A COMPETNCIA PARA CRIAO E EXTINO DE SERVIOS NOTARIAIS E DE

REGISTROS E PARA DELEGAO PARA PROVIMENTO DESSES SERVIOS

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO

A Associao dos Notrios e Registradores do Brasil Anoreg-BR, formula-nos a

seguinte
Consulta
I ao Poder Judicirio que compete praticar o ato de delegao para provimento
dos servios notariais e de registro, tendo em vista que lhe cabe fiscaliz-los, ( 1
do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da Lei 8.935), assim como cassar, a ttulo de
penalidade (art. 32, IV, c/c. 35, I e II), delegaes outorgadas?
II Deve-se considerar implicado no art. 236 da CF e na prpria Lei 8.935 onde
no h meno a cartrios que a instaurao de novos servios notariais e de
registro, tanto como a supresso dos existentes, independe de lei que os crie ou
extinga, bastando que o prprio Poder Judicirio, arrimado em motivos de
convenincia, decida administrativamente efetuar delegaes, aps concurso pblico
que entenda de abrir para constitui-las, cabendo-lhe, outrossim, pelas mesmas
razes, suprimir servios existentes e confiar o respectivo acervo a outro
delegado? Os arts. 38 e 44 da Lei 8.935 corroborariam este entendimento? Caso
seja afirmativa a resposta, haver-se- de entender que o art. 24, 2, 6, da
Constituio Paulista tem seu mbito de aplicao restrito s serventias cuja
existncia jurdica foi respaldada no art. 32 do ADCT da CF?
s indagaes responde-se nos termos que seguem.
Parecer
1. O art. 236 da CF e seu 1 dispem:
Art. 236. Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por
delegao do Poder Pblico.
1 Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal das
notrios, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definir a fiscalizao de
seus atos pelo Poder Judicirio.
2 Lei federal estabelecer normas gerais para fixao de emolumentos relativos
aos atos praticados pelos servios notariais e de registro.
3 O ingresso da atividade notarial e de registro depende de concurso pblico de
provas e ttulos, no se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura
de concurso de provimento ou de remoo, por mais de seis meses.
Destes preceptivos, toda evidncia, resulta:
(a) que o ttulo jurdico que investe os exercentes de atividade notarial e de registro
uma delegao efetuada pelo Poder Pblico;
(b) que as sobreditas atividades esto expressamente qualificadas como exercitveis
em carter privado por quem as titularize;
(c) que a disciplina e responsabilidade dos exercentes de tal delegao ser fixada
em lei, assim como as normas gerais sobre os emolumentos concernentes aos atos

relativos a estes servios;

(d) que o ingresso nas atividades notariais e de registro depender de concurso
pblico, inadmitida vaga de serventia por mais de seis meses sem que se efetue
concurso pblico ou de remoo para seu provimento; e
(e) que a fiscalizao de seus atos ser efetuada pelo Poder Judicirio.
Cumpre, ento examinar alguns pontos expressados no dispositivo constitucional
sub examine e implicaes neles contidas.
2. Delegao outorga, a transferncia, a outrem, do exerccio de atribuies que,
no fora por isto, caberiam ao delegante. Ou seja: os servios notariais e os de
registro (que melhor se diriam funes ou ofcios, como em seguida se aclarar)
correspondem, em si mesmos, a uma atividade estatal, pblica. A circunstncia de
deveram, por imperativo constitucional, ser desempenhadas por terceiros, longe de
destituir-lhes tal qualidade, pelo contrrio, confirma-lhes dita natureza, pois: Nemo
transferre potest plus quam habet.
Nada obstante, os sujeitos titulados pela delegao em apreo conservam a
qualidade de particulares (investidos em poderes pblicos) visto que a exercero em
carter privado; donde, no recebem dos cofres pblicos, no operam em prprios
do Estado nem com recursos materiais por ele fornecidos. Ubicam-se na categoria
geral de agentes pblicos, figura tipolgica que, por ser de amplitude mxima,
abarca toda e qualquer pessoa que desempenhe e enquanto o faa, ainda que
episdica e eventualmente atos da alada do Poder Pblico. Assim, conservando
a qualidade de exercentes em carter privado que os notrios e registradores
recebem o servio que lhes transferido.
3. Mas, o que est o Texto Magno a determinar que seja transferido, delegado, aos
que exercero atividade notarial ou registral?
A prpria Lei Maior o diz explicitamente: as funes concernentes aos servios
notariais, servios de registro. E o que so eles? So, a teor do art. 1 da lei federal
8.935, de 18.11.1994, regulamentadora do art. 236 da CF, os de organizao
tcnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade,
segurana e eficcia dos atos jurdicos. Por isto, se disse que melhor se
denominariam funes ou ofcios, j que se trata do desempenho de atividade
jurdica e no material como ocorre com os servios pblicos.[1] H de se
entender, ademais, que o que se transfere o exerccio de servios desta
natureza. Isto porque o delegante no deixa de ser o senhor deles, j que a
atividade, como visto, em si mesma, pblica e, pois, irremissivelmente pertinente a
tal setor.
4. Sem embargo disto, a delegao, uma vez procedida, evidentemente, opera a
investidura dos sujeitos que a recebem nos servios que dessarte lhes hajam
sido delegados, ou seja, na titularidade do exerccio daquele plexo de atribuies a
eles cometidos e que, na linguagem da lei regulamentadora do art. 236, so os
destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurana e eficcia dos atos
jurdicos os quais se nucleiam em uma organizao tcnica e administrativa.
Em uma palavra: a delegao lhes atribui titulao naquele correspondente conjunto
unitrio de poderes e deveres que, com base em uma organizao tcnica e
administrativa, devero ser exercitados em uma circunscrio demarcada.
Deveras: a delegao justamente por s-lo no se confunde com uma simples
habilitao, ou seja, com um ato meramente recognitivo de atributos pessoais para o

