechos internos. Espaa, en concreto, procedi a ir adaptando su derecho
interno de aguas a las directivas desde los mismos momentos de incorporacin del pas a las Comunidades Europeas, con la promulgacin de la Ley
29/1985, de 2 de agosto, de Aguas4 y ello lo ha seguido haciendo en la normativa reglamentaria desarrolladora de esa Ley (los dos Reglamentos del
Dominio Pblico Hidrulico 1986 en la redaccin primera y Reglamento de la Administracin Pblica del Agua y de la Planificacin hidrolgica
1988 en la redaccin primera) y sigue hacindolo en la actualidad en
las diversas modificaciones de esa Ley y reglamentos que han existido o
mediante normas autnomas5.
Hecha esta breve introduccin, tenemos que decir inmediatamente que
la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco6 comunitario de actuacin en
el mbito de la poltica de aguas (DOCE de 22 de diciembre de 2000) 7,
representa un cambio notable en la tnica que de este derecho comunitario
se segua. Estamos, literalmente, ante un nuevo momento en el derecho
comunitario de aguas por la ambicin del texto que se cita, su extensin a
3
Vid. una enumeracin de Directivas europeas sobre el agua, con indicacin de su
forma de acogida en el ordenamiento espaol, en la nota contenida en la pg. 543 de
A. Embid Irujo, A. Fanlo Loras y J. Domper Ferrando, Cdigo de las Aguas Continentales,
Valladolid, Lex Nova, 2000. Igualmente el magnfico trabajo de sntesis del contenido de estas
Directivas de A. Fanlo Loras. La evolucin del derecho comunitario sobre el agua, en las pgs.
173 y ss. de A. Embid Irujo (dir.), El nuevo Derecho de aguas: las obras hidrulicas y su financiacin, Madrid, Civitas, 1998.
4
Resulta curioso constatar que la Ley de Aguas citada dispona su entrada en vigor el 1
de enero de 1986 que era, tambin, la misma fecha en la que Espaa se incorpor a las
Comunidades Europeas. Ello llev consigo que la Ley de Aguas se concibiera en muchas de
sus partes ya como recepcin del derecho comunitario de aguas entonces vigente.
5
De nuevo nos remitimos sobre esta cuestin al libro de Embid, Fanlo y Domper cit.
en nota anterior.
6
Usualmente se habla de Directiva-marco por la palabra utilizada en su misma denominacin y por el contenido del primer prrafo de su art. 1: El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la proteccin....
7
Vid. tambin la Decisin n 2445/2001/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20
de noviembre de 2001, por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el mbito de la
poltica de aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (DOCE L 331/1, de 15 de
diciembre de 2001). La modificacin de la Directiva-marco consiste en la introduccin de un
Anexo 10 donde a los efectos que indica el art. 16. 2 y 3 de la Directiva marco se aade una lista
de sustancias prioritarias en el mbito de la poltica de aguas que sustituye a la anterior de 1982.
[ 58 ]
E L D E R E C H O D E AG UA S D E L A U N I N E U R O P E A C O N T E M P L A D O D E S D E L A P E R S P E C T I VA E S PA O L A
mltiples campos, las decisiones que toma y la labor que luego referir
concretamente de depuracin y codificacin del derecho comunitario de
aguas por lo que, realmente, centrar hoy el estudio del derecho comunitario de aguas sobre esta directiva es ms que apropiado y eso es lo que voy
a hacer en estas pginas.
La importancia de la Directiva 2000/60/CE debe entenderse sobre todo
en el contexto y proceso de la evolucin de la poltica de aguas europea
que es ya relativamente antigua. Las diversas Directivas que desde 1975 van
apareciendo en esta materia han representado un tratamiento parcial y limitado sectorialmente de la problemtica del agua: prevencin de la contaminacin, regulacin de vertidos, condiciones de calidad de determinadas
masas de agua segn el objetivo al que son dirigidas, normas limitativas de
las emisiones de algunas sustancias, obligaciones de depuracin de aguas
residuales urbanas, limitacin de la presencia de nitratos etc. Es siempre
una consideracin de tipo ambiental del recurso pero parcial, limitada a un
determinado aspecto de esa mejora ambiental y que no en todas las ocasiones, adems, se aplica a todas las masas de agua, porque en muchos
supuestos los planteamientos normativos estn restringidos a las aguas
superficiales, en otros a las subterrneas8, etc.
Esta Directiva es uno de esos textos en los que se da la caracterstica
que no siempre sucede en el mbito del Derecho, y por eso la destaco
de concitar una mxima atencin no slo de la doctrina especializada sobre
la materia, sino, de una u otra forma y con intensidad diferente, del conjunto de la sociedad expresndose sta, fundamentalmente, a travs de los
medios de comunicacin y contando con la actividad militante de mltiples
grupos de signo ecologista. Han sido, as, incontables las reuniones, congresos, jornadas, talleres y consiguientes publicaciones en los distintos pases y lenguas de la Unin europea durante y sobre el proceso de su elaboracin, desde el mismo momento en que aparece en febrero de 1997 como
proyecto, hasta casi tres aos y medio despus, cuando concluye trabajosamente su aprobacin con un texto matizadamente distinto con relacin a
determinados contenidos que tena en sus inicios9. Y mucho ms ha sucedi-
8
En la Directiva 75/464 y como excepcin a todo lo indicado en el texto hasta ahora,
se dan planteamientos vlidos para todos las manifestaciones del agua. Vid. sobre lo que tan
importante texto indica la pluma ms que autorizada de R. Martn Mateo y que recojo en una
nota posterior. Como muestra de la importancia de las aguas subterrneas en el derecho
comunitario, luego recoger un apartado especfico para ellas.
9
Creo que conviene llamar la atencin sobre lo inusualmente largo del perodo de elaboracin de esta Directiva, aun siendo tambin normalmente muy prolongados los procesos
de elaboracin de las Directivas comunitarias por los mismos procedimientos que marca el
[ 59 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
do a partir de ese momento, ya con un texto vigente necesitado, como primera medida, de la transposicin por los distintos Estados miembros en el
plazo mximo de tres aos desde su publicacin (cfr. el art. 24 de la Directiva, lo que supone que fina el 22 de diciembre de 2003 ese plazo para la
transposicin)10. Algunos pases europeos Alemania, Austria acaban de
llevar a cabo la aprobacin de sus normas de transposicin si bien la mayor
parte no lo han hecho todava. En Espaa y en la fecha en que se concluyen estas pginas (junio de 2003) el Ministerio de Medio Ambiente acaba
de presentar al Consejo Nacional del Agua (rgano consultivo nacional en
materia de aguas y que est regulado por la Ley de Aguas11) un documento
para suscitar un debate entre las distintas Administraciones Pblicas con
competencias y los usuarios y otros representantes en el Consejo Nacional
del Agua sobre el sentido que tendra que tener la transposicin. Insisto, en
todo caso, en que queda un tiempo todava para que opere esa transposicin si bien es bastante corriente en Europa que los Estados se retrasen en
esta actividad lo que puede llevar consigo condenas del Tribunal de Justicia
de las Comunidades y abre una problemtica en la que existe ya una
vieja jurisprudencia sobre la aplicacin directa, incluso por los Tribunales
estatales, de los preceptos de las directivas respecto a las que se haya
sobrepasado el plazo de transposicin sin actividad por parte del Estado.
En la mayor parte de las ocasiones, doctrina, medios de comunicacin y
grupos interesados especialmente en la materia han puesto de manifiesto las
trascendentales modificaciones en la poltica de aguas de los distintos pases
de la Unin que deber llevar consigo la aplicacin de esta Directiva. Esta
conclusin, sin embargo, no debe aceptarse sin ms sino con un cierto grado
Tratado. Probablemente ello ha sucedido por la ambicin que tiene esta Directiva y por algunas resistencias de determinados pases (entre los que parece contarse, claramente, Espaa) a
algunos de sus contenidos.
10
Por ese motivo de amplio tratamiento y, por tanto, de referencias bibliogrficas
inabarcables en su complitud, voy a realizar en este lugar citas de bibliografa espaola, sobre
todo. Cfr. sobre el texto ya aprobado B. Setuain Mendia, La Directiva-marco sobre el agua: el
fin del proceso decisorio y el inicio del aplicativo, JA, 11 (2001), pp. 327 y ss., y tambin
F. Delgado Piqueras, El nuevo marco comunitario de la poltica de aguas: la directiva
2000/60/CE, en el vol. XVIII de la European Public Law Series, London, Esperia Publications,
2001. Vid. tambin el vol. ed. por el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente, La
aplicacin de la directiva marco del agua en Espaa: retos y oportunidades, Madrid-Barcelona, 2000.
11
Antes he citado la Ley de Aguas de 1985. Posteriormente ha tenido algunas modificaciones lo que ha desembocado en un texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, texto que ha tenido ya algunas modificaciones posteriores por la Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social para 2003 (una Ley
que se llama usualmente de acompaamiento a los Presupuestos Generales del Estado) y
por la reciente Ley 13/2003, por la que se aprueba el contrato de concesin de obras pblicas.
[ 60 ]
de valoracin crtica. Hay que reconocer, as, que para la mayora de los pases de la Unin, la consagracin de la cuenca hidrogrfica como unidad de
gestin, con la necesidad de instaurar rganos especficos para ello o el principio de la planificacin hidrolgica basada tambin en la cuenca, con la
consiguiente obligacin de elaborar estos instrumentos de planificacin y,
sobre todo, construir en torno a ellos anlisis, valorar su implementacin,
saber cundo deber tener lugar su revisin, etc., es algo muy novedoso12.
Quiz no lo sea tanto con relacin a Espaa en donde estas ideas forman
parte de nuestra cultura del agua (por utilizar una expresin de singular fortuna en la actualidad) desde hace mucho tiempo13 y en donde, por ello, bastante poco hay que aprender de experiencias forneas, por tanto, en el mbito de lo organizativo y en el significado bsico de la tcnica de planificacin.
Pero, en todo caso, parece evidente que existen en la Directiva una serie
de principios que implican necesariamente un cambio de actitudes con relacin al agua cuando no slo de contenidos de los distintos ordenamientos
jurdicos y eso afecta a Espaa igual que al resto de pases de la Unin Europea. Hay en la Directiva que tratamos, as, una afirmacin bsica de tipo
conservacionista del recurso al que se considera como algo ms que un
puro bien econmico14, una configuracin del aprovechamiento del agua
12
Comienzo destacando las referencias a la planificacin hidrolgica y a la cuenca

hidrogrfica como mbito de gestin, porque me parecen de lo ms notable en la Directiva.
Luego seguir indicando caractersticas de este texto.
13
La gestin del agua por cuencas hidrogrficas empieza en Espaa, en cuanto a la
modalidad de la construccin de obras hidrulicas en torno a un plan hidrolgico construido
de forma sistemtica, en 1926 con la creacin de las Confederaciones Hidrogrficas bien que
haya algunos antecedentes anteriores que en una consideracin exhaustiva tambin podran
tenerse en cuenta. Imperceptiblemente se irn dando los pasos necesarios en esa direccin,
reunindose en un momento dado en torno a las mismas Confederaciones tanto la poltica de
construccin de obras hidrulicas como, sobre todo, la gestin del dominio pblico hidrulico. En la actualidad la creacin de las Sociedades Estatales para la Construccin y Explotacin
de Obras Hidrulicas (cfr. la Ley 13/1996 y ahora el art. 132 del Texto refundido de la Ley de
Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) separa lo que ya era tradicional unin entre obra y gestin, en cuanto marca una tendencia cada vez ms acentuada
de encargar la construccin de obras hidrulicas a estas sociedades puramente instrumentales.
Es obvio que ello lleva consigo una serie de cambios muy importantes en el mbito de la
organizacin administrativa, rgimen econmico-financiero de las obras hidrulicas etc..., que
todava no estamos en disposicin de valorar cumplidamente. En lo relativo a la planificacin
hidrolgica, el marco jurdico general descontados algunos antecedentes aparece en la
Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas teniendo lugar la aprobacin de los Planes Hidrolgicos de Cuenca por RD 1664/1998, de 24 de julio y la del Plan Hidrolgico Nacional por Ley
10/2001, de 5 de julio. Sobre ambos temas vid. in totum y respectivamente A. Embid Irujo, La
planificacin hidrolgica. Rgimen jurdico, Madrid, Tecnos, 1991, y A. Fanlo Loras, Las Confederaciones Hidrogrficas y otras Administraciones hidrulicas, Madrid, Civitas, 1996.
14
El primer considerando del prembulo de la Directiva afirma taxativamente lo siguiente: El agua no es un bien comercial como los dems, sino un patrimonio que hay que prote-
[ 61 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
claramente orientada en las pautas del desarrollo sostenible, en la mejora de

los ecosistemas vinculados a ella con la consiguiente reduccin progresiva
de la contaminacin; igualmente un principio de prevencin frente a daos
contaminantes y tambin un principio bien problemtico en su aplicacin,
de seguro de repercusin de los distintos costes del agua incluyendo
los ambientales en sus usuarios y que es de una potencialidad simplemente insospechada en este momento. Todos estos objetivos y lneas directrices tienen multitud de aplicaciones y matizaciones en la Directiva y, desde
luego, sus efectos multiplicadores y engendradores de nuevas realidades
normativas son predecibles y seguros cuando comience su aplicacin.
Creo, por tanto, que al margen de que en Espaa exista una mayor habitualidad en el conocimiento terico y tambin, en algunos casos, en la prctica del
contenido de determinados preceptos de la Directiva 2000/60/CE, su trascendencia e importancia, en la realidad, va a ser tan sensible entre nosotros como
lo ser en el resto de pases de la Unin Europea. En muy buena medida, adems, estar marcada por una determinada manera de impulsar la aplicacin de
la Directiva desde las instancias de los servicios competentes de la Comisin
europea, porque hay que presuponer que no en todos los casos los Estados se
orientarn francamente por el camino que marcan las nuevas prescripciones.
Son de sobra conocidos, as, los mltiples y reiterados incumplimientos por los
Estados de diversas obligaciones contenidas en la normativa ambiental comunitaria incluyendo la normativa en materia de aguas, lo que se advierte peridica
y continuamente con la consulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas15 y no hay por qu pensar que en este caso va a
ocurrir por qu tendra que suceder as? algo completamente distinto16.
ger, defender y tratar como tal. Aunque la afirmacin que indico a continuacin pueda parecer
obvia, creo que lo que quiere decir la Directiva es que se trata de un patrimonio comn, lo
que no supone hacer ningn tipo de afirmacin sobre la posibilidad de propiedad privada del
agua, obviamente. Los derechos nacionales tienen distintos principios respecto a ello, con
mayoritaria orientacin hacia la propiedad pblica del agua. En Espaa, como es bien sabido,
los restos de propiedad privada se encuentran, precisamente, en las aguas subterrneas si los
propietarios anteriores a la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, ejercitaron durante los tres aos en los que ello era posible, la opcin de continuar siendo propietarios de esas aguas subterrneas cuestin que, en todo caso, est sometida al superior juicio
de los Tribunales que en este mbito han dictado y dictarn todava, multitud de sentencias.
15
Me ocupo desde hace tiempo del comentario de la jurisprudencia ambiental del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas en la revista Justicia Administrativa, editada por Lex
Nova, Valladolid. Me remito a las mltiples Ss. all recogidas sobre esos incumplimientos de Estado en materia ambiental, notables, continuados y no limitados a concretos miembros de la Unin
Europea. Espaa, parece obvio decirlo, ha tenido diversas condenas por incumplimiento de obligaciones comunitarias en materia ambiental y, especficamente, tambin en materia de aguas.
16
En cualquier caso la experiencia demuestra que las resistencias de los Estados son
puramente temporales pues poco a poco, merced a esa accin de los servicios de la Comisin
[ 62 ]
A diferencia de lo que suceda con las anteriores Directivas y su forma

parcial de contemplar las aguas y los problemas, la Directiva 2000/60/CE
plantea realmente un marco de actuacin vlida, por un lado, para todos
los tipos de aguas y, por otro, para cualquier actuacin que pueda afectar a
su calidad, a su consideracin ambiental. A ello se aaden planteamientos
organizativos y de gestin de las aguas (planificacin) autnticamente
novedosos en la poltica comunitaria sobre el agua.
As, el art. 1 de la Directiva 2000/60/CE es bien representativo de lo
que indico. Dicho precepto recoge un conjunto de medidas para la proteccin de todas las aguas, enumerando especficamente a las aguas superficiales continentales, las aguas de transicin, las aguas costeras y las aguas
subterrneas17. Y para todas ellas se predican unos objetivos generales que
muestran claramente esa voluntad totalizadora, dentro de los planteamientos ambientales que son signo distintivo de la Directiva y que fijan su objeto (art. 1). Aparece en este artculo, as, la finalidad de prevenir todo deterioro adicional y de proteger y mejorar los ecosistemas acuticos,
promover un uso sostenible del agua, reducir progresivamente los vertidos,
las emisiones y las prdidas de sustancias prioritarias e interrumpir o suprimir gradualmente los vertidos, las emisiones y las prdidas de sustancias
peligrosas prioritarias, garantizar la reduccin progresiva de la contaminacin del agua subterrnea y evitar nuevas contaminaciones y contribuir a
paliar los efectos de las inundaciones y las sequas. Todo ello con la voluntad de propiciar el suministro suficiente de agua superficial o subterrnea
en buen estado, reducir de forma significativa la contaminacin de las
aguas subterrneas, proteger las aguas territoriales y marinas y lograr los
objetivos de los acuerdos internacionales pertinentes.
Ello determina que podamos advertir en la Directiva 2000/60/CE una
evidente voluntad codificadora de un ordenamiento ciertamente complejo.
Como muestra de ello existe en la Directiva un extenso art. 22 dedicado a
las derogaciones y disposiciones transitorias18 en donde se dispone que un
Europea y, en ltima instancia, mediante las Sentencias del Tribunal, va cambiando necesariamente esa actitud.
17
Lo que se entienda por cada uno de estos tipos o formas de manifestarse el agua, se
encuentra en la relacin de definiciones que aparecen en el art. 2. Sobre algunas definiciones
aplicables a las aguas subterrneas, insistir ms adelante.
18
Desde el punto de vista de la tcnica normativa es evidente el defecto de un precepto que contiene cuestiones tan distinguibles, como son la derogacin y el efecto transitorio.
En el plano del derecho interno espaol esa separacin est perfectamente conseguida hace
tiempo, pues se ha hecho un gran esfuerzo, a todos los niveles, en la mejora de la tcnica
normativa. Sabido es, sin embargo, que el derecho comunitario no es un dechado de perfeccin ni en ste ni en muchos otros aspectos puramente tcnicos.
[ 63 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
artculo de una Directiva quedar derogado en el mismo momento de la

entrada en vigor19, un conjunto de Directivas quedarn derogadas siete
aos despus de la entrada en vigor de la Directiva (ap. 1)20 y otras Directivas, finalmente, trece aos despus (ap. 2)21 contenindose, igualmente,
una serie de disposiciones transitorias en relacin a otras Directivas (aps. 3
y ss.). Quiere ello decir que la Directiva 2000/60/CE, a despecho de cualesquiera futuros devenires normativos en este mbito, se quiere configurar
prcticamente como la principal referencia normativa comunitaria en materia de aguas, con una plausible voluntad de sustitucin de un complejo y
difcil ordenamiento jurdico anterior que ir siendo progresivamente aclarado22. Ojal sea as en la realidad.
En todo caso esta Directiva no permite eludir una crtica muchas veces
reiterada en relacin al derecho comunitario: la dificultad de su lectura y
comprensin. La complejidad creciente que tiene el mismo y, consiguientemente, los problemas de interpretacin jurdica cuando se trata de aplicar,
lo que explica muchas de las apelaciones al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas23. En muchas ocasiones no siempre son los fre-
19
Se trata del art. 6 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976. Esta
Directiva es de las que ser derogada, en su conjunto, trece aos despus de la entrada en
vigor como se ver posteriormente en el texto. Tambin es con relacin a esta directiva como
tienen aplicacin determinados principios de derecho transitorio que se contienen en el apartado 3 de este art. 22. En todo caso sealo que esa capacidad derogatoria opera, solamente,
con relacin a un artculo, lo que tiene mucho que ver con la implementacin dilatada en el
tiempo que es caracterstica tanto de esta Directiva como, en general, de la normativa ambiental europea.
20
Son la Directiva 75/440/CEE (calidad para aguas superficiales destinadas a agua potable), 77/795/CEE (procedimiento comn de intercambio de informaciones sobre calidad de
aguas continentales) y 79/869/CEE (mtodos de medicin y frecuencia de muestreos y anlisis
de aguas superficiales destinadas a produccin de agua potable).
21
Son la Directiva 78/659/CE (calidad de aguas continentales que requieren proteccin
o mejora para ser aptas para la vida de los peces), Directiva 79/923/CEE (calidad exigida a las
aguas para cra de moluscos), Directiva 80/68/CEE (proteccin de aguas subterrneas contra
la contaminacin causada por determinadas sustancias) y Directiva 76/464/CEE (que es la
norma matriz del Derecho comunitario ambiental en cuanto trata sobre todas las aguas, del
concepto de contaminacin y regulacin de los vertidos en ellas. Cfr. R. Martn Mateo, Tratado de Derecho Ambiental. vol. II, Madrid, Trivium, 1992, pg. 105).
22
En otro apartado de este trabajo me referir ms extenso a los plazos de implementacin de la Directiva. Llamo ahora slo la atencin de que stos son muy amplios, y de que
tardar mucho tiempo, por lo tanto, en poder observarse el conjunto de efectos de la Directiva y, por tanto, su real trascendencia.
23
Por eso existe una jurisprudencia consolidada sobre los criterios de interpretacin de
las normas comunitarias y que para el Tribunal consisten en el tenor literal de las normas,
contexto en que fueron dictadas y objetivos que pretenden conseguirse. Vid. una aplicacin
de estos en la Sentencia de 14 de marzo de 2002, recada en el asunto C-161/00 que opone a
la Comisin de las Comunidades Europeas contra la Repblica Federal de Alemania a su vez
[ 64 ]
cuentes compromisos entre Estados con ocasin de la elaboracin de los textos comunitarios los responsables de estos problemas24. Sea cual sea la causa,
lo cierto es que hay preceptos en esta Directiva francamente difciles de leer
y mucho ms de entender, sobre todo cuando se opera en el marco de remisiones a otros preceptos como mtodo de excepcionar o matizar el contenido de determinadas obligaciones. Como muestra de lo que indico, transcribo el contenido de una parte del art. 4 (hay ms textos de este estilo en la
Directiva, obviamente), aplicable a las aguas subterrneas:
1. Al poner en prctica los programas de medidas especificados en los
planes hidrolgicos de cuenca:
...
b) para las aguas subterrneas:
i) los Estados miembros habrn de aplicar las medidas necesarias para
evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterrneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterrnea, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin
perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artculo 11.
No es fcil, ni mucho menos, determinar con menos de media docena de

atentas lecturas del precepto (y de los preceptos remitidos, obviamente) el
sentido exacto y extensin de la obligacin indicada y, aun as y despus de
todo ello, no hace falta ser profeta para predecir dificultades aplicativas y, en
todo caso, el surgimiento de fciles pretextos de algunos Estados para evitar
el cumplimiento de lo principal, la aplicacin de esas medidas para evitar o
limitar la contaminacin.
Como reflexin final de este apartado querra llamar la atencin sobre
dos formas distintas de contemplacin de esta Directiva y su contenido y
que estn presentes en mltiples de los escritos (y en los previos congresos, jornadas, reuniones etc...) aparecidos en nuestro pas sobre la Directiva
2000/60/CE por lo que prefiero no hacer citas concretas ahora. Son formas
contrapuestas de contemplarla, como digo, consistente una de ellas en
observar que esta Directiva es el quicio definitivo para apoyar las propues-
apoyada por el Reino de Espaa y el Reino de los Pases Bajos. El tema tratado es un problema de aplicacin de la Directiva 91/676/CE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa
a la proteccin de las aguas contra la contaminacin producida por nitratos utilizados en la
agricultura. Vid. un comentario de la misma en JA, 16, 2002, pg. 247.
24
No se olvide, con relacin a ello, el tema de las mayoras (a veces unanimidades) que
es preciso alcanzar para llegar a la adopcin de un determinado texto normativo. Sobre la
cuestin vuelvo especficamente en el apartado 2 del trabajo.
[ 65 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
tas de tipo conservacionista, el elemento que si no en la letra s en el espritu, desde luego, va a propiciar (obligar, en realidad) a una gestin puramente conservacionista del recurso y, frente a ella, otra postura tendente a
felicitarse por los xitos conseguidos presuntamente por Espaa al
rebajar las exigencias para nuestro pas que se habran derivado del texto
que como proyecto se presenta en febrero de 1997 y, por tanto, la posibilidad de continuar con prcticas que no tendran una tan fcil homologacin ambiental y ello, en la justificacin de la postura que narro, por las
circunstancias hidrolgicas especiales de Espaa25.
Mi opinin es que ni una cosa ni otra responde adecuadamente a lo escrito en el texto y que solo la prctica de la Directiva, realizada en el contexto de
los presupuestos que marca una evidente tradicin jurdica26, permitir comprobar cunto de deseo o de realidad hay en ese tipo de posturas. En todo
caso concluyo indicando, otra vez, la trascendencia de esta Directiva que
merece que con justo ttulo una reunin de la categora de la que para estas
pginas se han escrito, la adopte como referencia central de su preocupacin27.
A continuacin me refiero a una serie de cuestiones relativas a la fundamentacin e incidencia, en general, de esta Directiva, con un apartado
especfico destinado a narrar las referencias que a las aguas subterrneas se
contienen en la misma.
25
Esta postura se expresa, regularmente, en relacin con el art. 9 de la Directiva relativo

a la repercusin de costes sobre los usuarios y que ha cambiado notablemente en el sentido
de una cierta vaguedad de las propuestas con relacin a las redacciones iniciales. La posicin que he expresado en otros escritos y sobre la que no entro aqu por motivos obvios de
espacio, es la existencia innegable de un principio de repercusin de costes cuyas excepciones habr que motivar adecuadamente y no con facilidad, dados los trminos utilizados por el
precepto, y cuya apreciacin, en todo caso, quedar en manos de la Comisin Europea. Vid.
sobre el particular mi trabajo Rgimen econmico-financiero del Trasvase del Ebro en la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrolgico Nacional, y consideraciones sobre los aspectos
econmico-financieros de los trasvases en general, en la RAP, 157, 2002.
26
Me parece muy importante insistir en esa referencia a la tradicin jurdica ya existente. En
ese sentido, por ejemplo, a la autorizacin que debe preceder a toda captacin o embalse de
agua [cfr. art. 11.3.e) de la Directiva] no podr aplicarse nunca un silencio administrativo positivo,
porque ste ha sido juzgado por el Tribunal de Justicia como incompatible con la tutela ambiental.
La ltima Sentencia sobre el particular es la de 14 de junio de 2001, recada en el asunto
C-230/00, que opone a la Comisin de las Comunidades Europeas contra el Reino de Blgica y
que comento en JA,13, 2001, pg. 195. Sobre esto ltimo vid., in totum, el libro de A. Garca Ureta,
Procedimiento administrativo y derecho comunitario. Silencio administrativo, nulidad y anulabilidad de los actos en la Ley 30/1992., Oati, Instituto Vasco de Administracin Pblica, 2002.
27
Eso se puede demostrar, adems, observando cmo su contenido se toma como referencia para un posible modelo de gestin de aguas (en este caso subterrneas, y de ah la cita
especfica que debe realizarse en este lugar) confrontndolo con el de un pas no comunitario, Egipto. Vid., as, S. Marchisio, F. Batsouri y M. C. Zucca (eds.), Groundwater Law and
Administration for sustainable development, Milan, Giuffr editore, 2002.
[ 66 ]
2. EL FUNDAMENTO JURDICO DE LA DIRECTIVA. LA DISCUSIN EN GENERAL SOBRE

LOS TTULOS DE ACTUACIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA SOBRE AGUAS.
UNA ACLARACIN DE TODO ELLO EN EL TRATADO DE NIZA (2001). L AS ESCASAS
REFERENCIAS A LO CUANTITATIVO EN LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS
El comienzo del extenso prembulo de la Directiva 2000/60/CEE contiene la referencia al art. 175.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea28. Este precepto remite al art. 251 del mismo Tratado para expresar que
con arreglo al procedimiento regulado en ese precepto, el Consejo, previa
consulta al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones, decidir las acciones que deba emprender la Comunidad para la realizacin de
los objetivos fijados en el artculo 174. Es decir, se trata de la remisin a un
determinado procedimiento en el que una de sus caractersticas definitorias
es que no se exige la unanimidad de los Estados para la adopcin de la
Directiva, mientras que en el art. 175.2 s que existe expresamente mencionada esa necesidad de unanimidad en cuanto a las medidas relativas a la
gestin de los recursos hdricos29. La Directiva se fundamenta, pues, en el
art. 175.1 del Tratado lo que significa, paralelamente, la afirmacin de un
determinado procedimiento de elaboracin.
Es evidente, entonces, que la diccin del art. 175.2 y la referencia a los
recursos hdricos de la Directiva permita plantear, al menos tericamente,
un problema acerca de cul deba ser su ttulo jurdico fundamentador lo
que tena tras s la nada indiferente o desinteresada consecuencia del poder
de un Estado en concreto para vetar la adopcin de la misma si le disgustaba todo o parte de su contenido. Parece obvio, por lo tanto, que ese problema terico haya merecido la atencin de la doctrina especializada30 si bien
no ha sido objeto de confrontacin directa durante el trmite de elaboracin
porque esa confrontacin ha tenido lugar, como veremos inmediatamente,
en sede paralela y ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Pero no adelantemos acontecimientos. Ya he advertido de cul es el
resultado final de la cuestin que coincide, adems, con la fundamentacin
28
Que, advierto, lo es en su redaccin resultante del Tratado de Amsterdam (1997).

El texto del art. 175.2 es mucho ms complejo que lo que reflejo en el texto. Esa complejidad es tambin la que va a inducir a la polmica que reflejo en este apartado y la que es
simplificada por el Tratado de Niza que luego citar.
30
Sobre el tema y durante el tiempo de elaboracin de la Directiva, vid. A. Fanlo Loras,
La evolucin del derecho comunitario europeo..., op. cit., pgs. 175 y ss. que se manifiesta
favorable a la fundamentacin jurdica de la misma. En el trabajo de este autor hay una completa relacin bibliogrfica sobre el tema controvertido. En sentido contrario a la fundamentacin jurdica de la Directiva vid. a F. Delgado Piqueras, op. cit., pg. 31.
29
[ 67 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
que tiene el texto original. Una fundamentacin, por otra parte, con la que
estoy plenamente de acuerdo pues coincide con la orientacin plena de
poltica ambiental que tiene la Directiva y que hoy puede ser suscrita plenamente contando con dos argumentos adicionales aparecidos con posterioridad: el proveniente de una Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en asunto iniciado a iniciativa, precisamente, de Espaa y
el nuevo texto del art. 175.2 tras el Tratado de Niza (2001). Expongo brevemente estas dos razones justificadoras del fundamento de la Directiva y concluyo con una breve explicacin de la trascendencia de lo afirmado.
A) La Sentencia que acabo de anunciar en el prrafo anterior es la de 30
de enero de 2001 recada en el asunto C-36/98 que opone al Reino de Espaa contra el Consejo de la Unin Europea con el que cooperan, adems, la
Repblica Francesa, la Repblica Portuguesa, la Repblica de Finlandia y la
Comisin de las Comunidades Europeas. El recurso, como digo, lo ha interpuesto Espaa postulando la anulacin de la Decisin 97/825/CE del Consejo, de 24 de noviembre de 1997, relativa a la celebracin del Convenio sobre
la cooperacin para la proteccin y el uso sostenible del Danubio31. Dicha
Decisin se fundamentaba en el art. 130. S 1 del Tratado de la Comunidad
Europea (precepto que es el aplicable en el momento del recurso y es coincidente en su contenido con el art. 175.1 tras el Tratado de Amsterdam de
1997) y para Espaa la fundamentacin deba estar en el art. 130 S 2 (coincidente con el art. 175.2). Es fcil, por tanto, descubrir que estamos ante una
cuestin de ndole procedimental circunscrita a un caso pero fcilmente
extendible en su resolucin a otros que pudieran considerarse como semejantes: en el supuesto de la Decisin y dado el precepto tomado como punto
de partida el art. 130 S 1 basta para la adopcin de la misma con una
determinada mayora; si se tratara de otro precepto que es el argumento
postulado por Espaa sera necesaria la unanimidad. Para Espaa (y resumo sintticamente las razones que se exponen ms detalladamente en la
Sentencia), siempre que una medida comunitaria verse sobre la gestin de
los recursos hdricos, debe aplicarse el art. 130 S 2 (art. 175.2 tras el Tratado
de Amsterdam de 1997), o sea, adoptarse por unanimidad de los Estados.
Es evidente, entonces, que el problema planteado al Tribunal deber
resolverse sobre todo en funcin de una determinada interpretacin del
31
El inters directo de Espaa en cuanto a la gestin del Danubio no existe, como
parece obvio. La cuestin es un problema de principio. Tomando como base un texto relativo
a recursos hdricos, lo que pretende el recurso de Espaa es indagar del Tribunal una doctrina que pudiese ser extendible a la tramitacin de la Directiva-marco o a cualquier otro hipottico acto comunitario futuro que tratara sobre la gestin de los recursos hdricos.
[ 68 ]
concepto de gestin de recursos hdricos. Eso es lo que hace el Tribunal

reconociendo la dificultad de la cuestin, sobre todo en funcin de los distintos contenidos que en los diversos idiomas de la Comunidad se otorgan
a la expresin entrecomillada. La doctrina del Tribunal podemos resumirla
en las siguientes afirmaciones:
a) La inclusin de la expresin gestin de recursos hdricos en el
art. 130 S.2 del Tratado no tiene como necesaria consecuencia
que siempre que nos encontremos ante una medida relacionada
con la utilizacin del agua por el hombre, haya que acudir a este
texto fundamentador (punto 50 de la Sentencia).
b) La expresin gestin de recursos hdricos no comprende cualquier medida que afecte al agua, sino que solamente se refiere a
las medidas que regulan los usos del agua y los aspectos cuantitativos de su gestin (punto 55 de la Sentencia).
c) Si un acto comunitario tiene un doble objetivo o un componente
doble y si uno de ellos puede calificarse como de principal o preponderante mientras que el otro slo es accesorio, la base jurdica
del acto comunitario debe ser la relativa al componente principal
(punto 59 de la Sentencia).
d) En el caso concreto y aunque la Decisin sobre el Danubio trate de
regulacin de usos de las aguas de la cuenca y de aspectos cuantitativos de su gestin, el objeto principal del Convenio es la proteccin
y mejora de la calidad de dichas aguas (punto 60) de la Sentencia.
Consiguientemente con todas las premisas anteriores, concluye el Tribunal que la base correcta para esta Decisin es el art. 130 S.1 del Tratado, tal
y como se haba adoptado32.
B) El segundo argumento proviene del Tratado de Niza de 2001, que
cambia la redaccin del art. 175.2 en una forma clarificadora para el futuro
de la problemtica indicada. Ahora y en lo que nos afecta33, el texto convencional dice lo siguiente:
32
Sobre esta Sentencia vid. mi comentario en JA, 12, 2001, pgs. 222-223 y el trabajo de
A. Estella De Noriega. Trasvase hidrolgico y concepto de gestin de recursos hdricos; anlisis de la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de enero de 2001 (Asunto C-36/98). Revista
Interdisciplinar de gestin ambiental, 29, 2001, pgs. 47 y ss.
33
El texto que se recoge aqu lo tomo de la publicacin en el BOE nm. 267, de 7 de
noviembre de 2001, de la Ley Orgnica 3/2001, de 6 de noviembre, por la que se autoriza la
ratificacin por Espaa del Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unin
Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, firmado en Niza el da 26 de febrero de 2001.
[ 69 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
No obstante el procedimiento de toma de decisiones contemplado en el

apartado 1, y sin perjuicio del artculo 95, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social y al Comit de las Regiones adoptar:
...
b) Las medidas que afecten a:
...
la gestin cuantitativa de los recursos hdricos o que afecten directa o
indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos.
Texto en el que, adems de una mejora formal en relacin a la redaccin anterior, puede advertirse la introduccin de la palabra cuantitativa y
la especificacin de la disponibilidad de dichos recursos.
En el caso de la Directiva-marco comunitaria no hay ninguna duda
sobre su planteamiento casi exclusivamente ambiental y, por tanto, sobre lo
adecuado de la apelacin al art. 175.1 del Tratado. Las referencias cuantitativas en su texto son casi accidentales y parecen introducidas sobre un
esquema planteado bajo otras premisas. As, en el mbito del Prembulo
advierto solamente dos ligeras referencias en los puntos 33 y 4134. Por su
parte, en el texto articulado aparece dentro del objeto de la Directiva al
lado de una enumeracin de objetivos puramente ambientales, la mencin
a la contribucin a paliar los efectos de las inundaciones y sequas y en
otro precepto se habla de la necesaria autorizacin previa de las captaciones [11.3.e)] lo que, sinceramente, creo que no es en s misma una medida
de gestin de los recursos hdricos sino tambin ambiental. Las modulaciones al principio de recuperacin de costes (art. 9), por su parte, son susceptibles de ser entendidas de formas distintas.
En todo caso y afirmado el carcter casi exclusivamente ambiental de la
Directiva que estudiamos me gustara introducir como ltima reflexin de
este apartado, la de si no es un cierto punto artificiosa esa distincin que
casi se quiere de principio entre los aspectos cuantitativos y los cualitativos
del agua que, por otra parte, ha llegado hasta el texto del mismo Tratado
de Niza. Me da la impresin de que en esta cuestin se arrastra una cierta
inercia del pasado que se compadece en escasa medida con el carcter pre-
34
En el punto 33 se habla de la necesidad de integrar en mayor medida los aspectos
cualitativos y cuantitativos de las aguas a efectos de la proteccin del medio ambiente. En el
punto 41 y en relacin exclusivamente a los aspectos cuantitativos, se dice que deben establecerse principios generales de control de la captacin y del almacenamiento a fin de garantizar la sostenibilidad medioambiental de los sistemas acuticos afectados.
[ 70 ]
dominantemente ambiental que el agua, como recurso natural, tiene en el

TCE y, tambin, en nuestra propia Constitucin (cfr. el art. 45 de la Constitucin y la referencia a la utilizacin racional de los recursos naturales35). Me
parece que la evolucin de las cosas va en esa direccin y que no es factible hoy en da un planteamiento cuantitativo de la gestin de los recursos
hdricos al margen de sus consecuencias o aspectos cualitativos. Ello, se
quiera reconocer o no, es un signo de los tiempos que se van recorriendo
lo que no creo que se contraponga con la particular atencin que en algunos puntos de Espaa no en todos- haya que prestar a los aspectos del
suministro de agua para los distintos usos que no son, obviamente, planteables de forma semejante a como se plantean en muchos pases nrdicos.
3. L AS MLTIPLES REFERENCIAS A LAS AGUAS SUBTERRNEAS EN LA DIRECTIVAMARCO. ESQUEMA DE MENCIONES
El apartado que ahora inicio guarda relacin con la importancia que las
aguas subterrneas tienen para la Directiva e, igualmente, con la importancia objetiva que el aprovechamiento de las aguas subterrneas tiene en la
mayor parte de los pases europeos, sobre todo en el mbito del abastecimiento urbano36. Sin entrar en detalles tcnicos porque ello no es de mi
especialidad procedo, simplemente, a realizar un recorrido por los preceptos correspondientes y a resaltar lo que para un jurista puede, inicialmente, ser lo ms interesante.
Y lo primero que debe decirse en ese plano es que las referencias a las
aguas subterrneas son muy importantes y numerosas en la Directivamarco que estudio. Casi sorprende lo digo con toda sinceridad esa casi
obsesiva repeticin de menciones cuando el principio del ciclo hidrolgico37 debiera llevar a una menor mencin a las manifestaciones en las que se
35
Sobre esta expresin de utilizacin racional, llamando la atencin sobre su coincidencia tanto en la Constitucin Espaola como en el TCE, vid. A. Embid Irujo, La utilizacin
racional de las aguas y los abastecimientos urbanos. Algunas reflexiones, RarAP, 10, 1997,
pgs. 209 y ss.
36
Tambin en determinadas partes de Espaa el aprovechamiento de las aguas subterrneas tiene cada vez un mayor inters. En algunos lugares, como en la Mancha, los aprovechamientos para regado tienen su origen casi en su totalidad en aguas subterrneas lo que,
por otra parte, ha causado un dao ambiental muy importante por la sobreexplotacin de los
acuferos correspondientes. Igualmente muchos municipios espaoles se surten de aguas subterrneas. No obstante, sigue siendo cuantitativamente ms importante el aprovechamiento de
aguas superficiales.
37
Destaco sobremanera esta bsica afirmacin del ciclo hidrolgico en mi trabajo Principios de legislacin sobre aguas subterrneas preparado para la Encyclopedia of Life Support
Systems (Eolss), de la UNESCO, de prxima publicacin.
[ 71 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
presenta el agua puesto que, en teora, en la mayor parte de las ocasiones

el rgimen jurdico debiera ser semejante38 sea cual fuere la forma de manifestacin de la presencia del agua39.
No es as en la Directiva-marco en donde me da la impresin de que
este principio del ciclo hidrolgico, mencionado una vez en el Prembulo40,
no parece ser uno de los criterios bsicos inspiradores o estructuradores de
la misma, al menos al nivel que lo es el de la cuenca hidrogrfica como
unidad de gestin o, en todo caso, no se le sacan las hipotticas consecuencias que cabra esperar.
No debe tomarse como una crtica, ni mucho menos, lo que estoy expresando con relacin a esa pluralidad de menciones a las aguas subterrneas,
sino como una constatacin. Una constatacin que anticipa lo que ser lgica
consecuencia: cuando llegue el momento de la transposicin de esta Directiva
al derecho espaol, debern ser mucho ms numerosas que en la actualidad
las menciones que, comenzando por la Ley de Aguas, aparezcan en nuestro
derecho a las aguas subterrneas. Por pura lgica. Se superar, as, un cierto
estado de anomia en relacin con estas aguas que tiene su origen en la Ley de
1985 preocupada, fundamentalmente, por los temas consiguientes a la dominializacin general de las aguas. Hay un trabajo interesante de transposicin
por delante que, lo creo sinceramente, mejorar el estado general de nuestro
derecho de aguas y ayudar sobre todo en determinados lugares crticos a
la gestin de esta agua que cuenta con pocas guas legales en la actualidad.
Por lo dems y al margen de mltiples referencias en el Prembulo41 la
mencin a las aguas subterrneas comienza en el mismo artculo 1, cuando
se tratan los objetivos de la Directiva diferencindose algunos que solo tie-
38
Salvo las lgicas excepciones como, por ejemplo, un rgimen de vertidos ms estricto
para las aguas subterrneas dada la dificultad de apreciacin de la contaminacin y la mayor
persistencia de los efectos en el tiempo, todo ello en relacin con lo que sucede con las aguas
superficiales.
39
Eso explica en el derecho espaol las relativamente escasas menciones a las aguas
subterrneas que tienen lugar en la Ley de Aguas como indico ms adelante. De la misma
forma es la situacin que tiene lugar en Italia como indica M C. Zucca, Groundwater in Italy,
en las pgs. 51 y ss. De Marchisio y otros, op. cit., con referencia al fundamental Decreto
legislativo 152, de 11 de mayo de 1999.
40
Del ciclo hidrolgico se habla en el punto 34 del Prembulo, bien que de una forma
un tanto marginal. Se dice, as, que a efectos de la proteccin del medio ambiente, es necesario integrar en mayor medida los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas, tanto
superficiales como subterrneas, teniendo en cuenta las condiciones de escorrenta natural
del agua dentro del ciclo hidrolgico. En la Ley de Aguas espaola tiene mucha mayor relevancia este principio (cfr. el art. 1.2 del Texto refundido) lo que explica, probablemente, las
menores menciones a las aguas subterrneas.
41
Vid. las referencias en los apartados 26, 28, 33 y 34.
[ 72 ]
nen aplicacin para las aguas subterrneas42 y otros conjuntamente para las
subterrneas y las superficiales43.
Hay una amplia referencia a conceptos relativos a las aguas subterrneas
dentro del bsico art. 2 relativo a las definiciones44 debiendo tenerse en
cuenta en todo caso una diferenciacin de partida entre aguas subterrneas
y masa de agua subterrnea concepto este ltimo mucho ms estricto y
diferenciado45 y que tendr consecuencias cuando distintos preceptos del
articulado se refieran a medidas especficas para unas u otras.
En este orden de cosas quiero reproducir aqu la definicin de aguas
subterrneas, que para este art. 2 son todas las aguas que se encuentran
bajo la superficie del suelo en la zona de saturacin y en contacto directo
con el suelo o el subsuelo. Creo que de esta definicin puede deducirse, en
principio, su carcter comprensivo, vlido para todas las aguas subterrneas,
sean fsiles o no46 y que, por lo tanto y desde el punto de vista terico, los
principios del desarrollo sostenible presentes en la Directiva deberan ser
tambin aplicables a las aguas fsiles bien que, en la prctica, no pueda llegar a comprenderse, exactamente, en qu consistira el efecto de esta sustentabilidad para unas aguas que no se renuevan por definicin47. En todo
caso sta es una cuestin en la que deberan tenerse en cuenta decisivamente las enseanzas de los hidrogelogos y lo que stos dijeran acerca
del significado tcnico de la expresin de la definicin: contacto directo
42
Cfr. el art. 1.d) que habla de la garanta de la reduccin progresiva de la contaminacin del agua subterrnea, mencin a estas aguas que se repite varias veces en los prrafos
finales del artculo.
43
Cfr. art. 1 en el final, cuando indica que, entre otras cosas, los objetivos de la Directiva deben permitir garantizar el suministro suficiente de agua superficial o subterrnea en
buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo.
44
Aparecen definidos los conceptos aguas subterrneas, acufero, masa de agua subterrnea, estado de las aguas subterrneas, buen estado de las aguas subterrneas, buen
estado qumico de las aguas subterrneas, as como otros conceptos que aun sin mencin
expresa a las aguas subterrneas, su definicin implica que slo o predominantemente pueden
referirse a ellas como sera el caso de estado cuantitativo, vertido directo o contaminacin.
45
En el art. 2 se dir, as, que masa de agua subterrnea es un volumen claramente
diferenciado de aguas subterrneas en un acufero o acuferos.
46
Creo que es fcil responder, por tanto, a la pregunta que sobre la extensin de esta
Directiva a las aguas fsiles se ha hecho Marchisio, en Regulatory frameworks for groundwater: a general overview, op. cit., pg. 4.
47
El problema es muy importante y slo lo puedo enunciar aqu, pero desde un punto
de vista en cierta medida lgico, no parece que debiera existir un inconveniente decisivo a una
explotacin de las aguas fsiles semejante a la que tiene lugar en el mbito minero. Al menos
no desde la perspectiva estricta de la normativa de aguas, con independencia de que otros
valores (por ejemplo, la subsidencia de los terrenos) pudieran impulsar a otras consecuencias
conservacionistas a partir de la normativa ambiental aplicada a la explotacin de las aguas.
[ 73 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
con el suelo o el subsuelo. Si de esta definicin se dedujera no creo que,

en principio, pueda tener lugar esa deduccin, pero lo digo sin competencia especfica sobre la cuestin la naturalidad de la renovabilidad por el
contacto directo, entonces estara claro que la Directiva haba querido dejar
excluidas de su mbito de actuacin a las aguas subterrneas fsiles.
El principio bsico de la gestin de las aguas por cuencas hidrogrficas
determina que el art. 3.1 contenga una referencia a las aguas subterrneas
que superen ese mbito indicndose que en el caso de que las aguas subterrneas no correspondan plenamente a ninguna cuenca hidrogrfica en
particular, se especificarn e incluirn en la demarcacin hidrogrfica ms
prxima o ms apropiada. Esa referencia obliga a una actuacin especfica
de las Administraciones correspondientes48.
Por otra parte es muy importante la referencia que a las aguas subterrneas se contiene en el bsico art. 4 dedicado a los objetivos medioambientales. Se contienen all una serie de principios dedicados a estas aguas a los
efectos de evitar o reducir la contaminacin, propiciar un equilibrio entre la
extraccin y la alimentacin de las aguas49, e invertir toda tendencia significativa y sostenida al aumento de la concentracin de cualquier contaminante debida a las repercusiones de la actividad humana. Todos ellos van
acompaados de fijacin de plazos o de matizaciones a su aplicabilidad en
funcin de determinadas circunstancias.
Adems se prohben los vertidos directos de contaminantes en las aguas
subterrneas [art. 11.2.j)] lo que puede tener algunas excepciones como la
reinyeccin en el mismo acufero de aguas utilizadas con fines geotrmicos
o la inyeccin de aguas procedentes de determinadas operaciones en una
redaccin muy tcnica y pormenorizada50.
48
En el caso de Espaa deben verse los arts. 7 y 8 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del
Plan Hidrolgico Nacional, dedicados a la definicin de los acuferos compartidos y del rgimen
jurdico de los acuferos compartidos. Lo que se ha hecho en el caso de las llamadas unidades
hidrogeolgicas compartidas es realizar una asignacin de recursos a las distintas cuencas en
las que se encuentran estos acuferos (cfr. el Anexo I) obligando, adems, a notificaciones sobre
la gestin de los acuferos entre los distintos Organismos de cuenca afectados (art. 8.1) lo que,
creo, no es exactamente lo mismo que lo que postula la Directiva comunitaria.
49
En otro trabajo he considerado que lo relativo al mantenimiento en todo caso de los
usos en los acuferos sobreeexplotados que contiene el art. 17 de la Ley 10/2001, de 5 de
julio, del Plan Hidrolgico Nacional, es contradictorio con el mandato de equilibrio entre
extracciones y alimentaciones que indica el art. 4 de la Directiva a efectos de alcanzar el equilibrio que se postula. Cfr. A. Embid Irujo, Algunas consideraciones jurdicas sobre las transferencias ente cuencas. Reflexiones a propsito del Proyecto de Plan Hidrolgico Nacional de
2001, en la Revista Andaluza de Administracin Pblica, 41, 2001, pg. 44.
50
Se utilizan los conceptos inyeccin o reinyeccin que creo, en principio, definen la
introduccin de agua procedente de otro lugar (inyeccin) o del mismo acufero (reinyeccin),
aun cuando la cuestin, por muy importante en la prctica, merecera un estudio ms detallado.
[ 74 ]
Es evidente que existen muchos preceptos sin mencin expresa a las

aguas subterrneas pero que tambin se aplican a ellas, como los relativos
a la planificacin hidrolgica, recuperacin de costes, programas de medidas, informe de la Comisin, etc. Un artculo en concreto, el art. 17, que
est dedicado en exclusividad a las aguas subterrneas, se rubrica como
estrategias para la prevencin y el control de la contaminacin de las
aguas subterrneas y encarga al Parlamento Europeo y al Consejo la adopcin de medidas especficas para prevenir y controlar la contaminacin de
las aguas subterrneas para conseguir un buen estado qumico de ellas.
Estas medidas, previa propuesta de la Comisin Europea, debern ser
adoptadas en los dos aos siguientes a la entrada en vigor de la Directiva,
lo que fija en el prximo 22 de diciembre de 2002 el plazo mximo para su
adopcin51. Si no es posible adoptar estas medidas, los Estados debern
determinar los criterios adecuados a lo ms tardar cinco aos despus de la
fecha de entrada en vigor de la Directiva.
Termino indicando, simplemente, que la amplia enumeracin anterior
de preceptos y mandatos, permite concluir fcilmente en la riqueza de
planteamientos y matices que para las aguas subterrneas tiene la Directiva
2000/60/CE, susceptible, por tanto, de mltiples estudios y consideraciones
de contenido material y tcnico con el objetivo evidente, al menos por
ahora, de reflexionar sobre la adecuacin del derecho nacional a sus mandatos en la perspectiva de la prxima transposicin que deber tener lugar.
4. L A PUESTA EN MARCHA DE LA DIRECTIVA-MARCO. REFERENCIA A LOS PLAZOS
PREVISTOS EN ELLA CON RELACIN A LAS DISTINTAS ACTUACIONES QUE DEBEN
DERIVARSE
A continuacin reflejo los principales plazos para la operatividad de la

