El derecho a la salud en la provincia de Santa Fe

Silvina Pezzetta*
Resumen: Este trabajo tiene por objetivo ofrecer un panorama de las normas que regulan el sistema de salud
de la provincia, con una breve referencia al rea de discapacidad, y analizar algunos fallos que reflejan, por
una parte, las dificultades de coordinacin legal y, por la otra, que representan la acogida de los tribunales de
la ampliacin de derechos que gener la ltima reforma de la Constitucin Nacional. Para lograr el objetivo
se dividir la exposicin en dos secciones. En la primera, se revisar el bloque de normas que regulan el
sistema de salud. En la segunda, se considerarn diversos fallos segn los criterios sealados. As, se podr
observar la manera en que las distintas obligaciones asumidas por los Estados nacional y provincial impactan
en el derecho a la salud de los ciudadanos incluidos en los sectores de obras sociales nacionales o
provinciales- y privado.

Introduccin I. El derecho a la salud en la Constitucin Provincial: derecho expreso y obligaciones del

Estado. I.1. El sistema de salud de la Provincia de Santa Fe. Las leyes basales: ley 6312/67 de Servicio
para la Atencin Mdica de la Comunidad y ley 10.608 de descentralizacin de hospitales pblicos. Los
derechos de las personas con discapacidad como eje de las polticas pblicas. I.1.1. Leyes basales y
problemas de coordinacin entre los sectores de salud. I.1.2. Los derechos de las personas con
discapacidad. II. Anlisis jurisprudencial. Los conflictos entre sectores. Los tratados de derechos
humanos como fundamento de la ampliacin de derechos. III. Conclusin

Introduccin

La descentralizacin del sistema de salud argentino gener mltiples inconvenientes que tuvieron repercusin
en el mbito judicial. De tal manera, la descentralizacin 1 sum un factor ms de complejidad al sistema de
salud. De hecho, la divisin en sectores que se instaur en la dcada del 40 2, profundizada en la dcada del 90
con el crecimiento de la medicina prepaga, se torn ms complicada con el proceso de descentralizacin. En
particular, el traspaso a las provincias de la responsabilidad sobre los hospitales pblicos y otros centros de
1* Doctora en Derecho por la Universidad Nacional de Rosario. Becaria postdoctoral CONICET. silvinapezzetta@gmail.com 1
CLRICO, Laura, El argumento del federalismo vs. el argumento de igualdad? El derecho a la salud de las personas con
discapacidad, disponible en www.palermo.edu/derecho/revista_juridica/pub-11/11juridicaos.pdf.

salud produjo la paradoja de que, en el mismo territorio, ciudadanos pertenecientes a los diferentes sectores
pblico, privado y de obras sociales- tuvieran, en trminos de legislacin, diferentes derechos. A la vez,
implic un panorama arduo en trminos de financiacin del sector pblico.
En la provincia de Santa Fe las normas que regulan el derecho a la salud son el reflejo de los procesos
nacionales mencionados. El sistema de salud abarca tres sectores, el pblico, el privado y el de las obras
sociales, y enfrenta las dificultades propias de la complejidad sealada. En este orden de ideas es importante
decir que las normas que intentan coordinarlos carecen de adecuacin a la realidad por su falta de actualidad.
Esto se ve muy claramente en el caso del sistema de salud pblica. La direccin actual de las polticas
pblicas, junto con la incorporacin de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitucin
Nacional en el ao 1994, y la misma Constitucin de la Provincia de Santa Fe, estn orientadas a garantizar
derechos que son responsabilidad directa al Estado. Esta situacin no se condice con la legislacin provincial
vigente.
Este trabajo tiene por objetivo ofrecer un panorama de las normas que regulan el sistema de salud de la
provincia, con una breve referencia al rea de discapacidad, y analizar algunos fallos que reflejan, por una
parte, las dificultades de coordinacin legal y, por la otra, que representan la acogida de los tribunales de la
ampliacin de derechos que gener la ltima reforma de la Constitucin Nacional. Para lograr el objetivo se
dividir la exposicin en dos secciones. En la primera, se revisar el bloque de normas que regulan el sistema
de salud. En la segunda, se considerarn diversos fallos segn los criterios sealados. As, se podr observar
la manera en que las distintas obligaciones asumidas por los Estados nacional y provincial impactan en el
derecho a la salud de los ciudadanos incluidos en los sectores de obras sociales nacionales o provinciales- y
privado3.

22 DANANI, Claudia, El sistema de obras sociales y la complementariedad con el sistema pblico. Modelo vigente o
necesidad de cambio?, en El modelo sindical en debate, ASET, 2011, en
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://webiigg.sociales.uba.ar/grassi/public2.html
33 Es menester aclarar que los fallos analizados corresponden al perodo 2007-2012 y no tienen pretensin de
exhaustividad. El objetivo de describir de manera metdica y completa los casos referidos al derecho a la salud en la
provincia de Santa Fe excederan el marco de un trabajo de esta extensin. Por lo tanto, la pretensin del mismo es
modesta, se analizar e interpretarn normas y algunos fallos. Adems, tal como se detallar ms adelante, es relevante
hacer notar que la publicacin de fallos en las bases de datos revisadas refiere casi con exclusividad a conflictos de los
beneficiarios de obras sociales, mutuales o asociaciones profesionales y de empresas de medicina prepagas. La falta de
publicacin de conflictos que involucren a ciudadanos que pertenecen al sector pblico es un dato significativo sobre el
que se ofrecern algunos argumentos e ideas.
2

