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O planejamento governamental pode ser entendido como o processo sistemtico pelo qual

se viabiliza um dever funcional do Estado. Pretende-se neste artigo aferir importncia e


analisar a natureza jurdica do planejamento governamental.

1 INTRODUO
O trabalho que se segue trata do Planejamento Estatal, trazendo um estudo sobre
o carter jurdico desse Planejamento. Especificamente no setor pblico, mister que exista
um Planejamento que seja conciso, bem elaborado, e que permita ao Estado, utilizando de
seus recursos escassos e poder de interveno, atingir uma srie de objetivos previamente
traados, de forma geral e abstrata, no texto constitucional.
Partimos do princpio que o Planejamento, na viso de GRAU (1978), remete
cincia urbanstica do sculo XVIII para orientar o crescimento das cidades europeias. Foi,
posteriormente, utilizado na indstria, por cones da administrao como Taylor e Fayol, no
sculo XX, para orientar sua produo e funcionamento.
O Planejamento foi ganhando fora em todas as organizaes, e, aps a Segunda
Guerra Mundial, praticamente todos os pases do mundo capitalista passaram a adotar
mtodos de Planejamento, agora entendido como essencial para possibilitar o
desenvolvimento econmico e social. A partir de ento, o Planejamento passou a ser
exigido dos governos, figurando inclusive nas Cartas Magnas de diversos Estados,
desprendendo por completo a ideia do Planejamento de qualquer ideologia ou pressuposto
poltico.
Existe, portanto, uma vez que presente nas mais diversas constituies vigentes,
um carter jurdico revestindo todo o Planejamento Estatal, assim como a sua
materializao, por meio de Planos, que tem o mesmo trmite legal de qualquer lei sctrictu
sensu, que tenha sua iniciativa como competncia do Poder Executivo, tendo, portanto, uma
exigibilidade, ainda que anmala, mas com algum suporte no mundo do direito.
Este estudo se necessrio na medida em que a administrao pblica lida com
recursos escassos, e com a dura misso de buscar de forma incansvel o bem da
sociedade. Neste contexto, j se tem firmado a importncia da existncia de um
planejamento slido, com objetivo de organizar a ao estatal, aprimorando e direcionando
sua atuao nos campos econmicos e sociais, dando assim concretude ao disposto na
Carta Magna de 1988.
A pesquisa bibliogrfica foi utilizada para a construo do presente artigo. A
finalidade dessa tcnica de pesquisa colocar o pesquisador em contato direto com aquilo
que foi escrito, dito ou filmado sobre determinado assunto (MARCONI E LAKATOS, 2007).

No obstante, a pesquisa bibliogrfica abrange a leitura, anlise e interpretao de


livros, peridicos, documentos, etc. Neste artigo foi realizado um estudo bibliogrfico
referente ao Planejamento e direito econmico.

2 O PLANEJAMENTO
A palavra planejamento, no senso comum, faz parte do cotidiano de um
considervel nmero de pessoas. Planos so desenhados de inmeras formas, com a
pretenso de serem meios para alcanar objetivos diversos. Metas so traadas,
cronogramas elaborados, recursos financeiros despendidos e tarefas executadas, buscando
aferir determinadas vantagens ou resultados. Atualmente, requer-se cada vez mais que se
tenha uma atitude planejada para que todas as aspiraes sejam satisfeitas, e, dessa
maneira, grande parte das pessoas e organizaes tm uma noo, ainda que seja apenas
uma ideia minimamente aproximada, do que o Planejamento.
O Planejamento, no conhecimento popular, seria uma forma de construir o futuro, e
no uma forma de adivinh-lo, uma vez que, compreendido como tcnica, pressupe uma
ao anterior, uma preparao, uma atitude que venha a ser tomada para que se chegue ao
que se foi planejado (MINTZBERG, 2004).
Na viso de Carneiro (2004), o Planejamento seria convencionalmente entendido
como instrumento de racionalizao do processo decisrio. Essa racionalizao se daria
principalmente no que se refere forma de organizar e desenvolver as tarefas e os eventos
concernentes implementao de alguma atividade ou empreendimento.
Para Queiroz (1982), o Planejamento constitui uma das funes bsicas da
administrao cientfica, seguindo-se a organizao, o comando, a coordenao e o
controle. Assim, o Estado ou a empresa determinam, antecipadamente, em consonncia
com normas e diretrizes prefixadas, a programao a ser atingida na execuo de seus
objetivos.
Tais objetivos, por sua vez, traduzem no somente as finalidades essenciais da
organizao, como tambm as metas preestabelecidas e que devero ser atingidas, para o
que so elaboradas aes que tornaro factveis o que foi proposto (QUEIROZ, 1982).
Para Landauer (1945), o Planejamento se define como a direo das atividades
econmicas por um organismo da coletividade, valendo-se de um projeto que descreve em
termos qualitativos e quantitativos os processos de produo que devem levar-se a cabo
durante um perodo determinado do futuro.
O Planejamento moderno, por outro lado, um processo contnuo de,
sistematicamente e com o maior conhecimento possvel do futuro contido, tomar decises
atuais que envolvam riscos; organizar sistematicamente as atividades necessrias
execuo destas decises e, atravs de uma retroalimentao organizada e sistemtica,

medir o resultado dessas decises em confronto com as expectativas alimentadas


(DRUCKER, 1998).
Ao longo do tempo, o Planejamento foi sendo cada vez mais utilizado na gesto
organizacional, e todos os setores de uma organizao procuram desenvolver melhor as
suas atividades de forma que possam, a cada dia, otimizar o uso dos seus recursos. Essa
prtica se d, usualmente, por meio de tcnicas de Planejamento (DANJOUR et al, 2006).

