2014 - Vanessa Marx (Org) - Democracia Participativa, Sociedade Civil e Território - UFRGS:CEGOV

CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
EDITORA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
VANESSA MARX
ORGANIZADORA
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
Centro de Estudos Internacionais

sobre Governo (CEGOV)
Diretor
Marco Cepik
Vice Diretor
Luis Gustavo Mello Grohmann
Conselho Superior CEGOV
Ana Maria Pellini, Ario Zimmermann,
Andr Luiz Marenco dos Santos, Ivan
Antnio Pinheiro, Luis Incio Lucena
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Conselho Cientico CEGOV
Carlos Schmidt Arturi, Cssio da Silva
Calvete, Diogo Joel Demarco, Fabiano
Engelmann, Hlio Henkin, Leandro
Valiati, Jurema Gorski Brites, Ligia
Mori Moreira, Luis Gustavo Mello
Grohmann, Marcelo Soares Pimenta,
Vanessa Marx
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA,
SOCIEDADE CIVIL
E TERRITRIO
VANESSA MARX
ORGANIZADORA
PORTO ALEGRE
2014
EDITORA
dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Coleo CEGOV Capacidade Estatal e Democracia

Reviso: Fernando Preusser de Mattos, Fernanda Lopes
Silva, Ricardo Fagundes Lees
Projeto Grico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischof, Henrique Pigozzo da Silva
Capa: Joana Oliveira de Oliveira
Foto da Capa: Cristiana Maglia
Impresso: Grica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleo CEGOV Capacidade Estatal
e Democracia so de exclusiva responsabilidade dos autores.
permitida a reproduo parcial e total dos trabalhos, desde que
citada a fonte.
DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

D383 Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio / Vanessa Marx, organizao
Porto Alegre : UFRGS/CEGOV, 2014.
202p. ; il. (Capacidade Estatal e Democracia)
ISBN 978-85-386-0255-2
1.Democracia participativa Oramento participativo Brasil. 2. Sociedade civil
Mobilizao social Movimentos sociais Brasil. 3. Universidade pblica
Participao Polticas pblicas Brasil. I. Marx, Vanessa. II. Universidade Federal
do Rio Grande do Sul. Centro de Estudos Internacionais sobre Governo. III. Srie
CDU 323.2(81)
Bibliotecria Maria Amazilia Penna de Moraes Ferlini CRB-10/449
SUMRIO
PREFCIO
Yves Sintomer
APRESENTAO
11
O BRASIL DA PARTICIPAO E DA MOBILIZAO SOCIAL

Vanessa Marx
[DEMOCRACIA PARTICIPATIVA]
GOVERNANA DEMOCRTICA NO BRASIL:
25
OS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS SOCIAIS

Soraya Vargas Cortes
AVALIAO DAS PRTICAS DE CONSTRUO

DOS ORAMENTOS PARTICIPATIVOS
49
Luciano Fedozzi
AS RELAES ENTRE OS FRUNS DE ECONOMIA

SOLIDRIA E AS POLTICAS PBLICAS
79
Ana Mercedes Sarria Icaza
[SOCIEDADE CIVIL]
AS ORGANIZAES SOCIAIS E O PROGRAMA DE AQUISIO

DE ALIMENTOS NO RIO GRANDE DO SUL
92
Marcelo Kunrath Silva, Claudia Job Schmitt
ORGANIZAO LIMINAR E SOCIEDADE CIVIL:

ANLISE DO MOVIMENTO OCUPAR
Fabio Meira
114
SUMRIO
6
PARTICIPAO E ALTA VULNERABILIDADE SOCIAL:

UM ESTUDO DE CASO EM PORTO ALEGRE RS
132
Pedro Costa
[TERRITRIO]
INTERFACES, TRANSESCALARIDADE E MULTINATURALISMO:
154
UMA ABORDAGEM PROJETUAL

Eber Marzulo, Leandro Marino Vieira Andrade, Marcelo Arioli Heck
[REFLEXES FINAIS]
DA SOCIEDADE PARA O ESTADO:

DESAFIOS DA PARTICIPAO NO BRASIL
Roberto Rocha Coelho Pires
181
PREFCIO
YVES SINTOMER
Professor de Cincia Poltica, Universit Paris 8 e pesquisador do Centro
de Estudos Sociolgicos e Polticos de Paris (CRESPA, CNRS). Pesquisador associado do Instituto de Sociologia da Universit de Neuchtel,
Sua. Pesquisador visitante, Ash Center for Democratic Governance
and Innovation, Harvard Kennedy School, Harvard University.
O breve sculo XX, como Eric Hobsbawm o chamou, terminou h mais de

duas dcadas. Ns entramos em um novo sculo. O futuro est aberto, mas uma
coisa parece clara: o novo sculo provavelmente vai durar mais do que o anterior,
mas no vai se parecer com ele. As sociedades mudaram muito para que a poltica
permanea a mesma. Ns entramos em uma nova era. Precisamos de novos pais
fundadores e de novas mes fundadoras desta vez, ou mais precisamente, de
novos experimentos fundadores para criar uma nova ordem constitucional. No
apenas um documento legal redigido, mas tambm uma constituio material no
sentido Gramsciano do termo, um novo modo de se estabelecer a estrutura bsica
da sociedade.
Na Europa e no Norte Global, vivemos a terceira idade da democracia representativa. Esse sistema pode ser muito atraente para pessoas que no dispem
dele, e ele no enfrenta mais reais competidores globais, porm, na velha Europa,
h um ntido declnio da coniana no sistema poltico institucional. Esta no
a primeira vez em que pases europeus enfrentam uma crise de legitimidade, e
algumas das crises passadas levaram a eventos dramticos. No entanto, ao longo
do sculo passado, o advento do sufrgio universal, a criao de partidos de massa,
o desenvolvimento de sindicatos fortes e reconhecidos sustentando dispositivos
neo-corporativistas, e a inveno de Estados de bem-estar social produziram, por
im, resultados signiicativos. A tenso entre capitalismo e democracia fora ate-
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
nuada; geraes de ativistas oriundos dos movimentos sociais foram incorporadas

ao aparato estatal; diversos canais de comunicao entre o povo e os governantes
foram estabelecidos. O saldo total de legitimidade da democracia representativa
parecia estar no seu pice poca da queda do muro de Berlim. Isso acabou. A lacuna entre o sistema poltico e os cidados tem se ampliado. O movimento Occupy
Wall Street e movimento dos Indignados testemunhados nos ltimos anos so sintomas
dessa situao, e um protesto contra ela.
Contudo, para alm da Europa e do Norte Global, o mundo se move seguindo outras trajetrias. A evoluo da Amrica Latina especialmente vlida de se
analisar, e o Brasil, particularmente, um dos pases mais interessantes para a
inovao democrtica atualmente. Os desenvolvimentos que tm ocorrido nesse
pas revelam uma sobreposio de distintas temporalidades. Por um lado, a constituio de um verdadeiro Estado de bem-estar social recupera o que ocorreu na Europa e nos EUA h algumas dcadas; a trajetria do Partido dos Trabalhadores, da
oposio em movimentos cidados espontneos ao poder em nvel federal, pode
ser vista como o mais recente exemplo de partidos esquerdistas de massa que se
multiplicaram na Europa no sculo XX; a luta para reduzir a corrupo generalizada ou o clientelismo poltico tambm lembra o que havia sido feito anteriormente
no Norte Global.
8
Por outro lado, as inovaes democrticas que vm ocorrendo no Brasil com

frequncia parecem avanadas com relao ao que se experimenta na Europa ou
nos EUA: elas pertencem integralmente ao sculo XXI, e no remetem a uma trajetria anterior da Europa nem da Amrica do Norte. A airmao do Brasil e de
outros pases emergentes na cena internacional no contribuiu apenas para uma
governana global menos desigual e menos semelhante a uma segregao como a
do regime do apartheid (Titus Alexander). Processos de democratizao que tm
se desenvolvido em diversos pases latino-americanos, e especialmente no Brasil,
muito provavelmente sero considerados, no futuro, como momentos fundadores
e modelos inspiradores. O novo constitucionalismo latino-americano, que tanto
uma nova escola de pensamento quanto uma prtica real do desenho de uma nova
ordem constitucional (e que provavelmente teve incio com a nova Constituio
Brasileira em 1988), pode ser considerado como uma grande contribuio poltica e teoria constitucionais. A airmao plebeia que se percebe na poltica latino-americana, trazendo primeira linha pessoas oriundas de meios sociais e de
origens tnicas que haviam sido, anteriormente, marginais poltica institucional,
contrasta nitidamente em relao ao declnio da participao da classe trabalhadora na maioria dos pases europeus mas encontra alguns paralelos na poltica
da ndia, onde cotas para as castas inferiores e mdias tm alterado a origem social dos polticos. A democracia participativa desenvolveu-se em grande medida
no Brasil, e o renascimento da noo de democracia participativa desde os anos
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
1990 , ao menos em parte, consequncia da difuso do Oramento Participativo,