Directiva 2000/60/CE tomando como punto de partida para ello, el excelente resumen que se contiene en el trabajo de B. Setuain Menda ya citado
anteriormente52.
Debe distinguirse, as, entre los plazos a los que vienen obligados los
Estados miembros (A), los que fijan obligaciones a realizar por las autoridades comunitarias (B) y los que se refieren a actuaciones que tienen lugar
sin intervencin gubernamental o comunitaria alguna (C).
51
El apartado segundo del precepto indica distintas cuestiones que debern tenerse en
cuenta al adoptarse estas medidas. Sobre los plazos, en general, para la aplicacin de la
Directiva me remito a lo que se dice en el apartado IV del trabajo.
52
Cfr. La Directiva-Marco..., op. cit. Debe tenerse en cuenta tambin la informacin que
sobre este particular se contiene en el trabajo de F. Delgado Piqueras, op. cit., pgs. 48 y ss.
[ 75 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
A) Comenzando por los plazos que vinculan a los Estados miembros,

tenemos que tener en cuenta los siguientes:
Trasposicin de la Directiva (art. 24.1): tres aos desde su entrada en
vigor que, como tuvo lugar el da 22.12.2000, abarca hasta el
22.12.2003.
Designacin de las autoridades competentes de las demarcaciones
hidrogrficas (art. 3.7): tres aos desde la entrada en vigor de la
Directiva, o sea tambin hasta el 22.12.2003. En relacin con este
tema deben tenerse en cuenta tambin:
Entrega a la Comisin de la lista de las autoridades (art. 3.8): seis
meses despus de su designacin.
Produccin de cualquier cambio en relacin con aquellas autoridades (art. 3.9): tres meses despus de dicho cambio.
Consecucin de un buen estado de las aguas superficiales, un buen
potencial ecolgico y qumico de las aguas muy modificadas o artificiales, un buen estado de las aguas subterrneas, y el cumplimiento
de los objetivos en relacin con las zonas protegidas (art. 4.1 en distintos prrafos): quince aos desde la entrada en vigor de la Directiva, o sea hasta el 22.12.201553. Posibles prrrogas en las circunstancias indicadas en el art. 4.4.
Anlisis de las condiciones concurrentes sobre las demarcaciones
hidrogrficas (art. 5.1): cuatro aos desde la entrada en vigor de la
Directiva marco, hasta el 22.12.2004). Actualizacin de dichos anlisis (art. 5.2): trece aos desde esta fecha y, posteriormente, cada seis.
Establecimiento del Registro de zonas protegidas (art. 6): cuatro aos
desde la entrada en vigor de la Directiva, hasta el 22.12.2004.
Operatividad de los programas de seguimiento del estado de las
aguas (art. 8.2): seis aos desde la entrada en vigor de la Directiva,
hasta el 22.12.2006.
Recuperacin de los costes relacionados con los servicios del agua
(art. 9): a ms tardar el ao 2010.
Adopcin del enfoque combinado (art. 10.1): doce aos desde la
entrada en vigor de la Directiva, o sea hasta el 22.12.2012.
Establecimiento de los programas de medidas (art. 11.7): nueve aos
desde la entrada en vigor, o sea hasta el 22.12.2009. En relacin a
ello hay que tener tambin en cuenta:
53
Quizs pudiramos sealar que aqu est el objetivo fundamental de la Directiva, conseguir ese buen estado que se define especficamente en un Anexo de la Directiva, y que
todo lo dems son actuaciones dirigidas a la consecucin de ese objetivo bsico.
[ 76 ]
Operatividad de las medidas (art. 11.7): doce aos desde la misma

fecha.
Revisin de los programas (art. 11.8): quince aos desde la entrada en
vigor de la Directiva (hasta el 22.12.2015) y, posteriormente, cada seis.
Operatividad de las medidas nuevas o revisadas (art. 11.8): en un
plazo de tres aos tras su establecimiento.
Publicacin54 de los planes hidrolgicos de cuenca (art. 13.6): nueve
aos desde la entrada en vigor de la Directiva (o sea, hasta el
22.12.2009). En relacin a ello debe tenerse en cuenta, adems:
Envo a la Comisin de resmenes de los anlisis utilizados para la
elaboracin de los planes hidrolgicos de cuenca: tres meses desde la
aprobacin de los mismos.
Informacin pblica (art. 14.1): a) del calendario y los programas de
trabajo en relacin con los planes hidrolgicos de cuenca: al menos
tres aos antes desde el inicio del perodo a que se refiere el plan; b)
de los temas importantes de la cuenca: al menos dos aos antes
desde el inicio del perodo a que se refiere el plan; c) de los ejemplares del proyecto: al menos un ao antes desde el inicio del perodo a
que se refiere el plan. Formulacin de alegaciones por los interesados (art. 14.2): seis meses desde la puesta a disposicin del pblico.
Envo a la Comisin de ejemplares de los planes hidrolgicos de cuenca y sus actualizaciones (art. 15.1): tres meses desde su publicacin.
Revisin de los Planes hidrolgicos de cuenca (art. 13.7): la primera, a
los quince aos de la entrada en vigor de la Directiva (hasta el
22.12.2015). A partir de la misma, cada seis aos.
Establecimiento de criterios de valoracin de estado de las aguas subterrneas si no hay acuerdo para ello por parte de las instancias
comunitarias (art. 17.4): cinco aos desde la entrada en vigor de la
Directiva (hasta el 22.12.2005).
B) Con relacin a los plazos establecidos para la actuacin de las instancias comunitarias deben tenerse en cuenta los siguientes:
Adopcin por el Parlamento Europeo y el Consejo a propuesta de la
Comisin de medidas especficas para prevenir y controlar la contaminacin de las aguas subterrneas (art. 17.1). Eso debe tener lugar
54
Obsrvese que a la Directiva no le preocupa cundo se aprueban los Planes, sino
cundo se publican. Probablemente para no entrometerse en normas internas acerca de la tramitacin de los Planes Hidrolgicos.
[ 77 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
55
[ 78 ]
en los dos aos siguientes a la entrada en vigor de la Directiva, o sea

hasta el 22-12-2002. Es, parece, el primer efecto temporalmente
hablando de la Directiva que tratamos.
Respuesta de la Comisin a las solicitudes de recomendacin formuladas por los Estados miembros en el supuesto del art. 12: seis meses
desde tal formulacin.
Propuesta de sustancias prioritarias que presenten riesgos significativos para el medio acutico, art. 16.2. Es la actuacin que ya ha sido
cumplida por la la Decisin n 2445/2001/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2001, por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el mbito de la poltica de
aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (DOCE L
331/1, de 15 de diciembre de 2001) supra mencionada. En relacin
con esta cuestin debe tenerse en cuenta tambin:
Revisin por la Comisin de la lista de sustancias peligrosas prioritarias (art. 16.4): cuatro aos desde la entrada en vigor de la Directiva
(hasta el 22.12.2004).
Interrupcin o supresin gradual de los vertidos de las mismas (art.
16.6): veinte aos desde la adopcin de su propuesta por Parlamento y Consejo.
Control de las emisiones de fuentes puntuales y para normas de calidad (art. 16.8): dos aos desde la inclusin de la sustancia en la lista.
Control de la emisin de sustancias prioritarias (art. 16.8): seis aos
si estaba ya incluida en la primera lista y cinco si se incorpor con
posterioridad.
Establecimiento de medidas de control de la contaminacin de aguas
subterrneas (art. 17.1): dos aos desde la entrada en vigor de la
Directiva, o sea hasta el 22.12.200255.
Informe de la aplicacin de la Directiva (art. 18.1): doce aos desde
su entrada en vigor (hasta el 22.12.2012) y, posteriormente, cada seis.
Informe sobre los informes resumidos enviados por los Estados miembros en relacin con la aplicacin de la Directiva en su mbito (art.
18.3): dos aos desde tal envo.
Informe intermedio sobre los informes intermedios enviados por los
Estados miembros con este mismo fin (art. 18.4): tres aos desde la
publicacin de cada uno de ellos.
Es una medida que debe adoptarse en muy poco tiempo, por lo tanto.
Presentacin por la Comisin al Comit de reglamentacin regulado

por el art. 21 del plan indicativo de medidas (art. 19.1): dos aos
desde la entrada en vigor de la Directiva (hasta el 22.12.2002)56 y,
posteriormente, cada ao.
Revisin de la Directiva-marco (art. 19.2): diecinueve aos desde su
entrada en vigor (o sea, el 22.12.2019).
C) En este caso hay que tener en cuenta la derogacin de algunas Directivas comunitarias. As las Directivas 75/440, 77/795 y 79/869 se derogan siete
aos despus de la entrada en vigor de la Directiva-marco (el 22.12.2007),
art. 22.1 mientras que las Directivas 78/659, 79/923, 80/68 y 76/464 (salvo su
artculo 6, que es de inmediata derogacin) se derogan trece aos despus
de la entrada en vigor de la Directiva-marco (el 22.12.2013), art. 22.2.
5. L A NECESIDAD DE TENER EN CUENTA LAS PRESCRIPCIONES DE LA DIRECTIVA AUN
CUANDO NO HAYA SIDO TODAVA TRANSPUESTA AL DERECHO NACIONAL
Como punto final de este trabajo me parece necesario integrar una reflexin sobre la operatividad real de esta Directiva en un momento en el que
ha entrado en vigor, obviamente, pero todava no ha concluido el tiempo
otorgado a los Estados para que la transpongan a su derecho. Observemos,
entonces, los principios deducibles del ordenamiento comunitario, incluyendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sobre un problema muy
prctico y nada terico.
Ya se ha indicado en el apartado 1 de este trabajo, que el art. 24 de la
Directiva 2000/60/CE otorga a los Estados un tiempo de hasta el 22 de
diciembre de 2003 para poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva.
Eso no quiere decir, sin embargo, que no exista ningn tipo de efecto o
vinculatoriedad jurdica desde el mismo momento de la publicacin de la
Directiva en el DOCE y de su consiguiente entrada en vigor que, en funcin
de lo indicado por el art. 25, es coincidente con la publicacin. Y ello porque transposicin al derecho interno y efectos de las directivas son cuestiones que juegan en distinto plano, como vamos a tener ocasin de resaltar
basndonos en el sentido institucional de la potestad normativa comunitaria
tal y como, adems, ha sido dicha potestad interpretada por variada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
56
Se trata de una de las medidas de ejecucin de la Directiva Marco que tambin debe
adoptarse en muy poco tiempo.
[ 79 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
Segn el derecho originario la Directiva es un acto que obliga al Estado

miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando
sin embargo a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y los
medios (cfr. art. 249 TCE). Eso quiere decir que la Directiva refleja una
suerte de complejo proceso normativo realizado en dos etapas, que requiere sucesivamente la intervencin comunitaria y la de los distintos Estados
miembros. La de estos ltimos podr revestir diversas formas y aparecer en
distintos momentos tambin, pero en todo caso debe atender al estricto
cumplimiento de la obligacin de consecucin del resultado al que se refiere la Directiva. En palabras del Tribunal de Justicia comunitario:
[...] procede recordar que, aun cuando en principio vincula nicamente a
sus destinatarios, que son los Estados miembros, la Directiva constituye normalmente un modo de legislacin o de regulacin indirecta. Por otra parte,
el Tribunal de Justicia ha calificado en varias ocasiones a una Directiva como
acto que tiene alcance general (cfr. ATJCE de 23 de noviembre de 1995,
Asocarne, asunto C-10/95 P).
Con todas las singularidades que se quiera, la Directiva es, pues, una
forma de produccin normativa de la Comunidad Europea que tiene alcance general y que obliga a la consecucin de un resultado en un determinado plazo de tiempo habitualmente fijado por la propia Directiva. Es por ello
comn encontrar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la referencia a
la discrecionalidad de que goza el Estado para alcanzar el resultado previsto, pero que se otorgue un determinado plazo para ello no ha llevado al
Tribunal a otorgar absoluta liberalidad a los Estados para que, durante ese
perodo de tiempo, puedan realizar las actuaciones que juzguen convenientes, incluso contrarias a las contenidas en la Directiva. Es, sin ninguna duda,
ese carcter de derecho en primera fase que tiene la Directiva, acompaado de la evidente primaca del derecho comunitario sobre los derechos
internos estatales, el que ha movido al Tribunal de Justicia a hacer afirmaciones en otra direccin, imponiendo durante el perodo de transposicin
de que goza el Estado una obligacin de abstencin en relacin con la
adopcin de medidas que pudiesen afectar a la consecucin del resultado
querido por la Directiva. En palabras del Tribunal de Justicia comunitario:
durante el plazo de adaptacin del Derecho interno los Estados miembros
deben adoptar las medidas necesarias para que, al expirar dicho plazo, se
haya alcanzado el resultado prescrito por la Directiva. A este respecto, si
bien los Estados miembros no estn obligados a adoptar tales medidas antes
de expirar el plazo de adaptacin del Derecho interno, de la aplicacin del
prrafo segundo del artculo 5 (que en la actualidad es el 10) en relacin con
el prrafo tercero del artculo 189 (que en la actualidad es el 249) del Trata-
[ 80 ]
do, as como la propia Directiva, se deduce que durante dicho plazo deben
abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente
el resultado prescrito por la Directiva (Cfr. Sentencia del Tribunal de Justicia
de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnment Wallonie ASBL, asunto C129/96, apartado 45 de la Sentencia).
Incluso el Tribunal de Justicia tambin ha afirmado que durante el plazo

otorgado por la Directiva para su transposicin, los Tribunales nacionales
tienen la obligacin de interpretar el derecho interno vigente de conformidad con el contenido de la Directiva (cfr. sobre ello la Sentencia de 8 de
octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, asunto 80/86, apartado 12)57.
Esta interpretacin de un Tratado comunitario es, por otra parte, congruente con lo indicado de forma mucho ms general en el artculo 18 del
Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969
(aplicable para Espaa desde el 27 de enero de 1980) y que seala la obligacin de un Estado de no frustrar el objeto y el fin de un Tratado antes de
su entrada en vigor.
Consiguientemente, el hecho de que segn el art. 24 de la Directiva
2000/60/CE, los Estados y, en concreto, el Reino de Espaa dispongan
hasta el 22 de diciembre de 2003 de tiempo para transponer la Directiva, no
les exime del cumplimiento de determinadas obligaciones en relacin con
esta Directiva. Lo cierto es que al entrar en vigor la Directiva 2000/60/CE el
da 22 de diciembre de 2000 que fue la fecha de su publicacin en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas (cfr. lo dispuesto en el art. 25 de la
Directiva 2000/60/CE respecto a su entrada en vigor), tambin comenz en
esa misma fecha la obligacin de los Estados de no llevar a cabo ningn
tipo de actuacin contraria al resultado prescrito por la Directiva lo que
plantea una cuestin de una amplia trascendencia jurdica (y poltica,
obviamente) cuyo significado, con relacin a importantes medidas adoptadas por Espaa, no puede escaprsele a nadie58.
57
La doctrina y las referencias normativas y jurisprudenciales contenidas en el texto son
de conocimiento general y pueden encontrarse en cualquier manual o estudio especializado
de fuentes de derecho comunitario, por lo que prefiero no hacer citas especficas.
58
Es fcil colegir que lo indicado en esta parte del trabajo se relaciona con algunas de
las denuncias presentadas ante la Comisin Europea por el presunto incumplimiento de la
Ley 10/2001, de 5 de julio, aprobatoria del Plan Hidrolgico Nacional, de esta Directiva en el
sentido de contradiccin con un texto que podra frustrar o comprometer gravemente el resultado querido por ella. La importancia del tema y su trascendencia general me obliga ahora a
no hacer otra cosa que dejar apuntado en este lugar dicho problema sobre el que, sin duda,
surgirn nuevos datos en el futuro.
[ 81 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
ABREVIATURAS
BOE:
CE:
DOCE:
JA:
RAP:
RarAP:
TCE:
TJCE:
[ 82 ]
UTILIZADAS
Boletn Oficial del Estado.

Comunidad europea.
Diario Oficial de la Comunidad Europea.
Justicia Administrativa.
Revista de Administracin Pblica.
Revista aragonesa de Administracin
Pblica.
Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea.
Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas.
PLANIFICACIN HIDROLGICA Y SOSTENIBILIDAD:

NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIN DE AGUAS
PEDRO ARROJO AGUDO | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIN
El Informe Brundtland, bajo la iniciativa de Naciones Unidas, populariz el trmino desarrollo sostenible, definindolo como sigue:
[...] Se entiende por desarrollo sostenible el que satisface las necesidades
del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades [...].
Desde la Comisin Europea el Programa Comunitario de poltica y

actuacin en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: HACIA UN
DESARROLLO SOSTENIBLE , asumi el reto de la sostenibilidad con el
siguiente contenido:
En el sentido que se le ha dado en el presente documento, la palabra
sostenible quiere ser reflejo de una poltica y una estrategia de desarrollo
econmico y social continuo que no vaya en detrimento del medio ambiente ni de los recursos naturales, de cuya calidad dependen la continuidad de
la actividad y del desarrollo de los seres humanos...
Lo cierto es que el uso del trmino desarrollo sostenible se ha generalizado

en la jerga poltica, lo que ha supuesto frecuentes manipulaciones de su contenido en funcin de intereses que, por lo general, ni siquiera entran en sintona
con las conclusiones y recomendaciones del citado informe Brundtland. Ello ha
contribuido ciertamente a banalizar los contenidos genuinos del concepto de
sostenibilidad, pero al tiempo es un sntoma de su vigencia y de la progresiva
asuncin de los retos que supone por parte de los crecientes sectores sociales.
2. DESARROLLO SOSTENIBLE:
UN CONCEPTO SOCIO-ECONMICO BASADO EN UNA
NUEVA TICA INTERGENERACIONAL
El concepto de desarrollo sostenible parece chocar con el segundo principio de la termodinmica, que establece la inevitable degradacin energ-
[ 83 ]
P E D R O A R R O J O AG U D O
tica y entrpica asociada a cualquier proceso, si no fuera por la capacidad

de la biosfera para integrar la energa recibida del sol; energa que luego
alimenta los ciclos climticos, ambientales y bioqumicos, posibilitando la
vida, tal y como la conocemos en nuestro planeta. Las leyes que gobiernan
estos procesos y equilibrios cclicos han garantizado, durante millones de
aos, parmetros fisicoqumicos en niveles asombrosamente estables.
Conocer y respetar tales leyes, o no hacerlo, entra hoy de lleno en el mbito de nuestra capacidad y responsabilidad colectiva de decisin, lo que
exige una profunda reflexin de carcter tico respecto a los derechos de
las generaciones futuras.
Desde un punto de vista esencialmente econmico, Daly (1994) razona:
[...] Algunos argumentan que el capital hecho por los humanos y el capital natural son bienes sustituibles uno por otro de manera que la idea de factor limitante (para la produccin) es irrelevante. Sin embargo, creo que est
bastante claro para el sentido comn que el capital hecho por los humanos y
el capital natural son esencialmente complementarios y slo marginalmente
sustitutivos [...].
En este sentido, la economa tradicional ha sido incapaz de integrar consistentemente los valores ambientales y los intereses de las generaciones
futuras, haciendo necesario replantear la base tica del utilitarismo individualista, cuyo referente esencial de valoracin se genera desde el mercado. Pretender optimizar la utilidad intergeneracional de los recursos naturales desde las referencias que ofrece el mercado, es sencillamente inviable,
entre otras razones bsicas porque es imposible conocer las preferencias y
las curvas de utilidad de esas generaciones futuras.
La exigencia de preservar los patrimonios ambientales y su funcionalidad no se deriva de argumentos de optimizacin econmica desde las
seales de valor que puedan aportarnos los mercados, sino que se conforma como la consecuencia de una opcin tica. Hoy el paradigma clsico de
dominacin de la naturaleza que ha dominado durante siglos el papel de
la ciencia y de la tcnica, ha entrado en crisis. Hoy es necesario asumir un
enfoque cientfico-tcnico ms sabio, humilde y paciente. Del reto de
dominar hemos de pasar al reto de conocer mejor los ciclos y funciones
que rigen los equilibrios dinmicos de la biosfera para integrar adecuadamente nuestro desarrollo en este orden natural que sustenta la vida tal y
como la conocemos y disfrutamos.
3. L AS DIMENSIONES ECOSOCIALES DE LA SOSTENIBILIDAD
A menudo el concepto desarrollo sostenible se restringe a factores esenciales para la habitabilidad global del planeta, como pueden ser la funcio-
[ 84 ]
P L A N I F I C AC I N H I D R O L G I C A Y S O S T E N I B I L I DA D : N U E VA S C L AV E S E N M AT E R I A D E G E S T I N D E AG UA S
nalidad de la capa de ozono, la estabilidad climtica o la biodiversidad

(patrimonio gentico). Sin embargo, existen a nuestro alrededor multitud
de valores, recursos, patrimonios naturales y funciones ambientales de
menor trascendencia, de los que no depende la estabilidad de la vida globalmente en el planeta, pero que sin embargo representan elementos significativos de nuestra identidad individual y colectiva, cuya preservacin
debe ser considerada.
La desaparicin de un paisaje, de un bosque de ribera, de un ro, o la
extincin a nivel local de una especie, no ponen en cuestin la vida en el
Planeta, pero s pueden suponer prdidas irreversibles de valores e identidades importantes en la vertebracin social de comunidades y pueblos.
Siguiendo esta lnea argumental, el concepto de desarrollo sostenible debe
incorporar tambin valores sociales: patrimonios artsticos, arquitectnicos,
folklricos y lingsticos, tradiciones y costumbres... Definir el mbito de
los valores y patrimonios a preservar y el nivel de proteccin a garantizar,
exige un proceso de construccin social. Exige un proceso de reflexin y
maduracin en cada comunidad particular, y en la sociedad en su conjunto.
4. EL AGUA COMO ACTIVO ECOSOCIAL
Desde hace miles de aos, las poblaciones se han asentado en las riberas de ros y lagos, o en las proximidades de fuentes. Ros, lagos, y acuferos han supuesto, por un lado, fuente de recursos de boca y de produccin
agrcola e industrial, pero tambin, por otro lado, valores estticos, ldicos
e incluso metafsicos que han trascendido esas utilidades productivas. Sin
embargo, con la revolucin industrial y el desarrollismo productivista que
arranca ya en el XIX, el agua ha ido pasando a considerarse esencialmente
como un puro factor productivo. Su relativa abundancia y la irrelevancia de
los impactos antrpicos generados, tanto por detracciones de caudales,
como por vertido de residuos, hizo que las aguas dulces superficiales tendieran a considerarse como un bien libre, que, en la medida que se requeran infraestructuras de transporte y de regulacin, pasara a considerarse
como un bien pblico.
La irrupcin de la gran obra hidrulica, ligada a grandes proyectos de
desarrollo econmico, en el XVIII y XIX, abrira espacio a la ambicin
de reformar el orden hidrolgico natural a gran escala desde un enfoque
esencialmente productivista. Las tendencias liberales de privatizacin,
vigentes ya en el XIX y en el XX, se veran, en materia de grandes obras
hidrulicas, condenadas a reiterados y estrepitosos fracasos por la envergadura de las inversiones y los dilatados periodos de retorno. De esta forma,
acabara imponindose, a principios del XX, el modelo Regeneracionista,
[ 85 ]
basado en la intervencin financiera y gestora del Estado, con el fin de

garantizar una disponibilidad masiva de agua como un factor productivo
clave para el moderno desarrollo econmico, tanto en la agricultura como
en la industria y los servicios urbanos (Daz Marta, 1999).
En las ltimas dcadas, no obstante, la sistemtica degradacin de ros,
lagos, humedales y acuferos, ha puesto en cuestin este modelo de gestin, haciendo patente que, ni los recursos son ilimitados, ni la capacidad
de regeneracin natural de los ecosistemas es infinita. Hoy est claro que
los problemas de escasez, en cantidad y calidad, no pueden resolverse
mediante las tradicionales estrategias de oferta basadas en la construccin
de nuevas obras hidrulicas para aportar caudales desde lugares cada vez
ms remotos, cueste lo que cueste e impacte lo que impacte. En definitiva
se ha empezado a tomar conciencia de que la destruccin y el expolio de
los ecosistemas hdricos, acaba pasando facturas sobre la salud, la calidad
de vida e incluso la sostenibilidad de las fuentes bsicas de recursos, de
valor muy superior al de los bienes productivos generados en base a esas
grandes infraestructuras.
Ya en 1994 el Sr. Daniel P. Beard, Director del Bureau of Reclamation,
sin duda la ms importante y prestigiada institucin pblica norteamericana
en materia de planificacin y gestin hidrulica, en su discurso ante la
Comisin Internacional de grandes presas reunida en Durban (Sudfrica),
declaraba ante la sorpresa de muchos delegados de todo el mundo:
La Agencia Federal de Recuperacin de los Estados Unidos (USBR-Bureau
of Reclamation) fue creada como un organismo de construccin de obra
pblica hidrulica. Los resultados de nuestro trabajo son bien conocidos: las
presas de Hoover, Glen Canyon, Grand Coulee y otras fueron construcciones
monumentales que son motivo de orgullo para nuestro pas y nuestros
empleados. Sin embargo, en los ltimos dos aos hemos llegado a la conclusin de que debemos efectuar cambios significativos en el programa de la
USBR. Una premisa para nuestro programa fue que los costes de los proyectos fueran reembolsados. Ahora nos hemos dado cuenta que los costes de
construccin y operatividad de proyectos de gran envergadura no pueden
recuperarse... Con el tiempo, nuestra experiencia prctica nos ha dado una
apreciacin ms clara sobre los impactos medioambientales de los proyectos
de gran envergadura que desarrollamos. Fuimos lentos en reconocer estos
problemas, y an estamos aprendiendo cun agresivos son y cmo corregirlos. Tambin nos hemos dado cuenta de que existen diferentes alternativas
para solucionar los problemas de uso del agua, que no implican necesariamente la construccin de presas. Las alternativas no estructurales son a
menudo menos costosas de llevar a cabo y pueden tener un menor impacto
ambiental [...] El resultado ha sido que la poca de construccin de presas en
los EEUU ha tocado a su fin [...].
[ 86 ]
Hoy, junto a los tradicionales valores y utilidades productivas, es ineludible considerar las funciones ambientales de los ecosistemas hdricos
como clave bsica de generacin y regeneracin de los recursos disponibles. Entender que una cuenca fluvial con sus ros, riberas, acuferos,
humedales, estuario o delta e incluso plataforma litoral, constituye un complejo sistema de vida, de cuya salud depende la disponibilidad y renovabilidad de caudales, es algo esencial (Prat, 1999). Seguir considerando los ros
como simples colectores de agua o evacuadores de residuos es simplemente un anacronismo suicida. En este sentido las aguas dulces continentales y
sus ecosistemas deben ser considerados como un Activo Ecosocial, en
donde la raz Eco compendia los valores y funciones ecolgicos y econmicos, asumiendo el sentido de lo que Aristteles denominaba la Oikonoma, como el arte de bien administrar la casa, ms all de la pura crematstica (referida a los bienes de mercado) (Aguilera Klink, 1994).
5. REFERENCIAS DE SOSTENIBILIDAD EN LA GESTIN DE AGUAS
Tal y como se ha sealado, un ro es un complejo conjunto de ecosistemas interdependientes, de cuya salud y funcionalidad depender la disponibilidad de recursos hdricos, tanto en cantidad como en calidad. Seguir pensando en el ro como un canal defectuoso al no estar recubierto de
hormign, cuyo rgimen irregular es preciso dominar para, en ltima instancia, evitar que sus aguas se pierdan en el mar, supone simplemente no entender nada de lo que hoy est en discusin. La Directiva Marco de Aguas,
vigente en la Unin Europea desde finales del 2000, establece como objetivo
central la recuperacin del buen estado ecolgico de los ros en sus diversos
tramos. Tan ambicioso reto debe ser alcanzado en el 2015 (Prat et al., 2000).
La experiencia de las ltimas dcadas en California marca un precedente prctico al respecto muy significativo. En 1976, ante la degradacin creciente de las aguas y de la salud ambiental del Delta de San Francisco, el
propio State Water Resources Control Board (SWRCB) que en 1958 haba
dado las licencias de bombeo y trasvase de aguas del Delta al Central
Valley Project (CVP), y que en 1967 haba hecho lo propio con el State
Water Project (SWP), se replante tales concesiones. En 1978 se redujo en
un 10% dichas concesiones, en lo que se conoce como la Decision 1485,
que literalmente plante, como criterio base para restituir las concesiones
de bombeo y trasvase originales desde el Delta (Arrojo et al., 1997):
[...] que la calidad del agua del Delta deber ser al menos tan buena como lo
sera si no se hubieran desarrollado el CVP y el SWP. En otras palabras, el
CVP y el SWP debern operar de forma que consigan reestablecer el escenario que haba sin proyectos [...].
[ 87 ]
Tras polmicos debates, y procesos ante las diversas instancias judiciales, en 1986 el Tribunal Supremo de los EEUU acab por imponer la validez
de la Decision 1485 en lo que se conoce como la Decision Racanelli, por
el juez que la dict.
Durante las dos ltimas dcadas ste ha sido el reto central de la gestin
de aguas en California: devolver a los ecosistemas estuarinos y litorales
marinos de San Francisco su nivel ecolgico natural, como clave para
poder disponer de ms agua para usos productivos. Tradicionalmente se ha
tendido a entender que preservar los ecosistemas implica sacrificar la disponibilidad de recursos; sin embargo, tal enfoque ha demostrado una
visin miope que no ha hecho sino estrechar a medio plazo esa disponibilidad de recursos de calidad. Hoy, tanto desde la coherencia de la nueva
legislacin europea, como desde los enfoques de gestin de aguas que
rigen en EEUU desde hace ms de dos dcadas, la gestin sostenible de los
recursos hdricos en un territorio exige tomar en cuenta los siguientes criterios bsicos:
1. El marco natural de gestin de las aguas continentales es la cuenca hidrogrfica, y por ello ser ste el contexto territorial en el
que debe integrarse cualquier modelo de gestin sostenible de
recursos hdricos. La elaboracin de planes de gestin a nivel de
subcuencas o comarcas deber integrarse a nivel de Cuenca.
2. Gestin de aguas y ordenacin territorial y urbanstica son inseparables. Difcilmente podr disearse un modelo de gestin sostenible de los recursos hdricos sin integrarlo en un modelo de ordenacin territorial coherente con perspectivas de sostenibilidad.
3. El principio de que las facturas suelen pagarse aguas abajo hace
del estado ecolgico de los ecosistemas estuarinos, deltaicos y
litorales el test clave de sostenibilidad de la gestin de aguas en
el mbito de cuenca. El hecho de que la enorme fertilidad biolgica (flora y fauna) de estos ecosistemas, incluidas las plataformas
costeras, dependa estrechamente del ro, hace que los parmetros
de biodiversidad y riqueza pesquera en estas zonas sean clave
para valorar la gestin de cada cuenca.
4. La consideracin del ro, con sus riberas y humedales, como hbitats integrados, es esencial. La preservacin de las condiciones
fsico-qumicas del medio hdrico es absolutamente insuficiente,
pues los factores que definen un hbitat son mucho ms complejos (continuidad del cauce, funcionalidad biolgica de gravas,
bosques de galera, humedales, manglares). En este punto debe
[ 88 ]
incluirse la preservacin de la biodiversidad autctona de cada

cuenca frente a la invasin de especies exticas que la quiebran.
5. Los factores geodinmicos de transporte y sedimentacin de slidos, as como la gestin de avenidas, constituyen elementos
importantes a considerar. La sostenibilidad de sotos y galachos en
cauces meandriformes, la estabilidad dinmica de sedimentos en
deltas y de arenas en playas litorales, la funcionalidad de zonas
de inundacin, humedales y bosques de ribera en la amortiguacin de avenidas, o incluso el tratamiento de fenmenos de colmatacin de embalse, entre otros, deben formar parte de la gestin sostenible de nuestros ros.
6. Los valores socioculturales ligados a las aguas y sus ecosistemas
deben integrarse en el anlisis. Empezando por el valor de las
poblaciones y comunidades asentadas desde hace cientos o miles
de aos en las riberas fluviales, los patrimonios arquitectnicos de
esos entornos (molinos, puentes etc.), e incluso los valores simblicos y estticos que dan personalidad e identidad a territorios, paisajes y por tanto a las correspondientes comunidades autctonas.
Como puede verse, hablar de gestin sostenible de las aguas va mucho
ms all de gestionar con ms o menos eficiencia los caudales desde una
perspectiva productivista.
6. DEL DESGOBIERNO HIDROLGICO A LA INSOSTENIBILIDAD DEL PHN
En Espaa, al igual que en otros muchos pases, se ha desarrollado un
doble modelo de gestin de aguas, segn se trate de aguas superficiales o
subterrneas. stas ltimas se han venido considerando como privadas,
mientras las superficiales se han gestionado bajo dominio pblico en rgimen concesional. A pesar de que en 1985 la nueva Ley de Aguas declar formalmente bajo dominio pblico el conjunto de las aguas superficiales y subterrneas, dando coherencia al marco de gestin respecto a la unicidad del
ciclo hidrolgico, la realidad es que, en parte por indecisin del legislador, y
en parte por inercias sociales e irresponsabilidad administrativa, gran parte
de las aguas subterrneas siguen gestionndose como patrimonios privados.
La poltica de aguas se ha centrado, por parte de la Administracin, en el
mbito de las aguas superficiales. Sin embargo, y pese a la omnipresencia de
trminos como dominio pblico hidrulico o inters general en el discurso
poltico y administrativo, la preponderancia del inters particular sobre el
pblico ha venido siendo en la prctica, ms que frecuente, generalizado. La
rigidez y solidez de los derechos concesionales hacen que, de hecho, pue-
[ 89 ]
dan ser considerados como cuasi-derechos de propiedad (Moreu, 1999). El

control prctico sobre ros enteros, mediante una de las redes ms densas de
grandes embalses y canales, est hoy, en forma de derechos slidos de uso,
en manos, fundamentalmente, de regantes y compaas elctricas.
En un mundo administrativo sumamente cerrado en el que la transparencia y la participacin ciudadana son mnimas, y en el que la influencia
de los grupos de presin es prevalente, la burocratizacin e incluso la
corrupcin han tenido campo abonado. En este contexto, hablar de que los
ros y las aguas son pblicas, no pasa de ser una formalidad administrativa.
Por otro lado el control sobre el espacio de dominio pblico en torno a los
ros es prcticamente inexistente. La falta de deslinde ha sido la coartada
tras la que se ha escudado la Administracin para permitir una generalizada
invasin del mismo por intereses privados. Algo similar ha ocurrido con la
vigilancia y gestin de vertidos. El propio Libro Blanco del anterior Gobierno reconoca el absoluto fracaso que ha supuesto el Canon de Vertido previsto en la Ley de Aguas (MMA, 2000).
Es significativo que, en un escenario de ros envenenados por sistemticos vertidos ilegales, y de riberas degradadas por doquier, apenas si existan
expedientes punitivos en las Confederaciones, ni sentencias judiciales condenatorias por delito ecolgico, a pesar de que la Guardia Civil (SEPRONA), colectivos y ciudadanos hayan cursado miles de denuncias con las
correspondientes pruebas. Los indicios de negligencia administrativa, prevaricacin y corrupcin son en este sentido abrumadores.
Respecto al mbito de las aguas subterrneas la forzosa necesidad de cubrir
costes por parte del propietario del pozo, tanto en la perforacin como en su
explotacin, ha incentivado una mayor racionalidad y eficiencia en el uso del
agua. Ntese que, mientras las aguas subterrneas en regado suelen suponer
costes entre 8 y 12 cntimos de euro por metro cbico a cargo del usuario, los
regantes de los grandes sistemas desarrollados por el Estado con aguas superficiales apenas si pagan en media 1 cntimos de euro por metro cbico. En
este contexto, el hecho de que las aguas subterrneas hayan podido regar la
tercera parte de los regados existentes en Espaa, utilizando tan slo una
quinta parte del agua y generando prcticamente el 50% de la produccin,
prueba que el tan temido criterio recuperacin ntegra de costes planteado por
la Directiva Marco, no slo es viable en el regado espaol (adecuadamente
introducido y gestionado), sino que, cuando menos, ha sido uno de los factores que ha dinamizado la eficiencia de los regados de aguas subterrneas.
Sin embargo, el carcter individualista de este modelo de gestin ha
desembocado en una gestin insolidaria e insostenible, abocando a procesos de sobreexplotacin, degradacin y salinizacin de muchos acuferos:
Castelln, la Mancha, Murcia, Almera, Mallorca, Canarias... Es de notar, no
[ 90 ]
obstante, que la Ley de Aguas establece claramente las responsabilidades

de la Administracin ante tales escenarios de sobreexplotacin de acuferos. Sin embargo, las diversas Administraciones responsables han eludido
asumir en la prctica tales responsabilidades. Hoy, los datos que obran en
poder de la Junta de Andaluca estiman en ms de 200.000 las hectreas ilegales de regado en el olivar (en su mayora de grandes terratenientes). En
las zonas ms gravemente sobreexplotadas de la cuenca del Segura, como la
comarca de guilas, los datos de diversos estudios de la Universidad de
Murcia estiman en un 40% los regados ilegales. En el Campo de Dalas
(Almera), a principios de los 80 se detect la situacin de sobreexplotacin
que aos despus llevara a la prohibicin de perforar nuevos pozos; haba
entonces 9000 hectreas bajo plstico; hoy hay ms de 25.000 hectreas. En
los acuferos 23 y 24 de la Mancha, declarados desde hace aos como sobreexplotados, se ha llegado a estimar en ms del 50% los regados ilegales o
alegales (forma eufemstica de disimular la flagrante ilegalidad).
Sin embargo, lo ms grave no era tanto la situacin de manifiesta insumisin hidrolgica consentida por la propia Administracin, como el diagnstico que se acab haciendo de ella en el PHN del anterior Gobierno. Como es
sabido, el Plan situaba como eje del diagnstico el dficit estructural de las
llamadas cuencas deficitarias, frente al carcter excedentario de otras cuencas, lo que exiga resolver definitivamente el llamado desequilibrio hidrolgico mediante los correspondientes trasvases. Ms all de suponer un enfoque
de gestin obsoleto, basado en estrategias de oferta insostenibles, el pretendido dficit estructural acababa siendo un eufemismo encubridor de esas flagrantes y escandalosas situaciones de desgobierno. Sin duda se trataba de
una huida hacia adelante, tal vez polticamente cmoda y rentable, pero
desastrosa en sus efectos socio-polticos y en sus perspectivas de insostenibilidad ambiental e irracionalidad econmica como se seala a continuacin.
7. ANLISIS ECONMICO Y FINANCIERO DE LOS TRASVASES DEL EBRO
El documento de anlisis econmicos que present el anterior Gobierno del Partido Popular, como justificacin de la racionalidad de sus proyectos de trasvase del Ebro, ofreca un balance coste-beneficio positivo. Sin
embargo, el citado estudio adolece de graves errores que, una vez rectificados, llevan a un balance rotundamente negativo.
7.1. Anlisis econmico coste-beneficio
a) Anlisis de costes
En lo que se refiere a costes conviene precisar y tener en cuenta los
siguientes aspectos para realizar el balance econmico:
[ 91 ]
1. La inmadurez presupuestaria haca esperar costes muy superiores;

de hecho, en el anlisis financiero, posteriormente publicado, se
duplican los costes energticos, sin ofrecer explicacin alguna; la
desviacin presupuestaria habitual en Espaa, al ejecutar grandes
obras, es cuando menos del 30%, lo que, en este caso, puede
considerarse como un margen optimista; es de notar a este respecto, que el Banco Europeo de Inversiones (BEI) estim los costes derivados del Trasvase Jcar-Vinalop, con tan slo 80 km de
largo, en 0,46 /m3, muy por encima de la media de 0,32 /m3
de los trasvases del Ebro, con casi 1000 km de longitud.
2. No se contabilizaban los costes de regulacin y de distribucin de
los trasvases.
3. Se valoraban los consumos energticos (bombeo) en 0,03 /kwh,
mientras la produccin elctrica (turbinado) se valoraba en 0,07
/m3, desde un enfoque financiero, en lugar de usar un nico
valor de oportunidad de la electricidad, como es pertinente en un
anlisis econmico.
4. La salinidad media de las aguas trasvasables, que hoy es de 1200
S/cm, y se prev que suba por encima de los 1500 S/cm (mximo recomendado para aguas prepotables en la UE es de 1000
S/cm), exigira procesos de desalobracin con costes entre 0,2 y
0,3 /m3 que no quedaban contabilizados.
5. No se contabilizaba la repercusin en los costes por metro cbico
de las fugas y prdidas previsibles en el transporte y almacenamiento, que podran ser del 10%.
6. Se consideraba que desde el primer momento se serviran los
1050 hm3, cuando casi el 50% seran demandas urbanas futuras
crecientes para los prximos 25 aos; asumir estas demandas crecientes incrementa fuertemente el coste/m3.
7. No se tena en cuenta que, segn el propio PHN del Gobierno,
con las perspectivas del cambio climtico, no habra disponibilidad de caudales uno de cada cinco aos, lo que de nuevo incrementara notablemente el coste/m3.
8. En torno al 22% de las inversiones corresponderan a instalaciones de bombeo o turbinado cuyo plazo de amortizacin debera
ser de entre 10 y 15 aos, a lo sumo (y no de 50 aos); ello supone un fuerte aumento en los costes totales de amortizacin.
El resultado es que los costes medios del conjunto de ambos trasvases
(Norte y Sur) pasaran de 0,31 /m3 a 0,72 /m3.
[ 92 ]
b) Anlisis de beneficios
En lo que se refiere a los beneficios esperables, asumir como valor de
oportunidad de las aguas urbanas 0,81 /m3, como pretendido coste de la
desalacin de aguas marinas, es incorrecto, por dos razones:
1. Los costes de desalacin actuales se sitan entre 0,41 y 0,5 /m3.
Respecto a costes de transporte, con desalacin deberan cubrirse
demandas en la costa, liberando caudales en comarcas del interior, que podran as abastecerse con sus propios recursos.
2. Existen alternativas ms econmicas que la desalacin de aguas
marinas, debindose hacer un anlisis especfico en cada zona
del valor de oportunidad en las diversas cuencas receptoras.
Hecho este clculo, resultan valores muy inferiores, que se reflejan en el cuadro 1.
Un ejemplo prctico, lo ofreci Sevilla en la sequa de principios de los
noventa. Tras dramticos cortes de aguas a cientos de miles de familias, el
problema se resolvi con un anuncio en el peridico que ofreca 0,04 /m3
a los agricultores que cedieran sus derechos de riego. La oferta desbord las
necesidades, pues los beneficios netos que obtenan esos agricultores en sus
cosechas eran inferiores. En este caso esos 0,04 /m3 reflejaron el verdadero
valor de oportunidad del agua en Sevilla (lejos del coste de la desalacin).
CUADRO I
VALOR MEDIO DE OPORTUNIDAD DEL AGUA EN LAS CUENCAS MEDITERRNEAS

Hm3
Valor medio
de oportunidad
Jcar
Segura-Almera
Barcelona
Total
315
546
189
1.050
4 cent.
/m3
(6 ptas/m3)
19 cent.
/m3
(32 ptas/m3)
18 cent.
/m3
(30 ptas/m3)
14 cent.
/m3
(24 ptas/m3)
Tal y como se deduce del cuadro 1, el valor medio de oportunidad de

las aguas en las cuencas receptoras de los trasvases est hoy en torno a 0,14
/m3 y no los 0,81 /m3 que pretenda el anterior Gobierno.
c) Costes por tramos y capacidad de pago
El Gobierno elude clarificar los costes que deberan asignarse a cada
tramo. Estos costes varan desde los 0,2 /m3 en Castelln a 1,5 /m3 en
Almera (ver figura 1).
[ 93 ]
Figura 1. Costes asignables a los diversos tramos del trasvase del Ebro
(expresados en cent. /m3).
Segn el propio PHN, la demanda esperable se hundira a partir de los

siguientes precios:
a partir de 0,36
/m3 en Alicante-Murcia-Almera;
a partir de 0,24
/m3 en Castelln;
a partir de 0,12
/m3 en Valencia.
Por tanto, tericamente, tan slo Castelln tendra capacidad de pago de

los costes que le seran asignables. Sin embargo, es de notar que, segn
han publicado los propios regantes de Castelln, su disponibilidad al pago
sera a lo sumo de 0,12 /m3.
En conclusin:
1. El balance econmico coste-beneficio resulta negativo:
VAN = 3.556 Mill. de
2. La demanda que se generara en los diversos tramos desde precios que asumieran los costes sera escasa pues, salvo en Castelln, dicha capacidad sera inferior a esos costes para la mayor
parte de los potenciales usuarios.
Teniendo en cuenta que los costes estimados no incorporaban las ms
que probables desviaciones presupuestarias en la ejecucin de obras, resulta
evidente la inconsistencia econmica del proyecto, al tiempo que afloran las
contradicciones financieras que a continuacin analizaremos con ms detalle.
[ 94 ]
7.2. El anlisis financiero