I. El derecho a la salud en la Constitucin Provincial: derecho expreso y obligaciones del Estado

El derecho a la salud en la Constitucin de la provincia de Santa Fe est expresamente reconocido en el

artculo 19 que establece que La Provincia tutela la salud como derecho fundamental del individuo e inters
de la colectividad. Con tal fin establece los derechos y deberes de la comunidad y del individuo en materia
sanitaria y crea la organizacin tcnica adecuada para la promocin, proteccin y reparacin de la salud, en
colaboracin con la Nacin, otras provincias y asociaciones privadas nacionales e internacionales. Ntese
que se trata de una tutela que comparte con el Estado nacional, adems de con otras provincias y asociaciones
privadas, nacionales e internacionales. La conjuncin de responsables del derecho a la salud responde a la
puja que tena lugar respecto de la competencia en la materia. El Estado nacional oscilaba entre fortalecer un
sistema de salud pblica nacional, que instaur el gobierno de Pern, y los intentos posteriores de relegar al
mbito provincial esta competencia. La solucin de compromiso que adopta la Convencin Constituyente del
ao 19624, que incluye al Estado nacional y a otros actores como las asociaciones privadas, es interesante
puesto que se acerca a la interpretacin jurisprudencial actual en materia de responsables del derecho a la
salud.
A la explcita enunciacin y proteccin de la salud como un derecho debe sumarse lo determinado en los
artculos 6, 8 y 21 a fin de interpretar sistemticamente el alcance de este derecho. En el primero de ellos se
instituye que Los habitantes de la Provincia, nacionales y extranjeros, gozan en su territorio de todos los
derechos y garantas que les reconocen la Constitucin Nacional y la presente, inclusive de aquellos no
previstos en ambas y que nacen de los principios que las inspiran. De esta forma queda habilitada la
inferencia de derechos no enumerados, situacin que genera un marco amplio de proteccin jurdica de los
ciudadanos. Por su parte, el artculo 8 garantiza la igualdad real ms all de su aspecto formal al dictaminar
que Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley. Incumbe al Estado remover los obstculos
de orden econmico y social que, limitando de hecho la igualdad y la libertad de los individuos, impidan el
libre desarrollo de la persona humana y la efectiva participacin de todos en la vida poltica, econmica y
social de la comunidad. Por ltimo, en el artculo 21 se establece el rol activo del estado provincial cuando
se indica que: El Estado crea las condiciones necesarias para procurar a sus habitantes un nivel de vida que
asegure su bienestar y el de sus familias, especialmente por la alimentacin, el vestido, la vivienda, los
cuidados mdicos y los servicios sociales necesarios. Toda persona tiene derecho a la provisin de los
44 La Constitucin de la Provincia de Santa Fe se aprob en 1962 en un agitado clima poltico, con la proscripcin del partido
peronista, con una convencin constituyente con mayora del Unin Cvica Radical Intransigente. Se puede ver en ella la adopcin
de algunos principios del constitucionalismo social y del desarrollismo. De tal manera, la constitucin actual resulta la combinacin
de diversas corrientes de pensamiento poltico.

medios adecuados a sus exigencias de vida si estuviese impedida de trabajar y careciese de los recursos
indispensables. En su caso, tiene derecho a la readaptacin o rehabilitacin profesional. El Estado instituye
un sistema de seguridad social, que tiene carcter integral e irrenunciable. En especial, la ley propende al
establecimiento del seguro social obligatorio; jubilaciones y pensiones mviles. Los artculos 8 y 21 son de
suma trascendencia por cuanto implican una serie de acciones concretas que el Estado provincial se
compromete a realizar en relacin a un conjunto de derechos entre los que se encuentra el derecho a la salud.
As, el Estado provincial se obliga a: remover los obstculos de ndole econmico y social que limiten el
derecho a la igualdad y la libertad, a crear las condiciones necesarias para asegurar a sus habitantes los
cuidados mdicos y declara el derecho a la readaptacin o rehabilitacin profesional en caso de su prdida.
Adems, es importante notar que el derecho a la salud es universal y no est circunscripto al mundo del
trabajo.
La Constitucin de la Provincia de Santa Fe, en contraste con la Constitucin Nacional previa a la reforma del
ao 1994, consagr de manera expresa el derecho a la salud y determin la responsabilidad directa del Estado
tanto en su rol de protector como de garante de su concrecin. Es muy interesante subrayar que los artculos 8
y 21 proveen un adecuado marco tuitivo 5 ya que el Estado provincial asume un papel activo en la concrecin
de la igualdad real y se obliga a crear los contextos precisos para que sus habitantes gocen del derecho a la
salud. En este orden de ideas, se puede observar que el derecho a la salud es mucho ms amplio que el acceso
a la asistencia mdica. Condiciones de pobreza extrema y exclusin social son obstculos que impiden el
ejercicio del derecho a la salud en el sentido ms integral del trmino y, de acuerdo a los artculos sealados,
deberan ser objeto de medidas concretas por parte del Estado provincial.
Estas caractersticas de la Constitucin Provincial, que son el resultado del constitucionalismo social de la
poca, tienen interesantes puntos de contacto con la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994. No
obstante, la argumentacin de la jurisprudencia local en torno al alcance del derecho a la salud y el rol del
Estado, cuando se trata de ampliar el acceso al derecho a la salud, gira fundamentalmente en torno a la
Constitucin Nacional y a los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a sta la ltima
reforma, como se podr ver en la segunda parte de este trabajo.