2.1 O PLANEJAMENTO E O DIREITO


O Direito Econmico seria, de acordo com Queiroz (1982) uma estratgia, uma
tomada de conscincia acerca das relaes entre o Direito e a Economia. Regula-se,
atravs desse ramo do direito, a obrigatoriedade do Poder Pblico de intervir no mbito
econmico, compreendendo a totalidade dos aspectos que apresenta a organizao
econmica do Estado.
O Direito Econmico rene, portanto, o conjunto de regras jurdicas que permitem
ao Estado atuar diretamente no setor econmico, compreendendo em sua essncia as
medidas autoritrias de organizao econmica. A gnese do contedo do Direito
Econmico , dessa forma, na interveno do Estado no setor econmico (QUEIROZ,
1982).
Pode-se ainda conceituar o Direito Econmico como sendo o ramo autnomo do
Direito que se destina a normatizar as medidas adotadas pela Poltica Econmica atravs
de uma ordenao jurdica, dizer, a normatizar as regras econmicas, bem como a
interveno do Estado na economia (BASTOS, 2003).
Por fim, trazem-se as assertivas de Washington Peluso Albino de Souza,
completando a estrutura sistmica do Direito Econmico por meio de subsdios da atuao
do Direito na rbita da Poltica Econmica:
Direito Econmico o ramo do Direito que tem por objeto a juridicizao, ou seja, o
tratamento jurdico da poltica econmica e, por sujeito, o agente que dela participe. Como
tal, o conjunto de normas de contedo econmico que assegura a defesa e harmonia dos
interesses individuais e coletivos, de acordo com a ideologia adotada na ordem jurdica
(SOUZA, 2003, p. 23).
O Estado pode intervir na economia de diversas formas, podendo tais aes
assumirem diversos modelos e intensidades. A atuao do Estado no domnio econmico
pode, basicamente, ser direta ou indireta. A interveno direta se d quando o governo
assume a forma de empresas pblicas, e a indireta quando o Estado o faz atravs de
normas, que tm como finalidade fiscalizar, incentivar ou planejar.

Inicialmente, necessrio salientar que o Planejamento do Setor Pblico nada


mais do que uma tcnica de interveno indireta do Estado no domnio econmico. No
essencial ao procedimento intervencionista ainda que seja a forma mais aprimorada e
mais abrangente dentre todas, uma vez que atos de interveno podem ser praticados
independentemente de haver um Planejamento prvio (SOUZA, 2005).
Na medida em que o neoliberalismo passou a aceitar a interveno do Estado no
domnio econmico, o Planejamento foi sei impondo com a mais completa de todas elas. A
ideia de se racionalizar o emprego de meios disponveis para deles retirar os efeitos mais
favorveis se tornou inerente ao ato de governar (SOUZA, 2005).
Segundo Souza (2005), o Planejamento, materializado pelo Plano, ter,
basicamente, quatro diferentes prismas, quais sejam: poltico, oferecendo o sentido
decisional de adoo; o econmico, constituindo o seu contedo bsico; o administrativo,
que est ligado aos rgos encarregados de sua elaborao e execuo; e o jurdico, que
determina o regime de sua concretizao, conferindo-lhe aspectos legislativo, executivo e
judicirio.
Visto que o Plano a expresso documental da projeo de uma srie de atos de
intervencionismo e o Estado no deixou de ser Estado de Direito quando assumiu uma
misso positiva, em relao ao universo socioeconmico, est sujeito a formalizao
atravs de manifestao do Poder Legislativo. Isto , para se efetivar, o Plano precisa desse
suporte legal trata-se do princpio da legalidade (GRAU, 1978).
No obstante, e ainda segundo Souza (2005) pode o Plano se envolver de diversas
tipificaes, sendo elas:
1.

Plano segundo o Sujeito do Ato de Planejar o Plano elaborado pelo governo pode
ter como foco tanto o setor pblico quanto o setor privado. A Constituio da Repblica, no
entanto, define a posio do particular nessa questo, na medida em que define o
Planejamento como indicativo para o setor privado.

2.

Plano segundo a Eficcia da sua Lei no Espao o Plano, aps ser transformado
em lei, pode ter a eficcia nacional, regional, estadual ou municipal.

3.

Plano segundo sua Elaborao e Aprovao trata-se do processo pelo qual o


Plano passa da condio de pea tcnica ao estgio de lei. Pode ser de forma democrtica,
quando o executivo submete o Plano para aprovao do legislativo, ou autocrtica, quando
o executivo impe o Plano.

4.

Plano segundo o Modo de sua Execuo o Plano pode ser indicativo, contando
com uma maior flexibilidade, ou imperativo, sendo dotado de uma maior rigidez.

5.

Plano segundo a Eficcia de sua Lei no Tempo trata-se da vigncia do Plano.


Dessa forma, o Plano pode ser de curto, mdio, ou de longo prazo, de acordo com a sua
durao prevista.

6.

Plano segundo o seu Prprio mbito os Planos podem ter diferentes amplitudes,
de acordo com os seus temas. Dessa maneira, o Plano pode ser global, quando a sua
temtica envolve todos os setores da economia, ou pode ser parcial, quando trata de
apenas alguns setores.