Tras un prolongado y sospechoso silencio, el anterior Gobierno public
el documento Estudio sobre rgimen de utilizacin y tarifas, que fijaba la
estrategia financiera de los trasvases del Ebro previstos en el PHN. TRASAGUA, la empresa pblica que gestionara los trasvases, dispondra de las
siguientes fuentes:
30% de la financiacin procedera de Fondos Europeos a fondo
perdido.
30% de fondos pblicos gestionados por TRASAGUA sin intereses
y con devolucin al cabo de 50 aos, sin entregas parciales a lo
largo de este periodo.
40% del mercado de capitales al 4% de inters.
a) La estrategia financiera: errores metodolgicos y fraude
Aparte de emplear el 30% de fondos pblicos europeos como subvenciones directas a fondo perdido, el otro 30% de fondos pblicos acababa
convirtindose en otra subvencin a fondo perdido a travs de trucos contables, pues:
1. No se asignaban intereses.
2. No se compensaba la inflacin, con lo que se erosionaba el pago
de la deuda.
3. El cobro de las tarifas y cnones se empleaban ntegramente en
amortizar el crdito externo al 4%; una vez amortizado, TRASAGUA retendra los siguientes pagos, en lugar de devolverlos al
Estado, obteniendo un inters del 3% que acumulara para pagar
el crdito al final de los 50 aos.
4. El crdito externo se asumira a un inters del 4%, en el cual se
inclua un 2% de inflacin, lo que dejara el inters neto en el 2%.
Como tal crdito sera imposible en los mercados financieros, se
supone que el Estado avalara el prstamo, asumiendo una subvencin implcita en forma de riesgo.
Desde esta estrategia, el coste repercutible por amortizacin sera de
0,044 /m3. Si se devolviera el 30% de capital pblico por anualidades
desde el principio compensando la inflacin con un 2%, para evitar la erosin de valor reintegrado, el coste de amortizacin sera de 0,0623 /m3. Si
se asumiera el principio de recuperacin ntegra de costes, se debera aplicar, cuando menos, ese inters del 4% al 100% de las inversiones, lo que
[ 95 ]
supondra una amortizacin de 0,11 /m3. Ello supone que el nivel de subvencin directa u oculta que pretenda aplicar el Gobierno, en lo referente
a la amortizacin de las inversiones previstas, era del 60%.
b) Costes de gestin, mantenimiento y administracin
El citado documento financiero reconoce, sin explicar razones, un
aumento de los costes energticos que dobla la previsin presupuestaria
del Documento de Anlisis Econmicos. El montante de los costes de gestin, mantenimiento, administracin, afecciones y compensaciones se elevaba finalmente a 215.457.002 /ao, lo que supona, supuesto que se trasvasaran cada ao los 1.050 hm3, un coste de 0,205 /m3.
Sumando estos costes a los de amortizacin del enfoque gubernamental,
el coste total medio a repercutir a los usuarios hubiera sido de 0,25 /m3
(es decir 41,5 ptas/m3). Tal precio estara ya por encima de los precios de
mercado que operan habitualmente en la Cuenca del Segura y en Almera y
sera muy superior a los vigentes en Valencia y Castelln. Si a los costes de
gestin unimos los de amortizacin pero corrigiendo los trucos financieros
propuestos por el anterior Gobierno, el coste a repercutir en media hubiera
sido de 0,27 /m3. Errores bsicos en el clculo de costes y de los caudales
sobre los que debe cargar el pago.
Aparte de corregir el fraude que induce la estrategia financiera del
Gobierno, es necesario rectificar, cuando menos, tres de los fallos del
Gobierno al calcular los costes por m3:
1. Los caudales urbanos son progresivos.
2. El PHN prev que no habra disponibilidad de caudales uno de
cada cinco aos.
3. El 22% de las inversiones deben amortizarse a 25 aos.
Al rectificar estos errores bsicos, el coste a repercutir en media al usuario, desde la propia estrategia del Partido Popular adecuadamente aplicada,
sera de 0,32 /m3.
Si contabilizamos costes de desalobracin de caudales urbanos, prdidas y un desvo presupuestario del 30%, el coste medio a repercutir a los
usuarios sera de 0,45 /m3.
c) Una quiebra financiera anunciada
Debe notarse que estos costes medios a pagar, a pesar de la subvencin
del 60% en las inversiones, desbordan los lmites a partir de los cuales, el
propio Gobierno prevea que las demandas se desmoronaran por falta de
capacidad de pago. Resulta evidente que las demandas de Valencia, con un
[ 96 ]
lmite estimado por el citado Gobierno de 0,12 /m3, desapareceran; al

igual que las de Castelln con el lmite en 0,24 /m3. Recordemos que la
disponibilidad al pago, publicada por los regantes en Castelln, sera a lo
sumo de 0,12 /m3 (en Valencia mucho menor). Incluso en Alicante, Murcia y Almera, con los 0,36 /m3 de lmite que estimaba el Gobierno, las
demandas se quebraran. Es de notar, que esos 0,36 /m3 representan un
lmite extremo de terica capacidad de pago. La disponibilidad a pagar es
muy inferior, ya que los precios actuales en los mercados legales de aguas
subterrneas (privadas), en estas zonas del Sureste, donde la capacidad de
pago es mayor, operan entre 0,20 y 0,25 /m3. Ello implica que las demandas se resentiran gravemente con precios que rebasen los 0,25 /m3.
Si las tarifas se proporcionaran por tramos a los costes que imponen las
respectivas demandas en cada zona, los 0,45 /m3 de media se elevaran a
valores entre los 0,50 /m3 y los 0,60 /m3 entre Alicante y Almera. Se
trata por tanto de costes que desbordan con mucho los lmites de capacidad de pago de los usuarios, e incluso muy superiores a los de desalacin
de aguas marinas. Pero, sobre todo, son muy superiores a los costes de las
opciones alternativas (en particular los precios de mercado de aguas subterrneas vigentes). Todo ello conduce a una ms que previsible quiebra
financiera, sin posible marcha atrs ni opciones de redimensionamiento del
proyecto.
Figura 2. Costes econmicos en los diferentes tramos del trasvase.
Ante datos tan significativos, el Gobierno del Partido Popular, lejos de

clarificar las perspectivas financieras, opt por establecer oficialmente que
no se debatiera ni se acordara con los usuarios del trasvase la reglamentacin tarifaria hasta tanto no estuvieran realizadas las inversiones e iniciada
[ 97 ]
la fase de explotacin de los trasvases. Esta quiebra financiera anunciada

era el ltimo de los mecanismos implcitos de subvencin pblica que subyaca en el proyecto.
8. EL PACTO DEL AGUA EN ARAGN Y EL DIFCIL RETO DE SU REFORMA
El llamado Pacto del Agua de Aragn nace como expresin, en clave
aragonesa, de las estrategias del Plan Hidrolgico Nacional propuesto por
el Gobierno Socialista a mediados de los noventa, Plan que asuma anlogas tesis, estrategias y propuestas que las establecidas por el PHN del
Gobierno del PP en el 2000. En sntesis el Pacto asuma como reto central
regular al 100% los ros aragoneses mediante la construccin de nuevas
grandes presas, con el pretendido fin de usar sus caudales en el desarrollo
de nuevos regados y usos urbano-industriales en Aragn. El hecho de que
tales obras, en lugar de servir a tales fines, pudieran acabar regulando los
caudales a trasvasar hara que, aos despus, el Partido Popular reanimara
el citado Pacto como base su poltica trasvasista en el PHN.
En cualquier caso, ms all de que los conflictivos embalses previstos en
el Pacto del Agua pudieran servir a unos u otros fines, el modelo de gestin
que subyace es el tradicional basado en estrategias de oferta bajo masiva
subvencin pblica; el mismo modelo, en suma, que sustanciaba la coherencia del PHN y de la poltica trasvasista revocada por el nuevo Gobierno.
Parece, por tanto, evidente la necesidad de poner en marcha una reflexin
seria que permita revisar de forma consecuente el citado Pacto. Sin embargo, el proceso de dilogo social y poltico formalizado al respecto desde la
Comisin del Agua parece limitarse, de momento, a recomponer el Pacto
desde criterios dictados por la coyuntura poltica, en lugar de buscar la
coherencia respecto a los nuevos criterios de sostenibilidad que alumbra
la Directiva Marco.
Varios son los criterios que deberan guiar esa revisin, en coherencia
con el paradigma de sostenibilidad y los criterios y objetivos que establece
la Directiva Marco:
1. Deben respetarse los derechos bsicos de las poblaciones afectadas por esas grandes presas, evitando inundar pueblos e incrementar desequilibrios territoriales.
2. Deben establecerse las restricciones ambientales que impone la
Directiva Marco al establecer el objetivo de recuperacin y conservacin del buen estado ecolgico de los ros y ecosistemas
hdricos, lo que exige priorizar adecuados regmenes ambientales
en los ros, que an estn por determinar.
[ 98 ]
3. Debe asumirse una perspectiva de cuenca (y no simplemente

regional), previendo los impactos aguas abajo, y especialmente
en el Delta, derivados de nuevos grandes embalses y transformaciones masivas de nuevos regados.
4. Debe asumirse una perspectiva de racionalidad econmica basada en la recuperacin ntegra de costes a cargo de los usuarios.
5. Deben primarse las estrategias de gestin de la demanda sobre
las tradicionales de oferta, priorizndose los procesos de modernizacin (redes urbanas y regados) y aprovechando las oportunidades que brindan las nuevas tecnologas y los nuevos modelos
de gestin: regulacin en trnsito, gestin integrada de recursos
superficiales y subterrneos, etc.
6. En materia de regados es preciso asumir las perspectivas que
impone la ampliacin de la UE y la reforma de la PAC, especialmente en materia de subvenciones agrarias.
7. El proceso de revisin debe basarse en un debate abierto y transparente en el que puedan contrastarse las diversas alternativas, con el
tiempo y los medios adecuados para garantizar acuerdos estables y
coherentes basados en el pertinente consenso tcnico y social.
Construir una nueva poltica de aguas basada en los criterios desde los
que el nuevo Gobierno ha justificado la retirada de los proyectos de trasvase del Ebro, exigira en Aragn aplicar a este proceso de revisin del Pacto
del Agua los criterios enunciados. Sin embargo, entre la deseada coherencia, a la que sin duda tenderemos, y la realidad inmediata, probablemente
haya un camino lleno de contradicciones.
BIBLIOGRAFA
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Medio Ambiente. IIDMA.
[ 100 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HDRICOS Y GESTIN
JOS M. CUADRAT PRATS | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIN
El agua es el soporte bsico de los seres vivos y de los sistemas ecolgicos, permite el asentamiento de las poblaciones e interviene prcticamente
en todos los procesos productivos. Es, adems, un recurso limitado cuya
escasez provoca efectos negativos sobre la calidad de vida y perjudica el
desarrollo econmico. Por este motivo, la gestin del agua y su dominio
despiertan intereses econmicos y ha sido motivo tradicional de enconadas
disputas, incluso en tiempos en los que su consumo era irrelevante en comparacin con el momento actual. Este es el caso de la cuenca del Ebro, por
la distribucin aleatoria de la lluvia en el espacio y en el tiempo, y por la
presencia de dilatados perodos de sequa, que llevan consigo la inseguridad de las cosechas y condicionan la reposicin de los acuferos, el abastecimiento de la poblacin o la propia calidad del agua.
En el conjunto de la cuenca el volumen medio de agua precipitada en
un ao se estima en unos 58.350 hm3, que, distribuidos de manera regular
sobre una superficie de 85.534 km2, equivale a unos 682 mm; de ellos se
evaporan 472 mm (el 69%), siendo la aportacin a la escorrenta superficial
y subterrnea de 210 mm, equivalentes a un volumen de recursos naturales
de 17.967 hm3. Esta cifra es la ms alta del total de las cuencas hidrogrficas
espaolas; sin embargo, tiene escasa significacin debido a que enmascara
las enormes diferencias espaciales existentes en la cuenca y un aspecto
caracterstico del ciclo hidrolgico: la variabilidad y los sucesos extremos
producidos por la dependencia de los factores atmosfricos.
Esta situacin no ha variado sustancialmente en el transcurso de la historia, cuyas pginas estn repletas de referencias que muestran la preocupacin constante por el agua y el manejo de la misma con objetivos claros de
abastecimiento, regado y transporte. Sirvan como ejemplo los sistemas
de riego o las grandes obras hidrulicas construidas por los romanos (presas de Muel y Almonacid de la Cuba, acueducto de los Baales de Uncastillo, aljibes de Blbilis); y, en particular, por la civilizacin rabe, que per-
[ 101 ]
J O S M . C UA D R AT P R AT S
feccion y ampli los regados, y dej buenas muestras de cmo administrar con eficacia el agua en regiones donde escasea. Esta idea de escasez
condujo en las etapas medieval y moderna a planificar su uso de forma
rigurosa, con buen nmero de ordenanzas que son ejemplos de gestin
severa y cuidada (tal sera el caso de las ordenanzas de las comunidades
de regantes del ro Jaln). En la Edad Moderna, desde Gil de Morlanes a
Pignatelli pugnaron por poner en servicio el Canal Imperial de Aragn, con
finalidades de riego, produccin de energa para las industrias y transporte
de mercancas y viajeros. Los Regeneracionistas, con los aragoneses Costa
y Lucas Mallada como figuras destacadas, lucharon por redimir las limitaciones de los Somontanos y el centro de la Depresin con la defensa de un
modelo de poltica hidrulica que llev a la creacin en 1926 de la Confederacin Sindical Hidrogrfica del Ebro, la primera espaola y modelo en
el mundo.
Estos testimonios avalan el papel que el agua ha tenido siempre en las
relaciones hombre-medio en el Valle del Ebro, y explican el valor incalculable de este recurso, capaz de influir en las polticas de desarrollo regional y
de ordenacin del territorio. Su condicin de bien preciado y limitado justifica la consideracin de recurso estratgico que tiene para el desarrollo y
pone en evidencia la importancia de una gestin eficaz.
2. EL AGUA Y SU DEPENDENCIA DE LA PLUVIOMETRA
La cuenca del Ebro es una regin de contrastes. Es un singular espacio
geogrfico con una variada gama de ambientes climticos, que van desde la
extrema aridez de las tierras centrales del Ebro hasta las nieves permanentes
de las cumbres ms elevadas del Pirineo, pasando por la amplia sucesin de
matices intermedios que originan la altitud, la orientacin o la compartimentacin del relieve. La originalidad de este rico mosaico, en principio, depende de la dinmica atmosfrica regional y de la interferencia de rasgos ocenicos y mediterrneos, pero sus aspectos ms sobresalientes se relacionan,
sobre todo, con su posicin interior dentro de la Pennsula Ibrica, las acusadas diferencias de relieve entre la montaa y el llano y su especial configuracin topogrfica.
En conjunto, la precipitacin disminuye desde los bordes al centro y de
oeste a este del valle. El dficit pluviomtrico alcanza su mximo en el sector centro-oriental, encerrado por la isoyeta de los 350 mm, lo que la convierte en uno de los territorios ms ridos de Espaa. Hacia los Somontanos
y hacia los mrgenes montaosos la cuanta de las lluvias aumenta, pero los
incrementos son siempre moderados: en el sistema Ibrico slo las vertientes mejor expuestas llegan a registrar 1.200 mm de precipitacin; en con-
[ 102 ]
L A CUENC A DEL EBRO: RECURSOS HDRICOS Y GESTIN
traste, el Pirineo aparece como una dorsal lluviosa, coronada por la isoyeta
de los 2.000 mm en los sectores occidentales, y cantidades progresivamente
ms modestas hacia el centro y este de la cordillera. Las grandes variaciones
de altitud se traducen, igualmente, en un amplio rango de temperaturas que
oscilan entre la templanza de los 14-15 C del llano y el intenso fro
que indican los 0 C de temperatura media de las cumbres del Pirineo.
Las altas temperaturas determinan cantidades elevadas de evaporacin,
que unidas a las condiciones pluviomtricas de la cuenca dan como resultado el predominio de la aridez en un amplio porcentaje de las tierras del
Ebro. Las prdidas reales por evaporacin son difciles de calcular, pero los
datos disponibles sirven para poner en evidencia el dficit de agua y las
marcadas diferencias existentes entre el llano y la montaa. La aridez, como
dficit hdrico permanente o habitual, es la nota que caracteriza y unifica el
sector central de la cuenca. Hacia los mrgenes, esta aridez se va atenuando, al principio de forma lenta, y luego con ms rapidez cuando se alcanzan las vertientes montaosas: las altas tierras pirenaicas son prcticamente
las nicas donde existe excedente de agua todo el ao, que pasar a la
escorrenta superficial, porque a la moderacin trmica se suma la abundancia de lluvias; en el sistema Ibrico, en cambio, tan slo las cotas ms
altas de las sierras de la Demanda, Urbin, Cebollera, Moncayo o Albarracn renen condiciones parecidas, el resto presenta muchos momentos con
balances hdricos negativos, especialmente en verano.
Estos valores medios no pueden enmascarar una realidad propia de
buena parte de Espaa, de la que no escapa el clima del Ebro: la extrema
variabilidad de las lluvias y la presencia de dilatados perodos secos, que se
erigen en decisivos factores socioeconmicos, negativos y limitantes, a los
que ha de ajustarse la gestin de las aguas.
2.1. Irregularidad de las precipitaciones
Por su pertenencia al mundo mediterrneo la variabilidad interanual de
las precipitaciones es alta, lo que conlleva la aparicin de aos muy contrastados, secos unos, totalizando cantidades pequeas en comparacin
con los ya reducidos promedios, y lluviosos otros, que los sobrepasan, aliviando algo la escasez hdrica. Este comportamiento tan variable de las lluvias es el factor que ms influye en las fluctuaciones de los aportes de los
ros y el que genera mayor inseguridad. Los datos son elocuentes: en aos
lluviosos las aportaciones del Ebro en el aforo de Tortosa han superado los
28.000 hm3, pero en los secos han sido inferiores a 5.000 hm3.
[ 103 ]
2.2. La sequa como constante

Los largos periodos secos son otro hecho natural propio de los rasgos
climticos de las tierras del Ebro. Tanto los datos recientes como las viejas
crnicas confirman siempre precipitaciones irregulares, pero sobre todo,
prueban la existencia de sequas, de periodos sin lluvia que han dejado
malos recuerdos por las consecuencias catastrficas que han tenido, especialmente en el campo.
La sequa tiene una componente climtica, caracterizada por la reduccin significativa de lluvias, y una componente cultural que da la dimensin socioeconmica y va asociada a la idea de escasez. Ambas componentes estn muy relacionadas, aunque no siempre existe concatenacin entre
ellas ya que puede darse el caso de que con una pluviometra normal se
den situaciones de sequa debido a un abuso o mala gestin de los recursos
hdricos. En la cuenca del Ebro, al igual que ha ocurrido en toda Espaa, la
demanda y el consumo de agua han experimentado un incremento continuado en el transcurso de este siglo; ha desaparecido la cultura de la tinaja, la fuente pblica y el lavadero municipal, y tanto en las ciudades como
en el mundo rural se ha pasado de la fuente, el pozo y el aljibe al grifo
(Martnez Gil, 1997).
Estos cambios explican el protagonismo que con demasiada frecuencia
adquiere la sequa, porque la disminucin de los totales pluviomtricos
repercute en los volmenes de agua necesarios para el mantenimiento de
los cultivos y el propio abastecimiento de agua potable en las poblaciones,
industrias y centrales hidroelctricas, y origina secuelas ambientales en los
caudales de los ros y en los humedales. Por otra parte, ponen en evidencia
la falta de una poltica hidrulica eficaz que ane demandas crecientes de
agua y ofertas que se ven muy mermadas en aos de indigencia de lluvias.
2.3. Las incertidumbres del cambio climtico
El clima terrestre no ha sido siempre idntico, por el contrario, han ocurrido variaciones significativas incluso en los tiempos histricos. El cambio
ha sido la regla general en la historia del clima, y no la excepcin. Con
referencia a la cuenca del Ebro, el anlisis de los anillos de crecimiento de
los rboles y los datos instrumentales indican que el clima de los ltimos
600 aos no ha sufrido variacin en la tendencia general que suponga el
paso a otras condiciones climticas. Ello no excluye la presencia de alteraciones y anomalas, durante las cuales el clima ha presentado comportamientos peculiares, tanto de fuerte incremento como de notable disminucin de la precipitacin y la temperatura, pero stas siempre han sido de
corta duracin.
[ 104 ]
En cuanto a la previsin de evolucin futura, existe la posibilidad de

que se est viviendo sobre los compases de un cambio de envergadura
todava imprevisible. Indicios hay: disminucin de la pluviosidad, mayor
irregularidad de las precipitaciones, aumento de la temperatura media y
aumento del nivel del mar. Tomando como base el modelo del Hadley Center, tal y como el Instituto Nacional de Meteorologa lo defini para Espaa
en el Informe Espaol de 1995 para la Convencin del Cambio Climtico de
la ONU, nico oficial hasta la fecha, en el horizonte del ao 2060 se espera
una subida de la temperatura media anual de 2,5 C y reducciones de la lluvia anual variables, del 2% en las cuencas del Norte al 17% en las del Sur, y
del 7% en la cuenca del Ebro. Estos cambios supondran una notable reduccin de los recursos hdricos, que en el Ebro sera del 16%, equivalente a
3.194 hm3/ao, segn las primeras evaluaciones cuantitativas realizadas por
Ayala-Carcedo (2001). Nuevas aproximaciones posteriores debidas al
CEDEX, para el Ministerio de Medio Ambiente, las recogidas en el Libro
blanco del agua en Espaa y el reciente informe sobre Los impactos del
cambio climtico (Moreno, 2004), ofrecen resultados similares e incluso ms
pesimistas. Dada la gran incertidumbre que conllevan tales evaluaciones, no
parece razonable avanzar ms all de estos comentarios. Adems, conforme
mejoran nuestros conocimientos, los clculos se van modificando. Esto hace
que los resultados no puedan utilizarse an en planificacin, pero s deben
ser tenidos en cuenta de acuerdo con el principio de cautela como factor de
peso cualitativo, especialmente ante criterios generales de planificacin o
grandes decisiones.
3. RECURSO NATURAL Y RECURSO DISPONIBLE
Los recursos hdricos globales que tiene la cuenca, es decir, la fraccin
de lluvia que se infiltra en los acuferos o discurre por arroyos y ros, son
en promedio 17.967 hm3 anuales, el 16% del total nacional. Del conjunto
del Ebro destaca sobremanera el desequilibrio de la red hidrogrfica, que
reproduce las notables diferencias climticas existentes entre la vertiente
pirenaica y la ibrica. La mayor contribucin al caudal procede de los
afluentes de la margen izquierda, que generan prcticamente el 70% del
aporte anual; muy superior a la contribucin de los derrames de la margen
derecha, que suponen el resto de las aportaciones.
[ 105 ]
CUADRO 1
PRINCIPALES AFLUENTES DEL EBRO, CON EXPRESIN DE SU APORTACIN MEDIA ANUAL,

ES DECIR, LA CANTIDAD DE AGUA QUE EN PROMEDIO VIERTEN AL RO PRINCIPAL, Y EL
CAUDAL ESPECFICO O COCIENTE DE ESTE VALOR ENTRE LA SUPERFICIE DE SU CUENCA,
EXPRESADO EN LITROS POR SEGUNDO Y KILMETRO CUADRADO (FUENTE: PHN).
Superficie
Aportacin
Caudal
Margen izquierda
cuenca
media
especfico
Ro
(en km2)
(en hm3/ao)
(en l/s/km2)
527
592
492
4.521
173
1.087
6.337
14,3
13,1
10,7
17,4
2,4
9,7
8,2
Nela
Zadorra
Ega
Aragn
Arba
Gllego
Cinca-Segre
1.081
1.373
1.500
8.604
2.218
3.995
22.798
Superficie
Aportacin
Caudal
Margen derecha
cuenca
media
especfico
Ro
(en km2)
(en hm2/ao)
(en l/s/km2)
Oca
Tirn
Najerilla
Iregua
Alhama
Queiles
Huecha
Jaln
Huerva
Aguasvivas
Martn
Guadalope
Matarraa
1.100
1.259
1.111
670
1.396
529
497
9.607
1.020
1.330
2.112
3.819
1.717
155
289
400
210
135
85
45
551
68
30
115
313
157
5,3
7,2
13,4
9,3
3
5
2,8
2,4
2,1
0,7
1,7
2,1
2,1
De este volumen de agua en la actualidad se puede disponer de 10.145

hm3; es decir, los recursos garantizados se reducen un 44% de los recibidos
en rgimen natural. Varias son las razones: en primer lugar, hay 4.614 hm3
que corresponden a la recarga natural de acuferos subterrneos, y las posibilidades de acceso a estos recursos son notoriamente inferiores, depen-
[ 106 ]
diendo su aprovechamiento de la tecnologa de perforacin y bombeo existente en cada momento. En segundo lugar, porque los 152 embalses que
tiene la cuenca son incapaces de regular plenamente todas las aguas fluyentes. Tambin por las restricciones de carcter ambiental necesarias para
proteger las funciones naturales del agua (ecosistemas acuticos, sobre
todo). Y por ltimo, por la existencia de trasvases.
3.1. Infraestructuras de regulacin
En las regiones de clima seco la demanda de agua no se acomoda en el
tiempo al flujo natural de recurso hdrico y es necesario transformar
el recurso natural en recurso disponible. La solucin tradicional al dficit
hdrico ha sido construir embalses y conducciones de agua de unas cuencas a otras. Las presas y los azudes constituyen intervenciones habituales
en los cauces de los ros para incrementar las disponibilidades de recursos
hdricos. En poca romana haba ya obras de regulacin de agua para riego
en muchos afluentes del Ebro, de las que son buena muestra la presa de
Muel en el ro Huerva o la presa de Almonacid de la Cuba en el ro Aguasvivas. Tambin quedan construcciones de la civilizacin rabe, a quien se
debe la mejora del legado romano en materia de irrigacin y la construccin
de una importante red de acequias en buen nmero de ros, que nacan en
pequeos azudes. En 1446 surge el proyecto de la acequia del Ebro, que
ms tarde recibira el nombre de Canal Imperial, el primer gran canal aragons. A partir de la segunda mitad del siglo XVIII sobre todo se activa la
construccin de pantanos, coincidiendo con un marco legal propicio y los
avances de la tcnica constructiva, unido a circunstancias climticas adversas: de este momento son los embalses de Monteagudo (1881) en el ro Valbuena, San Bartolom (1879) en el Arba de Luesia, Camarasa en el Noguera Pallaresa, La Pea (1914) en el Gllego, o los azudes en el Ebro para
derivar agua, como el Canal de Tauste (1790), el de Urgel (1861), o el Canal
Imperial (1790).
[ 107 ]
CUADRO 2
PRINCIPALES EMBALSES EXISTENTES EN LA CUENCA DEL EBRO. (FUENTE: CHE)

Capacidad
ndice
Capacidad
(hm )
ndice
1
4
5
6
10
15
17
18
21
22
23
26
27
Mequinenza
Yesa
Mediano
El Grado
La Sotonera
Barasona
Caspe
La Tranquera
Bbal
Santolea
Calanda
Cueva Foradada
Lanuza
1534
470
438
399
189
92
82
78
64
54
54
29
25
33
34
35
41
42
43
44
45
46
47
48
49
51
Maidevera
Vadiello
La Pea
Moneva
Las Torcas
San Bartolom
Estanca de Alcaz
Escuriza
Gallipun
Mezalocha
Argus
Ardisa
Almochuel
Total Aragn
17
16
15
8
7
6
6
6
4
4
3
2
1
3.625
2
7
8
9
11
12
Canelles
Santa Ana
Ribarroja
Talarn
Camarasa
Escales
678
237
210
205
163
152
14
28
29
37
38
39
Oliana
Terradets
Baserca
Ciurana
Guiamets
San Lorenzo
Total Catalua
101
23
22
12
10
10
1.823
16
31
13
Alloz
Eugui
Ullivarri
84
21
147
36
52
50
Irabia
Pignatelli
Puentelara
Total Pas Vasco
14
1
1
220
220
24
Mansilla
Pajares
68
35
25
Gonzlez Lacasa
33
32
Ebro
Sobrn
Nombre
(hm3)
Nombre
Total La Rioja
136
Total Cantabria
540
540
20
40
Monteagudo
Total Castilla-Len
Total
[ 108 ]
9
29
6.493
En 1900, por el nmero de pantanos y por los proyectos en marcha, la

cuenca ms regulada era la del Ebro, pionera en tantos aspectos de la poltica hidrulica. El nmero de pantanos de cierta envergadura ascenda a 11,
con una capacidad de almacenaje de 38.110.110 m3, lo que supona algo
ms del 10% de la capacidad total de las cuencas espaolas. En el siglo XX,
como consecuencia de la demanda creciente de agua de los sectores industrial y urbano, pero particularmente del agrcola para aumentar el regado, el
tema hidrulico pas a ser una preocupacin constante de la poltica estatal:
la ejecucin de obras hidrulicas por el Estado, la Ley de Aguas de 1879 y el
sistema de subvenciones a empresas privadas para la construccin de canales y embalses de inters pblico, constituyen la base del desarrollo hidrulico durante todo el siglo y uno de los elementos bsicos del modelo tradicional de poltica hidrolgica, dominante hasta fechas recientes. El esfuerzo
ha sido notable: el nmero actual de embalses en explotacin es de 152,
con una superficie total de plano de agua de unos 416 km2, y una capacidad
de embalse de 7.702 hm 3, lo cual supone que el volumen de agua que
puede represarse se aproxima a la mitad del aporte interanual del Ebro.
CUADRO 3
EMBALSES EN EXPLOTACIN Y CAPACIDAD TOTAL DE LOS MISMOS. INCLUIDOS RIALP,

ITOIZ Y EL VAL. (FUENTE: CHE)
Propiedad
del Estado
Nmero de embalses
Superficie total ocupada (ha)
Capacidad total embalse (hm3)
40
22.121
4.055
Total
152
41.673
7.702
Con ellos se ha logrado una importante regulacin del ro, aunque es

insuficiente para ordenar las variaciones naturales y las aportaciones totales
que recibe; adems, la eleccin de los emplazamientos y el diseo de las presas han estado guiados en muchos casos por intereses hidroelctricos, generando notorios desequilibrios en perjuicio de los llamados fines consuntivos.
Muchos de los embalses, ms del 75%, son pequeas obras de capacidad inferior a 25 hm3: la presa de Canfranc, en el ro Aragn, por ejemplo,
apenas llega a 120.000 m3, menos de lo que almacenan cientos de balsas
artificiales diseminadas por muchas explotaciones agrarias. Pero frente a
ellos, existen siete grandes embalses con cabida superior a 250 hm3, que
constituyen verdaderos lagos artificiales. Los mayores son el de Mequinen-
[ 109 ]
za, en el Ebro, que puede embalsar 1.534 hm3; Canelles, en el Noguera

Ribagorzana, con capacidad para 678 hm3; y el del Ebro, en su cabecera,
con 540 hm3.
3.2. Trasvases
Adems de las infraestructuras de regulacin, la disponibilidad de agua
est tambin condicionada por la existencia de trasvases. Suele pasar desapercibido, incluso para los propios usuarios, que el suministro de agua
potable de grandes ciudades depende de trasvases de aguas y de complejos sistemas regionales de distribucin. Como ejemplos concretos se pueden mencionar los siguientes: el Ebro cede una media de 187 hm3/ao a las
cuencas del Norte, dependiendo de ello el suministro en alta del Consorcio
de Aguas del Gran Bilbao; y alimenta, con 75 hm3/ao, el trasvase EbroCampo de Tarragona, en parte para el suministro turstico a la Costa Dorada y el complejo petroqumico de Tarragona. En total son ocho los trasvases que funcionan en el conjunto de la cuenca; varios ya antiguos, uno
reversible y otro con retorno.
CUADRO 4
TRASVASES EXISTENTES EN LA CUENCA DEL EBRO. (FUENTE: CHE)

Trasvase
Destino
1. Ebro-Besaya
Torrelavega
Detraccin (hm3/ao)
5 (reversible)
2. Alto de Tornos
Cantabria
3. Cerneja-Ordunte
Bilbao
s.d.
11
4. Zadorra-Arratia
Bilbao
176
5. Alzania-Oria
Guipzcoa
6. Ciurana-Riudecaas
Reus
7. Ebro-Campo Tarragona
Tarragona
8. Carol-Arige
Francia
3
10
75
0 (con retorno)
En Espaa los trasvases han sido precedidos de muchos anteproyectos

utpicos desde los tiempos medievales. Los primeros trasvases no cuajaron
hasta los siglos XVI y XVII en tierras valencianas y murcianas. A lo largo
del siglo XX, en sucesivos planes hidrolgicos, el Estado contempl su realizacin para atender demandas crecientes en reas deficitarias. Sera el
caso del Plan Nacional de Obras Hidrulicas, elaborado en 1933 por
el ingeniero Lorenzo Pardo, donde se prevean diferentes trasvases para
[ 110 ]
ampliar el regado, siendo la cuenca del Ebro una pieza fundamental del
mismo. En 1974 se debati un controvertido proyecto de trasvasar 1.400
hm3/ao desde el Ebro al rea de Barcelona (el denominado trasvase EbroPirineo Oriental), que tampoco lleg a prosperar. Poco tiempo despus, en
1981, el Gobierno autoriz el denominado minitrasvase de aguas del Ebro
al Campo de Tarragona, que sera inaugurado en 1989. En julio de 2001 fue
aprobado el Plan Hidrolgico Nacional (PHN) que asuma como principal
funcin la redistribucin del agua, y la transferencia de 1.054 hm3 del Ebro
a la costa mediterrnea desde Barcelona a Almera (850 km de longitud),
regulados en los embalses de Mequinenza y Ribarroja; posteriormente, en
junio de 2004, por Real Decreto Ley se derogaban los artculos de la ley del
PHN correspondientes al trasvase del Ebro.
3.3. Calidad del agua
Histricamente, el principal problema vinculado al recurso hdrico ha
sido el de la escasez; pero desde hace unos aos, la calidad del agua juega
un papel esencial en la poltica hidrulica, porque delimita la aptitud para
mantener los ecosistemas y atender las diferentes demandas. La evaluacin
del estado de calidad del agua de los ros y acuferos no es una tarea fcil.
El control de las aguas superficiales lo viene realizando la Confederacin
Hidrogrfica del Ebro desde 1973, mediante una amplia red de estaciones
que muestrea peridicamente diferentes parmetros, con los que se confecciona el denominado ndice de Calidad General de las Aguas. Respecto a
las aguas subterrneas, el control lo realiza el Instituto Tecnolgico Geominero de Espaa.
De las mediciones y anlisis hechos se deduce que, en trminos generales, la calidad del agua es regular, aunque tramos de ro cuya calidad deba
considerarse inadmisible son muy pocos: las aguas muy limpias slo se
localizan en las cabeceras de los ros, incluido el Ebro hasta el azud de
Trespaderne; en el resto, son muchos los puntos donde hay elevados niveles de contaminacin, y algunos abastecimientos urbanos, como el de Zaragoza, no cumplen los estndares de calidad exigidos por las normativas de
la Unin Europea.
Rasgo destacado de la cuenca del Ebro ha sido el problema de la mala
calidad natural de las aguas debido a la naturaleza salina de su curso medio y
bajo. El elevado contenido en sales oscila atendiendo a sus afluentes: por
ejemplo, las aguas del ro Aragn llegan desde el Pirineo con poco ms de
100 mg/l de sales, pero poco ms tarde, el Ebro recibe al Jaln y al Gllego
con aguas que superan los 1000 mg/l de sales, que empeoran notablemente
la calidad del agua de la cuenca. El problema se acenta con la expansin
[ 111 ]
del regado en zonas de alta concentracin de sales, por el lavado y arrastre

de las mismas hacia los cauces de los ros, especialmente el Ebro y los afluentes de la margen izquierda en los tramos prximos a su desembocadura.
A este problema general se suma, por un lado, la contaminacin por
nitratos y fosfatos procedentes de la agricultura y la ganadera, que genera
procesos de eutrofizacin de las aguas en cauces y embalses; y por otro, la
contaminacin originada por los vertidos de las grandes concentraciones
urbanas e industriales existentes en la cuenca. Recordemos que en el curso
del ro existen importantes focos de contaminacin: hay una central nuclear
en Burgos y otra en Asc, presencia de industria papelera en Miranda, otra
gran zona industrial en Zaragoza, plantas que trabajan con mercurio en el
ro Gllego, el Segre tiene serios problemas fitosanitarios y de purines, y en
Flix arrastra los vertidos de la industria electroqumica.
4. APROVECHAMIENTO Y DEMANDA
En el siglo XX Espaa ha conocido un importante salto cuantitativo y
tambin cualitativo en el uso del agua, paralelo a la transformacin que ha
experimentado la sociedad. Las ltimas dcadas, sobre todo, han contemplado la desaparicin, prctica o absoluta, de determinados aprovechamientos del agua, el nacimiento de otros y asimismo alteraciones de prioridad, al quedar relegados algunos usos tradicionales en beneficio de otros
ms recientes. La mayor expansin de los consumos ha correspondido a la
agricultura; los restantes usos tienen una demanda menor, pero en ocasiones, ya disputan ventajosamente las disponibilidades hdricas.
En estos cien aos la poltica hidrulica seguida ha cambiado la faz del
Valle del Ebro: ni los paisajes actuales, ni el desarrollo urbano, ni la actividad productiva podran explicarse sin referencia a los logros de la intervencin sobre el medio hdrico; aunque no se debe olvidar tampoco los impactos y el elevado coste que en ocasiones ha tenido sobre ros, ecosistemas y
patrimonio hidrulico tradicional.
4.1. Abastecimiento a poblaciones
A mediados del siglo XIX, cuando se gesta el embrin de la ciudad contempornea, el abastecimiento urbano de agua era muy dispar, y en conjunto cabe hablar de una situacin anacrnica. Salvo excepciones, el suministro resultaba precario y la conduccin de agua a domicilio no era an, para
la inmensa mayora, sino un lejano deseo; la actividad de los aguadores y el
funcionamiento de lavaderos de uso mltiple, pblicos o privados, se hallaba en pleno apogeo. En Zaragoza, la Fuente de la Princesa, situada en la
Plaza de Espaa, que data de 1845, fue el primer suministro de agua pota-
[ 112 ]
ble; los aguadores tomaban de ella el agua y con sus cubas y carros la
repartan por las casas. A partir de 1862 se colocaron otras fuentes en las
plazas de La Magdalena, Santo Domingo, El Pilar, la Seo, el Carmen y Paseo
de las Damas. Hasta 1945 no se empez a hacer suministro de agua por
contador. En esta ciudad, hace un siglo se lavaba directamente en el ro,
pero el crecimiento urbano y la contaminacin hicieron que se construyeran varios lavaderos; el ltimo funcion hasta finales de los aos cincuenta.
La gran mutacin se realiza en la segunda mitad del siglo XX. Tras el
espectacular incremento de la demanda urbana subyace el fortsimo crecimiento de las ciudades y el alza del nivel de vida, con una espectacular elevacin de las dotaciones unitarias, motivada por la generalizacin de electrodomsticos y radical mejora en los hbitos de aseo personal, limpieza de
calles, plazas y edificios, sin olvidar una amplia gama de industrias usuarias
de la red municipal.
Actualmente, la dotacin media para consumo urbano en el conjunto de la
cuenca se estima en 311 litros/hab./da, que representa una demanda aproximada de 313 hm3/ao; cifra que lgicamente engloba notables variaciones
temporales y espaciales, relacionadas con la demanda vacacional, segundas
residencias, consumo turstico, tamao de la poblacin, etc. En este orden de
cosas, es de notar que las medidas de ahorro y una mejor gestin del recurso
han permitido la reduccin de dotaciones unitarias, sin perjuicio ni percepcin de limitacin alguna para el usuario. Es el caso de la campaa realizada
en Zaragoza por la Fundacin Ecologa y Desarrollo, que ha conseguido reducir cerca del 6% el consumo anual de agua, por dos vas: un cambio de actitudes en el mbito domstico, con respecto al agua, y la instalacin de dispositivos ahorradores de agua en grifos y equipos sanitarios. Esta nueva orientacin
pone el acento en el ahorro permanente de agua que se podra conseguir con
su uso racional, lo que permitira retrasar, o en algunos casos evitar, la realizacin de nuevas y cada vez ms costosas infraestructuras de suministro.
Rasgo peculiar del abastecimiento urbano es su condicin de servicio
bsico de obligada prestacin por los poderes pblicos; pese a ello, la vulnerabilidad e insuficiente garanta de suministro aqueja todava a los sistemas de abastecimiento de algunas poblaciones de la cuenca, en particular
en el sector ms rido de la Depresin, donde se llegan a padecer severas
restricciones de agua durante los perodos de sequa.
4.2. Consumo agrcola
La trayectoria del desarrollo agrario de la cuenca ha estado muy vinculada a la importancia estratgica del agua. Al igual que en otras regiones
espaolas de larga tradicin agrcola y condicionadas por la aridez del
[ 113 ]
medio natural, el regado ha sido elemento transformador del mundo rural

y claro motor de crecimiento econmico. Y su inters como actividad productiva responde al hecho de que est en la base del sistema agroalimentario ya que, ocupando slo el 14% de la superficie agrcola til, se obtiene
del regado el 55% de la produccin final agrcola; y en algunas regiones,
como Aragn, genera el 15% de todo el empleo industrial.
Se estima que en 1884 se regaban 236.000 hectreas, en 1953 la cantidad
haba subido hasta 420.000 ha y en la actualidad, segn la CHE, la superficie de regado que tiene derecho concesional es de 783.948 ha. De esta
superficie, 572.000 ha son regados propiamente dichos, el resto, un 27%,
son regados eventuales o en precario que, a lo sumo, podran considerarse
como regados marginales. El volumen de agua demandada por estos regados se estima en 6.310 hm3/ao; y la dotacin media de caudal est cifrada
en 8.049 m3/ha/ao, aunque los contrastes entre polgonos son acusados:
mientras el Canal de Aragn y Catalua recibe unos 5.300 m3/ha/ao, la
dotacin del sistema de Monegros es, en cambio, de 9.359 m3/ha/ao.
CUADRO 5
GRANDES SISTEMAS DE RIEGO EN LA CUENCA DEL EBRO

(SUPERFICIE EXPRESADA EN HA). (FUENTE: CHE)
Canal de Lodosa
32.818
Canal de Urgel (Princ. + Aux.)
77.516
Canal Imperial de Aragn
26.508
Canal de Piana
13.495
Canal de Aragn y Catalua
98.202
Canal de Tauste
9.022
Canal margen dcha Ebro
15.170
Riegos del Alto Aragn
101.671
Canal margen izda Ebro
12.690
Canal Bardenas I + II
65.586
Canal marg. dcha Najerilla
2.785
Riegos del Jaln-Jiloca
43.574
Canal marg. izda Najerilla
5.015
Riegos del Guadalope
12.998
La modalidad de riego permite hacer una distincin clara entre los regados viejos, que son aquellos que usan la tcnica del riego a pie o a manta,
todava muy mayoritaria, y los denominados nuevos regados, que se
implantan sobre todo a partir del final de los aos setenta y comienzos de
los ochenta, y que se llevan a cabo casi siempre con concentracin parcelaria previa y usan el riego por aspersin o el goteo. Las diferencias son ciertamente notables y constituyen, en buena medida, dos mundos distintos.
La dedicacin de las tierras regadas es, en conjunto, bastante diversificada, en contra de la imagen que se tiene en muchas instancias de un regado mayoritariamente extensivo y cerealista; y el abanico de rendimientos
[ 114 ]
es asimismo variado. A grandes rasgos se pueden caracterizar tres tipos de

situaciones: a) Regados de pequea extensin, intensivos en produccin
hortofrutcola y/o ganadera, como el Delta, Najerilla, Guadalope, Bajo
Jaln. b) Grandes polgonos de riego con un nivel notable de intensidad
productiva, como Urgel-Piana, canal de Aragn y Catalua y eje del Ebro.
c) Grandes polgonos de carcter extensivo y baja productividad, como
Bardenas y Monegros-Cinca.
La previsin de las futuras demandas de regado, como se detalla en el
Libro blanco del agua en Espaa, resulta compleja y presenta notables incertidumbres: disponibilidades financieras, restricciones de la PAC, garanta de
recursos hdricos, precios del agua, mercados agrcolas, impactos ambientales, etc. En este contexto, el Plan Nacional de Regados Horizonte 2008 tiene
como objetivo la racionalizacin del uso del agua y el desarrollo de pequeos regados en comarcas rurales desfavorecidas, as como el fomento de los
regados en ejecucin con criterios de rentabilidad econmica, optimizacin
de inversiones ya realizadas y sostenibilidad productiva, social y ambiental;
y las actuaciones programadas implicaran la transformacin de unas
224.000 ha, correspondientes a regados en ejecucin, privados y sociales.
En los Planes Hidrolgicos de cuenca tambin se han realizado estimaciones de las superficies mximas de regados a medio y largo plazo, considerando los distintos requerimientos sociales y las disponibilidades hdricas. Las cifras previstas de 529.000 hectreas de nuevas tierras regadas en la
cuenca han de interpretarse como una potencialidad futura, que se podr ir
materializando en su caso en la medida en que se desarrollen los preceptivos procedimientos administrativos y se arbitren los medios financieros
necesarios. Esto supone alcanzar la necesaria armonizacin entre el Plan
Hidrolgico de cuenca y el Plan de Regados.
En este sentido, conviene recordar que en la planificacin hidrulica de
los ltimos aos han sido muchos los incumplimientos: ya en 1981 la Comisin Interministerial de Planificacin Hidrolgica lanzaba la estimacin de
que en aquellos momentos habra 707.672 hectreas regadas en la cuenca,
previendo que en 1990 llegara a 1.147.244, y para el ao 2010 la cifra se
aproximara a 1.317.000. La realidad es que, segn la CHE, en 1990 no haba
realmente ms de 579.651 hectreas regadas. Y a ello hay que unir el anlisis crtico que desde diferentes sectores de la sociedad se hace del modelo
de planificacin seguido, a la vez que se cuestionan aspectos bsicos de esta
planificacin, como son: el enorme esfuerzo inversor que recae en el sector
pblico; el escaso anlisis de valoracin y viabilidad econmica; el impacto
social y ambiental sobre las reas de montaa, el eje del Ebro o el Delta; los
problemas de salinizacin de ciertas reas a regar; o los planes existentes de
preservacin del entorno estepario de la comarca de Monegros.
[ 115 ]
4.3. Aprovechamiento hidroelctrico y demanda industrial

A finales del siglo XIX el empleo mecnico de la fuerza hidrulica posea
an mxima importancia y mltiples aplicaciones (batanes, martillos pilones, aserraderos y, fundamentalmente, molinos); el aprovechamiento hidroelctrico, en cambio, era inexistente. Con la aparicin de la corriente alterna, a principios del XX, se abri la posibilidad de transportar la electricidad
a grandes distancias y el sistema hidroelctrico se implant a un ritmo
espectacular: en los aos veinte la potencia instalada no alcanzaba los doscientos Megavatios; en la actualidad existen 340 centrales, de las cuales 240
se encuentran en funcionamiento, con 3.932 MW de potencia instalada, que
realizan un uso en cascada de agua para turbinar de aproximadamente
38.000 hm3/ao.
La iniciativa pblica y privada han convertido a la cuenca del Ebro, junto
con las del Norte y del Duero, en una de las ms importantes del territorio
nacional por su aprovechamiento hidrulico, que controlan un reducido
nmero de empresas: Endesa e Iberdrola. Los saltos pirenaicos, con desniveles altos y caudales regulares, son los ms construidos por su buena rentabilidad, de ah que las provincias de Huesca y Lrida sean las que mayor
nmero de centrales tengan en sus ros, aunque el peso hidroelctrico
mayor se localice en el Ebro, en las centrales de Mequinenza (324.000 kW
de potencia instalada), Ribarroja (262.800 kW) y Flix (42.500 kW).
Las posibilidades de mayor aprovechamiento hidroelctrico de los cursos
fluviales son todava altas pues, segn el Ministerio de Obras Pblicas, el
potencial bruto estimado es de 38.100 GWh. Existen ros aprovechados en
un 80% de su potencial real, como el Noguera Ribagorzana o el Cinca, pero
los porcentajes son bajos en otros: 51% el Gllego, 34% el sera, 18% el Aragn. Con alguna excepcin, hasta ahora han sido compatibles los usos
hidroelctricos y agrcolas, recurriendo a contraembalses, equipos reversibles
y regulaciones de cabecera; sin embargo, las crecientes demandas agrcola y
urbana, por un lado, y la necesaria consideracin de las afecciones ambientales, por otro, abren paso a situaciones conflictivas. Las posturas respecto al
futuro suelen agruparse en dos sectores bien diferenciados: por una parte, la
de quienes defienden la conveniencia de incrementar la produccin de este
tipo, basndose en su carcter limpio frente a otras fuentes ms contaminantes y en las posibilidades que ofrece la cuenca; por otro lado, la postura
crtica de quienes insisten en sus limitaciones ambientales y econmicas. Sin
embargo, es la primera perspectiva la que se ha impuesto a la hora de redactar la totalidad de los planes hidrolgicos de cuenca.
Diferenciados de los energticos quedan los restantes usos industriales.
Constituyen un captulo reducido de las demandas de agua, siendo la utili-
[ 116 ]
zacin total actual de las industrias no conectadas a la red municipal de

415 hm3/ao. En cuanto a la demanda de cada industria, existe un bajo
conocimiento debido a la propia complejidad del uso industrial, a la frecuente acomodacin de la demanda a la oferta y a las continuas mejoras en
los procedimientos de fabricacin. No es de extraar, por tanto, que industrias del mismo ramo y producciones similares demanden cantidades de
agua muy diferente.
4.4. Acuicultura, zonas hmedas y usos recreativos
La disponibilidad de una rica y extensa red hidrogrfica ha permitido la
instalacin de modernas factoras, con produccin y resultados bastante
estables en los ltimos aos. La especie mayoritaria de cra es la trucha arco
iris (Salmo gairdneri), debido a su rpido crecimiento y a su grado de
domesticacin, con una produccin anual cercana a las 5.000 toneladas, que
viene a ser algo ms del 30% de la produccin espaola. El resto se orienta
a la cra de trucha comn, tencas, carpas, cangrejos, rodaballos, doradas,
lubina, almejas, langostinos, anguilas y peces ornamentales. Las principales
reas de cra se encuentran en el Delta, Jaln y Gllego; pero la piscifactora
ms importante se localiza en el ro Segre, dedicada a la produccin de truchas; en este ro existen 80 instalaciones inventariadas, de las que estn operativas 51 de acuicultura continental y 11 de acuicultura marina.
CUADRO 6
ZONAS HMEDAS INCLUIDAS EN EL CONVENIO RAMSAR

Zonas hmedas
Superficie (ha)
Delta del Ebro
7.736
Lagunas de Chiprana
Laguna de Gallocanta
162
6.720
Laguna de Pitillas
216
Embalse de las Caas
100,9
Complejo de Laguardia
42,4
La demanda de agua por parte de la acuicultura continental no supone

problema alguno, al tratarse de un uso consuntivo nfimo; en cambio, son
exigentes las condiciones de calidad y temperatura que requieren las instalaciones, lo que puede suponer un condicionante para los usos situados
aguas arriba. Y asimismo, es un riesgo la escasez de caudales en pocas de
[ 117 ]
estiaje, en particular, en perodos secos, ya que ste no es un uso que la

Ley de Aguas contemple como prioritario.
La riqueza natural de la cuenca del Ebro acoge tambin un buen nmero de hbitats considerados como humedales, asociados a ecosistemas
terrestres y ecosistemas martimos, de muy diversos tipos y caractersticas.
En algunos casos, son nicos por los procesos ecolgicos que albergan; en
otros, son clave para las aves migratorias; y tambin los hay que sostienen
organismos amenazados o endmicos. Segn el inventario elaborado por la
Direccin General de Obras Hidrulicas hay 464 humedales, de muy diferente origen: los hay de origen glaciar (es el caso de los ibones y estanys
del Pirineo), endorreico (es el formado por las lagunas, lagunazos, saladas
y salinas del centro de la Depresin, que constituyen una de las manifestaciones endorreicas ms significativas de Espaa, junto con la Btica y la
Manchega), crstico, deltaico y fluvial, como los galachos; sin olvidar, las
zonas hmedas artificiales (pantanos, estanques, salinas, balsas, etc) que
forman en ocasiones ecosistemas de gran importancia.
Durante siglos, las falsas creencias sobre la inutilidad e insalubridad de
estos ambientes propiciaron la desaparicin de muchos humedales por
desecacin y explotacin agrcola. Actualmente, tras una intensa presin
cientfica y social, existe una actitud cada vez ms decidida de las Administraciones pblicas hacia la defensa y salvaguardia de los mismos. Gracias a
ella es cada vez mayor la superficie que goza de algn tipo de medida proteccionista, aunque sea un empeo difcil, si consideramos que necesariamente han de coordinarse con la planificacin hidrolgica. Entre los espacios que tienen alguna figura de proteccin legal especfica estn los
glaciares pirenaicos de Aragn, las saladas de Chiprana o la laguna de Sariena; pero, por su dimensin internacional, merecen una referencia especial las zonas hmedas incluidas en el Convenio de Ramsar de Conservacin de Humedales (que tiene por objetivo garantizar la conservacin de
estas zonas hmedas, particularmente como hbitats de aves acuticas), en
particular la laguna de Gallocanta y el delta del Ebro.
Aunque las actividades relacionadas con el uso recreativo del agua tienen escaso desarrollo, constituyen un sector emergente, que plantea nuevos problemas y oportunidades. Engloban aprovechamientos del dominio
hidrulico muy variados, para los que se cuenta en ocasiones con buenas
instalaciones: vela, windsurf, rafting, piragismo o pesca deportiva son
algunos de los ms destacados.
Su prctica requiere determinados niveles de embalse o caudales mnimos en los ros; por ello, la mayor limitacin posiblemente sea la irregularidad del rgimen fluvial y las fluctuaciones en la altura del agua embalsada:
un embalse lleno en primavera, puede estar vaco a comienzos de otoo,
[ 118 ]
despus de la campaa de riegos y abastecimientos de verano. Y en situaciones de sequa prolongada el escaso caudal de los ros, unido a vaciados
rpidos de los embalses para atender usos prioritarios, no siempre permiten
garantizar el disfrute de las masas de agua en los momentos de mayor
demanda.
En la cuenca del Ebro son muchas las zonas que ofrecen buenas posibilidades para el uso recreativo de las superficies y cursos de agua, con el aliciente incluido muchas veces de la belleza del entorno natural. Destacan
por el actual aprovechamiento turstico y deportivo los embalses de Yesa,
Sotonera y Mequinenza; el ro Vero y los caones de la sierra de Guara; el
ro Segre, en las instalaciones de Seo de Urgel; as como las excelentes
zonas trucheras de la cabecera de muchos ros de la cuenca. La cuantificacin del agua que requieren estas actividades es difcil de valorar, pero es
evidente que la tendencia al alza del nmero de ciudadanos que quieren
aprovechar los embalses y ros para el ocio y el deporte, acabar demandando una mayor consideracin de sus intereses.
4.5. Demandas ambientales
Las demandas ambientales o caudales ecolgicos no constituyen usos
del agua sino lmites a su detraccin. El creciente inters social por el
medio ambiente ha impuesto en la planificacin hidrulica la consideracin
de que en los cauces regulados circulen unos caudales mnimos ambientales que permitan mantener el hbitat fluvial con la capacidad suficiente
para sostener la vida del medio acutico. En este sentido, la Ley de Aguas
establece que se aplicar tambin a los caudales ambientales la regla sobre
la supremaca del uso para abastecimiento de poblaciones... Los caudales
ecolgicos se fijarn en los Planes Hidrolgicos de cuenca.
Su clculo es difcil; en realidad, la primera referencia sera el estado
natural, sin uso alguno de aguas de ros y acuferos, pero lo cierto es que el
ciclo hidrolgico ha sido notablemente modificado por la accin de nuestras demandas. El Plan Hidrolgico de la cuenca del Ebro fija como caudal
mnimo el 10% de la aportacin media interanual al rgimen natural, salvo
justificacin en contra, lo que supone un caudal en la desembocadura de
100 m3/s, equivalentes a una reserva 3.154 hm3/ao. Las condiciones puntuales de circulacin de flujos establecidas para algunos ros se recogen en
el cuadro 7.
[ 119 ]
CUADRO 7
CAUDALES MNIMOS AMBIENTALES DE ALGUNOS ROS O TRAMOS DE ROS.