5 Por supuesto que la adecuacin se limita al aspecto normativo. Esto es necesario pero insuficiente para garantizar el derecho a la
salud de los ciudadanos que se encuentran en situaciones de violacin de sus derechos humanos bsicos. Para que el marco
normativo sea til es preciso una doctrina que tome en serio estos derechos y abogados dispuestos a llevar adelante causas
complejas. El litigio estratgico es una materia pendiente en la provincia de Santa Fe, como se ver en la segunda seccin de este
trabajo. Sobre este tema puede verse: CELS, La lucha por el derecho, Bs. As., Siglo XXI, 2008, pgs. 17 y ss. Tambin se puede
revisar el trabajo de Mariela Puga, La realizacin de derechos en casos estructurales: Las causas Verbitsky y Mendoza
disponible en: http://www.palermo.edu/derecho/noticias/pdf/Realizacion%20de%20derechos%20-Mayo-2.pdf

I.1. El sistema de salud de la Provincia de Santa Fe. Las leyes basales: ley 6312/67 de Servicio para la
Atencin Mdica de la Comunidad y ley 10.608 de descentralizacin de hospitales pblicos. Los
derechos de las personas con discapacidad como eje de las polticas pblicas

I.1.1. Leyes basales y problemas de coordinacin entre los sectores de salud

En el plano de la organizacin administrativa la Provincia de Santa Fe se encuentra divida en cinco

ciudades-nodos. Los nodos son los ncleos de articulacin, concentracin y distribucin de capacidades,
informacin y recursos. En esos ncleos o ciudades se ubican los servicios de mayor complejidad y las sedes
administrativas y logsticas del gobierno provincial, entre ellas las del Ministerio de Salud. El sistema pblico
est compuesto por centros de atencin provinciales y por centros dependientes de los municipios 6. Es
importante destacar que los ciudadanos que pertenecen a los otros dos sectores recurren en ocasiones a los
hospitales provinciales y luego ste le factura a la obra social o a la empresa de medina prepaga7.
En la provincia de Santa Fe, como a nivel nacional, coexisten tres subsistemas de salud: el pblico, el privado
y el de las obras sociales. El sistema pblico est regido por una multiplicidad de leyes entre las que se
destaca la ley de Servicio para la Atencin Mdica de la Comunidad (S.A.M.Co.) 6312/67 que establece las
bases del sistema. Esta ley es producto de la adhesin de la Provincia a la legislacin nacional de la dictadura
de Ongana que sancion la ley 17.102/67 de Sistemas de Atencin Mdica Integral de la Comunidad
(S.A.M.I.C.). Su objetivo era fomentar la participacin comunal corporativa como contrapeso de la falta de
participacin democrtica de la dictadura. En Santa Fe, por medio de la ley 6312/67, se estableci la
participacin de entidades de bien pblico en la atencin de la salud 8 en lo que signific un retroceso del
papel del rol principal del Estado como responsable de la salud segn lo ordenaba la propia Constitucin
Provincial. Las instituciones que prestan servicios de salud podran ser llevadas adelante por entidades de
bien pblico controlados por el Estado provincial y, de esa manera, el sistema sera mixto o privado con
control del Estado. La ley 6312/67 no tiene paralelo en ninguna otra provincia en la actualidad y el
antecedente nacional que le dio origen cay en desuso aunque no ha sido derogado expresamente. En la
65 Los distintos efectores pblicos se clasifican en: efectores sin internacin (centros de salud, centros de atencin
ambulatoria, centros de diagnstico o tratamiento), servicios con internacin (hospitales con tres niveles de
complejidad), una red de unidades mviles para atencin a las urgencias y emergencias, y redes de soporte para el
proceso de atencin.
76 En algunos casos hay convenios de atencin de los hospitales pblicos a beneficiarios de obras sociales, como en el
caso del Instituto Autrquico Provincial de Obras Sociales y algunos hospitales.
5

prctica, el sistema de salud responde a la divisin tripartita y la ley S.A.M.Co es un obstculo legislativo
para la coordinacin del sistema. Adems de la ley 6312 se observa que la ley 10.608, de descentralizacin
hospitalaria, es el otro pilar del sector pblico. Sus disposiciones habilitan a que cada efector establezca sus
propias polticas sanitarias y la compra de los medicamentos.
Tanto la ley 6312/67 como la ley 10.608 han sido ampliamente criticadas y se ha presentado un proyecto de
salud pblica para solucionar los problemas que generan. Entre otras cosas el proyecto provee la coordinacin
de los tres sectores, la descentralizacin de la toma de decisiones con la participacin ciudadana y la
incorporacin del Defensor del Paciente, un responsable de recorrer los hospitales de alta complejidad y
recomendar los cambios necesarios para mejorar el sistema. Asimismo, era objetivo de esta ley recuperar el
rol que la misma Constitucin Provincial establece para el estado en materia de salud. Este proyecto perdi
estado parlamentario en el ao 2011.
Por ltimo, es importante destacar otro aspecto central del sistema de salud. Este est constituido por la Obra
Social provincial denominada Instituto Autrquico Provincial de Obras Sociales (I.A.P.O.S.) que tiene
aproximadamente 486.000 afiliados9. En el estn incluidos, obligatoriamente, funcionarios y agentes del
Estado, beneficiarios de la Caja de Jubilaciones y Pensiones, agentes que tramitan su jubilacin o pensin
ante la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia de Santa Fe y, por supuesto, los miembros del grupo
familiar primario a cargo del titular. Este instituto no ha adherido al sistema nacional de las leyes 23.660 y
23.661 generando esta situacin innumerables conflictos que se estudiarn en la segunda seccin.
I.1.2. Los derechos de las personas con discapacidad