2.2 O PLANEJAMENTO E A DEMOCRACIA


O Planejamento, em um contexto democrtico, no seria, necessariamente, um
instituto inconcilivel com a democracia em si. Apesar de o Planejamento ser, em regra,
fruto de decises racionais, conduzidas atravs de diagnsticos da realidade, teorias e
dados que a embasem, e uma racionalidade lgica que deve ser inerente ao processo, e,
por outro lado, a democracia se pautar por princpios diversos, como necessidade de
acomodar interesses diferentes, conciliar oposies e formar consensos, no implica em
uma condio de excluso recproca (DOMINGUES FILHO, 2007).
Norberto Bobbio (1986) conceitua a democracia como um conjunto de regras
(primrias ou fundamentais), que estabelece quem est autorizado a tomar decises
coletivas e com quais procedimentos.
Jos Afonso da Silva (2005) rememora o tempo em que se negava a possibilidade
da relao entre democracia e planejamento econmico. Isso porque foi firmada a ideia de
que s haveria democracia e liberdade onde a iniciativa privada dominasse toda atividade
econmica. Vez por outra vem tona essa afirmao de que o planejamento incompatvel
com a liberdade, uma vez que na busca de sua eficincia ocorre a atuao incisiva do
Estado sobre a ordem econmica, cerceando aes livres do mercado. Entendo que h
um exagero, pois no estamos diante de um genuno Estado liberal (laissez-faire) e nem
mesmo de um Estado totalitrio.
Em democracias consolidadas, os dois institutos planejamento e democracia,
podem ser trabalhados de forma conjunta, ainda que aquele se paute pela eficcia,
enquanto este se submeta lgica da legitimidade. Se a diviso de papis for ntida e bem
definida, os responsveis pelo planejamento tero sua responsabilidade clara, qual seja,
diagnosticar o problema e identificar possveis opes para remedi-los, assim como
mensurar seus custos e benefcios, enquanto aos polticos caberia a escolha dos objetivos e
metas das opes propostas para realiz-las. Evidencia-se, assim, a diferena entre o papel
tcnico e poltico dentro do governo (DOMINGUES FILHO, 2007).
No entanto, no se tratando de modelos democrticos j em um grau de
maturidade considervel, h um considervel risco de fins e meios se confundirem e se
misturarem, tornando a distino entre atividade tcnica e poltica mais tnue e difcil de ser

visualizada, prejudicando o processo de Planejamento e afastando-o dos ideais


democrticos.
Como princpio bsico da democracia, traduz-se pela necessidade de o
Planejamento ser a expresso inteligente e ordenada da vontade popular. Tal expresso,
entretanto, tratando-se de democracia representativa, a aprovao das politicas de
Planejamento bem como sua execuo ser feita atravs dos Poderes Legislativo e
Executivo, trabalhando em sintonia com o sistema de freios e contrapesos (QUEIROZ,
1982).
Institucionalizar mecanismos para garantir efetivamente a participao dos setores
relevantes da sociedade brasileira no processo decisrio, que envolva um sistema de
Planejamento, no s interessa concretizao desse sistema, mas, sobretudo, direcion-lo
no sentido da consolidao democrtica (DOMINGUES FILHO, 2007).
Assim, entende-se que o Planejamento pode ser usado como instrumento para
garantir a democracia e seus princpios fundamentais, como a igualdade de oportunidades
e a incluso social, alm da participao popular. Os Planos podem ser ferramentas que
possibilitem o direcionamento do pas para um contexto em que prevalea a democracia, se
for construdo e executado em um ambiente democrtico, no qual a tcnica e a poltica
cumpram suas funes. Conclui-se, dessa forma, que o Planejamento Estatal pode ser um
fator importante que crie a eficcia e legitimidade necessrias ao alicerce da democracia.
Portanto, o Planejamento, com seu mtodo interventivo tem o escopo de
complementar e suprir a liberdade real em prol do desenvolvimento nacional, o que
representa importantes repercusses na estabilidade poltica, ensejando o aumento da
produtividade, permitindo um melhor e mais rpido atendimento das reivindicaes sociais.
Paralelamente, a questo da liberdade assume novos contornos, extrapolando o mbito de
meras garantias formais, para buscar garantir uma vida digna a todos os cidados.
Essa liberdade real significa tanto a possibilidade de participar da vida poltica,
como a capacidade de gozar os direitos de natureza econmica e social, que tm sido
garantidos pela nossa Constituio. A igualdade, ainda que apenas poltica e no
econmica, deve buscar garantir a igualdade de oportunidades a todos os cidados,
mediante a atuao efetiva e eficaz de todo um coro institucional.
Salienta Eros Roberto Grau (1978):
Desta sorte, o sistema democrtico deve ser suficientemente eficaz para permitir
que a adoo de novas estruturas administrativas e de tomada de decises polticas no
sacrifique a democracia. Se o intervencionismo forou a centralizao das decises e o
planejamento tornou mais incisivos os seus efeitos imprescindvel que o sistema se
amolde a essas realidades para tornar vivel a democracia possvel (GRAU, 1978, p. 47).

Logo, percebe-se que o Planejamento pode ser um fiel corolrio de uma proposta
democrtica, e as suas ferramentas podem ser poderosos instrumentos que possibilitem a
busca pela plenitude dos ideais que imperam em um contexto democrtico. Com o
Planejamento, os fatores irracionais e as incertezas inerentes transio democrtica no
desaparecem de todo, mas se reduzem (DOMINGUES FILHO, 2007).

