Ordenacion Territorial y Planificacion Portuaria PDF

ORDENACIN TERRITORIAL Y
PLANIFICACIN PORTUARIA
BERNARDO SNCHEZ PAVN.

Instituto Gallego de Estudios del Transporte y las Infraestructuras. Instituto Universitario de
Estudios Martimos de la Universidade da Corua. Miembro de la Asociacin Espaola de
Ciencia Regional y de la European Regional Science Association (ERSA).
1
Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,
2005
ABSTRACT
La Comunidad Europea ha optado, decididamente, por potenciar el transporte martimo
y ferroviario en detrimento de otros como es el caso del realizado por carretera. En este
contexto, es lgico esperar una especial atencin de los poderes pblicos a la mejora de las
infraestructuras portuarias.
El desarrollo de los puertos, si bien necesario, no ha sido siempre todo lo respetuoso que
cabra esperar con el entorno urbano en el que se insertan. Para que la evolucin portuaria se
externalice positivamente sobre las ciudades, es preciso cohonestar la planificacin portuaria
con la urbanstica y pieza clave en este proceso pueden ser los planes especiales.
En el presente trabajo, se exponen las lneas maestras de la planificacin portuaria,
diseadas por la vigente normativa, y se hace un anlisis acerca de la oportunidad de
reconsiderar el reparto competencial establecido en la ordenacin de los espacios portuarios.
PALABRAS CLAVE: Planificacin portuaria, ordenacin del territorio, urbanismo, puertos de

inters general, planes especiales, competencias sobre puertos.
Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 2

2005
CONTENIDO:
1. LOS PUERTOS DE TITULARIDAD ESTATAL
2. EL DOMINIO PBLICO PORTUARIO ESTATAL
3. LOS PUERTOS Y SUS RELACIONES CON LAS CIUDADES
4. ORDENACIN DEL TERRITORIO Y URBANISMO.
5. LOS PLANES ESPECIALES.
6. LOS PLANES DE UTILIZACIN DE LOS ESPACIOS PORTUARIOS Y LOS
PLANES ESPECIALES DE LOS PUERTOS DE INTERS GENERAL
7. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA

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1. LOS PUERTOS DE TITULARIDAD ESTATAL

El Diccionario de la Lengua Espaola define obra como la "cosa hecha o producida por
un agente" y califica de obra pblica aquella "que es de inters general y se destina a uso
pblico". Es esta una definicin parcialmente coincidente con la que ofreca el ilustre
administrativista gallego Manuel Colmeiro para quien "son obras pblicas aquellas que
interesan a la universalidad del reino, o a una comunidad de habitantes en cuanto forman parte
del todo poltico y queda oscurecido su carcter de persona moral"1. Por otra parte, concepta el
lexicn la infraestructura2, como la "parte de una construccin que est bajo el nivel del suelo"
y, en sentido figurado, como el
"conjunto de elementos o servicios que se consideran
necesarios para la creacin y funcionamiento de una organizacin cualquiera 3".

La doctrina, como seala Villar Ezcurra4, ha venido utilizando la expresin obra
pblica para referirse a una misma realidad, pero a finales del pasado siglo comienzan a
vislumbrarse las diferencias existentes entre aquella expresin y la de infraestructura.
Como se ha podido advertir, lo que diferencia la obra pblica de la infraestructura es la
posibilidad de que en esta ltima se integren servicios, esto es, elementos no tangibles5
("conjunto de elementos o servicios") y, especialmente, el contenido finalista del concepto
infraestructura, en el sentido de que engloba todo lo indispensable para que funcione una
organizacin ("elementos o servicios que se consideran necesarios para la creacin y
funcionamiento de una organizacin cualquiera").
Esta asociacin de obra pblica a resultado material puede apreciarse desde el albor del
Derecho de las Infraestructuras. As, la Instruccin de Obras Pblicas de 10 de octubre de
1
Colmeiro , M., Derecho Administrativo Espaol., pg 95, 1865, 3 edicin.
Sobre el concepto de infraestructura cabe resear las siguientes obras:
Aguado, M. J. y Jimnez, M., La inversin pblica en infraestructura y el Programa de Convergencia, Cuadernos de

Actualidad, Hacienda Pblica Espaola, 5/1992.
Hirschman, A. I., La estrategia del desarrollo econmico, FCE, 1981, Mxico.
Ballesteros, J. F., El gasto pblico en infraestructuras, Cuadernos de Actualidad. Hacienda Pblica Espaola, 9/1991.
Biehl, D., Infraestructuras y desarrollo regional, Papeles de economa espaola, n 35, pgs., 293-310.
Infraestructura area, sociopoltica, econmica, etc.
4
Villar Ezcurra, J. L., Las infraestructuras Pblicas: viejos y nuevos planteamientos, en Nuevo Derecho de las Infraestructuras,
Montecorvo, 2001, pgs. 82 y ss.
5
La asociacin del trmino obra publica con resultado material y tangible se produce, asimismo, en la actual legislacin como
puede comprobarse acudiendo al Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Contratos de las Administraciones Pblicas en cuyo artculo 120 establece que se entiende por contrato de obras el celebrado
entre la Administracin y un empresario cuyo objeto sea:
1.
La construccin de bienes que tengan naturaleza inmueble, tales como carreteras, ferrocarriles, puertos, canales, presas,
edificios, fortificaciones, aeropuertos, bases navales, defensa del litoral y sealizacin martima, monumentos, instalaciones
varias, as como cualquier otra anloga de ingeniera civil.
2.
La realizacin de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del subsuelo, como dragados, sondeos,
prospecciones, inyecciones, correccin del impacto medioambiental, regeneracin de playas, actuaciones urbansticas u otros
anlogos.
3.
La reforma, reparacin, conservacin o demolicin de los definidos en las letras anteriores.

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1845, consideraba como obras pblicas "los caminos de todas clases, los canales de navegacin,
de riego y desage, los puertos de mar, los faros (...) y cualesquiera otras construcciones que se
ejecuten para satisfacer objetos de necesidad o conveniencia general"6.
A la vista de las definiciones sealadas, conviene reparar en la circunstancia de que
pueden formar parte de las infraestructuras elementos materiales e inmateriales, caracterizados
estos ltimos por ser una parte muy importante de ciertas infraestructuras como las de
telecomunicaciones7.
Cabe concluir, pues, que el trmino infraestructura es, en su significado, notablemente
ms amplio que el de obra pblica.
Desde el punto de vista econmico, segn Gil Canaleta, Pascual Arzoz y Rapn Grate8,
las distintas infraestructuras fsicas pueden agruparse en dos grandes categoras:
Infraestructuras econmicas: Apoyan directamente a las actividades productivas. La

infraestructura econmica comprende el conjunto de equipamientos conocidos como
"infraestructura bsica". A su vez pueden distinguirse las siguientes clases:
a)
Las destinadas a la prestacin de servicios pblicos de abastecimiento de agua,

electricidad y gas natural, recogida de basuras y depuracin de residuos.
b)
Las destinadas a la prestacin de servicios de telecomunicaciones: servicios

telefnicos, postales, por cable.
c)
Las relacionadas con el transporte: carreteras, ferrocarriles, vas fluviales,

puertos y aeropuertos.
d)
Las relacionadas con la gestin del suelo, como mejora de drenajes,

prevencin de inundaciones, irrigacin, entre otras.
Infraestructuras sociales. Permiten proveer servicios sociales, vinculados directamente al

bienestar social del consumidor e indirectamente a las actividades productivas. La
infraestructura social est integrada por instalaciones educativas, sanitarias, centros
asistenciales, culturales y una serie de edificios administrativos y bienes de equipo
utilizados por la Administracin.
Desde el punto de vista jurdico, siguiendo a Villar Ezcurra9, las infraestructuras pueden
clasificarse en:
6
Artculo 1 del Real Decreto de 10 de octubre de 1845, por el que se aprueba la Instruccin de Obras Pblicas.
El concepto de obra pblica no engloba todo lo que sirve de soporte a esta actividad, tal es el caso de las ondas hertzianas o los
programas informticos que nada tienen de obra.
8
Gil Canaleta, Pascual Arzoz y Rapn Grate, La Poltica de Infraestructuras y Equipamiento en la Unin Europea, en Economa
y Poltica Regional en Espaa ante la Europa del Siglo XXI, Mella Mrquez, J. M. (coordinador), Akal, 1998, pgs 461 y ss.

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Infraestructuras pblicas:
Son consideradas como bienes de dominio pblico10. Sus
manifestaciones ms importantes son:
Infraestructuras ferroviarias
Carreteras
Autopistas
Puertos
Aeropuertos
Infraestructuras hidrulicas
Infraestructuras privadas de inters pblico: Son bienes patrimoniales de titularidad

privada, afectos al uso pblico. La delimitacin de lo que encierra este grupo se hace
incluyendo en el mismo las actividades que han pasado del servicio pblico clsico a ser
actividades reguladas. Tales actividades e infraestructuras son:
-
Las telecomunicaciones y sus soportes fsicos o tecnolgicos (Ley General de

Telecomunicaciones 32/2003, de 3 de noviembre).
La energa elctrica y las infraestructuras ligadas a este sector (Ley 54/1997, de 27

de noviembre).
El gas y los hidrocarburos con todas las infraestructuras de gaseoductos y

oleoductos (Ley 34/1998, de 7 de octubre).
Finalmente, convendra destacar la existencia de una categora de infraestructuras, las

consideradas de inters general del Estado, cuya especial trascendencia lleva a atribuir la
competencia sobre las mismas a esta instancia territorial11.
El contenido finalista del concepto infraestructura y su vinculacin a una organizacin,
a un todo ms amplio, supone que toda infraestructura sea configurable o bien como una red o
bien como una parte de la misma. Se introduce as un nuevo concepto, el de red12, que puede
9
Jos Luis Villar Ezcurra, op. cit., pgs. 86 y ss.
10
Estas infraestructuras son de titularidad pblica, aunque puedan darse equipamientos como terminales, depsitos, almacenes,
hoteles, etc... de titularidad privada.
11
El artculo 149.1.24 de la Constitucin declara la competencia exclusiva del Estado sobre las obras pblicas de inters general o
cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad Autnoma.
12
El trmino red es utilizado de modo reiterado en la legislacin sobre infraestructuras. A ttulo de ejemplo, y sin nimo de
exhaustividad, pueden relacionarse los siguientes supuestos:
a)
La Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras en su artculo 4 dice que las carreteras integradas en un itinerario de
inters general o cuya funcin en el sistema de transporte afecte a ms de una Comunidad Autnoma constituyen la Red
de carreteras del Estado; ms adelante, en este mismo artculo considera itinerarios de inters general aquellos que
enlazan las Comunidades Autnomas, conectando los principales ncleos de poblacin del territorio del Estado de
manera que formen una red continua que soporte regularmente un trfico de largo recorrido. En el artculo 37 de la
misma Ley, se define red arterial como el conjunto de tramos de carretera actuales o futuras, que establezcan de forma
integrada la continuidad y conexin de los distintos itinerarios de inters general del Estado, o presten el debido acceso
a los ncleos de poblacin afectados.
b)
La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenacin de los Transportes Terrestres, en el artculo 155 seala que las lneas y
servicios ferroviarios de transporte pblico que deban formar parte de la estructura bsica del sistema general de
transporte ferroviario, as como aqullos cuya adecuada gestin exija una explotacin conjunta resulte necesaria para el

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definirse como la ordenacin de las infraestructuras de una determinada manera,

caracterizndose, precisamente, por la forma en que procede enlazar los distintos puntos de la
misma al servicio de una finalidad concreta13. Las notas caractersticas del concepto de red
seran pues:
a)
La continuidad, enlazando distintos puntos.
b)
La organizacin, formando no un mero agregado sino un todo sistemtico.
c)
El servicio a una finalidad superior que trasciende a la de cada una de sus partes.
De conformidad con el artculo 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del

Estado y de la Marina Mercante14, se denomina puerto martimo al conjunto de espacios
terrestres, aguas martimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las ras, rena
condiciones fsicas, naturales o artificiales y de organizacin que permitan la realizacin de
operaciones de trfico portuario15; requirindose, adems, que sea autorizado para el desarrollo
de estas actividades por la Administracin competente16. Por otra parte, se consideran
correcto funcionamiento del referido sistema general de transporte, compondrn de forma unitaria la Red nacional
integrada de transporte ferroviario.
c)
La Ley 8/2000, de 28 de diciembre, del Plan Regional de Carreteras de la Comunidad Autnoma de La Rioja, establece
en su Exposicin de Motivos que la planificacin es necesaria para conocer la funcionalidad de las distintas carreteras y
su incidencia en la ordenacin del territorio y en los flujos regionales de transporte, clasificarlas de acuerdo con unos
criterios predeterminados, adecuar la oferta a la demanda en funcin del trfico y de la situacin real de las
infraestructuras que la componen, definir los objetivos que se pretenden alcanzar y establecer los medios para su logro,
coordinar las actuaciones de la regin al respecto con las de las comunidades limtrofes, integrar las redes de
carreteras de los distintos niveles en un sistema suprarregional para la funcionalidad y calidad de servicio y
programar las inversiones y gastos para optimizar su rentabilidad social.
d)
La Ley 8/1998, de 17 de diciembre, de Carreteras de Aragn, la Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de carreteras de
Catalua y la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia, se refieran a las redes autonmicas y
establecen su composicin.
e)
La Carta europea de 1983 se refiere a la ordenacin del territorio como la expresin espacial de la poltica econmica,
social, cultural y ecolgica de toda sociedad y estableciendo como objetivo fundamental de la poltica territorial la
utilizacin racional y equilibrada del territorio, definiendo los usos aceptables o a potenciar para cada tipo de suelo,
creando las adecuadas redes infraestructurales e incluso fomentando, con medidas incentivadoras, aquellas actuaciones
que mejor persigan el fortalecimiento del espritu comunitario.
La conexin que la actual legislacin realiza entre los conceptos de infraestructura y red puede verse ntidamente en la Ley 4/1997,
de 24 de julio, de Construccin y Explotacin de Infraestructuras de la Regin de Murcia, en cuyo artculo 1.1 dice que "se
consideran infraestructuras, a los efectos de esta Ley, las redes viarias, instalaciones afectas al transporte, redes de saneamiento,
depuradoras, redes de abastecimiento de aguas, desaladoras, aeropuertos, puertos y cualesquiera otras obras e instalaciones
destinadas a un uso o servicio pblico, complementarias o no de las anteriores, de caractersticas anlogas".
En la Comunidad Autnoma de Galicia, el Decreto 80/2000 do 23 de marzo, por el que se regulan los Planes y Proyectos
Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, el artculo 2.2 establece que los planes e proyectos sectoriales garantizarn la adecuada
insercin en el territorio de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones y su conexin con las redes y servicios correspondientes.
13
G. Ario, de la Cutara y Aguilera, Las telecomunicaciones por cable, Marcial Pons, 1996, pg. 26.
14
Es preciso sealar que la Ley 27/1992 no es aplicable a los siguientes puertos:

