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2013
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Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
ATIVISMO JUDICIAL:
o Supremo Tribunal Federal estaria legislando?
Caso dos mandados de injuno que regulamentam o
direito de greve dos servidores pblicos
Braslia
2013
ATIVISMO JUDICIAL:
o Supremo Tribunal Federal estaria legislando?
Caso dos mandados de injuno que regulamentam o
direito de greve dos servidores pblicos
Braslia
2013
Autorizao
ATIVISMO JUDICIAL:
o Supremo Tribunal Federal estaria legislando?
Caso dos mandados de injuno que regulamentam o
direito de greve dos servidores pblicos
Banca Examinadora:
___________________________________
Prof. Doutor Joo Carlos Medeiros Arago
_____________________________
Professora Ladislene Marques
Agradecimentos
Especialmente, a Claudio Dumas, por ter sido meu fiador nessa empreitada e por
sempre apoiar meus projetos. Tambm a meu irmo, melhor amigo de todas as
horas, por ter me dado fora para continuar. A meu orientador, por sua imensa
pacincia e generosidade, mas principalmente por ter norteado meu trabalho,
inclusive por conta de suas produes acadmicas.
A meus amigos, fonte de inspirao constante. A minha amiga Jacinta Luiza, por
seu trabalho impecvel, que muito agregou. A meus colegas de curso pelo grande
aprendizado dentro e fora das salas de aula.
Aos mestres, por sua enorme contribuio a meu saber.
RESUMO
Palavras-Chave: Ativismo judicial; poltica; poder poltico; separao dos Poderes; mandado
de injuno; direito de greve dos servidores pblicos; jurisprudncia; Supremo Tribunal
Federal.
SUMRIO
INTRODUO ...........................................................................................................8
CAPTULO 1 PODER E JUDICIRIO ..........................................................11
1.1 Poder ......................................................................................................................11
1.2 Poder poltico ......................................................................................................12
1.3 Poder poltico do Judicirio ...........................................................................14
1.4 Poder Judicirio no Brasil..............................................................................15
CAPITULO 2 ATIVISMO JUDICIAL ............................................................17
2.1 Origem e Conceituao ...................................................................................17
2.2 Diferena entre ativismo judicial e judicializao .................................18
CAPTULO 3 QUESTO DA SEPARAO DOS PODERES .............21
3.1 Histrico e conceito clssico da doutrina de separao dos poderes.21
3.2 Moderna concepo da teoria .......................................................................21
3.3 Separao dos Poderes no Brasil .................................................................23
CAPTULO 4 MANDADO DE INJUNO E ATUAO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL .........................................................................................25
4.1 Histrico ................................................................................................................25
4.2 Conceito.................................................................................................................25
4.3 Atuao do Supremo Tribunal Federal.....................................................26
4.4 Tramitao do Projeto de Lei 4.497/2001 .................................................27
4.5 Regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos ..........28
CONCLUSO ...........................................................................................................32
REFERNCIAS ........................................................................................................34
INTRODUO
712/2004-PA), que regulamentam o direito de greve dos servidores pblicos, pois essa
mudana de posicionamento da matria da revista chama ateno para novo momento nas
relaes institucionais no Brasil e provoca reflexo sobre o conceito clssico de separao dos
Poderes, explicitado adiante.
O direito de greve est amparado pelo Direito Internacional e alado condio de
garantia fundamental da classe trabalhadora, consoante se pode avaliar da leitura de algumas
das ementas do Comit de Liberdade Sindical da Organizao Internacional do Trabalho 1:
EMENTA 363 O direito de greve dos trabalhadores e suas organizaes
constitui um dos meios essenciais de que dispem para promover e defender
seus interesses profissionais.
EMENTA 364 O comit sempre estimou que o direito de greve, um dos
direitos fundamentais dos trabalhadores e de suas organizaes, unicamente
na medida em que constitui meio de defesa de seus interesses. (Conveno
n 87 da OIT - Organizao Internacional do Trabalho, Ementas 363 e 364).
(OLIVEIRA, 2003, p. 225)
Oris de Oliveira, Juiz do Trabalho e Doutor em Direito, ensina que os inmeros casos de greve examinados
pelo Comit de Liberdade Sindical da Organizao Internacional do Trabalho "[...] permitiram a elaborao de
um conjunto de princpios que constituem um verdadeiro direito internacional sobre liberdade sindical, uma
espcie de regra direito consuetudinrio internacional".