87 Miguel ngel Capiello, actual Ministro de Salud de la provincia que ha impulsado la fallida reforma de la legislacin
mencionada, ha dicho al respecto: El gobierno de Ongana, que tuvo una fuerte influencia de la etapa ms tecnocrtica
del Franquismo, soaba con la frmula que permitiera una estabilidad de la dictadura compensada por mecanismos
de participacin comunal corporativos y hasta con la posibilidad de abrir -cuando se dieran las condicioneselecciones municipales, sin elecciones provinciales ni, lgicamente, nacionales. En este contexto se piensa una nueva
ingeniera social para los servicios pblicos de Salud, lo que a nivel nacional se denominaron Sistemas de Atencin
Mdica Integral de la Comunidad (SAMIC) y que se aplic en una serie de HospitalesPiloto (El Dorado, Comodoro
Rivadavia, Gemes-Salta). La nica provincia en adoptar esta idea y generar su propio decreto ley, fue la de Santa Fe
con los denominados (SAMCO) Servicios de Atencin Mdica para la Comunidad. Disponible en
http://www.cemupro.com.ar/wp-content/uploads/2011/05/construcci%C3%B3n-de-salud-Mayo-2011.pdf
98 Es una cifra muy importante si se tiene en cuenta que Santa Fe tiene 3.194.537 de habitantes. Ver informacin
disponible en: http://www.elprotagonistaweb.com.ar/index.php?go=v&id=3728 y
http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/111306/(subtema)/93664 (marzo 2012). Iapos no tiene
pgina web oficial y los datos obtenidos respecto la cantidad de afiliados se obtuvieron de una entrevista a un ex
director del ente autrquico del ao 2009.
6

En los ltimos aos la Provincia de Santa Fe ha tomado como eje de su poltica de salud los derechos de las
personas con discapacidad en consonancia con los compromisos que asumi el Estado argentino a nivel
internacional10. De esta forma, la provincia ha adherido al sistema reglamentado por la ley nacional 24.901 a
travs de un convenio aprobado por la ley provincial 11.814. Pero, ms all del reconocimiento legislativo, se
ha comprometido por medio de polticas pblicas que realizan sus postulados. En esta lnea, ha difundido la
necesidad de contar con el Certificado nico de Discapacidad para acceder a los derechos garantizados por
ley y ha mejorado marcadamente el desempeo de las Juntas Evaluadoras que lo otorgan. El resultado de
estas polticas es el notable aumento de la cantidad de personas que han tramitado su Certificado nico de
Discapacidad11 desde el ao 2007. Otro hecho que muestra la decisin de profundizar el acceso a los derechos
de las personas con discapacidad es la creacin de un rea especfica, la Subsecretara de Inclusin para
Personas con Discapacidad, dentro del Ministerio de Salud de la provincia que se encarga de la materia12.
En un intento por uniformar los derechos de personas con discapacidad pertenecientes a los distintos sectores
la provincia otorga a todas el derecho al transporte urbano e interurbano gratuito y la exencin del pago del
tributo a la patente de automotor. Lo mismo sucede respecto de la integracin escolar de los nios y nias con
discapacidad a cargo del Ministerio de Educacin de la provincia13.
No obstante estos avances, tal como veremos en los prximos apartados, el I.A.P.O.S. se ha negado a cumplir
con algunas de las obligaciones establecidas en la ley 24.901 bajo argumentos que refieren a su autarqua,
entre otros, y que son, por lo menos, discutibles. El anlisis jurisprudencial mostrar esta tensin entre Estado
provincial y el ente autrquico en relacin a sus obligaciones.

10 Sobre la discapacidad y las polticas pblicas se puede ver el trabajo, con un interesante aporte de datos empricos,
de ACUA, Carlos H. y BULIT GUI, Luis (Comp.), Polticas sobre discapacidad en la Argentina. El desafo de
hacer realidad los derechos, Ciudadela, Siglo XXI, 2010.
1111Informacin disponible en:
http://www.notife.com/noticia/articulo/1053295/zona/1/Se_otorgaron_mas_de_130_mil_certificados_de_discapacidad.
html No hay una publicacin oficial respecto y la estimacin la hace la actual Subsecretaria de la Direccin de
Inclusin para Personas con Discapacidad de la Provincia de Santa Fe, Silvia Trccoli, en base a datos relativamente
informales. La falta de informacin se debe a que antes del ao 2007 no haba datos estadsticos y el Certificado nico
de Discapacidad se realizaba con un sistema informtico diferente al actual.
1212 Por medio del decreto 0224/08 se crea la Subsecretara de Inclusin para Personas con Discapacidad, en la rbita
del Ministerio de Salud, que ser el rgano responsable de la aplicacin de la ley 24.901. Con anterioridad a este
decreto, la ex Secretara de Promocin Comunitaria era la encargada de su aplicacin.
1313 Decreto 2703/10.
7

II. Anlisis jurisprudencial. Los conflictos entre sectores. Los tratados de derechos humanos como
fundamento de la ampliacin de derechos