Los puertos pesqueros, que son los destinados exclusiva o fundamentalmente a la descarga de pesca fresca desde los
buques utilizados para su captura, o a servir de base de dichos buques, proporcionndoles algunos o todos los servicios
necesarios de atraque, fondeo, estancia, avituallamiento, reparacin y mantenimiento.
Los destinados a proporcionar abrigo suficiente a las embarcaciones en caso de temporal, siempre que no se realicen en
l operaciones comerciales portuarias o stas tengan carcter espordico y escasa importancia.
Los que estn destinados para ser utilizados exclusiva o principalmente por embarcaciones deportivas o de recreo.
Aquellos en los que se establezca una combinacin de los usos a que se refieren los apartados anteriores.
15
Se entiende por trfico portuario las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparacin de buques en puerto
y las de transferencia entre stos y tierra u otros medios de transporte, de mercancas de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos
y de pasajeros o tripulantes, as como el almacenamiento temporal de dichas mercancas en el espacio portuario.
16
Para su consideracin como puertos, estos espacios debern disponer de las siguientes condiciones fsicas y de organizacin:

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instalaciones portuarias las obras civiles de infraestructura y las de edificacin o

superestructura, as como las instalaciones mecnicas y redes tcnicas de servicio construidas o
ubicadas en el mbito territorial de un puerto y destinadas a realizar o facilitar el trfico
portuario.
El objeto de este estudio lo constituyen los puertos comerciales de inters general, esto
es, aquellos que en razn a las caractersticas de su trfico renen condiciones tcnicas, de
seguridad y de control administrativo para que en ellos se realicen actividades comerciales
portuarias17 de especial trascendencia en el conjunto del sistema portuario espaol18.
Superficie de agua, de extensin no inferior a media hectrea, con condiciones de abrigo y de profundidad adecuadas,
naturales u obtenidas artificialmente, para el tipo de buques que hayan de utilizar el puerto y para las operaciones de
trfico martimo que se pretendan realizar en l.
Zonas de fondeo, muelles o instalaciones de atraque, que permitan la aproximacin y amarre de los buques para realizar
sus operaciones o permanecer fondeados, amarrados o atracados en condiciones de seguridad adecuadas.
Espacios para el depsito y almacenamiento de mercancas o enseres.
Infraestructuras terrestres y accesos adecuados a su trfico que aseguren su enlace con las principales redes de
transporte.
Medios y organizacin que permitan efectuar las operaciones de trfico portuario en condiciones adecuadas de eficacia,
rapidez, economa y seguridad.
17
Conviene tener presente que, en orden a la aplicacin de la actual Ley de Puertos, no tienen la consideracin de actividades
comerciales portuarias:
Las operaciones de descarga y manipulacin de la pesca fresca excluidas del mbito del servicio pblico de estiba y
desestiba.
El atraque, fondeo, estancia, avituallamiento, reparacin y mantenimiento de buques pesqueros, deportivos y militares.
Las operaciones de carga y descarga que se efecten manualmente, por no estar justificada econmicamente la
utilizacin de medios mecnicos.
La utilizacin de instalaciones y las operaciones y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades sealadas en
este apartado.
18
Segn el artculo 5.1 de la Ley de Puertos, son puertos de inters general los que figuran en el anexo de la Ley clasificados como
tales por serles de aplicacin alguna de las siguientes circunstancias:
Que se efecten en ellos actividades comerciales martimas internacionales.
Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a ms de una Comunidad Autnoma.
Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratgica para la economa nacional.
Que el volumen anual y las caractersticas de sus actividades comerciales martimas alcancen niveles suficientemente
relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad econmica general del Estado.
Que por sus especiales condiciones tcnicas o geogrficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del trfico
martimo, especialmente en territorios insulares.
La relacin de puertos calificados de inters general aparece en el Anexo de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante. En base a este precepto, son puertos de inters general y por lo tanto, de acuerdo con el artculo
149.1.20 de la Constitucin Espaola, competencia exclusiva de la Administracin del Estado, los siguientes:
Pasajes y Bilbao en el Pas Vasco.
Santander en Cantabria.
Gijn-Musel y Avils en Asturias.
San Cibrao, Ferrol y su ra, A Corua, Vilagarca de Arousa y su ra, Marn y ra de Pontevedra y Vigo y su ra, en
Galicia.
Huelva, Sevilla y su ra, Cdiz y su baha (que incluye el Puerto de Santa Mara, el de la zona franca de Cdiz, Puerto
Real, el Bajo de la Cabezuela y Puerto Sherry), Tarifa, Algeciras-La Lnea, Mlaga, Motril, Almera y Carboneras en
Andaluca.
Ceuta y Melilla.
Cartagena (que incluye la drsena de Escombreras) en Murcia.
Alicante, Ganda, Valencia, Sagunto y Castelln en la Comunidad Valenciana.
Tarragona y Barcelona en Catalua.
Palma de Mallorca, Alcudia, Mahn, Eivissa y La Savina en Baleares.
Arrecife, Puerto Rosario, Las Palmas (que incluye el de Salinetas y el de Arinaga), Santa Cruz de Tenerife (que incluye
el de Granadilla), Los Cristianos, Gua de Isora, San Sebastin de la Gomera, Santa Cruz de la Palma y la Estaca en
Canarias.
Para finalizar, es preciso resear dos artculos de la Ley 27/1992. Por un lado, el artculo 12 indica que los puertos, bases,
estaciones, arsenales e instalaciones navales de carcter militar y zonas militares portuarias quedan fuera del mbito de aplicacin de
esta Ley, estando reservados a la Administracin del Estado, que ejercer sus competencias sobre estos espacios a travs del

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2. EL DOMINIO PBLICO PORTUARIO ESTATAL

El espacio portuario puede ser definido como aquel territorio en el que las
autoridades portuarias ejercen, con plenitud, sus competencias.
Con respecto a la naturaleza jurdica del espacio portuario, la Ley 27/1992, de 24 de
noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante,
introdujo una importante
modificacin al permitir, en el artculo 49.4, la desafectacin del dominio pblico portuario y su

patrimonializacin por las Autoridades Portuarias19. As pues, se advierte la posible existencia
de un patrimonio privado de las Autoridades Portuarias y que viene avalada, adems, por el
artculo 53 b) de la Ley 27/1992 que contempla la adquisicin de bienes por aqullas que no
sean afectados al dominio pblico .
El artculo 53 de la Ley 27/1992, se dedica a regular el contenido del dominio portuario
estatal. En este precepto, se indica que pertenecen al Dominio Pblico Portuario estatal:
a) Los terrenos, obras e instalaciones fijas portuarias de titularidad estatal afectados al
servicio de los puertos.
b) Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante
compraventa, expropiacin o por cualquier otro ttulo para el cumplimiento de sus fines,
cuando sean debidamente afectados.
c) Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio.
d) Las obras construidas por los titulares de una concesin de Dominio Pblico Portuario,
una vez extinguida sta.
e) Los terrenos, obras e instalaciones fijas de sealizacin martima, afectados a las
Autoridades Portuarias para esta finalidad.
f) Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.
A esta enumeracin, hay que aadir el hecho de que, segn el artculo 14.1 de la Ley
27/1992,
las aguas martimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos de
competencia de la Administracin del Estado, son considerados, asimismo, bienes de Dominio

Pblico Portuario estatal20.
Ministerio de Defensa. Por otra parte, el artculo 13 precepta que la Administracin del Estado podr reservarse espacios de
dominio pblico martimo-terrestre, con destino a las instalaciones navales y zonas portuarias que sean precisas para el
cumplimiento de los fines que la legislacin vigente atribuye a la Guardia Civil y que quedarn excluidas del mbito de aplicacin
de la Ley de Puertos.
19
Se produca, con este precepto, una alteracin del rgimen establecido por la Ley de Patrimonio del Estado en sus artculos 80 a
85, y por la Ley de Entidades Estatales Autnomas de 26 de diciembre de 1958, en su artculo 10. Ambas normas declaran
terminantemente que los bienes de dominio pblico adscritos a los Organismos Autnomos no pierden su calificacin jurdica
originaria, y que stos no pueden adquirir su propiedad; la primera, incluso llega a negarles la titularidad de un patrimonio propio
(art. 84 de la Ley de Patrimonio del Estado) al sealar que, los bienes inmuebles propiedad de estos organismos que sean necesarios
para el cumplimiento de sus fines, se incorporarn al Patrimonio del Estado.
20
El dominio pblico martimo-terrestre ocupado por un puerto de competencia de una Comunidad Autnoma mantiene su
titularidad estatal, si bien tiene la condicin de adscrito a dicha Comunidad. La adscripcin de bienes de dominio pblico martimoterrestre a las Comunidades Autnomas no devengar canon a favor de la Administracin del Estado. Las concesiones o

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La Ley 27/1992, en opinin de Acero Iglesias, permite distinguir dentro del espacio
portuario los siguientes tipos de bienes21:
1. Bienes integrados en la zona de servicio del puerto.
a) Bienes de dominio pblico portuario estatal.
Dentro de este grupo cabe distinguir:
-
Bienes adscritos a las Autoridades Portuarias por parte del Estado.
Bienes adquiridos por las Autoridades portuarias.
b) Bienes de propiedad privada.

c) Bienes patrimoniales de las Autoridades Portuarias.
2. Bienes excluidos de la zona de servicio (bienes patrimoniales de las Autoridades
Portuarias). No obstante, como tuvo la oportunidad de sealar Menndez Rexach22, tambin
cabra hablar de un dominio pblico portuario situado fuera de la zona de servicio del
Puerto, como es el caso del formado por las instalaciones de sealizacin martima.
La calificacin de los puertos, como bienes de dominio pblico tiene una larga tradicin
en nuestro ordenamiento jurdico y ya en Las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio, se haca
referencia a estas infraestructuras. Segn la Ley 6, del Ttulo 28, Partida Tercera: "[...] los
puertos pertenecen a todos los hombres comunalmente, en tal manera que tanto pueden usar de
ellos los que son de otra tierra extraa, como los que moran y viven en aquella tierra de donde
son [...]". La Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 ratifica la condicin de los puertos como
bienes de dominio pblico, pero haciendo una distincin entre los puertos de uso general y los
militares, perteneciendo, estos ltimos, privativamente al Estado. Las Leyes de Puertos de 1880
y 1928, en la misma lnea, califican a los puertos como bienes de dominio pblico, aunque
manteniendo la distincin entre bienes de dominio pblico y puertos propiedad del Estado.
La Constitucin de 1978 no se refiere en su artculo 132 a los puertos como bienes de
dominio pblico pero indirectamente los est incluyendo en esta categora de bienes dado que se
sitan siempre en la zona martimo-terrestre y en el mar territorial. Poco antes de la publicacin
de la nueva Ley de Puertos, la Ley de Costas, en su artculo 4, complet esta calificacin
sealando que los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal formaban parte del
dominio pblico martimo-terrestre estatal.
autorizaciones que las Comunidades Autnomas otorguen en el dominio pblico martimo-terrestre adscrito, devengarn el
correspondiente canon de ocupacin a favor de la Administracin del Estado.
21
Vide Acero Iglesias, P., Organizacin y rgimen jurdico de los puertos estatales, Aranzadi, 2002, pgs. 132 y 133.
22
Vide Menndez Rexach, A., El dominio pblico portuario estatal, en Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, n 145
bis, 1995, pg. 98.
Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,10