3 NATUREZA JURDICA DO PLANEJAMENTO ECONMICO


A natureza jurdica pode ser entendida como a afinidade que um instituto tem em
diversos pontos com uma grande categoria jurdica, podendo nela ser includo o ttulo de
classificao. Portanto, determinar a natureza jurdica de um instituto consiste em
determinar sua essncia para classific-lo dentro do universo de figuras existentes no
Direito. Seria, dessa forma, como uma forma de localizar tal instituto topograficamente.
como se um instituto quisesse saber a qual gnero ele pertence, a espcie procurando o
gnero, a subespcie procurando a espcie (DINIZ, 2001).
Assim, quando se perquire a natureza jurdica de um instituto, o que se pretende
fixar em que categoria jurdica o mesmo se integra, ou seja, de que gnero aquele instituto
espcie.
A determinao da natureza jurdica dos Planos tem preocupado de modo especial
os estudiosos do Direito. O problema, na realidade, constitui matria de notvel
complexidade, naturalmente, em face da novidade e singularidade do ato planificador,
consideradas as categorias jurdicas clssicas, e por outro lado, em face do contedo no
imperativo ou no obrigatrio dos mesmos. Tal definio acerca de seu lugar dentro do
Direito no simples para o Plano, sendo alvo de controvertidas posies a respeito de qual
seria sua natureza jurdica, ou mesmo se teria uma. (QUEIROZ, 1982).
necessrio, dentro dessa discusso, no se esquecer de que o Plano uma lei,
e o porque para a elaborao do Plano procura-se, cada vez mais, responder s
exigncias de uma discusso democrtica. A participao dos Poderes Executivos e
Legislativo, e o processo de construo do Plano evidenciam o carter legal que o mesmo
carrega (FONSECA, 2010).
Entendendo haver no Plano alguma natureza jurdica, partindo do princpio uma
lei, isto , o Plano tem sua natureza amoldada ao direito, h ainda uma gama de
possibilidades sobre qual natureza seria, dentro do ramo jurdico. Vrios autores de diversos
pases, culturas e perodos histricos escreveram sobre a natureza jurdica do Plano, j que
o mesmo possui a estrutura formal de uma lei. Vejamos alguns exemplos das hipteses e
concluses de diferentes doutrinadores:
Para outros autores, o Plano seria eminentemente poltico, uma vez que requer
prvia deciso poltica. Outros ainda afirmam que o Plano seria, na verdade, um contrato

social, de contedo econmico. Nisso seria destacada a adeso dos particulares,


indispensvel sua efetivao (SOUZA, 2005).
Assim, considerando o ngulo positivo, o Plano no seria, na realidade, outra coisa
seno, do ponto de vista formal, um processo e um grau de elaborao da poltica
econmica aprovada pelo Congresso Nacional, ad instar das declaraes ministeriais
pelas quais cada chefe do governo que se instala procurar executar ao longo do perodo
de seu mandato (QUEIROZ, 1982).
H ainda, segundo Queiroz (1982), a necessidade de se admitir ou de se
reconhecer nas recomendaes do Plano um carter jurdico, e no somete moral ou
poltico, o que implica em se tratar de uma categoria nova de atos jurdicos e que o prprio
Plano constitui um novo tipo de ato jurdico.
Farjat (1982) tambm compreende haver um direito da planificao, mas o Plano,
per si, no seria um ato jurdico. Ele seria apenas um instrumento para cumprir as medidas
contidas nele, tendo, muitas vezes, o carter indicativo, executivo ou ainda estimulador.
Seria, dessa forma, uma forma atpica de produo normativa.
Para justificar a caracterstica de lei que tem o Plano, o autor analisa as duas
categorias jurdicas da generalidade e da obrigatoriedade. Quanto generalidade, o Plano a
possui, como normal a toda lei. E essa generalidade transparece do fato de o Plano se
referir a todos os aspectos da vida nacional. Desconhece, pois, o Plano a diviso do Direito
Pblico e o Privado, atingindo tanto o Estado quanto os particulares.
J quanto obrigatoriedade, possvel contestar o carter jurdico do Plano.
Chega-se a afirmar que o Plano no obrigatrio nem para o Estado. E o Plano sempre
passvel de reforma, intervindo o governo nele atravs de modificaes. reconhecido, no
entanto, que tal revisibilidade no retira ao Plano a juridicidade, vez que tal caracterstica
est essencialmente ligada ao fenmeno econmico, sendo inclusive tal revisibilidade
adotada tambm pelos pases socialistas.
Contudo, a eficcia direta do Plano contestada, uma vez que no produz efeitos
imediatos, e o fato de suas normas no serem autoaplicveis. Sem a ligao com o
concreto da vida real e o abstrato da norma genrica, o Plano no passaria de objetivos,
recomendaes e orientaes para o futuro, sem influencia alguma na prtica.
Para essa vertente, pode-se defender para o Plano tambm o direito normativo.
Todavia, a opinio mais frequente, ao que tudo indica, parece negar-lhe a natureza de um
ato jurdico comum. O Plano ser antes um ato de natureza poltica (QUEIROZ, 1982).
Ainda h aqueles que veem no Plano um complexo de atos jurdicos e no
jurdicos. Deveria, ento, analisar se os atos decorrentes de tais Planos teriam ou no
efeitos jurdicos (SOUZA, 2005).

Segundo Souza (2005), o Planejamento teria como sua natureza a expresso de


uma opo poltica, uma vez que se trata da deciso do Estado intervir no domnio
econmico, e por ser uma ao planejada dessa interveno, confirmando sua natureza
eminentemente poltica.
De acordo com o pensamento de Jacquot (1973), a natureza jurdica do Plano se
evidenciaria atravs de uma anlise simples de dois mtodos: a definio a priori como ato
jurdico, uma vez que so normas estabelecidas pelo Executivo e aprovadas e ratificadas
pelo Legislativo, seguindo, dessa forma, os mesmos procedimentos que outros atos
jurdicos; e o segundo caminho seria referente ao contedo, que se mostra dotado da
caracterstica comum a todo ato jurdico, a normatividade, por mais que transitem entre a
imperatividade e o carter indicativo.
Grau (1978) considera o Plano um ato regra. Justifica sua posio com o
argumento de que para atingir os objetivos a que se prope, o Plano implica na
determinao de um conjunto de normas, ou seja, diretrizes e prioridades concernentes
execuo, pelo Poder Executivo, de uma poltica de intervencionismo econmico e social.
O autor afirma que o Plano seria uma norma jurdica, na medida em que os atos do
poder regulamentar coincidiriam com o que estivesse previsto no Planejamento do Estado
(GRAU, 1978).
Andr de Laubadre (1979), por sua vez, parte da noo de Planos Econmicos
como documentos adotados pelos poderes pblicos e destinados a analisar as
probabilidades de evoluo econmica e a definir as orientaes desta evoluo que as
autoridades pblicas consideram como desejveis e em cuja direo eles pretendem
impulsionar os agentes econmicos.
Para o autor, o Plano seria per si indicativo, uma vez que os Planos imperativos
seriam apenas os utilizados pelos pases socialistas, nos quais todos os atos econmicos
devem seguir fielmente o que proposto no Plano elaborado pelo governo. Seria tambm
flexvel, isto , tem a possibilidade de modificaes e de adaptao no curso de sua
execuo.
Laubadre conclui que um aspecto fundamental do Plano para obter sucesso, uma
vez que indicativo, seria a sua aceitao pelas pessoas interessadas na sua aplicao.
Para tanto, o Plano deveria ser entendido como obra coletiva, uma espcie de bem comum,
prevendo uma linha de conduta que elas tm interesse de seguir. Seguindo essa linha de
pensamento, o autor afirma que o Plano no seria um ato jurdico, mas meramente tcnico
e poltico, ainda que tivesse alguns efeitos jurdicos, que permite um controle administrativo
e a responsabilizao do Estado (LAUBADERE, 1979).
J segundo Georges Burdeau (1975), a ideia de planificao estaria ligada
prpria ideia de responsabilidade. Para o Estado seria uma conscincia de sua