Desde el ao 2007 a esta parte la jurisprudencia 14 sobre derecho a la salud puede ser clasificada en funcin de
los siguientes grandes ejes: a) realizacin de intervencin quirrgica para pacientes obesos; b) cobertura de
tratamiento de infertilidad; c) cobertura de transporte, tratamientos, prtesis y servicios educativos para
personas con discapacidad; e) transfusin de sangre a menor de edad por negativa de sus padres Testigos de
Jehov; f) declaracin de incompetencia de la justicia provincial cuando la demandada es una obra social
sindical nacional; g) problemas contractuales de medicina prepaga; h) obligacin de retirar cajeros
automticos del casino de la ciudad de Rosario; i) responsabilidad de la obra social por mala praxis mdica; j)
discusin sobre reintegro de gastos ; k) discusin sobre el

lmite de reintegro de gastos sanatoriales

establecidos por la Superintendencia de Seguros de la Nacin; l) discusin sobre alcance de la cobertura de

IAPOS en el caso de diabetes.
Una primera reflexin respecto de los ejes temticos obliga a observar las ausencias de temas que sera
esperable encontrar en una bsqueda de jurisprudencia sobre derecho a la salud. De manera general podra
decirse que llama la atencin de falta de jurisprudencia sobre el menoscabo a la salud por contaminacin del
14 La bsqueda jurisprudencial fue realizada en las bases de datos de LegalDoc, Abeledo Perrot, Microjuris, pgina
web de la Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe ms una bsqueda fuera de bases de datos jurdicos en internet. La
cantidad de fallos analizados es de 36. Tal como se explicitara, el objetivo de este trabajo no es describir la totalidad de
la jurisprudencia sino hacer un repaso de algunos fallos con la intencin de profundizar en la forma en que se
interpretan y resuelven conflictos normativos. En esta lnea debo aclarar que no inclu el anlisis del fallo Passero de
Barriera, Graciela Noem c/Estado Nacional s/ amparo, sobre obligaciones de los Estados nacional y provincial
respecto del cumplimiento de la ley 24.901, y que no figuraba en las bases de datos consultadas. Es un importante
indicador el hecho de que en estas bases de datos no se encuentren fallos en que ciudadanos que pertenezcan al sector
pblico demanden al Estado por los graves incumplimientos respecto del derecho a la salud que tienen lugar en la
provincia. Especialmente si se tiene en cuenta la gran desigualdad que existe en sus dos grandes centros urbanos,
Rosario y Santa Fe, as como entre el norte y el sur de la provincia. Esto puede tener dos causas que no es posible
verificar aqu. Por una parte, la falta de actividad de ONGs y organizaciones sociales que luchen para lograr que el
Estado cumpla con las obligaciones explcitamente asumidas. Por la otra, es posible que algunos casos aislados lleguen
y, o bien no prosperen, o bien no se publiquen puesto que el pblico de estas bases de datos suelen ser abogados
litigantes de estudios particulares. La primera hiptesis est basada en la experiencia como miembro de un grupo de
investigaciones sobre trayectorias de abogados no tradicionales, financiado por la Universidad Nacional de Crdoba, y
dirigido por el Dr. Carlos Lista (La prctica de la abogaca con orientacin social: un campo de tensin entre la
racionalidad instrumental y la orientada por valores?, SECyT, U.N.C., 05/D463, 2010-2011.) Para dicha investigacin
fue preciso armar una base de datos y entrevistar abogados de ONGs y organizaciones sociales que utilizaran el derecho
como herramienta de cambio social. No se han detectado organizaciones que tomaran causas en las que se pidiera el
acceso a la salud frente a situaciones de desnutricin o falta de acceso a una vivienda digna.
8

medio ambiente15, la proteccin del derecho a la salud en casos de desnutricin, malnutricin y falta de acceso
a una vivienda digna y la proteccin de la salud y la integridad fsica de las personas detenidas16.
Una segunda reflexin sobre la jurisprudencia relevada llevara a subrayar la cantidad de fallos referidos a las
tcnicas de fertilizacin asistida. De hecho, nada menos que nueve casos sobre un total de treinta y seis
refieren a parejas que acuden a la va judicial para solicitar la cobertura de tcnicas de fertilizacin asistida. El
segundo tema ms discutido, con cinco fallos, est relacionado con la negativa de las obras sociales, mutuales
y cajas de seguridad a cumplir con la ley 24.901 (Sistema de Proteccin Integral para Personas con
Discapacidad). Le siguen cuestiones referidas a incumplimiento contractual por parte de prepagas y
declaraciones de incompetencia de la justicia provincial, con cuatro fallos de cada categora. Por ltimo, hay
tres fallos en que solicita la ciruga para tratar la obesidad mrbida.
Dentro de este panorama se pueden observar algunas lneas coincidentes en la mayora de los fallos, a pesar
de la disparidad de temas tratados. En este orden de cosas, salvo en los fallos referidos a las obligaciones
contractuales de las empresas de medicina prepaga, el resto hace un amplio uso de los derechos receptados en
los tratados internacionales de derechos humanos de rango constitucional sin mencin alguna de al derecho a
la salud declarado en la Constitucin Provincial. Tambin es comn a todos los fallos la cita a doctrinarios del
derecho civil, an en materias que han sido trabajadas de manera extensa por la doctrina del derecho
constitucional. En este sentido es interesante observar la construccin argumental del fallo F.V.G. c/IAPOS
s/Amparo17 que utiliza la doctrina del abuso del derecho cuando estima que la demandada incurrira en tal
acto al negarse a la cobertura del tratamiento. De hecho, en la extensa sentencia se dedica a desarrollar las
15 No obstante no figurar en las bases de datos relevadas, no se puede dejar de mencionar la demanda de la
Municipalidad de Rosario contra el Gobierno de Entre Ros por la quema de pastizales en las islas sobre el ro Paran
que tienen repercusin en la ciudad de Rosario causando innumerables daos a la salud de la poblacin. La demanda y
un estudio organizado por la ONG Ros por la vida se encuentra disponible en
http://www.riosparalavida.org.ar/menu/archivos/demanda.pdf En la misma lnea, se debe destacar el fallo que prohibi
la fumigacin con glifosato y otros agro txicos en la localidad de San Jorge. Este fallo sienta jurisprudencia al revertir
la carga de la prueba. Fallo disponible en: http://www.cij.gov.ar/nota-3604-Confirman-prohibicion-de-uso-deagroquimicos-en-Santa-Fe.html
16 Aun cuando no se encuentren disponibles fallos al respecto, la situacin de las personas detenidas en la provincia,
tanto mayores como menores, ha sido denunciada con frecuencia. En este sentido se puede ver el trabajo de la
Coordinadora de Trabajo Carcelario disponible en su propio blog disponible en: http://www.ctc-ddhh.blogspot.com.ar/
Tambin se puede ver el trabajo de Claudia Moscato para el CELS, Los derechos de las personas privadas de la
libertad en la jurisprudencia, en el que cita jurisprudencia santafesina del ao 2003. Disponible en:
http://www.cels.org.ar/common/documentos/moscato_claudia.pdf
17
9