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El dominio pblico portuario es, por tanto, una dependencia demanial que se encuadra
dentro de la ms amplia categora del dominio pblico martimo-terrestre, por disposicin tanto
de la Ley de Costas, como de la Ley de Puertos. En definitiva, los puertos en el ordenamiento
jurdico espaol son bienes de dominio y uso pblico, sin perjuicio de que tambin sean el
soporte de diversos servicios pblicos.
El patrimonio de la Autoridad Portuaria podra ser definido como el conjunto de bienes
y derechos que, para el cumplimiento de sus fines, les adscribe la Ley. Este concepto genrico
de patrimonio, comprendera tanto a los bienes de dominio pblico portuario, como a los bienes
patrimoniales stricto sensu, que pertenecen a las Autoridades portuarias y que se encuentran
sujetos al derecho privado. Esta clasificacin coincide plenamente con el concepto de
patrimonio de las Administraciones pblicas que se indica en el artculo 3 de la Ley 33/2003, de
3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas23. En este precepto se seala
que tal patrimonio est constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea
su naturaleza y el ttulo de su adquisicin o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos24.
Posteriormente, el artculo 4 de la misma norma precisa que, por razn del rgimen jurdico al
que estn sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones
pblicas pueden ser de dominio pblico o demaniales25 y de dominio privado o patrimoniales26.
23
En la Exposicin de Motivos de esta norma, recientemente aprobada, se indica que una de las preocupaciones fundamentales de la
misma ha sido hacer posible la articulacin de una poltica patrimonial integral para el sector estatal, que permita superar el
fraccionamiento de los sistemas de administracin de los bienes pblicos y coordinar su gestin con el conjunto de polticas
pblicas. De esta manera, la globalidad u omnicomprensividad del enfoque se ha extendido tanto a la delimitacin subjetiva de su
mbito de aplicacin, como al tratamiento que da a su objeto de regulacin.
As, desde el punto de vista subjetivo, la ley ha optado por considerar de forma conjunta el rgimen patrimonial de la
Administracin General del Estado y el de los organismos pblicos dependientes de ella. Con ello se ha querido superar el carcter
fraccionario y, en cierta medida, residual que tradicionalmente ha tenido la regulacin de los bienes de los organismos pblicos,
abordando de forma integral y homognea su problemtica patrimonial. La generalidad del enfoque legal encuentra su vehculo de
expresin ms acabado en el nuevo significado de que se dota al trmino tradicional Patrimonio del Estado que pasa a designar el
conjunto de bienes de titularidad de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos. Ha de precisarse, sin embargo,
que la reconduccin conceptual de estas masas patrimoniales a la nueva categora as definida no se ha realizado con el propsito de
absorber la titularidad separada que corresponde a la Administracin General del Estado y a los organismos pblicos sobre sus
respectivos patrimonios, o erosionar su autonoma de gestin. El concepto no pretende hacer referencia a una relacin de titularidad,
de difcil construccin jurdica desde el momento en que falta el referente subjetivo, sino que su acuacin tiene una finalidad
meramente instrumental, y sirve a los objetivos de permitir un tratamiento conjunto de esos conjuntos de bienes a determinados
efectos de regulacin, y destacar la afectacin global de los patrimonios de la Administracin General del Estado y de sus
organismos pblicos, como organizaciones subordinadas al cumplimiento de los fines del Estado.
24
No se entendern incluidos en el patrimonio de las Administraciones pblicas el dinero, los valores, los crditos y los dems
recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de las
comunidades autnomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorera.
25
De conformidad con el artculo 5 de la Ley 33/2003, son bienes y derechos de dominio pblico los que, siendo de titularidad
pblica, se encuentren afectados al uso general o al servicio pblico, as como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el
carcter de demaniales. El artculo 6 de esta misma Ley compele a ajustar la gestin y administracin de los bienes y derechos
demaniales por las Administraciones pblicas a los siguientes principios:
Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
Adecuacin y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio pblico a que estn destinados.
Aplicacin efectiva al uso general o al servicio pblico, sin ms excepciones que las derivadas de razones de inters
pblico debidamente justificadas.
Dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privativo.
Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las Administraciones pblicas,
garantizando su conservacin e integridad.
Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.

2005
La definicin de patrimonio de la autoridad portuaria antes reseada parece, empero,

encontrarse en cierta contradiccin con lo que dispone el artculo 49.2 en su prrafo primero de
la Ley27, pero lo cierto es que el dominio pblico adscrito a las Autoridades Portuarias es uno de
los elementos bsicos de su actividad y por ello, estas Entidades disponen de unos amplios
poderes de administracin y gestin sobre el mismo y perciben como propios, los ingresos que
se derivan de esta gestin.
3. LOS PUERTOS Y SUS RELACIONES CON LAS CIUDADES
Los puertos desempean un papel importante en la cadena de transporte, tanto en su
condicin de parte del transporte martimo como por ser nodos de transferencia modal y por su
funcin de plataformas logsticas, con una serie actividades de valor aadido que exceden las de
carga, descarga y almacenamiento.
La evolucin del trfico martimo mundial est ntimamente relacionada con la
actividad portuaria28; pero sta no se reduce exclusivamente al atraque y desatraque de los
buques sino que incorpora adems una serie de servicios (centro combinado de transporte
martimo-terrestre) que no se pueden obviar. El puerto es una realidad multifuncional y
polivalente con importantes efectos sobre la cadena logstica y la vida de las ciudades en las que
se sita. Sin nimo de ser exhaustivos, podemos realizar la siguiente enumeracin de las
realidades y potencialidades de un puerto:
El puerto es un acceso: un lugar de atraque y desatraque de buques.
El puerto es una parte del litoral.
El puerto es un espacio urbano.
Cooperacin y colaboracin entre las Administraciones pblicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio
pblico.
26
Segn el artculo 7 de la Ley 33/2003, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de
las Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales. El rgimen de adquisicin, administracin, defensa y
enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales ser el previsto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollen o
complementen y, supletoriamente, se aplicarn las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la
competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del Derecho
privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su rgimen jurdico. Conforme al artculo 8 de la Ley, la gestin y
administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios:
Eficiencia y economa en su gestin.
Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.
Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y enajenacin de estos bienes.
Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de optimizar la utilizacin y el
rendimiento de sus bienes.
27
Conforme a dicho artculo, los bienes estatales que se adscriban a las Autoridades Portuarias y estn afectados a su servicio
conservarn su calificacin jurdica originaria, debiendo utilizarlos exclusivamente para el cumplimiento de los fines determinantes
de su afectacin o adscripcin. Esto indica que, en vez de pertenecer al patrimonio de las Autoridades Portuarias, los bienes
adscritos por el Estado pertenecen al patrimonio del Estado, ya que el dominio pblico portuario viene calificado precisamente
como estatal.
28
Vide Daz Fernndez, J. A., La articulacin territorial de Galicia con el resto del estado. Aportaciones de la conectividad al
desarrollo regional, Revista Estudios de Construccin, Transportes y Comunicaciones, n 82, Ministerio de Fomento, 1999.

2005
El puerto es una zona industrial29.
El puerto es un punto de conexin intermodal.
El puerto es un rea logstica y de almacenamiento.
El puerto es un espacio ldico y de esparcimiento para los ciudadanos.
El puerto es una zona comercial.
El puerto es un elemento del paisaje.
Los puertos, como puntos de privilegiados de comercio, han participado de forma

decisiva en la constitucin y el posterior desarrollo de las ciudades; es ms, la presencia del
puerto en las relaciones comerciales ha influido en la propia supervivencia de la urbe. No
obstante, el puerto ha sido, tambin, una realidad distinta de la propia ciudad lo que ha
propiciado la necesidad de articular las relaciones entre ambos. As, es necesario compatibilizar
el necesario desarrollo portuario, derivado de las exigencias de la navegacin y transporte
martimo, con el desarrollo del recinto urbano, producido a requerimientos de su poblacin.
En el transporte martimo de mercancas se ha pasado del concepto puerto a puerto al
de puerta a puerta. Este hecho supone la penetracin de los hinterland portuarios hacia el
interior del territorio y la necesidad de hacer confluir los distintos modos en las cercanas de los
puertos, lo que implica la necesidad de zonas amplias donde ubicar infraestructuras. As, se est
en presencia de una inquieta mirada del puerto en busca de su espacio vital30.
El vocablo ingls gentrification31 es utilizado para denominar al fenmeno consistente
en un mejoramiento de antiguos centros urbanos, culminado en una elevacin de su estatus
econmico y social32. La doctrina se ha referido a esto utilizando, tambin, otros trminos:
brownstoning, whitepainting y, en espaol, aristocratizacin, gentrificacin o recentrado. No
obstante, si se tiene en cuenta que el fenmeno descrito es ciertamente complejo en su
gestacin33 y resultados, sin que pueda ser reducido a la mera ocupacin de un espacio urbano
29
En los recintos portuarios no slo se pueden realizar tareas de carga y descarga, sino que tambin caben las de manipulacin de
productos.
30
Snchez Pavn, B., El futuro de las relaciones puerto-ciudad, Instituto Universitario de Estudios Martimos, Universidade da
Corua, 2003, pgs. 8 y ss.
31
La primera referencia al trmino gentrification se atribuye a R. Glass en su estudio sobre Londres efectuado en 1964.
32
Adems de la manifestacin urbana del fenmeno recientemente se ha identificado un proceso similar en reas rurales. Cabe,
pues, tanto una gentrificacin rural como una gentrificacin urbana. Hasta el momento, empero, el nmero de estudios sobre la
versin rural es muy inferior a los dedicados a la versin urbana.
33
La doctrina discrepa a la hora de determinar la fuerza motriz de la reactivacin de los ncleos urbanos. Por una parte, David Ley
otorga un papel clave a la demanda de un tipo de viviendas por un segmento poblacional emergente en la ciudad. Por otro lado, Neil
Smith, formula su teora desde el punto de vista de la oferta de viviendas y espacios, no de la demanda por parte de ocupantes
potenciales, otorgando prioridad a la oferta en su explicacin, de modo que los factores econmicos son preponderantes por encima

2005
por una clase social emergente, en este trabajo se propone denominar este proceso como
reactivacin nuclear. Con este trmino se hace referencia a su verdadera esencia: la
recuperacin de la actividad perdida en los ncleos de las ciudades.
La reactivacin nuclear de las ciudades se ha venido desarrollando en los pases
industrializados, bsicamente, a partir de la dcada de los aos setenta del pasado siglo y se
caracteriza por la ocupacin de los centros de las ciudades por una parte de la clase media, de
elevados ingresos, que sustituyen a los habitantes con menor poder adquisitivo. Este
movimiento hacia las zonas cntricas de la urbe supone inversiones y mejoras, tanto en las
viviendas como en toda el rea en general. En conjunto, el fenmeno suele conllevar una
recuperacin del valor simblico de los centros urbanos. Autores como Van Weesep34 sealan
que la gentrification es la expresin espacial de un cambio social35.
La gentrification se constituye en un elemento fundamental de la reestructuracin
metropolitana, contrario a la suburbanizacin y declive socioeconmico de los centros urbanos.
Como efecto ms inmediato, produce un cambio en la tendencia a la prdida de poblacin de
cierta relevancia econmica en los centros de las ciudades36.
Los poderes pblicos pueden favorecer el recentrado utilizando, entre otros, los
siguientes mecanismos de intervencin:
a) Calificacin especial desde el punto de vista patrimonial de las zonas que se deseen
reactivar (calificndolas como ncleos histricos).
b) Concesin de beneficios fiscales para las actuaciones de rehabilitacin de edificios37.
de los culturales. En general podra decirse que la reactivacin es resultado de una serie de factores interrelacionados, sin que quepa
otorgar un protagonismo exclusivo a ninguno de ellos.
34
Van Weesep, J., Gentrification as a research frontier, Progress in Human Geography, vol. 18, n 1, 1994, pgs. 74 yss..
35
Estudios recientes muestran que en muchos pases la gentrificacin refleja cmo el papel del gobierno se est redefiniendo, en
relacin con las tendencias generales de desregularizacin y privatizacin de muchas reas que tradicionalmente han permanecido
bajo la tutela gubernamental. Por lo tanto, este fenmeno muestra las consecuencias espaciales de cambios sociales complejos.
36
Los estudios publicados coinciden en que se trata de un proceso altamente diversificado: puede seguir varias trayectorias,
pudiendo transformar totalmente o parcialmente un rea, estar protagonizado por un amplio listado de agentes y actores, y siendo
sus causas y consecuencias son complejas y difciles de determinar con claridad. Todo ello ha supuesto que la gentrification haya
sido calificada por autores como Van Weesep de un "concepto catico".
37
La rehabilitacin de las viviendas puede dar lugar a distintas configuraciones poblacionales de la zona objeto de reactivacin en
funcin de la finalidad que persigan los sujetos actuantes:
a) promotores de la vivienda que compran una determinada propiedad, la rehabilitan y la revenden con nimo de lucro.
b) particulares que rehabilitan con el fin de vivir en ella.

2005
c) Mejora de los servicios pblicos en las reas seleccionadas.

d) Recalificacin del suelo.
Estando situados los puertos ms antiguos en los centros de las ciudades, la procura de
una apertura de reas ocupadas por los puertos para su edificacin puede suponer un apoyo a la
recuperacin de las reas aledaas38. El mismo efecto puede lograrse, asimismo, mediante una
revitalizacin cultural39 y medioambiental de estos entornos. Si el puerto deja de ser un foco de
contaminacin y se hace albergar en el recinto del mismo ciertas actividades sociales
(congresos, exposiciones, ferias, etc.) la reactivacin de estas zonas sera, prcticamente, un
hecho.
La garanta de la intermodalidad, tan necesaria en las infraestructuras portuarias
actuales40, supone uno de los obstculos ms difciles de salvar puesto que puede resultar
antittica con el mantenimiento de un centro de la ciudad descongestionado y con escasa
contaminacin (acstica, visual, etc...). Un problema se plantea, asimismo, en cuanto a la
dotacin y ampliacin de equipamientos, pues no es fcil de cohonestar con el mantenimiento
de las unas adecuadas relaciones puerto-ciudad. Si las instalaciones crecen horizontalmente, se
ocupan nuevos espacios (algo difcil en los puertos enclavados en los centro de las ciudades); si
crecen en vertical (solucin ms probable en los puertos enclavados en ncleos urbanos), se
aumenta la barrera entre el puerto y la ciudad.
La principal funcin del puerto es la de ser la infraestructura que posibilita la unin
entre los modos de transporte martimo y terrestre; no obstante, esta trascendente funcin induce
otras de no menor importancia como las de centro de almacenamiento de mercancas y zona de
localizacin de servicios terciarios. Las funciones de los puertos comerciales son susceptibles de
atraer la implantacin y desarrollo de otros servicios y actividades en la ciudad de la que forman
parte, ofreciendo indudables oportunidades de crecimiento. Uno de los elementos que ms
pueden influir en el potencial econmico del puerto y, a su vez, en el desarrollo de la ciudad es
c) propietarios que rehabilitan las viviendas que poseen con el fin de ofrecerlas en alquiler.
38
El desalojo de los recintos portuarios y su exteriorizacin con respecto a las zonas cntricas de la ciudades, tendra un efecto
positivo en la recuperacin de los centros urbanos al dejar expeditas grandes superficies de suelo edificable o susceptible de albergar
zonas verdes de gran valor paisajstico.
39
En el marco de las realizaciones concretas resulta interesante el caso de Barcelona. En esta ciudad, el gobierno municipal
constituye el principal impulsor del fenmeno de reactivacin nuclear, esencialmente a travs de la utilizacin del elemento cultural.
En el ao 1989 se puso en marcha el Proyecto Ciutat Vella, en el marco de la transformacin urbana que tuvo lugar en la ciudad de
Barcelona con motivo de la celebracin de los Juegos Olmpicos de 1992. Una de las principales lneas de actuacin fue el eje
cultural, vertebrado a partir de la nueva ubicacin de diversas instituciones y organismos culturales y de la potenciacin de las ya
existentes.
40
Vide: Daz Fernndez, J.A., La comercializacin de una oferta de transporte intermodal de mercancas en Galicia: un
diagnstico a una cadena en fase de integracin, IGETI, 2004.