(FUENTE: CHE)
Aportacin ambiental
hm3/ao
Embalse
Ro
Ebro
Ebro
Yesa
Aragn
252
El Grado
Cinca
315
Oliana
Segre
126
Mequinenza-Ribarroja
Ebro
31
3.154
La dificultad de clculo matemtico del caudal mnimo explica la falta de

metodologas de evaluacin consolidadas. Los planteamientos actuales tienden a calcular dichas necesidades considerando las oscilaciones propias de
los flujos naturales y con exigencia de unas calidades mnimas del recurso.
Es a partir del conocimiento de estos caudales mnimos variables en los ros,
cuando pueden conocerse las posibilidades de regulacin de los embalses y
las disponibilidades reales de agua para su derivacin fuera de los cauces
naturales.
5. PROBLEMTICA ACTUAL DE LA GESTIN Y PERSPECTIVAS
Para los usos actuales del agua en la cuenca del Ebro, y en condiciones
normales, el conjunto del sistema goza de una situacin positiva, de recursos disponibles suficientes y con posibilidad de aumentarlos, como as se
contempla en el Libro blanco del agua en Espaa. No obstante, la importancia que tiene el agua como activo econmico, social y ambiental, y la
necesidad de aprovecharla con mayor eficiencia, exigen formular nuevos
intereses y objetivos, as como definir nuevas formas de relacin de la
sociedad con los recursos naturales en general y con el medio ambiente
hidrulico en particular.
Los cambios econmicos, sociales y culturales de las ltimas dcadas en
Espaa, y la actual estructuracin territorial del Estado, unidos a la demanda cada vez mayor de agua, las modificaciones en la percepcin social de
este elemento, las consideraciones ambientales y la normativa de la Unin
Europea en poltica de aguas, han puesto en cuestin el modelo de gestin
y planificacin hidrolgica hasta ahora seguido y reclaman un amplio debate que aborde los retos presentes y futuros que la problemtica de este
insustituible recurso plantea.
[ 120 ]
La poltica de grandes infraestructuras que requieren cuantiosos fondos

pblicos, concebida hace slo un siglo en circunstancias diferentes a las de
hoy, est siendo discutida por la opinin pblica. Crece, por el contrario, la
idea de una poltica sostenible del agua (Lpez-Camacho, 1997), y emergen
como soluciones alternativas diferentes propuestas que van ms all del
debate de las grandes construcciones: ahorro y reciclaje; empleo de tcnicas de reduccin de la demanda; planificacin del agua como un bien sujeto a las reglas del mercado; gestin integrada del agua y los usos del suelo;
mayor participacin de los usuarios; consideraciones ambientales, estratgicas y econmicas a largo plazo; etc.
En este debate son muchos los elementos que intervienen y que deben
ser considerados.
5.1. La planificacin histrica del agua
Durante aos los objetivos de la poltica hidrolgica se han centrado
principalmente en la construccin de las infraestructuras necesarias para
satisfacer las demandas crecientes de agua para el abastecimiento urbano,
industrial y sobre todo agrcola, al que se destina el 80% de la demanda total.
En la cuenca del Ebro se estima que a finales del siglo XIX se regaban
236.000 hectreas, impulsadas muchas de ellas por la iniciativa privada, bajo
el estmulo de una serie de disposiciones decimonnicas. En 1943 la cantidad haba ascendido hasta las 420.000 y en la actualidad, segn la Confederacin Hidrogrfica del Ebro, la superficie de regado que tiene derecho concesional es de 783.900 hectreas (de las cuales un 27% son regados
eventuales o en precario). A comienzos del siglo XX los pantanos eran muy
pocos y las aguas prcticamente fluyentes; cien aos despus la cuenca tiene
152 embalses en explotacin, que totalizan una capacidad de 7.700 hm3.
La gran expansin se ha producido en el siglo XX, sobre todo en su
segunda mitad, con obras promovidas y financiadas en su mayor parte por
el Estado y el desarrollo de una poltica de generacin y oferta de recursos,
priorizada hacia el regado. La necesidad de realizar una planificacin
hidrolgica por el Estado surge a finales del XIX y se plasma en la primera
Ley del Agua, aprobada en junio de 1879. A ella le sigui, en 1902, el Plan
General de Canales de Riego y Pantanos, que promueve la creacin de
328.000 hectreas en la cuenca y planifica una amplia red de embalses (La
Sotonera, La Tranquera, Mediano, La Pea, Yesa) y canales (Aragn y Catalua, Lodosa, Bardenas, margen izquierda del Ebro), que figuraran en los
planes posteriores, como en el Plan de Obras de 1909. Bajo la II Repblica
se elabora el I Plan Nacional de Obras Hidrulicas que tena como clave la
correccin del desequilibrio hidrogrfico entre las vertientes atlntica y
[ 121 ]
mediterrnea. Prcticamente la misma concepcin se mantuvo en el Plan

Nacional de Obras Pblicas de 1940, que estara en vigor muchos aos.
Con posterioridad, la planificacin del agua se incluira en los llamados Planes de Desarrollo Econmico y Social de los aos 50 y 60, cuyo objetivo
prioritario era la rectificacin de los desequilibrios socioeconmicos entre
las regiones industrializadas y las menos desarrolladas del territorio espaol. Dichos desequilibrios, como ha sealado Bielza (2002), cambiaban su
signo en cuanto al balance hidrolgico, de tal modo que mientras la periferia de la cuenca del Ebro inclua las regiones ms industrializadas e inmigracionales de Espaa (Catalua y Pas Vasco) que demandaban ms agua,
en el interior de la cuenca, la poblacin rural (salvo en las ampliadas zonas
de regado) abandonaba el campo y las zonas inundadas por los pantanos.
Esta poltica fue objeto de contestacin a partir de los aos setenta, coincidiendo con rechazos al desarrollismo y como consecuencia de una crisis
ms amplia que afect al modelo que haba existido en Europa occidental
desde la reconstruccin postblica. El anuncio en el II Plan de Desarrollo
(1972-1975) de la construccin de los embalses de Lumbier y Campo signific el levantamiento de los pueblos inundables por los pantanos y el inicio
de la lucha entre el Pirineo y el valle. Al mismo tiempo, la demanda barcelonesa del trasvase Ebro-Pirineo oriental provoc la protesta de los aragoneses, lo que llev a escena el enfrentamiento interterritorial de la mano del
agua. La crisis de este modelo responde a la combinacin de varios factores
que se vinculan entre s: progresiva revisin de la poltica de gasto pblico
en obras hidrulicas y de subvencin de los usos del agua; toma de conciencia sobre los costes ambientales de la intervencin en el ciclo del agua;
y, ms recientemente, la progresiva asimilacin de la necesidad de aplicar
una gestin sostenible de los recursos. Es una visin que implica tanto nuevos valores y objetivos como, sin duda, intereses sociales diferentes a los
que han condicionado la gestin en el perodo histrico anterior.
5.2. Poltica hidrolgica y ordenacin del territorio
El escenario tradicional de la poltica de aguas se ve tambin modificado
por el nuevo marco poltico y administrativo del Estado espaol y las complejas relaciones institucionales entre planificacin hidrolgica, de competencia estatal en las cuencas intercomunitarias, y ordenacin territorial y
medio ambiente, de competencia exclusiva de las Autonomas.
La Constitucin espaola de 1978 reconoce a las Comunidades Autnomas (CC.AA.) la posibilidad de asumir las competencias ambientales y de
ordenacin del territorio, y todas ellas las asumen y desarrollan mediante
leyes-marco, directrices generales y sectoriales. El Estado se reserva las
bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica
[ 122 ]
(art 149. 1.13), para la que el agua es un recurso cada vez ms importante; y
asimismo conserva la ordenacin de las aguas que superan el mbito regional, respetando la unidad de cuenca por encima de la autonoma poltica.
El modelo de gestin est basado en la cuenca hidrogrfica y concede a
las Confederaciones Hidrogrficas atribuciones plenas sobre la planificacin
de la cuenca; sin embargo, no contempla la incorporacin de las CC.AA. en
la gestin de las aguas y de las obras aun cuando afecten a sus intereses.
En el caso de las Comisiones de Trasvases estn representadas las administraciones hidrulicas u organismos de cuenca afectados como cedentes,
receptores o de trnsito, y los concesionarios de la transferencia, que tienen
entre sus competencias la de solicitar los volmenes concretos a trasvasar
en cada perodo, atribuyndose la capacidad de decidir a la Direccin
General de Obras Hidrulicas. En otras palabras, se considera la cuestin
del agua como de mera incumbencia de las administraciones del agua y de
los concesionarios, y nada tienen que decir las CC.AA. en los rganos que
cada ao deciden las cantidades a trasvasar dentro de los lmites mximos
legales autorizados. En condiciones de escasez de agua en los aos secos,
la posibilidad de conflicto entre Comunidades est casi asegurada.
En esta situacin, la gran paradoja, en comentario de Romero (2004), es
la ausencia de espacios adecuados de decisin poltica:
En un Estado con gran nivel de reparto de poder poltico entre diferentes
administraciones y, en consecuencia, muy complejo, existen notables carencias en materia de coordinacin institucional y faltan polticas pblicas participativas y consensuadas para garantizar el buen gobierno del territorio.
El Plan Hidrolgico Nacional de 2001, con su propuesta inicial de trasvase de aguas del Ebro a Levante, sintetiza mejor que ninguna otra cuestin
estas carencias.
Los aspectos principales sobre los que gira el debate reproducen la discusin propia de este tipo de situaciones, muy bien explicada entre otros
especialistas por Moral Ituarte (2000): se acepta que las necesidades de la
cuenca cedente tienen prioridad sobre las demandas de las cuencas receptoras; es decir, que los recursos a transferir deben ser recursos excedentes
de la cuenca exportadora. Sin embargo, son precisamente los criterios para
establecer la magnitud de tales excedentes los que estn en el centro del
conflicto. Con frecuencia en las regiones cedentes se tiene la impresin de
que estos excedentes son resultado de la carencia de las infraestructuras
necesarias para hacer un uso adecuado de los recursos, no de la falta de
voluntad o de necesidad.
En este sentido, destaca en Aragn la aprobacin en 1992 del llamado
Pacto del Agua, incorporado al Plan Hidrolgico de la cuenca del Ebro. En
[ 123 ]
l se plantea un incremento de la demanda de agua y de las reservas estratgicas aragonesas de tal magnitud (2.100 hm3/ao de aumento, para regar
350.000 nuevas hectreas, y 850 hm3 como reservas para consumo urbano e
industrial) que obligar a la construccin o recrecimiento de treinta nuevos
embalses, que unidos a los existentes supondrn la regulacin de unos
6.500 millones de m3/ao, la prctica totalidad de la aportacin media de
los ros nacidos en la propia regin.
Relacionado con el tema anterior estn los niveles de desarrollo de las
regiones afectadas y la controversia asociada a los trasvases de agua. Uno de
los efectos ms importantes, muchas veces ignorado por la planificacin
hidrolgica, es la contribucin de los trasvases a los desequilibrios territoriales. Por lo general, el agua se traslada desde reas menos desarrolladas, a las
que normalmente se atribuye un excedente hdrico, hacia regiones ms dinmicas, donde se refuerza su crecimiento y la concentracin humana y econmica. En estas circunstancias, los trasvases se perciben como una forma de
expolio de recursos naturales hacia regiones que, precisamente por su mayor
grado de actividad, demandan ms recursos, actuando como una especie de
sumidero que puede convertir en insuficiente cualquier aporte de agua.
Lo que trasciende en esta discusin es la carencia de un modelo explcito de poltica territorial en los planes que se han venido formulando hasta
el presente, y la necesaria coordinacin entre planificacin hidrolgica y
planificacin del territorio. Desde esta perspectiva, la intervencin sobre el
agua, especialmente la alteracin de su distribucin natural, requiere referencias expresas a los desequilibrios e impactos regionales como requisito
para el acuerdo social, mxime en un Estado en plena transformacin de su
estructura poltica territorial (Gmez Mendoza y Moral Ituarte, 1995).
La planificacin pblica de los recursos, y en particular el agua, por su
presencia en todas las actividades productivas y por su especial dimensin
simblica y cultural, se basa en la direccin de los procesos de generacin,
distribucin y asignacin, adems de su proteccin; en este sentido, la planificacin hidrolgica no puede entenderse ms que como un instrumento
al servicio de la poltica territorial. Daz Pineda lo expresa en estos trminos: No hay gestin del agua sin gestin del territorio. Espaa no es un
pas sin suficientes canales y embalses, es un pas sin suficientes planificadores del territorio (Solidaridad hdrica, El Pas, 11 de septiembre del
2000). En suma, crece la idea de que el agua no debe ser considerada aisladamente del territorio, mxime cuando se trata del agua de una cuenca, y
su uso debe contemplar el mbito geogrfico en su conjunto, con sus factores econmicos, ecolgicos, e incluso culturales. Por esta estrecha relacin,
planificar los usos del agua supone combinar y coordinar la ordenacin
hidrolgica con la ordenacin del territorio.
[ 124 ]
5.3. La escasez del agua

Otro aspecto de primer orden a tener en consideracin en este debate
es la peridica escasez del agua, ligada sobre todo a los momentos de
sequa, a la que se suma la incertidumbre del cambio climtico. Las sequas
son hechos naturales y propios del clima de buena parte de Espaa y en
particular de amplios sectores de la cuenca del Ebro. Histricamente se han
desarrollado sistemas sociales, culturales y econmicos que han intentado
regular la presin sobre los recursos hdricos en funcin de la disponibilidad de los mismos, pero permanece la amenaza potencial de largas secuencias secas, con su corolario de efectos negativos de tipo econmico, social
y ambiental. En los ltimos aos, adems, el incremento en los consumos
de agua ha hecho que la sequa haya estado de actualidad permanente,
poniendo en evidencia las disfuncionalidades tan grandes que median
entre demandas y recursos.
La sequa va asociada a la idea de escasez o desequilibrio en el balance
entre recursos hdricos disponibles y demandas de agua. As entendida, las
secuencias secas de los ltimos aos se sitan entre las ms intensas desde
que existe informacin pluviomtrica instrumental; sin embargo, los mecanismos actuales de respuesta permiten amortiguar los efectos negativos de
las sequas de aos precedentes, que, siendo a veces climticamente menos
graves, repercutan en la poblacin de modo ms dramtico. En la cuenca
del Ebro existen desde antiguo descripciones de situaciones de sequa a las
que la sociedad se ha ido adaptando, primero ajustando sus necesidades a
las existencias de agua, y despus intentando mejorar sus medios tcnicos
para obtener los recursos que necesita. En el momento presente los periodos secos no son ni ms intensos ni ms prolongados que los anteriores,
pero el incremento continuado de los consumos de agua, y a veces las
carencias de infraestructuras adecuadas, ponen en evidencia en cada nueva
secuencia seca los problemas de gestin y las insuficiencias de la planificacin hidrolgica. Es muy posible que la verdadera razn de las angustias
que ahora provocan los ciclos secos no sea otra que su proyeccin sobre
unos consumos que en algunos casos se han situado ya por encima del
equilibrio entre disponibilidad y demanda; de ah que cuando no llueve lo
habitual, las seales de alerta se disparan.
La forma de respuesta a las sequas suele ser la piedra de toque que
permite analizar la calidad de la poltica del agua de un pas, especialmente
si es rido (Llamas, 1997). Para hacer frente a los efectos adversos de
secuencias climticas secas, las actuaciones eficaces precisan un alto grado
de planificacin hidrolgica, de difcil implantacin a corto plazo, que exige,
por una parte, la existencia de infraestructuras adecuadas, y por otra, reali-
[ 125 ]
zar un uso racional del recurso, lo que equivale a decir: eficiencia, utilizacin integrada de las distintas fuentes y medios, sostenibilidad del desarrollo
y, llegado el caso, disciplina e inteligencia colectiva.
Por otra parte, las tendencias futuras de la precipitacin y de la sequa
son de muy difcil determinacin; no obstante, se tiene la impresin de que
durante los ltimos cincuenta aos se est asistiendo a un incremento de la
frecuencia de los periodos secos. Los datos meteorolgicos no permiten
asegurar tal incremento, pero el aumento del consumo de agua hace ms
frecuentes las alertas acerca de las bajas reservas de agua. De seguir as, en
las prximas dcadas estaran obligados a convivir de modo permanente
con unos recursos hdricos precarios, an lloviendo lo mismo.
Lo evidente es que el clima est cambiando siempre; aunque hoy en da
la discusin sobre las causas del cambio est dominada por el hecho de
que el hombre tiene la facilidad de modificar el clima terrestre o, por lo
menos, producir con anticipacin los cambios que pudieran haberse retrasado de no ser por l. Pero en cuanto a la disponibilidad de abastecimiento
de agua es poco factible que el cambio climtico tenga consecuencias all
donde los abastecimientos actuales son muy superiores a la demanda y, en
general, es poco probable que los mayores problemas resulten de los cambios futuros. De hecho, en aquellas regiones donde se ha roto el equilibrio
entre oferta y demanda ya tienen notables carencias de agua, y otras sufrirn escasez crnica en los prximos aos de mantenerse los actuales ritmos
de demanda y modelos de consumo.
5.4. Medio ambiente y Directiva Marco
El contexto en el que se desenvuelve la planificacin de los recursos hdricos ha cambiado de modo significativo en las ltimas dcadas, y muy probablemente estos cambios se acentuarn en los aos prximos en los que se
formularn nuevas estrategias de gestin integrada y de desarrollo sostenible.
En la reunin de Ministros de Medio Ambiente de la Unin Europea, de
octubre de 1995, el presidente del Consejo concluy:
La Unin Europea necesita una nueva poltica del agua que partiendo de
los avances alcanzados en las dos ltimas dcadas prepare a los Estados
miembros para abordar los retos presentes y futuros que la problemtica de
este insustituible recurso plantea.
Indicaba que el mejor modo de abordar la reforma de la poltica europea del agua es el de generar una directiva marco partiendo de la modificacin de la directiva propuesta acerca de la calidad ecolgica del agua, lo
que constituye un nuevo punto de vista, al desligar la calidad del agua de
sus usos ulteriores. Las lneas fijadas para la nueva directiva marco conci-
[ 126 ]
ben un enfoque integral que contemple las relaciones entre aguas superficiales y las subterrneas; entre aire, suelo y agua; interacciones entre agua y
ordenacin del territorio; la dependencia de cantidad y calidad con el principio de cuenca hidrogrfica como unidad de coordinacin; todo ello basado en los principios del desarrollo sostenible.
La gestin tradicional se califica de modelo de poltica de oferta, centrada
en la realizacin de obras hidrulicas que ha credo posible incrementar la
cantidad de agua sin lmites y en el que el agua es considerada sobre todo
como un factor de produccin. Se habla ahora de poltica de gestin de la
demanda, en la que prima la consideracin del agua como recurso natural
que hay que proteger y recuperar, de acuerdo con un uso racional y sostenible (Fanlo, 2001). El Libro blanco del agua en Espaa, publicado en el
2000 por el Ministerio de Medio Ambiente, es la plasmacin de estas
corrientes; y en las nuevas funciones atribuidas a los organismos de cuenca
se consagra tambin este concepto:
Es funcin de los organismos de cuenca elaborar planes, programas y
acciones que tengan como objetivo una adecuada gestin de las demandas,
a fin de promover el ahorro y la eficiencia econmica, ambiental de los diferentes usos del agua mediante el aprovechamiento global e integrado de las
aguas superficiales y subterrneas, de acuerdo, en su caso, con las previsiones de la correspondiente planificacin sectorial (art 24.f TRLAg).
Un nuevo hito lo constituye la Directiva 2000/60/CEE del Parlamento

Europeo, denominada Directiva Marco de Aguas (DMA) por lo que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de
aguas. La DMA mantiene conceptos muy arraigados como el de cuenca
hidrogrfica, organismos de cuenca o planes hidrogrficos, e incorpora
otros muy novedosos, como buen estado del agua, control combinado de la
contaminacin y el principio de recuperacin de costes. Con esta directiva
la gestin del agua adquiere gran complejidad, y lo que es ms importante,
obligar a modificar hbitos y asumir nuevas formas de gestin. La poltica
hidrolgica del siglo XX fue ante todo una poltica de obras, condicionada
por la irregular distribucin temporal y espacial de los recursos. La poltica
actual y futura del agua no puede excluir la ejecucin de obras, principal
garanta de la oferta de agua; pero es innegable, como ha sealado Embid
Irujo (1998), que las ideas-fuerza de la nueva cultura del agua se fundan en
el valor primordial del medio ambiente, en la conservacin de los recursos,
en la gestin de la demanda, en la utilizacin de medios econmicos para la
gestin de un recurso escaso, en la formacin en nuevas tecnologas, en la
necesidad de incrementar el gasto en investigacin y desarrollo en el mbito del agua. Estos son los nuevos valores asumidos por la Directiva Marco
de Aguas, cuyas exigencias nos apremian.
[ 127 ]
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[ 129 ]
LOS RECURSOS HDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO

BAJO LA HIPTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
DOMINGO RASILL A LVAREZ | UNIVERSIDAD DE CANTABRIA
1. INTRODUCCIN
El conocimiento del clima y de cmo afecta a la sociedad ha experimentado un notable auge en los ltimos aos. Sucesos como las ltimas sequas
o la sucesin de olas de fro a lo largo del ltimo invierno corroboran la
necesidad de avanzar en la comprensin de las consecuencias econmicas,
sociales y ambientales vinculadas a la variabilidad climtica. Este compromiso se torna ineludible al plantear los efectos que podra acarrear el calentamiento de la Tierra, consecuencia del incremento, por causas antrpicas, de
la concentracin de gases de efecto invernadero (GEI) y otros compuestos
en la atmsfera terrestre. Aunque todava son numerosas las incertidumbres
al respecto, el resultado probable ser una profunda alteracin en numerosos aspectos del medio natural y de las sociedades humanas (IPCC, 2001),
siendo, en este sentido, paradigmtico el efecto sobre los recursos hdricos.
El agua es un recurso renovable, pero con una disponibilidad temporal
y espacial irregular, atendiendo a condicionantes de diversa ndole entre los
que destacan los atmosfricos, en particular en mbitos climticos de transicin como la Pennsula Ibrica. En nuestro pas, la evaluacin de esos
potenciales impactos ha seguido diferentes lneas de trabajo. La aplicacin
de leyes regionales en modelos agregados contempla una reduccin moderada de la escorrenta (en torno al 17%), sobre todo en la mitad meridional,
acompaada de un incremento de su variabilidad interanual (Ayala-Carcedo y Lpez Iglesias, 2001). Los modelos distribuidos confirman que las
cuencas de la mitad Sur (Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura y Jcar) y las
islas (Baleares y Canarias) experimentarn una disminucin de sus aportaciones, que oscilara entre un 5 y un 14% (MMA, 2000).
No obstante, las escalas temporales y espaciales empleadas en estas
simulaciones son insuficientes para responder a las necesidades de los
diversos agentes implicados en la gestin de los recursos hdricos. La necesidad de acumular el mayor volumen posible de informacin, tanto en cali-
[ 131 ]
D O M I N G O R A S I L L A LVA R E Z
dad como en cantidad, requiere el conocimiento de todos los procesos participantes en la generacin de dichos recursos. De ah la importancia de
emplear modelos ms completos, que incorporen tanto la componente
atmosfrica (precipitacin, evapotranspiracin potencial, etc.) como las
caractersticas fisiogrficas del territorio (vegetacin, geologa, suelos, etc.),
dada la complejidad orogrfica y climtica de nuestro pas.
En este sentido, el presente trabajo evala el impacto que ocasionaran
los cambios en la temperatura y la precipitacin, asociados a un escenario
de cambio climtico, sobre el ciclo hidrolgico en la Cuenca del Ebro,
mediante una modelizacin distribuida a escala mensual.
2. FUENTES Y METODOLOGA
Los modelos distribuidos de simulacin del ciclo hidrolgico (CEDEX,
1998; Fernndez Carrasco, 2002) presentan la ventaja de incorporar la variabilidad espacial y temporal de los distintos procesos que configuran el ciclo hidrolgico, utilizando para ello bases de datos georreferenciadas. En las lneas
siguientes, se describen las caractersticas fundamentales del tipo de modelo
hidrolgico utilizado y las fuentes de informacin climtica empleadas.
2.1. El modelo hidrolgico
Est basado en el clculo mensual de los diversos componentes del balance hdrico, teniendo en cuenta tanto las entradas como las prdidas de agua
dentro de la Cuenca del Ebro. Para su clculo se ha seguido el procedimiento
de Thornthwaite (1948), ideado originalmente para estudios agronmicos,
pero con interesantes resultados en la previsin del caudal de los ros. La disponibilidad de agua viene condicionada por dos variables climticas fundamentales: la precipitacin y la evapotranspiracin. La primera fue extrada
directamente de una base de datos climticos, mientras la evapotranspiracin
potencial fue calculada siguiendo las frmulas propuestas por Thornthwaite.
El modelo calcula cada mes la diferencia entre ambos parmetros, teniendo
en cuenta la humedad del suelo; cuando la precipitacin supera la evapotranspiracin potencial, el excedente reconstruye las reservas de agua en el
suelo; si ste se encuentra saturado, nutre las capas freticas y los ros. Cuando las precipitaciones son inferiores, la evaporacin real se reduce con respecto a su valor potencial, ya que el suelo se seca progresivamente.
La altitud de los mrgenes de la cuenca propicia la cada y acumulacin
de la precipitacin en forma de nieve, por lo que se incorporaron al modelo sendos coeficientes de nivosidad y retencin nival de carcter lineal, que
se activan cuando la temperatura media es igual o inferior a determinados
umbrales trmicos. Esta agua acumulada se suma al excedente proporcio-
[ 132 ]
LO S R E C U R S O S H D R I C O S E N L A C U E N C A D E L E B R O B A J O L A H I P T E S I S D E U N C A L E N TA M I E N T O G LO B A L
nado por la diferencia entre precipitacin y evapotranspiracin cuando

tiene lugar el deshielo.
Aunque el modelo tambin permite simular diferentes capacidades de
retencin de agua en funcin del tipo de suelo, la imposibilidad de disponer de dicha informacin a esta escala condujo a trabajar con un valor
constante en toda la cuenca (75 mm). Tambin puede simularse la capacidad de infiltracin de las precipitaciones en el sustrato, modificando un
coeficiente de escorrenta atendiendo a las caractersticas topogrficas, la
vegetacin y los suelos.
La capacidad del modelo para simular los caudales de los ros de la
Cuenca del Ebro fue calibrada con valores reales y simulados (modelo
Sacramento) disponibles a travs de Internet en la pgina web de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro (http://oph.chebro.es/). Los resultados finales, teniendo en cuenta la simplicidad con que se representan los procesos
hidrolgicos, y la suavizacin de valores climticos de partida, fueron
correctos, aunque con tendencia a subestimar los periodos de menor caudal.
2.2. Los datos climticos
Esencialmente, los resultados de este trabajo provienen de la comparacin del balance hdrico en la Cuenca del Ebro en dos momentos temporales
diferentes, la actualidad (periodo 1961-1990), y las previsiones proporcionadas por un modelo climtico (periodo 2070-2099). Para ello fue necesario utilizar datos climticos procedentes de dos fuentes de informacin diferentes.
a) Las condiciones climticas actuales
La informacin climtica para caracterizar el periodo 1961-1990 procede
de la base de datos CRU-CL 2.0 (10-minute mean monthly climate grids for
global land areas; New et al., 2002), que incluye promedios mensuales de
precipitacin, das de precipitacin, temperatura media, amplitud diurna,
humedad relativa, das de helada y velocidad del viento. Su resolucin
espacial es de un arco de 10, de tal manera que la totalidad de la Cuenca
del Ebro aparece representada por ms de 390 celdillas.
b) Las condiciones climticas en el futuro
La herramienta ms utilizada para predecir las consecuencias de un
incremento de la concentracin en la atmsfera de gases de efecto invernadero (GEls) y de aerosoles emitidos por actividades humanas sobre el sistema climtico son los Modelos de Circulacin General de la Atmsfera
(AOGCM en la literatura anglosajona). Constituyen complejos programas
[ 133 ]
informticos que simulan la dinmica del Sistema Climtico y sus diversos

componentes (atmsfera, hidrosfera, litosfera, biosfera y criosfera) a travs
de ecuaciones matemticas.
Para poder realizar estos clculos se recurre a una discretizacin del
espacio y del tiempo, es decir, por un lado, se divide toda la superficie
terrestre en una serie de celdillas, mientras que la atmsfera se fracciona en
niveles superpuestos, conformando una red tridimensional. Por su parte, la
evolucin temporal se simula con el clculo paulatino de dichas ecuaciones, conformando una serie de intervalos temporales cuya duracin es proporcional al tamao de las celdillas.
La necesidad de calcular las ecuaciones en toda la malla tridimensional
supone una ingente cantidad de operaciones, lo cual requiere el uso de
ordenadores muy potentes, pero constrie el nmero de puntos de malla;
de ah su resolucin espacial relativamente baja: celdillas cuyo tamao oscila entre 2 y 5 de latitud y longitud, y entre 10 y 30 capas verticales. Otro
problema adicional es la incapacidad de simular algunos procesos atmosfricos u ocenicos con escalas espaciales o temporales pequeas (p. e. la
conveccin). Este inconveniente se soslaya mediante una representacin
paramtrica en funcin de valores observados de dichas variables.
Su fiabilidad ha experimentado un incremento sustancial en el ltimo
decenio, gracias a un mejor conocimiento de las caractersticas de los ocanos
y de los procesos de intercambio con la atmsfera, y a la mejor resolucin
espacial de los modelos (menor tamao de celdillas), gracias al aumento de la
potencia de los ordenadores. Esta fiabilidad se examina comparando los resultados de las simulaciones efectuadas bajo las condiciones actuales de concentracin de gases invernadero, radiacin solar, etc., con los datos reales, aunque tambin se han validado considerando la distribucin de los climas en el
pasado (p. e. el ltimo Mximo Glacial, o el ptimo Climtico Holoceno).
Una vez confirmada su fiabilidad, el modelo se configura para simular la
evolucin temporal del clima en el futuro. Para ello, se incorporan incrementos progresivos en los niveles de GEIs y de aerosoles (transient response), a
diferencia de los experimentos iniciales, que usaban una duplicacin instantnea (equilibrium response). Su tasa de incremento, as como la evolucin
de otros parmetros con capacidad para influir en el Sistema Climtico, son
tomados de los escenarios de emisiones (SRES). stos son diseados considerando diversos supuestos acerca del futuro desarrollo demogrfico y
socio-econmico en el mundo, en particular el consumo de energa.
De los modelos cuyas simulaciones estn disponibles en la actualidad, se
eligi el denominado HadCM3, perteneciente al Hadley Centre for Climate
Research (Reino Unido). Su resolucin espacial es 2.5 x 3.75 (unos 280 km
de longitud por 320 km de latitud en la Pennsula Ibrica). El escenario pro-
[ 134 ]
puesto es el A2, el ms severo en cuanto a la emisin de gases a la atmsfera;

implica un uso no eficiente de las fuentes de energa fsiles (petrleo, gas natural, carbn). Las variables atmosfricas extradas son los promedios mensuales
de temperatura mxima y mnima (C) y la precipitacin diaria (mm/da).
Para cuantificar cmo variarn los parmetros climticos a consecuencia
del calentamiento global, se compararon los valores correspondientes a los
puntos de rejilla ms prximos a la cuenca del Ebro durante el periodo
2070-2099 con los correspondientes al periodo 1961-1990 (valores absolutos en el caso de la temperatura, porcentajes para la precipitacin). Estos
datos se interpolaron a los puntos de rejilla de la base CRU-CL 2.0, para
obtener los datos finales con el mismo grado de resolucin espacial.
3. CLIMA E HIDROLOGA EN LA CUENCA DEL EBRO: LAS CONDICIONES ACTUALES
3.1. Rasgos generales del ciclo hidrolgico
Del ciclo estacional simulado del caudal climtico medio del Ebro (figura
1) destacan, en primer lugar, una precipitacin media ligeramente superior a
700 mm, con dos mximos equinocciales, a fines del otoo (noviembre) y en
primavera (mayo), un mnimo estival no demasiado acusado (julio) y otro
periodo de menor actividad pluviomtrica a finales del invierno y comienzo
de la primavera. La evapotranspiracin potencial se aproxima a los 675 mm,
alcanzando su mximo en julio, en el momento de mayor temperatura
media; la evapotranspiracin real, resultado de la disponibilidad efectiva de
agua en el suelo, acusa la ausencia de reservas a partir de junio. Finalmente,
la escorrenta media muestra un mximo en los meses de primavera (entre
marzo y mayo) y un mnimo a fines del verano y comienzo del otoo.
Figura 1. Balance hdrico medio en la cuenca del Ebro bajo condiciones climticas actuales
(periodo 1961-1990). PP: precipitacin; ETP: evapotranspiracin potencial; ETR:
evapotranspiracin real; ESC: escorrenta.
[ 135 ]
Es por lo tanto la precipitacin invernal la reguladora de las condiciones

de mayor o menor caudal del Ebro, al coincidir con la poca de menor evapotranspiracin y mayor saturacin del suelo. La funcin reguladora de este
ltimo comienza a actuar a partir de abril y mayo, momento a partir del
cual cede parte del agua almacenada en meses anteriores; desde septiembre a noviembre o diciembre el suelo comienza a recomponer sus reservas
tras el periodo de sequa estival.
La distribucin espacial de estos parmetros muestra los evidentes contrastes entre los mrgenes montaosos, ms templados y hmedos, y el centro
del cuenca, ms seco y clido. La escorrenta ofrece una distribucin anloga
a la de la precipitacin, condicionada esta ltima por la distancia a las fuentes
de humedad y por la topografa. La evapotranspiracin potencial, por su
parte, aumenta desde los bordes montaososo del NW y N hasta el centro de
la cuenca, a causa de la relacin entre temperatura, relieve y continentalidad.
La disponibilidad inmediata del excedente de agua queda matizada, no
obstante, por la importancia de la cubierta nival (Lpez-Moreno y GarcaRuiz, 2004). La cantidad de agua acumulada en forma slida puede estimarse en un 13 % respecto a las precipitaciones anuales. El perodo de retencin se extiende, en lneas generales, desde noviembre hasta abril, con
diferencias sustanciales en funcin de la altitud: p. ej. en el Sistema Ibrico
(Urbin y Cebollera) se constrie al intervalo diciembre-marzo, mientras
que en el Pirineo Axil se prolonga hasta mayo (figura 2).
Cabe concluir que la simulacin refleja, a grandes rasgos, la dicotoma
entre los cursos fluviales de menor altitud, donde la nieve es anecdtica y su
rgimen hidrolgico refleja la evolucin estacional de la precipitacin y la
evapotranspiracin, y los de mayor altitud, donde el mximo anual se sita
despus del comienzo del deshielo, que suele producirse entre abril y junio.
Figura 2. Valor medio del perodo en el que se puede producir algn tipo de acumulacin
nival (expresado en meses) y el volumen de agua retenida como nieve durante el periodo
1961-1990 (en mm).
[ 136 ]
3.2. Variabilidad temporal

A pesar de que objetivamente el Ebro es sin duda el ro ms caudaloso
de la Pennsula Ibrica, tambin est sometido a una elevada variabilidad
interanual, con aos muy caudalosos (1971 y 1978) y acusados dficit
(1956, 1970, la dcada de los 80). Esta circunstancia deriva de uno de los
rasgos climticos ms especficos de la zona del planeta en la que se ubica,
caracterizada por la variedad de estados del tiempo y la proximidad a las
altas presiones subtropicales.
Tal y como sealbamos en lneas precedentes, la mayor parte de las
precipitaciones que alimentan tanto la escorrenta superficial como
las reservas en el subsuelo se generan en invierno, causadas fundamentalmente por perturbaciones atlnticas que se desplazan de W a E. Su trayectoria concreta est influida por la dinmica de los dos centros de accin
ms importantes del Atlntico, el anticicln de las Azores y la depresin de
Islandia. El gradiente de presin entre ambos centros es mximo en invierno, de ah que las perturbaciones sean ms frecuentes e intensas. Ocasionalmente, este dispositivo es alterado por anticiclones de bloqueo, ubicados tanto sobre el Atlntico Este como sobre Europa Oriental, que
interrumpen la aproximacin de las perturbaciones y propician la llegada
de masas de aire fras y secas.
A escala regional, la trayectoria concreta de las perturbaciones atlnticas
propicia comportamientos regionales diferenciados. Cuando siguen una trayectoria SW-NE, Patrn Ibrico-Pirenaico (figura 3), los sistemas frontales
muy activos, con masas de aire templadas y hmedas, ocasionan abundantes precipitaciones, sobre todo en el Sistema Ibrico y el Pirineo Central.
Figura 3. Patrn Ibrico-Pirenaico: Perturbaciones atlnticas del SW y aportaciones hdricas

(hm3) en la cuenca del Ebro a partir de un Anlisis de Correlacin Cannica (Vzquez Lpez y
Vzquez Maldonado, 2002).
[ 137 ]
Esta situacin favorece caudales ms abundantes de lo normal en la mayor

parte de la cuenca, pero sobre todo en los ros Jaln, Najerilla, Aragn,
Cinca y Segre. El abrigo orogrfico al que est sometida la cabecera explica
las desviaciones negativas en las aportaciones que alimentan la vertiente
meridional de la Cordillera Cantbrica y los Montes Vascos.
Si las perturbaciones siguen una trayectoria ms septentrional, orientada
NW-SE, Patrn Cantbrico (figura 4), los sistemas frontales slo barren el extremo septentrional de la Pennsula Ibrica. Las masas de aire, ms fras y con
menor capacidad higromtrica, sufren una reduccin de su actividad pluviomtrica tras rebasar la Cordillera Cantbrica y el Pirineo, salvo donde su menor
altitud permite su desbordamiento hacia el sur. Por esta razn, la respuesta
hidrolgica a este tipo de circulaciones es positiva en los ros Nela, Zadorra,
Ega, Arga y Aragn, mientras el resto experimentan un dficit relativo.
Figura 4. Patrn Cantbrico: Perturbaciones atlnticas del NW y aportaciones hdricas (hm3) en

la cuenca del Ebro a partir de un Anlisis de Correlacin Cannica (Vzquez Lpez y
Vzquez Maldonado, 2002).
Este comportamiento general de la dinmica atmosfrica vara de unos

aos a otros y de unas dcadas a otras, por lo que sus fluctuaciones ejercen
gran relevancia en la disponibilidad de los recursos hdricos de la cuenca del
Ebro (figura 5). Uno de los procesos de mayor importancia es conocido como
la Oscilacin del Atlntico Norte (acrnimo NAO en la literatura internacional).
Consiste en una alternancia de la circulacin sobre el Atlntico en la que
durante unos inviernos las borrascas se desplazan hacia el N de Europa (ndice NAO positivo), mientras la Pennsula Ibrica y el Mediterrneo sufren persistentemente expansiones del anticicln de las Azores; durante otros, la situacin se invierte y las borrascas se desplazan con una trayectoria meridional,
mientras un anticicln de bloqueo ocupa las Islas Britnicas, Escandinavia o
Islandia (ndice NAO negativo). Esta oscilacin ha fluctuado a diversas escalas
[ 138 ]
temporales; a escala interanual, es la responsable de inviernos secos, como el

actual 2005, o muy lluviosos, como el de 1996. Igualmente, a escala decenal, la
dcada de los aos 60, relativamente lluviosa, correspondi a un periodo en el
que las borrascas circulaban en las proximidades de la Pennsula Ibrica,
mientras la dcada de los 90, mucho ms seca, coincidi con un periodo en el
que la Oscilacin del Atlntico Norte adopt un valor positivo.
Figura 5. Relacin entre el ndice NAO y las aportaciones hdricas (en hm3) en la cuenca del
Ebro (Vzquez Lpez y Vzquez Maldonado, 2002).
La evolucin de la Oscilacin del Atlntico Norte proporciona una

explicacin general a la evolucin climtica reciente en la cuenca del Ebro.
Pero existen otros elementos del sistema climtico que parecen desempear tambin un papel relevante en la conformacin de las condiciones climticas regionales, como son las anomalas en la temperatura en el Pacfico Tropical, conocidas como El Nio-Oscilacin Sur (ENSO), aunque las
conexiones entre stas y la dinmica atmosfrica en el rea atlntica y
peninsular an no estn del todo clarificadas.
4. ESCENARIOS DE CAMBIO CLIMTICO EN 2100
4.1. Rasgos generales
Los resultados proporcionados por los diversos modelos manifiestan
algunas discordancias respecto a la magnitud del cambio que experimentarn los parmetros climticos como consecuencia del calentamiento global,
aunque sus coincidencias cualitativas, particularmente el signo de estos
cambios, suponen un plus de confianza en la validez de sus resultados. En
[ 139 ]
este sentido, parece claro un aumento considerable de las temperaturas,

ms intenso en verano que en invierno (a un ritmo de 1,2 C cada 30 aos
en invierno; 2 C/30 aos en verano), y afectando sobre todo a las mximas. Desde el punto de vista espacial, este incremento se amortiguar en
las reas costeras, particularmente en el noroeste, y se acentuar en la
mitad meridional y el interior. En el caso del valle del Ebro, el modelo estima que, en el caso de un escenario A2, el incremento trmico superar los
12 C en las mximas estivales del sector ms oriental, amortigundose
hacia la cabecera, donde no superarn los 6-8 C (figura 6).
Figura 6. Variacin mensual de los valores de temperatura mxima (C)

en los puntos de rejilla 356.25W/42.5N y 0.0W/42.5N.
Mayores discrepancias ofrecen los resultados de las precipitaciones. En

lneas generales, se espera una reduccin de los totales anuales, ms marcada en primavera y verano, aunque acompaada de un ligero incremento
invernal en el NW y N de la Pennsula Ibrica (Cantbrico, Galicia), los
ms expuestos a la circulacin atlntica. En el valle del Ebro tampoco los
resultados proporcionados por el modelo manifiestan un comportamiento
homogneo (figura 7). En el punto de rejilla 356.25 W / 42.5 N, situado
en torno a la cabecera, se observa claramente la reduccin entre marzo y
noviembre, pero en diciembre y enero las precipitaciones aumentaran de
forma ligera. Por el contrario, en el punto de rejilla y 0.0 W / 42.5 N,
sometido a un rgimen de precipitaciones equinoccial, todos los meses
experimentan una reduccin de las precipitaciones, aunque mitigada en el
trimestre invernal.
[ 140 ]
Figura 7. Variacin mensual de la precipitacin (en mm) en los puntos de rejilla