distintas interpretaciones doctrinarias sobre el artculo 1071 del Cdigo Civil para sostener su decisin de
condenar a la demanda a cubrir los gastos del tratamiento. As dice: resultara un ejercicio antifuncional
y/o antifinalista la posicin asumida por la demandada pues, su negativa a cubrir el costo del tratamiento
solicitado por la parte actora, contrara los fines de la normativa constitucional referida tendiente a la
proteccin integral de la salud, desvirta la buena fe, y dar lugar a la eventual existencia de una doble moral
segn el poder adquisitivo que pueda ostentarse18.
Merece una referencia la dispar jurisprudencia sobre la competencia de los tribunales provinciales cuando la
demanda es una obra social nacional. Slo en cuatro fallos la justicia provincial se declara incompetente. La
argumentacin en tales casos acude al artculo 38 de la ley 23.661. Tambin se debe subrayar que los fallos
que refieren a cumplimiento contractual ofrecen una flexible consideracin sobre la responsabilidad de los
afiliados a medicina prepaga en la declaracin de enfermedades prexistentes. De tal forma se declar que: No
puede invocarse la omisin dolosa de una enfermedad prexistente en la declaracin jurada de ingreso, como
afiliado a la empresa de medicina prepaga, como causal resolutoria del contrato de cobertura, cuando no
existe una acreditacin de que la patologa se haba manifestado en forma clara e inequvoca con carcter
previo a la afiliacin, no pudiendo transformarse al solicitante de la cobertura, lego en la materia, en
diagnosticador de su estado psicofsico ni en artfice de su propia exclusin del sistema mxime cuando la
empresa de medicina prepaga no procedi a efectuar ningn examen mdico previo para determinar el
estado de salud de los aspirantes a cobertura, pues incumbe a la misma la prueba de reticencia19.
Para finalizar esta seccin quiero hacer mencin a los fallos sobre discapacidad, y el alcance de la ley 24.901
respecto de mutuales, asociaciones y la obra social provincial, y a los fallos sobre fertilidad. Los primeros son
el reflejo de la complejidad del sistema de salud fragmentado, los segundos son representativos de la
apelacin, principalmente por parte de los actores, de la ampliacin de los derechos que gener la reforma de
la Constitucin Nacional del ao 1994.
En relacin al primer tema es importante sealar que de los cinco casos, en tres el demandado es el Instituto
Autrquico Provincial de Obras Sociales. En los otros dos los demandados son la Caja de Profesionales del
Arte de Curar y la Asociacin Mutual Medycin. Estos fallos muestran las discusiones en torno al alcance de
las leyes nacionales, y los tratados internacionales, tanto cuando se trata de un ente autrquico provincial que
1817Juzgado de 1era. Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial Nro. 10, Rosario. Fallo de la base de datos
LegalDoc. Disponible en http://www.legaldoc.com.ar/
1918 P. Andrea R. c/Swiss Medical SA c/cobro de pesos, Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y
Comercial 4ta. Nominacin de Rosario. Fallo de la base de datos LegalDoc. Disponible en http://www.legaldoc.com.ar/
10