2005
el de las actividades logsticas vinculadas a los flujos de transporte41. Estas actividades admiten
diferentes ubicaciones que, en lneas generales, podra responder a una de las siguientes
alternativas:
a) Localizacin en los espacios portuarios.
b) Localizacin en reas especializadas prximas y bien conectadas con la zona portuaria.
c) Localizacin en la ciudad.
Teniendo en cuenta la variedad de servicios que pueden comprenderse en el concepto
actividades logsticas42, no es en absoluto descabellado afirmar que las alternativas propuestas
no son excluyentes sino, ms bien, complementarias. Es precisamente esa complementariedad la
que puede contribuir a unas fluidas y positivas relaciones entre el puerto y la ciudad, puesto que
si tal condicin se cumpliese generara un efecto eslabn entre ambos espacios que se veran
interdependientes y mutuamente necesarios.
Los espacios portuarios se presentan como una oportunidad trascendental por la
posibilidad de la constitucin de amplios espacios abiertos junto a los habitualmente
congestionados centros urbanos, as como el establecimiento de funciones recreativas y ldicas
que permitan disfrutar del entorno43. Asimismo, los nuevos requerimientos de la investigacin y
la tecnologa exigen de las ciudades la localizacin de establecimientos destinados a estos fines
y que pueden situarse sobre los espacios portuarios44. Por otra parte, la implantacin de edificios
universitarios induce una cierta dinmica que facilita la regeneracin de los espacios portuarios
degradados. Finalmente,
la terciarizacin de la economa urbana requiere un nmero
considerable de sedes y su concentracin, los cuales constituyen centros de poder econmico y

social para la ciudad; las implantaciones de direcciones administrativas, sedes sociales, palacios
de congresos y centros comerciales son posibilidades de incrementar la influencia de la ciudad
portuaria. En definitiva, dentro de los procesos de integracin urbana de espacios portuarios, se
41
Es opinin prcticamente inconcusa el que la calidad de las funciones logsticas tiende a fidelizar los trficos de mercancas en no
pocos puertos. Por otra parte, si bien las actividades de las modernas Terminales portuarias especializadas crean escaso empleo
directo en el propio puerto pueden inducir mayor cantidad de produccin y servicios y, por tanto, de creacin de empresas y puestos
de trabajo, en reas situadas en la ciudad.
42
Snchez Pavn, B., Los puertos y las zonas de actividades logsticas, Instituto Gallego de Estudios del Transporte y las
Infraestructuras, 2004, pgs. 9 y ss.
43
Los espacios portuarios pueden constituirse en espacio para manifestaciones culturales como es el caso del museo Guggenheim en
Bilbao.
44
La constitucin de polos tecnolgicos se deja a veces a la iniciativa de los puertos a travs de las novedosas funciones de
telepuertos o tecnopuertos (como en Osaka, o en Tokio).

2005
deberan incentivar aquellos usos del puerto compatibles con el medio urbano45 y que han sido
denominados como "actividades portuarias de tipo blando"46.
En el xito de las actuaciones van a confluir mltiples factores y requerirn un
planeamiento previo que trate de asegurar sus principios y esquemas bsicos. Entre ellos van a
destacar la necesidad de la recuperacin de su significado original o su tradicin martima
adems de una correcta funcionalidad del conjunto, que recoja, consensuadamente, las
demandas sociales dentro de las necesarias restricciones ambientales47 y cuya gestin pueda ser
efectiva. Algunas prioridades que se consideran factores de xito, como el beneficio o
rentabilidad econmico-comercial de la actuacin, podran entrar en conflicto con otros tan
importantes como las prioridades sociales de las comunidades locales (que sufrirn directamente
los costes externos de la operacin), la identidad local o la riqueza patrimonial y ambiental.
No cabe duda de que resulta difcil compatibilizar las necesidades del puerto y de la
ciudad. Ello deriva de una serie de factores como la diferencia de ritmos de crecimiento (mayor
en las infraestructuras portuarias en comparacin con los relativos al desarrollo urbano), la
diferente vocacin de estabilidad de la zonificacin en trminos urbansticos y portuarios (la
primera, aconseja la irreversibilidad y estabilidad de sus decisiones; la segunda ha de ser
indicativa y flexible para poder adecuarse a los cambios que pueda sufrir la demanda, evitando
congelar ordenaciones que puedan obstaculizar la explotacin portuaria) y las cuestiones
estticas, ms importantes en las ciudades que en las reas portuarias. En definitiva, una nueva
orientacin de las relaciones puerto-ciudad exigira tener en cuenta las siguientes cuestiones:
a) Los espacios portuarios han de recuperar su protagonismo urbano, potenciando la
utilizacin de sus instalaciones para diversas actividades ciudadanas48.
b) Debe ser intensificada las funcin residencial de las zonas aledaas a los puertos.
45
Charlier, J., The regeneration of old port areas for new port uses, en Hoyle, B. S., y Pinder, D. A., European Ports Cities in
Transition, Belhaven Press, pgs. 137 y sigs..
46
Estas utilizaciones son las siguientes:

a) Las terminales para trfico de pasajeros, con instalaciones adecuadas para lneas regulares de navegacin o ferrys.
b) Los trficos y terminales de cruceros, que han experimentado un gran desarrollo durante la ltima dcada y que suelen
estar caracterizados por grandes buques de lujo, as como las escalas de grandes veleros, buques de guerra, buques
cientficos,etc.
c) La ocupacin de las drsenas para marinas o reas deportivas, que atraen, asimismo, un turismo de calidad.
d) Las actividades pesqueras, evitando o limitando el acceso a instalaciones de servicio a los barcos, lonjas o factoras de
transformacin.
e) Las operaciones de las embarcaciones de los servicios portuarios (prcticos, remolcadores, amarradores, avituallamiento,
salvamento, etc.).
f)
Esparcimiento y cultura.
47
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo47, se proclama que:
Principio 1: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible y
productivo en armona con la naturaleza.
Principio 10: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados,
en el nivel que corresponda.
48
Vide Patio Romars, C. A., El turismo nutico en Galicia: la oferta de puertos deportivos, IUEM, Universidade da Corua,
2004.

2005
c) Es necesario facilitar la accesibilidad al puerto.

d) Ha de procurarse el mantenimiento de edificios e instalaciones con un cierto
carcter histrico y que, de alguna forma, sirvan de identificacin de los ciudadanos
con el puerto, memoria viva de un pasado comn.
e)
Han de eliminarse los efectos medioambientales negativos de las actividades

portuarias sobre la ciudad. Especialmente sera importante prestar atencin a la
contaminacin acstica y visual.
f) Es preciso arbitrar medios de difusin de las externalidades positivas que el puerto

proyecta sobre la ciudad. No se trata de hacer constar unas cifras en un anuario
estadstico sino de dar informacin inteligible para todos los ciudadanos en forma
tal que sea comprensible a la vez que convincente.
g) El puerto y sus instalaciones han de convertirse en elemento revalorizador del valor
patrimonial de los inmuebles circundantes.
h) Hay que apostar por una labor informativa por parte de las autoridades portuarias de
las futuras necesidades de medios materiales y humanos, con la finalidad de que el
sector privado sea capaz de anticiparse a las mismas y ello pueda ser aprovechado
como elemento de desarrollo de empleo y produccin.
i)
Es indispensable un apoyo decidido de las autoridades portuarias a los

investigadores, nica forma de conocer adecuadamente todas las oportunidades que
las infraestructuras portuarias ofrecen.
j)
En el caso de puertos enclavados en ncleos urbanos, se hace preciso un impulso

decidido del ferrocarril como el mejor modo de transporte para garantizar la
intermodalidad y, a la vez, un desarrollo sostenible.
4. ORDENACIN DEL TERRITORIO Y URBANISMO.

La ordenacin del territorio y el urbanismo, segn el Tribunal Constitucional, tienen por
objeto la actividad consistente en la delimitacin de los diversos usos a que puede destinarse el
suelo o espacio fsico territorial49.
El artculo 40.1 de la Constitucin Espaola indica que "los poderes pblicos
promovern las condiciones
favorables para el progreso social y econmico y para una
distribucin de la renta regional y personal ms equitativa, en el marco de una poltica de

estabilidad econmica". Ms adelante, en su artculo 45.2, seala la Carta Magna que "los
poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose
49
Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984.

2005
en la indispensable solidaridad colectiva". De una interpretacin sistemtica de ambos

preceptos, cabe concluir que los poderes pblicos han de procurar un progreso social y
econmico armnico en todo el territorio nacional, compatible con el mantenimiento de una
adecuada calidad del medio ambiente. Este objetivo no puede ser alcanzado con la
circunstancial interseccin de polticas econmicas y medioambientales concebidas desde la
mutua ignorancia, sino que slo cabe concebirlo como fruto de instrumentos planificadores que
permitan conjugar adecuadamente medidas de desarrollo econmico y de proteccin del medio
ambiente.
La Carta Europea de 1983 concepta la ordenacin del territorio como la expresin
espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad y establece los
siguientes objetivos fundamentales de la poltica territorial:
1)
El desarrollo socieconmico equilibrado de las regiones, con una clara tendencia a la

eliminacin de las grandes diferencias en el nivel de vida.
2)
La mejora de la calidad de vida que, entre otras cosas, se concreta en una mayor
accesibilidad de la poblacin a los equipamientos colectivos de todo tipo y en la mejora
de las infraestructuras.
3)
La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio natural

que haga compatibles la satisfaccin de las necesidades crecientes de recursos y su
conservacin, as como el respeto a las peculiaridades propias de cada comarca en
cuanto a sus formas de vida.
4)
La utilizacin racional y equilibrada del territorio, definiendo los usos aceptables o a

potenciar para cada tipo de suelo, creando las adecuadas redes infraestructurales e
incluso fomentando, con medidas incentivadoras, aquellas actuaciones que mejor
persigan el fortalecimiento del espritu comunitario.
A la hora de precisar el concepto doctrinal de ordenacin del territorio, puede
mencionarse a Quermonne quien la define como el desarrollo armonioso de las regiones en

funcin de sus respectivas vocaciones productivas50. Por otra parte, existen planteamientos que
consideran la ordenacin del territorio como una disciplina estrictamente basada en la
planificacin territorial y muy prxima a la planificacin urbanstica,51 estando destinada a
50
Quermonne, J.-L. y Antoine, S. Amnagement du territoire et dveloppement rgional, la Documentation franaise, pg. 4.
Institut dtudes politiques de Grenoble. Tomo I, 1965. El concepto de MASS, puede verse en lUnivers rural et la planification.
en la obra dirigida por Boudeville, J.-R. LEspace et les ples de croissance, Press Universitaries de France. 1968.
51
Brtolo Cadenas, J. J. Ordenacin del territorio y Administracin local gallega, pg. 21-57, en Rodrguez Arana, X. (Director)
Dereito Pblico Galego, EGAP. El autor sostiene que la ordenacin del territorio ha conocido en Espaa su mayor auge a lo largo
de los aos 1970, para entrar en una fase de decadencia en los aos 1980. Sin duda, el perodo de incertidumbre e indefinicin de
esta tarea hay que analizarla en el contexto de la construccin del Estado de las Autonomas, que durante el perodo transitorio de