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clssico da doutrina da separao dos Poderes, Moderna concepo da teoria e Separao dos
Poderes no Brasil; o quarto captulo discorre sobre o Mandado de Injuno, dividido em
Histrico, Conceito, Atuao do Supremo Tribunal Federal, tramitao do Projeto de Lei
4.497-2001 e regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos.
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O poder pode igualmente ser considerado como [...] toda a probabilidade de impor a
vontade numa relao social, mesmo contra resistncia, seja qual for o fundamento dessa
probabilidade (WEBER, 1991, p. 35). Nesse sentido, as relaes sociais so plurais e, por
isso, precisam ser reguladas por expectativas recprocas, pertencer a certas estruturas sociais e
ser insertas em normas afetas a todos.
A questo pode ser interpretada sob dois aspectos: a efetividade do direito, a durao
do poder fundado na fora, e a legitimidade do poder, fundado to somente na fora, que pode
ser efetivo sem ser legtimo. As respostas a esse questionamento repousam no fundamento da
organizao social a legitimidade se caracteriza pela submisso de dado grupo a um
mandato. Uma das formas de se concretizar essa dominao a legal, a qual corresponde
estrutura moderna de Estado, com quadro administrativo hierarquizado.
Kelsen, citado por Arago (2012), no corrobora a ideia clssica de que, sem a
participao do poder, no se efetivaria o direito. Para ele, ao identificar direito e Estado, no
h outro direito, salvo o Direito Positivo, e no existe poder exceto a coao como contedo
da norma jurdica. Afirma que a soberania se refere apenas validade e unidade e a um
sistema de normas, decorrncia lgica da norma fundamental hipottica considerada pelo
jurista como condio do prprio sistema.
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capaz de us-las para impor sua vontade ao sujeito passivo. Trata-se do poder coercitivo,
baseado na aplicao de sanes fsicas ou na ameaa de aplic-las.
O exerccio da fora fsica consiste, porm, na ltima instncia, sendo primeiro
utilizados outros meios: persuaso (propaganda), oferta de incentivos, ameaa de sanes.
Desse modo, no ocorre frequentemente para a maioria dos cidados de um Estado moderno,
confrontarem-se com o exerccio efetivo da fora fsica por parte do Estado. Tal situao pode
ocorrer se esse cidado for detido, se seus bens forem executados e retirados fora de sua
casa.
A ameaa real do uso da fora condio necessria, mas no suficiente, para
caracterizar o poder poltico. Conforme Bobbio (1992), o que caracteriza o poder poltico a
exclusividade do uso da fora em relao totalidade dos grupos que atuam em determinado
contexto social (BOBBIO, 1992, apud MAGALHES, 2005, p. 24).
O Estado, na sociedade contempornea, a instncia institucionalizada para exercer
o monoplio legtimo da fora fsica. Weber (1991) define o Estado como [...] uma empresa
institucional de carter poltico onde aparelho administrativo leva avante, em certa medida e
com xito, a pretenso do monoplio da legtima coero fsica, com vistas ao cumprimento
das leis, incidente sobre a populao de um dado territrio.
A coao, ou seja, a submisso da vontade de um vontade de outro, ocorre em
funo da ameaa de sanes futuras. A autoridade o poder revestido de consentimento, o
poder consentido, estvel, continuado no tempo, em que os subordinados prestam, pelo menos
dentro de certos limites, obedincia incondicional s ordens recebidas.
Segundo Silva (2011), o poder poltico propriamente dito surgiu nas sociedades
grega e romana, que originaram o poder e a autoridade poltica. Coube-lhes, por meio de seus
legisladores, impedir a concentrao de poderes e de autoridade na mo de uma nica pessoa
o rei. (SILVA, 2011, apud ARAGO, 2012, p. 40)
Pode-se afirmar que foi em Atenas que se inventou a poltica a lei passou a ser
entendida como vontade pblica e coletiva, com direitos e deveres para todos; instituies
pblicas foram institudas a fim de garantir prerrogativas e obrigaes; o Errio foi criado; o
Senado romano e a gora grega foram estabelecidos. (ARAGO, 2012, p. 41)
Assim, tanto na oligarquia romana quanto na democracia ateniense, a sociedade
buscou organizar-se socioeconomicamente e o Estado se afirmou como poder apartado da
sociedade, embora continuasse a ser o principal instrumento de ao coletiva.