conhecido mundialmente. Outras dinmicas so menos conhecidas fora do Brasil,
mas so igualmente muito signiicativas: os conselhos participativos e as conferncias sobre temas especicos da ao pblica (sobretudo em questes sociais e
culturais), do nvel local aos nveis estadual e federal; formas de economia solidria; e uma diversidade de outros tipos de interao entre a sociedade e o Estado. O
Brasil tornou-se um lder mundial em democracia participativa e a maior pea em
um complexo quebra-cabeas em que a Amrica Latina a igura central.
Os desenvolvimentos que ocorrem nesse pas podem ser considerados experimentos cruciais para o futuro da democracia no sculo XXI, muito alm do Brasil. Por essa razo to decisivo que eles sejam estudados de forma muito precisa,
e que se v alm do discurso ideolgico (seja de enaltecimento ou de repdio). Precisamos realmente de anlises crticas, no sentido nobre do termo. Precisamos de
conceitos antigos e novos, descries densas, dados empricos, estudos comparativos, anlises de transferncias. Uma das principais qualidades deste livro que ele
representa uma preciosa contribuio nesse sentido. Ele examina um amplo conjunto de dinmicas participativas, ora mais ora menos institucionalizadas, recorre
a diferentes aportes tericos, combina estudos de caso e panoramas comparativos
e no tem a pretenso de ordenar todas as anlises sob a mesma explicao, mas
sim busca obter um sentido a partir de uma espcie de mosaico. A maior parte do
raciocnio convincente, e quando h crticas ou dvidas na leitura dos captulos,
os dados fornecidos e a coerncia da discusso tornam possvel um dilogo crtico
e construtivo. Mais estudos dessa qualidade so bem-vindos.
Em geral, a imagem que passada a de o Brasil entrou, atualmente, na
meia-idade da poltica participativa (Roberto Rocha C. Pires). A participao no
tem sido apenas um processo interessante per se, ela tem contribudo profundamente s enormes mudanas pelas quais o Brasil passou e continua a passar, no
nvel poltico e tambm no nvel material, na medida em que a participao teve
inluncia em um processo que, em parte, inverte as prioridades em favor de grupos subalternos. precisamente por essa razo que a dinmica participatria enfrenta novos desaios: ao se alterarem as relaes de poder entre grupos sociais e se
reformarem a ao pblica e as interaes entre o povo, os polticos e os servidores
pblicos, ela tambm foi transformada. Dinmicas participatrias multiplicam-se
de tal forma que se pode ter a impresso de que elas levariam a uma situao catica, ou ao menos no ideal, sem a criao de um verdadeiro sistema de participao; todavia, ainda falta esse sistema, muito embora o estado do Rio Grande do Sul
tenha popularizado a ideia. Quando governantes eram considerados adversrios,
ou pelo menos distantes do povo, os movimentos sociais e, particularmente, os
movimentos mais radiciais no viam problemas em sustentar a sua autonomia.
Uma vez inseridos na dinmica de cooperao com o Estado, ou at de integrao
parcial a ele (por meio da migrao de muitos ativistas a cargos oiciais, ou atravs
da participao em programas implementados para o bem comum ou dirigidos a
populaes carentes em especico), os movimentos sociais trazem algo valioso e
inovador, mas enfrentam o risco de perderem suas capacidades de crtica e sua
habilidade de incluir novos problemas na agenda ou de inventar novas solues.
10
As chamadas jornadas de junho, que sacudiram o pas em junho de 2013,

mostraram que o conjunto altamente desenvolvido e soisticado de mecanismos
de participao no previne a apario de movimentos de protesto muito similares aos movimentos Occupy do Norte Global em seu modo de organizao e ao.
Aps a meia-idade da participao, o que vir em seguida? A terceira idade e
um rpido declnio? Um Renascimento pujante aps uma atroia? Felizmente, este
livro no pretende oferecer respostas deinitivas a essa pergunta: o futuro ainda
no est decidido e no est claro qual ser o caminho. No entanto, os autores
fornecem diversos insights crticos para lidarmos com esse assunto. A maioria deles no so apenas analistas que abordam seu objeto de maneira pretensamente
imparcial, mas sim esto eticamente engajados em defender a democratizao da
democracia que, em determinada porm signiicativa medida, vem ocorrendo. Os
autores no so imparciais, mas so objetivos: eles oferecem explicaes coerentes,
no subestimam a fragilidade dos experimentos e examinam o material emprico.
Isso denota capacidade de autocrtica e de aprendizado. por isso tambm que
este livro uma contribuio estimulante tanto para pesquisadores quanto para
um pblico mais amplo. No Brasil e muito alm dele.
Cambridge, Massachusetts, 22 de maio de 2014.
APRESENTAO
O BRASIL DA PARTICIPAO E DA MOBILIZAO SOCIAL
VANESSA MARX
Professora do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Pesquisadora e Coordenadora do Grupo de
Trabalho de Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS.
INTRODUO
O livro Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio, que compe a
coleo Capacidade Estatal e Democracia do Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV), busca descrever por meio dos textos dos pesquisadores que
fazem parte do Grupo de Trabalho Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio, e atravs do texto inal do convidado do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), questes sobre a participao e a mobilizao social no Brasil.
Este livro, como resultado de pesquisas desenvolvidas pelos pesquisadores do Grupo de Trabalho, poder nos ajudar a organizar a relexo no interior desse grupo
e ao mesmo tempo contribuir para as pesquisas que vm sendo desenvolvidas no
Brasil e no mundo sobre essas temticas.
Os canais de participao e de interlocuo entre Estado e sociedade, a presso das mobilizaes sociais para que as agendas dos atores sociais sejam incorporadas pelos governos, e a importncia do territrio e da incluso dos atores sociais
nos debates sobre as transformaes urbanas so temas aqui retratados.
Os atores sociais so, em muitos textos aqui apresentados, o foco das abordagens, pois atuam no interior das instituies participativas, como fruns, conselhos, o Oramento Participativo e as ruas, tensionando e pressionando os governos por meio das mobilizaes sociais.
11
O surgimento de novas formas de participao cidad para exercer inluncia nas polticas pblicas representa um importante desaio para a teoria democrtica, que se baseava na representao eleitoral como nico meio de expresso dos
cidados frente ao governo, principalmente no sculo XX. As experincias participativas estimularam o debate entre participao e representao poltica, principalmente depois da incorporao de desenhos participativos nas instituies pblicas
que estabeleciam canais de interlocuo entre Estado e sociedade. Os fruns polticos de participao direta, que enriqueceram o debate pblico e a deliberao de
diretrizes polticas, foram associados a espaos de representao, geralmente vinculados ao controle social das polticas deinidas, algo que ocorre em diversas experincias de oramentos participativos em nvel internacional (LUCHMAN, 2007)1.
12
Os primeiros captulos buscam descrever a relao entre Estado e sociedade

por meio das instituies participativas em dois perodos histricos: a partir da
dcada de 1990, no ps-Constituio de 1998, e a partir do ano 2000, principalmente com a mudana de governo no ano 2003. Dois perodos histricos com dois
modelos de Estado diferenciados, mas regidos pela mesma Constituio Federal.
Percebe-se tambm uma mudana da relao entre Estado e sociedade na dcada
de 1990 com a reforma do Estado e a reduo de suas funes com programas de
privatizao, terceirizao e publicizao, nos quais as organizaes sociais assumiram um papel protagonista, assumindo algumas funes que antes eram do Estado
(BRESSER PEREIRA, 2004)2. A partir dos anos 2000 houve um crescimento e uma
retomada das instituies participativas, a criao de novos conselhos e conferncias, e a estruturao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
instrumento de democracia deliberativa que, ao estar posicionado de forma estratgica no centro do governo, teria a funo de articular consensos ou resolver conlitos em temas que so poltica e economicamente relevantes para o governo nacional ou estadual, como no caso do Rio Grande do Sul. O surgimento dos Conselhos
Econmicos e Sociais poderia estar relacionado a um ciclo crescente da economia,
gerando as condies materiais necessrias para o consenso sobre como melhor
distribuir o excedente na sociedade; ou a um contexto em que h um acordo sobre a
necessidade da consolidao dos valores democrticos (FLEURY, 2003)3.
As instituies participativas ganharam um novo flego a partir dos anos
2000, principalmente por meio das Conferncias Nacionais, principal forma de
(1) LCHMANN, Lgia Helena H. A representao no interior das experincias de participao. Lua Nova, n. 70, p. 139-170, 2007. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/
n70/a07n70.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2014.
(2) BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle. In: SALVO, M.; PORTO JUNIOR, S. (orgs.). Uma nova relao entre
Estado, sociedade e economia. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2004. p. 82-136.
(3) FLEURY, Sonia. Concertao e efetividade da ao poltica: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do governo Lula. In: Congresso Internacional del CLAD, Panam. Anais,
n. 8, 2003, Disponvel em: <www.clad.org.ve/fulltext/0047205.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2009.
participao em nvel federal (AVRITZER, 2012)4. No mesmo perodo houve um

crescimento dos conselhos setoriais na esfera local de 2001 a 2008, e o surgimento
de novos conselhos em temticas como habitao, transporte, meio ambiente e
poltica urbana (PIRES; VAZ, 2010)5.
Dentro desse contexto de participao mais institucionalizada, o papel dos
movimentos sociais no Brasil foi fundamental para exercer inluncia e presso
para que houvesse uma maior interlocuo com o Estado, e para a criao das instituies participativas e de sistemas de polticas pblicas. Os movimentos sociais
vm demonstrando que sua histria est pautada na luta por novos direitos de
cidadania, os quais contemplariam tanto o direito igualdade como o direito diferena (DAGNINO, 1994)6, e tm lutado tanto para transformar comportamentos
sociais como para inluenciar as polticas pblicas (ABERS; VON BULLOW, 2011)7.
Os movimentos de luta pela moradia e pela reforma urbana tambm se
destacam no Brasil, e, principalmente, nas grandes cidades eles levantaram a bandeira, na dcada de 1990, pelo direito participao nos espaos pblicos e pelo
direito cidade. Mas pareceria ser que o corao da agenda da reforma urbana,
a reforma fundiria/imobiliria, foi esquecido. Os movimentos sociais ligados
causa se acomodaram no espao institucional onde muitas das lideranas foram
alocadas (MARICATO, 2013)8. A luta pela questo urbana retomada nas chamadas jornadas de junho de 2013, durante as quais a mobilidade urbana se torna
o centro da pauta de muitos dos movimentos (entre eles o Bloco de Lutas pelo
Transporte Pblico e o Movimento Passe Livre) que convergem suas agendas para
a discusso aberta e transparente sobre as tarifas do transporte pblico no Brasil. Alm da discusso sobre o transporte pblico, em relao questo urbana os
Comits Populares da Copa, articulados em rede nas doze cidades-sede da Copa
do Mundo de 2014 no Brasil, vm se mobilizando, desde 2010, pela proteo das
comunidades afetadas pelas remoes e violaes de direitos humanos e, no caso
especico, do direito moradia. Essas mobilizaes vm sendo articuladas e con(4) AVRITZER, Leonardo. Conferncias Nacionais: ampliando e redeinindo os padres
de participao social no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2012 (texto para discusso, n. 1739).
(5) PIRES, Roberto R.;VAZ, Alexander C. A Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: perspectivas, estratgias metodolgicas e resultados. Texto-base preparado
para a oicina. IPEA, mimeo, 2010.
(6) DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90. Poltica e Sociedade no Brasil. So Paulo, Ed.
Brasiliense, 1994.
(7) ABERS, Rebecca; VON BULLOW, Marisa. Movimentos Sociais na teoria e na prtica:
como estudar o ativismo atravs da fronteira entre Estado e sociedade? Sociologias, Porto
Alegre, ano 13 n28, set/dez 2011, p.52-84. Disponvel em: < http://seer.ufrgs.br/sociologias/article/view/24518>. Acesso em: 21 jun. 2014.
(8) MARICATO, Ermnia. a questo urbana, estpido!. In MARICATO, Ermnia et al..
Cidades Rebeldes: passe livre e as manifestaes que tomaram as ruas do Brasil. So Paulo: Boitempo: Carta Maior, 2013, 259 p.
13
vocadas nas principais cidades ao longo do territrio brasileiro.