desempenho de funes de tal gnero. Dita habilitao (aferida no concurso pblico

que a precede, cf. 3 do art. 236 da CF e que, demais disto, aponta o melhor dos
candidatos) apenas um pressuposto da investidura nas funes em causa. A
delegao, propriamente dita, ato sucessivo ao concurso e seu alcance, seu
significado, precisamente o de adjudicar um determinado servio (em rigor, o
exerccio dele) ou seja, aquela unidade que o substancia cura de um dado
sujeito. Alis, uma vez efetuada, os notrios e oficiais de registro (...) s perdero a
delegao nas hipteses previstas em lei (art. 28 da lei), isto , por I sentena
judicial transitada em julgado; ou II deciso decorrente de processo administrativo
assegurada ampla defesa (art. 35), bem como nos casos de morte, aposentadoria
facultativa, invalidez, renncia (art. 39).
5. O delegvel a um notrio ou registrador, evidentemente, no a totalidade da
atividade notarial ou registral pblica do pas. No existe um nico servio notarial
ou um nico servio de registro a ser cometido a uma dada pessoa, mas mltiplos
servios notariais e mltiplos servios de registro, cada qual constituindo uma
unidade, operados nas respectivas circunscries, pelos diversos sujeitos neles
titulados. toda evidncia, tais funes ou ofcios constituem-se, em si mesmos e
cada qual, em um brao, em um segmento, da totalidade da funo pblica notarial
ou registral.
No h nisto, vale dizer, no h nesta multiplicidade, expressiva da diviso do
exerccio destes misteres entre numerosssimos centros unitrios e especificados de
atribuies, peculiaridade alguma. Idntico fenmeno inevitavelmente existe em
todos os segmentos da atuao estatal. O Poder Judicirio do Pas tambm um
Poder, um todo de uma mesma natureza e, sem embargo, est subdividido em
mltiplas organizaes, Tribunais, varas, centros de poderes identificados e
individualizados. O servio de educao ou de sade ou de assistncia social e
todos os demais ramos da atividade administrativa constituem-se, cada um deles,
em algo de uma s natureza. Todavia, esto fracionados em numerosssimas
unidades, ora a cargo da Unio, ora dos Estados, ora dos Municpios, e no interior
de cada qual coexistem uma pluralidade de unidades, isto , uma grande quantidade
de servios perfeitamente individuados: As universidades tais ou quais, as
faculdades tais ou quais, as escolas tais ou quais etc.
Assim, tanto como os rgos pblicos e os cargos pblicos, cada, servio notarial
ou registral, constitui-se em um plexo unitrio, individualizado, de atribuies e
competncias pblicas, constitudas em organizao tcnica e administrativa, e
especificadas quer pela natureza da funo desempenhada (servios de notas, de
registro de contratos martimos, de protesto de ttulos, de registro de imveis, de
registro de ttulos e documentos, de registro civil das pessoas jurdicas, de registro
civil das pessoas naturais e de interdies e tutelas e de registro de distribuio),
quer pela rea territorial onde os mltiplos delegados podem exercer os atos
entregues a suas compitas, na qualidade de titulares, conforme diz o art. 5 da
referida lei 8.935 ao arrolar os diferentes tipos de servios.
De resto, a citada lei, no art. 43, estatui que cada servio notarial ou de registro
funcionar em um s local...; no art. 39, 2 estabelece que extinta a delegao...a
autoridade competente declarar vago o respectivo servio, designar o substituto
mais antigo para responder pelo expediente....
6. Trata-se, portanto, de uma complexa diviso de unidades competenciais cujo
provimento ( 3 do art. 236) se faz por delegao ao cabo de concurso pblico (ou
de remoo para os que j as titularizem). Com efeito, o que est em causa so as
unidades mltiplas, determinadas, individuadas e que, na expresso do referido 3
do art. 236 da CF, se constituem, cada qual, em uma serventia notarial ou de
registro nas quais devem ser investidos titulares de poderes pblicos. De resto, ditas
serventias, sempre de acordo com o mesmo preceptivo, no podero ficar vagas

por mais de seis meses, sem abertura de concurso de provimento ou de remoo

(iguais expresses tambm se encontram no art. 16 da mencionada lei federal).
visvel, ento claro a todas as luzes -, que a possibilidade de ocorrerem
vagas est a indicar que as mencionadas serventias so efetivamente
identificadas unidades de organizaes tcnicas e administrativas, cada qual uma
ubicao a se stante e preexistente a seu preenchimento. O que se quer neste
passo encarecer que a delegao de que fala o art. 236 da CF pressupe as
sobreditas unidades no sendo, pois, simples e ocasionais ramificaes
indeterminadas, dissolvidas na globalidade da atividade notarial e registral do Poder
Pblico, carentes de especificao individualizadora, cuja falta poderia, qui,
alimentar o entendimento desatado de que seriam suscetveis de irromperem ou
desaparecerem, a qualquer momento, como fruto de meras decises administrativas
que, a seu lbito, entendessem de produzir novas delegaes ou suprimir as
existentes.
Em suma: no se trata de sacar de uma massa indivisa de atribuies, concentradas
nas mos de uma dada autoridade (fosse ela do Executivo ou do Judicirio), um
feixe de poderes que se delega ou se extingue, fazendo, dessarte, surgirem ou
permitirem tais ou quais servios ou serventias notariais ou de registro, cujas
individuadas existncias ficariam atreladas ao entendimento soberano de um agente
pblico. toda obviedade, no isto o que resulta quer da Constituio, quer da lei
expedida em ateno ao art. 236.
Com efeito, as serventias no so criadas pelo ato de delegao, nem so
suprimidas nas hipteses em que esta se extingue. Pelo contrrio: as serventias
antecedem a possibilidade de delegao e persistem existindo mesmo depois de
cessada uma dada delegao feita a algum para exercer a titularidade da serventia,
pois tm de haver sido antes regularmente criadas tal como em Direito se criam os
centros pblicos de atribuies e nesta mesma conformidade se extinguem, por
igual processo, segundo o princpio geral da correlatividade de forma. Alis, isto est
clarssimo na Lei 8.935, tanto que esta distingue hipteses de extino da delegao
e extino da serventia. Assim, o art. 39 arrola os casos de extino da delegao,
prevendo que, neste caso, enquanto vago o servio e no implementado o
concurso para preench-lo, ser designado substituto para responder por ele. J o
art. 44, perante o caso de impossibilidade absoluta de preench-lo, por
desinteresse ou inexistncia de candidatos ao concurso pblico a tanto destinado,
estabelece que, em tal hiptese, o juzo competente propor autoridade
competente a extino do servio e a anexao de suas atribuies ao servio da
mesma natureza mais prximo ou...
7. Tanto a Constituio, quanto a lei a que esta se reporta, presumem, ento, uma
constelao de unidades prestadoras de servios notariais e de registro, isto ,
plexos de poderes pblicos articulados cada qual em uma organizao
administrativa e tcnica, plexos estes referidos como serventias que podem ficar
vagas, no mximo, por at seis meses, perodo que no ser superado sem que
sejam preenchidas por atos de provimento, efetuados por delegao decorrente de
concurso pblico ou por remoo.
Isto o que promana de modo inequvoco dos preceitos mencionados e que, de
resto, mesmo falta deles, ter-se-ia de depreender ante a ndole e compostura das
atividades em causa.
Alis, ao cogitar do preenchimento das vagas em serventias, que dever ser feito
alternadamente, duas teras partes por concurso pblico e uma tera parte por
remoo, a teor do precitado art. 16 da Lei 8.935, seu pargrafo nico
expressamente indica que, para estabelecer o critrio de preenchimento, tomar-se-