2005
superar la dicotoma planificacin econmica-planificacin fsica, esto es, la diferencia entre

la planificacin regional y la planificacin urbanstica, para plasmar a nivel territorial los
programas econmicos que definan el desarrollo regional.52.
El articulo 47 de la Constitucin obliga, positivamente, a los poderes pblicos a regular
"la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin",
legitimndose, pues, la participacin de la comunidad "en las plusvalas que genere la accin
urbanstica de los entes pblicos". Esta finalidad ltima, propugnada por la Carta Magna,
impone una minuciosa regulacin normativa de los instrumentos de Planeamiento Urbanstico.
El Derecho Urbanstico puede ser definido como el conjunto de reglas a travs de las
cuales la Administracin coordina los intereses pblicos y privados con vistas a la ms
conveniente ordenacin del territorio53. Siguiendo a Carceller Fernndez54,
el Derecho
Urbanstico sera el "conjunto de normas que por s mismas o a travs del planeamiento
regulan el rgimen urbanstico de la propiedad del suelo y la ordenacin urbana y regulan la
actividad administrativa encaminada al uso del suelo, la urbanizacin y la edificacin".
El Derecho Urbanstico comprende las siguientes materias:
a) La organizacin administrativa: competencial y potestades pblicas;
participacin ciudadana y garantas de los administrados.
b) El rgimen del suelo, que contempla la incidencia de la ordenacin
urbanstica sobre el derecho de propiedad.
c) La gestin urbanstica: sujetos actuantes, recuperacin o distribucin de
plusvalas y rgimen financiero del urbanismo.
De conformidad con el artculo 148.1.3. de la Constitucin, las Comunidades
Autnomas pueden asumir competencias en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y
vivienda. En base a esta habilitacin competencial, las distintas Comunidades han procedido a
la asuncin de competencias en exclusividad sobre la materia "urbanismo". Por otra parte, el
artculo 149.1 de la Constitucin no permite un apartamiento absoluto del Estado en este mbito
pues existen ciertos puntos de innegable conexin con su espacio competencial propio. Entre
otros merecen ser destacados:
traspaso de competencias de la Administracin Central a las Autonmicas, haba relegado al olvido mltiples directrices de
planificacin territorial.
52
Brtolo Cadenas, J. J. Anlisis del origen, evolucin y futuro de los P.D.T.C. a travs de la experiencia gallega. Revista de
Estudios Territoriales. Edit. MOPU, N 3, 1981. Madrid.
53
Sobre el tema de la coordinacin de los intereses pblicos y privados en la actividad urbanstica vide: Jacquingnon, L., Le Droit
de lurbanisme, Pars, 1967, pg. 12.
54
Carceller Fernndez, A., Introduccin al Derecho Urbanstico, Tecnos, 1993, pg. 17

2005
a) Garantizar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el

cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1. )55.
b) La legislacin civil y la ordenacin de los registros pblicos (art. 149.1.8. ).
c) Las bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica (art.
149.1.13. ).
d) Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del
procedimiento administrativo comn, la legislacin sobre expropiacin forzosa, la
legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de
responsabilidad de las Administraciones Pblicas (art. 149.1.18. ).
e) La legislacin bsica sobre medio ambiente (art. 149.1.23. ).
En definitiva, puede afirmarse que el ordenamiento urbanstico se va a caracterizar por
la concurrencia de normas estatales y autonmicas.
La STC 61/97 resolvi diversos recursos de inconstitucionalidad planteados contra el
Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana56, que constitua la
legislacin fundamental en esta materia. En esta sentencia se ha reconocido a las Comunidades
Autnomas la posibilidad de instaurar un modelo jurdico-urbanstico propio, dejando en manos
del Estado, exclusivamente, la posibilidad de dictar una ley en la que se recojan los principios
esenciales del estatuto de la propiedad inmobiliaria y otras puntuales cuestiones incardinables en
materias como legislacin civil, expropiacin forzosa, valoraciones, responsabilidad patrimonial
y Registros de la Propiedad y del Notariado57.
La competencia urbanstica, en orden al rgimen del suelo, comprende las siguientes
funciones:
55
El Tribunal Constitucional considera la calificacin del suelo una materia bsica que tiene su apoyo en el artculo 149.1.1. de la
Constitucin Espaola. La configuracin por el legislador estatal de las tres clases de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable)
no invade las competencias de las Comunidades Autnomas por no implicar la predeterminacin de un concreto modelo urbanstico
y territorial.
56
El Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana fue aprobado por Real Decreto-Ley 1/1992, de 26
de junio.
57
Dos son los ejes en que se apoya el Tribunal Constitucional para declarar la nulidad de la mayor parte del Texto Refundido de
1992:
1. La imposibilidad del Estado para dictar normativa supletoria en competencias asumidas como exclusivas por todas las
Comunidades Autnomas. Dado que todos los Estatutos de Autonoma atribuyen a las Comunidades Autnomas la competencia
exclusiva en materia de urbanismo, el Tribunal concluye que el Estado no puede dictar normas supletorias, al carecer de un
ttulo competencial especfico que as lo legitime, sin que el hecho de ostentar otros ttulos competenciales susceptibles de
incidir sobre la materia pueda justificar la invocacin de la clusula de supletoriedad del artculo 149.3 in fine de la
Constitucin Espaola.
2. La vulneracin de la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas en materia de urbanismo. El Tribunal
Constitucional deslinda entre:
Las competencias urbansticas ms administrativas (ordenacin-planteamiento, ejecucin, gestin y disciplina).
Sobre stas, reconoce una amplitud normativa plena a las Comunidades Autnomas
Las competencias urbansticas que se relacionan con el estatuto jurdico de la propiedad del suelo sobre las cuales el
Estado ostenta competencia para fijar las condiciones bsicas que garanticen la tendencia a la igualdad en el ejercicio
de los derechos y deberes de los propietarios, sin que por ello pueda establecer un rgimen jurdico uniforme para
todo el territorio.

2005
a) Procurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pblica y la funcin

social de la propiedad.
b) Impedir la desigual distribucin de los beneficios y cargas del planeamiento entre los
propietarios afectados.
c) Regular el mercado de terrenos como garanta de la subordinacin natural de los
mismos a los fines de la edificacin y de la vivienda econmica.
d) Afectar el aumento de valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los
gastos de urbanizacin.
e) Asegurar el uso racional del suelo.
El planeamiento urbanstico del territorio nacional, actualmente, se ordena mediante los
siguientes instrumentos:
Plan Nacional de Ordenacin58 para el ejercicio de competencias estatales.
Planes Directores Territoriales de Coordinacin59, como instrumentos de
ordenacin del territorio establecidos por la legislacin autonmica.
Planes Generales Municipales60 y Normas Complementarias y Subsidiarias de
Planeamiento61 realizndose en ellos la ordenacin urbanstica a nivel municipal.
58
Corresponde al Ministerio de Fomento proponer al Consejo de Ministros el Real Decreto de formacin del Plan Nacional de
Ordenacin. Redactado el Plan nacional se elevar a travs del Ministerio de Fomento y previo informe de la Comisin Central del
Territorio y Urbanismo, al Consejo de Ministros, el cual, si procede, lo elevar a las Cortes para su aprobacin.
59
Establecen las exigencias del desarrollo regional, las directrices para la ordenacin del territorio, el marco fsico dentro del cual
han de desarrollarse las previsiones del propio Plan y el modelo territorial en que ha de integrarse el planeamiento a que afecte.
Constituyen un paso ms con respecto al Plan Nacional en el proceso de definicin progresiva de la estructura del concreto espacio
territorial al que se refieren, distribuyendo geogrficamente los usos y actividades prioritarias, sealando las reas que hayan de ser
objeto de limitaciones especficas por exigencias de la defensa nacional, o por otras causas de inters pblico, las medidas en orden
a la proteccin de los recursos naturales, del medio ambiente y del patrimonio histrico-artstico, as como la localizacin de las
infraestructuras bsicas relativas a las comunicaciones, abastecimiento de agua, saneamiento, energa, etc. Los Planes Directores
Territoriales sern formulados, tramitados y aprobados, segn las normas autonmicas que sean de aplicacin. En defecto de
legislacin autonmica sern aprobados por el Consejo de Gobierno.
60
En el escaln municipal, los Planes Generales son la pieza decisiva. Su funcionalidad especfica y su grado de concrecin varan,
no obstante, segn las clases de suelo, cuya determinacin es un objeto primario de los mismos:
En el clasificado como urbano, la regulacin que incorporan es agotadora y llega a la fijacin detallada del uso
pormenorizado de los terrenos y de la edificacin, a la determinacin precisa de las operaciones de renovacin o
reforma interior a realizar y al sealamiento de los programas y medidas concretas de actuacin a adoptar para su
ejecucin.
En el suelo clasificado como urbanizable, en cambio, los Planes Generales se limitan a definir los elementos
fundamentales de la estructura general de la ordenacin urbanstica del territorio, a establecer una regulacin
genrica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y a fijar los programas de desarrollo a corto y medio
plazo, mediante actuaciones pblicas o privadas. En el suelo urbanizable el Plan General incorpora, adems, el
programa concreto a desarrollar, en dos etapas sucesivas de cuatro aos, por los Planes Parciales.
El Plan General ser formulado por el Ayuntamiento y se tramitar conforme al artculo 113 del Texto Refundido,
correspondiendo su aprobacin definitiva a la Comunidad Autnoma.
61
Las Normas Complementarias de los Planes Generales tienen por objeto regular aspectos no previstos o insuficientemente
desarrollados por aqullos. Sin embargo, las Normas Complementarias no podrn en ningn caso modificar la calificacin del suelo
ni alterar las determinaciones del Plan General. Las Normas Subsidiarias de mbito municipal sern formuladas por los
Ayuntamientos. Las Normas Subsidiarias de mbito Provincial sern formuladas por la Diputacin Provincial o por el rgano
competente de la Comunidad Autnoma.

2005
Los Planes Generales se desarrollarn, segn los casos, en Planes Parciales62, Planes
Especiales, Programas de actuacin urbanstica y Estudios de Detalle.
Uno de los elementos, dentro de la ordenacin del territorio y el urbanismo, que siguen
sin estar adecuadamente implementados en la normativa es la participacin en la misma por
parte de la Administracin Corporativa. La Ley 3/1993, de 22 de marzo, Bsica de las Cmaras
Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin, en su artculo 1, califica a stas como
Corporaciones de derecho pblico con personalidad jurdica y plena capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines, configurndose como rganos consultivos y de colaboracin con las
Administraciones Pblicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen. Estas
entidades, adems del ejercicio de las competencias de carcter pblico que les atribuye la Ley y
de las que les puedan encomendar y delegar las Administraciones Pblicas, tienen como
finalidad la representacin, promocin y defensa de los intereses generales del comercio, la
industria y la navegacin.
En el artculo 2 de la Ley 3/1993, se regulan de forma pormenorizada las funciones de
las Cmaras Oficiales de Comercio. En el apartado 2 de este artculo, se enumeran una serie de
funciones pblico-administrativas que les correspondern y que quedan condicionadas a la
forma y extensin que determinen las Comunidades Autnomas. Entre esas funciones aparece la
de "colaborar con la Administracin competente informando los estudios, trabajos y acciones
que se realicen sobre la ordenacin del territorio y localizacin industrial y comercial".
A la vista de lo expuesto podra concluirse que la Ley advierte la importancia de la
participacin de las organizaciones representativas de los intereses del comercio en el
procedimiento administrativo generador de instrumentos de ordenacin territorial. Es cierto que
tal participacin ha de ser modulada por las entidades que asumen las competencias sobre
ordenacin del territorio, esto es, las Comunidades Autnomas, pero lo que no parece
condicionado a la librrima decisin de stas es el hecho mismo de tal participacin.
La intervencin de las Cmaras en esta materia debe ser adecuadamente instrumentada
si no se desea que quede reducida a simples mesas de trabajo para intercambiar impresiones.
Debera establecerse por va normativa quin ha de participar, en qu se ha de concretar tal
participacin (informe, audiencia, alegaciones,...), cundo ha de realizarse sta (su insercin
62
El Plan General se comporta como un verdadero Plan Parcial en el suelo urbano, al proporcionarle una regulacin pormenorizada,
hasta en sus ltimos detalles, del uso y aprovechamiento del suelo. En el urbanizable, en cambio, aunque existe una ordenacin
general, e incluso un concreto programa de actuacin, falta esa regulacin pormenorizada del uso y aprovechamiento de los
terrenos, as como la necesaria concrecin de la ordenacin general. Aportar ambas cosas para un determinado sector de forma que
quede completo el cuadro normativo es, justamente, la funcin propia de los Planes Parciales. Su formulacin corresponder a las
Entidades Locales y a los rganos competentes en el orden urbanstico. La aprobacin inicial corresponde al Ayuntamiento, as
como la provisional y la aprobacin definitiva corresponde a la Comunidad Autnoma, salvo que se trate de Planes Parciales de
capitales de provincia y ciudades de ms de 50.000, en cuyo caso aprobar el Ayuntamiento.

2005
dentro del procedimiento) y qu grado de vinculacin tendra lo expuesto para la

Administracin63.
5. LOS PLANES ESPECIALES.
Los instrumentos de ordenacin urbanstica tienen por misin establecer la disposicin
de cosas y actividades en el espacio. Los planes generales, los planes parciales y los planes de
reforma interior, cada uno en su escala y con sus peculiaridades, tienen por objeto concretar la
utilizacin del suelo configurando la red de espacios libres y edificables. Dentro de estos
elementos de planificacin, conviene destacar los planes especiales que se dirigen a completar o
mejorar aspectos relacionados con la ordenacin urbanstica, como el patrimonio arquitectnico,
el paisaje, los diversos tipos de infraestructuras o de equipamientos, etc.
Los planes especiales son planes de naturaleza urbanstica y, por ende, de iniciativa
municipal, si bien en determinados casos pueden tener un alcance supramunicipal. Por este
motivo, la legislacin no da a los planes especiales el estricto papel de figuras que desarrollan el
plan general, sino que pueden ser formulados como un desarrollo directo de planes de mbito
superior como los planes territoriales sectoriales o los planes directores de coordinacin.
Incluso, en el caso de infraestructuras territoriales, se pueden redactar directamente planes
especiales para determinar su trazado y las condiciones de implantacin en el territorio, aunque
no haya planes de mbito superior aprobados. A este aspecto hay que aadir que algunas de las
infraestructuras carreteras, ferrocarriles, aeropuertos- tienen legislacin propia que faculta a la
administracin sectorial competente para formular directamente proyectos. Los planes
especiales, cuando alcanzan la concrecin de estos proyectos, pueden tener el valor de toma de
posicin de la administracin territorial frente a la administracin sectorial ejecutora de la
infraestructura, y por este motivo debe entenderse a menudo el plan especial como un punto de
partida de un necesario consenso entre administraciones pblicas64.
Los planes especiales pueden tener un contenido casi exclusivamente normativo y
regulador de acciones de los agentes urbansticos privados o pblicos, sin implicar ninguna
actuacin fsica directa de la administracin actuante; no obstante, en casos como los
relacionados con la ejecucin de infraestructuras, comportan unas acciones concretas derivadas
tanto del ejercicio de la potestad expropiatoria como de la propia ejecucin de las obras.
Los proyectos de construccin de las infraestructuras son el documento tcnico que con
mayor precisin expresa las caractersticas de las construcciones e instalaciones que deben
63
Snchez Pavn, B. y Daz Fernndez, J.A., La intervencin de la Administracin Corporativa en el proceso de elaboracin de
instrumentos de ordenacin del territorio en la Comunidad Autnoma de Galicia, en Nuevos territorios para nuevas sociedades,
Universidad de Zaragoza y Gobierno de Aragn, 2003.
64
Esteban Noguera, J., La ordenacin urbanstica: conceptos, herramientas y prcticas, Electa, 2003, pginas 261 y siguientes.