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conclui-se que a atividade jurdica igualmente poltica, pois o a prpria opo do juiz por
um ou outro rumo na deciso das lides. (CANOTILHO, 2003, apud ARAGO, 2012, p.45)
Com a instituio do Judicirio, observa-se que o poder poltico convive com a
progressiva juridicidade, tendo transitado do uso da fora bruta para o mbito do arcabouo
jurdico. Nesse sentido, direito e poder representam fenmenos paralelos, o que conduz
ideia de distintos graus de juridicidade. (ARAGO, 2012, p.45)
O Poder Legislativo cria normas jurdicas para regulamentar tanto a organizao do
prprio Estado como as relaes entre os membros da sociedade e entre os Estados. O Estado,
por meio do Poder Judicirio, fornece aos indivduos ferramentas jurdicas efetivas, para que
estes possam, inclusive, se contrapor ao prprio poder poltico do Estado.
Seu surgimento remete poca da colonizao portuguesa, por conta das capitanias
hereditrias, onde os donatrios exerciam o papel jurisdicional, dirimindo conflitos entre os
sditos que nelas habitavam. No Imprio, existia a jurisdio eclesistica, principalmente no
Direito de famlia, desaparecendo com a separao entre a Igreja e o Estado.
Aps a redemocratizao do Brasil, a Assembleia Constituinte promulgou, em 1988,
a Constituio, considerada cidad, em razo dos avanos introduzidos no texto acerca dos
direitos sociais e dos direitos humanos.
O Judicirio, com a promulgao da CF/88, viu aumentar sua rea de atuao, pois
tem sido provocado com mais constncia a apreciar polticas pblicas e atos legislativos, em
razo, sobretudo, da omisso das instituies estatais, das posturas ilegais, do
descumprimento a metas constitucionais, bem como dos deveres e dos direitos estipulados
pela Carta Magna. (FIGUEREDO, 2007, p. 52)
Assim, pode-se asseverar que o Judicirio brasileiro tem assumido papel de poder
poltico. Constantemente, temas polmicos e desafiadores so debatidos no STF, resultado da
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O Judicirio decidiu porque era o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se
uma norma constitucional permite que dela se deduza uma pretenso,
subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela conhecer, decidindo a matria. O
ativismo judicial, por outro lado, uma atitude, a escolha de um modo
especfico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo o seu sentido
e alcance. (BARROSO, 2009, p.35)
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pode checar se no tiver alguma medida de independncia nem ter independncia sem poder
checar. Assim, existe uma mudana: de poder separado para poder independente. (FISCHER,
1998, apud GROHMANN, 2001, p. 95).
O poder de checar a capacidade de um poder controlar o outro, suas atividades e
suas decises. Contudo, no pode substituir as funes e as prerrogativas assinaladas ao outro
Poder ou concorrer para isso. Significa a capacidade de impedir a efetividade da deciso
tomada ou avaliar e punir os efeitos das decises tomadas e efetivadas, no de formular
alternativas.
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4.2 Conceito
O mandato de injuno constitui um remdio constitucional criado por conta de um
vacatio legis, ou seja, um instrumento que visa reparar uma mora legislativa que prejudica o
pleno exerccio de direitos e garantias estabelecidos na Constituio. Assim determina o art.
5 da Carta Magna:
[...] LXXI conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de
norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a
nacionalidade, a soberania e a cidadania. (BRASIL, 2010)
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Portanto, o direito de greve dos servidores pblicos no poderia ser exercido antes da
edio da lei complementar, sob o argumento de que o preceito constitucional que reconheceu
o direito de greve constitua norma de eficcia limitada, desprovida de concretude, negando
assim o direito ao exerccio da greve. As decises proferidas nos MI 485 e MI 585 TO
tambm seguiram a mesma linha.