Por ltimo, caberia ainda ressaltar a convergncia dos temas aqui estudados com os fenmenos de mobilizao e participao que esto acontecendo no
mundo, como bem destaca Yves Sintomer em seu prefcio. O autor enfatiza a
necessidade de se criar uma nova ordem constitucional no mundo frente crise de legitimidade e do sistema poltico institucional presente, principalmente,
na Europa e no Norte Global. As tenses entre o capitalismo e a democracia, e o
aumento da distncia entre sistema poltico e os cidados, vm sendo demonstradas nas bandeiras de diversos movimentos, entre eles o Occuppy Wall Street e os
Indignados, que vm se mobilizando em diversas partes do mundo. Alm dessas
relexes, Sintomer destaca ainda que o mundo est evoluindo fora da Europa e
do Norte Global, que a Amrica Latina vem tendo uma posio importante nessa
nova conjuntura e que o Brasil vem se constituindo como uma liderana mundial
na questo da democracia participativa e da renovao democrtica.
A contribuio de carter mais internacional junto com os captulos desenvolvidos nos permitir ter mais elementos para analisar como vm sendo constitudos os espaos de participao no Brasil, j que as mobilizaes ocorridas em
junho de 2013, as chamadas jornadas de junho, sinalizam que esses espaos necessitam ser repensados.
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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Os primeiros trs captulos, que constituem o eixo Democracia Participativa, descrevem como os Conselhos Nacionais, os Oramentos Participativos e os
Fruns Nacionais foram sendo constitudos, estruturados e reformados para dar
resposta a demandas da sociedade civil e do Estado. Nesses captulos, podemos
ver como esses instrumentos foram construdos e se desenvolveram na dcada
de 1990, e como vm se consolidando e contribuindo para o aprofundamento da
democracia no Brasil.
O primeiro captulo Governana Democrtica no Brasil: os conselhos nacionais
de polticas sociais, de Soraya Cortes, mostra como os Conselhos Nacionais de Sade e de Assistncia Social foram criados, e desenvolve quadros de comparao entre esses dois conselhos demonstrando diferenas em sua composio por tipo de
representante estatal ou societal. Analisa o percentual de conselheiros de acordo
com o tipo de entidade a que pertencem mercado, Estado e sociedade civil , e
dentro dessas entidades quem participa. Ressalta a autora que a presena de representantes do Estado mais relevante no Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS), enquanto que no Conselho Nacional de Sade (CNS) predominam os conselheiros provenientes de organizaes da sociedade civil. O captulo traz elementos histricos importantes, anteriores a 1990, acerca da construo institucional
das reas de sade e de assistncia social, bem como das principais caractersticas
dessas reas a partir de 1990. Essa trajetria histrica vem sendo construda ao
longo do captulo para demonstrar que as regras institucionais, procedimentos e
convenes moldam as preferncias e comportamentos individuais e de grupos.
A combinao dos processos histricos que formam as instituies no caso em
questo, a formao de dois conselhos nacionais de polticas sociais com as aes
estatgicas das policy communities, que se formam atravs da relao entre os atores na defesa da sade e da assistncia social como um direito, so contribuies
importantes desenvolvidas no captulo. Por ltimo, as relexes inais atentam
para o papel dos conselhos, argumentando que o CNS funcionou com uma arena
poltica cuja tarefa mais importante foi a defesa do SUS, enquanto o CNAS transformou-se em um dispositivo de gesto cuja principal funo foi disseminar as
regras estruturantes do SUAS na federao brasileira.
No segundo captulo, Avaliao das prticas de construo dos Oramentos
Participativos, Luciano Fedozzi descreve a importncia dos Oramentos Participativos (OPs), ressaltando que estes foram se constituindo como um novo paradigma
das formas de democracia participativa contemporneas, especialmente em nvel
local. Explica que depois de 25 anos consecutivos houve uma expanso da ideia
em vrios pases do mundo. Apesar dessa expanso, o autor destaca que o OP no
pode ser entendido como um modelo passvel de ser replicado, tampouco como
uma tecnologia social isenta de contedo poltico-ideolgico. No incio do captulo, destaca-se a abordagem sobre a questo histrica, e o autor faz uma anlise
de trs fases do processo de surgimento e expanso dos OPs . primeira fase refere-se o autor como sendo a de construo, consolidao, descentralizao poltico-administrativa e vitalizao da sociedade civil brasileira, ambientada no processo
de redemocratizao aps 21 anos de ditadura militar. A segunda fase refere-se
expanso nacional dos OPs, e o autor demonstra atravs de pesquisa o aumento do
nmero de OPs em cidades e estados, juntamente com a valorizao do discurso
participacionista nas eleies locais. A terceira fase corresponde globalizao dos
OPs, ocorrendo a expanso dos OPs primeiro em pases sul-americanos e da Amrica Central e, posteriormente, em decorrncia de redes criadas no Frum Social
Mundial e outras redes e agncias (OIDP e URB-AL). Alm da evoluo histrica
e de fases do OP, o autor refere-se a um elemento importante em seu trabalho, o
lugar da participao no sistema decisrio, se perifrico ou nuclear, e problematiza
duas questes importantes ao tratar sobre participao, o poder real de deciso e
o poder de controle social dos participantes. Nesse contexto, aprofunda conceitos
como os de democracia direta, democracia representativa e democracia deliberativa. Por im, o autor nos leva a reletir acerca da necessidade de relacionar o OP com
15
outros canais de participao e de planejamento, e argumenta que seus potenciais

democrticos podem efetivamente auxiliar o processo de qualiicao da democracia, de ampliao do espao pblico e de promoo da equidade social no acesso
cidade e cidadania.
O terceiro e ltimo captulo deste eixo trata sobre As relaes entre os fruns de
economia solidria e as polticas pblicas, no qual Ana Mercedes Sarria Icaza tambm
escreve sobre a trajetria de espaos de participao, neste caso, especiicamente os
fruns de economia solidria. A autora descreve o surgimento e a expanso da economia solidria no Brasil nos ltimos 25 anos, e aponta que, nesse processo, houve
uma crescente institucionalizao da economia solidria ancorada entre os espaos
de articulao e representao nos fruns e nos espaos governamentais. Este ltimo proporcionou uma maior incidncia do movimento no Estado e a necessidade de
continuar as anlises da relao entre Estado e movimentos sociais, ressaltando que
a institucionalizao uma pauta central para os atores da economia solidria, supondo uma relao contraditria e no conciliatria com o Estado. A autora descreve
que a economia solidria, no caso brasileiro, se integra no processo de lutas sociais
por cidadania, um termo altamente simblico e mobilizador.
16
O conjunto de atores que conluem e se identiicam com um discurso e com