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realizarse, as como el suelo que es necesario ocupar. Las legislaciones sectoriales permiten, en
algunos casos, actuar directamente en el territorio a partir de los proyectos sin necesidad de
planes especiales e, incluso, al margen del planeamiento urbanstico existente. A este efecto, los
mencionados proyectos tienen una tramitacin parecida a la de los planes urbansticos. Por estos
motivos, los planes especiales de infraestructuras no han sido un instrumento de frecuente
utilizacin, y no se han llegado a consolidar ni una metodologa de elaboracin ni su contenido.
No obstante, los planes especiales tienen un cometido importante, como lo es el asegurar la
correcta insercin urbana o territorial de la infraestructura, estableciendo determinaciones de
ordenacin de su forma fsica con relacin a los tejidos urbanos o las reas rurales que resultan
afectados65.
La relacin entre los planes especiales y los proyectos especficos de la infraestructura
deben alcanzar, en todo caso, una estrecha vinculacin que ser an ms necesaria tratndose de
infraestructuras especializadas y con tecnologas en continua evolucin. As, los planes
especiales de los elementos de estas infraestructuras tendran los siguientes cometidos:
a) Ordenar el entorno inmediato urbano o rural- de estas instalaciones a fin de minimizar
sus posibles efectos negativos sobre el espacio y los dems usos del suelo.
b) Establecer condiciones alturas, texturas, vallados, arbolado, etc.- a fin de que la
infraestructura tenga una buena o como mnimo aceptable- integracin en el paisaje
urbano o rural.
c) Regular los volmenes edificables que comporte la infraestructura y los usos
complementarios a que pueden destinarse.
Este ltimo aspecto tiene una importancia creciente en los espacios de las infraestructuras
de comunicaciones ferrocarriles, puertos y aeropuertos-, en los que se suelen prever diversos
tipos de usos urbanos hoteleros y comerciales-, bien sea al servicio de viajeros, bien sea para
aprovechar el valor que un flujo importante de usuarios de estos modos de transporte da al lugar
en el que se insertan.
6. LOS PLANES DE UTILIZACIN DE LOS ESPACIOS PORTUARIOS Y LOS

PLANES ESPECIALES DE LOS PUERTOS DE INTERS GENERAL
El artculo 27 de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 conceba la zona litoral de
servicio como un espacio, dentro de la zona martimo-terrestre, destinado a la ejecucin de las
65
Vide Snchez Pavn, B., El futuro de las relaciones puerto-ciudad, Instituto Universitario de Estudios Martimos, Universidade
da Corua, 2003, pgs. 29 y ss.

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faenas de carga y descarga, depsito y transporte de las mercancas y circulacin de las

personas y vehculos; de acuerdo con ste concepto, lo que la delimitacin de la zona de
servicio persigue es fijar el espacio necesario para la realizacin de las operaciones portuarias66.
Segn el artculo 15 de la Ley 27/1992, el Ministerio de Fomento delimitar en los
puertos de competencia estatal una zona de servicio que incluir las superficies de tierra y de
agua necesarias para la ejecucin de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias de
aqullas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad
portuaria67.
La delimitacin de la zona de servicio se har, a propuesta de la autoridad portuaria, a
travs de un plan de utilizacin de los espacios portuarios que incluir los usos previstos para
las diferentes zonas del puerto, as como la justificacin de la necesidad o conveniencia de
dichos usos. Dentro de la zona de servicio de los puertos comerciales podrn realizarse, adems
de las actividades comerciales portuarias, las que correspondan a empresas industriales o
comerciales cuya localizacin en el puerto est justificada por su relacin con el trfico
portuario, por el volumen de los trficos martimos que generan o por los servicios que prestan a
los usuarios del puerto, de conformidad con las determinaciones de la ordenacin del espacio
portuario y del planeamiento urbanstico aplicable. La superficie de agua incluida en la zona de
servicio se subdividir en dos zonas:
Zona I, o zona interior de las aguas portuarias, que abarcar los espacios incluidos
dentro de los diques de abrigo y las zonas necesarias para las maniobras de atraque y de
reviro, donde no existan stos.
Zona II, o zona exterior de las aguas portuarias, que abarcar las zonas de entrada,
maniobra y posible fondeo, subsidiarias del puerto correspondiente y sujetas a control
tarifario de la Autoridad Portuaria.
Como puede comprobarse, el concepto de zona de servicio que tiene el legislador de
1992 difiere del anterior, puesto que no comprende slo los espacios necesarios para las
actividades portuarias, sino que se extiende tambin a los espacios necesarios para las
actividades complementarias y los espacios de reserva.
66
La zona de servicio estaba compuesta por dos tipos de bienes:

a) Bienes de domino pblico, que seran los expresamente afectados al servicio portuario y bienes tcitamente
afectados a este servicio, como eran los muelles y dems obras portuarias, as como los terrenos contiguos a los
primeros y los terrenos ganados al mar.
b) Bienes y derechos de particulares que, por quedar incluidos dentro de la zona de servicio, estaban sujetos a la
expropiacin forzosa.
67
Cuando la delimitacin incluya terrenos y bienes patrimoniales de la Administracin del Estado destinados a usos y finalidades
distintas, el Ministerio de Fomento lo someter a informe del Ministerio de Economa y Hacienda, que se entender favorable si
transcurren tres meses desde la recepcin de la documentacin sin que el informe se haya emitido de forma expresa, quedando
dichos bienes afectados a la Entidad portuaria correspondiente.

2005
La actual Ley de Puertos indica que aprobacin del plan de utilizacin de los espacios
portuarios corresponder al Ministro de Fomento, previo informe de Puertos del Estado, de la
Direccin General de Costas y de las Administraciones Urbansticas sobre los aspectos de su
competencia, que debern emitirse en el plazo de un mes, desde la recepcin de la propuesta,
entendindose en sentido favorable si transcurriera dicho plazo sin que el informe se haya
emitido de forma expresa. Esta aprobacin llevar implcita la declaracin de utilidad pblica a
efectos expropiatorios de los bienes de propiedad privada, as como la afectacin al uso
portuario de los bienes de dominio pblico incluidos en la zona de servicio que sean de inters
para el puerto68.
Para articular la necesaria coordinacin entre las Administraciones con competencia
concurrente sobre el espacio portuario, los planes generales y dems instrumentos generales de
ordenacin urbanstica debern calificar la zona de servicio de los puertos estatales como
sistema general portuario y no podrn incluir determinaciones que supongan una interferencia o
perturbacin en el ejercicio de las competencias de explotacin portuaria (artculo 18 de la Ley
de Puertos). Dicho sistema general portuario se desarrollar a travs de un plan especial o
instrumento equivalente. Este instrumento urbanstico deber incluir entre sus determinaciones
las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotacin del espacio
portuario, su desarrollo y su conexin con los sistemas generales de transporte terrestre.
El plan especial de los puertos de inters general se instrumentar de la siguiente forma
La Autoridad Portuaria formular el plan.
Su tramitacin y aprobacin se realizar de acuerdo con lo previsto en la
legislacin urbanstica y de ordenacin del territorio, por la Administracin
competente en materia de urbanismo.
Concluida la tramitacin, y con carcter previo a la aprobacin definitiva de
dicho plan especial, la Administracin competente en materia de urbanismo, en
un plazo de quince das a contar desde la aprobacin provisional, dar traslado
del contenido de aqul a la Autoridad Portuaria para que sta, en el plazo de un
mes, se pronuncie sobre los aspectos de su competencia.
En caso de que el traslado no se realice o de que la Autoridad Portuaria se
pronuncie negativamente sobre la propuesta de la administracin competente en
68
Con carcter previo a la aprobacin de los planes de utilizacin de los espacios portuarios o a su modificacin sustancial se
emitirn informes por el Ministerio de Defensa, desde la perspectiva de su posible incidencia sobre los intereses de la Defensa
Nacional, y por el Ministerio del Interior, en lo que se refiere a los aspectos de Seguridad Pblica y de control de entradas y salidas
de personas del territorio nacional. Tambin informarn, con carcter previo, en lo que se refiere a los aspectos de sus respectivas
competencias, las Administraciones Pblicas con competencias en materia de pesca en aguas interiores y ordenacin del sector
pesquero y, en su caso, de industria, construccin naval y deportes. Cualquiera de estos informes se entender favorable si transcurre
un mes desde la recepcin de la documentacin sin que el informe se haya emitido de forma expresa.
Una vez probada la delimitacin de la zona de servicio, el texto ntegro del acuerdo de aprobacin se publicar en el Boletn Oficial
de la Comunidad Autnoma correspondiente.

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materia urbanstica, sta no podr proceder a la aprobacin definitiva del plan

especial, debiendo efectuarse las consultas necesarias con la Autoridad Portuaria
a fin de llegar a un acuerdo expreso sobre el contenido del mismo.
De persistir el desacuerdo, durante un perodo de seis meses, contados a partir del
pronunciamiento negativo de la Autoridad Portuaria, corresponder al Consejo de
Ministros informar con carcter vinculante.
La aprobacin definitiva de los planes especiales deber ser notificada a la
Autoridad Portuaria con los requisitos establecidos en la Ley de Procedimiento
Administrativo.
Conforme al artculo 19 de la Ley 27/1992, las obras que realicen las Autoridades
Portuarias en el Dominio Pblico Portuario debern adaptarse al plan especial de ordenacin
del espacio portuario69. Para la constatacin de este requisito debern someterse a informe de la
administracin urbanstica competente, que se entender emitido en sentido favorable si
transcurre un mes desde la recepcin de la documentacin sin que se hubiera evacuado de forma
expresa. En el caso de que no se haya aprobado el plan especial, las obras de superestructura e
instalaciones que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio pblico de su competencia
debern ser compatibles con los planes de utilizacin de los espacios portuarios.
7. CONCLUSIONES
La delimitacin de la zona de servicio en los puertos de inters general supone fijar los
espacios precisos para las actividades portuarias y complementarias, as como una prospectiva
sobre las necesidades de futuro. Ante estos postulados, resulta congruente, desde el punto de
vista jurdico-administrativo, hacer descansar la responsabilidad acerca de los planes de
utilizacin de los espacios portuarios sobre los hombros de la Administracin Estatal. No
obstante, el espacio delimitado por este instrumento planificador de naturaleza portuaria no se
puede convertir en una especie de "territorio exento" dentro del trmino municipal. Es ms,
puede afirmarse que el mantenimiento de los puertos en las ciudades requiere agotar todas las
posibilidades de integracin de aqullos en stas70, siendo un acierto loable que la Ley de
Puertos exija que las Administraciones Urbansticas informen el Plan de Utilizacin de los
Espacios Portuarios en aspectos relacionados con sus competencias.
69
Las obras de nueva construccin, reparacin y conservacin que se realicen en Dominio Pblico Portuario por las Autoridades
Portuarias no estarn sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artculo 84.1, b), de la Ley 7/1985, de
2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, por constituir obras pblicas de inters general.
70
En este sentido, vide Snchez Pavn, B., Port Areas Planning and effects of Port-City Barrier, en Regions and Fiscal
Federalism, Universidad de Oporto 2004.

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En orden a lograr un complejo normativo portuario sistemtico, el Plan de Utilizacin

de los Espacios Portuarios no debera contener normas urbansticas ni constituirse en sustitutivo
de instrumentos de esta naturaleza. Si se admite lo contrario, se producira de facto un
vaciamiento competencial de las entidades autonmica y local en esta materia. Cuestin distinta
es el hecho de que el Plan de Utilizacin de los Espacios Portuarios pueda, deba incluso,
condicionar las normas urbansticas afectantes a los espacios portuarios, algo que se produce,
por ejemplo, en la calificacin de la zona de servicios de los puertos de inters general como
sistema general portuario71, esto es, como una infraestructura vertebradora del territorio
nacional y no slo de una parte del mismo (sistema local).
Al respecto de la relacin entre los planes de utilizacin de los espacios portuarios y los
planes especiales, seala Jimnez de Cisneros-Cid que las determinaciones de uno y otro son
distintas y responden a finalidades diferentes72:
a) El Plan de utilizacin de los espacios portuarios, pretende racionalizar la explotacin
portuaria, definiendo zonas y usos estrictamente portuarios, en funcin de criterios
tcnicos.
b) El Plan Especial pretende incluir un mbito espacial dentro de la ordenacin territorial y
urbanstica del trmino municipal en el que se inserta.
Para Jimnez de Cisneros-Cid, existe un doble nivel de regulacin jurdica de la zona
de servicios: en primer lugar, la explotacin de la actividad portuaria; en segundo lugar, la
ordenacin urbanstica del mbito fsico.
As pues, una vez aprobado el Plan de Utilizacin de los Espacios Portuarios, el espacio
por l delimitado debe conectarse con la planificacin urbanstica y existen razones que
aconsejaran redefinir la intervencin de las distintas instancias sobre los planes especiales.
Como se ha tenido la ocasin de comprobar al estudiar el proceso de elaboracin de los
planes especiales, la Ley 27/1992 procede a escindir la potestad urbanstica en dos mbitos: por
una parte la formulacin del plan, que corresponde a la autoridad portuaria; por otra, la
tramitacin y aprobacin, que se atribuye a la Administracin urbanstica. Este esquema,
aplicado aqu en lo referente a la planificacin portuaria, ha sido analizado crticamente, con
71
Para Jimnez de Cisneros Cid los efectos que se derivan de la calificacin del espacio portuario como sistema general, son :
a) La superficie portuaria no computa a los efectos de determinacin de dotaciones, reservas y equipamientos, segn
los distintos tipos de suelo.
b) La consideracin como sistema general de la zona de servicio del puerto no impide a los municipios establecer
reservas de suelo o definir las reas vinculadas a dichos sistemas generales.
c) El coste de las obras de urbanizacin correr a cargo de la Administracin portuaria.
72
Jimnez de Cisneros-Cid, F. J., La ordenacin jurdica de la zona de servicio de los puertos de inters general, Revista de Derecho
Urbanstico, n 134, 1993.