no adhiri a la ley nacional 24.901 como en el caso de mutuales y cajas profesionales. En particular, en el
fallo Mir, Mirian N. c/I.A.P.O.S. s/Amparo20 se estableci que: La circunstancia de que el I.A.P.O.S.
constituya un ente autrquico, que se rige con normas propias y que, adems, no integra el sistema nacional
de salud, no sirve de argumento suficiente para la postura del apelante, en razn de que la obra social forma
parte de todos modos de la estructura pblica provincial, encontrndose obligada igual que el Estado
provincial a hacer efectivos los derechos constitucionales que han justificado su creacin (art. 2, ley 8288).
La provincia de Santa Fe, mediante Convenio 1158 del 28/2/00, adhiri a la ley 24901, resultando aprobada
dicha adhesin por ley provincial 11814, motivo por el cual se sostuvo que, por elementales razones de
igualdad y no discriminacin, un discapacitado en la Provincia de Santa Fe no debe contar con una
cobertura menor que la que tienen los adheridos al sistema nacional, atento a que el Estado Provincial
adhiri a l y dict normas propias tendientes a brindar idntica proteccin. As, la Cmara de Apelaciones
en lo Civil y Comercial de Rosario resolvi el problema de falta de coordinacin entre provincia y nacin e,
incluso, dentro de la misma provincia que, por un lado, adhiere a la ley 24.901 y, por el otro, a nivel del
IAPOS decide que no aplicar la ley por considerar que no est obligado. El otro fallo, C. A. B. c/ I.A.P.O.S.
y otro s/ Amparo21, es interesante puesto que plantea un conflicto que atraviesan en la actualidad los
beneficiarios de IAPOS. Se trata de la demanda de la madre de dos menores de edad con discapacidad visual
que demandan a IAPOS y a la Provincia la cobertura de los tratamientos mdicos necesarios y la prestacin
de maestra integradora segn lo prescribe la ley 24.901. Nuevamente IAPOS se niega a la cobertura de
maestra integradora, no as de las prestaciones mdicas, alegando que esa funcin corresponde a la Provincia.
En primera instancia se condena a IAPOS a cubrir ambas prestaciones y en la Cmara se revoca el fallo
parcialmente estableciendo que la funcin de integracin escolar corresponde a la provincia: La legislacin
aplicable deslinda con precisin el marco de competencias que se encuentran atribuidas a las codemandadas
y la esfera de actuacin que en materia educativa le compete a la Provincia -en lo concreto en lo referente a
la asistencia de las personas con discapacidad-, lo que permite concluir en que es esta ltima la que tiene
responsabilidad en la obligacin legal de brindar una respuesta definitiva a la pretensin vinculada al
servicio educativo diferencial consistente en el pago de maestras integradoras para los menores
discapacitados22. En este caso no se hace mencin a la ley 24.901, que es la que determina la obligacin de
2019 Fallo de la Cmara Civil y Comercial de Rosario, Sala 1era. Integrada, disponible en
http://www.ojociudadano.org.ar/jurisprudencia.php?id=183 y publicado en Zeus N 7959 el 15/06/2006 publicado en
Juris.
2120MJ-JU-M-50598-AR | MJJ50598
22
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las obras sociales de cubrir las prestaciones educativas, sino que se hace eje en la legislacin provincial que
reglamente las obligaciones del Estado provincial en esta materia. Por ltimo, en relacin a los fallos de
discapacidad, corresponde recordar los otros dos fallos, que a la luz de la nueva legislacin sobre medicina
privada 26.68223 han quedado desactualizados. Se trata de la demanda contra una mutual y una caja
profesional para que cumplan con la ley 24.901 y las discusiones en torno a su alcance en estos casos 24.
Sentaron jurisprudencia al obligar tanto a una mutual como a una caja profesional de seguridad social 25 a
cubrir las prestaciones establecidas en la ley 24.901.
Finalmente, la argumentacin ms rica en trminos de ampliacin de derechos y combinacin de los distintos
niveles de legislacin se encuentra en los fallos sobre fertilidad asistida 26. De los nueve fallos relevados en
cuatro oportunidades se conden a la obra social o prepaga a cubrir el tratamiento. Los argumentos para llegar
a tal solucin se basan, salvo por el caso reseado ms arriba, en el reconocimiento expreso del derecho a la
2321 La reglamentacin de la ley incluy a las mutuales, asociaciones civiles y fundaciones a cubrir las mismas
prestaciones que las empresas de medicina prepaga. Todas estn obligadas a brindar la cobertura de la ley 24.901 segn
su artculo 7.
2422 Respecto de estos problemas Pablo Rosales haba hecho importantes interpretaciones en, La discapacidad en el
Sistema de Salud Argentino: Obras Sociales, Prepagas y Estado Nacional, Bs. As., Lexis Nexis, 2da. edicin, 2004,
pgs. 20 y ss.
2523 Cellamare, Omar c/Caja de Seguridad Social de Profesionales del Arte de Curar de la Provincia de Santa Fe
s/Amparo y Rimoldi, Sandra c/Medycin Asociacin Mutual s/Amparo disponibles en www.legaldoc.com. En
particular conviene remarcar lo que dijo el Juzgado de Primera Instancia de Firmat en el caso Rimoldi: Aunque las
asociaciones mutuales no estn alcanzadas por las leyes 23.660 y 23.661, y no estn adheridas al sistema de ley
nacional de discapacidad 24.901, ello no las coloca al margen de la obligacin asumida en el marco del ordenamiento
jurdico superior y de sus fines, de asistir a quienes por su discapacidad requieren servicios mdicos de carcter integral.
En este mismo sentido se puede ver: CLRICO, Laura, y SCIOSIOLI, Sebastin, El derecho a la salud de las personas
con discapacidad y el impacto del derecho constitucional internacionalizado en la regulacin ce las actividades de las
prepagas: el caso CEMIC, en Jurisprudencia Argentina, 2008-II, pgs. 439 y ss.
2624 Otro fallo muy interesante en que se resuelven los conflictos normativos es Gonella, Miguel ngel c/Unione e
Benebolenza s/Amparo. En este un afiliado a una mutual solicita la cobertura de medicamentos y elementos para tratar
su diabetes y la demandada se niega bajo el argumento de no estar incluida en la ley 24.754. La sentencia condena a la
mutual aludiendo a legislacin provincial que adhiere a la ley nacional 23.753 sobre diabetes: La Provincia de Santa Fe,
cuando dict la ley 12.196 se adhiri a la ley nacional 23.753 y su reglamentacin, disponiendo que las obras sociales,
sistemas prepagos y cualquier otro sistema emergente en el futuro con semejantes fines, que existan en jurisdiccin
provincial, deben incluir necesariamente en sus planes la provisin de los medicamentos y elementos de tratamiento del
paciente diabtico establecidos en la ley. Surge de las leyes mencionadas que el Estado provincial busca asegurar el
tratamiento de la diabetes privilegindola con un programa especfico, asegurndole al enfermo la gratuidad del
tratamiento en determinadas condiciones la cobertura por las entidades de medicina prepaga en el porcentaje
establecido por las normas vigentes, como mnimo.
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salud a partir de la reforma constitucional del ao 1994 y su incorporacin de tratados internacionales de