por base a data da vacncia da titularidade, ou, quando vagas na mesma poca,
aquela da criao do servio.
Cumpre, ento, indagar como surgem, isto , como aparecem e como desaparecem
no universo jurdico tais servios, tambm nominados de serventias, expresses
estas, ambas, utilizadas na Carta Magna e no regramento infraconstitucional
expedido em sua obedincia, os quais diga-se de passagem servem-se desta
ltima nomenclatura no 3 do art. 236 da CF e nos arts. 16, 22, 28, 29, I, 30, I, e
nos 1 e 2 do art. 36 da Lei 8.935.
8. O modo como surgem e como se extinguem, evidentemente, o mesmo pelo qual
se criam e extinguem os feixes unitrios de competncias pblicas, isto , os
segmentos em que se partilha o poder estatal; a saber: por lei.
De fato, excludas as disposies residentes na prpria Constituio, no Poder
Legislativo que reside a fora inaugural na ordem jurdica, ou seja, a criao primria
do Direito. Judicirio e Executivo so rgos aplicadores do Direito; o primeiro, ante
relaes controvertidas e sob provocao e o segundo de ofcio (Administrar
aplicar a lei de ofcio, disse Seabra Fagundes).[2] Quando do Judicirio ou
Legislativo exercem atividade administrativa, seguem o mesmo parmetro do
Executivo.
Sendo certo e sabido que por lei que se especificam os plexos de competncias
pblicas, os feixes de atribuies para o desempenho de misteres pblicos, resulta
bvio e de meridiana obviedade que os servios notariais e de registros s se criam
por lei e, correlatamente, por lei que se extinguem. Como, notoriamente, a
Constituio Brasileira de 1988 no alterou a precedente competncia estadual para
organizao dos servios auxiliares do Judicirio dos Estados, a Constituio
Paulista, em seu art. 24, 2, item 6, estabeleceu competir exclusivamente ao
Governador de Estado a iniciativa das leis que disponham sobre: criao, alterao
ou supresso de cartrios notariais e de registros pblicos.
9. A Lei federal 8.935 no se serve da expresso cartrios, corrente na legislao
paulista. Usa a terminologia servios ou serventias, mas, bem de ver que
nomes so meros rtulos apostos s coisas. Nenhum ser deixa de existir ou se
transforma em outro pelo simples fato de ser designado por outro nome. Com ou
sem tal nome, o certo que, nos termos da citada lei (como resulta dos arts. 16 e
par. n., 20, 5, 21, 27, 28, 29, I, 39, 2, 43 e 44), persiste existindo o mesmo que
se designa por Cartrio ou Tabelionato, (terminologia esta ltima, alis, utilizada no
art. 20, 4); isto : unidades individuadas e havidas como organizaes tcnicas e
administrativas onde se nucleiam feixes de competncias e cuja existncia e vaga
considerado pressuposto das vrias concretas delegaes (art. 16) necessrias
para que sejam providos os titulares: expresso reiteradamente utilizada, como se
v nos arts. 5; par. n. do art. 16; 17; 20, 5; 21; 36; 2 e 3).
De resto, tais titulaes genricas, quais as da lei federal, tambm no significam
empeo a que as normas estaduais lhes aponham designaes diversas ou
conservem as anteriores. Antes, coadunam-se inteiramente com o sentido do
regramento federal, qual seja o de estabelecer as disposies demandadas pelo art.
236 da CF sem interferir com a legislao estadual de simples organizao de tais
servios, com o que deixou sobreviventes normas estaduais no colidentes com
seus preceitos e, pois, mantidas as nomenclaturas utilizadas em cada Estado para
designar os diversos servios ou serventias.
10. toda evidncia e de fora parte art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista, nem
Executivo, nem Judicirio poderiam, mesmo, criar ou suprimir servios notariais e
de registro.

Sem dvida, a atividade desempenhada em tais serventias atividade

administrativa, pois consiste em garantir a publicidade, autenticidade, segurana e
eficcia dos atos jurdicos (art. 1 da Lei 8.935). Ora, sabido que a Administrao
atividade infralegal, de mero cumprimento de lei. Deveras, a Administrao alm
de no poder agir contra legem ou praeter legem, s pode atuar secundum legem,
como bem disse Stassinopoulos.[3] Com efeito, trata-se de funo caracterizada por
consistir na emisso de comandos complementares lei, segundo a felicssima
dico de Alessi, que ressalta seu carter de subordinao funo legislativa, no
s porque a lei pode estabelecer proibies ou vedaes Administrao, mas
tambm porque esta s pode fazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza,
sobreposse em matria jurdica.[4] Da haver Afonso Rodrigues Queir, o eminente
mestre coimbro, observado que a Administrao a longa manus do legislador[5]
e que a atividade administrativa atividade de subsuno dos fatos da vida real s
categorias legais.[6] Merece ainda registro a excelente sntese contida na seguinte
frase de Fritz Fleiner: Administrao legal significa ento: Administrao posta em
movimento pela lei e exercida nos limites de suas disposies.[7] Entre ns Hely
Lopes Meirelles exprime a seguinte lio: Enquanto na atividade particular lcito
fazer tudo o que a Administrao no probe, na Administrao Pblica s
permitido fazer o que a lei autoriza.[8] De resto, a Constituio brasileira, sobre
consagrar no art. 37 o princpio da legalidade como subordinante da Administrao,
deixa claro, no art. 84, IV, que mesmo os atos mais conspcuos do Chefe do Poder
Executivo, autoridade mxima da Administrao na rbita federal, existem para fiel
execuo das leis.
Assim, claro a todas luzes que, mesmo sendo a atividade notarial e de registro de
natureza administrativa, jamais o Executivo poderia, sponte propria, instaurar no
universo jurdico servios desta ordem, pois isto corresponderia a inovar inicialmente
na ordem jurdica, ou seja, implicaria compor, por si mesmo, plexos unitrios de
competncias, centros de manifestao de poderes pblicos, o que, evidentemente
lhe seria defeso pelo princpio da legalidade, j que sua funo a de implementar
previses legais e no a de instaurar unidades expressivas de poderes pblicos.
Ora bem, assim como ao Executivo faleceriam poderes para criar servios notariais
e de registro, a fortiori, falecer-lhe-iam poderes para extingui-los, at mesmo porque
faz-lo implicaria contrariar o que fora disposto por lei, isto , insurgir-se contra a lei,
desfazendo o que ela fizera.
11. Se claro, ento, que o Executivo careceria radicalmente de poderes para criar
ou extinguir serventia, mais claro ainda que faleceria ao Judicirio ttulo para tanto.
De um lado, ditos servios, manifestamente administrativos, nada tm a ver com a
natureza das funes prprias do Judicirio. Apenas por uma tradio, de resto,
felicssima tradio (j que o Judicirio , para alm de qualquer dvida ou
entredvida, o melhor, o mais isento, o mais tcnico e o mais confivel dos trs
Poderes, ao menos entre ns) que so havidos como rgos auxiliares dele. De
outro lado, a misso tpica do Judicirio , quando suscitado, dirimir controvrsias
com fora de coisa julgada, nada tendo a ver, pois, com a criao ou supresso de
unidades administrativas, isto , de centros subjetivados de poderes pblicos no
legislativos nem jurisdicionais e tambm no integrados na intimidade de seu
aparelho, pois so servios exercidos em carter privado e por delegao (de
atividade pblica). De fato, nada concorreria para que se lhe reconhecessem to
abstrusos poderes.
Assim, mesmo falta do disposto no art. 24, 2, item 6, da Constituio Paulista,
evidentemente ter-se-ia de reconhecer que ditos servios s por lei poderiam ser
criados e extintos, tanto mais porque, como de todos sabido, ao Legislativo que
compete produzir as normas primrias, as delineadoras dos feixes de poderes
pblicos previstos constitucionalmente. De resto, expressa a Constituio Federal
tanto ao dispor, no art. 2, que so Poderes da Unio, independentes e harmnicos

entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, (e assim, correlatamente, ter de

ser nos Estados, por fora do art. 25 da Lei Magna, j que o preceito transcrito tem o
carter de princpio da organizao nacional), quanto ao estabelecer no art. 48 que
ao Congresso compete dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio e
assim (correlatamente) iguais atribuies assistem s Assemblias Legislativas.
certo, ademais que tal preceptivo irroga ao Legislativo dispor especialmente sobre
organizao administrativa e judiciria (...) (inc. IX) e criao, transformao e
extino de cargos, empregos e funes pblicas (inc. X).
Ningum contender a assertiva curial de que o que delegado aos notrios e
registradores o exerccio de uma funo pblica, assim como ningum
contender que o conjunto de servios desta natureza corresponde a uma
organizao administrativa ou, se se quiser, tambm, judiciria, na medida em
que considerada servio auxiliar do Judicirio.
12. Ora bem, o que concerne ao Poder Judicirio no que atina a tais servios e seus
delegados de fora parte disposies da legislao estadual no colidentes com as
normas a que est adstrita o que est expresso no art. 236, 1, da CF, e na Lei
8.935 de 18.11.1994.
De acordo com o citado 1:
Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal dos
notrios, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definir a fiscalizao de
seus atos pelo Poder Judicirio.
A teor da Lei 8.935, compete ao Poder Judicirio realizar os concursos pblicos para
provimento de tais servios (art. 15) e, atravs do Juzo competente, fixar os dias e
horrios em que sero prestados os servios notariais e de registro (art. 4); receber
o encaminhamento feito pelo titular dos nomes de seus substitutos (art. 20, 2);
resolver as dvidas levantadas pelos interessados e que lhe sero encaminhadas
pelos notrios e registradores (art. 30, XIII); fixar as normas tcnicas de obrigatria
observncia naqueles servios (art. 30, XIV); aplicar aos notrios e oficiais de
registro, em caso de infraes disciplinares, assegurada ampla defesa, as
penalidades previstas de repreenso, multa, suspenso e perda da delegao (art.
34 c/c. 31, 32 e 33), dependendo esta ltima de sentena judicial transitada em
julgado ou de processo administrativo, assegurado amplo direito de defesa (art. 35),
bem como, designar interventor para responder pela serventia (arts. 35, 1 e 1
do 36) quando suspend-lo preventivamente (art. 36 e 1 do art. 36); exercer,
atravs do juzo competente, como tal considerado aquele assim definido na rbita
estadual ou distrital, a fiscalizao dos atos notariais e de registro, sempre que
necessrio ou quando da inobservncia de obrigao legal destes agentes ou seus
prepostos (art. 37); remeter ao Ministrio Pblico cpias e documentos necessrios
denncia, quando em autos ou papis que conhecer, verificar a existncia de crimes
de ao pblica (pargrafo nico do art. 37); zelar para que os servios notariais ou
de registro sejam prestados com rapidez, qualidade satisfatria e de modo eficiente,
podendo sugerir autoridade competente planos de adequada e melhor prestao
deles (art. 38); propor autoridade competente a extino do servio notarial ou de
registro e anexao de suas atribuies a outro da mesma natureza, quando
verificada a absoluta impossibilidade de se prover por concurso pblico a
titularidade dele, por desinteresse ou inexistncia de candidatos (art.44).
Estas e s estas so as atribuies que o art. 236 da Constituio ou a Lei 8.935
assinaram ao Poder Judicirio em matria de servios notariais ou de registro.
Outras atribuies somente podem ser derivadas da anterior legislao estadual
pertinente e dos atos normativos com base nela expedidos, desde que compatveis
com os diplomas referidos, bem como os que, sob igual pressuposto, vierem a ser

produzidos (leis ou atos normativos). O que no se poderia como claro a todas

as luzes seria extrair novas atribuies do nada ou o que lhe seria equivalente
do simples intento dos rgos judicirios.
13. bvio, ademais, que os arts. 38 e 44 da Lei 8.935 em nada corroboram
entendimento diverso daquele que se vem de expor. Com efeito, o primeiro dos
preceptivos em apreo estatui que o juzo competente poder sugerir autoridade
competente a elaborao de planos de adequao e melhor prestao desses
servios (os notariais e de registro) e o segundo deles dispe que o juzo
competente propor autoridade competente a extino do servio e a anexao de
suas atribuies ao servio da mesma natureza mais prximo ou quele localizado
na sede do respectivo Municpio ou de Municpio contguo.
A expresso autoridade competente, toda evidncia, perfeitamente indefinida.
Nunca se ouviu de quem quer que fosse a assertiva de que o qualificativo
competente, aposto expresso autoridade, queira significar autoridade do Poder
Judicirio. Antes, notrio que se usa de tal modo de dizer quando,
deliberadamente, no se quer, em dado entrecho, especificar a autoridade qual se
est fazendo referncia. Exatamente em face da aludida expresso pode-se ter
como certo que em nenhum destes artigos existe sugesto alguma de que o
Judicirio possa criar ou extinguir serventias. Logo, de tais preceptivos s se poderia
colher concluso desta ordem se, por outras razes (nunca pelo que consta dos
artigos em pauta) j fosse autorizado dito entendimento.
Com efeito, do fato de que o juzo competente possa sugerir autoridade
competente planos de melhoria do servio, ainda que, in casu, dita autoridade seja
do Poder Judicirio, segue-se apenas que aquele que for, no Judicirio, o
competente, se acolher a sugesto, tomar as providncias cabveis, isto ,
exercitar os poderes que tenha e no poderes que no possua. Logo, se as
medidas propostas estiverem dentro de sua alada, poder adot-las. Se, pelo
contrrio, forem atinentes ao Executivo ou ao Legislativo, caber-lhe-, to-somente,
se encampar o que foi proposto, sugerir, a quem possa adot-las, que o faa.
Assim, tambm, do fato do juzo competente dever propor autoridade competente
a extino das atribuies de dada serventia para irrog-las a outra quando seu
preenchimento, por concurso pblico seja impossvel, por desinteresse de terceiros
se candidatarem vaga decorre apenas que tal proposta de extino ter de ser
considerada pela autoridade competente, no havendo nisto definio alguma de
que o titulado para extingui-la seja o Judicirio. Alis, na hiptese vertente, a
sugesto extravel do texto , precisamente, em sentido contrrio. Isto porque, como
o prprio Poder Judicirio quem realiza o concurso e no o juzo tal ou qual
segue-se que s ele mesmo, verificado o desinteresse pelo certame, poderia fazer
tal proposta para extino das atribuies de dada serventia e sua incorporao s
de outra. Como no teria sentido que o Judicirio propusesse a si prprio tal extino
bem de ver que ter de prop-lo a outrem.
De resto, mesmo adotando-se uma interpretao literal do dispositivo (a qual, na
hiptese em foco, seria manifestamente rebarbativa), isto , a de que a proposta
mencionada ser feita pelo juzo especfico a que estiver adstrita a serventia, e que,
pois, dever encaminh-la autoridade competente para extinguir as atribuies
do servio, nem por isto ficaria autorizada a concluso de que o ato extintivo seria de
competncia do prprio Poder Judicirio. que, sabidamente, diante do princpio da
hierarquia, os que se encontram em patamar hierrquico menor, devem encaminhar
sugestes ou propostas, ainda que obrigatrias, atravs de seus superiores.
Contudo, no encaminhamento a superiores hierrquicos da proposta tal ou qual no
vai implicando que estes possam decidir o assunto em tela por si mesmos, visto que,
conforme o caso, podero apenas avalizar o proposto para fins de submet-lo a
quem de direito. Logo, a circunstncia de que o juzo competente devesse dirigir a