Entretanto, no MI 631 MS, o Min. Carlos Velloso j destacava a necessidade de que
se aplicasse, provisoriamente, aos servidores pblicos, a lei de greve geral. Assim se
compreende em trecho de seu voto:
Assim, Sr. Presidente, passo a fazer aquilo que a Constituio determina que
eu faa, como juiz: elaborar a norma para o caso concreto, a norma que
viabilizar, na forma do disposto no art. 5, LXXI, da Lei Maior, o exerccio
do direito de greve do servidor pblico. A norma para o caso concreto ser a
lei de greve dos trabalhadores, a lei n. 7.783, de 28.06.1989. dizer,
determino que seja aplicada, no caso concreto, a lei que dispe sobre o
exerccio do direito de greve dos trabalhadores em geral, que define as
atividades essenciais e que regula o atendimento das necessidades inadiveis
da comunidade. Sei que na Lei n. 7.783 est disposto que ela no se aplicar
aos servidores pblicos. Todavia, como devo fixar a norma para o caso
concreto, penso que devo e posso estender aos servidores pblicos a norma
j existente, que dispe a respeito do direito de greve. (MI 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvo, DJ 2. 8.2002)
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Ressalta-se que foi no julgamento do MI 670 ES, impetrado pelo Sindicato dos
Policiais Civis do Estado do Esprito Santo SINDIPOL, com o objetivo de exercer o direito
de greve e suscitar o Congresso Nacional a regulamentar, em trinta dias, o inciso VII do art.
37 da CF, que exige lei especfica para definio dos termos e dos limites do exerccio do
direito de greve do servidor pblico, que se observou embate de ideias entre os Ministros
sobre o tema. Da, pode-se deduzir que o MI 670 ES contribuiu para a evoluo de
posicionamento da Suprema Corte.
O Min. Maurcio Corra foi o relator desse MI e proferiu voto no sentido de deferir
em parte o Mandado de Injuno apenas para declarar a mora do Congresso Nacional quanto
edio da norma regulamentadora, por entender que o Poder Judicirio no pode, nos limites
da especificidade do mandado de injuno, garantir ao impetrante o direito de greve,
substituindo o legislador ordinrio e extrapolando o mbito da competncia que a
Constituio Federal lhe confere. Tambm destacou que no era facultado ao Poder Judicirio
fixar prazo para que o Congresso Nacional aprovasse a respectiva lei.
O Min. Gilmar Mendes foi o revisor, proferindo voto divergente - seu entendimento,
nessa situao foi que, momentaneamente no extinta a lacuna legislativa, devia-se aplicar a
Lei 7.783/89, observado o princpio da continuidade do servio pblico. Ressaltou que, de
acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitao de rgo
competente, fosse facultado ao juzo competente impor observncia a regime de greve mais
severo em razo de se tratar de servios ou atividades essenciais, nos termos dos arts. 10 e 11
da Lei 7.783/89.
Salientou ainda que a inrcia do Poder Legislativo em regular o direito de greve dos
servidores pblicos acabou por gerar preocupante realidade em que se observavam inmeras
greves ilegais com srias consequncias para o Estado de Direito. Concluiu que, diante desse
contexto, considerado ainda o enorme lapso temporal dessa inrcia, no restava alternativa ao
Poder Legislativo quanto a decidir pela regulao ou no do tema e que cabia ao Poder
Judicirio intervir de forma mais decisiva, de modo a afastar a inoperncia de suas decises
em mandado de injuno e atuar tambm nos casos de omisso do Poder Legislativo, tendo
em vista as balizas constitucionais que demandam a concretizao do direito de greve a todos
os trabalhadores.
O Min. Ricardo Lewandowski, por seu turno, restringiu a abrangncia da soluo
normativa ao caso concreto, porquanto no se poderia aplicar, ainda que por analogia, os
institutos da Lei 7.783/89 aos servidores pblicos, em razo da diferena entre os regimes
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celetistas e estatutrios, nem, ainda sob o jugo do Poder Judicirio, atentar contra o Estado
Democrtico de Direito, qual seja, o princpio da separao e da harmonia entre os Poderes,
pois dever do Poder Legislativo elaborar normas.
Em relao ao julgamento do MI 670, ainda se destacam alguns fatos. O Relator do
MI, Ministro Maurcio Corra, proferiu seu voto em 2003, defendendo a aplicao ao caso do
entendimento da Corte vigente poca. O Ministro Gilmar Mendes pediu vista do Processo e
em 2007, quando o Relator j havia se aposentado, proferiu voto pela mudana de
entendimento do Tribunal. O seu voto-vista ou revisor foi acompanhado pela maioria dos
Ministros. Assim, pode-se afirmar que pelo menos a maior parte da Corte aderiu sua
propositura, inclusive no que concerne possibilidade de o Judicirio atuar politicamente,
criando normas jurdicas nos mandados de injuno.