356.25W/42.5N y 0.0W/42.5N
Mientras que el aumento de las temperaturas puede ser atribuido en gran

medida a factores de carcter global o planetario, la variabilidad de las precipitaciones es en gran medida el resultado de la interaccin entre la dinmica
atmosfrica y los condicionantes geogrficos regionales (figura 8). En este
Figura 8. Diferencia en la presin a nivel del mar segn estaciones entre los periodos
1961-1990 y 2070-2099.
[ 141 ]
sentido, el aumento invernal de las precipitaciones en el sector occidental y

septentrional de la Pennsula Ibrica respondera a una circulacin atlntica
relativamente intensa; la presencia de un rea con anomalas de la presin
negativas en torno a las Islas Britnicas evidenciara una mayor frecuencia
y/o intensidad de las borrascas atlnticas. La reduccin en el resto del ao
estara causada por un incremento de la frecuencia de las situaciones estables
de tipo anticiclnico, aunque este hecho se manifiesta de manera diferente
en los mapas de anomalas estacionales. As, por ejemplo, en verano una
mayor frecuencia de situaciones estables supone una intensificacin de la
borrasca trmica del interior peninsular (aparece tambin en primavera y
otoo, aunque en forma de una vaguada que se insina sobre el Golfo de
Cdiz). En primavera, la mayor frecuencia de situaciones estables implica un
rea de anomalas positivas de la presin con ncleo en torno al Cantbrico.
Incluso es posible efectuar una prospeccin de la variabilidad interanual
de la dinmica atmosfrica para el periodo 2070-2099. A pesar del aumento
de las precipitaciones invernales, los patrones mensuales responsables de
ellas en la Cuenca del Ebro disminuirn de frecuencia, lo que indicara un
aumento de su irregularidad interanual (ms sequas) y de su intensidad
(episodios de lluvias mucho ms intensas).
CUADRO 1
DIFERENCIA EN LA FRECUENCIA DE MESES PERTENECIENTES A LAS SITUACIONES

LLUVIOSAS EN EL VALLE DEL EBRO
Ibrico Pirenaico
Cantbrico
1961-1990
23
62
2070-2099
21
58
5. PROYECCIONES HIDROLGICAS EN LA CUENCA DEL EBRO

El primer aspecto que cabe resaltar es la magnitud del cambio en el
balance hdrico anual, en relacin con el balance calculado para el perodo
1961-1990 (figura 9): las precipitaciones aumentarn en invierno, pero este
incremento no compensar la eliminacin del segundo mximo primaveral
ni el aumento de la evapotranspiracin potencial causado por las elevadas
temperaturas; si bien, la ausencia de reservas en el suelo conduce igualmente a una reduccin de la evapotranspiracin real. Consecuencia de
todo ello, las menores disponibilidades hdricas generales se traducen en
una reduccin de la escorrenta (en torno al 50%) y en una modificacin
del rgimen del Ebro, cuyo mximo anual se adelantara a febrero.
[ 142 ]
Figura 9. Balance hdrico medio (simulado) en la Cuenca del Ebro. PP: precipitacin; ETP:
evapotranspiracin potencial; ETR: evapotranspiracin real; ESC: escorrenta.
Esta disminucin de la escorrenta superficial afectar especialmente a

los cursos de los sectores medio y bajo de la cuenca, as como a los cursos
de agua procedentes de las montaas surorientales (figura 10).
Figura 10. Porcentaje de cambio en la escorrenta anual entre los periodos

1961-1990 y 2070-2099.
En la alteracin temporal del rgimen hidrolgico tambin influir la

disminucin de las reservas acumuladas en forma de nieve, provocada por
el aumento de las temperaturas (figura 11). En comparacin con la situacin actual, dicho meteoro podra desaparecer de forma permanente de la
Cordillera Cantbrica y el Sistema Ibrico, y en el Pirineo tendra una
[ 143 ]
reduccin media superior al 70% tanto en su espesor acumulado como en

la duracin total.
Figura 11. Diferencia en el espesor de la cubierta nival entre los periodos

1961-1990 y 2070-2099.
La figura 12 muestra la variacin que experimentar el mes de mximos

caudales: las reas ms afectadas (cuadrados slidos) son las zonas llanas y,
junto con ellas, las montaas de altitud media (Prepirineo, Pirineo Occidental, Sistema Ibrico), cuyo rgimen hoy en da es muy sensible a las variaciones interanuales de los procesos de acumulacin y fusin nival. Su tendencia
a largo plazo sera la sustitucin de un rgimen pluvionival por otro pluvial,
dado que el adelanto es de al menos 2 3 meses (de abril a febrero normalmente). En las cabeceras pirenaicas es esperable un adelanto de 1 2 meses
en el periodo de aguas altas (pasara a abril/mayo, frente a mayo/junio
actuales). Aunque de menor transcendencia, tambin se puede hablar de
modificaciones en el periodo de mnima escorrenta, particularmente en los
cursos fluviales controlados en la actualidad por los procesos nivales, que
sustituirn el mnimo absoluto invernal por otro a final del verano.
El cambio en la estacionalidad aparece ilustrado en la figura 13, que
compara la escorrenta media mensual bajo las condiciones actuales y futuras en una serie de puntos de rejilla seleccionados al efecto. Cabe destacar
que en los cursos con influencia cantbrica apenas se aprecia alteracin
alguna, salvo la reduccin de caudales, en comparacin con lo que ocurre
[ 144 ]
Figura 12. Cambios en el mes de mxima escorrenta en el periodo 2070-2099. Cuadros

grandes negros: adelanto superior a 2 meses; cuadros grandes blancos: adelanto de 1 a 2
meses; cuadros pequeos: sin cambios.
en los que representan las restantes cabeceras, en los que cambia tambin
su distribucin estacional.
Figura 13. Hidrogramas representativos de las cabeceras de varios ros de la cuenca,

bajo las condiciones esperadas en el periodo 2070-2099.
[ 145 ]
Con los datos disponibles actualmente no es posible una correcta simulacin de la variabilidad interanual de los caudales en el periodo 2070-2099.
No obstante, es posible avanzar algunos aspectos comparando los caudales
mensuales en las condiciones actuales con los esperables si a dichas condiciones actuales se le aplican las correcciones sealadas anteriormente en
trminos de temperaturas y precipitaciones. En este sentido, parece lgico
que la frecuencia y duracin de los estiajes aumente significativamente,
acompaada de un aumento de la escorrenta invernal, dado que gran
parte de la precipitacin caer en forma de lluvia y las escasas nevadas se
fundirn inmediatamente, y la posibilidad, en ese sentido, de un aumento
de las avenidas, con el consiguiente riesgo de inundacin.
6. CONCLUSIONES
Para una correcta comprensin de los resultados de este anlisis deben
tenerse en cuenta las numerosas incertidumbres que rodean todava hoy los
modelos climticos, as como los supuestos simplificados en los que se
basa el modelo hidrolgico. Sealemos en este sentido
1. Las diferencias entre los valores climticos reales y los proporcionados
por la base de datos, particularmente en reas de montaa, donde
stos ltimos estn muy suavizados a causa de la interpolacin.
2. Se asume que no se producir un cambio en los usos del suelo, y
por lo tanto la capacidad de retencin del suelo o el coeficiente de
escorrenta se mantendrn invariables. De hecho, se ha constatado
que el abandono de las actividades humanas en reas de montaa se
traduce en una progresiva recuperacin de la vegetacin arbrea,
reduciendo la escorrenta superficial (Garca Ruiz et al., 2001).
3. El periodo 1961-1990 es representativo del estado actual del sistema
climtico, poseyendo todo la gama de fenmenos atmosfricos y su
respuesta climtica. En realidad, el clima vara a muy diferentes escalas temporales, y que stas variaciones podran tener una magnitud
que se aproximara a los efectos del calentamiento global.
4. Los escenarios de cambio climtico propuestos representan en realidad cambios en las condiciones promedio; los modelos muestran
sensibles discrepancias a la hora de reproducir la variabilidad interanual y decenal.
5. El mtodo de Thornthwaite sobreestima la evapotranspiracin potencial en verano, lo cual reduce apreciablemente la escorrenta. Los
anlisis efectuados en el rea de estudio consideran ms adecuado el
mtodo de Penman-FAO o el de Heargraves (Martnez Cob, 2002;
Cuadrat et al., 2004).
[ 146 ]
Cualquier variacin de uno de estos elementos alterar lgicamente la

magnitud de los valores obtenidos, por lo que, en consecuencia, estos
resultados deben ser considerados como orientativos, a la espera de estudios ms detallados. No obstante, el encadenamiento de procesos conduce
a unos resultados lgicos desde el punto de vista hidroclimtico:
1. Una reduccin en los valores de escorrenta anual, a causa del
aumento de las temperaturas estivales, que intensificar la evapotranspiracin potencial, compensando en gran medida un posible
incremento de las precipitaciones invernales.
2. Una contraccin de la amplitud y espesor de la cubierta nival, lo cual
supondr una modificacin del rgimen hidrolgico: traslado del
periodo de aguas altas primaveral a finales del invierno, acompaado de una disminucin de los caudales estivales.
3. Aunque el anlisis de la variabilidad interanual es muy superficial,
diversos indicios conducen a pensar en un aumento de la irregularidad interanual, con una mayor frecuencia e intensidad de los estiajes, acompaado de la posibilidad de avenidas invernales dado el
aumento ligero de las precipitaciones y la posibilidad de rpidos deshielos.
Estudios como el aqu presentado deberan servir como base para el
anlisis de los impactos sobre otros mbitos de la gestin hdrica (demanda
de agua, generacin de electricidad, calidad del agua, etc.), dado que es
posible que su sensibilidad a una considerable variacin en la escorrenta
anual sea inferior a la que poseen respecto a un cambio de menor magnitud centrado en un momento concreto del ao.
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[ 148 ]
EL PLAN HIDROLGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA

EN ARAGN
ANTONIO COCH | OFICINA DE PLANIFICACIN HIDROLGICA / CHE
1. ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE EL AGUA Y SU APROVECHAMIENTO

Haremos en primer lugar algunas observaciones sobre la consideracin
que ha tenido el agua como un recurso natural, renovable, de uso mltiple
simultneo y sucesivo, irregularmente distribuido en el espacio y en el
tiempo e insustituible para la vida. Desde hace pocos aos se potencia una
nueva percepcin para el recurso agua: la de ser un elemento estratgico
1.1. El agua como recurso natural gratuito
Un recurso natural es aquel que es proporcionado por la naturaleza, sin
apenas intervencin humana. Esto ha sido cierto para el recurso hdrico
durante bastantes aos y an sigue siendo cierto que la naturaleza nos
aporta la mayor parte del agua pura. No obstante, en la mayora de los pases industrializados, es cada vez mayor la proporcin de agua que para su
uso es previamente manipulada: regulada, desalinizada, transportada, canalizada o bombeada, potabilizada, distribuida y finalmente depurada incluso
hasta tratamientos terciarios es decir: desinfectada. En definitiva, la presin
de la demanda hace que, cada vez ms, el agua pueda considerarse como
un producto manufacturado ms que como un producto natural. Ligado a
esta manufactura del agua hay un floreciente sector econmico, que est
cogiendo cada vez ms importancia. El auge de las empresas relacionadas
con el agua se ha visto tambin acelerado por la privatizacin de los servicios de agua, muy en boga en los recientes tiempos.
Es ilustrativa en este sentido la noticia aparecida recientemente de que
un banco suizo oferta, como muy atractivo, un fondo de inversin que operar con participaciones en 85 compaas mundiales relacionadas con el
recurso agua en todas sus facetas.
Por el momento en Espaa, la mayor parte del agua es un bien de dominio
pblico por el que no se paga. En general se paga por la puesta a disposicin
del recurso, haciendo frente a los costes de construccin y explotacin de las
[ 149 ]
ANTONIO COCH
infraestructuras y tambin se paga por el coste de la depuracin de los vertidos

urbanos e industriales. En algunas comunidades autnomas se paga por el vertido, haya o no depuracin. De momento no se paga por los retornos de los
aprovechamientos agrcolas. Es por ello que un particular que obtiene una
concesin y lleva a cabo, a su coste, la obra necesaria correspondiente, no
paga precio alguno por el agua que toma del dominio pblico hidrulico.
1.2. El agua como recurso renovable
La renovabilidad del recurso implica el reconocer el evidente hecho de que
de forma natural el ciclo hidrolgico nos proporciona, de forma peridica, una
cantidad de agua pura en unas determinadas localizaciones geogrficas. Por
desgracia la tasa de renovacin no es uniforme ni a pequea ni a gran escala
temporal ni superficial, y est condicionada por fenmenos naturales y probablemente artificiales no suficientemente conocidos por el momento, en particular por el cambio climtico. Tal vez en el futuro podamos incidir de forma ms
significativa en la renovacin pero en la actualidad, la cantidad de agua pura
que de forma artificial puede inyectarse en el ciclo hidrolgico es la obtenida
por desalacin. La desalacin adquiere una importancia creciente. Recientemente se ha construido una desaladora en cuencas internas de Catalua con
una capacidad de 10 hm3/ao, se estn construyendo en el Levante y Sureste
cinco plantas importantes con una capacidad de desalacin de 165 hm3/ao.
En Espaa se desalan unos 300 hm3/ao de aguas marinas y salobres, cantidad
que, frente a una demanda de 30.000 hm3, supone menos del 1%. No obstante, en determinadas reas, como en Canarias, la desalacin tiene una importancia relevante, ya que con agua desalada se suministra el 21% de la demanda total y el 58% de la demanda urbana. Estos porcentajes son an mayores en
islas como Lanzarote y Fuerteventura, con pluviometras inferiores a los 200
mm. y que obtienen casi la totalidad del agua potable por desalacin.
El precio del agua desalada es de unos 0,75 dlares por metro cbico,
habindose mejorado la eficiencia energtica del proceso desde los 22 kwh/m3
de 1970 hasta los 4 kwh/m3 actuales.
Espaa es, a nuestro pesar, pionera en materia de desalacin, ocupando
el primer lugar de Europa en volumen de agua desalada.
1.3. El agua como recurso de uso mltiple, simultneo y sucesivo
Entendemos por uso mltiple la capacidad del recurso hdrico de ser
una entrada de actividades muy diferenciadas: necesitan el agua, directa o
indirectamente, la mayora de las actividades vitales y productivas humanas, desde los ms importantes hospitales hasta las ms sencillas granjas de
cerdos, toda nuestra vida est ligada al agua.
[ 150 ]
E L P L A N H I D R O L G I C O D E L E B R O Y E L PAC T O D E L AG UA E N A R AG N
El uso simultneo del agua lo entendemos como la posibilidad de ser

utilizado a la vez, en el espacio y tiempo, para actividades distintas. Para
aguas corrientes puede ser un claro ejemplo el aprovechamiento de los
caudales circulantes para satisfacer los requerimientos de caudales mnimos, para pesca, para usos de navegacin deportiva y para usos escnicos.
Tambin el agua almacenada en los embalses se puede utilizar simultneamente para refrigeracin y para usos recreativos; a la vez, la sobreelevacin
que proporciona el embalse sirve para aumentar la carga del agua para los
aprovechamientos hidroelctricos asociados.
La posibilidad de uso sucesivo es, como veremos ms adelante, una
consecuencia de que la mayora de los aprovechamientos no consumen
(evaporan) toda el agua que reciben para cubrir sus requerimientos. Como
consecuencia, se producen unos sobrantes que llamamos retornos, que se
pueden emplear por nuevos sucesivos usuarios, en algunos casos despus
de un tratamiento de regeneracin de estos retornos
Este uso mltiple sucesivo, sin consumo total, hace que una cantidad
dada de recurso pueda satisfacer demandas en una cuanta muy superior al
volumen inicial del recurso. En otras palabras, los volmenes de agua circulantes en un ro pueden satisfacer demandas que en conjunto son muy
superiores a la aportacin del ro. As, por ejemplo, un ro con una aportacin de 1000 hm3, es capaz, en teora, de satisfacer demandas que alcanzan
varias veces esta cantidad. Es obvio que estas demandas no pueden ser
simultneamente consuntivas en su totalidad.
Es evidente que, la mayora de las veces, los aprovechamientos tienen
efectos negativos no slo sobre la cantidad del recurso, sustrayndolo del
ciclo hidrolgico mediante la evaporacin sino tambin sobre la calidad.
As, se generan deterioros en el aspecto fsico del agua, producindose
incrementos de temperatura y aumento de turbidez, tambin se deteriora la
calidad qumica producindose aumento de las concentraciones salinas, de
la D.B.O., de los metales pesados, sustancias peligrosas etc. Finalmente se
deteriora tambin la calidad biolgica, con afecciones a la fauna y los hbitat de las especies fluviales y aumento de las concentraciones de bacterias,
virus y otros organismos patgenos.
1.4. La irregularidad temporal y espacial
La irregularidad temporal y espacial en la distribucin de los recursos
hdricos, se plantea frecuentemente como una queja o resentimiento del
hombre hacia la naturaleza, olvidndonos que a nuestra escala, y con sus
irregularidades, el agua se genera donde, como y cuando se ha venido
generando desde siempre. En este estado natural permiti el desarrollo de
[ 151 ]
ANTONIO COCH
actividades humanas que posteriormente han crecido de forma tal que el

agua ha pasado a ser un factor limitante para el crecimiento de las actividades productivas. Tal limitacin, que se ha intentado corregir con el almacenamiento y transporte del recurso, ha acarreado unos costes econmicos
elevados y afecciones humanas y ambientales significativas. As, en los ltimos 30 aos, en el mundo, han sido desplazados 35 millones de personas
por la construccin de grandes presas, lo que supone una media de 3.000
personas por da. En la cuenca del Ebro, por la construccin de embalses
han sido desplazadas unas 13.000 personas, el 0,5 % de la poblacin actual.
CUADRO 1
VALORES MEDIOS ANUALES DE ESCORRENTA INTERNA, TRANSFERENCIAS EXTERNAS Y

RECURSOS TOTALES Y PER CAPITA EN DISTINTOS PASES EUROPEOS. (FUENTE: LIBRO
BLANCO DEL AGUA EN ESPAA, 2000)
Pas
Alemania
Escorrent.
Transfer.
Escorrenta total
Superficie
Poblacin
generada
otro pas
(m3/hab.
(km2)
(mil hab.)
(mm)
(mm)
(mm)
(km3)
82.431
266
193
459
164
1.990
356.954
/ao)
Austria
83.850
8.169
656
346
1.002
84
10.542
Blgica
30.518
10.307
393
131
524
16
1.578
Dinamarca
Espaa
43.092
5.368
139
139
1.148
506.470
43.197
220
220
11
2.829
21.505
Finlandia
338.130
5.183
316
325
110
Francia
543.965
59.344
313
33
346
188
3.227
Grecia
131.957
10.645
356
99
455
60
5.725
Irlanda
70.285
3.881
697
43
740
52
14.545
Pases Bajos
41.863
16.100
263
1911
2174
91
5.858
Portugal
92.389
10.336
444
271
714
66
6.657
Reino Unido
244.410
60.114
593
593
145
2.491
Suecia
449.960
8.900
380
387
174
19.657
1.5. La insustituibilidad del agua y su valor estratgico

Parece claro que el agua es insustituible para la mayora de los fines a los
que se destina. Solo es sustituible cuando la empleamos para la produccin
energtica y en menor medida para la refrigeracin. Esta insustituibilidad
aumenta el valor de la tenencia del agua. No obstante, la disponibilidad no es
sinnima de desarrollo socioeconmico, es solo condicin necesaria, pero no
[ 152 ]
suficiente, para el desarrollo de muchas actividades, y la mayora de las actividades humanas requieren el agua en cantidades pequeas, casi siempre existentes en la mayor parte de los territorios. En la actualidad dependemos de
grandes cantidades de agua para la produccin de alimentos, pero las nuevas
tecnologas de produccin estn mitigando esta dependencia. No existe uniformidad de puntos de vista acerca de la visin de futuro que se tiene para el
agua. As, Biswas, asesor de la ONU y del Banco Mundial, en su informe
sobre el Plan Hidrolgico Nacional sostiene que es previsible una disminucin de la demanda de agua, en particular cuando se apliquen los precios
reales. Por el contrario en un informe sobre los recursos hdricos, elaborado
por la ONU, en vsperas del Foro Mundial del Agua a celebrar en Kioto, estima que, dentro de 20 aos, 2000 millones de personas sufrirn escasez.
Agua y energa son dos elementos clave para el mantenimiento del sistema actual. En el pasado se han producido crisis energticas que han conducido a innovaciones y mejoras tecnolgicas; probablemente en el futuro las crisis se producirn tambin a causa de la falta de disponibilidad de agua. Con
seguridad estas crisis sern ms localizadas y no afectarn, a diferencia de la
crisis energtica de 1973, al conjunto de la economa mundial; pero para los
pases implicados podrn tener consecuencias graves. Es muy probable que,
al igual que en caso de la crisis energtica, espolearn la mejora de la eficiencia en la demanda de agua y el desarrollo de nuevas tecnologas de produccin de agua dulce y de produccin de bienes con un input de agua
menor. Ms incertidumbre existe acerca de los efectos de la intervencin
humana sobre la evolucin del clima y de su repercusin sobre el ciclo
hidrolgico; parece ser que se est de acuerdo en que aumentar la irregularidad de las lluvias y en consecuencia de las escorrentas.
Existe la percepcin de que hemos dado entrada a una nueva apreciacin del valor del agua como elemento estratgico que puede incidir en las
relaciones entre los estados o entre las regiones En esta lnea van los
comentarios que se escuchan, cada vez con mayor frecuencia, de que el
agua est siendo uno de los elementos que intervienen en las conversaciones de paz de Oriente Medio, en las relaciones entre Turqua, Siria e Irak,
entre Egipto, Sudn y Etiopa o entre Mjico y Estados Unidos. En algunos
estados las disputas por el agua entre las diferentes regiones son tambin
agudas; por ejemplo, en EE. UU. el acuerdo por el reparto de aguas del
Colorado entre diferentes estados de la Unin es singularmente difcil. En
menor escala nos encontramos en Espaa con el problema del trasvase de
agua de la cuenca del Ebro a otras cuencas, cuestin clave en la poltica
hidrulica nacional que se ha resuelto recientemente, por lo menos en su
parte legislativa, con la aprobacin de la Ley del Plan Hidrolgico Nacional.
[ 153 ]
ANTONIO COCH
1.6. Los usos y los aprovechamientos

Hasta ahora hemos hablado de usos del agua. Ahora vamos a explicar lo
que entendemos por uso y aprovechamiento. Los usos seran las diferentes
utilizaciones que se puede hacer del agua. A efectos administrativos hablamos de abastecimientos de poblacin, regados y usos agrarios, usos agropecuarios, usos industriales para la produccin de energa, otros usos
industriales, acuicultura, navegacin y transporte acutico, usos recreativos,
usos medioambientales y en un cajn de sastre incluimos los otros usos.
Los aprovechamientos se refieren a plasmaciones concretas de un determinado uso y para su funcionalidad, cada aprovechamiento precisa de unas
instalaciones acordes con el fin propuesto por el mismo. Los aprovechamientos deben estar amparados, salvo en el caso de aguas privadas, que
son una minora, por un ttulo administrativo (concesin, disposicin legal,
autorizacin).
Un uso, que por su singularidad merece una consideracin especfica, es
el de laminacin de avenidas, que se traduce en el mantenimiento en los
embalses de parte de su volumen vaco, con objeto de poder almacenar en l
una hipottica avenida de la que, de forma estadstica, se conocen sus caractersticas: volumen y forma de la avenida, caudal punta y perodo temporal
en el que se espera que se presente. Realmente este no es un uso del recurso hdrico y no est asociado a una demanda, pero es un competidor para la
disponibilidad de recurso con el que se podran satisfacer otras demandas.
Otro uso reciente del agua es el medioambiental. El progresivo aumento
de la demanda y de los consumos est limitando cada vez ms los caudales
y el rgimen de circulacin por los cauces llegndose en algunos casos a
cortar totalmente el flujo de circulacin de las aguas. Para paliar estos efectos se est imponiendo el mantenimiento de unos caudales llamados mnimos, de compensacin, ecolgicos, etc. cuyo objetivo es el mantenimiento
de unas condiciones ambientales aceptables en el cauce y sus mrgenes. El
mantenimiento de estos caudales supone una limitacin para las concesiones que se otorgan, pero no pueden imponerse, sin indemnizacin por el
momento, a la totalidad de las concesiones de aprovechamientos existentes. Realmente, en la modificacin reciente de la Ley de Aguas, se establece
que la funcin del agua como elemento medioambiental no es un uso. As,
en el artculo 57.7, se dice:
Los caudales ecolgicos o demandas ambientales no tendrn el carcter de
uso a los efectos de lo previsto en este artculo y siguientes debindose considerar como una restriccin que se impone con carcter general a los sistemas
de explotacin. En todo caso se aplicar tambin a los caudales medioambientales la regla sobre supremaca del uso del agua para abastecimiento [...].
[ 154 ]
1.7. Los usos consuntivos y no consuntivos

Tradicionalmente se acepta que los usos del agua pueden dividirse en
dos grandes grupos: los consuntivos y los no consuntivos. En los usos consuntivos engloban aquellos que evaporan el agua y por lo tanto impiden
que la use otro usuario situado aguas abajo. Se consideran como tales el
uso agrcola y el uso urbano. Los no consuntivos son aquellos que no evaporan agua; como ejemplos tenemos la navegacin, la hidroelectricidad, la
refrigeracin, los usos recreativos etc.. No obstante esta divisin es un tanto
convencional ya que los usos tradicionalmente entendidos como consuntivos no evaporan toda el agua (son muy raros los regados con eficiencia
del 100%) y, en consecuencia, existe una parte del agua evapotranspirada
que retorna al cauce. Tambin es evidente que el agua aprovechada en
usos urbanos retorna en un elevado porcentaje al cauce. En el lado contrario, encontramos el uso hidroelctrico, considerado tradicionalmente como
no consuntivo, pero que s lo es para los tramos de cauce by-pas, y de
forma ms evidente en el caso en que el aprovechamiento se ampare en la
regulacin de un embalse. En este caso se producen unas prdidas por evaporacin que pueden llegar a los 1500 mm/ao. Esta cantidad no es despreciable y en el caso de un embalse de 500 ha de superficie, supone la
evaporacin de unos 7 hm3/ao. De forma general puede decirse que las
42.000 ha de superficie de embalse, de todo tipo, existentes en la cuenca
del Ebro implican la evaporacin de unos 550 hm3, el 3% de la aportacin
media al rgimen natural.
Ligado a esta cuestin est el aspecto de obtencin de recursos adicionales por medio de la mejora de la eficiencia en los aprovechamientos consuntivos. Sobre esta faceta se han fundado, a mi juicio, falsas expectativas
de obtencin de recursos, pensando que mejorando la eficiencia se puede
evitar la construccin de embalses para obtener recurso con el que suministrar a futuros usuarios. Un anlisis del mecanismo nos hace ver que, en
las cuencas en las que existen aprovechamientos sucesivos o en cascada, la
reutilizacin de los retornos producidos por una baja eficiencia se ha venido produciendo de forma espontnea desde el pasado, y los recursos generados por reutilizacin ya se estn empleando en el suministro de usuarios
adicionales. Si se mejora la eficiencia se reducirn los retornos, y el suministro de los aprovechamientos que se nutran de aquellos, requerir el
aporte de recursos sustitutivos, es por ello que la mejora de la eficiencia no
cabe ser planteada como una prctica que puede generar recursos para
nuevos usuarios. Evidentemente esto no es cierto para aquellos casos en
los que los retornos se pierden para el sistema. El proceso ha sido descrito
por Hoagland y Davidoff, del California Department of Water Resources en
[ 155 ]
ANTONIO COCH
On farm agricultural water management, explicitando que, partiendo de

una eficiencia inicial del 50 %, la primera reutilizacin la hace subir al 70 %,
llegando al 90 % rpidamente. Es decir, la reutilizacin es un proceso
espontneo de mejora de eficiencia para el sistema de aprovechamientos
en cascada. Por ello, en los sistemas de aprovechamientos en cascada, las
actuaciones de mejora de eficiencia tan slo permiten recuperar para el sistema una pequea cantidad adicional de agua. Sin embargo, es incuestionable el beneficioso efecto de la mejora de la eficiencia sobre la calidad del
agua y sobre el dimensionado de las infraestructuras.
1.8. El dominio pblico de las aguas
Desde el punto de vista administrativo, la Ley de Aguas de 1995 estableci que en Espaa, casi toda el agua, tanto la que discurre superficialmente,
como la que lo hace subterrneamente, es un bien de dominio pblico del
Estado, en definitiva la mayora de las aguas tanto superficiales como subterrneas no son propiedad de ningn particular pero pueden ser utilizadas
de forma exclusiva y con unas condiciones determinadas y por un determinado perodo de tiempo, normalmente 75 aos y previa la obtencin de
una concesin (tambin por disposicin legal, y antes por prescripcin). En
la concesin, de tramitacin cada vez ms compleja, se fijan las condiciones
a las que debe ajustarse cada aprovechamiento, condiciones que se han ido
modificando a lo largo de los aos, adaptndose a la escasez creciente del
recurso. La concesin es un derecho real de gran importancia, que se pone
de manifiesto en el aumento del precio de las tierras, no ya puestas en
regado sino con la posesin de una concesin que permita implantarlo.
2. L A ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN HIDRULICA
2.1. Las cuencas y las comunidades autnomas
El artculo 14 de la Ley de Aguas establece que
A los efectos de la presente Ley, se entiende por cuenca hidrogrfica el
territorio en que las aguas fluyen al mar a travs de una red de cauces
secundarios que confluyen en un cauce principal nico.
Esta definicin es anloga a la que se incluye en la Directiva por la que

se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica
de aguas. En el citado texto, art. 2, 13), se establece que
cuenca hidrogrfica es la superficie de terreno cuya escorrenta superficial
fluye en su totalidad a travs de una serie de corrientes, ros y eventualmente lagos hacia el mar por una nica desembocadura, estuario o delta.
[ 156 ]
En ambos casos, es una definicin que tiene en cuenta solo la topografa superficial, y, a mi entender, y a lo mejor para obviar complicaciones
dejndolas para ms adelante, olvida la unidad del ciclo hidrolgico. Existen casos en los que recursos generados en una cuenca superficial van a
parar a otra cuenca superficial. Tal es el caso del nacimiento del ro Queiles, en el manantial de Vozmediano, cerca de Tarazona. El casi 1 m3/seg.
que mana del citado manantial, procede de recursos de lluvia cados en la
cuenca del Araviana, tributario del Duero. Otros casos relevantes son, en la
cuenca del Ebro, el trasvase subterrneo sera-Garona, entre el Forau dAigualluts y el Gell del Jueu, el manantial de la fuente Sanza, que da lugar
al nacimiento del Arlanza, en la cuenca del Duero, que se alimenta con
recursos generados en la cuenca del Najerilla en el Ebro. En estos casos el
ciclo hidrolgico desborda la cuenca topogrfica superficial y las actuaciones que se lleven a cabo en la cuenca generadora de recurso pueden afectar a la receptora.
Esta definicin de cuenca, como veremos ms adelante, cuando hablemos de los mbitos de los Organismos de Cuenca, nos causa problemas en
la zona prxima a la desembocadura del Ebro. De todos modos tambin
tiene sus ventajas ya que en el caso de que se englobara, como perteneciente a una cuenca el terreno que genera escorrenta subterrnea, tendramos superposiciones de cuencas, es decir, territorios cuyas aguas de lluvia
van en parte, superficialmente a una cuenca y en parte subterrneamente a
otra cuenca. Incluso podramos hablar de cuencas con geometra variable,
ya que el flujo de las aguas subterrneas puede cambiarse, dependiendo
de las condiciones piezomtricas del entorno.
Dejando de lado estas disquisiciones, la administracin de las aguas en
Espaa se llevaba a cabo, desde principios de siglo hasta la nueva Ley de
Aguas de 1985, tomando como base administrativa la cuenca hidrogrfica o
la agrupacin de varias de ellas vertientes al mar. Eran las siguientes:
Cuencas del Norte, que agrupan todos los ros vierten al mar Cantbrico.
Cuenca del Duero.
Cuenca del Tajo.
Cuencas del Guadiana y Guadalete.
Cuenca del Guadalquivir.
Cuencas del Sur, que agrupa las de los ros que vierten al mediterrneo al Este del estrecho de Gibraltar.
Cuenca del Segura, que incluye la del Segura y de otros pequeos
ros.
[ 157 ]
ANTONIO COCH
Cuencas del Jcar, que incluye las del Jcar, Turia, Mijares y de otras
menores como el Cenia.
Cuenca del Ebro.
Cuenca del Pirineo Oriental, que incluye las situadas al Norte del
Ebro.
Estas cuencas o grupos de cuencas incluyen en la mayora de los casos
territorios de varias Comunidades Autnomas. As, la cuenca del Ebro incluye territorios de nueve Comunidades Autnomas, la del Duero, siete, la del
Tajo cinco etc. Recprocamente existen cuencas cuyos territorios pertenecen exclusivamente a una Comunidad Autnoma: son algunas del Pas
Vasco, de Galicia, de Andaluca y de Catalua.
La nueva Ley de Aguas de 1985, incorpor, entre sus innovaciones la asuncin en materia de aguas de las consecuencias derivadas del estado las Autonomas, y, en consecuencia, se hace un tratamiento distinto entre las cuencas
que pertenecen a una Comunidad Autnoma y las que pertenecen a varias,
apareciendo en la ley la diferenciacin entre cuencas intracomunitarias y las
intercomunitarias. En las primeras, la Comunidad Autnoma tiene un gran
protagonismo en la gestin del agua, incluso en la planificacin y otorgamiento de concesiones. En las intercomunitarias el protagonismo de las
Comunidades Autnomas es ms reducido, conservando el estado la facultad
de planificacin y de otorgamiento de concesiones. La ley establece que para
la gestin de las cuencas se constituyen los Organismos de Cuenca, llamados
Confederaciones Hidrogrficas en el caso de las cuencas intercomunitarias, y
de formas diversas en las intracomunitarias, en concreto, en Catalua nos
encontramos en la actualidad con la Agencia Catalana del Agua.
El mbito territorial de los Organismos de Cuenca se estableci por Real
Decreto de 8 de mayo de 1987.
En concreto, para el caso del Ebro, el Real Decreto, establece que
Comprende el territorio espaol de las cuencas hidrogrficas del ro
Ebro, del ro Garona y de las dems cuencas hidrogrficas que vierten al
ocano Atlntico a travs de la frontera con Francia, excepto las del Nive,
Nivelle. Adems, la Cuenca endorreica de la laguna de Gallocanta.
Como antes se ha dicho, no queda muy claro a qu organismo de cuenca pertenecen (Ebro o Cuencas Internas) por ejemplo las aguas que caen
sobre el delta y vierten directamente al mar a travs de desages sin pasar
por el eje del Ebro, o las aguas de las parte de la cuenca que desembocan
en el eje del Ebro que es zona martimo terrestre, que llega hasta Tortosa.
Seguramente, la aplicacin de la Directiva Marco del Agua, ayudar a resolver esta cuestin con la definicin de las demarcaciones hidrogrficas.
[ 158 ]
2.2. Caractersticas generales de las cuencas

El resumen de las mismas se puede contemplar en los cuadros 2 y 3,
donde se exponen los valores ms representativos de cada una de las cuencas. Entre los aspectos de mayor relevancia destacan las grandes diferencias
que existen entre las precipitaciones medias, los coeficientes de escorrenta
y las disponibilidades por habitante, que explican la problemtica que planea sobre la poltica hidrulica de Espaa.
CUADRO 2
VALORES MEDIOS ANUALES DE LA PRECIPITACIN, EVAPOTRANSPIRACIN POTENCIAL (ETP)

Y REAL (ET), ESCORRENTA TOTAL (ESC. TOT.), COEFICIENTE DE ESCORRENTA (COEF. ESC.)
Y APORTACIONES TOTALES POR MBITOS DE PLANIFICACIN, CORRESPONDIENTES AL
PERODO 1940-1996. (FUENTE: LIBRO BLANCO DEL AGUA EN ESPAA, 2000)
mbito
Superficie
(km2)
Norte I
17.600
1.284
709
563
721
56
12.689
Norte II
17.330
1.405
653
604
801
57
13.881
5.720
1.606
695
673
933
58
5.337
78.960
625
759
452
173
28
13.660
Norte III
Duero
Precip.
(mm)
ETP
(mm)
ET
(mm)
Esc. tot.
(mm)
Coef. esc.
(%)
Aport. total
(hm3/ao)
Tajo
55.810
655
898
460
195
30
10.883
Guadiana I
53.180
521
977
438
83
16
4.414
Guadiana II
7.030
662
1.075
511
151
23
1.061
Guadalquivir
63.240
591
991
455
136
23
8.601
Sur
17.950
530
969
399
131
25
2.351
Segura
19.120
383
963
341
42
11
803
Jcar
42.900
504
881
424
80
16
3.432
Ebro (1)
85.560
682
792
472
210
31
17.967
C.I. Catalua
16.490
734
792
565
169
23
2.787
Galicia Costa
13.130
1.577
737
644
933
59
12.250
494.020
691
859
468
223
32
110.116
Total
Pennsula
Baleares
5.010
595
896
463
132
22
661
Canarias
7.440
302
1.057
247
55
18
409
506.470
685
862
464
220
32
111.186
Espaa
(1) Estas cifras no incluyen la escorrenta procedente de territorio francs, estimada en 300
hm3/ao.
[ 159 ]
ANTONIO COCH
CUADRO 3
C APACIDAD
DE EMBALSE EN EL TOTAL PENINSUL AR Y VOLMENES REGUL ADOS EN
SITUACIN ACTUAL, POR MBITOS DE PLANIFICACIN.

AGUA EN
mbito
Norte I
Norte II
Norte III
Duero
Tajo
Guadiana I
Guadalquivir
Sur
Segura
Jcar
Ebro
C.I. Catalua
Galicia Costa
Pennsula
Aportacin
natural
total
(hm3/ao)
(FUENTE: LIBRO
BLANCO DEL
ESPAA, 2000)
Capacidad
de embalse
total
(hm3)
Regulado
demanda
uniforme
(hm3/ao)
Regulado
demanda
uniforme
(%)
Regulado Regulado
demanda demanda
variable
variable
(hm3/ao)
(%)
12.689
13.881
5.337
13.660
10.883
1.063
8.601
2.351
803
3.432
17.967
2.787
12.250
3.040
559
122
7.667
11.135
776
8.867
1.319
1.223
3.349
7.702
772
688
4.735
2.180
471
5.253
4.587
188
2.161
284
519
1.766
10.145
615
1.372
38
18
11
42
43
19
27
21
69
64
59
36
21
3.937
1.870
353
6.095
5.845
228
2.819
359
626
2.095
11.012
791
1.223
31
16
8
49
54
23
35
26
83
76
64
46
18
110.116
56.063
35.954
38
39.175
41
2.3. La organizacin administrativa en las cuestiones relacionadas

con el agua
En principio, el abanico de los que podramos llamar actores del agua,
entendiendo como tales aquellos que pueden llevar a cabo actuaciones
relacionadas con el agua, es muy amplio.
En efecto, sobre las aguas privadas, los particulares pueden por ejemplo, aprovecharlas sin ms limitaciones que las establecidas en el Cdigo
Civil, que de forma concreta las contempla en el Ttulo Cuarto, Captulo
Primero (De las aguas). A partir del ah toda la pirmide administrativa
tiene atribuciones de distinto nivel relacionadas con el agua. Por ejemplo,
los Ayuntamientos son los responsables del abastecimiento urbano y del
saneamiento, construyendo infraestructuras y dando autorizaciones de vertido a sus redes municipales; las corporaciones provinciales, sean Diputaciones Provinciales o de entidad diferente, como pueden ser los Consejos
Comarcales, tambin tienen atribuciones, normalmente en materia de
[ 160 ]
apoyo a la construccin de obras; las Comunidades Autnomas tienen competencias distintas, establecidas en los Estatutos de Autonoma. El alcance
de las competencias depende de la va por la que se ha llegado a la autonoma y depende adems de que el mbito sobre el que ejerzan la competencia sea una cuenca intercomunitaria o intracomunitaria. Finalmente, el
Estado tiene competencias en la planificacin y concesin de los recursos;
su actividad, en particular en lo que corresponde a la superior ordenacin,
debe desarrollarse en el marco de lo establecido en la normativa europea y
en los Tratados Internacionales, en particular en lo que concierne a Portugal y en los aspectos de la imbricacin agua-medio ambiente.
Las competencias estatales en materia de aguas estaban tradicionalmente integradas, a principios de siglo dentro del Ministerio de Fomento, que
despus se desagreg en varios, y entre ellos el de Obras Pblicas. Dentro
del Ministerio era la Direccin General de Obras Hidrulicas la responsable
directa. La explicacin de esta dependencia estaba en que los principales
problemas a resolver, ligados al agua, eran los del suministro para los diferentes aprovechamientos urbanos, regados, industriales, hidroelctricos, y
para ello eran necesarias actuaciones infraestructurales muy importantes
Desde hace unos seis aos las competencias pasan al Ministerio de
Medio Ambiente, en el que se agrupan las funciones relacionadas con el
dominio pblico hidrulico y martimo terrestre, y con el medio ambiente,
en sus aspectos de conservacin de la naturaleza y de la evaluacin de la
calidad ambiental.
Las grandes unidades de este Ministerio son las siguientes:
Secretara de Estado de Aguas y Costas, de la que dependen las
Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad del Agua y la
Direccin General de Costas. De la primera dependen las Confederaciones Hidrogrficas.
Secretara General del Medio Ambiente, de la que dependen la
Direccin General de Conservacin de la Naturaleza, antiguo ICONA
y la Direccin General de Calidad y Evaluacin Ambiental.
Subsecretara, con diferentes unidades de gestin interna (Presupuestos, Personal, Intervencin, Servicio Jurdico etc.) y con el Instituto Nacional de Meteorologa.
Un rgano importante para la planificacin hidrolgica es el Consejo
Nacional del Agua, en el que estn integrados unos 90 miembros. Est presidido por el titular del Ministerio de Medio Ambiente y tiene representantes de los diferentes Ministerios, Comunidades Autnomas, usuarios del
agua, grupos ecologistas, docentes, organizaciones sindicales etc. Es un
[ 161 ]
ANTONIO COCH
rgano consultivo que informa el proyecto de Plan Hidrolgico Nacional,

los Planes Hidrolgicos de las cuencas, los proyectos de disposiciones de
carcter general, las consultas del Gobierno, etc.
2.4. La organizacin administrativa del agua en el mbito de
cuenca. Los organismos de cuenca y las administraciones
hidrulicas de las cuencas intracomunitarias
La Ley de Aguas establece en el artculo 19 que
En las cuencas hidrogrficas que excedan el mbito territorial de una
Comunidad Autnoma se constituirn Organismos de cuenca con las funciones y cometidos que se regulan en esta Ley.
En el artculo 22, la Ley de Aguas define estos cometidos, que en resumen son: el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y la vigilancia
del cumplimiento de las condiciones, la realizacin de estudios de hidrologa, crecidas y el control de calidad del agua, el proyecto, ejecucin y
explotacin de obras, la definicin de objetivos y programas de calidad, la
realizacin de programas de mejora de la eficiencia econmica y ambiental
y del ahorro y la prestacin de servicios tcnicos.
Los Organismos de Cuenca, Confederaciones Hidrogrficas, son Organismos Autnomos dependientes del Ministerio de Medio Ambiente.
Los Organismos de Cuenca estn constituidos por los rganos siguientes:
rganos de Gobierno que son el Presidente y la Junta de Gobierno.
rganos de gestin en rgimen de participacin, para el desarrollo
que especficamente le atribuye la Ley de Aguas: la Asamblea de
Usuarios, la Comisin de Desembalse, las Juntas de Explotacin y las
Juntas de Obras.
rgano de Planificacin: el Consejo del Agua de la cuenca.
Del Presidente dependen las cuatro unidades administrativas siguientes:
Comisara de Aguas.
Direccin Tcnica.
Secretara General.
Oficina de Planificacin.
Los cometidos de estas unidades estn definidos en el R. D. 984/1989 de