escalo mais elevado a proposta em foco, nada significaria seno o prprio

cumprimento de um princpio comum de hierarquia administrativa e no irrogao de
competncia ao Poder Judicirio para extinguir serventia.
Para tanto seria preciso muito mais do que o constante do preceptivo em causa.
14. Acresce, finalmente, que, mesmo se o sentido da regra em apreo fosse
desmesuradamente forado, o mximo que se conseguiria dela extrair seria a
inteleco de que em uma nica e especfica hiptese a de concurso deserto
ficaria aberta uma exceo regra geral de que s por lei de extinguem serventias.
Com efeito, intrprete avisado jamais sacaria de um dispositivo que cogita de
hiptese peculiarssima, concluso extensiva para a generalidade de casos. Menos
ainda arrojar-se-ia a tanto se, para faz-lo, tivesse de atribuir-lhe o condo de
fulminar todo um sistema jurdico estabelecido, de subverter o princpio conhecido
como o da reserva legal e de atribuir-lhe o formidvel impacto de reduzir o mbito
de abrangncia de uma regra de estatura constitucional manifestada de maneira
clara, explcita e sem contenes, qual a do art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista.
Cumpre no perder de vista a lio de Carlos Maximiliano:
Em todo caso, o hermeneuta usa, mas no abusa da sua liberdade ampla de
interpretar os textos. (Interpretao e aplicao do direito, 1933, Porto Alegre :
Livraria do Globo, 2, ed., p. 169).
De toda sorte, como dito, nem o art. 38 nem o art. 44 comportariam exegese capaz
de conferir ao Judicirio o poder de extinguir serventias, tanto mais porque, de fora
parte as consideraes que se vem de fazer, contenderiam, generala, com razes
de grande tomo precedentemente expostas.
Em face do exposto, as indagaes da Consulta podem ser examinadas sem
qualquer dificuldade, visto que ou j se encontram implantadas as bases necessrias
para faz-lo ou j foram praticamente respondidas ao longo do que foi dissertado
com estribo nos textos pertinentes.
As indagaes da consulta
15. A primeira indagao questiona se o ato de delegao para provimento dos
servios notarias ou de registro cabe ao Poder Judicirio, tendo em vista que a ele
compete fiscalizar ditos servios e ( 1 do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da Lei
8.935), assim como, a ttulo de penalidade, cassar delegaes conferidas a notrios
e registradores e (art. 32, IV, c/c. 35, I e II).
J se viu, longamente, quais as atribuies conferidas pela Constituio e pela Lei
8.935 ao Poder Judicirio e entre elas (basta ler os dispositivos referentes) no est
mencionado ou sequer insinuado o poder de efetuar tais delegaes. De um lado,
fiscalizar os atos de algum , quer do ponto de vista lgico, quer do ponto de vista
semntico, quer do ponto de vista jurdico, atividade absolutamente distinta de prover
o fiscalizado nas competncias cujo exerccio ser objeto de delegao. No se tem
notcia de algum que haja feito confuso entre estas duas coisas.
De outro lado, verifica-se que no art. 15 a mesma lei atribuiu ao Poder Judicirio o
encargo de realizar os concursos pblicos para provimento das serventias, sem,
contudo, referir que lhe competiria efetuar os provimentos conseqentes, o que j ,
de per si, significativo; ou seja: revelador de que no pretendeu adotar tal soluo.
Com efeito, na conformidade da legislao estadual existente poca da Lei 8.935,
tanto como em toda a tradio legislativa precedente, os provimentos no eram
feitos pelo Judicirio, mas pelo Executivo, donde, parece bvio que, se fosse intento
da lei federal produzir ou determinar to radical alterao no sistema anterior, t-lo-ia