responsabilidade a respeito da sociedade que prova o cuidado de planejar, atentando,


principalmente, para atender os ideais democrticos e garantir o seu poderio econmico no
contexto internacional.
Para que um plano seja coerentemente jurdico, na viso do autor, seria necessria
a extino da liberdade autonomia. Dessa maneira, os Planos no se limitariam a traar
esboos do futuro, mas definiriam a estratgia para alcan-lo. Dessa forma, o Plano
deveria ser imperativo e autoritrio, sob pena de no ser considerado, de fato, um Plano,
sendo apenas a expresso de um desejo (BURDEAU, 1975).
O Plano dentro de pases democrticos no tem a caracterstica autoritria, mas
sim indicativa, democrtica, descentralizada e macroeconmica. A noo de Plano, nesse
contexto, aproxima-se de um conceito de contrato social, sendo responsvel por catalisar
diversas foras sociais. Assim, o Plano teria como funo a mobilizao de energias de tal
modo que desta mobilizao se desprenda uma vontade coletiva que ser a assegurado de
seu sucesso, criando e moldando um desejo democrtico. Logo, a f no Plano se
constituiria num poderoso fator de integrao social, e a participao do governo na
confeco do Plano, apesar de trazer a impresso de que o Plano tenha um valor
imperativo, apenas simblico.
Segundo Burdeau, ainda que seja elaborado por tcnicos, o Plano deve prezar pela
flexibilidade, que lhe garante uma sobrevivncia muito maior que as normas criadas pelo
Poder Legislativo. A sua qualidade essencial seria o apelo persuaso mais do que a
constrio (BURDEAU, 1975).
Ademais, o desafio que se coloca na tentativa de torna conciliveis a flexibilidade
do Plano e rigidez da lei ainda fascina muitos juristas, que por muitas vezes tendem a no
vislumbrar tal hiptese, negando ao Plano a natureza jurdica (GRAU, 1978).
Giovanni Quadri (1980), considera que o Direito Pblico da Economia abandona a
rigidez das figuras jurdicas tradicionais em favor de instrumentos mais elsticos e informais.
Afirma que os Planos so seus atos tpicos, configurando-se como instrumentos mais
idneos para o desenvolvimento da direo poltico-econmica, e representando uma figura
mais difusa e constante a que a legislao dos pases recorre para disciplinar a interveno
do Estado na Economia.
Quadri assinala como caracterstica do Plano a sua flexibilidade ou elasticidade, a
sua fluidez, isto , a aptido para modificar-se continuamente de acordo com a diversificada
situao econmica, e ao seu carter temporrio. Dessa forma, o Plano teria um conceito
econmico, e no um conceito jurdico. Trata-se de um conjunto de previses econmicas e
de indicaes de direcionamentos e de intervenes no setor pblico e no setor privado
dirigidas a alcanar determinadas finalidades polticas e sociais, s absorvendo o carter
jurdico quando transformado em lei, norma, ou diretiva (QUADRI, 1980).

Por sua vez, Agustn Gordillo (1973), afirma que, de acordo com a perspectiva de
exame, o Plano poderia ser tanto uma norma quanto um princpio jurdico, ou ainda, um
regulamento ou um ato administrativo. No obstante, ainda segundo o autor, poderia ser o
Plano apenas uma simples comunicao, sem qualquer efeito jurdico direto. Em suma, o
Plano no tem nenhuma juridicidade especfica prpria, que seja a ele inerente.
O Plano poderia, assim, abarcar uma, ou diversas interpretaes, dependendo do
prisma que fosse analisado. A ttulo de exemplo, sua normatividade no seria discutvel
quando se entende ser o Plano obrigatrio para o servio pblico, e por outro lado,
totalmente questionvel a juridicidade do mesmo quando se tem normas meramente
indicativas para o setor privado (GORDILLO, 1973).
Logo, Gordillo (1973) entende no ser possvel encerrar numa s categoria jurdica
a todos os elementos componentes do Plano, pois suas normas jurdicas poderiam ser de
tipos diferentes, quais sejam: obrigatoriedade; conferir fundamento jurdico ao dos
particulares conformada ao Plano para em consequncia receber vantagens que o ele
prope; normas que marcam certo rumo de ao ao Estado; dentre outros. Conclui-se,
dessa forma, que o Plano um complexo de diversos atos, jurdicos e no jurdicos, legais e
regulamentares, gerais e particulares, que se entroncam entre si, formando o sistema que
h de orientar a ao do Estado e da sociedade num perodo dado.
Philippe Maystadt (1976) entende que o Plano, estabelecido com a finalidade
prover um programa de desenvolvimento econmico e social para alcanar os objetivos
gerais da poltica econmica, quando depende unicamente da autodisciplina dos poderes
pblicos e da cooperao voluntria do setor privado, trata-se apenas de um instrumento
indicativo, sem fora jurdica, na medida em que nenhuma medida coercitiva utilizada.
Por outro lado, quando a planificao tem certa fora obrigatria, o Plano ganha
uma clara evoluo no que concerne sua natureza jurdica. Assim, as previses que
existem no Plano s seriam dotadas de alguma juridicidade caso tenham carter
sancionador, vinculante, que possibilite colocar em prtica o que est disposto no seu texto
legal (MAYSTADT, 1976).
Grande parte da doutrina tradicional adota a vertente que ensina uma natureza
meramente autorizativa nas leis oramentrias, no vinculando o Estado a se submeter ao
que foi previamente estabelecido em seu planejamento. Mas seguindo ainda esse marco
terico, o planejamento no perderia, ainda assim, a sua classificao como ato jurdico,
pois condiciona a elaborao deste oramento, vedando as aes que nele no forem
previstas (SOUTO, 1997).
Por outro lado, Moncada (1985) tem outro entendimento, segundo o qual a lei do
Plano no vincularia quanto ao seu contedo, sendo ainda possvel que fosse modificada
pelo oramento no decorrer de seu curso, o que afastaria o carter jurdico da norma, uma
vez que a lei em seu sentido material no pode ser afastada ou modificada pelo oramento,