derechos humanos. As, por ejemplo, en el caso C. Cecilia y otro c/IAPOS s/Amparo, se dijo: Tras la
reforma de 1994, el derecho a la salud ha sido reconocido con rango constitucional (art. 75 inc. 22 C.N.) al
estar previsto en tratados internacionales con ese status, entre ellos el art. 12 inc. c del Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; inciso 1, arts. 4 y 5 de la Convencin sobre Derechos
Humanos Pacto de San Jos de Costa Rica e inciso 1 artculo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos27. En el mismo sentido, en el caso L.G. y D.V. c/Asociacin Mutual Sancor Delegacin Rafaela
s/Amparo28: En el marco de una accin de amparo contra una asociacin mutual para que sta brinde
cobertura econmica del tratamiento de fecundacin in vitro por tcnica ICSI, corresponde hacer lugar a la
accin ya que se reclama amparo jurisdiccional para garantizar el derecho a la salud, y particularmente
dentro de ste al de salud reproductiva, siendo aplicables en virtud de los artculos 12 inc. c) del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 4, incisos 1 y 5) de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, y 6, inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
ya que aun tratndose la demandada de una entidad mutual, en razn de encontrarse las partes unidas por
un contrato, y consiguientemente comprometidos a prestaciones recprocas, debe asegurarse a los
beneficiarios del servicio la proteccin de los riesgos futuros en su vida y en su salud. Se puede ver que la
apelacin es a normas de jerarqua supraconstitucional para justificar la cobertura de una prestacin que no ha
sido reglamentada por ninguna ley nacional, ni provincial en el caso santafesino. En contrapartida, los cinco
fallos que niegan la prestacin se fundamentan, justamente, en la falta de legislacin interna. En este orden de
cosas en el fallo M. Natalia Gabriela c/IAPOS s/Amparo la Cmara ha dicho: Aun admitiendo que el
programa mdico obligatorio constituya un estndar mnimo sujeto incluso a las debidas actualizaciones y a
incorporar los avances cientficos que se registran en el campo de la medicina, no puede concluirse que se
arbitraria e ilegtima la decisin del IAPOS a negar la cobertura de tratamientos de fertilizacin asistida
puesto que tratndose de prestaciones de alto costo y que pueden repercutir en el resto de las necesidades a
cubrir para el resto de los asociados, es necesario que concurra una concreta previsin normativa al
respecto29. La misma lnea argumental se encuentra en el fallo P.L. y otro c/Asociacin Mutual Personal
Jerrquico Bancos Oficiales Nacionales s/Amparo: En nuestra provincia la ley N 11.888 encaminada a
instrumentar un programa provincial de procreacin responsable y salud reproductiva y menos aun la que
2725 C. Cecilia y otro c/IAPOS s/Amparo, Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial 7ma.
Nominacin, Rosario, disponible en www.legaldoc.com.
2826 Disponible en www.legaldoc.com
2927 Disponible en www.legaldoc.com
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lleva el N 12.323 referida a los mtodos de anticoncepcin que autoriza, como tampoco las leyes nacionales
que crean el Sistema de Obras sociales (ley 23.660) y el Seguro de Salud (ley 23.661), ni las posteriores N
24.555 y 24.754 efectan mencin alguna en el sentido de imponer a los agentes del seguro de salud la
obligacin de prestaciones asistenciales referidas a la fecundacin asistida; lo que permite arribar a la
conclusin que el bloque normativo de aplicacin no ha regulado en forma obligatoria ni de ninguna otra,
los tratamientos tecnolgicos de algo impacto como lo son aquellos relativos a la fecundacin asistida30.

III. Conclusiones

La Provincia de Santa Fe ha asumido, a travs de su legislacin interna, la legislacin nacional y los

compromisos que asumi a nivel internacional el Estado argentino. Sin embargo, las leyes basales de su
sistema constituyen un obstculo al avance de las polticas pblicas actuales orientadas a cumplir con la
propia Constitucin de la Provincia como con la Constitucin Nacional. Adems de esto, se puede detectar la
ausencia de litigio estructural, elemento indispensable para poner en prctica los derechos. En este sentido, la
jurisprudencia relevada muestra que los actores son siempre beneficiarios del sistema de obras sociales o
privado.
Un dato de inters respecto de los temas tratados en la jurisprudencia es el debate sobre la cobertura de
tratamientos de fertilizacin asistida. La contraposicin entre legislacin interna y tratados internacionales
para argumentar en contra o a favor de la obligacin de las prepagas u obras sociales muestra la tensin
normativa. Por su parte, en el sector pblico se puede acceder de manera gratuita a las tcnicas de fertilizacin
asistida. Una vez ms se puede notar como los ciudadanos tienen distintos derechos en funcin de pertenencia
a un determinado sector, adems, claro est, de su nivel socio econmico. Por ltimo, muchos de los
conflictos respecto de las obligaciones de las prepagas, mutuales, fundaciones y asociaciones civiles que
prestan servicios de salud quedan saldados con la aprobacin de la nueva ley de medicina prepaga. Sin
embargo, estos problemas seguirn presentes en el caso de la obra social provincial.

Bibliografa

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