dito e, ademais de modo claro e explcito. Seria, pois, absurdo e desatado atribuir ao
seu silncio no particular, o surpreendente efeito de destruir o Executivo de uma
competncia que no lhe contestou e atribuir ao Judicirio uma competncia que
este dantes no possua.
Se a isto acrescentar-se que previso neste sentido existiu no texto (art. 2) que
haveria de converter-se na lei em apreo, mas foi vetado pelo Executivo e mantido o
veto pelo Legislativo de sorte que nela recusou-se a adoo de tal soluo
resulta da mais solar evidncia que no h acrobacia hermenutica capaz de
convencer algum intrprete isento de que se deva extrair dos dispositivos desta
mesma lei competncia para o Judicirio efetuar tal delegao.
Aduza-se, ainda, que notrio princpio de exegese no presumir que disposies
normativas novas infirmam as precedentes, sobreposse quando implicam
rompimento com larga tradio legislativa anterior, a menos que isto resulte clara e
induvidosamente dos termos do regramento superveniente. Extrair esta
conseqncia do mero silncio, ento, j uma liberdade inadmissvel. Veja-se ao
propsito a lio de Black o sumo mestre de exegese:
A interpretao de uma lei, deve, pois, ser feita de maneira a evitar qualquer
mudana nas leis anteriores a menos que isto veja necessrio para tornar efetivo
seu especfico propsito.[9]
Em abono e suplementao deste entendimento colaciona a seguinte passagem
jurisprudencial:
E a produo de uma legislatura no deve ser aligeiradamente (lightly) presumida
como havendo tido a inteno de infirmar o estatudo pelos predecessores ou (a
inteno) de introduzir mudana fundamental em princpios legais por longo tempo
estabelecidos.[10]
E ainda:
improvvel, no mais alto grau, que a legislatura tivesse subvertido princpios
fundamentais, infringido direitos ou se afastado do sistema geral da lei, sem que haja
expressado suas intenes com irresistvel clareza; e atribuir quaisquer destes
efeitos a expresses gerais, simplesmente porque em seu sentido estreito e talvez
natural possuam tal significado, seria atribuir-lhes um sentido no qual no foram
efetivamente utilizados.[11]
Por outra parte, se ao Judicirio cabe cassar a delegao, decretando-lhe a perda,
da no se tem porque extrair que a delegao seja ato de sua alada. Antes, a
cassao, por ser penalidade, talvez pudesse ser compreendida como uma
conseqncia do poder de fiscalizar e note-se -, ainda assim, a lei reputou
necessrio explicitar que ao Judicirio caberia aplicar as sanes. Logo, se mesmo
no que concerne a uma presumvel decorrncia do poder de fiscalizar a lei
considerou que teria de ser expressamente irrigada ao Judicirio, para deixar-lhe
firmada a competncia em tal matria, como pressupor, ento e, ademais, em
contradita com a legislao precedente que, no silncio da lei, assistir-lhe-ia
tambm o poder de praticar o ato de delegao, o qual nem decorrncia do poder
de sancionar e nem est logicamente nele implicado?
16. O segundo tpico da consulta indaga se resulta implicado no sistema instaurado
pelo art. 236 da Constituio e na prpria Lei 8.935 onde no h meno a
cartrios que a instaurao de novos servios e a supresso dos existentes pode
ser feita independentemente de lei que os crie ou extinga, efetuando-se por mera
deciso do Poder Judicirio, bastando-lhe, arrimado em motivos de convenincia,

decidir administrativamente instituir as delegaes que reputasse necessrias, aps

concurso pblico que entendesse de abrir para constitu-las, cabendo-lhe, tambm,
pelas mesmas razes, suprimir servios existentes e confiar o respectivo acervo a
outro delegado. Pergunta, ainda, se os arts. 38 e 44 da lei referida corroborariam tal
entendimento e caso sejam afirmativas as respostas ao indagado, se, ento, haverse- de entender que o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista tem seu mbito de
aplicao restrito s serventias cuja existncia jurdica se encontrasse respaldada no
art. 32 do ADCT da CF.
J se exps, amplamente, que, ao contrrio do suposto na pergunta, a Constituio
e a Lei 8.935 no fizeram desaparecer as unidades conhecidas como cartrios e
que, no tendo se servido de tal expresso, valeram-se de outras para referir tais
especficas e individuadas unidades que concentram plexos de atribuies pblicas
a serem exercidas em carter privado. Assim, de par com a terminologia servios,
a Constituio valeu-se da expresso serventia para nomear o gnero ( 1 do art.
236 da CF) e o mesmo o fez a lei inmeras vezes (arts. 16, 22, 28, 29, I, 30, I e 1
e 2 do art. 36), utilizando, ainda, o nomen juris tabelionato (art. 24, 1) ao se
reportar a uma das espcies delas. Nem por esta ltima circunstncia algum
imaginaria que os Tabelionatos foram mantidos e todas as outras variedades de
serventias perderam entidade.
17. Contudo, independentemente desta questo simples, que da irrelevncia, em si
mesmas, das nomenclaturas, j que as palavras so meros rtulos que apomos as
coisas, como disse Gordillo, citando Hospers,[12] o certo que resulta
esplendorosamente claro, seja da Constituio, seja da lei regulamentadora do art.
236, que, tanto como existiam, persistem existindo e tero de existir individuadas
unidades que sintetizam plexos de atribuies. Por isto a lei fala, no art. 43, em
cada servio notarial ou de registro.
Assim, a existncia de tais unidades que so as serventias ou servios condio e
pressuposto de seus provimentos ( 3 do art. 236 da CF e 16 da lei), pela
investidura de titulares (arts. 5; par. n. do 16; 17; 20, 5; 21; 27; 36, 2 e 3, e
44 da lei), na qualidade de delegados investidos nas funes do servio ou
serventia. Da a referncia legal a manter em ordem documentos de sua
serventia (art. 30, I). Por isto, de resto, a Constituio fala em serventia vaga ( 3
do art. 236 da CF e 16, da lei) ou servio vago (art. 39, 2) ou em
desmembramento ou desdobramento de sua serventia (art. 29, I). Alm disto, a lei
menciona hiptese de suspenso do titular do servio em que est designado
interventor para responder pela serventia (art. 35, 1).
Alis, como dantes se observou, a lei expressa em referir que existe uma criao
do servio, em si mesmo considerado, e a ela faz referncia explcita no art. 16, par.
n.
Finalmente, certo tambm que a lei distingue claramente entre extino da
delegao e extino da serventia ou servio, no que se revela, ainda outra vez
e de modo inconfundvel, o que se trata de coisas diversas. Com efeito, no art. 32,
IV, no 35 e no 39, a lei trata da perda ou extino da delegao e no art. 44
cogita da extino do servio propriamente dito, ambos concebidos, toda
evidncia, como realidades jurdicas diferentes, tanto que, extinta a delegao a
notrio ou a oficial de registro a autoridade competente declarar vago o respectivo
servio, designar o substituto mais antigo para responder pelo expediente e abrir
concurso (art. 39, 2, precitado).
18. Demais disto e na conformidade do quanto dantes se exps (notadamente nos
itens 8, 10, 11 e 12 deste parecer), bvio que faleceria ao Judicirio o poder
jurdico, tipicamente legislativo, de criar ou suprimir as referidas individuadas

unidades constitutivas de plexos unitrios de competncias administrativas pblicas,