ato formalmente legislativo, mas materialmente administrativo, desrespeitando, no s a


hierarquia da pirmide jurdica, como tambm o contedo ideolgico do Plano, sobre o qual
repousaria, em certa medida, a preferncia eleitoral.
Souto (1997) afirma que o Plano seria um ato complexo, dentro do Direito
Econmico. Quando transformado em lei, ter as caractersticas complexas, prprias da
natureza do objeto dessa disciplina especfica. Seria, portanto, ato poltico, pela natureza
das decises que contm, e ao mesmo tempo, ato jurdico, quando expresso em lei, e ato
econmico, pela matria que exprime. Logo, a lei do Plano tem um contedo econmico,
que regulamenta, juridicamente, a prtica dos atos em que se concretiza aquela poltica.
Vale ressaltar que o Plano tem, segundo a Constituio da Repblica de 1988, fora
vinculativa para o setor pblico.
Para Washington Albino Peluso de Souza (2002), o plano, aps elaborado, no
passaria de um pea tcnica, construdo por profissionais com conhecimentos nas reas
que fossem tratadas no documento. Tal documento deveria seguir os princpios econmicos.
O Plano s assumiria o seu carter jurdico no momento posterior sua transformao em
lei, respeitando os devidos trmites legais.
As implicaes de ordem jurdica dos Planos apresentam-se suscetveis de tomar
orientao diversa, consoante os dois grandes tipos de planificao perseguidos pelo
Estado: a) Tipo Indicativo, Flexvel ou Democrtico; e b) Tipo Imperativo, Vinculativo ou
No-Democrtico.
No primeiro caso, caracterizado pela flexibilidade, dispe-se que os centros de
deciso econmica permaneam com a liberdade de acomodar-se ou no aos objetivos do
Plano. Nesse tipo incentivam-se as empresas privadas a aderirem ao Plano, outorgandolhes compensao certos benefcios tributrios (QUEIROZ, 1982).
Pelo tipo de planificao imperativa, os responsveis pela produo e pelos
investimentos cumprem amoldar-se obrigatoriamente s determinaes do Plano. Tal viso
comum dentro da doutrina jurdico-socialista, que considera o Plano como uma norma
jurdica vinculatria. Assim, o Planejamento seria uma atividade destinada a desenvolver em
determinado perodo uma sequencia de atos jurdicos e de atividades ministeriais e
tcnicas, coordenadas e ligadas entre si, tendentes a realizar uma economia mais racional,
para o fim de elevao do nvel de bem estar geral (QUEIROZ, 1982).
Em resumo, para o autor, o Plano pode apresentar as seguintes posies quanto
sua natureza:
1.

o Plano uma norma jurdica, encerrando carter vinculativo, tal a posio da


doutrina socialista;

2.

Traduz-se como simples relatrio ou documento tcnico anexo Lei, no podendo


limitar ou ampliar o poder discricionrio da administrao, inexistindo controle jurisdicional
nem sano para sua execuo;

3.

No encerra obrigao jurdica, mas situa-se no mbito da poltica, encerrando


mera obrigao moral para o Governante;

4.

O Plano no se configura como norma jurdica, embora encerre um conjunto de


normas jurdicas ligadas ao Planejamento, com vistas a atingir os objetivos a que se prope.
Para tericos socialistas, os Planos teriam a forma concreta da norma jurdica,
vinculando todos que sejam alcanados por suas disposies. , dessa forma, uma norma
geral que assume fora de lei (BRETAS et al, 1980).
Henri Chambre (1967), por sua vez, influenciado pelo Direito Sovitico, e pela
planificao da economia socialista, entende ser o Plano, devido ao disposto na
Constituio de 1936, com carter legal, por ter forma de Lei. Sua fora jurdica estaria
firmada, portanto, em um critrio puramente formal.
No entanto, o autor busca ampliar o estudo da natureza jurdica do Plano, e, assim,
verifica que h no Plano uma unidade invarivel e tambm uma indissolubilidade de
contedo econmico e de forma jurdica, reforando, neste contexto, a juridicidade do Plano,
uma vez que embora constitudos por um conjunto de tarefas concretas e precisas, os
Planos procuram regulamentar o desenvolvimento de toda a economia do pas, e, por isso,
possuem um carter normativo (CHAMBRE, 1967).
Esse carter normativo que o Plano teria dentro do Direito sovitico constitui uma
fonte de direito destinada a regulamentar todas as relaes econmicas que se
estabelecem entre os agentes no curso da execuo do Plano.
Phillippe J. Bernard (1967) afirma que:
A planificao sovitica tem carter imperativo. Isto equivale a dizer que os planos
soviticos no esto constitudos somente por um conjunto de diretrizes gerais, mas que
estas se decompem numa srie de normas concretas que, dirigidas a todos os agentes
econmicos, traam rigorosamente o marco de sua atividade (BERNARD, 1967, p.110).
Salientam-se, dessa forma, as funes que foram desempenhadas pelos Planos
soviticos, que eram a funo de previso (a definio precisa de objetivos com data e o
volume que se deseja alcanar), uma funo de gesto (pois que o Plano serve de base
para a determinao de crditos de inverso, matrias-primas, materiais, mo de obra e
entrega de produtos finais), funo de controle (determinando a distribuio de
recompensas, censuras ou castigos, como consequncia da execuo do Plano) e, por
ltimo, uma funo de mediao do crescimento dos diversos setores da economia
(FONSECA, 2010).