uma proposta de organizao formam o Frum Brasileiro de Economia Solidria
(FBES), espao este que tem sido fundamental na interlocuo com o governo, mas
que explicita diversas contradies. A partir da formao dos espaos de participao da economia solidria, e para analisar a incidncia nas polticas pblicas, a
autora analisa trs municpios do Rio Grande do Sul: Canoas, So Leopoldo e Novo
Hamburgo. Destaca que nesses municpios veriicaram-se importantes processos
de mobilizao e de organizao social, cujos atores fazem parte das primeiras experincias de economia solidria a partir de seus ncleos indutores. A autora
destaca, por im, que as organizaes de economia solidria tm conseguido espaos importantes de maior legitimidade e interlocuo com o poder pblico.
Caberia ressaltar que nesse primeiro eixo, denominado Democracia Participativa, os autores trabalham sobre os espaos de aprofundamento da democracia,
nos quais podemos destacar alguns pontos a partir de suas contribuies: a) os
mecanismos de participao so vistos de dentro, ou seja, por meio de seu desenho institucional, como no caso dos Conselhos Nacionais, dos Oramentos Participativos e dos Fruns Nacionais de Economia Solidria; b) apresentam as formas
de articulao dos atores sociais dentro desses espaos; c) no caso especico dos
Conselhos Nacionais, o captulo destaca que uma tarefa importante desses conselhos tenha sido dar suporte e ajudar na construo e na organizao dos sistemas
nacionais, no caso em questo o SUS e o SUAS; e, por ltimo, d) em relao autonomia dos mecanismos de participao, o Oramento Participativo ganha um
destaque especial, talvez por ser mais complexo, menos institucionalizado, e por
apresentar maior grau de resistncia por parte do poder pblico, o qual deve abrir
o oramento pblico e expor gastos e investimentos, gerando maior controle social
e maior transparncia sobre os recursos pblicos.
Finalizando essa primeira parte do livro que trata sobre Democracia Participativa, passaremos ao segundo eixo, que trata sobre Sociedade Civil, no qual
veremos especiicamente a participao poltica dos atores sociais.
SOCIEDADE CIVIL
O segundo eixo trata sobre o tema da Sociedade Civil e busca analisar a
atuao dos atores sociais e como estes se organizam para tratar sobre as questes
de Estado e criar suas prprias agendas e dinmicas organizacionais.
No primeiro captulo, As organizaes sociais e o Programa de Aquisio de Alimentos no Rio Grande do Sul, Marcelo Kunrath Silva e Claudia Job Schmitt tratam
sobre as relaes entre as organizaes sociais e as polticas pblicas a partir da
pesquisa emprica sobre o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no Rio Grande do Sul. Os autores introduzem o tema a partir da redemocratizao brasileira,
que trouxe consigo um intenso processo de institucionalizao das organizaes
sociais e de diversos tipos de instituies participativas, e enfatizam a necessidade
de pesquisar a crescente incorporao das organizaes sociais na implementao
de polticas e programas governamentais. Em primeiro lugar, descrevem o PAA e
o seu desenho de implementao, mostrando as interdependncias entre os processos organizativos e as polticas pblicas, e demonstram como se realiza o processo de implantao do PAA no Rio Grande do Sul. Ressaltam que no caso do Rio
Grande do Sul, no que tange ao formato jurdico das organizaes de agricultores
envolvidos no programa, h uma preponderncia de cooperativas.
Em segundo lugar, em relao s interdependncias entre os processos organizativos e as polticas pblicas, os autores analisam a histria, a literatura e os
estudos sobre os movimentos sociais, que na dcada de 1980 versavam sobre a
contraposio entre autonomia e institucionalizao e que nos anos 1990 partem
da defesa normativa da independncia da sociedade civil e do risco de colonizao
pelo sistema poltico-administrativo. Destaca-se a construo, a partir da pesquisa, de novos referenciais tericos que expliquem as interdependncias e interseces que caracterizam as relaes entre organizaes sociais e Estado, e para isso
partem da literatura sobre sociedade civil, associativismo, movimentos sociais e
organizaes que analisam os processos organizativos.
Em relao, especiicamente, implantao do PAA no Rio Grande do Sul,
17
os autores demonstram que ele se baseia em uma rede bem articulada de atores
na sociedade civil e no Estado, vinculados direta ou indiretamente agricultura
familiar. Por ltimo, ressaltam que, atravs da pesquisa, foi possvel prospectar as
interdependncias estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil
na implementao das polticas pblicas, e tambm veriicar a ampliao de repertrios e quadros de ao das organizaes envolvidas na implementao do PAA.
O segundo captulo intitula-se Organizao Liminar e sociedade civil: anlise
do movimento Ocupar. Nele Fabio Meira faz uma anlise dos conceitos antropolgicos de liminaridade e communitas para explicar ritos de passagem e discutir a
emergncia das organizaes contra-hegemnicas na sociedade contempornea.
Destaca que o movimento Ocupar o mais importante processo de emergncia
social da contemporaneidade, mas que sua organicidade tende a escapar s expectativas da normalidade, sendo apresentado como incompreensvel ou ilegtimo.
18
O captulo problematiza a emergncia das organizaes anti-hegemnicas

no contexto capitalista contemporneo, e para isso usa dois conceitos antropolgicos que explicam a transio em ritos de passagem o de liminariedade e o
de communitas , procurando construir um elo com os estudos organizacionais,
especiicamente o signiicado de organizao liminar. O autor parte da compreenso do signiicado dos conceitos de liminaridade e communitas e relaciona ambos
aos seus signiicados nos estudos organizacionais, como no caso da liminaridade,
usado para designar instabilidade, ambiguidade, impreciso e indeinio. Descreve, ainda, que em contextos e perodos de transformao social e de crise que
surgem os grupos liminares, e ressalta que a liminaridade contempornea condio social produzida pela espoliao em uma sociedade centrada no mercado, na
existncia de excludos.
Partindo dessa ideia, a organizao liminar poderia explicar o processo de organizao na antiestrutura, ou seja, na ausncia de mecanismos de integrao estrutura social. Por ltimo, o captulo relaciona os conceitos com o caso do movimento Ocupar, especiicamente o movimento Ocuppy Wall Street, e destaca que nesse
tipo de movimento a inexistncia de lideranas, porta-vozes ou discursos uniicadores percebida como ambiguidade, o que produz a desordem das categorias sociais
habituais, em uma aparente violao da lgica. Por outro lado, airma que a forma
coordenada desse movimento precisa ainda ser construda, mas que o fundamental
a possibilidade aberta para esses grupos debaterem e pensarem alternativas para a
cidade, o sistema poltico, a organizao da produo, distribuio e consumo.
No terceiro captulo, Participao e alta vulnerabilidade social: estudo de caso
em Porto Alegre RS, Pedro Costa trata da problemtica da participao poltica
nos contextos de alta vulnerabilidade social, principalmente da questo do empoderamento dos cidados nos processos participativos. O autor desenvolve o captulo a partir da ideia de que em contextos de alta vulnerabilidade social existe uma
condio de subcidadania e uma diiculdade de cognio das estruturas do campo

poltico, entre elas os mecanismos de participao. Alm disso, aprofunda conceitos como empoderamento, subcidadania, modernidade perifrica, hermenutica
do espao social, habitus e campo. Esses conceitos so relacionados com a realidade
brasileira, principalmente no que tange questo da desigualdade.
A comunidade estudada a do bairro Marclio Dias, denominado Entrada
da Cidade de Porto Alegre. Nesse local, existem amplas extenses de bolses de
misria combinados com programas de construo de moradia e de desenvolvimento urbano, j que o bairro a principal via de entrada da cidade. Seus principais problemas so as precrias condies de moradia, falta de saneamento bsico, higiene e infraestrutura, analfabetismo da populao, evaso escolar e pouca
qualiicao da fora de trabalho, em que prevalece o trabalho precrio e informal
vindo, principalmente, da catao e venda de lixo seco, existindo, portanto, um
contexto de subemprego generalizado e de vulnerabilidade social. Por ltimo, o
captulo problematiza os limites da participao poltica em comunidades de alta
vulnerabilidade social atravs da noo de subcidadania e pautando a necessidade
de mudana das instituies.
Nesse eixo sobre Sociedade Civil, importante destacar que os captulos
partem da organizao dos atores: organizaes e movimentos sociais e de como
estes se relacionam com o Estado para exercer inluncia e para construir conjuntamente uma poltica pblica. Os captulos chamam ateno sobre a importncia
de como se constituem as organizaes e os movimentos sociais e de como, a partir disso, estes podem exercer inluncia ou obter uma maior interlocuo com o
Estado. Eles problematizam como os programas especicos de polticas pblicas
inluenciam e complexiicam a maneira como as organizaes sociais se organizam, como demonstrado no caso do PAA, ou ainda ressaltam a necessidade de considerar os processos de organizao na antiestrutura, como no caso do movimento
Ocupar, cuja organicidade foge da normalidade, sendo apresentado como incompreensvel ou ilegtima. O estudo de caso sobre Porto Alegre, no terceiro captulo,
chama ateno questo da participao poltica, iluminando a necessidade de
compreender como esta pode ser exercida em contextos de alta vulnerabilidade
social e de subcidadania.
Esse segundo eixo parte de elementos importantes para compreender como
atuam e se organizam os atores sociais na contemporaneidade, o que pode ocorrer
por meio de programas especicos de polticas pblicas induzidos pelos governos
federal, estadual ou municipal, por movimentos que se caracterizam como organizaes contra-hegemnicas, ou atravs de comunidades que se organizam para sobreviver com atividades prprias, onde, mesmo em um contexto de alta vulnerabilidade
social, conseguem estabelecer laos solidrios para tentar superar essa condio.
19
Finalizando essa parte com o estudo mais aprofundado dos atores sociais,
passaremos a tratar sobre a importncia do territrio e de como relacion-lo com
os demais eixos anteriormente tratados.
TERRITRIO
20
O terceiro eixo, que trata sobre a questo do territrio, parte de uma pesquisa aplicada desenvolvida no interior deste grupo de trabalho nos anos de 2011
e 2012. O captulo Interfaces, Transescalaridade e Multinaturalismo: uma abordagem
projetual, elaborado por Eber Marzulo, Leandro Marino Vieira Andrade e Marcelo Arioli Heck, faz uma relexo acerca do projeto urbano-ambiental realizado na
Praia de Paquet, no entorno do municpio de Canoas, Rio Grande do Sul, Brasil.
O captulo faz uma abordagem especica sobre a questo da paisagem urbana e
de como esta se relaciona com as comunidades e a populao em uma rea de domnio pblico (rea de proteo ambiental) e que ao mesmo tempo de interesse
de setores econmicos, como os setores empresarial e de turismo. Constitui-se
a partir de seis pontos: a) apresentao do projeto urbano-ambiental; b) projeto
como produo coletiva e transdisciplinar; c) dos megaequipamentos urgncia
socioambiental; d) sistema de interfaces: abordagem metodolgica-projetual; e)
do analtico ao projetual: a aplicao da noo de transescalaridade; e f) da sustentabilidade ao multinaturalismo: teoria social aplicada.
A importncia do estudo, como descrito no captulo, reside no enfoque das
questes metodolgico-projetuais, com o aprofundamento dos conceitos de interface, transescalaridade e multinaturalismo, alm de promover uma discusso sobre
a relavncia dos estudos urbanos sob a perspectiva da relao entre megaemprendimentos e as urgncias sociais, principalmente a regularizao fundiria e a urbanizao de comunidades. Ressalta-se ainda a necessidade de aprofundar conceitos
como o de interface urbana, transescalaridade, sustentabilidade e multinaturalismo.
No caso da interface urbana a deinio de limites foi pensada e aplicada no projeto
a partir de alguns princpios como: reconhecimento da condio urbana, programtico e setorizao em quadrantes. Alm disso, foram criadas estratgias de projeto
tais como de conservao, regenerao, recuperao, inovao, manejo ambiental e
educao ambiental. No que tange ao conceito de transescalaridade, a questo de
escalas aparece com mais destaque na contemporaneidade em virtude da globalizao, na qual a centralidade analtica repousa na categoria pensamento espao. Por
ltimo, chama a ateno sobre a necessidade de aprofundar as anlises sobre a noo
de sustentabilidade, ecologia, concepes da natureza e sobre o multinaturalismo. A
discusso terica se relaciona com o projeto desenvolvido, j que a rea onde o proje-
to urbano-ambiental desenvolvido se constitui como rea de Proteo Permanente