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ocasin del debate acerca de la Ley de Costas, por el profesor Meiln Gil73 que, tras una
brillante argumentacin jurdica, justific como el protagonismo en la elaboracin de este tipo
de instrumentos de planeamiento urbanstico debera recaer en las Comunidades Autnomas y
los Municipios, con participacin de la Administracin del Estado y no al revs. Justamente es
este el nudo gordiano de la cuestin. El Estado ha de tener un ttulo de intervencin sobre ese
espacio para que la disposicin urbanstica del mismo se adapte a las necesidades portuarias mas
no a la inversa, es decir, no de debe partir de que la planificacin urbanstica es algo pensable
despus de haber proyectado en un plano estrictamente portuario y de espaldas a los aspectos
urbansticos. En este punto conviene hacer una breve referencia a la normativa urbanstica
pergeada por el legislador de los aos setenta.
La reforma de la Ley del Suelo, de 2 de mayo de 1975, cre la figura del Plan Director
de Coordinacin Territorial. Este instrumento se dise para garantizar la conexin del
planeamiento fsico con el planeamiento socioeconmico. Su misin sera la de sealar las
grandes directrices que deberan orientar y coordinar la ordenacin urbanstica del territorio
dentro de las previsiones de los Planes de Desarrollo y con la adecuada atencin a los problemas
del medio ambiente, estableciendo el marco fsico para el desarrollo de las previsiones de la
planificacin econmica y social. Con este esquema, se trataba de recuperar un planeamiento
integral y bsico capaz de reunir en su seno todas las iniciativas y acciones que incidiesen sobre
un territorio. As, el artculo 8 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, preceptuaba que los
Planes Directores incluyesen el sealamiento de las infraestructuras bsicas relativas a las
comunicaciones terrestres, martimas y areas. Una vez incorporada al plan Director esta
referencia a las infraestructuras, los Ayuntamientos venan obligados, en el plazo mximo de un
ao, a acomodar las prescripciones de sus planes generales74. El paso siguiente consistira en
comprobar si los proyectos concretos de ejecucin de las obras a realizar se ajustaban al
planeamiento municipal75.
Este esquema no prosper en la prctica ante la inexistencia de su principal basamento:
los planes directores territoriales. En efecto, ste y no otro fue el problema capital para la
implementacin de una poltica de ordenacin territorial que pretenda lo que cabe denominar
73
Vide Meiln Gil, J. L., Comunidades Autnomas y dominio pblico martimo-terrestre. El proyecto de Ley de Costas, en Revista
de Derecho Urbanstico, n 108, 1988, pgs. 30 a 33.
74
Artculo 9.2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976.
75
En base a este esquema, el legislador generaliz la exigencia de licencia para las obras y actividades que pudieran suponer una
transformacin del suelo. Los proyectos de infraestructuras, elaborados por el ministerio o la entidad competente, deberan ser
objeto de licencia municipal salvo que mediaran razones de urgencia o excepcional inters pblico, en cuyo caso el trmite de
licencia era sustituido por una comunicacin del proyecto al Ayuntamiento para que ste, en el plazo de un mes, lo estudiara y
comprobara su conformidad con el planeamiento municipal, arbitrndose una eventual discordancia por el Consejo de Ministros a
quien correspondera decidir si el proyecto contrario al Plan General habra de realizarse y, por ende, ordenar la propia revisin del
plan afectado.

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como una "coherencia por escalones" puesto que, ante la ausencia de los planes directores, los
planes municipales no se pudieron ajustar a la planificacin territorial de nivel superior, con lo
cual tampoco era factible exigir que el Estado se plegase a una planificacin urbanstica
municipal desconocedora a fortiori de una planificacin superior. Sin olvidar el aspecto fctico,
la sistemtica diseada merece ser objeto de reflexin. La circunstancia de que el plan
urbanstico preceda al portuario y que ste, conocedor del inters urbanstico municipal, adopte
las medidas de poltica portuaria debiendo luego, en su caso, proceder a la adaptacin del plan
municipal presenta, sin duda, un innegable atractivo.
El reconocimiento del carcter urbanstico del plan especial se corrobora con la mera
contemplacin del artculo 18.2 de la Ley 27/1992, en donde se establece que su tramitacin y
aprobacin se realizarn de acuerdo con lo previsto en la legislacin urbanstica y de ordenacin
del territorio. En la STC 40/1998 se seala, asimismo, el evidente carcter urbanstico del Plan
Especial. As, en el Fundamento Jurdico 32, se seala que la mera previsin de espacios para el
desarrollo de las actividades portuarias no tiene por qu traducirse en una invasin de las
competencias urbansticas y, si el Estado ampliara desmesuradamente la zona de servicio, la
justificacin y necesidad de tal medida siempre podra ser objeto de impugnacin. He aqu una
muestra de cmo el Estado ha de ajustarse, en la procura de la eficiencia del sistema portuario, a
criterios de racionalidad y lealtad institucional76 teniendo un lmite inmediato en el urbanismo.
El Estado puede sealar espacios pero no extenderlos ms all de lo necesario para satisfacer su
inters, pues de lo contrario resultara afectado el inters de la otra administracin.
Recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2000, aunque en
referencia al sector de las telecomunicaciones, contiene unas reflexiones dignas de ser
evocadas77. Por una parte el Tribunal estima que la explotacin de los servicios portadores o
finales de telecomunicaciones lleva aparejada el derecho de ocupacin del dominio pblico en
la medida en que lo requiera la infraestructura del servicio y los ayuntamientos titulares del
76
De conformidad con el artculo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn "las Administraciones pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de
lealtad institucional y, en consecuencia, debern:
Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias.
Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto,
aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones.
Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus
propias competencias.
Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el
eficaz ejercicio de sus competencias.
La actual redaccin e este precepto se debe a la modificacin introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que, como corolario del
principio general de buena fe aplicado al derecho pblico, incluye tambin el principio de lealtad institucional como criterio rector
que facilite la colaboracin y la cooperacin entre las diferentes Administraciones pblicas, recogiendo los pronunciamientos en
este sentido del Tribunal Constitucional.
77
Un pormenorizado anlisis de esta sentencia del Tribunal Supremo puede encontrarse en: Mart del Moral, A., La jurisprudencia
del Tribunal Supremo y las competencias de los entes locales relativas a la ordenacin de las instalaciones de telecomunicaciones,
REDA n 115, 2002, pgs. 405 y sigs.

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dominio pblico solicitado no pueden denegar la autorizacin pertinente;
no obstante, la
sentencia seala que una cosa es esta obligacin y otra muy distinta que la utilizacin deba ser
incondicional y que no puedan los Ayuntamientos fijar las condiciones relativas a cmo ha de
llevarse a cabo aqulla. Por el contrario, las actuaciones que se han de realizar afectan a
intereses, como el urbanismo, que la Sala Tercera califica de "caractersticamente
municipales"78.
Calvo Rojas79 critica duramente el sistema de articulacin de competencias establecido
por la Ley de Puertos pues, en su opinin, el sistema de ordenacin Plan Especial-Plan de
utilizacin de los espacios portuarios implica la imposicin de la competencia estatal sobre la
local. Las razones con las que avala esta tesis son:
a) Se priva a la Administracin urbanstica de la posibilidad de decidir qu figura de
planeamiento es la ms adecuada para el desarrollo urbanstico del espacio
portuario porque la Ley de Puertos declara directamente que debe hacerse mediante
un Plan Especial.
b) El Plan General viene condicionado en su contenido por otro instrumento elaborado
por la Administracin Portuaria como es el Plan de utilizacin de los espacios
portuarios.
c) La intervencin decisiva en la tramitacin del Plan Especial que tienen, por un lado
la Autoridad Portuaria y por otro, el Consejo de Ministros.
d) Las determinaciones directas que establece la propia Ley de Puertos sobre el Plan
Especial dejan poco margen a las Autoridades Urbansticas.
e) La ordenacin sectorial, adems de condicionar el planeamiento urbanstico, puede
llegar a suplantarlo.
Cuando el Estado, en base a su competencia sobre puertos de inters general, entra a
formular el Plan Especial, se estara arrogando una competencia, urbanismo, que es
residenciable, como exclusiva, en las Comunidades Autnomas. A travs de la intervencin en
los planes especiales, ha indicado Su, pueden vaciarse de contenido las facultades de
ordenacin urbanstica y proceder a lo que, en este mbito, se ha denominado una "resurreccin
de la tutela"80. Una afirmacin muy clarificadora en este sentido puede encontrarse en el voto
particular que formularon Rubio Llorente, Dez-Picazo y Ponce de Len a la sentencia 56/1986.
78
Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2004, Fundamento Jurdico 2.
79
Calvo Rojas, E., Ordenacin portuaria y planeamiento urbanstico. Obras e instalaciones en el mbito portuario, en Jornadas
sobre la ordenacin urbanstica y la Ley de Puertos, 1994.
80
Vide Su, E., Comunidades Autnomas y urbanismo: situacin actual y perspectivas, en Revista de Derecho Urbanstico n 106,
1988, pg. 88.

2005
En opinin de estos magistrados,
si se acepta el principio de que la titularidad de una
determinada competencia faculta para actuar en otros campos, en materias respecto de las que
no se posee competencia alguna, se estara en presencia de un acogimiento de la doctrina de los
poderes implcitos, difcilmente compatible con el sistema de delimitacin competencial que
resulta de la Constitucin y los Estatutos.
En diferente sentido se pronuncia Acero Iglesias81, que sostiene la necesidad de un
especial protagonismo del Estado en la tramitacin del Plan Especial, ya que si se pretende que
la ordenacin urbanstica no interfiera en la actividad portuaria, han de establecerse los
suficientes mecanismos de cautela que permitan intervenir al Estado para preservar su
competencia. Este es un punto en el que cabe discrepar de este hbil jurista, pues lo realmente
clave para que el Estado pueda preservar su competencia no es tanto que sea partcipe en su
elaboracin como que est dotado de los medios adecuados para reaccionar contra el mismo si
interfiriese, negativamente, en la poltica portuaria estatal; ahora bien, esto ltimo supondra la
necesidad de explicitar la poltica portuaria, a medio plazo al menos, especialmente en lo
relativo a las infraestructuras.
En palabras de Villar Palas, "el gran problema del Derecho Administrativo ha
consistido desde sus comienzos en el hallazgo de ttulos de potestad que legitimen la accin
administrativa"82. El tema debiera ser reconducido a la sempiterna cuestin del inters
respectivo. El artculo 137 de la Constitucin Espaola subraya que la autonoma llega hasta el
mismo lmite del inters propio defendible por cada entidad. El criterio de inters respectivo es
sistemticamente anterior a la posible invocacin de la exclusividad competencial -el primero se
halla en el artculo 137 de la Carta Magna y el segundo hay que referirlo al 149 del mismo texto
y a los correspondientes estatutos- y, adems, conceptualmente puede defenderse su prioridad.
Es ms, la atribucin de competencias es instrumental en tanto en cuanto ha de servir como
arma para la defensa, proteccin y satisfaccin de los intereses propios. Segn la STC 40/1998,
la autonoma local prevista en los artculos 137 y 140 de la CE "(...) se concreta, bsicamente,
en el derecho de una comunidad local a participar a travs de sus rganos propios en el gobierno
de y administracin de cuantos asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esta
participacin en funcin de la relacin existente entre los intereses locales y supralocales dentro
de tales asuntos o materias". Parece fuera de toda duda que planificar la adecuada insercin de
las instalaciones portuarias en la ciudad en la que se halla enclavado, se encuentra dentro del
mbito de las competencias urbansticas y, por ende, en el elenco de materias de titularidad
municipal. Por otra parte, es obvio que caen dentro de las competencias estatales la adecuacin
81
Vide Acero Iglesias, P., Organizacin y rgimen jurdico de los puertos estatales, Aranzadi, 2002.
82
Villar Palas, J.L., La intervencin administrativa en la industria, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964, pg. 121.