Ainda em um contexto socialista, Joseph Kucera (1973) tambm trata da


planificao da economia. Nas palavras do autor:
A socializao dos meios de produo exigiu necessariamente a direo
planificada central da atividade das organizaes socialistas. O setor privado foi posto em
segundo plano de sorte que certas instituies de direito civil perderam as suas funes.
Desse modo o alargamento da direo planificada da economia socialista tornou necessria
a criao de instituies novas que no puderam ser includas no quadro do Cdigo Civil
seno com extremas dificuldades. As mais importantes dentre elas foram os atos de
planificao (KUCERA, 1973, p.337).
Percebe-se, dessa maneira, que o Plano nas economias socialistas era uma
verdadeira regra de direito, justamente pelo fato de vincular a todas as organizaes
nacionais, sem qualquer distino (FONSECA, 2010).
Da mesma viso partilha Petko Stainov (1963), tratando da peculiaridade do Plano
econmico dentro de pases de orientao socialista. Stainov procura, ento, estabelecer
uma distino entre planificao e programao, de forma que aquela seria constituda de
normas de contedo imperativa e especfico de pases socialistas, e esta constituda de
normas indicativas, e prprias dos pases do Ocidente.
Dessa forma, para o autor, o Plano como tratado no Ocidente no seria mais do
que mera programao do Estado, no havendo natureza jurdica nessa forma mnima de
interveno do Estado na vida econmica do pas, na medida em que traz em seu contedo
normas de cunho indicativo (STAINOV, 1963).
J a verdadeira planificao se apresenta como uma atividade dos rgos do
Estado, pela qual se procura organizar de um modo durvel e permanente as relaes e os
liames entre os diversos ramos de toda a economia do pas impondo para tal fim, pela
vontade do Estado, Planos por ele elaborados, concordantes e sincronizados.
Esses Planos tm carter imperativo, obrigatrio, o que garante a ele a juridicidade,
pois possui fora de lei, tanto para o Estado quanto para a sociedade. O Plano
considerado, pela maior parte da doutrina jurdica socialista como norma jurdica,
vinculatria para todos quantos pelas suas disposies alcanadas. Sua obrigatoriedade
incisiva tanto para o Estado, quanto para a sociedade. (GRAU, 1978).
De acordo com esses estudos, pode-se concluir que a natureza jurdica dos Planos
no ponto pacfico dentro da doutrina. Ainda que exista um consenso em visualizar o
Plano como uma lei completa, no sentido material e formal, nos pases socialistas, dentro
economias capitalistas essa posio no clara. No Brasil, percebe-se que os Planos tm a
forma de lei, sendo proposta pelo executivo e aprovada pelo legislativo, seguindo o trmite
jurdico convencional. O que se discute, entretanto, se materialmente os efeitos
produzidos pelo texto legal do Plano econmico tm um carter jurdico.

A obrigatoriedade da lei um dos pilares do Estado de Direito, contudo, no


essencial norma que ela tenha em si uma possibilidade sancionadora, isto , um vis
punitivo para sua no observncia.
Contudo, ainda que o Plano no tenha previsto em si uma possibilidade punitiva
quanto ao seu no cumprimento, vale lembrar que h outras leis que contemplam a
coero, podendo ser aplicadas como a Lei de Reponsabilidade Fiscal (LC 101), tratando
de uma possvel improbidade do responsvel.
Tratando-se do Planejamento Estatal em economias capitalistas, o que se pode
perceber a obrigatoriedade para o cumprimento do que proposto nele apenas pelo setor
pblico, ainda assim sem a prescrio, em regra, de uma punio para casos em que ele
no seja observado. Para o setor privado, o Plano usualmente apenas indicativo,
primando pela liberdade econmica, que um dos eixos de uma estrutura de mercado.
Ressalta-se ainda que o Plano no o nico instrumento legal utilizado pelo Estado para o
planejamento, apesar de ser o principal deles.
A consequncia reconhecer o aspecto misto dos Planos, distinguindo-se uma
parte desvestida de obrigatoriedade, traduzidas por exposio e anlise do complexo
jurdico, social e histrico e outras que implicam em obrigatoriedade de maneira a encerrar
para o Estado ou seus rgos relativamente sua execuo de maneira a permitir aos
cidados a possibilidade de compelir judicialmente o cumprimento dos Planos, como parte
integrante do ordenamento jurdico (QUEIROZ, 1982).
E, na medida em que se insere dentro do ordenamento jurdico, o Plano Econmico
adquire a sua essncia de normatividade jurdica. Como um documento consistente num
conjunto de normas de orientao, de diretrizes e de prioridades, que se antepem ao
Estado na formulao e conduo da poltica econmica, o Plano surge como um fenmeno
de linguagem que se destina a intercomunicar os componentes da sociedade com a
coordenao almejada dentro do contexto planejador Estatal, orientando os setores pblico
e privado para que suas aes levem ao cenrio vislumbrado como ideal para o pas, e
benfico para os seus cidados (FONSECA, 2010).
No que concerne aos conceitos de Planejamento e de Planificao, ambos esto
afeitos diretamente atuao do Estado, observada a crescente importncia da economia
no mbito poltico e, em consequncia, a necessidade de o Estado ingerir-se no processo
econmico.
Impe-se, pois, registrar como fundamental que na coordenao e na interligao
entre as esferas das decises polticas com a rea das atividades econmicas realizadas
sob a gide do princpio da livre iniciativa, o que se tem o planejamento, conceito diferente
daquele que se refere planificao da economia, como concebida pelos estados
socialistas e que pressupe a inexistncia do mercado.