(APP), Parque Delta do Jacu e rea de Proteo Ambiental (APA).
O captulo que representa o eixo Territrio neste livro mostra como, desde
a pesquisa aplicada, a universidade pblica pode ser capaz de equilibrar os interesses pblicos e privados abordando questes que atingem a populao, o desenvolvimento sustentvel e os interesses privados, e ao mesmo tempo estabelecer a
relao entre conhecimento, produo aplicada e relexo sobre aplicao, para que
haja uma dimenso cognitiva no conhecimento acadmico aplicado.
REFLEXES FINAIS
As relexes inais do livro foram pensadas a partir de um artigo de pesquisador convidado que pudesse reunir e fazer um balano dos temas que constituem
o Grupo de Trabalho Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territrio. O livro
inaliza com a contribuio do pesquisador Roberto Rocha Coelho Pires, da Diretoria de Estado, Instituies e Democracia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Atravs do captulo Da Sociedade para o Estado: desaios da participao
no Brasil, o autor prope uma evoluo histrica dos mecanismos de participao
social no Brasil nas trs esferas da federao, municipal, estadual e nacional, junto
com o adensamento e a diversiicao dos mecanismos de interao entre os atores
estatais e sociais. O captulo se centra na crise de meia idade da participao social
no Brasil. A busca por analisar essa crise permeia o captulo, que, de forma clara,
nos leva a pensar como depois de quase trs dcadas de existncia se encontram as
instituies participativas no Brasil, quais so seus avanos, quais seus desaios e
quais seus obstculos.
O captulo ao inal do livro nos faz pensar sobre as vrias anlises em como
lidar e superar a crise de meia idade da participao social no Brasil. Para isso, o
autor resgata pesquisas realizadas ao longo dessas dcadas sobre a participao no
Brasil e traz elementos novos, como pesquisas ainda em desenvolvimento que buscam elementos inovadores para avanar na temtica. O captulo dividido em trs
pontos: a) da inovao institucionalidade democrtica: a disseminao de formas
institucionais de participao social no Brasil; b) da institucionalizao efetividade: os avanos conquistados e os desaios pendentes; e c) por uma perspectiva
estatal da participao: agenda de pesquisa e caminhos para reforma. Do desenvolvimento do captulo, que nos traz um recorrido histrico da participao social
no Brasil a partir destes trs pontos, destacamos algumas relexes importantes.
A primeira delas que se constata que, passadas trs dcadas, possvel dizer que
as instituies participativas se tornaram uma realidade inegvel da atuao goDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
21
vernamental no Brasil, um trao caracterstico da institucionalidade democrtica

brasileira. A segunda relexo a de que a dcada de 2000 marca a ascendncia de
mecanismos de participao social em nvel federal. A terceira relexo mostra a necessidade de se veriicar se as instituies participativas so efetivas, melhoram as
polticas e servios pblicos, contribuem para organizao e atividade da sociedade
civil e, inalmente, se trazem bem-estar aos cidados. A quarta relexo reside na
constatao de que mecanismos de participao esto ligados mais rea de polticas pblicas de proteo e promoo social do que de desenvolvimento econmico. A quinta relexo descreve que os canais de participao esto desarticulados,
ou seja, existem de forma desuniforme, e inexistem mecanismos ou processos de
articulao entre as instncias de participao existentes, e, por ltimo, na sexta
relexo o autor chama ateno ao fato de que o debate acadmico sobre as instituies participativas no Brasil ter sido marcado pela perspectiva societal-associativa ou institucional, deixando em segundo plano uma anlise sobre a atuao dos
atores estatais e suas percepes sobre os sentidos, funes e usos da participao
social. A partir dessa ltima relexo, o autor descreve trs perspectivas que so
desenvolvidas nas agendas de pesquisa nacional sobre participao, a societal-associativa, a institucional e a estatal da participao, e enfatiza que o desaio estaria em
desenvolver mais pesquisas sobre a perspectiva estatal da participao.
22
Finalizando, os captulos que compem este livro contribuem para pensar

sobre o Brasil da participao e da mobilizao social nas prximas dcadas. Os
desaios que se apresentam daqui para frente e o quanto a pesquisa aplicada pode
contribuir para superar limites e lacunas nas diversas temticas so aqui tratados. Faz-se necessrio reletir sobre a temtica da participao social no Brasil e
pensar nas diiculdades que as organizaes e movimentos sociais enfrentam para
que suas agendas sejam contempladas pela ao governamental. Por outro lado,
o desaio por parte da esfera estatal residiria em uma melhora da gesto e da articulao das polticas pblicas participativas no interior do Estado. Em relao
esfera acadmica, a relexo sobre o conhecimento transformado em aplicao,
e voltando esfera da relexo, uma contribuio importante para a dimenso
cognitiva no conhecimento acadmico aplicado.
A problemtica dos processos participativos e de sua efetividade deveria
ser pensada de forma conjunta em todas as esferas da federao, para que a participao possa resultar em polticas de bem-estar social com distribuio de renda
e para que a aposta da cidadania pelas instituies participativas e por um Estado
profundamente democrtico possa resultar em mais justia social no Brasil das
prximas dcadas.
[DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ]
[CAPTULO]
GOVERNANA
DEMOCRTICA
NO BRASIL:
OS CONSELHOS NACIONAIS
DE POLTICAS SOCIAIS
SORAYA VARGAS CORTES
Professora do Departamento e do Programa de Ps-Graduao
em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e pesquisadora do CNPq. Coordenadora adjunta do
Comit de Avaliao da Ps-Graduao da Capes, na Sub-rea de
Sociologia e Presidente da Sociedade Brasileira de Sociologia.
INTRODUO
Nos ltimos vinte anos, no Brasil, foram criados fruns com participao
societal tais como oramentos participativos e conselhos e conferncias de polticas pblicas em praticamente todas as reas governamentais (DAGNINO,
2002; SANTOS; AVRITZER, 2002). Entre eles, os conselhos de polticas pblicas
se destacam pelo alto nvel de disseminao pelo pas. Eles esto presentes nos
municpios e nos estados da federao. Tambm esto presentes no nvel federal
de gesto: exemplo disso eram os 32 conselhos e as duas comisses nacionais em
pleno funcionamento em 2010 (IPEA, 2013). Eles promovem a democratizao do
Estado e a governana democrtica nos diferentes nveis da administrao pblica
(BOSCHI, 1999; CORTES, 2006; DAGNINO, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2002).
Entretanto, a trajetria institucional da rea de poltica pblica em que se inserem,
e a ao de policy communities setoriais, conferem-lhes outras funes alm daquelas habitualmente destacadas na literatura.
As communities formam-se a partir de relaes que se estabelecem entre
atores, no interior de redes existentes em reas especicas de polticas pblicas
(HECLO, 1978). Elas referem-se a um nmero limitado e relativamente estvel de
membros que compartilham crenas, valores, e uma determinada viso sobre quais
devem ser os resultados da poltica (RHODES, 1986). A anlise aqui realizada focaliza as estratgias adotadas por duas communities, uma na rea de sade e outra
na de assistncia social. A primeira defendia a sade como um direito universal,
a ser garantido por meio de um sistema de sade descentralizado, que oferecesse
atendimento integral a todos os cidados brasileiros, organizado sob o rigoroso
controle do setor pblico. A segunda advogava a criao de um sistema descentralizado e abrangente de assistncia social, acessvel a todos os cidados necessitados,
organizado sob o rigoroso controle do setor pblico. As aes da primeira levaram ampliao de sua inluncia nas burocracias governamentais e nos fruns
de gesto federativa da rea criados na dcada de 1990, e relegaram o Conselho
Nacional de Sade (CNS) a um papel menos relevante na arena poltica setorial.
A segunda liderou os processos de estruturao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) e de redeinio das funes institucionais do Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), ao inal da dcada de 2000, bem como posicionou o
CNAS no centro da articulao federativa e de atores societais e governamentais
que viabilizaram a constituio do SUAS.
As regras institucionais, procedimentos e convenes moldam as preferncias e comportamentos individuais e de grupos, enquanto os incentivos ou sanes
produzem, estimulam, ou adicionam custos a escolhas a serem feitas por indivduos
e grupos (HALL; TAYLOR, 1996; IMMERGUT, 1998; OSTROM, 2007; SCHARPF,
25
1997). Essa a principal hiptese do neoinstitucionalismo, uma corrente de pensamento muito inluente nos estudos que se dedicam a analisar polticas pblicas.
Embora existam vrios neoinstitucionalismos (HALL; TAYLOR, 1996, 1998), a
presente investigao utiliza principalmente o pressuposto defendido pela a vertente histrica: a histria importa, pois onde estamos hoje um resultado do
que aconteceu no passado (MARGOLIS; LIEBOWITZ, sd, p. 1). Decises tomadas
no passado afetam o presente, produzindo no apenas um arcabouo institucional
que molda a forma de indivduos e de atores coletivos reletirem e tomarem decises, mas criando campos dentro dos quais indivduos e atores coletivos apresentam-se hierarquicamente distribudos (FLIGSTEIN; MCADAM, 2012). A partir de
suas posies nesses campos, agem seguindo prescries culturais, mas tambm,
havendo possibilidade de relexo, analisam as posies em que se encontram, e
tendo em vista seus objetivos, constroem estratgias de ao.
26
Dentre os atores aqui examinados, destacam-se as policy communities (HECLO, 1978; JORDAN; RICHARDSON, 1979; RHODES, 1986), pois a noo auxilia na compreenso de como se processam as decises sobre polticas pblicas.
Formadas por atores estatais e societais, defendem uma determinada viso sobre
os resultados desejveis das polticas. Atores estatais so indivduos ou grupos
que ocupam cargos de direo em rgos governamentais, enquanto o conceito
de atores societais se refere tanto aos atores sociais, associados noo de sociedade civil, como aos de mercado, relacionados com a noo de economia de mercado (COHEN, 2003). As communities so formadas por indivduos e grupos que
ocupam posies no mbito estatal e societal, participando de redes de polticas,
tentando afetar processos decisrios que se tornaram muito segmentados, na medida em que as polticas so elaboradas por uma mirade de organizaes governamentais e societais interconectadas e interpenetradas (JORDAN; RICHARDSON,
1979). Suas estratgias so construdas em processos fechados a outras communities e para o pblico em geral (RHODES, 1986). Elas podem ser denominadas como
nichos temticos, subsistemas polticos, redes temticas, advocacy coalitions mas
qualquer que seja a denominao adotada, ela se refere a uma comunidade
de especialistas operando fora do processo poltico visvel, em contextos
nos quais a maior parte das questes relacionadas a cada poltica setorial
especica tratada no interior de uma comunidade de experts (TRUE et
al., 2007, p. 157-8).
Integrantes de uma community, ao tornarem-se tomadores de deciso polticos, agem para que as alternativas de soluo dadas aos problemas que se apresentam
na agenda governamental sejam adequadas aos seus valores e viso sobre as policies.
Assim como a maioria dos estudos sobre o tema, este artigo argumenta que
os dois conselhos em anlise favorecem melhorias na governana democrtica,
pois atores sociais participam nos seus processos de tomada de deciso. Argumen[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
ta-se, tambm, que os fruns cumprem ainda outras funes no subsetor de poltica pblica a que pertencem, tendo em vista as caractersticas institucionais da rea
e, nos dois casos examinados, as estratgias desenvolvidas por duas importantes
policy communities setoriais. Para a realizao da anlise aqui empreendida, foram
realizadas, em 2012, seis entrevistas semiestruturadas com participantes de cada
um dos conselhos. Foram ainda entrevistados um integrante do Ministrio da
Sade e um servidor dirigente do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. As entrevistas foram transcritas e analisadas, utilizando o Programa
de anlise de dados qualitativos N*Vivo. Foram ainda examinadas: (a) atas de 23
reunies plenrias, onze do CNAS e doze do CNS, que correspondiam a todas as
reunies realizadas em 2010; (b) informaes disponveis nos sites dos Conselhos
e dos Ministrios da Sade e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, (c)
documentos obtidos nos Conselhos.
O captulo est estruturado em duas sees. A primeira mostra como esto
organizados os fruns e qual a sua composio. A segunda compara (1) as caractersticas institucionais fundamentais das reas de assistncia social e de sade, no
incio de 1990, quando os Conselhos Nacionais foram criados e (2) as estratgias
desenvolvidas pelas as policy communities em foco, nas duas reas, apresentando,
ao inal, o papel nelas desempenhado pelos Conselhos.
27
CONSELHOS NACIONAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL (CNAS)