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de las infraestructuras portuarias a la satisfaccin e las necesidades del transporte martimo. De

hecho, esta misma sentencia, si bien reconoce que no es posible hablar de "intereses naturales de
los entes locales", pues la autonoma local es un concepto jurdico de contenido legal, el
urbanismo est entre los asuntos de inters municipal. En efecto, refirindose a la posible
exencin de licencia municipal para obras de construccin en espacios portuarios, esta
resolucin indica que tal disposicin no afecta a edificios o locales destinados a equipamientos
culturales o recreativos, certmenes feriales y exposiciones83 sino a las construcciones o
instalaciones portuarias.
Como ha tenido ocasin de puntualizar la Sentencia del Tribunal Constitucional
77/1984, la concurrencia de competencias sobre el mismo espacio fsico puede planear
dificultades en casos concretos, pero tales dificultades no obstan al principio de que la
concurrencia sea posible, sin que existan espacios exentos dentro de una comunidad autnoma84
y es que, como reconoce el intrprete de la Carta Magna, el concepto de dominio pblico sirve
para calificar una categora de bienes, pero no para aislar una porcin del territorio de su
entorno, considerndolo como una zona exenta de la competencias de los diversos entes
pblicos que las ostenten.
Un elemento se aade para ahondar en la necesidad de dar lgica y coherencia al
sistema: la competencia de algunas Comunidades Autnomas sobre ordenacin del litoral.
Como ha tenido ocasin de sealar Meiln Gil85, la concreta competencia sobre ordenacin del
litoral supone algo no reconducible e identificable agotadoramente con la ordenacin del
territorio y el urbanismo. Es preciso salvar, en la medida de lo posible, la singularidad de
aquella competencia sin subsumirla en la genrica de ordenacin del territorio y sin reducirla al
urbanismo. Dicho con otras palabras, el protagonismo de la ordenacin del litoral debe
corresponder, como regla general, a las Comunidades Autnomas, con los lmites y excepciones
que puedan derivarse de otros ttulos estatales. Este ttulo competencial no hace sino corroborar
la necesidad de atribucin a las Administraciones Urbansticas del impulso y direccionamiento
de los planes especiales.
El supremo intrprete de la Constitucin ha admitido la existencia de lo que denomina
un "contenido inherente al concepto de cooficialidad" en lo relativo a la atribucin
competencial para la regulacin de la utilizacin de las lenguas cooficiales86. En este sentido, el
83
Vide artculo 3.6 de la Ley 27/1992.
84
En este mismo sentido vide STC 113/1983, de 6 de diciembre.
85
Meiln Gil, J. L., op. cit, pgs. 13 y ss.
86
Vide Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de abril de 1997, Fundamento Jurdico 4.

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Tribunal Constitucional, tras reconocer que el ente titular de una competencia sustantiva posee
la titularidad para regular el uso de la lengua en ese mbito material, seala que las
Comunidades Autnomas tienen la posibilidad de establecer unas consecuencias genricas del
carcter oficial de sus lenguas que han de ser respetadas como un prius por el Estado, sin que
las competencias sectoriales de ste puedan bloquear la competencia de aqullas sobre
normalizacin lingstica. Pues bien, podra hablarse, asimismo, de un "contenido inherente al
concepto de ordenacin territorial" que implicara reclamar para la entidad competente en
ordenacin del territorio una esfera de actuacin, aunque el sustrato material sobre el que
recaiga no sea exclusivo, sin la cual sera ilusorio hablar de la titularidad sobre ordenacin del
territorio.
Uno de los elementos a tener muy en cuenta a la hora de plantearse la redefinicin de la
responsabilidad sobre los planes especiales es el de la financiacin de las infraestructuras
portuarias. En previsin de posibles periodos de desaceleracin econmica y teniendo en cuenta
la necesidad de partir de criterios de estabilidad presupuestaria, que forzosamente han de limitar
los gastos en inversiones reales, la bsqueda de recursos aplicables ha de orientarse hacia
frmulas de cooperacin entra la iniciativa pblica y privada87. Ahora bien, la iniciativa privada
encuentra ciertos condicionantes negativos para entrar en la financiacin de las grandes
infraestructuras: los elevados costes, los riesgos de conservacin y explotacin, los largos
periodos de amortizacin y un cierto carcter aleatorio en la rentabilidad de la inversin
realizada. Con la finalidad de procurar el marco ms favorable para incentivar la participacin
privada, sera de todo punto necesario garantizar las siguientes condiciones en las obras
pblicas:
a) Definicin clara y precisa del objeto y plazo de los proyectos.
b) Transparencia en los costes.
c) Entorno jurdico estable y propicio.
d) Examen claro de los riesgos.
e) Posibilidad de explotacin de actividades conexas con las infraestructuras creadas.
f) Proyectos de dimensin reducida.
Sobre estos dos ltimos puntos convendra detenerse a continuacin. En lo que respecta
a decidirse por abordar proyectos de ms reducida dimensin, las grandes infraestructuras
debieran ser fragmentadas en proyectos ms pequeos, de esta forma podran ser respetados en
mayor medida los plazos, podran ser mejor controlados los riesgos y se reduciran las
87
Si bien el Libro Blanco del Transporte-elaborado por la Comisin Europea- prev un crecimiento del transporte del 38% en
mercancas y del 24 % en viajeros entre 1998 y 2010, los proyectos de la red transeuropea se han visto estancados por problemas de
financiacin. De los 14 proyectos prioritarios fijados en Essen -diciembre de 1994- slo 3 de han llevado a cabo (conexin SueciaDinamarca, aeropuerto Miln-Malpensa y modificacin de la lnea ferroviaria Cork-Dubln).

2005
inversiones precisas. En cuanto a la posibilidad de aprovechar la explotacin de actividades

conexas es preciso traer a colacin la reciente Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del
contrato de concesin de obra pblica y que ha modificado la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, y que
incluye dos figuras de la mayor importancia88:
a) En los artculos 130 y siguientes, se hace referencia a la financiacin de la obra pblica
mediante concesin de dominio pblico. Ser aplicable este rgimen a aquellos supuestos en
los que la obra pblica no es susceptible de explotacin econmica y consiste en la
posibilidad de otorgar, como contraprestacin a la construccin y/o conservacin de la obra
pblica, una concesin de dominio pblico en la zona de servicios o en el rea de influencia
en que se integra la obra.
b) En el artculo 223 se regulan las zonas complementarias de explotacin comercial,
destinadas a albergar actividades complementarias, comerciales o industriales, que sean
necesarias o convenientes por la utilidad que prestan a los usuarios de las obras y que sean
susceptibles de una aprovechamiento econmico diferenciado (establecimientos de
hostelera, estaciones de servicio, zonas de actividades logsticas, zonas de ocio,
estacionamientos, locales comerciales,...). Estos espacios quedarn sujetos al principio de
unidad de gestin y control y sern explotados por el concesionario de la obra.
A la vista de lo expuesto, las zonas contiguas a las infraestructuras cobran una especial
importancia en orden a la financiacin de las mismas, esto es, la correcta ordenacin de esos
espacios -en buena medida dentro de la zona de servicios- y de los terrenos aledaos a los
mismos resultar decisivo. Es aqu donde cabe reclamar del poder pblico la mayor atencin en
esa planificacin en aras al mayor aprovechamiento de las ventajas que se han de presentar y
son las entidades con competencias en ordenacin de territorio y urbanismo las que deben
conseguir que todo el territorio y las actividades que sobre el mismo se desarrollen vuelvan la
mirada, decisivamente, en esa direccin.
Un tema que, sin duda, podra ser objeto de cabal preocupacin por parte de la
Administracin del Estado es el de la capacidad tcnica de la organizacin municipal a la hora
de confeccionar instrumentos planificadores cualitativamente idneos para estos espacios. No
obstante, si no se parte de una admisin de la innata infalibilidad del ente superior o de la
presuncin iuris tantum de incapacidad tcnica de los entes territorialmente inferiores, tales
recelos resultan seriamente cuestionables. Es preciso sealar, adems, que se estara en
presencia de entidades ampliamente dotadas puesto que slo se debate acerca de los puertos de
88
Vide Snchez Pavn, B., Planificacin urbanstica y aeropuertos de inters general. Reflexiones acerca de la intervencin de los
municipios en la planificacin aeroportuaria, Fundacin Pi i Sunyer de Estudios Autonmicos y Locales, 2004.

2005
inters general, lo cual supone referirse a ciudades como Bilbao, Valencia, Barcelona,
Santander, Gijn, etc. La desconfianza bien pudiera ser compartida en casos de municipios de
ms limitados medios, pero en estos casos es difcilmente justificable.
Otro de los posibles inconvenientes a la hora de otorgar una protagonismo principal a
las entidades locales en la elaboracin del Plan Especial, sera la posibilidad de discordancia
entre aquellas y el Estado en cuanto al contenido del mismo. No obstante, esta eventualidad no
sera de fcil produccin ni dramtica en sus consecuencias. En primer lugar, no sera de fcil
produccin debido a que los planes generales y dems instrumentos generales de ordenacin
urbanstica no pueden incluir determinaciones contrarias a lo previsto en los Planes de
Utilizacin de los Espacios Portuarios en cuanto a la explotacin portuaria (artculo 18 de la Ley
27/1992). En segundo lugar, no tendra irreversibles repercusiones para la adecuada actividad
portuaria en cuanto existen mecanismos, aunque bien pudieran articularse otros nuevos, en
orden a paralizar la vigencia de un instrumento de planificacin portuaria que contraviniese las
previsiones de la planificacin estrictamente portuaria89. As pues, garantizar la imposibilidad de
vigor jurdico de aqullas sera piedra angular para la prevalencia de los intereses generales del
Estado, teniendo en cuenta, adems, que la falta de aprobacin de los planes especiales no
paralizara el desarrollo portuario puesto que, en tal caso, las obras de superestructura e
instalaciones que realizasen las autoridades portuarias en el dominio pblico de su competencia
podran seguir hacindose con la nica vinculacin a los planes de utilizacin de los espacios
portuarios (artculo 19.2 de la Ley 27/1992).
En conclusin, unas fluidas relaciones entre puertos y ciudades, criterios de coherencia
jurdico-administrativa y constitucional, as como una prospectiva anticipadora de las
necesidades acerca de la financiacin de futuras infraestructuras, aconsejaran que la
responsabilidad en el impulso, formulacin, elaboracin y aprobacin de los planes especiales
de los puertos de inters general del Estado recayesen en las entidades competentes en materia
de urbanismo. Ello sera perfectamente factible sin drsticas modificaciones en la normativa
estatal ni forzadas interpretaciones de la Carta Magna de 1798.
89
En el supuesto de planes aprobados por las Comunidades Autnomas el previsto en el artculo 161.2 de la Constitucin Espaola
y para el caso de instrumentos aprobados por las entidades locales el artculo 67 de la Ley de Bases del Rgimen Local, de 2 de abril
de 1985.

2005
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ORDENACIN TERRITORIAL Y

BERNARDO SNCHEZ PAVN.

PALABRAS CLAVE: Planificacin portuaria, ordenacin del territorio, urbanismo, puertos de

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 2

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 3

1. LOS PUERTOS DE TITULARIDAD ESTATAL

"conjunto de elementos o servicios que se consideran

necesarios para la creacin y funcionamiento de una organizacin cualquiera 3".

Colmeiro , M., Derecho Administrativo Espaol., pg 95, 1865, 3 edicin.

Sobre el concepto de infraestructura cabe resear las siguientes obras:

Aguado, M. J. y Jimnez, M., La inversin pblica en infraestructura y el Programa de Convergencia, Cuadernos de

Hirschman, A. I., La estrategia del desarrollo econmico, FCE, 1981, Mxico.

Infraestructura area, sociopoltica, econmica, etc.

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 4

Infraestructuras econmicas: Apoyan directamente a las actividades productivas. La

Las destinadas a la prestacin de servicios pblicos de abastecimiento de agua,

Las destinadas a la prestacin de servicios de telecomunicaciones: servicios

Las relacionadas con el transporte: carreteras, ferrocarriles, vas fluviales,

Las relacionadas con la gestin del suelo, como mejora de drenajes,

Infraestructuras sociales. Permiten proveer servicios sociales, vinculados directamente al

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 5

Son consideradas como bienes de dominio pblico10. Sus

manifestaciones ms importantes son:

Infraestructuras privadas de inters pblico: Son bienes patrimoniales de titularidad

Las telecomunicaciones y sus soportes fsicos o tecnolgicos (Ley General de

La energa elctrica y las infraestructuras ligadas a este sector (Ley 54/1997, de 27

El gas y los hidrocarburos con todas las infraestructuras de gaseoductos y

Finalmente, convendra destacar la existencia de una categora de infraestructuras, las

Jos Luis Villar Ezcurra, op. cit., pgs. 86 y ss.

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 6

definirse como la ordenacin de las infraestructuras de una determinada manera,

La continuidad, enlazando distintos puntos.

La organizacin, formando no un mero agregado sino un todo sistemtico.

De conformidad con el artculo 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del

Es preciso sealar que la Ley 27/1992 no es aplicable a los siguientes puertos:

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 7

instalaciones portuarias las obras civiles de infraestructura y las de edificacin o

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 8

2. EL DOMINIO PBLICO PORTUARIO ESTATAL

introdujo una importante

modificacin al permitir, en el artculo 49.4, la desafectacin del dominio pblico portuario y su

las aguas martimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos de

competencia de la Administracin del Estado, son considerados, asimismo, bienes de Dominio

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1, 9

Bienes adscritos a las Autoridades Portuarias por parte del Estado.

Bienes adquiridos por las Autoridades portuarias.

b) Bienes de propiedad privada.

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,10

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,11

La definicin de patrimonio de la autoridad portuaria antes reseada parece, empero,

El puerto es un acceso: un lugar de atraque y desatraque de buques.

El puerto es una parte del litoral.

El puerto es un espacio urbano.

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,12

El puerto es una zona industrial29.

El puerto es un punto de conexin intermodal.

El puerto es un rea logstica y de almacenamiento.

El puerto es un espacio ldico y de esparcimiento para los ciudadanos.

El puerto es una zona comercial.

El puerto es un elemento del paisaje.

Los puertos, como puntos de privilegiados de comercio, han participado de forma

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,13

Snchez Pavn, B.: Ordenacin Territorial y Planificacin Portuaria ,http://www.udc.es/iuem , Doc.1,14