a menos que a prpria Constituio lhe houvesse inequivocamente investido em tais
atribuies atpicas, o que, de resto, nem ela nem a lei federal o fizeram. Dos arts.
38 e 44 da lei, nem mesmo forando a exegese ao limite mximo, poder-se-ia extrair
concluso desta ordem, porque ambos se referem a autoridade competente,
expresso neutra, que em parte alguma significa autoridade do Poder Judicirio.
De resto, se fosse de admitir e no o que o art. 44 conforta tal entendimento,
s-lo-ia, de resto, nica e exclusivamente para a hiptese excepcional e especfica
de serventia vaga e para a qual no houvesse candidatos em concurso aberto para
preench-la, caso em que abrir-se-ia uma exceo regra geral de que s por lei se
extinguem serventias. Donde, no havendo nem a Constituio nem a lei bulido com
o sistema bsico precedente, nem desinvestido os Estados de competncia na
matria, a constituio Paulista, em seu art. 24, 2, 6, no exerccio das
correspondentes prerrogativas autonmicas (art. 25 e 1 da CF: Os Estados
organizam-se e regem-se palas Constituies e leis de adotarem, observados os
princpios desta Constituio e So reservadas aos Estados as competncias que
no lhes sejam vedadas por esta Constituio) estabeleceu, como j se averbou,
que ao Governador do Estado compete exclusivamente a iniciativa das leis que
disponham sobre: criao, alterao ou supresso dos cartrios notariais e de
registros pblicos.
Acrescente-se que, toda evidncia, tal preceito no poderia ter seu mbito restrito
s serventias a que alude o art. 32 da CF, pela simples razo de que o art. 24, 2,
6, da Constituio do Estado, no fez, no sugeriu ou insinuou, ressalva alguma
quanto ao seu mbito de abrangncia e tambm porque no teria razo alguma para
faz-lo! Com efeito, mesmo que a Constituio Federal ou a lei a que se reporta o
art. 236 houvessem abolido a expresso cartrio e o mero fato de no se valerem
dela de modo algum autorizaria depreender que a aboliu do Direito e muito menos
que aboliu o que com ela se representava em nada interferiria com o alcance do
dispositivo da Constituio Paulista que os menciona.
19. Como anotao postremeira, convm observar que o art. 236 da Constituio e,
na conformidade dele, a Lei 8.935, no vieram trazer alteraes essenciais na
sistemtica anterior. Ou seja: o fato de qualificarem notrios e registradores como
exercentes, em carter privado, de funes pblicas de modo algum aporta inovao
realidade jurdica precedente. Pelo contrrio. No preceptivo constitucional em
pauta h, simplesmente, a confirmao daquilo que os notrios e registradores j
eram e continuaram sendo. Assim, no art. 236 registra-se to-s uma obviedade
sobre a qual a doutrina no tinha a menor dvida. A Lei Magna, houve por bem, tos, explicitar e confirmar as dices da doutrina, prevenindo eventuais equvocos de
desavisados ou pessoas carentes de maior conhecimento tcnico-jurdico na rea do
direito pblico.
De fato, muito antes da Constituio de 1988, o Professor e Desembargador do
Egrgio TJSP, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, procedera a uma completa
sistematizao dos agentes pblicos, na qual deixava esclarecido que notrios e
registradores eram delegados de ofcio pblico.[13] Vale transcrever lies suas,
emitidas bem ao propsito de prevenir confuses entre eles e funcionrios:
Na realidade, os titulares de ofcios de justia so titulares de ofcios pblicos, como
a prpria expresso declara, e, portanto, delegados do poder pblico para o
desempenho de funes de efeitos jurdicos.
(...)
Por isso em vez de perceberem vencimentos dos cofres pblicos, esses delegados
de ofcio pblico recebem, pela atividade jurdica realizada, custas ou emolumentos,

pagos pelas partes interessadas. o caso de tabelies de notas, de escrives e de

escreventes de registros pblicos, de ttulos ou de imveis, dos escrives de
justia (grifos nossos).[14]
E pouco adiante:
A distino entre o agente pblico e o delegado de funo ou ofcio pblico e o de
obra ou servio pblico, est em que o funcionrio age em nome e por conta do
Estado, enquadrado dentro da sua organizao administrativa, e o delegado em
nome e por conta prpria. Por isso aquele recebe o competente estipndio, pago
pelos cofres do Estado, e o ltimo recebe custas ou emolumentos, taxas ou tarifas,
dos particulares que auferem os benefcios do exerccio das suas atividade, de
ordem jurdica ou material, respectivamente.[15]
Acompanhando as dices do mestre, em obra monogrfica, apostilamos em 1972:
Quando a escrivania de justia no oficializada, seus titulares e empregados no
so funcionrios pblicos nem se devem considerar a eles assimilados. Os titulares
de tais ofcios so particulares em colaborao com a administrao, na condio
de delegados de ofcio pblico. Os empregados de tais agentes pblicos, salvo se
ocupantes de cargos, criados por lei, retribudos diretamente pelos cofres pblicos e
nomeados por autoridade integrada nos quadros estaduais, tambm no so
funcionrios, mas apenas empregados.
Tudo o que foi dito das escrivanias de justia, seus titulares e auxiliares, mutatis
mutandi, se aplica aos titulares das outras serventias pblicas e respectivos
dependentes administrativos, como o caso dos tabelionatos e cartrios de registro,
por exemplo. Na matria, acompanhamos integralmente a precisa lio do Professor
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (v. Teoria das servidores pblicos, RDP, v. I,
especialmente p. 52-53).[16]
Assim tambm, ainda em 1978, Hely Lopes Meirelles averbava:
Agentes delegados so particulares que recebem a incumbncia da execuo de
determinada atividade, obra ou servio pblico e a realizam em nome prprio, por
sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente
fiscalizao do delegante.
Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do
Estado; todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do Poder
Pblico. Nesta categoria se encontram os concessionrios e permissionrios de
obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados,
os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, e demais pessoas que recebem
delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo
(Direito administrativo brasileiro, 6. ed., RT, 1978, p. 60-61 o primeiro e o ltimo
grifos so do original).
Como se v, assinalava-se, dantes como hoje, a mesma qualificao jurdica para os
agentes em apreo. Alis, tal regime tradicional e no apenas no Brasil, tanto que,
na Itlia, Renato Alessi, tratando da variedade de exercentes de atividade pblica,
observava que:
(...) o Estado se vale s vezes, como sujeitos auxiliares de sua ao administrativa,
tambm de sujeitos privados, os quais, ainda que no entrem no mbito da
administrao pblica de um ponto de vista subjetivo, na medida em que, como se
ver, conservam a qualidade de sujeitos privados, conquanto sem dvida estejam
postos na condio de sujeitos (sujeitos auxiliares tambm eles) de funo