28 de julio, modificado por el R. D. 281/1994 de 18 de febrero y pueden
resumirse como sigue:
La Comisara de Aguas efecta la propuesta de otorgamiento de autorizaciones y concesiones, servidumbres, deslindes y modulaciones, lleva el
[ 162 ]
Registro de Aguas Pblicas y el Catlogo de Aguas Privadas, as como el

censo de vertidos de aguas residuales, la inspeccin y vigilancia de las
obras derivadas de las concesiones y autorizaciones y de la explotacin
derivada de las concesiones, la tramitacin de los expedientes de comunidades de usuarios, la realizacin de aforos y estudios de hidrologa, el control de la calidad, los servicios de guardera fluvial, las obras de mera conservacin de cauces y la estadstica de consumos de agua.
La Direccin Tcnica realiza los trabajos de proyecto y construccin de
obras hidrulicas, la explotacin de sistemas de regado estatales, la supervisin de proyectos del Organismo, la ejecucin de las rdenes de desembalse, etc.
La Secretara General realiza los trabajos de contratacin, personal,
registro, informes jurdicos, actividad econmica y financiera: presupuestos,
recaudacin y el rgimen interior.
Corresponde a la Oficina de Planificacin llevar a cabo los estudios
necesarios para la elaboracin, seguimiento y revisin del Plan hidrolgico,
los informes de compatibilidad de las actuaciones propuestas por los usuarios y la redaccin de los planes de ordenacin de extracciones de los acuferos declarados como sobreexplotados o en riesgo de estarlo.
Las comunidades autnomas con territorios situados en cuencas intercomunitarias e intracomunitarias tienen organizaciones administrativas que
tienen cometidos diferentes segn se refieran a la parte correspondiente a
la cuenca, intercomunitaria o intracomunitaria.
3. L A PLANIFICACIN HIDROLGICA
3.1. Comentario general
No se nos escapa que la presin creciente de demandas que no pueden
satisfacerse de forma satisfactoria hace que el aprovechamiento del recurso
sea conflictivo, en particular en los aos de aportacin inferior a la media.
Esta situacin de confrontacin no es nueva ya que se tienen testimonios
de conflictos en pocas anteriores a Jesucristo: se dice que el bronce ibrico encontrado en Botorrita, cerca de Zaragoza, es la sentencia de un pleito
de aguas. Los casos de destruccin de acequias y de cosechas por derivaciones de aguas por usuarios con menos derechos eran relativamente frecuentes en el valle del Ebro. Menos violentos eran concordias y otros
acuerdos que se establecan entre diferentes usuarios enfrentados. stos
son un precedente bien interesante de cmo afrontar una problemtica que
ms modernamente se ha intentado resolver con disposiciones que regulaban el aprovechamiento del recurso, desarrollndose una normativa de
[ 163 ]
ANTONIO COCH
aguas que modernamente arranca con la Ley de Aguas de 1878 continuando posteriormente con el establecimiento de previsiones que permitieran
llevar a cabo un ajuste entre la demanda y la oferta, es decir, con una planificacin hidrolgica cuyo alcance y contenido se ha ido ampliando a lo
largo del tiempo y que recientemente ha incorporado los aspectos cualitativos y medioambientales adaptndose a los modernos requerimientos de la
sociedad.
Esta idea de la conveniencia de la planificacin del recurso hdrico se
recoge en el punto 8 de la Carta del Agua del Consejo de Europa, proclamada en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968; textualmente dice: Para una
adecuada administracin del agua es preciso que las autoridades competentes establezcan el correspondiente plan. Este requerimiento se justifica
en la necesidad de un uso racional del agua, que concilie las necesidades a
corto y largo plazo y para salvaguardar su conservacin, regularizacin y
distribucin. Tambin en la Directiva por la que se establece un marco
comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas, que normalmente conocemos como Directiva Marco, aprobada el 23 de octubre del
2000 y publicada el diario Oficial de las Comunidades Europeas el 22 de
diciembre del mismo ao, dedica el artculo 13 a los planes hidrolgicos
de cuenca, detallando su contenido en el Anexo VII.
Vemos pues que en la situacin actual, en que la planificacin es objeto
de crtica casi generalizada basndose en que la eficiencia del mercado no
debe ser restringida por previsiones pblicas entorpecedoras, resulta un
tanto sorprendente que no sea frecuente la crtica a la planificacin hidrolgica sino que, al contrario se considera necesaria. Una cuestin distinta son
las crticas a los contenidos de los planes hidrolgicos desarrollados en
Espaa, en particular por parte de algunos sectores de la sociedad.
3.2. Un poco de historia, en Espaa y en el mundo
En aspectos como el de las infraestructuras de regulacin y los nuevos
regados, se puede decir que la planificacin hidrolgica se inici en 1902,
teniendo sucesivas actualizaciones en 1909, 1916 y 1919. Merece destacarse
el Plan de 1932, tambin llamado Plan de Lorenzo Pardo, en el que por primera vez se presenta una planificacin de enfoque mltiple, tcnico y econmico. Posteriormente vieron la luz un plan en 1941 y ms adelante los
Planes de Desarrollo Econmico Social de los aos 60 y 70, y 1980 que
incorporaron tambin aspectos de planificacin hidrolgica. Un listado de
estos planes se presenta en el Anexo 2. Actualmente la Planificacin Hidrolgica est contemplada en el ttulo III de la Ley de Aguas de 1985, en cuyo
artculo 40 se establecen de forma genrica los contenidos del Plan Hidro-
[ 164 ]
lgico de cuenca, recogindose aspectos tanto cuantitativos como cualitativos y tambin reguladores del aprovechamiento del agua y del ciclo hidrolgico y de otros aspectos con l relacionados.
La planificacin hidrolgica se est desarrollando de forma reciente en
algunos pases como Francia, Argentina, Brasil, Hungra, Chile etc., y con
anterioridad se ha llevado a cabo en Venezuela (1972), Taiwan, en algunos
estados de EE. UU., Pakistn etc. Se ha distinguido por su alcance el Plan
del Agua de California, que a partir de la primera versin de 1957 se ha ido
actualizando peridicamente, siendo la ltima versin la de 1998, que
puede consultarse en la pgina http://rubicon.water.ca.gov.
En Francia la Ley de Aguas de enero de 1992 impone la gestin planificada y la fijacin de objetivos para las seis grandes cuencas francesas a travs
de los planes directores de acondicionamiento y gestin de las aguas
(SDAGE, Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux). Estos
planes se terminaron en 1996. En concreto el de la Agencia del Agua AdourGarona, incluye 119 medidas para resolver los problemas relacionados con la
proteccin de los medios acuticos, incluyendo la restauracin de las migraciones de los peces, suministro de agua en estiaje para los regados y cursos
fluviales, control y mejora de la calidad en ros y acuferos (nitratos, supresin
de focos de contaminacin), prevencin de las inundaciones, mejorar la informacin sobre los medios acuticos y fomentar la gestin local de las aguas.
En la actualidad, en Espaa se estn desarrollando las tareas de planificacin de acuerdo con lo establecido en la citada Directiva Marco del Agua.
3.3. La plasmacin de la planificacin hidrolgica: los Planes
de Cuenca. El Plan Nacional
3.3.1. Normativa por la que se rigen los planes de cuenca
Como se ha dicho, en la normativa espaola sobre aguas, la Planificacin Hidrolgica adquiere relevancia con la Ley de Aguas de 1985, modificada en 1999 que dedica su ttulo III a la planificacin hidrolgica, establecindose en el art. 38 que
La planificacin hidrolgica tendr por objetivos generales conseguir el
buen estado ecolgico del dominio pblico hidrulico y la satisfaccin de las
demandas de agua, el equilibrio y armonizacin del desarrollo regional y
sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su
calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armona con
el medio ambiente y los dems recursos naturales [...],
desidertum al que difcilmente se pueden poner objeciones pero que tal

vez sea difcil de llevar a cabo en la prctica, por lo menos a corto plazo.
[ 165 ]
ANTONIO COCH
Tanto los contenidos como todo el proceso de Planificacin y aprobacin de los Planes Hidrolgicos estn perfectamente definidos en el art. 40
de la Ley de Aguas, en el Reglamento de la Administracin Pblica del
Agua y de la Planificacin Hidrolgica y en la O.M. de septiembre de 1992.
En el Anexo 3 se indican las principales disposiciones relacionadas con la
Planificacin hidrolgica. Probablemente en el nuevo Reglamento de la Ley
de Aguas modificada, se retocarn algunos aspectos. Avanzaremos aqu,
aunque se repetir ms adelante, que los planes hidrolgicos de cuenca se
aprueban por Real Decreto y que el Plan Hidrolgico Nacional por Ley de
Cortes, aspecto que resalta la importancia que para el pas adquiere la planificacin nacional. Una vez aprobado el Plan Nacional, los planes de
cuenca deben adaptarse a los contenidos de aqul.
3.3.2. Planificacin de la cuenca del Ebro: mbito, proceso y rganos
de planificacin
Expondremos de forma sucinta las principales caractersticas fsicas,
administrativas y socioeconmicas del mbito del Plan de cuenca.
a) mbito de planificacin
El mbito del plan de cuenca se extiende a la parte espaola de las cuencas del Ebro y del Garona. Ello supone la exclusin de parte andorrana y
francesa de la cuenca del Segre y del Irati y la inclusin de parte de cabeceras
de cauces que desembocan en el Garona. En este mbito se incluyen varias
cuencas endorreicas, siendo la ms significativa la de la laguna de Gallocanta,
en los lmites de las provincias de Zaragoza, Teruel y Guadalajara. Como es
sabido la cuenca termina en un delta de unos 300 km2, con un gran crecimiento desde el siglo XV hasta mediados del presente, pero con problemas
de subsidencia y estancamiento y remodelacin superficial en la actualidad.
La pertenencia al mbito de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro del delta
y algunas zonas prximas que desembocan en la zona martimo-terrestre del
Ebro al mbito del organismo Confederacin del Ebro no tiene una aceptacin unnime, lo que ocasiona un pequeo desgaste administrativo.
Con la salvedad anterior, puede decirse que el mbito del Plan se extiende
a lo largo de 85.500 km2 repartidos entre 9 Comunidades Autnomas. La poblacin es de 2.800.000 habitantes, si bien desde la cuenca se suministra agua
tambin al rea del Gran Bilbao y, con el trasvase de parte de los recursos de
los canales del delta, a una parte importante de la provincia de Tarragona.
Se estima que el Ebro tiene una aportacin media interanual, al rgimen
natural, es decir, supuesto que no existiera intervencin humana, de 18.200
hm3, con mximos de 29.500 y mnimos de 8.400. En la estacin de aforos de
[ 166 ]
Tortosa se han medido, rgimen real, desde el ao 1961 una aportacin mxima de 22.500 hm3 y una mnima de 4.300, siendo la media de 12.641 hm3.
Hay clasificadas 62 unidades hidrogeolgicas, estimndose que unos
4500 hm3 del recurso tiene un recorrido subterrneo significativo.
En cuanto al aprovechamiento, en la cuenca hay unas 780.000 ha de
regado concesional, con una demanda objetivo de 6300 hm 3/ao. La
demanda ganadera es de 60 hm3, la urbana de 320 hm3, a los que hay que
aadir unos 200 hm3 de aguas trasvasadas para el abastecimiento del Gran
Bilbao y Tarragona. Hay 309 centrales hidroelctricas con una potencia de
3850 Mw; tres trmicas y dos nucleares, con una potencia de 1.305 y 2320
Mw, cuyas demandas de refrigeracin son de 3.500 hm3/ao. Hay ms de
60 instalaciones de acuicultura.
Para atender estas demandas ha sido necesaria la construccin de presas
para 140 embalses, con una capacidad de 7600 hm3, es decir, la capacidad
de embalse es de 40% de la aportacin media interanual, una de las ms
bajas de Espaa.
Para el tratamiento de los vertidos urbanos hay 116 instalaciones de
depuracin urbana que tratan los vertidos de mas del 50% de la poblacin
de la cuenca.
Por otra parte, son mltiples las manifestaciones de la naturaleza relacionadas con el medio hdrico que se pueden considerar como elementos singulares. En concreto se han inventariado ms de 1000 zonas hmedas, de
las cuales estn adheridas al convenio de Ramsar el delta del Ebro, la laguna de Chiprana, la laguna de Gallocanta, el embalse de Las Caas, la laguna
de Pitillas, las lagunas de Laguardia, el complejo de Salbura, la cola del
embalse de Ullivarri y el lagos Caicedo y Salinas de Aana, y los complejos
lagunares del sur de lava (Carralogroo, etc.). Los ibones pirenaicos y los
glaciares son elementos especialmente significativos en Espaa.
La relacin entre la geologa y el agua ha creado manifestaciones singulares en las foces y caones como los de la Sierra de Guara o de la Foz de
Arbayn y Ojo Guarea en Burgos.
Los espacios protegidos son mltiples y de terminologa compleja, al no
ser homogneas las figuras de proteccin de las diferentes comunidades
autnomas. Citaremos solo los Parques Nacionales de Ordesa y Monte Perdido y Aigues Tortes y Lago San Mauricio
b) El proceso de planificacin en la cuenca del Ebro
La Ley de Aguas prev que el proceso de elaboracin de los planes
hidrolgicos sea un proceso participativo, estableciendo en el artculo 40.4
[ 167 ]
ANTONIO COCH
que los planes hidrolgicos se elaborarn en coordinacin con las diferentes planificaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los usos del
agua como a los del suelo, y especialmente con lo establecido en la de
regados y usos agrarios. Esta participacin se ve potenciada con la integracin en los rganos de planificacin de cuenca de las diferentes administraciones, usuarios y en menor medida asociaciones sindicales y grupos ecologistas. Adems los documentos iniciales del proceso de planificacin, en
concreto las directrices se someten a un proceso de reglado de participacin pblica general.
El proceso de planificacin para la cuenca viene definido en los artculos 99 y siguientes de Reglamento de la Administracin Pblica del Agua y
de la Planificacin Hidrolgica. En sntesis el proceso se desarrolla en la
etapas siguientes:
En primer lugar se contempla la redaccin de la Documentacin Bsica,
trabajo tcnico desarrollado por la Oficina de Planificacin Hidrolgica
(O.P.H.). En la Documentacin Bsica se refleja el estado de la cuenca en
los aspectos hidrolgicos y de aprovechamientos. Se redact a finales de
1989 y se actualiza de forma permanente.
En segundo lugar se procedi a la redaccin por el Organismo del Proyecto de Directrices, trabajo tcnico de la O.P.H. que fue puesto a disposicin de entidades y particulares para formulacin de observaciones y sugerencias. Se mantuvieron ms de 50 reuniones y se recibieron ms de 400
escritos con observaciones y sugerencias. A la vista de las mismas la Comisin de Planificacin aprob las Directrices en los trminos que consider
procedentes, modificndose, en algunos aspectos, la primera propuesta de
la Oficina de Planificacin.
Con base en las Directrices la Oficina de Planificacin procedi a la
redaccin del Borrador de Plan Hidrolgico, que se puso a disposicin de los
86 miembros de Consejo del Agua de la cuenca. Se recibieron ms de 220
escritos de alegaciones, y finalmente se debati durante cuatro das hasta
que el Consejo del Agua dio su conformidad al documento en unos trminos que se plasmaron en la Propuesta de Plan Hidrolgico que se remiti
al Ministerio en abril de 1996, junto con votos particulares de las CC.AA. de
Catalua, Navarra y Castilla-La Mancha, que presentaron discrepancias
sobre aspectos concretos del contenido.
Posteriormente los planes de cuenca fueron objeto de informe del Consejo Nacional del Agua y aprobados por el Decreto del Gobierno 1664/98 de 24
de julio. En el B.O.E. de 16/9/99, se public la O.M. 1866 de 13 de agosto de
1999, en la que se dispone la publicacin de las determinaciones de contenido normativo del Plan hidrolgico de la cuenca del Ebro. Con ello se ha
cerrado la primera y ms compleja etapa del ciclo de planificacin de cuenca.
[ 168 ]
c) rganos de Planificacin
El proceso de planificacin hidrolgica es, en primera instancia, un proceso participativo en el que las decisiones las toman la Comisin de Planificacin y Consejo del Agua de la cuenca, ambos estn constituidos por
representantes de la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas y de los usuarios, junto con algunos miembros del Organismo de
cuenca. Algunos sectores han criticado el gran peso que tienen los usuarios
en los rganos de planificacin y la escasa representacin de otros grupos
como pueden ser los grupos ecologistas y el mbito acadmico; no obstante, puede admitirse que las aspiraciones generales de la sociedad estn suficientemente representadas por los miembros de las CC.AA. y de la Administracin del Estado.
3.3.3. Contenido general del plan hidrolgico de cuenca
Viene determinado de forma genrica en el art. 42 de la Ley de Aguas,
texto refundido, detallndose el alcance de los contenidos en los arts. 72 a
87 del R.A.P.A y P.H.
Los Planes Hidrolgicos de cuenca comprendern obligatoriamente:
a) El inventario de los recursos hidrulicos.
b) Los usos y demandas existentes y previsibles.
c) Los criterios de prioridad y compatibilidad de usos as como el orden
de preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.
d) La asignacin y reserva de recursos para los usos y demandas actuales y futuros as como para la recuperacin y conservacin del medio
natural.
e) Las caractersticas bsicas de calidad de las aguas y de la ordenacin
de vertidos de aguas residuales.
f) Las normas bsicas sobre mejoras y transformaciones en regado que
aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de los recursos
hidrulicos y terrenos disponibles.
g) Los permetros de proteccin y las medidas para la conservacin y
recuperacin del recurso y entorno afectados.
h) Los Planes hidrolgico-forestales y de conservacin de suelos que
hayan de ser realizados por la Administracin.
i) Las directrices para la recarga y proteccin de acuferos.
j) Las infraestructuras bsicas requeridas por el plan.
k) Los criterios de evaluacin de los aprovechamientos energticos y la
fijacin de los condicionantes requeridos para su ejecucin.
[ 169 ]
ANTONIO COCH
l) Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daos debidos a avenidas, inundaciones y otros fenmenos
hidrulicos.
En la cuenca, el documento final redactado fue la Propuesta del Plan
Hidrolgico de la Cuenca del Ebro de abril de 1996. Consta de una Memoria con 11 Anexos, de una parte Normativa con 10 Anexos, una Separata de
estimacin de inversiones y de una coleccin de lminas. El texto completo
puede consultarse en la pgina www.chebro.es.
3.3.4. Los trabajos tcnicos y el contenido del plan hidrolgico de la cuenca
del Ebro. Elementos de debate significativos
En la cuenca del Ebro la planificacin hidrolgica se inici de forma
incipiente en 1986. Los primeros trabajos fueron de conocimiento de cuenca para la elaboracin de la documentacin bsica. Los resultados no fueron satisfactorios por la multiplicidad de los temas a tratar y la falta de personal y experiencia. La actualizacin del conocimiento, debido a la
continuidad de los equipos, va mejorando de forma creciente, y la gran
cantidad de informacin se maneja de forma eficiente con las nuevas herramientas informticas. Nuestra preocupacin actual no es el manejo de la
informacin sino la fiabilidad de la misma.
Se busc tener un conocimiento in situ de la realidad de las subcuencas,
para lo que se desplaz personal a las mismas. Fruto de esta tarea son los que
llamamos libros de los ros en los que se sintetizan los aspectos fsicos (geolgicos, hidrolgicos, hidrogeolgicos, climticos, suelos, erosin, cubierta vegetal, espacios naturales), de aprovechamientos, socioeconmicos, redes de
medida, aspectos singulares, etc. Los trabajos se individualizaron para ms de
30 subcuencas significativas. Esta documentacin precisa una actualizacin
permanente, que por desgracia no podemos llevar a cabo de forma sistemtica.
Los trabajos de las etapas iniciales estaban guiados por la idea de que es
difcil hacer propuestas de futuro si no se conoce bien el presente. El
aprendizaje de la realidad fsica y socioeconmica se complet con la asuncin de la realidad administrativa: en la cuenca existen territorios de nueve
CC.AA. con una gran cantidad de normativa que incide en la planificacin.
Se procedi a la sistematizacin en una base de datos de toda esta documentacin, cuya actualizacin se sigue llevando a cabo. Otro aspecto muy
relevante era el conocimiento del estado concesional, en el que se ponen
de manifiesto los derechos adquiridos y que tiene una importancia del
mismo nivel que el resto de los aspectos de la cuenca ya citados.
Paralelamente se procedi a la elaboracin de las bases de datos climticas e hidrolgicas y de aprovechamientos.
[ 170 ]
Para cumplimentar el primer punto del contenido del Plan inventario

de recursos hidrulicos fue necesario obtener series de aportaciones
mensuales al rgimen natural en ms de 400 puntos significativos de la
cuenca que abarcaban el perodo 1940/41 al 1985/86. Supuso la recopilacin y relleno de las series de precipitaciones, temperaturas, y aforos y la
aplicacin del modelo de transformacin de precipitacin/escorrenta (se
emple el modelo Sacramento). Este trabajo exige una actualizacin y revisin permanente. Siguiendo metodologas de anlisis clsicas estas series
de aportaciones del pasado se han considerado como vlidas para representar la hidrologa de los aos futuros de planificacin. Tambin se recopilaron los datos de las estaciones de aforo, que nos dan el rgimen real de
funcionamiento de la cuenca, y los datos de recursos disponibles en los
acuferos, informacin esta ltima muy mejorada en la actualidad.
Estos trabajos junto con los que veremos de simulacin de la explotacin,
permiten dar respuesta al apartado a) Inventario de recursos hidrulicos.
El apartado b) del art. 42 corresponde a la definicin de los usos y
demandas existentes y previsibles.
Era pues necesario conocer, caracterizar y objetivar las necesidades de
los diferentes aprovechamientos, en situacin actual y hacer hiptesis,
sobre la base de las diferentes planificaciones existentes, de cuales podan
ser las demandas de futuro.
Por su importancia citaremos los trabajos relativos a la demanda agrcola, ganadera, de aprovechamientos urbanos, industrial, energtica, medioambiental y de usos recreativos.
Para caracterizar la demanda agrcola objetivo se determinaron en primer lugar las superficies actuales de regado. Para su obtencin se utilizaron las bases de datos concesionales de Comisara de Aguas, las encuestas
1T de Ministerio de Agricultura y los datos del censo agrario. Para estimar la
demanda futura se recopilaron todos los planes y estudios de posibles
transformaciones en regado, de muy diversas caractersticas. Esta informacin de superficies se est contrastando por medio de imgenes de satlite.
El otro elemento necesario para caracterizar la demanda agrcola son las
dotaciones, es decir, las necesidades mensuales de agua de los diferentes
cultivos, en las diferentes localizaciones geogrficas por unidad de superficie y para un determinado nivel de eficiencia. Se entendi que las dotaciones objetivo que estableciera el Plan Hidrolgico iban a ser especialmente
cuestionadas, ya que suponen el 90% de la demanda de la cuenca, por ello
se dedic especial atencin a esta parte del trabajo. Se llevaron a cabo los
correspondientes trabajos para determinar las necesidades de los cultivos
significativos para todas las comarcas agrarias, para un ao tipo al que le
corresponda una lluvia que solo era superada el 20% de los aos. Despus
[ 171 ]
ANTONIO COCH
se plante una alternativa de cultivo de futuro. La eficiencia mnima global

objetivo, para un sistema con embalse, conducciones primarias y secundarias, red de distribucin y aplicacin en parcela se fij en el 60%. A partir de
los resultados de los clculos citados se obtuvieron las demandas mensuales
a nivel suficientemente desagregado para los diferentes sistemas de explotacin. Los resultados obtenidos se contrastaron en los casos en los que fue
posible con los suministros reales medidos en regados existentes considerados eficientes (en general elevaciones), siendo los resultados satisfactorios.
La demanda ganadera se obtuvo a partir de los censos agrarios y otras
estadsticas y con un trabajo especfico se obtuvieron las plazas ganaderas
de las diferentes unidades de explotacin as como una estadstica de suministros de diferentes tipos de granjas, lo que permiti establecer unas necesidades ganaderas con relativo rigor.
Para caracterizar la demanda urbana se asumieron las dotaciones de la
O.M. de septiembre de 1992 y los datos de poblacin se obtuvieron de los
censos de poblacin del Instituto Nacional de Estadstica de 1991, llevndose a cabo un trabajo especfico para determinar la evolucin de la poblacin en los dos horizontes del Plan. Menos xito se tuvo en la caracterizacin de la demanda de las actividades industriales. En un trabajo especfico,
casi de investigacin, se obtuvieron unos valores medios de demanda para
las actividades industriales del C.N.A.E., que pretendemos revisar con la
participacin de las organizaciones empresariales.
La demanda energtica actual se obtuvo a partir de los datos de los
archivos concesionales y la previsin de futuro asumiendo lo que estableca
el Plan Energtico Nacional 1991/2000. Este es seguramente el mejor ejemplo del sentimiento de que, a pesar de su incertidumbre, tenemos mejor
conocidos los recursos que las demandas. El Plan Hidrolgico de la cuenca
del Ebro asume que el nico incremento de demanda para refrigeracin
trmica era el correspondiente al cuarto grupo de la central trmica Teruel.
Sin embargo, a los pocos aos de haberse aprobado el Plan de cuenca se
est planteando la construccin de varias centrales de ciclo combinado con
una potencia cercana a los 3000 Mw, con refrigeracin en circuito abierto,
cerrado y mixto. Esto era impensable hace dos aos, por lo que es un caso
ilustrativo de la precaucin con la que hay que tomarse las hiptesis de
demanda futura de cualquier planificacin.
La demanda de acuicultura se evalu llevando a cabo un censo de piscifactoras.
Desde el principio de la planificacin se vena abordando el tema de la
determinacin de los caudales mnimos con un estudio metodolgico piloto que se llev a cabo en 1990, estos trabajos tienen continuidad en la
actualidad aplicando diversas metodologas (mtodo del caudal bsico,
[ 172 ]
Phabsim etc.). No obstante, en el plan del Ebro se opt por la aplicacin

subsidiaria del 10% de la aportacin media interanual al rgimen natural
para concesiones futuras y la implementacin progresiva en las concesiones existentes.
Las bases de datos anteriores constituan los elementos bsicos de entrada en los modelos de simulacin de la explotacin de las subcuencas.
Estos modelos permiten simular el funcionamiento de una subcuenca
basndose en unas hiptesis dadas de aportaciones, modulaciones de
demandas, infraestructuras de regulacin, criterios de garanta y reglas de
explotacin. Normalmente, dado que para las diferentes subcuencas existan
demandas potenciales muy elevadas, el modelo daba la demanda mxima
atendible con una adecuada garanta, es decir, el resultado del modelo era la
garanta, que no deba estar debajo de unos lmites, por ello era necesario
un recorte en las expectativas de superficies futuras de regado consideradas
en las pasadas iniciales de los modelos. Para las demandas medioambientales se adopt, de forma provisional, el 10% de la aportacin media interanual al rgimen natural aguas abajo de los embalses, excepto en el tramo
del Ebro en desembocadura en que se adopt un mnimo de 100 m3/seg.
El apartado c) del artculo 42 de la Ley, en el que se indica el contenido
del Plan, hace referencia a la prioridad y compatibilidad de usos y al orden
de preferencia de los aprovechamientos.
Este es un tema que tiene trascendencia, ya que establece qu usos pueden expropiar a otros, en caso de que el recurso disponible no pueda
hacer frente a todas las necesidades. En la cuenca del Ebro se estableci, en
contra de las propuestas iniciales de la Oficina de Planificacin, el orden de
prioridades que establece el art. 48 de la Ley de Aguas (abastecimientos
urbanos, regados, energticos, otros usos industriales, acuicultura, usos
recreativos, navegacin y transporte acuticos y otros aprovechamientos).
En otras cuencas los usos industriales poco consuntivos se ha considerado
que deben ser prioritarios respecto de los regados, criterio que se propuso
en la cuenca del Ebro, pero que no prosper.
La asignacin y reserva de recursos apartado h) del artculo citado,
es decir, el uso que se iba a dar a los recursos existentes y a los que se
podran obtener en el futuro se defini para todas las Juntas de Explotacin.
Se estableci de forma genrica, sin asignar cifras concretas, y con una salvaguarda que no impidiera el desarrollo de razonables aprovechamientos
futuros aunque no estuviesen contemplados en el Plan. Esta salvaguarda
ser til para el caso de las centrales de ciclo combinado, pero puede ser
problemtica en otros casos. De forma especfica el Plan asume la reserva
de Itoiz, el convenio de Piana y el llamado Pacto del Agua de Aragn, las
tres reservas tienen tambin su aspecto simblico. Respecto de la asigna-
[ 173 ]
ANTONIO COCH
cin de recursos para la conservacin y recuperacin del medio natural, en

el plan se fijan los criterios con los que deben obtenerse, establecindose
de forma subsidiaria el valor del 10 % de la aportacin media interanual al
rgimen natural para las concesiones dadas con posterioridad a la aprobacin del Plan y previendo la implantacin progresiva en los aprovechamientos existentes.
En relacin con los aspectos cualitativos apartado e) del art. 42 de la
Ley, el Plan asumi, apenas sin modificaciones, los resultados de un estudio
en el que se establecen los objetivos de calidad en funcin de los usos para
diferentes tramos de ros de la cuenca del Ebro, trabajo que se haba desarrollado en 1990 con la participacin de representantes de todas las CC.AA. En
cuanto a depuracin se asumen las exigencias derivadas de las Directivas
europeas, no habindose desarrollado todava los modelos de calidad.
Este es uno de los apartados que deber sufrir una modificacin conceptual importante cuando entre en vigor la Directiva Marco del Agua.
Deberemos hablar de estado ecolgico, conceptos ya recogidos en la modificacin de la Ley de Aguas. En la Oficina de Planificacin se est trabajando en la lnea del establecimiento de objetivos de calidad ambiental desde
hace ya algunos aos. En la actualidad se han definido diferentes ecorregiones. Se ha creado tambin la llamada Red Ambiental del Ebro, con la
participacin de todas las comunidades autnomas. En esta Red ya se est
trabajando para definir los objetivos ambientales que se desean para los
diferentes ros, como primera etapa para fijar los caudales mnimos y otras
limitaciones al uso del Dominio Pblico Hidrulico.
En el aspecto relativo a las mejoras y transformaciones en regado, el
plan, tal como se ha dicho establece unas dotaciones mximas para los
diferentes cultivos y unas eficiencias mnimas, en funcin de la complejidad
del aprovechamiento. A modo de ejemplo puede decirse que la eficiencia
global mnima para los grandes sistemas es del 60%; para los casos de pozo
y goteo, la eficiencia mnima es del 90%. En este punto conviene resaltar
que el Plan Hidrolgico asume que no es competente para establecer el
futuro de las superficies de regado, por ser de competencia autonmica. El
plan slo analiza este aspecto desde el punto de vista de las limitaciones
que el recurso hdrico puede poner al desarrollo del regado, sin que se
pretenda tomar posicin activa alguna en este aspecto.
En cuanto a los permetros de proteccin y espacios naturales se asumen los establecidos por el estado y las CC.AA., junto con los aspectos
derivados de las disposiciones de proteccin. Tampoco se aporta ninguna
prescripcin especfica en relacin con la evaluacin de impacto ambiental,
normativa compleja debido a la casustica existente en las disposiciones de
las nueve CC.AA. con territorio en la cuenca.
[ 174 ]
En la parte relativa a los planes hidrolgico-forestales y de conservacin

de suelos se asumen los correspondientes del Estado o de las Comunidades
Autnomas, haciendo hincapi en la proteccin de las cuencas vertientes a
los embalses.
No se cuenta con gran experiencia en cuanto a recarga y proteccin de
acuferos, por lo que en este apartado slo se proponen estudios.
La parte correspondiente a infraestructuras bsicas recoge las de regulacin, abastecimientos urbanos, instalaciones de depuracin, mejoras de
regados, nuevas transformaciones en regado, actuaciones de defensa y
proteccin de avenidas, aprovechamientos energticos, etc. Frecuentemente se ha dado una errnea importancia a este apartado, llegndose a afirmar
que el plan es un plan de obras. Esta apreciacin queda en entredicho simplemente con la lectura completa del plan en el que se repite de forma
insistente, que el desarrollo de las actuaciones vendr condicionado por las
polticas sectoriales correspondientes.
Los criterios de evaluacin de los aprovechamientos energticos se limitan al establecimiento de guas, a tener en cuenta en la evaluacin de
dichos aprovechamientos.
Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para reducir los efectos
de los fenmenos extremos se centran principalmente en remisiones a la
legislacin de proteccin civil y al desarrollo de estudios tcnicos de avenidas. Se aportan unas frmulas que, de manera simplificada y orientativa,
permiten obtener los caudales punta de avenidas en cuatro zonas en las
que se ha dividido la cuenca.
Se recogen tambin las actuaciones de restitucin territorial y de compensacin por las afecciones derivadas de las infraestructuras, la necesidad
de trabajos adicionales para la zona de desembocadura y los estudios que
se consideran todava necesarios para la planificacin.
Un elemento importante de discusin (discusin de las Directrices) fue
el de la prioridad de usos. De acuerdo con el sistema concesional vigente,
una concesin ms antigua tiene, en tiempos de escasez, ms derecho que
una ms moderna a utilizar el agua. En el caso de que no haya agua para
todos, en teora la ms moderna no puede utilizar el recurso. Ello es cierto
independientemente del uso de que se trate, es decir, por ejemplo, un
aprovechamiento recreativo de los aos 50 tiene ms derecho a usar el
agua que un abastecimiento concedido en el ao 90. La Ley de Aguas establece en el artculo 58 un orden de prioridad de usos (abastecimientos,
regados, energa elctrica, otros usos industriales, acuicultura, usos recreativos, navegacin y otros aprovechamientos) cuyo significado es que un
uso ms prioritario que otro podr expropiar, en el caso en que se declare
[ 175 ]
ANTONIO COCH
de utilidad pblica e indemnizando, a otro menos prioritario. En su

momento, la O.P.H. entendi que la prioridad que establece la Ley de
Aguas (y que se puede modificar en los planes de cuenca) no era muy adecuada y pretendi que los usos industriales de pequeo consumo se situaran de forma general para toda la cuenca por delante de los regados. Tambin propuso otras modificaciones de esta prioridad en determinados
tramos de ros de forma que se recogiera lo que se llamaba vocacin del
ro. Estas modificaciones a la prioridad establecida en la Ley de Aguas no
fueron aceptadas por la Comisin de Planificacin que aprob las Directrices y, por consiguiente, no se han incorporado al Plan Hidrolgico.
Otro punto agudo de la discusin fue el de la asignacin y reserva de
recursos, es decir, el destino que deber darse a los recursos que se obtengan con las regulaciones. En concreto se sentaron las bases para acuerdos
en la distribucin de los volmenes regulados por Rialb, en la integracin
de los regados de la Hoya de Huesca en Riegos del Alto Aragn.
De forma general se acept el respeto de las concesiones futuras a los
caudales medioambientales y el mantenimiento (hasta que estudios especficos no determinen lo contrario) de 100 m3/seg en el tramo final de la desembocadura.
Otra cuestin que se ha introducido en el debate del Plan Hidrolgico
es la incongruencia del contenido del Plan Hidrolgico con lo que establece el Plan Nacional de Regados (PNR) del que se han redactado diferentes
versiones y que finalmente se aprob por Real Decreto 329/2002 de 5 de
abril (B.O.E. de 27 de abril de 2002). Prev, al horizonte 2008, un total
de 84.500 hectreas de nuevos regados y 231.000 hectreas adicionales a
mayor plazo. Desde nuestro punto de vista el PNR contempla las actuaciones del MAPA a un horizonte concreto, distinto del de los planes de cuenca, que contempla un mximo potencial de superficies. Lo que se est
observando es que las comunidades autnomas estn planteando actuaciones que no estn contempladas en el PNR, por lo menos en los mismos
horizontes (p.e. el Canal Segarra Garrigas). Por otra parte, los contenidos
del plan de cuenca en relacin con los regados hacen referencia exclusivamente a los aspectos relacionados con la disponibilidad de recurso. Lo que
s parece cierto es que el PNR no puede contemplar los regados ms
que en los trminos en los que el plan de cuenca ha previsto la disponibilidad de recurso.
3.4. El Plan Hidrolgico Nacional
El artculo 45 de la ley de Aguas establece que el Plan Hidrolgico
Nacional se aprobar por Ley, es decir, lo aprueban las Cortes y debe con-
[ 176 ]
tener las medidas necesarias para la coordinacin de los diversos planes

hidrolgicos de cuenca y la solucin a las posibles alternativas que aquellos
ofrezcan, las previsiones y las condiciones de las transferencias de recursos
entre mbitos territoriales de distintos Planes y las modificaciones que se
prevean en el uso del recurso y que afecten a aprovechamientos existentes
para abastecimientos de poblaciones o regados. Una vez aprobada la ley
del Plan Hidrolgico Nacional ser necesario adaptar al mismo los planes
hidrolgicos de cuenca.
Este Plan debe elaborarlo el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) en
colaboracin con otros Ministerios implicados, debe remitirlo al Consejo
Nacional del Agua para que lo informe. El Gobierno a la vista del informe
lo aprobar y remitir a las Cortes para que se discuta y apruebe por Ley.
Durante la legislatura que termin en 1996 la Direccin General de
Obras Hidrulicas del MPTMA prepar y lleg a ser aprobado por el Consejo Nacional del Agua un anteproyecto de Ley de Plan Hidrolgico Nacional
que no lleg a ser remitido a las Cortes.
En la legislatura siguiente, el MMA redact y someti a un proceso de
participacin pblica el Libro Blanco del Agua en Espaa para, de alguna
forma, consensuar unas bases de partida previas al debate al del Plan Hidrolgico Nacional. Recibidas y estudiadas las alegaciones se ha redactado una
versin definitiva del Libro Blanco, que se difundi en septiembre de 2000.
En la actual legislatura (2000-2004), en septiembre de 2000, se inici la
tramitacin, primero administrativa y despus parlamentaria, de la Ley del
Plan Hidrolgico Nacional. En su fase inicial, el Ministerio puso a disposicin de los miembros del Consejo Nacional del Agua el borrador del Anteproyecto de Ley del Plan Hidrolgico Nacional, junto con una documentacin tcnica, en la que se inclua:
Anlisis de antecedentes y transferencias planteadas
Anlisis de los sistemas hidrulicos
Anlisis econmicos
Anlisis ambientales
Delimitacin y asignacin de recursos en acuferos compartidos
El Consejo Nacional del Agua, en enero de 2001, remiti, con su informe y modificaciones el Borrador al Ministerio de Medio Ambiente que lo
someti al Consejo de Ministros, que a su vez remiti el proyecto de Ley a
las Cortes (B.O.C.G. de 23 de febrero de 2001). El Proyecto de Ley se pas
a la Comisin de Medio Ambiente, ante la que comparecieron diversas personalidades para informar a la citada Comisin. Emitido el Dictamen, pas
al Pleno del Congreso, que aprob el Dictamen, publicndose en el Diario
[ 177 ]
ANTONIO COCH
de Sesiones de 26 de abril de 2001. Del Congreso pas al Senado, publicndose el texto remitido por el Congreso en el B.O.C.G./ Senado del 30
de abril de 2001. Aprobado el Proyecto de ley por el Senado, en el B.O.E.
del 6 de julio de 2001 se public la Ley 10/2001 de 5 de julio del Plan
Hidrolgico Nacional.
La Ley tiene los contenidos siguientes:
Ttulo Preliminar
Se contemplan los objetivos de la ley, mbito y definiciones (Art. 1-4)
Ttulo I: Contenidos previstos en la Ley de Aguas
Captulo I: Medidas de coordinacin de los P.H.C. (Art. 5-10)
Captulo II: Solucin a las posibles alternativas que ofrezcan los planes
de cuenca (Art. 11)
Captulo III: Previsin y condiciones de las transferencias (Art. 12-23)
Captulo IV: Modificaciones en el uso del recurso (Art. 24)
Ttulo II: Normas complementarias a la planificacin
En los artculos 25 al 36 se contemplan cuestiones relacionadas con las
reservas hidrolgicas, caudales medioambientales, proteccin del dominio
pblico y zonas inundables, aguas subterrneas, gestin eficaz de los abastecimientos, humedales, informacin hidrolgica etc.
En las doce disposiciones adicionales se contemplan modificaciones a
las leyes de trasvases existentes, planes de mejora del Tajo y de proteccin
del delta del Ebro, estudios para recuperacin de costes, etc.
En los Anexos se contemplan los recursos que se asignan a las diferentes cuencas en las unidades hidrogeolgicas compartidas y un listado de
actuaciones para las diferentes cuencas hidrogrficas.
3.5. El Pacto del Agua en Aragn
El Boletn Oficial de las Cortes de Aragn de 7 de julio de 1992 public
la Resolucin aprobada por el Pleno de las Cortes en su sesin de 30 de
junio de 1992, con motivo del debate de la Comunicacin de la Diputacin
General de Aragn relativa a criterios sobre poltica hidrulica en la Comunidad Autnoma de Aragn.
La Resolucin consta de un Prembulo y cinco Captulos. En el prembulo se destaca la importancia que tiene el agua para la comunidad autnoma
aragonesa y se plantea la conveniencia de que las lneas estratgicas fundamentales relacionadas con el agua sean objeto de un acuerdo slido que
trascienda los cambios coyunturales. Se plantea la necesidad de considerar
el agua como un bien escaso, que debe ser manejado eficientemente y que
[ 178 ]
en su aprovechamiento se debe respetar unos aportes mnimos en los ros.

Se establecen unas necesidades actuales de 3600 hm3 y unas futuras de 2100
hm3. Y proponen el establecimiento de una reserva estratgica de 850 hm3.
Se plantea la necesidad de establecer un plan previo para minimizar las
afecciones que incluya la evaluacin de impacto ambiental, las indemnizaciones justas, las acciones de apoyo socioeconmico y otras actuaciones de
compensacin.
En el Captulo I se establecen las demandas, las actuaciones de regulacin y las actuaciones de explotacin de las aguas subterrneas. En el
segundo las actuaciones en regados y en abastecimientos. En el tercero se
fijan los objetivos de calidad para los diferentes tramos de ros, as como las
actuaciones de depuracin. En el captulo IV se contemplan los aspectos
medioambientales, en particular las actuaciones de lucha contra la erosin,
se establecen los tramos de ros que requieren proteccin y se lleva a cabo
una relacin de espacios naturales.
BIBLIOGRAFA
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Internacional Menndez Pelayo.
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[ 179 ]
ANTONIO COCH
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Medio Ambiente.
NADAL, E., y LACASA, M. (1993), Introduccin al anlisis de la Planificacin
Hidrolgica, Madrid, Serie Monografas M.O.P.T.
ANEXOS
Anexo 1
TERMINOLOGA
Rgimen natural de caudales de un ro es el caudal que tendra el ro en el
supuesto de que no existiera ninguna intervencin humana con derivaciones, regulaciones o aportaciones exteriores. Actualmente solo se da en algunos tramos de
cabeceras. Aguas abajo de los puntos en los que se produce la intervencin humana se puede estimar el rgimen natural partiendo de las medidas que se obtienen
en las estaciones de aforo, deshaciendo los efectos de las regulaciones, detracciones
y aportaciones externas que se producen aguas arriba de la estacin de medicin.
Rgimen real de caudales de un ro es el caudal que se obtiene midiendo los caudales que circulan por las estaciones de aforo de dicho ro, sueltas de embalses, etc.
Necesidad. Cantidad de agua que satisface los requerimientos de este elemento
para una actividad concreta. As, hablaremos de necesidades de agua de un cultivo
en un ao medio, de una actividad industrial etc. Es un dato calculado.
Dotacin. Es la cantidad de agua que es necesario disponer para hacer frente a
una necesidad. Por ejemplo para satisfacer una necesidad de un cultivo de 6000
m3/ha/ao hace falta disponer en el embalse de una dotacin de 10.000 m3.
Eficiencia. Es el cociente entre la necesidad y la dotacin. La eficiencia global
de un sistema puede desagregarse en eficiencia de las conducciones principales, de
la red de distribucin y en la de aplicacin en parcela. Esta depende del sistema de
riego empleado.
Demanda. Es el producto de la dotacin unitaria por el nmero de unidades de
demanda. As hablamos de demanda de una zona regable, de una ciudad etc.
Las necesidades y por tanto las dotaciones y las demandas pueden ser uniformes, es decir, iguales para todos los perodos temporales (abastecimientos urbanos)
o moduladas, es decir variables para los diferentes perodos temporales (agrcolas).
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Dotacin objetivo. Es la dotacin que se considera necesaria para un aprovechamiento que funcione con una eficiencia tcnicamente razonable. Para una misma
necesidad depende de la complejidad de las infraestructuras de conduccin de distribucin y en el caso de riegos de aplicacin.
Suministro. Es la cantidad de agua que se ha aportado para satisfacer una dotacin o una demanda. El agua suministrada en origen se va reduciendo por las prdidas de las infraestructuras. As se puede hablar de suministro en cabecera de canal,
de acequia o en parcela. El suministro es un dato medido. Si es mayor que la demanda nos encontraremos con un aprovechamiento sobredotado, si es menor con un
aprovechamiento infradotado.
Consumo. Es la parte del suministro que se evapora, se evapotranspira, o que
por cualquier otra causa no retorna al sistema.
Retorno. Es la parte del suministro que es recuperada por el sistema, principalmente por no haberse evaporado o por no haber sido trasvasado fuera del sistema
Concesin. Instrumento administrativo que permite hacer uso del Dominio
Pblico Hidrulico bajo unas determinadas condiciones establecidas en la Resolucin de otorgamiento de la Concesin. Las condiciones se refieren al caudal mximo instantneo, al caudal a respetar en el cauce, volumen mximo anual, uso del
agua, plazo mximo del aprovechamiento, desnivel aprovechable, etc. Es una resolucin administrativa que puede ser objeto de recurso ante los tribunales de Justicia.
Normalmente la concesin excluye el aprovechamiento del recurso por terceros.
Autorizacin. Instrumento administrativo que permite hacer uso del Dominio
Pblico Hidrulico bajo unas condiciones que no excluyen el anlogo aprovechamiento por terceros. Por ejemplo se dan de navegacin, autorizaciones temporales de uso
del agua, autorizaciones para extraccin de gravas etc.
Anexo 2
LISTADO
DE
PLANES HISTRICOS
Plan Nacional de Obras Hidrulicas de 1902.

Plan de obras a 8 aos, en 1909.
Plan de Obras de Reconstruccin Nacional, en 1916.
Proyecto de Ley de fomento de la riqueza nacional, en 1919.
Plan Nacional de Obras Hidrulicas de Lorenzo Pardo, en 1932.
Plan Pea, en 1941.
Planes de Desarrollo Econmico Social, en 1964/67, 1968/71 y 1972/75. El IV
no entr en vigor.
Decreto 3029/79 de 7 de diciembre, recoge la redaccin de los Planes de
Cuenca.
En 1980 se edit el avance del Plan Hidrolgico del Ebro.
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Anexo 3
PRINCIPALES
DISPOSICIONES RELACIONADAS CON LA PLANIFICACIN HIDROLGICA
1) Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio por el que se aprueba el texto

refundido de la Ley de Aguas (B.O.E. de 24 de julio de 2001). Ley 29/85 de 2 de
Agosto de Aguas (B.O.E de 8 de agosto de 1985). Modificada por Ley 42/94, R.D.
Ley 6/1995, Ley 9/1996, Ley 13/1996, Ley 11/99 y Ley 46/1999 de 13 de diciembre
de modificacin de la ley de Aguas ( B.O.E. de 14 de diciembre de 1999).
2) R.D. 849/86 de 11 de Abril, Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico
(B.O.E. de 30 de abril de 1986).
3) R.D. 650/87. Definicin de mbitos territoriales de los Organismos de Cuenca
y de los Planes Hidrolgicos de cuenca (B.O.E de 22 de mayo de 1987).
4) R.D. 927/88 de 28 de Julio, Reglamento de la Administracin Pblica del Agua
y de la Planificacin Hidrolgica (B.O.E. de 31 de agosto de 1988). Modificaciones
en B.O.E. de 20 de febrero de 1992, de 6 de abril de 1994, de 28 de julio de 1994 y
1 de octubre de 1996.
5) Sentencia 227/88 de 29 de Noviembre, por la que se resuelven recursos de
inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia (B.O.E. de 23 de diciembre de 1988).
6) R.D. 984/89 de 28 de febrero, por el que se determina la estructura orgnica
dependiente de la presidencia de las Confederaciones Hidrogrficas (B.O.E. de 2 de
agosto de 1989).
7) R.D. 931/89 por el que se constituye el Organismo de cuenca Confederacin
Hidrogrfica del Ebro (B.O.E. de 27 de julio de 1989).
8) Orden de 24 de Septiembre de 1992 por la que se aprueban las instrucciones
y recomendaciones tcnicas complementarias para la elaboracin de los Planes
Hidrolgicos de cuencas intercomunitarias (B.O.E. de 16 de octubre de 1992).
9) Real Decreto 1664/98 de 24 de julio por el que se aprueban los Planes Hidrolgicos de cuenca; B.O.E. de 11 de agosto de 1998.
10) O.M. de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicacin de las
determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrolgico de la cuenca del Ebro,
aprobado por el Real Decreto 1664/1998 de 24 de julio. (B.O.E. de 16 de septiembre
de 1999). Para otras cuencas en los B.O.E. siguientes: Guadalquivir, Jcar, Norte y
Segura el 27 de agosto de 1999; Duero el 28 de agosto, Tajo el 30 de agosto y Guadiana el 31 de agosto de 1999.
11) Ley 10/2001 de 5 de julio del Plan Hidrolgico Nacional (B.O.E. de 6 de
julio de 2001).
[ 182 ]
Anexo 4
ARTCULO 40
DE LA
LEY
DE
AGUAS
Los Planes Hidrolgicos de cuenca comprendern obligatoriamente:

a) El inventario de los recursos hidrulicos.
b) Los usos y demandas existentes y previsibles.
c) Los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, as como el orden de
preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.
d) La asignacin y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros,
as como para la conservacin o recuperacin del medio natural.
e) Las caractersticas bsicas de calidad de las aguas y de la ordenacin de los
vertidos de aguas residuales.
f) Las normas bsicas sobre mejoras y transformaciones en regado que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidrulicos y terrenos disponibles.
g) Los permetros de proteccin y las medidas para la conservacin y recuperacin del recurso y entorno afectados.
h) Los Planes hidrolgico-forestales y de conservacin de suelos que hayan de
ser realizados por la Administracin.
i) Las directrices para recarga y proteccin de acuferos.
j) Las infraestructuras bsicas requeridas por el Plan.
k) Los criterios de evaluacin de los aprovechamientos energticos y la fijacin
de los condicionantes requeridos para su ejecucin.
l) Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los
daos debidos a inundaciones, avenidas y otros fenmenos hidrulicos.
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LA GESTIN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGN.