Ademais, analisando-se os votos proferidos nesse julgamento, observa-se o
posicionamento unnime da Corte em relao a tal entendimento. A divergncia surgida no
julgamento do MI 670 no se concentrava na parte do voto do Ministro Gilmar Mendes, que
sugeria atuao mais proativa do Poder Judicirio. Os votos divergentes no centravam na
possibilidade de o Judicirio criar normas jurdicas nas aes de Mandado de Injuno, mas
sim na possibilidade de faz-lo com efeitos erga omnes, conforme os argumentos expostos
nos votos dos Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio na ocasio.
Assim, o Supremo Tribunal Federal firmou o posicionamento de que o Judicirio no
s pode como deve exercer atividades polticas, diante do cenrio de evoluo do Estado
Liberal para o Estado Social. Este Poder teve que assumir postura mais ativa para garantir a
concretizao dos direitos.
Quanto ao julgamento do MI 712-8/PA, o Min. Celso de Mello esclareceu que a
mudana de posicionamento do STF encontrava-se amparada na verificao da efetividade
limitada de decises anteriores que seguiam a teoria da subsidiariedade. Transcrevem-se
trechos de seu voto:
[...] A jurisprudncia que se formou no Supremo Tribunal Federal, a partir
do julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves (RTJ 133/11), fixouse no sentido de proclamar que a finalidade, a ser alcanada pela via do
mandado de injuno, resume-se mera declarao, pelo Poder Judicirio,
da ocorrncia de omisso inconstitucional, a ser meramente comunicada ao
rgo estatal inadimplente, para que este promova a integrao normativa do
dispositivo constitucional invocado como fundamento do direito titularizado
pelo impetrante do writ. Esse entendimento restritivo no mais pode
prevalecer, sob pena de se esterilizar a importantssima funo polticojurdica para a qual foi concebido, pelo constituinte, o mandado de injuno,
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CONCLUSO
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REFERNCIAS
ALVES, Jos Carlos Moreira. [Voto proferido na Questo de Ordem do MI 107]. Disponvel
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10 jan. 2013.
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Apresentao e leitura do Projeto de Lei pela Deputada Rita Camata (PMDB - ES)
19/4/2001
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
19/4/2001
Coordenao de Comisses Permanentes (CCP)
16/5/2001
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
11/10/2001
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
15/10/2001
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
22/10/2001
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
5/12/2001
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
38
21/12/2001
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
8/3/2002
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
11/3/2002
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
22/03/2002
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
26/03/2002
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
8/5/2002
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
22/5/2002
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
Parecer do Relator, Dep. Luciano Castro, pela aprovao deste, da EMC 1 CTASP, da
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26/2/2003
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
5/12/2003
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
10/11/2004
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
Parecer do Relator, Dep. Isaas Silvestre, pela aprovao deste, da EMC 1/2001
40
21/6/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
8/10/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
Parecer do Relator, Dep. Sandro Mabel (PR-GO), pela aprovao deste, da Emenda
Vista conjunta aos Deputados Eduardo Valverde, Nelson Pellegrino, Pedro Henry e
Tadeu Filippelli.
41
11/10/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
17/10/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
24/10/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
31/10/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
27/11/2007
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
12/3/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
2/4/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
94/2008
42
16/4/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
23/4/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
deliberativa.
23/4/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
30/4/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP)
Marquezelli.
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Marquezelli.
7/5/2008
Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP) 10h - Reunio
Deliberativa Ordinria
16/5/2008
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
19/6/2008
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
Apresentao do REQ 58/2008 CCJC, pelo Dep. Magela, que "requer audincia
pblica para debater o Projeto de Lei n 4497 de 2001, que dispe sobre o direito de greve dos
servidores pblicos".
14/7/2008
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
6/4/2011
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
44
14/9/2011
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
22/3/2012
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
4/7/2012
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
15/8/2012
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
21/8/2012
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
22/8/2012
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados (MESA)
25/9/2012
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
45