administrativa.[17]
Entre estes sujeitos que no integram subjetivamente administrao, refere
diversas categorias, das quais:
H, em primeiro lugar, a categoria dos profissionais encarregados de uma funo
pblica: tpico exemplo, os notrios (...).[18]
No mesmo sentido a lio de Enzo Capaccioli, que tambm colaciona os notrios
como exemplo de sujeitos exercentes de funo pblica que no integram a
Administrao Pblica em sentido subjetivo.[19]
Alis, esta sistematizao das diversas variedades de exercentes de atividade
pblica antiga e largamente disseminada. Assim, pode-se encontr-la igualmente
em autores muito anteriores aos citados, como em Santi Romano e Guido Zanobini,
para mencionar apenas alguns dos mais ilustres e conhecidos entre ns.
20. Em suma: a Constituio Federal, no art. 236, no engendrou qualquer novidade
na configurao da relao estatal entre notrios e registradores. Unicamente
declarou-a s expressas. Segue-se que no h como ou porque extrair dele ou da lei
que o regulamentou pretensas mudanas de sistemtica e imaginrias
transformaes radicais em relao ao sistema precedente.
Ao fim a ao cabo pode-se dizer que as perguntas formuladas na Consulta embasamse em hipteses interpretativas que no podem merecer qualquer acolhida, pois
pressupem rumos exegticos que parecem fruto de um puro subjetivismo,
exprimindo desateno flagrante oportuna advertncia do precitado Carlos
Maximiliano, nosso supino mestre de hermenutica, segundo o qual:
Cumpre evitar, no s o demasiado apego letra dos dispositivos, como tambm o
excesso contrrio, o de forar a exegese e deste modo encaixar na regra escrita,
graas fantasia do hermeneuta, as teses pelas quais se apaixonou, de sorte que
vislumbra no texto idias apenas existentes no prprio crebro, ou sentir individual,
desvairado por ogerizas e pendores, entusiasmos e preconceitos (Interpretao e
aplicao do direito, 2. ed., Livraria do Globo, 1933, p. 118).
21. Isto posto, s indagaes feitas responde-se:
I No ao Poder Judicirio, mas ao Poder Executivo, que compete praticar o ato
de delegao para provimento dos servios notariais e de registro. No se encontra
no art. 236 da Constituio, nem na Lei 8.935, qualquer comando neste sentido.
Sabe-se, ademais, que dispositivo com tal contedo e que constava do projeto da
citada lei foi vetado e o veto confirmado pelo Poder Legislativo. Outrossim, nem o
poder de fiscalizar, nem o de cassar delegaes a ttulo de penalidade trazem
implicados em si o poder de investir os sujeitos que titularizaro tais servios. Donde,
no seria por fora deles que se depreenderia modificao do regime anterior.
que, nos termos da legislao paulista competente, tal poder assiste ao Poder
Executivo e conforme notrio princpio hermenutico no se presume que
disposies normativas novas infirmam as precedentes, principalmente quando
romperiam com larga tradio legislativa anterior, a menos que isto resulte clara e
induvidosamente dos termos do regramento superveniente.
II Nem o art. 236 da Constituio Federal, nem a Lei 8.935 e muito menos a
ausncia do uso da expresso cartrios avalizariam o entendimento de que os
servios notariais ou de registro so o mero produto de delegaes (dotadas de
virtualidade para instaurar-lhes a existncia jurdica) cujas extines produziriam a
supresso dos prprios servios. Inversamente, resulta da prpria Constituio e de

numerosssimos dispositivos da lei a confirmao de que as delegaes no se

confundem com os servios ou serventias ( 3 do art. 236 da CF e arts. 16, 22, 28,
29, I, 30, I e 1 e 2 do art. 36 da Lei 8.935) ou tabelionatos (art. 24, 1, da
mesma lei) e nomin-los assim vale o mesmo que nomin-los cartrios. Tanto que
a lei e a Constituio falam em serventias vagas ( 3 do art. 236 da CF, arts. 16 e
39, 2 da lei) e em desmembramento ou desdobramento delas (art. 29, I).
Ademais os textos referem-se a seus provimentos ( 3 do art. 236 da CF e 16 da
lei) e a titulares destes servios (arts. 5; par. n. do 16; 17; 20, 5; 21; 27; 36,
2 e 3, e 44 da lei). Acresce, ainda, que expressamente menciona criao do
servio (art. 16, par. n.) e tambm distingue entre perda da delegao (art. 32, IV,
no 35 e no 39) e extino do servio (art. 44). Em conseqncia de tudo isto revelase destituda de qualquer pretenso suporte a rebarbativa hiptese de que a criao
ou extino de tais servios possa prescindir de lei que assim o decida. Antes,
perfeitamente claro que tais efeitos jurdicos s por lei podem ser produzidos, no s
porque criao de centros unitrios de competncias pblicas envolve poderes
legislativos (e, inversamente, a extino envolve uma contraposio ao que dela
decorre), como porque o art. 236 da CF e a Lei 8.935 nem sugerem nem insinuam a
outorga de tais atribuies atpicas ao Judicirio, sendo inconsistentes quaisquer
tentativas de orientar a inteleco dos arts. 38 e 44 neste sentido. Reversamente,
ambas, - Constituio e lei foram claras em cifrar as competncias deste Poder
fiscalizao dos sobreditos servios. Acresce que o dispositivo constitucional em
apreo, ao configurar notrios e registradores como delegados de servios pblicos,
nenhuma alterao trouxe precedente natureza da relao entre eles e o Poder
Pblico, visto que j possuam esta mesma configurao, conforme esclareciam os
doutrinadores que se ocuparam do tema. Logo, da no poderia derivar subverso
do sistema precedente e menos ainda ao ponto de autorizar exegese que implicasse
infirmar a amplitude do que a Constituio Paulista, no exerccio da autonomia
estadual (art. 25 e 1 da CF), disps em seu art. 24, 2, 6, ao estabelecer, sem
restrio alguma, que a criao, alterao ou supresso de cartrios notariais e de
registros pblicos dependeria de lei de iniciativa exclusiva do Governador do Estado,
espancando, dessarte, qualquer dvida ou entredvida que se quisesse armar a
respeito.
o meu parecer.

(1) Cf. ao respeito O. A. Bandeira de Mello. Princpios gerais de direito

administrativo, v. II, Forense, 1974, p. 364-365 e assim tambm sobre a distino
entre funo e servio, Renato Alessi. Pincipi di diritto amministrativo, 4. ed., Giuffr,
v. I, p. 209 a 211.
(2) Controle jurisdicional dos atos administrativos. 5. ed., Forense, 1979, p. 4-5.
(3) Trait des actes administratifs. Athenas : Librairie Sirey, 1954, p. 69.
(4) Op. Cit., p. 9.
(5) Estudos de direito administrativo. Coimbra: Atlntica, 1968, p. 9.
(6) Reflexes sobre a teoria do desvio de poder. Coimbra, 1940, p. 19.
(7) Principes gnraux du droit administratif allemand, 1933, p. 87.
(8) Direito administrativo brasileiro, 14, ed., RT, 1989, p. 78. t.
(9) Handbook on the Construction and Interpretation of the Laws. West Publishing

Co., 1896, p. 110, n.52.

(10) Op. cit., p. cit.
(11) Idem, ibidem.
(12) Agustin Gordillo. Tratado de derecho administrativo.Macchi, 1974, p. 1-2.
(13) Cf. Teoria dos Servidores Pblicos. Revista de Direito Pblico n.1, jul.-set. de
1967, p. 40 et seq. E, posteriormente, com ampla defena, em seus Princpios de
direito pblico, Forense, 1974, v. II, p. 277 a 371.
(14) Princpios, v. cit., p. 367.
(15) Op. e v. cits., p. 368.
(16) Apontamentos sobre os agentes e rgos pblicos. RT, 1973, p.9.
(17) Principi di diritto amminstrativo. 4. ed., Giuffr, v. I, 1978, p. 34, grifo nosso.
(18) Op. cit., v. cit., p. 73 o primeiro grifo do original.
(19) Manuale di diritto amministrativo. Cedam, 1980, p. 228 a 230.