RETOS DESPUS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO
EUGENIO NADAL REIMAT | EX PRESIDENTE DE LA CONFEDERACIN HIDROGRFICA DEL EBRO
1. INTRODUCCIN
La diversidad de aspectos a tomar en consideracin para abordar la gestin del agua en la cuenca del Ebro y en Aragn, despus del Plan Hidrolgico Nacional y la Directiva Comunitaria en el mbito de la poltica de
aguas, aconseja plantear esta intervencin a modo de elaboracin de un
conjunto de directrices para exponer en este Seminario tratando de dar respuesta a la pregunta formulada por sus organizadores.
Parto para ello de la tesis sobre la crisis del agua como un problema de
gestin de la escasez de un recurso natural. Aqu y en la mayor parte de la
Tierra, aunque con manifestaciones muy diferentes segn donde nos situemos. Se ha escrito que cada vez que un occidental tira de la cadena del
retrete gasta la cantidad de agua con la que vive al da una familia de cuatro miembros en Etiopa; no es lo mismo sobrevivir con tres litros diarios
que planificar el abastecimiento de las poblaciones de la cuenca del Ebro
con dotaciones de 240 litros por habitante y da.
Pero siempre se precisa de una gestin adecuada ante la alerta del drstico y generalizado descenso de los recursos hdricos. En Europa no limitando la gestin econmica del agua a una poltica de precios, sino contribuyendo a la cohesin social y territorial en el acceso a los recursos
hdricos, a la proteccin de los mismos y la eficiencia en su manejo; en
otros muchos lugares del mundo reconociendo el acceso al agua como un
derecho humano y social bsico. Es decir, exista o no consenso internacional al respecto se debe considerar la disponibilidad de este recurso como
un derecho fundamental.
El lema agua para todos, como principio de la nueva gestin del agua,
debe ser rescatado para su correcta aplicacin a esa cuarta parte de la
poblacin mundial sin acceso al agua potable, de aquellos insaciables que
han hecho de l un slogan para justificar la especulacin inmobiliaria y la
acumulacin sin lmite de excedentes de todo tipo. El uso del agua no lo
[ 185 ]
E U G E N I O N A DA L R E I M AT
debe decidir el mercado pues este viene expulsando sistemticamente a los

usuarios con menor poder adquisitivo y solo acomete las infraestructuras
con elevado inters para el sector privado. Deberamos tener la honestidad
suficiente como para reservar el acceso al agua para todos a la cuarta
parte de la humanidad que hoy no tiene acceso al agua potable, fuente de
vida insustituible.
Los objetivos generales de una eficaz y justa gestin del agua en el futuro sern imposibles de conseguir sin la intervencin permanente y decidida
de las administraciones pblicas promoviendo, eso s, la participacin econmica de los usuarios y el sector privado en todas las actividades relacionadas con ella.
Debemos seguir participando decididamente de la defensa del dominio
pblico y por tanto, de la asignacin pblica de prioridades como condicin
bsica en el uso del agua por ser parte de un modelo territorial que debe
generar crecimiento y a la vez compensacin. Y ello resulta imposible sin la
tutela y la intervencin pblica. De hecho la mayora de los pases siguen
sosteniendo el carcter pblico del agua como la mejor forma de aprovecharla y protegerla y en Espaa estos principios forman parte de nuestra cultura del agua.
La rapidez en el crecimiento de la poblacin urbana y de la industrializacin est sometiendo a una gran presin a los recursos hdricos y a la
proteccin del medio ambiente. La FAO estima en casi 250 millones las hectreas regadas en el mundo. Los pronsticos sobre el cambio de clima son
inciertos, mayores temperaturas y menores precipitaciones haran que disminuyera el abastecimiento de agua y aumentara su demanda deteriorndose, an ms, las masas de agua. Insisto son nuevas incertidumbres.
Lo cierto es que el agua nunca sobra por ser necesaria en todos los
aspectos de la vida. Por ello nuestro objetivo general debe ser el de velar
por un suministro suficiente de agua de buena calidad para la poblacin
preservando al mismo tiempo las funciones hidrolgicas, biolgicas y qumicas de los ecosistemas, adaptando las actividades humanas a los lmites
de la capacidad de la naturaleza tal y como viene planteando Naciones Unidas en los foros internacionales de debate sobre los recursos hdricos.
Coherentemente con ello, lo que hagamos en la Cuenca del Ebro y en
Aragn con la poltica del agua, a partir de ahora, debe procurar en primer
lugar que los ciudadanos, sus representantes polticos y los interlocutores
sociales y econmicos apoyen plenamente esos objetivos y tengan la posibilidad real de contribuir a su puesta en prctica. En definitiva se trata de
reforzar el tradicional principio de participacin, pero no limitado a los
usuarios actuales, en Aragn papel casi exclusivo de los regantes.
[ 186 ]
L A G E S T I N D E L AG UA E N L A C U E N C A D E L E B R O Y A R AG N . R E T O S D E S P U S D E L P H N Y L A D I R E C T I VA M A R C O
2. L AS CONFEDERACIONES HIDROGRFICAS
Para ello resulta esencial, como ejemplo y motor, la cooperacin de las
tres administraciones pblicas implicadas en la gestin del agua y la provisin de servicios. La general del Estado, a travs de las Confederaciones
Hidrogrficas, la autonmica, a travs del Instituto Aragons del Agua y las
corporaciones locales. Cooperacin que debe llevarse a cabo con respeto
hacia las competencias respectivas mediante, posiblemente, una nueva
regulacin legal que las obligue a trabajar coordinadamente.
La gestin integrada por distritos de cuenca fluvial, perseguida por la
Directiva Marco, ser de difcil logro si las Comunidades Autnomas no
adquieren mayor peso y capacidad de decisin en nuestros pioneros organismos de cuenca incluso en el mbito de la responsabilidad patrimonial y
econmica. La participacin de Aragn en las Confederaciones Hidrogrficas tiene que ser reforzada as como la de los entes locales y las organizaciones sociales. Paralelamente la participacin tradicional de los usuarios
tiene que reformarse con criterios democrticos y de equidad social. Hay
que sustituir el paternalismo por la responsabilidad.
Ya en abril de 1998, el Consejo Nacional del Agua constata que existe
una seria insatisfaccin entre los usuarios, respecto de su grado de participacin en los organismos de cuenca, as como la pretensin de otras organizaciones e instituciones para contar con presencia en sus rganos colegiados. A este respecto el Consejo sugiere al Consejo de Ministros que
cualquier cambio en la representatividad de los grupos, administraciones,
usuarios, organizaciones no gubernamentales, sea fruto del consenso y no
de planteamientos coyunturales sobre la base de influencias cambiables.
Cinco aos ms tarde seguimos igual.
La funcin esencial de las actuales Confederaciones debe ser la administracin del dominio pblico y la planificacin hidrolgica; la ejecucin y
explotacin de infraestructuras debe limitarse a las que realmente sean
estratgicas para la disponibilidad de recursos hdricos en cantidad y calidad. Es urgente tambin la simplificacin de sus rganos de gobierno
hacindolos ms eficaces. Las actuales asambleas de usuarios han quedado
obsoletas a lo largo de las ltimas dcadas y carece de sentido mantener
separadas las juntas de explotacin y las de desembalse. Incluso el carcter
presidencialista del organismo de cuenca debera ser equilibrado mediante
una gestin ms participativa de esa nueva estructura interna.
En realidad la ejecucin de la mayora de las obras hidrulicas debera ser
competencia autonmica y la explotacin de responsabilidad de los usuarios
en mucha mayor medida que la actual, siempre y cuando se les transfieran
los medios financieros precisos. Las competencias en ejecucin de obras y
[ 187 ]
explotacin de las mismas atribuidas a las sociedades estatales de aguas,

caso de Aguas de la Cuenca del Ebro (ACESA) en Aragn, pueden ser tambin perfectamente asumidas por las Comunidades Autnomas y los usuarios respectivamente. En realidad estas sociedades podran y deberan desaparecer sin repercusin alguna en la buena marcha de los asuntos del
agua.
Se debe hacer posible, de verdad, que los usuarios se responsabilicen
de la gestin en la construccin, explotacin y funcionamiento de los sistemas de explotacin existentes y las obras a ellos asociadas.
Est suficientemente reconocido que Espaa adopt en el primer tercio
del siglo pasado la gestin del agua por cuencas hidrogrficas y ha venido
perfeccionndola. Se trata ahora de dar un paso ms, aprovechando la
oportunidad brindada por la Directiva Marco, para abordar una nueva
reforma de los organismos gestores del agua desde la competencia estatal
en las que denominamos cuencas intercomunitarias, caso del Ebro, incorporando en la reforma la posibilidad de encomiendas de gestin a las
comunidades autnomas como ya se hizo en su momento con Catalua en
la parte de su territorio incluida en la cuenca del Ebro.
Sera deseable, para nuestro futuro inmediato, la definicin de un nuevo
marco general dentro del cual, el Estado y las Comunidades Autnomas,
deberan establecer los fundamentos de la gestin de los recursos hdricos,
con participacin de los entes locales y representacin democrtica de los
usuarios y los agentes sociales y econmicos vinculados al agua. Conllevando modificaciones sustanciales en las composiciones actuales de las
Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrogrficas y haciendo de
ellas el ncleo de decisin real de la poltica hidrulica de la cuenca.
Debern tambin las confederaciones hidrogrficas adecuar su estructura,
plantilla y prioridades de actuacin a la atencin de las importantes competencias ambientales que les otorga la legislacin de aguas vigente, hoy claramente inatendidas. Hay que comprometerse al refuerzo y modernizacin de
las Confederaciones como administracin pblica principal del agua, pero
deben dejar de ser un mero apndice del ministerio competente de turno. A
la Confederacin Hidrogrfica del Ebro, el Ministerio de Medio Ambiente le
ha eliminado hasta su propio escudo representativo. Hay que recuperar la
autonoma de los organismos de cuenca hoy perdida incluso en lo que constituye uno de sus atributos bsicos: el otorgamiento de concesiones.
Al margen de los imperativos de la Directiva Marco de incluir las cuencas hidrogrficas en demarcaciones hidrogrficas, estoy convencido de la
razn de ser de las confederaciones hidrogrficas en el siglo XXI, pero por
utilizar un trmino suficientemente expresivo considero precisa su refundacin como confederaciones de territorios autnomos con el Estado.
[ 188 ]
3. EL PLAN HIDROLGICO DE LA CUENCA DEL EBRO

La revisin de la planificacin hidrolgica de cuenca, exigida y exigible
para su adaptacin a la Directiva Marco, debe ser el primer cometido a
abordar por los organismos de cuenca con carcter inmediato asumiendo
su responsabilidad las nuevas Juntas de Gobierno.
Los Consejos del Agua de las cuencas se han demostrado como rganos
totalmente prescindibles; pues solo aportan mayor complejidad en la tramitacin y debates polticos que corresponden a los parlamentos de las comunidades autnomas participes. Ms an, el Consejo Nacional del Agua, por su
composicin legal, est y estar controlado mayoritariamente por quien tenga
en cada momento la responsabilidad poltica de gestionar el Ministerio de
Medio Ambiente. Una Conferencia Sectorial del Agua sera ms acorde con la
realidad territorial y el marco constitucional de la Espaa de nuestros das.
Corresponde a cada Comunidad Autnoma, en nuestro caso a la de Aragn, dotarse de aquellos foros institucionales de debate que considere ms
adecuados para establecer su posicin respecto de los objetivos y contenidos de la poltica de aguas. Pero a la Junta de Gobierno de los organismos
de cuenca debe llegar con una posicin nica previamente establecida. Lo
contrario supone confundir los papeles institucionales y polticos correspondientes a cada cual y en demrito de las autonomas.
El vigente plan hidrolgico de la cuenca del Ebro, no es ya el instrumento adecuado, por sus contenidos y proyecciones, para hacer posible una
gestin de la planificacin compartida por las diversas autoridades administrativas involucradas y aglutinar en torno a l a los agentes interesados.
Un plan de cuenca se hace para ser cumplido por todos, no slo por la
administracin que tutela su redaccin y aprobacin. Nadie, salvo la CHE y
aun esta limitadamente en los trmites concesionales, se considera obligado
por la planificacin salvo para la reclamacin de la ejecucin de nuevas
obras hidrulicas. Resulta ya urgente realizar un nuevo anlisis de las caractersticas de nuestras cuencas fluviales, de la repercusin en ellas de la actividad humana, con el objetivo primero de perseguir un buen estado de las
aguas en cada una de ellas.
Sin renunciar, en nuestro caso, a las oportunidades de incremento del
recurso, cuando las externalidades, incluso las ambientales, sean soportables y cuando la actividad econmica a que se destine el nuevo recurso
pueda aceptar los costes de obtencin del mismo. Ya que la Directiva no
influye en las decisiones relativas a la construccin de obras hidrulicas,
siempre que se hagan sin menoscabo de la calidad del agua, el medio
ambiente y se aplique un sistema de tarificacin del consumo que propicie
el uso racional de un recurso limitado. Conviene recordar que el uso efi-
[ 189 ]
ciente del agua de riego est situado actualmente en alrededor de un 38%

en todo el Mundo y se espera alcanzar un promedio del 42% en 2030. En
Espaa un 40% de la superficie regable lo es por sistemas de aspersin y
goteo ambos eficientes y la mitad del riego a manta tambin puede considerarse como tal.
La revisin del plan hidrolgico de la cuenca del Ebro debera incorporar todos los programas de medidas previstas en la Directiva Marco. Espaa
como Estado Miembro est obligada a la aplicacin de sus normas a cada
demarcacin hidrolgica de su territorio lo que afecta tambin a los restantes planes de cuenca entre ellos los de la cuenca del Jcar. mbito de planificacin, este ltimo, de la vertiente mediterrnea al que el Sur de Aragn
aporta el 22,7% del total de los recursos hdricos administrados por la Confederacin Hidrogrfica del Jcar en Valencia.
No cabe mayor argumentacin que la Directiva Marco, para reclamar la
revisin radical de los vigentes planes hidrolgicos de cuenca, incorporando como medida imprescindible y sustrato de una planificacin rigurosa la
medicin generalizada de todos los consumos Francia condiciona el pago
de las ayudas compensatorias de la PAC a la instalacin de contadores de
agua y la revisin concesional, en ningn caso contemplada como amnista para situaciones insostenibles alcanzadas por la va de los hechos como
puede ser el caso de determinados regados en el litoral mediterrneo.
Por el contrario la actual contribucin de Aragn a la seguridad alimentaria, muy condicionada por la seguridad hdrica, se est haciendo mediante una agricultura de marcado carcter extensivo.
Las prdidas netas de biodiversidad debidas a la intervencin sobre el
territorio aragons de su agricultura y ganadera son mucho menores a las
habidas en otros territorios de agricultura netamente intensiva y poco compatible con la conservacin de la naturaleza. La Cuenca del Ebro y muy
especialmente nuestra Comunidad Autnoma tiene que poner en valor esta
realidad en un nuevo Plan Hidrolgico del Ebro.
Las tierras de riego ocupadas por cultivos con alto valor ambiental suponen el 25% del total de la superficie regada en Aragn. En total un 60% del
actual regado puede ser considerado como ecosostenible y un 40% regado
intensivo, incluyendo en l al cultivo del maz, parte que muestra ms bajos
valores de biodiversidad. Los regados de Aragn no son desiertos verdes,
muy especialmente las 88.000 hectreas de praderas forrajeras y las 14.000
de arroz calificadas de muy favorables para la conservacin y mejora de la
avifauna.
Por estos y otros criterios, una buena parte de los contenidos del vigente PHE no pueden plantearse en trminos inalterables e inamovibles, pues
las necesidades y demandas de agua para los distintos usos evolucionan
[ 190 ]
permanentemente; lo que implica un trabajo sostenido de actualizacin

normativa para adaptarse a las nuevas exigencias sociales, econmicas y
medioambientales como es el caso de los contenidos de la Directiva Marco
o los nuevos retos sociales puestos de manifiesto tras la aprobacin de dos
nuevos trasvases del Ebro por la Ley del Plan Hidrolgico Nacional.
Se puede pronosticar, como ejemplo prctico de las consecuencias de
un nuevo plan del Ebro, la revisin del montante del caudal ambiental en
desembocadura del Ebro, como sabemos hoy situado con carcter provisional en 100 m3/s, con la consiguiente repercusin en el modelo de explotacin previsto por la Ley del Plan Hidrolgico Nacional, de los dos nuevos
trasvases del Ebro con toma en dicha desembocadura en el Delta del Ebro.
De ser as se derivarn mayores exigencias de utilizacin de regulacin adicional en la cuenca no previstas en el plan de cuenca vigente.
4. EL PACTO DEL AGUA
El debate del agua en Aragn es secular y podra considerarse como
una sea de identidad ya hay quien lo propugna como hecho diferencial si ms frecuentemente se resolviese con el acuerdo fructfero propio
del espritu pactista que histricamente se les asigna a sus ciudadanos.
Como establece el an formalmente vigente Pacto del Agua, fruto de
una resolucin aprobada por el Pleno de las Cortes el 30 de junio de 1992,
para Aragn la poltica hidrulica y todo lo relacionado con el agua constituye una de las mayores preocupaciones de su poblacin. El pacto se constituye en su momento como el acuerdo poltico unnime entre los partidos
con representacin parlamentaria en el que se traza el futuro de la Comunidad Autnoma en materia de poltica hidrulica en relacin con la ordenacin del territorio y la proteccin del medio ambiente, asegurando un horizonte estable que trascienda cambios coyunturales en la representacin
institucional.
Dando por suficientemente conocidos los contenidos concretos del
acuerdo, la cuestin radica en cul deba ser el papel a jugar por l en el
futuro inmediato de la gestin del agua en Aragn.
En Aragn con el agua nos pasa lo mismo que con la Justicia, no son
rganos de la Comunidad Autnoma quienes la administran. Pudiera inferirse de esta realidad una limitacin respecto del peso que pueda tener la
vigencia o no del Pacto del Agua en la poltica del agua de los aos venideros. Ms an siendo cierto lo anterior, no lo es menos la gran dificultad
de llevar a cabo las principales actuaciones previstas en el pacto sin el concurso de la Comunidad Autnoma, significado este en el consenso de la
administracin hidrulica con nuestro gobierno regional.
[ 191 ]
La experiencia demuestra que en el futuro ser an mayor el peso poltico de Aragn en la toma de decisiones en estas materias y por ende progresivamente ms instrumental el papel de quienes hoy tienen la competencia de la gestin del agua en Aragn. Si se proyecta la construccin de
una gran presa para atender nuestras necesidades y desde aqu se entendiera que una determinada capacidad de embalse es suficiente, qu sentido puede tener el empecinamiento de quienes la acometen para atendernos, el querer mantener una capacidad diferente?
Es verdad que el Pacto del Agua supuso un esfuerzo extraordinario,
pero ms cierto es su fracaso al no haberse logrado los frutos de l esperados. Es un ejercicio bochornoso analizar detenidamente el grado de cumplimiento de lo preceptuado en lo que a actuaciones, y singularmente en
obras de regulacin hidrulica se refiere.
Desde el convencimiento de la validez terica de las prioridades derivadas de sus contenidos para la poltica de aguas como:
Asegurar plenamente el abastecimiento urbano e industrial y consolidar los regados existentes.
Garantizar la calidad del agua.
Asegurar caudales mnimos fluviales y mejorar la explotacin de
aguas subterrneas.
Conservar los recursos ambientales dependientes del agua y restauracin hidrolgica/forestal de las cuencas.
Modernizar los regados y realizacin de nuevas transformaciones
viables.
Ahorrar recurso hidrulico como bien escaso que es.
Potenciar los usos recreativos de los embalses.
Desarrollar polticas de compensacin para los afectados por obras.
El gran problema del Pacto del Agua estriba en la regulacin de los ros
aragoneses. Hay quienes la defienden y quienes la atacan. Se contraponen
criterios a favor o en contra de tal o cual embalse de regulacin. Se promueven iniciativas sociales de mediacin, etc.
Renunciar a la regulacin es lo mismo que renunciar al uso del agua, y
muy especialmente en un territorio desrtico como el nuestro pero con el
privilegio de contar con dos grandes sistemas de montaa: el Ibrico y ms
especialmente el pirenaico. En Aragn, como en otros muchos territorios
del Mundo no es posible usar el agua sin disponer de grandes embalses
que la almacenen y regulen. Tan es as que hoy el caudal de alrededor del
60% de los mayores ros del Mundo ha quedado interrumpido por alguna
estructura hidrulica, sin olvidar que este hecho imprescindible tiene como
[ 192 ]
contrapartida una acusada merma general de la biodiversidad de las aguas

interiores.
Otro debate es acordar polticamente cunta regulacin adicional a la hoy
disponible debemos aadir y cules deban ser sus usos. Recordar, por ejemplo, que los pases desarrollados explotamos hoy en da alrededor del 70%
de nuestro potencial hidroelctrico mientras que en los pases en desarrollo
esa cifra no llega al 15%, con la influencia que la energa hidroelctrica
puede tener para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Pero volviendo a Aragn, a nadie se le escapa que la demanda a evaluar
con mayor precisin, como base del pacto, debe ser la del regado por ser
el uso con mayor demanda de regulacin adicional a la disponible. Hay
mucho que evaluar y revisar, pero si se cuestiona la regulacin como condicin sine qua non para firmar un acuerdo resultar difcil suscribirlo.
Le dimos la bienvenida al pacto por la sensatez que imprima a la poltica
hidrulica aragonesa y por los beneficios que poda reportar a Aragn, pero
ya se alertaba en el ao 1992 sobre las presiones que recibira para su ruptura.
5. EL PLAN HIDROLGICO NACIONAL
Pero ms all de los incumplimientos, sobre los que no merece la pena
insistir ms, la ruptura del Pacto del Agua ha derivado de la aprobacin del
Plan Hidrolgico Nacional (PHN).
El Reglamento de la Administracin Pblica del Agua tasa escrupulosamente cules deben ser los contenidos del PHN. Y en ningn caso le
corresponde incorporar como propias la totalidad de las inversiones previstas en todos y cada uno de los planes de cuenca inter o intra comunitarias.
Sin embargo, el PHN aprobado incluye un anexo II, no valorado ni
priorizado, en el que se recoge a modo de listado todas las expectativas de
todos los territorios peninsulares e insulares de Espaa. Entre ellos las
inversiones requeridas para el cumplimiento de las previstas en el Pacto
del Agua de Aragn. Esta vinculacin sobrevenida, no exigida por la legislacin sino decidida con habilidad por un mero criterio de oportunismo
poltico ha sido la causa ltima para que podamos certificar su defuncin.
La decisin de acompaar la previsin y las condiciones de las transferencias de recursos hidrulicos desde la cuenca del Ebro a las del litoral mediterrneo, de todos los anhelos aragoneses y del resto de los espaoles en
materia de inversiones para la gestin del agua y del dominio pblico hidrulico, es una estratagema hbil para recabar apoyos sociales, especialmente de
los usuarios del agua, en favor del PHN, pero es un fiasco para Aragn.
En primer lugar porque no singulariza actuaciones o compensaciones
para la cuenca cedente y en segundo lugar porque mantener una posicin
[ 193 ]
crtica respecto de los nuevos trasvases previstos desde el Ebro se puede

confundir ante terceros como una oposicin a la ejecucin de las actuaciones consideradas como necesarias en nuestra Comunidad Autnoma o en
cualquiera otra de las que configuran Espaa.
Cualquier escenario futuro imaginable para dar respuesta al interrogante
sobre los retos posteriores a la Directiva Marco y al PHN, queda hoy condicionado a cmo se resuelva esta difcil y compleja situacin. Nada tiene
que ver un escenario sin nuevos trasvases y las necesidades de Aragn suficientemente atendidas, que otro con los trasvases en marcha y las actuaciones de Aragn paralizadas.
Quienes han considerado correcto, e incluso generoso, convertir el Pacto
del Agua en moneda de cambio para transferir caudales del Ebro, tienen la
responsabilidad de la situacin en que nos encontramos. Mientras se mantenga vigente el PHN en su formulacin actual se puede considerar imposible recuperar cualquier acuerdo interno en materia de poltica de agua.
En todo caso y suceda lo que suceda en el futuro, en el Aragn ms contemporneo est comnmente aceptado que el agua es una de sus riquezas
naturales y base del posible desarrollo de un territorio extenso como alguna
nacin europea y tan escasamente poblado como algn desierto africano. Y
en ese futuro pensaron muchos aragoneses a lo largo de los siglos, coincidiendo as con el mismo sentimiento que impera hoy en da. A partir de la
experiencia que nos aporta la historia y el conocimiento de la situacin
actual habr que ir ms all para contemplar las posibles perspectivas que
pueden darse en Aragn a corto, medio y largo plazo en relacin con el
agua, de cuya disposicin depende, nada menos, la evolucin futura de
nuestra Comunidad Autnoma.
El Aragn de principios del tercer milenio est consumiendo ya un 57%
de los recursos hdricos que genera, y el debate poltico sobre el agua discurre muy vinculado a cada etapa histrica, manifestndose con formas y
expresiones diferentes de acuerdo con la realidad social y econmica de
cada una de ellas. En la situacin actual, y como referencia futura, el agua
debe ser considerada como elemento vertebrador de la identidad aragonesa
en la toma de decisiones sobre ella, quien no lo entienda as se equivocar.
[ 194 ]
CRITERIOS DE GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOS

EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO
JOS LUIS PREZ GONZLEZ | COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES DEL CANAL DE ARAGN Y CATALUA
1. L A POLTICA HIDRULICA: EVOLUCIN, MTODOS E INSTRUMENTOS

La regulacin de los ros ha constituido el mtodo de obtencin de agua
regulada de forma tradicional, que ha tenido su mxima expresin en el
siglo XX; la realizacin de grandes embalses situados en los valles de los
ros de las zonas de montaa, constituy el instrumento propio de todo el
siglo. La construccin de grandes infraestructuras tena como mayor virtud
el menor coste econmico por unidad de agua regulada, lo cual era prioritario en la economa de principios del siglo XX, donde la construccin de
estas grandes obras absorba una parte muy importante del presupuesto
nacional. Los dems intereses, los intereses poblaciones, los intereses
medioambientales, etc. en una sociedad rural, en un territorio muy poco
contaminado, eran en aquel entonces temas de segundo orden e incluso
temas que no haban empezado a plantearse en la sociedad.
En el momento actual han aparecido exigencias de tipo medioambiental, motivadas por los fuertes impactos que una economa desarrollada
como la espaola ha generado en el medio ambiente y en el territorio. Asimismo, la afeccin a poblaciones y a su entorno en zonas de la montaa es
un efecto no deseado, dado que las zonas de la montaa ya no son zonas
deprimidas sino que presentan un alto valor aadido en el aspecto recreativo, turstico, etc.
Por otro lado, nos encontramos que la aparicin de muchos instrumentos que la tecnologa actual ha puesto al servicio en la accin de Gobierno
en el campo hidrulico: innovacin en conducciones de aguas, mtodos de
riego, etc., aportan soluciones que no existan durante el siglo pasado.
Por todo ello es necesario aprovechar las nuevas tecnologas existentes
que nos permitan, bsicamente, un uso ms eficiente del recurso, tanto en
la fase del transporte del agua en Alta (grandes canales), como en el transporte de la Red de Baja por tuberas presurizadas; y, de una forma muy
particular, las nuevas tcnicas de aplicacin del agua en parcela, donde los
[ 195 ]
J O S LU I S P R E Z G O N Z L E Z
mtodos de aspersin y goteo constituyen un enorme avance con relacin

al mtodo clsico de aplicacin de agua rodada por gravedad.
Adems, tenemos instrumentos nuevos, como pueden ser los instrumentos legislativos, y en este caso tenemos la mejora de la Ley de Aguas que en
su artculo 67 permite la cesin temporal del uso del recurso. Es decir,
mediante innovaciones legislativas podemos satisfacer necesidades de
recurso en determinadas zonas, al facilitar esta legislacin la posibilidad de
transferencias temporales de unos derechos de agua hacia otros usuarios.
Todo esto aporta movilidad al recurso, flexibilizando y optimizando el uso
del mismo.
Todos estos instrumentos, hoy disponibles, permiten realizar una gestin del recurso altamente eficiente, haciendo posible usar volmenes
importantes de recurso que antes se perdan. Todo nos invita y conduce a
trabajar intensamente en actuaciones de gestin como mtodo de futuro
(con las excepciones pertinentes), en detrimento de la clsica regulacin
propia del siglo XX.
Podemos resumir la evolucin sufrida en la poltica hidrulica en lo que
va del siglo XX al siglo XXI como la gran transformacin en cuanto a los
mtodos a emplear en poltica hidrulica. As, en el siglo XX, el mtodo
fundamental fueron las grandes realizaciones de obras de regulacin, generalmente localizadas en la montaa. Es necesario que en el siglo XXI aprovechemos lo que la tcnica y las posibilidades legislativas nos aporten y en
consecuencia debe primarse, en los tiempos actuales, la aplicacin de las
medidas de gestin a toda la problemtica hidrulica que pueden traernos
un uso ms eficiente del recurso, lo cual se traduce en ms volumen de
agua puesta a disposicin de los beneficiarios. En consecuencia, las acciones de poltica hidrulica del siglo XXI deben centrarse en perfeccionar los
mtodos de gestin. Todo ello, evidentemente, sin olvidar aquellos flecos
pendientes de obras de regulacin que an cuelgan del anterior Plan
Nacional de Obras Hidrulicas de principios del siglo XX.
En la medida en que seamos capaces de implantar y de avanzar en
mtodos eficaces de gestin hidrulica, podremos conseguir que los tiempos que se avecinaren en este siglo, sean unos tiempos tan provechosos
para la cuestin hidrulica, como lo fue el transcurrir del siglo anterior con
la realizacin de las 1.200 grandes obras hidrulicas que son hoy la base de
toda la riqueza de agua regulada de nuestro pas.
2. L A POLTICA DE GRANDES REGULACIONES: EL CANAL DE ARAGN Y CATALUA
La zona regable del Canal de Aragn y Catalua inici su andadura en
1906 inaugurada por S. M. el Rey Alfonso XIII y constituye, en s misma, el
[ 196 ]
C R I T E R I O S D E G E S T I N D E LO S R E C U R S O S H D R I C O S E N L A AG R I C U LT U R A D E L VA L L E D E L E B R O
prototipo de las grandes transformaciones de secano a regado que se iniciaron a principios del siglo XX. Fue la corriente regeneracionista liderada
por Joaqun Costa, quien creyendo firmemente en las posibilidades de crecimiento econmico que las transformaciones en regado podan aportar
para la Espaa bsicamente rural de principios del siglo XX, propici con
su empuje y empeo que el Estado acometiese de forma directa la transformacin de grandes zonas del territorio nacional en lo que despus seran
las magnficas superficies de regado que hoy tenemos. En este sentido el
Canal de Aragn y Catalua, su zona regable, constituye el modelo de referencia de las grandes transformaciones de secano a regado propiciadas por
el Estado.
Nuestra zona regable alcanza 104.850 hectreas concesionales. Tiene
como base territorial la provincia de Huesca y la provincia de Lrida, en las
que se ubican, aproximadamente, el 60% de la superficie regable en la primera y el 40% en la segunda. El colectivo social, es decir, las explotaciones
que hoy se ubican y desarrollan su actividad en la zona regable sobrepasan
el nmero de 12.000 explotaciones agrarias altamente tecnificadas y dotadas de los mtodos de riego ms avanzados del pas.
2.1. Evolucin y mayora de edad de la zona regable
El crecimiento de la zona regable desde sus inicios en 1906 hasta cien
aos despus, representa la capacidad de evolucin, de mejora y de crecimiento de lo que es una transformacin de secano en regado; as por
ejemplo, inicialmente en nuestra zona regable se cultivaban bsicamente
trigo, alguna hortaliza y una rudimentaria ganadera de subsistencia. Hoy,
cien aos despus, y alcanzado el pleno desarrollo, podemos observar
cmo la zona regable ha intensificado hasta todo lo posible su produccin
bsica, la produccin vegetal, alcanzando aproximadamente, un tercio de
frutales, otro tercio de forrajes y el tercio final destinado a cereales, de los
cuales destaca el cereal de verano, como el maz y an queda una parte
residual de cereal de invierno (trigo y cebada), motivado por la escasez de
agua que no permite abarcar cultivos ms intensivos.
[ 197 ]
Figura 1. Zona regable del Canal de Aragn y Catalua.
En cuanto a la incipiente ganadera de hace unos decenios, su potenciacin y desarrollo la ha llevado a la pujante situacin que hoy tenemos: se
puede decir que somos la base de la produccin de porcino de carne en
todo el pas y, asimismo, la base tambin de la produccin de vacuno de
engorde y vacuno de carne, con centro de referencia de fijacin de precios
en la Lonja de Binefar. Y no termina aqu la evolucin del desarrollo de una
zona regable, sino que la misma debe completarse con la implantacin de
una moderna agroindustria que atienda la tercera fase, es decir, la industrializacin de los productos bsicos, agrcolas y ganaderos. Hoy la zona regable es el exponente del desarrollo de la agroindustria espaola. La evolu-
[ 198 ]
cin desde 1906, cien aos despus, nos indica la situacin que puede llegar a alcanzar un regado cuando, transcurridos los aos, alcanza su pleno
desarrollo, es decir, alcanza su mayora de edad. Este es el caso de nuestra
zona regable.
2.2. Condiciones hdricas del Canal de Aragn y Catalua:
Desequilibrio entre oferta y demanda de agua regulada
El proyecto de transformacin de la zona regable se fundamentaba en el
equilibrio entre oferta y demanda de agua. Con la oferta del agua del ro
sera esencialmente y con carcter complementario la del Noguera-Ribagorzana, poda atenderse las 104.850 hectreas concesionales, y ello fue el
punto de partida para iniciar esta amplia modificacin. La situacin actual,
despus de haberse efectuado ya la completa conversin en regado de la
zona regable, esto es, la red de canales, acequias y acondicionamiento de
parcela para posibilitar la accin de regar, presenta un dficit importante en
cuanto a la oferta de agua, es decir, al agua regulada, lo que ocasiona que
la zona regable no pueda disfrutar de toda la concesin de agua disponible
y tenga que limitar sus cultivos en un tanto por ciento importante, como
consecuencia de no haberse equilibrado, con obras de regulacin, el agua
ofertada con el agua que se demanda. El origen de nuestro dficit de agua
lo encontramos en la falta de realizacin del embalse de Lorenzo Pardo,
previsto inicialmente en el proyecto de transformacin de la zona regable.
Es en la dcada de los aos setenta, momento previsto para la construccin
de este embalse, cuando la sociedad inicia un movimiento de rechazo a los
grandes embalses.
El mensaje que la sociedad recibe de los poderes pblicos, cuando stos
plantean la realizacin de unos cuantos embalses importantes que estaban
pendientes de su materializacin, es un mensaje que daba a entender el inicio de una nueva etapa de creacin de grandes infraestructuras hidrulicas,
como si se tratase de un nuevo Plan Nacional de Obras Hidrulicas, al estilo de principios del siglo XX, y esto gener un rechazo mayoritario de los
sectores ms avanzados, la Universidad, etc., que consideraban que el problema hidrulico de los tiempos actuales no poda abordarse slo con grandes planes de realizacin de obras hidrulicas. Nuestro pas tiene ya 1.200
grandes embalses construidos, bsicamente, durante todo el siglo XX y por
s mismos dan satisfaccin a la gran mayora de demanda de agua regulada
en nuestro pas. Constituyen nuestro gran patrimonio hidrulico, que ha
contribuido decisivamente al desarrollo y modernizacin de Espaa, pero
que en estos tiempos actuales ni es necesario ni es pensable un plan de
obras hidrulicas de estas envergaduras.
[ 199 ]
Por el contrario, de lo que se trataba en la dcada de los aos 70 y 80

era terminar los flecos que haban quedado por realizar del anterior Plan
Nacional de Obras Hidrulicas, como por ejemplo el embalse de Lorenzo
Pardo que afectaba a nuestra zona regable. Entendemos que la gran oposicin a este embalse y las alternativas que le han sucedido, tiene su origen,
en gran parte, en este mensaje que la sociedad ha recibido de planes maximalistas de obras hidrulicas, cuando en realidad se trataba solamente de
atender unos flecos que estaban pendientes del plan anterior.
El resultado final es la situacin presente de la zona regable del Canal
de Aragn y Catalua, donde se presenta un importante dficit operativo
actual, es decir, de agua necesaria en el momento actual, que ciframos en
un 20%, y al mismo tiempo un dficit estructural de agua concesional que
estimamos en un 34%. En el cuadro 1 del balance de dotaciones por hectrea se resume la situacin actual de dficit de la zona regable.
CUADRO 1
BALANCE DE DOTACIONES POR HECTREA (EN M3/HA)

Dotacin objetivo, asignada por el Plan Hidrolgico de
Cuenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dotacin disponible actualmente . . . . . . . . . . . . . . . .
8.000 m3/ha (100%)

5.500 m3/ha (66%)
Dotacin alcanzable con los embalses de Santaliestra

y San Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dficit operativo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.850 m3/ha (82,5 %)

1.350 m3/ha
(6.850 - 5.500 = 1.350)
(1.350 s/6.850 = 20%)
Dficit estructural (concesional) . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.800 m3/ha
(8.300 - 5.500 = 2.800)
(2.800 s/8.300 = 34%)
Del examen de los datos del balance de dotaciones podemos matizar lo

siguiente: con los embalses previstos de Santaliestra y San Salvador, con las
capacidades iniciales, es decir, 80 hm3 Santaliestra y 26 hm3 tiles San Salvador, conseguimos eliminar el dficit operativo actual de 1.350 m3/ha, que
es la causa que nos obliga a destinar parte de nuestra superficie regable a
cultivos de cereal de invierno, de baja rentabilidad, como consecuencia de
la falta de agua regulada, impidindonos acometer cultivos ms productivos como frutales, forrajes y cereales de verano, que son ms apropiados
para una zona transformada en regado.
[ 200 ]
A fecha actual se ha producido cierta variacin en el planteamiento de

los embalses de Santaliestra y San Salvador. El embalse de Santaliestra est
paralizado por problemas judiciales, se encuentra pendiente su expediente
administrativo de resolucin en casacin ante el Tribunal Supremo, con lo
cual no ha sido posible acometer su construccin todava. Por el contrario,
el embalse de San Salvador y despus de profundos estudios, se est procediendo a su optimizacin volumtrica pasando de los anteriores 26 hm3
tiles a unos posibles 58,5 hm3 tiles. Se est redactando el proyecto actualmente, y dada su aceptacin por todos los sectores implicados, tenemos
puesta la esperanza en su prxima construccin.
No obstante, y como resumen del balance de dotaciones, aun partiendo
de la realizacin de Santaliestra y San Salvador (bsico o bien el optimizado) siempre nos queda un dficit concesional que alcanza un tercio de
nuestros derechos concesionales.
3. MTODOS DE GESTIN APLICADOS EN LA ZONA REGABLE DEL CANAL
DE ARAGN Y C ATALUA
Por parte de la Comunidad General y de los Servicios de Explotacin de
la Confederacin Hidrogrfica del Ebro se viene aplicando, estos ltimos
aos, un avanzado sistema de Gestin de pedidos y renuncias de aguas en
las 105.000 hectreas de la zona regable, siendo usado habitualmente por
ms del 77% de la superficie y de los usuarios.
Para ello los usuarios empleamos los nuevos instrumentos de comunicacin, de modo que todo el proceso de pedidos y renuncias de agua para
riego se efecta a travs de Internet; lo que supone un cambio radical respecto del sistema seguido hasta ahora. El instrumento operativo que permite una gestin rpida, eficaz y exacta de pedidos y renuncias de agua se
basa en la elaboracin de 3 programas informticos:
1. El programa demanda, es el empleado por los usuarios, esto es, las
Comunidades de Regantes de Base para cursar sus pedidos de agua.
2. El programa matriz, que centraliza el proceso de clculo.
3. El programa punto de explotacin, es la fase que ejecuta los resultados del proceso de clculo.
[ 201 ]
CUADRO 2
DESCRIPCIN DEL SISTEMA UNIGEST

El modelo se compone de tres aplicaciones integradas en un sistema de comunicaciones a travs de Internet, que operan desde entornos conocidos y sencillos para
el usuario, pero que a la vez estn construidas en slidos lenguajes de desarrollo.
Estas aplicaciones son Matriz, Demanda y Punto de Explotacin.
Matriz: Es el programa principal que opera desde Servicios de Explotacin
(C.H.E) y funciona como centro operativo. Su misin es recibir toda la informacin, procesarla y realizar los clculos de todas las maniobras en los rganos de regulacin de cada sistema. A la vez, devuelve a los usuarios la confirmacin de sus demandas, y a los Puntos de Explotacin (Fielatos) la
informacin con los movimientos y los caudales a servir por las diferentes
tomas.
Demanda es el programa que opera desde las Comunidades de Base. Nos
permite realizar la gestin y administracin integral de la Comunidad, S.A.T.
o empresa, as como la posibilidad de establecer y mantener comunicacin
con los Servicios de la Administracin (C.H.E.) para efectuar la peticin o
renuncia de caudales. La adaptabilidad de su estructura permite utilizar la
totalidad de los mdulos o slo aquellos que ms interesen al usuario.
Punto de Explotacin: Aplicacin que opera desde los Fielatos del Canal de
Aragn y Catalua. Su funcin principal es recibir informacin desde el programa Matriz referente a las maniobras a efectuar en puntos de regulacin y
tomas. A su vez, realiza el envo de datos generados por las posibles anomalas en la explotacin.
El conjunto es el Sistema UNIGEST que viene a incorporar lo que la

nueva tcnica nos ofrece en comunicaciones y en elementos informticos
de clculo a la labor tradicional de las Comunidades de Regantes, consistente en la gestin de pedidos y renuncias de agua, tal como se detalla a
continuacin y se refleja en el cuadro 2 y figura 2.
[ 202 ]
Figura 2. Esquema explicativo del funcionamiento del Sistema Unigest.
Las 139 Comunidades de Regantes de Base realizan sus pedidos de

agua va Internet a la central de clculo donde est el programa matriz, que
es el centro de trabajo del Servicio 2 de Explotacin de la Confederacin
Hidrogrfica del Ebro en Monzn, con lo cual la comunicacin es prcticamente instantnea. La accin de pedir o renunciar es una accin que
[ 203 ]
puede hacerse las 24 horas del da y la inmediatez de la respuesta la hemos

reducido frente al procedimiento anterior a un 50%. Enviado el pedido o la
renuncia a la central de clculo, automticamente se emite a los puntos de
explotacin (que en las zonas regables se llaman fielatos) la orden de ejecucin de cierre o apertura de compuertas, lo que da como resultado que
el tiempo transcurrido desde que un usuario (al nivel de Comunidad de
Base) efecta un pedido y, lo que es ms importante, efecta una renuncia
de agua, hasta que esta orden se ejecuta y resulta efectiva, se reduce de 48
horas de promedio (que era la respuesta con los sistemas tradicionales) a
24 horas, y esto de por s ha producido un considerable ahorro de agua
que ahora comentamos.
3.1. Ahorro de agua
Quiz el concepto pedido-renuncia de agua exige mayor explicacin
para comprender la trascendencia de las medidas de gestin empleadas.
Por pedido de agua se entiende el agua que solicita cada regante para que
se le suministre en su parcela; esta solicitud la eleva a su Comunidad de
Base (estamos hablando de un colectivo de 12.000 explotaciones agrarias),
y a su vez, la Comunidad de Base la resume y pasa este pedido a lo que
son los fielatos, para que stos lo pasen al centro de clculo o a la oficina
gestora que dan los Servicios de Explotacin de Confederacin. Hasta
ahora todo se haca con papeles, es decir, cada usuario rellenaba una papeleta que entregaba a su Comunidad de Base, la cual, una vez las tuviera
todas reunidas, encargaba a los guardas-acequieros que las llevasen personalmente al fielato; y el mismo proceso continuaba hasta que estas papeletas llegaban al centro de clculo, el cual emita las rdenes escritas para
que actuasen los grupos operativos y finalmente se abra o cerraba la compuerta.
Cuando en una zona regable a lo largo de los siete meses de campaa de
riegos sobreviene un cambio de tiempo, una lluvia intensa o un cambio de
temperatura por ejemplo, automticamente si el sistema de respuesta eran
dos das, esto supona que cuando el regante comunicaba mediante el traslado de papeles la renuncia o rebaja de su pedido, durante dos das el agua
del pedido anterior estaba en circulacin por las acequias y canales yndose
irremediablemente a los desages y, en consecuencia, no se aprovechaba
para el riego. Ahora, al sustituirse el manejo del papel por las nuevas tcnicas de comunicacin y realizar los clculos con procedimientos informticos, se consigue reducir de dos das a un solo da la capacidad de respuesta,
y ahorrar 11,6 hm3 de agua, sobre un clculo de datos reales del ao pasado,
en el mes de septiembre, que es cuando acaba la campaa de riegos.
[ 204 ]
Pensemos lo que este ahorro supone si tuviramos que construir un

embalse equivalente a los 11,6 hm3. Su capacidad debera ser de 14 15
hm3, para utilizar estos 11,6 hm3; y adems del coste econmico, cifrado en
varios millones de euros, posiblemente ocasionara enormes, largos y complicados trmites administrativos, y quiz graves enfrentamientos con organizaciones ecologistas que lo cuestionaran. Los avances se han conseguido
utilizando los instrumentos que los medios tecnolgicos nos permiten
actualmente, en una fase del proceso que es el simple sistema de pedidos y
renuncias de agua.
Figura 3. Volumen de agua ahorrada con el sistema Unigest.
Tenemos hasta estos momentos totalizados 10,7 hm3, que a final de ao

pasarn a ser un ahorro de 12,6 hm3. Conviene sealar como curiosidad
que segn nuestro clculo terico nos dbamos por satisfechos si conse-
[ 205 ]
guamos un ahorro de 6 hm3, con ello obtenamos una compensacin enorme, y hemos visto con satisfaccin que hemos alcanzado los 12,6 hm3. Este
proceso tiene un grado de implantacin del 75%, y queremos avanzar en l
para intentar conseguir que en un plazo de 2 a 3 aos la respuesta sea
totalmente inmediata para evitar las 24 horas de tiempo de modificacin
del pedido. Esto constituir la fase final del proceso que consiste en automatizar las compuertas de todas las tomas del canal. El estudio se inicia
ahora. Si conseguimos automatizar, es decir, bajar y subir las compuertas
de todas las tomas de forma automtica, para acomodarlo de forma inmediata a los pedidos diarios, se elevara el ahorro en 14 hm3 ms, sobre los 6
hm3 iniciales que habamos calculado. Si los datos nos sorprendiesen favorablemente podramos incluso totalizar un ahorro de 20 a 25 hm3 de agua.
Todo ello aplicando una medida netamente de gestin que aprovecha la
tecnologa disponible para utilizar el recurso con mucha mayor eficiencia.
4. CONCLUSIONES
A modo de conclusin me gustara realizar las siguientes consideraciones:
1) La poltica hidrulica de las grandes regulaciones en ros est prcticamente realizada en Espaa. Los ms de 1.200 embalses completan o casi
completan todo lo que es el agua regulada y disponible en este pas, pero
quedan flecos muy significativos que necesitan ser abordados. En el caso
de Aragn tenemos varios, tres de ellos muy sensibles: uno en nuestra
zona regable del Canal de Aragn y Catalua, por la incidencia econmica
que tiene; el de Monegros, por su matiz social; y el de Bardenas por su
amplia repercusin, que llega a alcanzar a los abastecimientos de la propia
ciudad de Zaragoza.
La zona regable del Canal de Aragn y Catalua tiene pendiente completar la regulacin del ro sera; al igual que otras zonas del Valle del
Ebro, como Riegos del Alto Aragn o Bardenas, faltan completar las suyas.
La dotacin por hectrea de la zona regable del Canal de Aragn y Catalua presenta un dficit operativo del 20% y un dficit concesional del 34%,
lo sealo para ver cmo inciden estos datos en las medidas de gestin.
Con este nuevo sistema de gestin que aplicamos, estamos consiguiendo
unos 10-12 hm3; si nosotros consideramos que con los embalses de Santaliestra y San Salvador vamos a obtener un recurso adicional de unos 100110 hm3 para llegar a nuestra dotacin operativa estamos cubriendo tan
slo un 10% de nuestras necesidades, lo cual nos indica, por un lado, que
por s misma es importante, pero nos indica tambin que es muy difcil que
a travs de medidas de gestin, sin terminar los flecos pendientes, pudiramos salir de esta grave situacin de dficit estructural en la que nos encon-
[ 206 ]
tramos. En consecuencia, manifestemos una vez ms que es necesario terminar los flecos pendientes, colocarlos a un nivel operativo adecuado y
luego, con las medidas de gestin o en paralelo con las medidas de gestin, intentar eliminar ese dficit de tipo concesional, y creo que lo conseguiremos.
2) Las actuaciones en gestin hidrulica, son el nuevo marco de la poltica hidrulica de futuro. Es altamente improbable que la poltica hidrulica
de los tiempos actuales y en el futuro vuelva a apoyarse en una filosofa
tradicional de grandes embalses, entre otras cosas porque no quedan ya
casi sitios donde ubicarlos, y evidentemente tenemos la obligacin y el reto
de ser capaces, con medidas de gestin de todo tipo, procurar el incremento de recurso que todos precisamos. La gestin hidrulica, lo que es la
nueva poltica hidrulica, debe apoyarse en las nuevas tecnologas. Lo estamos haciendo con la modernizacin de los regados, y un ejemplo claro ha
sido lo que estamos haciendo en nuestra Comunidad de Regantes. Debe
extenderse a la gestin de la Red de Alta, cuya explotacin ejerce la Confederacin Hidrogrfica, automatizando su manejo, y a la Red de Baja gestionada por las Comunidades de Base.
3) Y finalmente, actuaciones en medidas legislativas, como la ltima
novedad en la que tenemos que profundizar para intentar tener ms recursos disponibles. La Ley de Aguas, en su artculo 67, introduce una verdadera revolucin en el uso del agua en este pas, puesto que permite por primera vez la transferencia del uso del recurso de unos usuarios a otros, que
sean del mismo nivel, con carcter temporal y puntual. Esto que en s
mismo constituye un verdadero avance, de hecho, por las enormes trabas,
precauciones y salvaguardas que la misma Ley impone, se convierte en un
instrumento tan slo moderadamente operativo; pero no cabe la menor
duda de que por esta va, los recursos de agua que estn en condiciones de
subempleo, ahora o en el futuro, puedan movilizarse y atender demandas
ms activas, urgentes o prioritarias.
En definitiva, por la va legislativa, con las medidas actuales y las que
puedan llegar, se debe intentar poner a disposicin de aquellos usuarios
que lo necesiten, recursos que hoy por hoy en muchas ocasiones estn
infrautilizados o incluso sin utilizar. Permtanme el ejemplo: piensen que las
ciudades han crecido mucho y han ocupado los cinturones de terreno de
huerta que abastecan a la ciudad; siendo zonas de regado con generosas
dotaciones de agua, de alguna manera hay que poner orden en todo esto,
liberando esos recursos que hoy no se sabe dnde estn, para ponerlos a
disposicin de quien tiene imperiosa necesidad de los mismos.
En consecuencia, las nuevas tecnologas, que nosotros ya hemos empezado a utilizar, y la capacidad creativa en el aspecto legislativo son los dos
[ 207 ]
aspectos bsicos de gestin de la Demanda que deben constituir los fundamentos de la Poltica Hidrulica a desarrollar en este siglo XXI que ahora
empieza.
BIBLIOGRAFA
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Internacional Menndez Pelayo.
BARRERA, M. (1999), Las Aguas del Ebro, Zaragoza, Acesa.
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Central de Riegos del Alto Aragn.
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Canal de Aragn y Catalua.
NADAL, E.; LACASA, M., y BARRERA, M. (1998), Aragn y el agua, Zaragoza,
Ibercaja.
[ 208 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGN: UNA PERSPECTIVA