E DE SADE (CNS) E GOVERNANA DEMOCRTICA
A Constituio brasileira estabelece que deve haver participao da comunidade nos sistemas de sade1 e de assistncia social2. Duas Leis Federais, a 8.142,
de 19903, referente participao da comunidade na rea da sade e das trans-
(1) BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ttulo VIII, Captulo II, Seo II, Art. 198, 3; Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 13 de jul. de 2014.
(2) BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ttulo VIII, Captulo
II, Seo IV, Art. 204, 2; Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 13 de jul. de 2014.
(3) BRASIL. Lei 8.142 de 28 de Dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade - SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos inanceiros na rea de sade e d outras providncias. Dirio
Oicial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 31 de dez. 1990a. Disponvel
em: <link>. Acesso em: 13 de jul.2014.
ferncias intergovernamentais, e a 8.742, de 19934, que trata da organizao da

assistncia social no pas, regulam o modo como essa participao deve se processar. Com base nesse arcabouo legal, foram criados o CNS, em 1991, e o CNAS,
em 1994. Os fruns so aqui tratados como organizaes neocorporativistas intermedirias (STREECK; KENWORTHY, 2005), que esto no topo de uma cadeia
de conselhos estaduais e municipais, e de processos peridicos de organizao de
conferncias nacionais.
Para se entender o funcionamento dos Conselhos, necessrio examinar
sua estrutura administrativa e de apoio, a dinmica de preparao e o funcionamento das reunies plenrias, e identiicar seus conselheiros. Eles possuem estruturas administrativas similares: o plenrio, as comisses permanentes, os grupos
de trabalho, a secretaria executiva e um ncleo dirigente5. A instncia mais importante o plenrio, integrado por dezoito membros titulares e respectivos suplentes, no CNAS, e 48 conselheiros, cada um com dois suplentes, no CNS (Tabelas 1
e 2). Tanto em um conselho como no outro, os plenrios realizam reunies que se
estendem por dois ou trs dias, nas quais so apresentadas propostas de aes, polticas e programas e so discutidos temas diversos sobre os quais os conselheiros
deliberam, votam e produzem resolues.
28
As comisses permanentes, quatro no CNAS e 26 no CNS, em 2013, so compostas e coordenadas por conselheiros. Sua principal inalidade discutir de forma
aprofundada os temas tratados para oferecer aos plenrios os subsdios necessrios
tomada de deciso. Os grupos de trabalho, tambm formados por conselheiros,
so institudos pelo plenrio, tm carter transitrio, com vigncia predeterminada para cumprir inalidade especica. Nos dois fruns, cabe secretaria executiva,
diretamente subordinada presidncia dos conselhos e funcionalmente vinculada
aos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, e da Sade, a responsabilidade de administrar a estrutura de apoio aos trabalhos dos fruns.
O ncleo dirigente Presidncia Ampliada, no CNAS, e Mesa Diretora, no
CNS eleito pelo plenrio dentre os conselheiros. Ele responsvel pela elaborao das pautas das reunies a serem enviadas com antecedncia para os conselheiros. Em ambos os casos, a presidncia concentra boa parte das atribuies
de direo, representao e coordenao das reunies plenrias, embora, tendo
em vista a dinmica das reunies a inluncia direta da presidncia seja maior no
CNAS do que no CNS. Naquele, as reunies so abertas pela Presidncia; neste,
(4) BRASIL Lei 8.742 de 7 de Dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da assistncia social e d outras providncias. Dirio Oicial [da] Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1993/
lei-8742-7-dezembro-1993-363163-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 14 jun. 2014.
(5) O CNAS e o CNS localizavam-se em um complexo de salas de apoio de reunies no
Anexo A, do Ministrio do Trabalho, e no Anexo B, do Ministrio da Sade, respectivamente.
pela Secretaria Executiva. No CNAS, a Presidncia coordena a reunio; no CNS, a

Secretaria Executiva insta os conselheiros a escolher, dentre eles, os coordenadores das discusses sobre cada ponto de pauta, levando em conta a familiaridade ou
envolvimento que tenham com o assunto em debate.
Nos dois conselhos, muitas das questes que integram a pauta passam por
discusso prvia nas comisses ou nos grupos de trabalho antes de serem apreciadas no plenrio. Nesses casos, no incio da discusso de um assunto especico, as
comisses ou os grupos de trabalho apresentam os resultados de seu trabalho e
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) (cinco

representantes)
Ministrio do Planejamento
Ministrios da Previdncia Social
Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social
Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
Provedores
Privados
na rea
Associao Antnio Vieira
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social

Professionais e
Trabalhadores Federao Nacional dos Assistentes Sociais
na rea
Federao Nacional dos Empregados em Instituies
Beneicentes, Religiosas e Filantrpicas
Social
Representantes societais
Mercado
Representantes Estatais
Tabela 1 - CNAS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013
Pessoas com
Patologias ou
Deicincias
Unio Brasileira de Cegos
Pessoas em
Movimento Nacional de Populao de Rua
Situao de
Vulnerabilidade Confederao Nacional das Associaes de Moradores
Social
Advocacia e
Promoo
de direitos
Igrejas
Fundao ORSA*
Caritas do Brasil (Catlica)
* Organizao ilantrpica pertencente ao grupo que rene a Jari Celulose, a Papel e Embalagens S.A, a Orsa Florestal e a Ouro Verde Amaznia.
Fonte: CNAS (2013).
29
Tabela 2 - CNS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013
Mercado
Representantes Estatais
(continua)
Provedores
Confederao Nacional de Sade
Privados na
Federao Nacional de Sade Suplementar
rea
Empresrios de Outras reas
Professionais e Trabalhadores
na rea
Social
30
Conselho Nacional de Secretrios de Sade

Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
Ministrio da Educao
Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Sade (trs representantes)
Ministrio do Trabalho e Emprego
Professionais e Trabalhadores
em Geral
Confederao Nacional da Indstria

Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e
Turismo
Conselho Federal de Odontologia

Associao Brasileira de Enfermagem
Conselho Federal de Medicina
Conselho Federal de Nutricionistas
Conselho Federal de Psicologia
Conselho Federal de Fonoaudiologia
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade
Social
Federao Nacional dos Farmacuticos
Federao Nacional dos Assistentes Sociais
Fora Sindical
Central nica dos Trabalhadores
Central Geral dos Trabalhadores
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
Unio Brasileira de Cegos

Associao Brasileira de Alzheimer
Associao Brasileira de Autismo
Associao Brasileira de Ostomizados
Movimento de Reintegrao das Pessoas Atingidas pela
Hansenase
Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil
Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de
Down
Federao Nacional das Associaes de Doenas Falciformes
Movimento Nacional de Luta Contra a Aids
Pessoas
com Pato
logias ou
Deicincias
Tabela 2 - CNS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013

(concluso)
Social
Pessoas em
Situao de Central de Movimentos Populares
Vulnerabili- Confederao Nacional das Associaes de Moradores
dade Social
Unio Nacional dos Estudantes
Liga Brasileira de Lsbicas
Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e
Direitos Reprodutivos
Centro Brasileiro de Estudos de Sade
Advocacia
Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia
e Promoo
Brasileira
de direitos
Confederao Brasileira de Pensionistas e Aposentados
Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade
Indgena
Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
Unio de Negros pela Igualdade
Igrejas
Associao de Delegados e Amigos da Confederao Esprita Pan-Americana

Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (Ctlica)
Fonte: CNAS (2013).

31
respondem a perguntas. Quando os conselheiros julgam necessrio, so convidados especialistas para participar das reunies das comisses, dos grupos de trabalho ou da plenria. Paralelamente, h os encontros dos segmentos (trabalhadores, usurios, pessoas com patologias ou deicincias, gestores, por exemplo) que
preparam as posies a serem defendidas pelos integrantes no plenrio. Uma vez
apresentado o assunto, iniciam-se os debates e so feitas propostas de encaminhamento, que a seguir so votadas quando no houver consenso.
Os Gricos 1 e 2 apresentam a distribuio dos conselheiros titulares no
plenrio dos dois conselhos de acordo com o tipo de entidade a que pertencem.
O Grico 1 mostra que a presena de representantes do Estado mais relevante no CNAS, enquanto no CNS predominam os conselheiros provenientes de
organizaes da sociedade civil. Chama a ateno a participao inexpressiva de
representantes de entidades de mercado, embora isso no signiique uma diminuio de sua capacidade de inluenciar o processo de tomada de deciso setorial. Certamente existem canais de relacionamento direto entre essas entidades e decisores
governamentais, que no esto abertos ao escrutnio pblico.
Grico 1 Percentual de Conselheiros por tipo: mercado, estado e sociedade civil

CNAS, CNS 2013
Fonte: CNAS(2013) e CNS (2013).
32
O Grico 2 mostra contrastes entre o tipo de representao da sociedade

civil predominante nos dois conselhos. A proporo de representantes de proissionais e trabalhadores, sejam eles da rea ou no, maior no CNS. Nesse conselho, mais expressiva a percentagem de conselheiros provenientes de entidades
de pessoas com patologias e deicincias, enquanto no CNAS h uma pequena diferena para mais na proporo de representantes de associaes de pessoas em
situao de vulnerabilidade social. No CNAS tambm h uma presena relativa
maior de representantes de organizaes religiosas, mais especiicamente da Igreja Catlica, ainda mais se considerarmos que a entidade de mercado com representante no Conselho pertence Igreja Catlica. Outro estudo sugeriu que, em 2010,
se forem contabilizados conselheiros titulares e suplentes presentes s reunies
plenrias, os representantes de organizaes religiosas foram os mais frequentes
as reunies (CORTES, 2010).
Observe-se que a Igreja Catlica participou na proviso de assistncia social, nas decises sobre as aes de assistncias nos trs nveis federativos de gesto, e recebeu isenes iscais governamentais desde que as primeiras aes de
assistncia foram registradas no pas (SILVA, 2006). Por isso, seus representantes,
no CNAS e fora dele, foram muito resistentes s propostas de retirar do Conselho
e, principalmente, da rea de assistncia social, a funo de certiicar beneicncia
de entidades ilantrpicas que foram apresentadas pelo Governo Federal, em 2008
(CORTES, 2013). Os representantes das entidades religiosas conheciam muito
bem os caminhos para obteno da certiicao, e do benefcio iscal dela decorrente. Somente foi possvel vencer as resistncias quando a Operao Fariseu da
Polcia Federal, no ano de 2008, mostrou os meios corruptos atravs dos quais
eram concedidos os certiicados de beneicncia.
Grico 2 Percentual de Participantes por tipo: estatais, provedores privados na rea, empresrios em geral, proissionais e trabalhadores na
rea, proissionais e trabalhadores em geral, pessoas com patologias ou deicincias, pessoas em situao de vulnerabilidade social, organizaes
de advocacia e promoo de direitos, igrejas CNAS, CNS 2013
CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
CONSELHO NACIONAL DE SADE
21% (1)
17% (8)
8% (4)
4% (2)
0
11% (2)
6% (1)
4% (2)
6% (1)
6% (1)
4% (2)
Fonte: CNAS(2013) e CNS (2013).
Igrejas
SOCIAL
Orgs de advocacia e
promoo de direitos
Pessoas em situao de
vulnerabilidade social
MERCADO
Pessoas com patologias

ou deficincias
Profissionais e
trabalhadores em geral
Profissionais e
trabalhadores na rea
Emprstimos
em geral
Provedores
privados na rea
ESTADO
4% (2)
19% (9)
19% (9)
17% (3)
6% (1)
Estatais
50% (9)
33
ARCABOUO INSTITUCIONAL, A AO DAS POLICY

COMMUNITIES E O PAPEL INSTITUCIONAL DO CNAS E
DO CNS
34
A diferena no nvel de estruturao das duas reas se expressa no fato de

um sistema nacional de sade iniciar a sua organizao em 1930 (BRAGA et al.,
1981), enquanto na rea de assistncia social o mesmo somente aconteceria 65
anos mais tarde (Quadro 1). Em 1930, foi criado o Ministrio de Educao e Sade
que, aps 1938, capitaneou um processo de padronizao nacional dos servios
oferecidos e da estrutura organizacional de departamentos e secretarias estaduais
de sade pblica nos estados da federao brasileira. Na mesma dcada, foram
criadas autarquias de mbito nacional vinculadas ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, os Institutos de Aposentadorias e Penses, rgos destinados
a atender diferentes categorias de trabalhadores urbanos. Os institutos no apenas deram origem a um sistema nacional de previdncia social, mas tambm ofereceram servios de sade aos seus segurados. Formava-se o embrio de um sistema
de oferta de cuidados de sade, principalmente curativos, contratados de provedores privados, atravs do qual, nos anos 1970, se expandiria dramaticamente a
cobertura de ateno em sade aos brasileiros. A rea da assistncia, em contraste,
at a dcada de 1990, permaneceu como o territrio da caridade privada, estimulada por isenes iscais, e da ao das primeiras-damas, no mbito governamental.
Observe-se que, desde a sua criao em 1938, o Conselho Nacional de Servio Social, precursor do CNAS, tinha como uma de suas principais funes a concesso
de certiicao de beneicncia.
Quadro 1 Principais Caractersticas das reas de Sade e de Assistncia Social - Brasil,
antes dos anos 1990
(continua)
CARACTERSTICA
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
Criao de um
sistema nacional de
ateno / assistncia
1930
1995
Legado institucional dos anos

1970/1980
Anos 1970: expanso expressiva de cobertura de servios de ateno individual

na sua maior parte contratados de provedores privados,
inanciados com recursos da
Previdncia Social;
Alguns estados e municpios (os

maiores e capitais): ofereciam
algumas aes ou subsidiavam
organizaes de caridade;
Quadro 1 Principais Caractersticas das reas de Sade e de Assistncia Social - Brasil,

antes dos anos 1990
(concluso)
REA DE POLTICA
CARACTERSTICA
Legado institucional dos anos

1970/1980
Sade
Assistncia Social
A rea era composta por um

conjunto
relativamente desor1987: (a) uniicao dos
ganizado
de aes promovidas
subsetores de ateno
por
indivduos
e organizaes de
sade da Previdncia Social
caritativas
(ilantrpicas);
e de sade pblica; (b)
Governo Federal oferecia isentransferncia da gesto do
es iscais para organizaes
sistema, ento uniicado,
ilantrpicas;
para os estados e municpios; (c) extenso de cober- Deciso sobre que organizao recetura a todos os cidados.
beria isenes iscais era do Conselho Nacional de Servio Social.
Fonte: Elaborao prpria.
Em 1987, o Governo Federal lanou o Programa de Sistemas Uniicados e