No tocante s questes de natureza econmica, h certo grau de incerteza, razo


pela qual na busca da reduo desta e da efetividade das decises tomadas, dispe o
ordenamento jurdico brasileiro do planejamento como forma de interveno do Estado no
domnio econmico, que visa (ou deve visar) ao desenvolvimento sustentado e integrado
dos diferentes nveis de governo federal, estadual e municipal.
Assim, nota-se no haver, a priori, um consenso no que tange ao Planejamento e
sua natureza jurdica, sendo um ponto de divergncia na doutrina do Direito Econmico.

4 CONCLUSO
O Planejamento fruto da tendncia de se buscar uma crescente racionalizao,
em todas as esferas da vida. A sociedade moderna, complexa, passa a no tolerar viver
com determinadas incertezas. Assim, percebe-se a caracterizao de uma realidade social
em contnuo e crescente processo de racionalizao, o que, de outro modo, nada mais do
que a expanso da razo (DOMINGUES FILHO, 2007).
Trata-se, portanto, de uma das modalidades de construo da racionalidade, uma
vez que um instrumento fundamental pra se lidar com as incertezas geradas pela
sociedade. Planejar intervir na realidade, de modo a mold-la em busca do cenrio
desejado, e um meio complexo de solucionar problemas, tanto socioeconmicos quanto
polticos. Planejar , dessa forma, alocar recursos e valores a favor da sociedade
(DOMINGUES FILHO, 2007).
O Planejamento comum, como foi visto, tanto aos entes privados quanto aos
entes pblicos. No setor pblico, os Estados tm, em regra, o dever do Planejamento
previsto em suas Constituies, sendo essa uma das formas do Estado interver na
economia.
O Estado contemporneo pode agir de forma indicativa e ativa; quando exerce a
primeira, est exercendo ao diretiva, oferecendo diretrizes para a atividade econmica,
orientando-a e coordenando-a, e quando participa diretamente da atividade econmica est
intervindo na ordem economia e social, respeitando a autonomia do mercado, razo pela
qual esta ltima deve ser excepcional, quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou relevante interesse coletivo, conforme prescreve o artigo 173 da Constituio da
Repblica (BRASIL, 1988).
Quanto a interveno indireta, h uma imposio constitucional, quando se atribui
ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econmica, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este ltimo determinante para o setor pblico
e indicativo para o setor privado, nos termos do artigo 174 da Constituio da Repblica
(BRASIL, 1988).

Dessa maneira, pode-se concluir que as definies do Plano oriundos do processo


de Planejamento dirigidas ao setor privado assumem a natureza de meras recomendaes,
porm, vinculam o setor pblico ao seu contedo, ainda que de maneira flexvel. (GRAU,
1978).
A Lei Complementar 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata em seu
captulo 2 do Planejamento, prev que caso haja alguma discrepncia no planejamento e na
sua execuo, ou desrespeito ao processo de construo do Plano, o chefe do poder
executivo pode at perder o seu mandato.
Quanto a sua natureza jurdica, a viso que nos parece mais acertada, e que serviu
de norte para a pesquisa, a adotada por Eros Roberto Grau (1978), que entende os
Planos e seus enunciados como de carter vinculativo, e no meramente autorizativo,
seguindo a linha estabelecida pela prpria Constituio da Repblica (1988). Na percepo
do autor, o Plano teria o alcance de comprometer a responsabilidade da administrao que
no cumpriu com as suas obrigaes estabelecidas nos seus instrumentos de
planejamento, evidenciando, no apenas a natureza jurdica do Plano, mas tambm a
possibilidade de sano quando houver o seu descumprimento.
Logo, o Plano pode cumprir um papel de referncia para o controle jurisdicional das
decises administrativas em matria econmica. Assim, no retira, de certa forma, um
determinado grau de obrigatoriedade do que disposto no Planejamento, mesmo no
havendo de maneira clara uma previso de possibilidade punitiva quando a sua no
observncia.
Assume-se, tambm, que a ausncia de sano expressa para o cumprimento das
normas contidas no Plano no obstculo para o reconhecimento de sua juridicidade, at
porque inmeras normas, de cuja juridicidade no se duvida, esto destitudas de sano,
como vrias normas constitucionais (FONSECA, 2010).
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Autores

Lucas de Carvalho Arajo


Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, assessor na Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto do Estado de Minas
Textos publicados pelo autor

Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues


Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental no Governo de Minas Gerais, graduado
em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em 2013, graduado em Administrao
Pblica na Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP)
em 2012.
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Natlia Peixoto Calijorne


Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental no Governo de Minas Gerais, graduado
em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em 2012, graduado em Administrao
Pblica na Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP)
em 2011.
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Danuza Aparecida de Paiva


Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental no Governo de Minas Gerais, graduada
em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em 2011 e em Administrao Pblica
na Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP) em
2010
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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ARAJO, Lucas de Carvalho; RODRIGUES, Raphael Vasconcelos Amaral et al. Direito Econmico e natureza jurdica
do planejamento estatal. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 19, n. 3981, 26 maio 2014. Disponvel
em: <http://jus.com.br/artigos/28092>. Acesso em: 30 maio 2015.

Leia mais: http://jus.com.br/artigos/28092/direito-economico-do-planejamento-estatal#ixzz3btSWf3bA