HISTRICA Y SOCIOLGICA
GASPAR MAIRAL BUIL | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIN
Tomar a Aragn como referencia fundamental al describir y analizar la
conflictividad social y poltica surgida como consecuencia de la gestin y
planificacin del agua en Espaa, es casi inexcusable. Los conflictos del
agua protagonizados por comunidades, comarcas o territorios que rechazan
la construccin de grandes infraestructuras hidrulicas y por los agricultores
que quieren ampliar sus regados, han arraigado en nuestra comunidad con
inusitada fuerza y duracin y hoy destacan como una de las controversias
fundamentales que cruza nuestra comunidad de punta a punta contribuyendo as a dividirnos. Vale la pena reflexionar acerca de esta situacin e
incluso cabe imaginar qu posibles consensos deberan resultar necesarios.
En cualquier caso y como sucede siempre ante cualquier problema, lo primero que hay que hacer es analizarlo y comprenderlo y esto es lo que yo
me propongo realizar aqu.
2. ANLISIS HISTRICO DE LA POLTICA HIDRULICA
Querra empezar constatando un hecho para tomarlo como punto de
partida destacado en esta exposicin y es que en Aragn desde el final del
rgimen de Franco (ver Cuadros 1, 2 y 3) la construccin de grandes
embalses prcticamente se ha paralizado.
Por otro lado y si mi memoria no falla han sido un buen nmero los
proyectos para la construccin de grandes embalses que entre 1976 y el da
de hoy, fueron sometidos al trmite de informacin pblica y tras varios
aos de polmicas, enfrentamientos y conflictos, se desestimaron: Lorenzo
Pardo, Comunet, Berdn, Embn, Jnovas etc. Tngase en cuenta adems
la frecuencia con que antes de la muerte de Franco y en plena dictadura, se
inauguraban en Aragn grandes embalses y se comprobar fcilmente la
enorme, abismal dira yo, diferencia.
[ 209 ]
G A S PA R M A I R A L B U I L
CUADRO 1
GRANDES EMBALSES (+ 10 HM3) DE TITULARIDAD ESTATAL EN EXPLOTACIN

EN ARAGN. (FUENTE: CONFEDERACIN HIDROGRFICA DEL EBRO)
Ao de
Capacidad
terminacin
hm3
1. Tranquera
1960
84,26
2. Maidevera
1981
18,33
3. Caspe
1991
81,62
4. Belsu
1931
13,00
5. Barasona
1932
92,20
6. Mediano
1973
430,00
7. Santa Ana
1961
236,00
8. Sotonera
1963
189,38
9. Grado
1969
399,48
10. Bbal
1971
64,26
11. Vadiello
1971
15,50
12. Lanuza1
1980
16,86
13. Yesa
1959
447,00
14. Cueva Foradada
1926
22,08
15. Pena
1930
17,88
16. Santolea
1932
47,67
17. Calanda
1982
54,32
Embalse
TOTAL
2.229,64
Esto no significa ni mucho menos que las dictaduras construyan embalses

y las democracias no, ya que la democracia espaola pretendi, en Aragn
por lo menos, seguir construyendo embalses y porque y echando la vista
atrs, el perodo ms brillante, desde el punto de vista terico, de la Poltica
Hidrulica (P.H.) espaola coincidi con la II Repblica que fue la que realmente concibi y puso en marcha un buena parte de los proyectos que luego
Franco culmin. Cabra decir, incluso, que el franquismo saque la Poltica
Hidrulica republicana, prescindiendo eso s, de los cerebros, como Manuel
Lorenzo Pardo, que la haban concebido.
[ 210 ]
LO S C O N F L I C T O S D E L AG UA E N A R AG N : U N A P E R S P E C T I VA H I S T R I C A Y S O C I O L G I C A
CUADRO 2
RGIMEN POLTICO Y EMBALSES CONSTRUIDOS

(FUENTE: CONFEDERACIN HIDROGRFICA DEL EBRO)
Rgimen Poltico
Repblica 1931-36
Franquismo
Democracia 1975-
Nmero de
Capacidad
embalses
hm3
152
17
1.865
171
El intentar comprender este enorme frenazo en la construccin de grandes embalses, exige un anlisis ms complejo y en el que se conjugan
diversas variables. Por esta razn la pregunta fundamental que hoy deberamos estar haciendo es precisamente sta: Qu ha pasado en estos aos?
CUADRO 3
EMBALSES DE TITULARIDAD ESTATAL EN CONSTRUCCIN EN ARAGN, 2003

(FUENTE: CONFEDERACIN HIDROGRFICA DEL EBRO)
Embalse
Capacidad, hm3
La Loteta
104,85
Val
25,00
Montearagn
51,50
TOTAL
181,35
Quiero empezar por hacer referencia al modelo de gestin y planificacin del agua vigente en Espaa desde comienzos del siglo XX, o para ser
ms precisos desde 1911, que es cuando se promulga la Ley de Construcciones Hidrulicas. Yo lo llamara el modelo de la Poltica Hidrulica e
incluso asegurara que hoy, cuando estamos en un perodo de cambio y a
pesar de algunas hibridaciones, es el que sigue inspirando tanto al Plan
Hidrolgico Nacional como al Pacto del Agua. En una breve definicin
sera aquel que al perfilar la gestin del agua pone el nfasis en la realizacin de grandes infraestructuras. Hoy estamos asistiendo a la emergencia
de un nuevo modelo, al que algunos han llamado Nueva Cultura del Agua,
pero que todava no ha sido plenamente codificado y se podra definir bre-
[ 211 ]
vemente como aquel que pone el nfasis en la gestin integral, global y

compleja del agua. En estos ltimos aos estamos asistiendo a una intensa
y apasionante controversia entre ambos modelos, con matizaciones y retoques ciertamente, pero que en un contexto de reactualizacin e intensificacin de la poltica del agua, ha convertido a Espaa en un pas fundamental para todos lo estudiosos de dichas polticas. Slo la polmica sobre el
Plan Hidrolgico Nacional (PHN) nos ha trado unas aportaciones cientficas extraordinarias. Mi impresin es a veces la de que nos encontramos en
un perodo intersticial, uno de esos perodos en los que lo viejo se resiste a
fenecer y lo nuevo pugna por triunfar.
Si echamos la vista atrs, a los primeros aos de la Transicin Democrtica y a las controversias que en aquel momento ya se estaban produciendo, por ejemplo, en la Ribagorza a partir de 1976 con la oposicin a la
construccin del llamado pantano de Campo o Lorenzo Pardo en la denominacin oficial, ya era posible ver en accin nuevas variables y que en
principio desconcertaron mucho a la administracin hidrulica. Me refiero
en primer lugar a la estimacin del medio ambiente como una variable a
tener en cuenta. Hasta entonces, hasta el momento en que la ecologa
empieza a ser reconocida como un conocimiento cientfico acerca de la
naturaleza y cuyas recomendaciones deberan ser tomadas en consideracin, cualquier impacto ambiental era ignorado ya que no haba un conocimiento cientfico reconocido que as lo indicara. Desde entonces, 1976, ha
llovido mucho y ciertamente el respeto y proteccin del medio ambiente se
ha convertido en una variable fundamental para cualquier poltica de gestin y planificacin del agua. A partir de aqu es posible sealar que en la
nueva poltica del agua que se est ya perfilando ante nosotros, la gestin
medioambiental constituye una de sus variables fundamentales. En el debate acerca del proyecto de trasvase del Ebro, uno de los puntos clave ha sido
el impacto ambiental sobre el Delta del Ebro y esto es un ejemplo ms que
evidente de la importancia que tiene hoy est variable.
Tambin en estas mismas fechas se hablaba ya de ordenacin del territorio y del valor que tiene mantener los hbitat humanos. Por otra parte y
en el contexto de una revitalizacin del sentimiento aragonesista, la defensa del territorio se convirti en un valor relevante para una nueva conciencia socio-cultural y poltica. El territorio fue a partir de entonces y lo sigue
siendo, tanto un concepto cientfico como un concepto poltico y la conjugacin de ambos conceptos sostuvo entonces y sostiene ahora la crtica a
un buen nmero de los proyectos para la construccin de embalses que se
queran y se quieren llevar adelante.
El desarrollo de la P.H. durante el franquismo iba acompaado de un
modelo desarrollista de poltica econmica cuyo objetivo era la rpida
[ 212 ]
industrializacin y urbanizacin de Espaa. Bajo este modelo la poltica

desarrollada para los territorios ms despoblados, con un relieve montaoso
y cuya economa segua dependiendo bsicamente de una agricultura y una
ganadera de subsistencia, era ninguna o por decirlo de otra manera el favorecer su desmantelamiento sin ningn inters en invertir en infraestructuras,
servicios o en favorecer el empleo. Puedo recurrir a una ancdota verdica y
que resulta tremendamente ilustrativa. El ayuntamiento al completo de un
pueblo pirenaico, al cual los coches no llegaron hasta la mitad de la dcada
de 1960, fue a entrevistarse con el entonces Gobernador Civil de Huesca
para exponerle sus proyectos al tener ya carretera. Nada ms empezar la
reunin el Gobernador pidi un mapa para localizar el pueblo y al poco de
iniciar su exposicin interrumpi al alcalde para decirles que teniendo en
cuenta la localizacin de su pueblo all no vala la pena invertir e inmediatamente les aconsej a todos ellos que se fueran a Barcelona porque all s
haba trabajo para todos. Con esto dio por concluida la entrevista. Unos
cuantos aos despus uno de los asistentes me cont esta historia tan ilustrativa. El relato es significativo para comprender que en el contexto de una
poltica desarrollista la construccin de grandes embalses nunca fue considerada problemtica para el sostenimiento del territorio ya que ste, constituyendo un hbitat humano, no tena, sin embargo, valor. Hace aos pude
estudiar, por encargo de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro, el proceso
de expropiacin y ocupacin de tierras y edificios con motivo de la construccin del embalse de Mediano, inaugurado en 1969 y constat que lo
que all se produjo y ms que un proceso estrictamente expropiatorio, fue
un proceso de desmantelamiento del territorio, ya que si bien slo un pueblo, Mediano, iba a ser inundado, sin embargo prcticamente todos los
pueblos circundantes al embalse y donde se llevaron a cabo expropiaciones, fueron, con muy pocas excepciones, abandonados por sus habitantes
(Mairal Buil, 2000).
En 1976 el desarrollismo era cuestionado abiertamente y la ordenacin
del territorio se haba convertido en un tipo de conocimiento interdisciplinar
en plena expansin. La sociedad espaola recin salida del franquismo era
cada vez ms crtica hacia algunos de los efectos que esta poltica desarrollista haba producido. En las ciudades la especulacin urbana haba degradado enormemente los hbitat urbanos y un fuerte movimiento asociativo
en los barrios movilizaba a la poblacin. En las zonas rurales las consecuencias del desmantelamiento rpido e intensivo de la sociedad tradicional eran
muy visibles en los miles de pueblos abandonados, bienes patrimoniales
saqueados y con muchos pueblos con muy poca poblacin y muy envejecida, sin carreteras, infraestructuras ni servicios y ste fue el objeto de la
denuncia, primero de intelectuales y artistas, despus de movimientos polti-
[ 213 ]
cos y sociales hasta generalizar en una parte de la opinin pblica una conciencia nueva respecto al valor que tena mantener la ocupacin del territorio. La construccin de nuevos embalses anegando ms fondos de valle
empezaba a ser vista por una parte de la poblacin como una agresin. No
hay que olvidar que el proyecto que estaba por aquel entonces desatando la
polmica era el que pretenda construir el llamado pantano de Campo que
con 600 hm3 de capacidad hubiera supuesto la inundacin de varios pueblos y el desplazamiento de entre 600 y 800 personas que en un territorio
tan poco poblado y ya entonces era muchsimo. De esta manera y a partir
de entonces el modelo de la P.H. se debilita ya que va unido a una poltica
econmica desarrollista cuya vigencia en aos posteriores se tornar cada
vez ms difcil. Veamos as otro aspecto de este modelo ntimamente relacionado con este tipo de poltica.
Ya el propio Joaqun Costa en sus discursos y escritos aluda al estado
como el nico que tena capacidad para sostener y financiar las grandes
obras hidrulicas. Esto suceda en Espaa, pero tambin en los EE.UU. y en
las mismas fechas John W. Powell que fue quien forj el primer pensamiento hidrulico moderno en Norteamrica, tambin reivindicaba la intervencin federal en el desarrollo de una Poltica Hidrulica para el oeste de los
EE.UU. (Worster, 2000). Estos eran los fundamentos ideolgicos que estaban presentes en el pensamiento de aquellos hombres que inspiraron la
P.H. en ambos pases, pero fueron luego polticos e ingenieros quienes dieron forma y en Espaa a travs de las Confederaciones Hidrogrficas, a la
intervencin del Estado en la gestin y planificacin del agua. Desde
entonces los recursos que ha invertido el Estado Espaol en obras hidrulicas corresponden, con toda seguridad a una cantidad fabulosa y esto me ha
llevado a pensar que probablemente ninguna poltica de desarrollo haya
consumido nunca tantos recursos pblicos en Espaa como la P.H.
Sin embargo, en nuestra poca las polticas econmicas basadas en la
fuerte intervencin del Estado para impulsar polticas de desarrollo inducido y acelerado, han sido postergadas y por esta razn la financiacin estatal de grandes obras pblicas exige hoy como criterio fundamental su rentabilidad. En el contexto de las polticas del agua parece que la poca de
las subvenciones como modelo a seguir, no como prctica pues todava
sigue muy vigente, ha pasado y el principio de la recuperacin de los costes se est imponiendo y de hecho forma parte de la Nueva Directiva
Marco del Agua de la Unin Europea. La P.H. ha venido subvencionando
fuertemente a los beneficiarios de sus actuaciones, fueron agricultores de
regado, empresas o consumidores de agua en las ciudades y financiaba
grandes obras cuya viabilidad econmica no quedaba suficientemente
demostrada. El nuevo modelo, sin embargo, exige el clculo de la viabili-
[ 214 ]
dad econmica en trminos de su rentabilidad para todas las grandes obras

hidrulicas. En la actualidad est muy extendida la duda acerca de la futura
rentabilidad de muchos proyectos hoy en el candelero, incluido el propio
trasvase del Ebro.
La P.H. fue concebida por Joaqun Costa para redimir la tierra seca y con
ello a la sociedad. Este mensaje cal tan hondamente en la sociedad aragonesa que todava hoy tiene capacidad para impulsar a muchos miles de aragoneses a movilizarse. La P.H. fue un discurso redentor, especialmente brillante en la voz de Joaqun Costa, con un contenido simblico y por ello
cultural e ideolgico que sedujo a muchas gentes que lo hicieron suyo hasta
convertirlo en una promesa de redencin por el agua y a la vez en fundamento de identidad. Pero, para qu sociedad fue diseado este discurso y
concebida esta poltica? Para una sociedad dedicada mayoritariamente a una
agricultura que renda escasos frutos, donde la emigracin vaciaba el pas,
como ya Costa proclamara entonces y cuando cualquier discurso regeneracionista y el de la P.H. lo era, deba, para empezar, plantearse el acabar con
el hambre y la miseria. Ahora bien, este discurso cal tan hondo que contribuy a construir una representacin irredentista de Aragn que sigue
perdurando en el imaginario colectivo de muchos aragoneses, a pesar de
que hoy la sociedad aragonesa sea tan distinta a aquella para la que fue
pensado este discurso. Aragn es al fin representado como una tierra a la
espera siempre de su redencin. Por esto se puede proclamar que el futuro
de Aragn depende dramticamente del agua y miles de personas se movilizan ante esta representacin. Sin embargo y en nuestros das Aragn es
una sociedad mayoritariamente industrial y de servicios, en la que la agricultura y la ganadera representan una parte cada vez ms pequea de la
economa y del empleo. Veamos algunos datos.
En 1992 la agricultura y la ganadera suponan el 6,09% del Valor Aadido Bruto a coste de los factores de la economa aragonesa (Tablas InputOutput, 1992) y en 1998 esta misma magnitud se mantena en el 6,00%
(Navarro y Serrano, 2001). En 1992 la poblacin activa en la agricultura y la
ganadera alcanzaba al 10,45% del total de la poblacin activa aragonesa y
en el 2001 el 7,23% (Frutos, 2001).
A la luz de estos datos podemos concluir que si bien la agricultura y la
ganadera en Aragn constituyen un sector fundamental y no slo por su
capacidad productiva sino por las funciones territoriales, ambientales y
socio-culturales que desempea, sin embargo la economa aragonesa no
depende exclusiva y dramticamente del binomio ms agua-ms regados.
En mi opinin dependemos mucho ms de otras cosas, que no se enuncian
tan enfticamente ni a las que se presta tanta atencin, como las comunicaciones, la poltica industrial, la educacin, la investigacin y la poltica
[ 215 ]
social, entre otras cosas. Hoy no podemos enunciar enfticamente el carcter redentor de la P.H. porque sera una negacin de la realidad. La identidad irredentista de los aragoneses hace ya tiempo que dej de ser til para
esta sociedad.
Tambin hay que referirse al substrato cientfico que ha habido tras la
P.H. y que se ha fundamentado preferentemente en la ingeniera hidrulica.
De ah que el control y desarrollo tcnico de la P.H. haya estado mayoritariamente en manos del cuerpo de Ingenieros de Caminos que se han constituido finalmente como un poder corporativo que controla los resortes fundamentales del aparato administrativo que produce el conocimiento que
luego las administraciones pblicas usan para sus actuaciones. La P.H.
como un estado de obras es la consecuencia, tambin, de la aplicacin de
un conocimiento orientado a la transformacin de la naturaleza mediante la
realizacin de grandes obras. Hoy el conocimiento acerca de los usos y
aprovechamientos del agua slo puede ser global y esto significa que debe
contemplar una diversidad de disciplinas como son la Hidrologa, la Geologa, la Ingeniera Hidrulica, la Ingeniera del Medio Ambiente, la Ecologa,
la Economa, la Agricultura, la Geografa, la Historia, la Salud Pblica, la
Sociologa, el Derecho, la Antropologa Social, la Ciencia Poltica y de
la Administracin, etc.
Sin pretender ser exhaustivo y agotar el repertorio de disciplinas, s que
con esta relacin he pretendido, por lo menos, describir un campo como el
de los estudios del agua tan interdisciplinar como el que ms. Articular
todo este conocimiento al servicio de una nueva poltica del agua es uno
de los retos para este nuevo modelo emergente y que vendra a superar las
limitaciones de la P.H. Es cierto que en los ltimo aos el conocimiento que
ha nutrido el debate y que provena de las Administraciones Pblicas ha
venido ampliando sus dimensiones incorporando, por ejemplo, disciplinas,
como la Ecologa y la Economa, que antes apenas estaban presentes. Un
buen ejemplo fue el Libro Blanco del Agua en Espaa que ya inclua algunas nuevas perspectivas. En este perodo de transicin el pensamiento
hidrulico oficial ha mostrado ya algunos sntomas de cambio, incorporando nuevas perspectivas, pero sigue adoleciendo de una falta casi absoluta
de conocimiento poltico, social y cultural. Todava no se ha producido la
incorporacin ni de la Sociologa, la Antropologa Social o la Ciencia Poltica y eso que actualmente las implicaciones socio-culturales y polticas de la
P.H. son tantas que esta ausencia no significa otra cosa que cerrar los ojos
ante la realidad. Las Bases del Plan Hidrolgico Nacional (2000) no dedicaba ni una sola lnea a todos estos aspectos y el Libro Blanco del Agua no
ms de dos, por citar los dos textos tericos ms significativos de los que
ha producido el pensamiento hidrulico oficial en los ltimos aos.
[ 216 ]
Quiero sealar finalmente que he tratado de presentar a la P.H. como un

modelo y esto significa que, adems, a la hora de aplicar este modelo, se
han producido significativas desviaciones. Por ejemplo, cuando en 1986 la
Administracin Hidrulica del Estado decidi cancelar el proyecto Manuel
Lorenzo Pardo para construir un pantano en Campo, lo hizo porque admiti algunos argumentos que venan siendo defendidos por muchos opositores y singularmente el del impacto social y territorial que este embalse
hubiera supuesto. La perspectiva del mantenimiento de los hbitat en el
contexto de la ordenacin del territorio, a lo cual me he referido anteriormente, acab pesando lo suficiente como para ser tenida en cuenta contribuyendo a una nueva decisin, la supresin de un proyecto que ya haba
iniciado el trmite de su informacin pblica. Sin embargo cost diez aos
de conflicto, de manifestaciones y todo tipo de polmicas el llegar a esta
resolucin, que tuvo el coste para los afectados de diez aos perdidos al
estar bajo una espada de Damocles como la inundacin de sus pueblos.
Sirve tambin el ejemplo del proyecto Jnovas ya que tras treinta aos,
expropiaciones, abandono y ruina, conflictos y polmicas, ha sido desestimado al no superar la Evaluacin de Impacto Ambiental. Esto significa que
en el caso de Jnovas se ha integrado el parmetro ecolgico o medioambiental en la toma de decisin de acuerdo con el modelo, pero han sido
necesarios treinta aos y otras muchas cosas para que esto sucediera.
El anlisis de estos ejemplos y de otros que pudieran utilizarse, viene a
mostrar que la P.H. asume en ocasiones algunos de los criterios fundamentales de lo que debera ser una nueva poltica del agua, pero lo hace como
un descuento que aplica al modelo propio y slo tras enormes presiones
populares y polticas que tienen un coste para la sociedad afectada, para
las organizaciones sociales y polticas y para la propia administracin. En
esta misma situacin estamos ahora en Aragn, ya que es posible prever
que otros nuevos descuentos se aplicarn en el futuro, pero para ello sern
necesarias ms movilizaciones, polmicas, huelgas, sentencias y ms desgaste para esta sociedad que se ve cada vez ms enfrentada por una poltica que se ha vuelto insostenible. No es hora ya de intentar detener o por
lo menos encauzar esta espiral creciente? Para ello y en primer lugar los
nuevos parmetros de la poltica del agua deberan dejar de ser descuentos
o cesiones arrancadas en ltima instancia y pasar a ser parte integrante de
un nuevo modelo. De este modo dejaran de ser patrimonio slo de movimientos sociales y expertos crticos. En esta lnea lo que hay que hacer es
hincarle el diente al Pacto del Agua.
En Aragn el instrumento jurdico-poltico que ha definido de forma
ms concreta una poltica del agua ha sido la Resolucin relativa a criterios
sobre poltica hidrulica en la Comunidad Autnoma de Aragn, llamada
[ 217 ]
despus Pacto del Agua y que fue aprobada por las Cortes de Aragn por
unanimidad el 30 de junio de 1992. A la altura del ao 2003 y transcurridos
casi 11 aos, este Pacto apenas ha echado a andar y hoy ya no existe, ni
mucho menos, el mismo consenso que lo forj. Un partido, que entonces
todava no estaba presente en las Cortes de Aragn, la Chunta Aragonesista
lo rechaza, otro, Izquierda Unida, pide abiertamente su relectura y otro el
PSOE tambin hace lo propio aunque no tan abiertamente. Slo el PAR
sigue defendiendo abiertamente sus bondades. El Partido Popular lo sigue
apoyando pero vinculado a un Plan Hidrolgico Nacional que el resto de
partidos aragoneses rechaza firmemente. Hay que recordar que hubo quienes ya advirtieron que un Pacto como ste constitua un error y se les
caracterizaba entonces como universitarios ajenos a la realidad. Por mi
parte quiero recordar que en mi libro La identidad de los aragoneses, publicado en 1996 pero escrito ya dos aos antes, manifestaba lo siguiente:
El Pacto del Agua es la estrategia de inversin de mayor envergadura
que se ha diseado hasta ahora en Aragn, por el volumen de los recursos
necesarios para su culminacin. En mi opinin se trata de una huida hacia
delante que da continuidad a una poltica hidrulica que poda ser vlida
hace treinta aos, pero no ahora. (Mairal, 1996).
Sigo pensando lo mismo y deseo constatar que los juicios crticos de

entonces apuntaban a una realidad que estamos viviendo ahora, y si lo
hago es para resaltar que hoy no caben ya relecturas porque lo que resulta
necesario es reconsiderar la poltica del agua en Aragn no con relacin al
viejo modelo de la P.H., como se hizo con el Pacto del Agua, sino en relacin con un nuevo modelo que est surgiendo ante nosotros.
He hecho hasta ahora un poco de historia, atendiendo justamente a la
primera parte del ttulo de mi conferencia y antes de entrar en la segunda
parte ms sociolgica, deseo hacer un comentario final acerca de la P.H. El
haberme dedicado ltimamente al estudio comparativo de los orgenes del
Pensamiento Hidrulico Moderno en Espaa y EEUU, me ha hecho pensar
acerca de lo que hubiera podido traer la P.H. si Espaa a partir de los aos
de 1920 hubiera sido un pas democrtico y no hubiese habido una guerra
civil y 40 aos de dictadura franquista, y tengo la impresin de que Espaa
se hubiera podido parecer algo o incluso bastante, a lo que en todo este
perodo fue California. Desgraciadamente la historia es la que es y Espaa
tuvo un siglo XX de muchas sombras y algunas pocas luces. La P.H. tal
como fue concebida fue sin duda una de esas luces. Por esta razn y ahora
que su ciclo histrico ya se ha terminado es obligacin de quienes pensamos que debe ser sustituida, afirmar que, a pesar de todo, fue una gran
poltica.
[ 218 ]
3. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Como he sealado reiteradamente el acontecimiento que ms ha sacudido a la P.H. en los timos 30 aos ha sido la transformacin de Espaa en
una sociedad democrtica y la posibilidad de que los movimientos sociales
existan, se expresen e influyan tanto en la opinin pblica como en las instituciones. Por esta razn y a partir de la la crtica a esta P.H. y de la oposicin de las comunidades y territorios ms afectados por los impactos derivados de las grandes construcciones hidrulicas ha surgido un movimiento
social que cada vez est ms presente y con mayor influencia en el debate
de esta poltica.
En 1996 Vctor Prez Daz, Josu Mezo y Berta lvarez-Miranda utilizaban
el concepto de comunidad de poltica hidrulica tradicional y se lo atribuan
a polticos, administradores, economistas, e ingenieros al servicio de la administracin, agricultores regantes y empresas de la construccin, quienes hasta
entonces haban protagonizado la P.H. en nuestro pas. Ya por aquel entonces era evidente que esta comunidad de poltica hidrulica tradicional haba
sido desbordada por nuevos agentes que irrumpan con fuerza en el nuevo
escenario de la P.H. tal como se estaba gestando. Nos encontrbamos por
una parte con el movimiento ecologista y por otra con las asociaciones de
afectados. Ms recientemente el papel jugado por estos movimientos sociales
ha crecido sin parar al incrementar notablemente su presencia pblica.
Los afectados por grandes obras hidrulicas han sido, sin duda, los ms
activos opositores a muchas de las nuevas construcciones propuestas o en
fase de ejecucin. Sin embargo, esta accin opositora ha ido ms all del activismo y sin descuidar las movilizaciones sociales, ha sido capaz de producir
un pensamiento singular que se traduce en mltiples documentos y reflexiones colectivas. Mi inters es analizar esta visin del problema desarrollada al
calor de un movilizacin social sin precedentes en lo que se refiere a la
gestin y planificacin del agua en Espaa. Los ltimos acontecimientos
han sido especialmente reveladores y singularmente lo sucedido tras la
difusin pblica del Plan Hidrolgico Nacional desde que fuera presentado
en el Consejo Nacional del Agua en Septiembre del 2000. La convocatoria
de un paro general de dos horas en el Pirineo aragons para el da 28 de
octubre de 2000, fue una iniciativa sin precedentes y su xito demostr la
madurez alcanzada por este movimiento. Por todo ello considero que es de
gran inters analizar el discurso de este movimiento ya que plantea cuestiones muy relevantes para la gestin y planificacin del agua en Espaa y lo
hace, adems, en relacin a algunos de los parmetros que a nivel internacional hoy se consideran muy relevantes para determinar el futuro escenario de la poltica del agua a nivel mundial.
[ 219 ]
Tras el anlisis del conflicto suscitado por quienes, considerndose

afectados, se oponen a todo un conjunto de nuevas construcciones hidrulicas tal como propugan tanto el P.H.N. como los Planes de Cuenca, resalta
su creciente globalizacin. Estos conflictos han traspasado los lmites locales, dentro de los que nacieron inicialmente y en la actualidad se trata ya
de situaciones amplias que exigen un debate acerca de cuestiones tan
importantes como la equidad, el principio legal del inters general, el uso
del concepto de minora y en consecuencia tambin sobre la democracia.
El concepto de equidad centra actualmente el debate acerca de los
impactos sociales derivados de la construccin de grandes presas en todo
el mundo. Considerando que estas construcciones han sido acometidas
para promover el desarrollo, conviene evaluar dicho desarrollo en trminos de su equidad para todas las poblaciones implicadas. En su informe
final, dado a conocer en noviembre del ao 2000 en Londres, la World
Comission on Dams (2000) sealaba que la equidad de las grandes presas
se define alrededor de tres ejes fundamentales:
1. Un balance general que compare los beneficios y los costes o perjuicios de una gran presa. La crtica a la construccin de grandes presas
indica que hasta ahora en la realizacin de estos balances se han
ignorado los costes sociales y medioambientales. Los defensores
arguyen que si hacemos el balance a largo plazo los beneficios
siempre superan a los costes.
2. Una evaluacin que considere hasta qu punto los perjudicados
alcanzan a disfrutar de los beneficios inducidos por la construccin
de una gran presa.
3. Una comparacin de la manera en que los costes en s mismos y los
beneficios tambin en s mismos, se distribuyen entre la poblacin y
especialmente para comprobar si dicha distribucin atribuye siempre a las misma poblaciones un papel semejante, sea el de beneficiados o el de perjudicados.
Tomando en cuenta estas tres consideraciones es posible advertir no
slo la relevancia del debate sobre la equidad, sino tambin de qu manera todas ellas estn presentes en los conflictos que se vienen desarrollado
en Aragn y en Espaa. Veamos en qu trminos se argumentan.
Respecto al punto primero los afectados ya han asumido una crtica, formulada inicialmente por diversos expertos, que viene a cuestionar la rentabilidad futura de los nuevos regados. En el contexto de la poltica agraria
comunitaria una gran parte de la ampliacin de los actuales regados no
constituye ya un posible objetivo, ya que estos nuevos regados slo con-
[ 220 ]
tribuiran a ampliar los excedentes de produccin que ya soporta la Unin

Europea. Por otra parte, se reclama una poltica que d prioridad al ahorro
en el consumo de agua para los regados. Ciertamente una gran parte de
estos regados han quedado tecnolgicamente anticuados, sus consumos
por hectrea resultan desproporcionados y un volumen muy importante del
agua se pierde en el trnsito puesto que las infraestructuras disponibles,
canales y acequias, necesitan ser renovadas. Los afectados reclaman, como
mucho ms rentable, una verdadera poltica de modernizacin de los regados actuales para obtener, gracias a una mayor eficiencia y por consiguiente al ahorro en el consumo de agua, unas nuevas disponibilidades que
pudieran ser equiparables a aquellas que se quiere obtener mediante la
construccin de nuevos embalses. En ltimo trmino todas estas evaluaciones les llevan directamente a cuestionar la rentabilidad futura de las nuevas
construcciones hidrulicas
En relacin con el segundo punto se afirma que la poltica hidrulica no
ha trado hasta ahora ningn beneficio para las poblaciones afectadas. Este
es un argumento incuestionable para los afectados. Ciertamente y en el
pasado lo nico que obtuvieron fueron los justiprecios fijados por ley para
las expropiaciones llevadas a cabo ya que ninguna de las grandes obras ya
ejecutadas fue acompaada de plan alguno de restitucin y compensacin
territorial. A partir de aqu los afectados han formalizado una demanda en
trminos de lo que ellos llaman la deuda histrica. Consideran que es
mucho lo que se les debe, ya que gracias a los costes sociales y medioambientales que ellos y sus territorios pagaron en su da, miles y miles de hectreas fueron regadas y se han venido generado millones y millones de
kilovatios de energa elctrica.
El tercer punto conduce a la dimensin ms poltica de la equidad, tal
como es argumentada por los afectados. La poltica hidrulica ha reiterado a
lo largo del siglo XX la misma distribucin de costes y beneficios, encarnndola en territorios para de esta manera convertir a la Montaa en un permanente territorio de servidumbre. Este hecho les lleva a criticar las prcticas
poltico-administrativas del Estado, a dudar de la naturaleza democrtica de
sus actuaciones y a entrar en un debate tico y poltico en el que se argumenta en torno al inters general, al juego de las mayoras y las minoras y
finalmente todo esto les conduce a hablar del significado de la democracia.
El desarrollo posee una vertiente cultural que resulta decisiva para su
gestin y es en esta vertiente en la que las comunidades implicadas sitan
su propia concepcin acerca de la equidad. Esto es lo que han hecho las
poblaciones de los valles pirenaicos aragoneses, argumentar la equidad en
trminos de lo que significa ser un perjudicado o ser, por el contrario, un
beneficiado. La cuestin que finalmente destaca es que si en democracia
[ 221 ]
estas condiciones se deben repartir entre toda la poblacin de una forma

aleatoria, de tal modo que el perjudicado de hoy pueda ser perfectamente
el beneficiado de maana y tambin, por supuesto, a la inversa, en realidad
ellos han sido en el pasado los perjudicados y lo van a seguir siendo tambin en el futuro si se llevan a cabo todas las nuevas obras ahora previstas.
Hay as una lgica perversa en la prctica de un modelo de desarrollo que
se basa en la construccin de grandes embalses con el fin de extender el
regado ya que convierte a un mismo territorio en perdedor sistemtico. Los
afectados han argumentado esta evaluacin en unos trminos que ellos
mismos califican de servidumbre al denominar a sus valles y tierras como
un territorio de servidumbre. De este modo la falta de equidad de la poltica hidrulica, tal como se est practicando, reside, sobre todo, en el hecho
de colocar a unos territorios al servicio de otros.
Como se puede ver las principales lneas de argumentacin de los afectados en Espaa tienen mucho que ver con los parmetros usados a escala
internacional a la hora de definir la equidad. Esto les permite afirmar que la
actual poltica hidrulica y la que se ha diseado en el PHN carece de la
ms mnima equidad.
Por qu la construccin de un gran embalse es de inters general?
Durante bastante tiempo los afectados no objetaron este principio al ser
aplicado a cada embalse en concreto. Ciertamente que era posible demostrar que los perjuicios eran mucho menores que los beneficios, si se estimaban en trminos de hectreas de cultivo ya que siempre eran muchas
menos las hectreas a anegar que las hectreas a regar. De igual modo y
atendiendo a la productividad la comparacin resultaba abrumadoramente
favorable, ya que las tierras anegadas eran ms pobres, estaban muy parceladas y el clima de montaa no resultaba tampoco muy favorable, en tanto
que las amplias llanuras que iban a ser regadas y que disponan de un
clima bastante ms suave, iban a rendir mucho ms.
Estaba claro, pues, dnde quedaba el inters general. Sin embargo, las
cosas empezaron a a cambiar a partir del momento en que la evaluacin del
impacto de cada embalse, dej paso, primero entre una minora de afectados
y despus de un modo mucho ms generalizado, a una visin de conjunto,
ms globalizada, respecto a lo que haba supuesto la construccin de embalses en espacios que poseen unas caractersticas territoriales, socio-culturales
y econmicas semejantes, y a lo que supondra la construccin de unos
cuantos ms. As empez a surgir una nueva perspectiva, de carcter territorial y con ella nuevos argumentos que no se haban manejado hasta entonces. Todo esto comenz en los ochenta y fragu definitivamente en los
noventa, al tiempo que el propio movimiento de oposicin a la construccin
de nuevos embalses fue madurando en una organizacin como COAGRET.
[ 222 ]
En principio podemos argumentar que el agua es de todos. Sin embargo

su utilizacin exige obras que afectan a otros recursos estratgicos que se
pierden. El territorio es soporte para la vida y exige su mantenimiento o en
todo caso que la alteraciones que se produzcan no comprometan el sostenimiento de la vida. La interrelacin de los diversos territorios que comparten un Estado puede y debe entenderse en trminos de un intercambio de
recursos que a todos ellos favorezca. Ahora bien, es evidente que dicho
intercambio debe realizarse en pie de igualdad en lo que se refiere al derecho, aunque sus trminos vengan determinados por las caractersticas de
cada territorio. En Aragn, por ejemplo, la montaa histricamente ha tenido que ceder recursos propios y no exactamente el agua, sino ms bien la
mejor tierra y parte de su poblacin, para que otros territorios mejoraran su
capacidad productiva, generando nuevos recursos que han permitido incrementar notablemente el nivel de vida de su poblacin. Hoy han superado
definitivamente este reto y a la vez la pobreza y el abandono que ya fueron
denunciados por Costa a finales del siglo XIX. La poltica hidrulica puesta
en marcha en este siglo ha tenido efectos beneficiosos y nadie a estas alturas podra negarlo. La otra cara de la moneda es que dicha poltica supuso
importantes costes para la montaa que nunca fueron compensados. Hoy
la cuestin que los afectados suscitan es: hasta dnde llega este intercambio? o es que no tiene un lmite?
El impacto de los grandes embalses en un territorio de montaa no es
slo cuantitativo en trminos del nmero de hectreas de cultivo o pastos
anegadas, del nmero de personas desplazadas o de los ncleos de poblacin abandonados a causa de las expropiaciones, sino tambin cualitativo
en cuanto que los embalses inutilizan un espacio, el fondo de valle, que en
la montaa resulta estratgico para cualquier opcin de desarrollo. Los fondos de valle son los espacios que ofrecen posibilidades para la agricultura,
para las actividades industriales, para el desarrollo de infraestructuras, la
dotacin de servicios y el desarrollo de una buena red de comunicaciones.
En los ltimos aos se puede observar cmo la poblacin de estos territorios y aun a pequea escala, se ha ido concentrando en estas poblaciones
ribereas. Las comarcas pirenaicas ya han perdido una buena parte de sus
fondos de valle o riberas como consecuencia de la construccin de grandes
embalses y as las pocas que quedan representan un activo imprescindible
a la hora de potenciar cualquier opcin de desarrollo. Para la montaa lo
que est en juego no son unos pocos miles de hectreas, sino el soporte
territorial imprescindible para su futuro.
De este modo el futuro de la poltica hidrulica que proponen los afectados debera darse dentro de un marco de dilogo, igualdad, equidad y
desarrollo compartido. Ceder agua sin perder tierra, poblacin, territorio y
[ 223 ]
naturaleza, son los trminos ideales del intercambio ya propuesto por los
habitantes de la montaa. La tecnologa, la economa, el derecho y la poltica, entre otras cosas, deberan hacer posible todo esto.
Si analizamos la controversia que vivimos en Aragn entre afectados de
la montaa y regantes del llano nos encontraremos inmediatamente con el
concepto de minora y por supuesto con su definicin. Los afectados se
mueven entre dos tipos de argumentaciones ya que por un lado reclaman
el respeto a las minoras, lo cual significa considerarse una minora, pero
por otro lado y cada vez ms, argumentan no ser una minora. Esta ltima
afirmacin ha sido posible a partir de una conciencia territorial en auge que
les ha llevado a globalizar su situacin, cuando han visto que los impactos
sociales y ambientales de las obras hidrulicas ya construidas y el de las
que estn por construir, deterioraban intensamente su inters general, el
mantenimiento de su territorio como soporte para la vida.
En el Manifiesto por la dignidad de la Montaa1, hecho pblico en Boltaa en 1998, un texto que recomiendo leer a todas aquellas personas interesadas en comprender el conflicto desatado por la oposicin mayoritaria
en las comarcas pirenaicas y prepirenaicas aragonesas a la construccin en
este territorio de nuevos embalses, se argumenta a favor de la supervivencia del territorio y de esta manera se define aquello que los afectados consideran, sin lugar a dudas, su inters general. Es ste el punto en el que se
sienten capaces de objetar el inters general del Estado ya que ste se
define con relacin al bienestar de unos territorios ajenos, los que han sido
y van a ser regados. A partir de aqu y mediante una simple comparacin se
preguntan si acaso su territorio vale menos que el de los otros a la hora de
favorecer el desarrollo. La controversia acerca de la naturaleza de una
minora sale a la luz a partir de esta evaluacin.
Creo que en el fondo hay un discurso subyacente que tiene que ver con
los fundamentos de la democracia y que se relaciona con el juego de las
mayoras y las minoras. El inters general se ha definido hasta ahora a partir de evaluaciones numricas que calculan las proporciones de lo que es
mayoritario y minoritario en relacin con un inters que se convertir en
general en funcin del resultado de dicho clculo. Frente a esto lo que
nos estn proponiendo en el fondo los afectados por la construccin de
grandes presas, especialmente en el Pirineo aragons, no es otra cosa que
El Manifiesto por la Dignidad de la Montaa, que fue hecho pblico en Boltaa

(Huesca) en 1998 por diversas asociaciones que se oponen a la construccin de grandes
embalses en Aragn, se viene a expresar de un modo rotundo el discurso que hoy caracteriza
al movimiento social de los afectados por la construccin de grandes embalses.
[ 224 ]
la consideracin de criterios cualitativos a la hora de definir el inters general de aquellas obras que pretenden favorecer el desarrollo. Estos criterios
cualitativos son presentados incluso como un derecho humano y a ello no
es ajeno el conocimiento de lo que sucede a nivel internacional, que alude
a la preservacin del territorio propio como soporte imprescindible para la
vida. Este vnculo tan fundamental no puede ser cercenado en aras de un
supuesto inters general. Desde este punto de vista no puede haber ni
mayoras ni minoras, sino equidad y ste era el sentido ms profundo de la
afirmacin contenida en el Manifiesto por la dignidad de la Montaa:
En realidad la minora que todos somos en alguna ocasin, no debera
estar frente a nada, sino recordar a la mayora de cada momento, el derecho
al desarrollo de cada cual sin que esto implique la posibilidad de machacar
al vecino.
Es posible interpretar estas palabras en el sentido de que la minora no

es una condicin natural de las personas o de las colectividades, sino una
circunstancia que depende de mltiples factores. Los hechos que he presentado aqu contribuyen a mostrar que las poblaciones afectadas por la
construccin de embalses han sido convertidas en una minora por una
poltica que ellos objetan. En este sentido son una minora inventada.
La gran novedad de la P.H. en el fin del siglo pasado fue la democracia
y cuando sta empez a ser efectiva un nuevo problema empez a ser evidente para quienes tradicionalmente haban dirigido esta poltica: naci la
nueva categora de afectado y stos afectados empezaron a organizarse y
a protestar lo que hizo que a partir de entonces el desconcierto fuera grande para una administracin acostumbrada a hacer y deshacer a su antojo.
Al principio de esta intervencin aluda a la necesidad de explicar por qu
desde la muerte de Franco o si se quiere desde que se iniciara la Transicin
Democrtica, en Aragn apenas se han inaugurado grandes embalses. Ya
sealaba que se trataba de un conjunto de causas si bien ahora deseo destacar cmo una de ellas ha sido, sin lugar a dudas, la democracia y el
hecho de que sta haya permitido el desarrollo de un movimiento social de
oposicin a la construccin de nuevos embalses alguna de cuyas ideas he
querido mostrar y analizar. Finalmente y si hoy necesitamos redefinir la
poltica del agua en Aragn, la voz de este movimiento y de este territorio
es inexcusable en el debate. Hoy todava no ha sido aceptada su presencia
en el Consejo del Agua ni a escala nacional ni en la Cuenca del Ebro.
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Eugenio NADAL REIMAT, La gestin del agua en la cuenca del Ebro y

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Gaspar MAIRAL BUIL, Los conflictos del agua en Aragn: una perspectiva histrica y sociolgica .................................................................
209
[ 227 ]

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El agua en el siglo XXI: gestin y planificacin

El agua en el siglo XXI:

Institucin Fernando el Catlico (C.S.I.C.)

Publicacin nmero 2.647

Es condicin humana apreciar las cosas en forma proporcional a su

contribuir al conocimiento de las mejores formas de potenciar los usos y la

A NTONIO C OCH F LOTATS . Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y

JOS MARA CUADRAT PRATS

LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIN DEL AGUA EN ESPAA

JOS MANUEL NAREDO | DOCTOR EN ECONOMA

1. CONTEXTO: EL AGUA EN EL MUNDO, DISPONIBILIDADES Y PROBLEMAS

COMPOSICIN DEL STOCK DE AGUA EN LA TIERRA

Fuente: Shiklomanov, 1999.

JOS MANUEL NAREDO

JOS MANUEL NAREDO

dor apoyar el futuro del abastecimiento de agua en la desalacin del agua

Figura 1. Flujo total anual, flujo estable y flujo accesible.

JOS MANUEL NAREDO

2. ESPAA DE QU PAS HABLAMOS?

JOS MANUEL NAREDO

de trasvase desde territorios lejanos forzadas y financiadas desde el Estado.

lobbies interesados en las obras hidrulicas y el manejo discrecional de las

JOS MANUEL NAREDO

Vase M. Vzquez Esp (1998).

JOS MANUEL NAREDO

Figura 2. Salinidad del agua del Ebro en Mequinenza y Tortosa.

Figura 3. Perfil del trasvase del Ebro contemplado

La figura 3 pone de manifiesto el perfil topogrfico tan surrealista del

JOS MANUEL NAREDO

lidad sin precedentes18 (por qu no se ejemplifica esta recuperacin con el

ANLISIS COMPARATIVO DE LOS COSTES ENERGTICOS DEL AGUA TRASVASADA

A) Coste energtico del agua trasvasada (kWh/m3)

B) Coste energtico del agua desalada (kWh/m3)

Fuente: Uche y otros, 1999, y Estevan, 2002.

niendo que tras el perodo de construccin del trasvase ya ser de uso

JOS MANUEL NAREDO

Almera, cuando estos problemas requieren anlisis y polticas mucho ms

JOS MANUEL NAREDO

A la vista de lo anterior, concluiremos presentando las dos opciones

Opcin segunda: poltica de gestin del agua. Predominio de enfoques

JOS MANUEL NAREDO

ESTEVAN, A. (2002), La gestin del agua en el Mediterrneo espaol. Informe

PLANIFICACIN HIDROLGICA Y POLTICA TERRITORIAL

LEANDRO DEL MORAL ITUARTE | UNIVERSIDAD DE SEVILL A

1. L A PARADOJA DE LA PLANIFICACIN HIDROLGICA EN ESPAA: UN ENFOQUE

Juan Lpez Martos, ingeniero de caminos, canales y puertos, coincide

La Junta de Andaluca ha sido pionera en la formulacin de esta idea en

Y en el Avance del Plan de Regados de Andaluca de 1996 se aada:

En este ltimo caso la propuesta tiene una significacin especial, dado

Esta lnea de argumentacin no ha desaparecido. Nos encontramos en

regado como instrumento de reequilibrio regional y desarrollo rural. A

3. NUEVA PREOCUPACIN: LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

Por su parte Jos Lpez Glvez, ingeniero agrnomo y profesor de la

Y Manuel Delgado Cabeza, catedrtico de Economa de la Universidad

2. La debilidad que presenta la OT respecto la poltica hidrulica y

Y para que el objetivo especifico de la modificacin quede ms claro se aade:

En el contexto jurdico en el que se sita (las competencias exclusivas reconocidas al

5. Defensa de avenidas e inundaciones:

marco de un amplio proyecto de investigacin sobre el tema, concluye que

relevancia de la OT en este tema. En el Libro Blanco del Agua en Espaa se

En este sentido, es de destacar el tratamiento que se da a este tema en el

cin de insularidad hace que la percepcin de sus lmites se haga ms fcil

El Gobierno balear extiende las medidas de control del sector turstico a