Decentralizados de Sade (SUDS). O Programa, precursor do que seria estabelecido na Constituio Federal de 1988, dava continuidade ao processo de integrao dos servios de sade pblica e de assistncia sade previdenciria, iniciado
na primeira metade daquela dcada. Alm disso, estendeu o direito a cuidados de
sade a todos os cidados, fossem eles oferecidos por rgos pbicos ou contratados pela previdncia social, independentemente do pagamento de contribuies
previdencirias. O Programa ainda transferiu funes, patrimnio e a gesto de
pessoal para as Secretarias Estaduais de Sade, e, nos anos 1990, a transferncia
seria direcionada aos municpios. As Secretarias Estaduais e, depois de 1993, os
gestores municipais de sade passaram a ser responsveis pelo cuidado oferecido
diretamente por unidades prprias ou contratados no seu territrio.
A Constituio e as Leis Federais de 1990 (BRASIL, 1990a, 1990b) estabeleceram as bases jurdicas para as mudanas j em curso no sistema de sade. De
acordo com a legislao, todos os cidados tm direito sade e cabe ao Estado
o dever de garanti-la. O Sistema nico de Sade (SUS) est organizado de forma
descentralizada, com participao da comunidade, com atribuio de recursos e
funes aos governos estaduais e municipais. Os cuidados oferecidos devem ser
integrais, isto , desde os cuidados bsicos e de sade pblica at os de nvel de
complexidade mais alta, atravs de uma rede hierarquizada de servios, controlada
e regulada pelo setor pblico. O programa SUDS, a seo sobre sade na Constituio, as leis federais de 1990, que regulamentam o SUS, e as normas ministeriais
35
que orientaram a implementao do sistema foram, em grande parte, o resultado

das aes articuladas pela policy community reformista, chamada movimento sanitrio (PAIM, 1989; TEIXEIRA, 1989).
Na rea de assistncia, uma policy community que defendia o im do primeiro damismo e criao de um sistema nacional de assistncia social tambm
foi vitoriosa, tanto durante o processo constitucional, quanto na elaborao da
Lei Orgnica da Assistncia Social, em 1993. A assistncia social tambm mereceu
seo especica na Constituio Federal: embora esta no atribua ao Estado obrigao de oferec-la, estabeleceu que a assistncia social deve ser prestada a quem
dela necessitar e que as aes de assistncia devem realizar-se de modo descentralizado, com participao da populao.
36
Entretanto, os arcabouos institucionais e os contextos polticos das duas

reas eram muito diferentes. Um sistema nacional de sade se formara na dcada
de 1930, oferecendo servios de sade pblica a toda a populao, mas cuidados
ambulatoriais e hospitalares apenas aos segurados da previdncia social. Na rea
de assistncia social, as aes governamentais eram muito limitadas e as organizaes e os indivduos caritativos eram os principais responsveis pela oferta de
cuidados assistenciais. Ao inal dos anos 1980, discutia-se a reforma do sistema
de sade e, em contraste, a constituio de um sistema de assistncia social. Os
integrantes da community reformista na rea de assistncia social buscavam construir um sistema a partir de um conjunto desorganizado de aes, coordenados
por estruturas governamentais secundrias, quando existentes, enquanto na rea
de sade a proposta era reformar um sistema em pleno funcionamento. Nas dcadas de 1990 e 2000, foram formadas estruturas de gesto estaduais e municipais
na rea de assistncia social. Ainda que em 2012 existissem mais municpios com
secretarias de sade do que de assistncia social, impressionante que 72,6% das
cidades j tivessem estruturas administrativas encarregadas das questes assistenciais.
As caractersticas do tipo de cuidados oferecidos e dos usurios dos servios das duas reas tambm demarcam as diferenas. As demandas de potenciais
beneicirios de cuidados assistenciais, os desamparados, tm menor capacidade de mobilizar apoio poltico do que aquelas apresentadas por quem reivindica
ateno sade, todos os cidados. Os primeiros tm menores possibilidades de
mobilizao de recursos, e sua imagem poltica, no sentido deinido por Ingram
et al. (2007), nem sempre positiva. Especialmente para defensores de propostas
liberais de organizao da proviso de bem estar, uma parcela muito pequena dos
necessitados seria merecedora de cuidado assistencial.
Os limitados interesses de mercado na rea de assistncia social, se comparados aos vultosos investimentos e oportunidades de lucro na rea de sade, esto
associados ao fato do inanciamento ser predominantemente pblico naquela e

privado nesta. Os interesses envolvidos na rea de sade e sua capacidade de inluenciar as decises governamentais so superiores. Hospitais, sejam eles ilantrpicos, privados, governamentais e/ou universitrios, e clnicas mdicas, laboratrios, empresas farmacuticas e de equipamentos mdicos, sejam elas produtoras
ou distribuidoras de medicamentos, seguradoras de sade, entre outros tipos de
organizaes, tm maior capacidade de inluenciar as decises governamentais do
que organizaes ilantrpicas, que oferecem cuidados a desamparados. A oferta
de cuidados assistenciais, mesmo que crescente, no se equipara ao complexo inanceiro, industrial, e de servios da rea de sade. Alm disso, maior a repercusso poltica de manifestaes de proissionais de sade, marcadamente mdicos,
em comparao ao impacto de demandas apresentadas por assistentes sociais.
Quadro 2 Principais Caractersticas das reas de Sade e de Assistncia Social Brasil,

anos 1990 e 2000
(continua)
CARACTERSTICA
Criao de um
sistema nico
nacional
Organizao
federativa
Gesto pblica no
nvel municipal e
estadual de gesto
Financiamento
Pessoas com direito ao cuidado
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
1990: Sistema nico

de Sade SUS
2005: Sistema nico de

Assistncia Social SUAS
Implementao descentralizada, principalmente a cargo do

municpio;
Implementao descentralizada, principalmente a cargo

do municpio;
Deciso poltica principalmente no nvel federal de gesto.
Deciso poltica principalmente no nvel federal de

gesto.
Todos os estados a grande

maioria dos municpios [2011:
86,7%] * apresentava secretaria de sade exclusiva.
Todos os estados a grande

maioria dos municpios
[2012: 72,6%]* apresentava
secretaria de assistncia
social exclusiva.
Principalmente privado
Principalmente pblico
Gasto governamental [2010]:

Unio: 45%; Estados: 27%;
Municipal: 28% (CARVALHO,
2010)
Gasto governamental
[2010]: Unio: 14.4%; Estados: 7.2%; Municipal: 78.4%
(MDS, 2011)
Todos os cidados
Pessoas desamparadas
37
Quadro 2 Principais Caractersticas das reas de Sade e de Assistncia Social Brasil,

anos 1990 e 2000
(concluso)
REA DE POLTICA
CARACTERSTICA
Sade
Assistncia Social
Proviso pblica
Cuidados hospitalares de maior

complexidade [principalmente
universitrios]; cuidados hospitalares de menor complexidade
Cuidados oferecidos por uni[principalmente municipais];
dades, em geral, municipais.
servios de apoio diagnstico e
teraputico; servios de emergncia; medicao; cuidados
primrios; sade pblica.
Proviso privada
Cuidados hospitalares e
ambulatoriais; medicao;
servios de apoio diagnstico e
teraputico [92% dos estabelecimentos em 2002 (MENICUCCI, 2009)]
Cuidados oferecidos por

unidades, em geral, ilantrpicas.
Grupos de
interesse
Organizaes hospitalares
[ilantrpicas, privadas, governamentais; universitrias];
clnicas; laboratrios; empresas farmacuticas e de equipamentos mdicos [indstria
e distribuio]; seguradoras;
trabalhadores e proissionais;
gestores municipais estaduais
e municipais; organizaes de
segmentos de usurios.
Organizaes ilantrpicas,
em geral, religiosas, a maioria catlica; trabalhadores
e proissionais; gestores
municipais estaduais e
municipais; organizaes de
segmentos de usurios.
Grupo proissional
mais inluente
Mdicos
Assistentes Sociais
38
* A Pesquisa Peril dos Municpios Brasileiros MUNIC de 2011 no apresenta informaes sobre a rea de assistncia social e Pesquisa, de 2012, no oferece dados sobre a rea
de sade (IBGE, 2011; IBGE, 2012).
O Quadro 3 apresenta as principais caratersticas das duas policy communities analisadas. O movimento sanitrio era formado por acadmicos, pesquisadores, lideranas de sindicatos e associaes de trabalhadores, em aliana com os ativistas dos movimentos sociais urbanos e rurais. Defendiam um sistema de sade
descentralizado, com servios acessveis a todos os cidados, que oferecesse aten[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
dimento integral, organizado sob o rigoroso controle do setor pblico. Para atingir
seus objetivos, sua estratgia contemplou: participar diretamente na implantao
do Sistema nico de Sade (SUS); para isso, boa parte de seus integrantes assumiu
cargos superiores de gesto no Ministrio da Sade, nas Secretarias Estaduais e
Municipais de Sade, ou at mesmo a titularidade do Ministrio e das Secretarias;
propuseram, com sucesso, a criao de instncias federativas de negociao entre
gestores de sade dos trs nveis federativos, de gesto e de deciso sobre planejamento e alocao de recursos inanceiros. Seus integrantes tornaram-se importantes lideranas nos Conselhos Nacionais de Secretrios e Dirigentes de Sade
Estaduais (CONASS) e Municipais (CONASEMS) e assumiram cargos de direo
no Ministrio da Sade. Nesse contexto, o Conselho Nacional de Sade no se
conigurava como uma arena poltica a ser fortalecida (SILVA et al., 2009).
A community que defendia a assistncia social como direito dos cidados era
integrada por acadmicos, pesquisadores, funcionrios pblicos e lderes de sindicatos e associaes de assistentes sociais, em aliana com assistentes sociais e dirigentes do setor pblico e de organizaes ilantrpicas. Eles advogavam a criao
de um sistema descentralizado e abrangente de assistncia social para todos os cidados necessitados, organizado sob o rigoroso controle do setor pblico (CORTES,
2013). Durante os anos 2000, consolidaram a proposta de um Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) similar ao SUS. Defendiam ainda a mudana do papel institucional do CNAS. Gradativamente o transformaram, de uma entidade notarial
responsvel pela oferta de certiicados de beneicncia, na principal fonte de produo dos regramentos que permitiram acelerar a estruturao nacional do SUAS.
Quadro 3 Policy Communities Reformistas nas reas de Sade e de Assistncia Social: Caractersticas e Principais Estratgias Brasil, anos 1990 e 2000
(continua)
POLICY
COMMUNITIES
A mais inluente
Composio
REA DE POLTICA
Sade
Assistncia Social
Reformistas do sistema
Defensores da assistncia social
brasileiro de sade, conhecida
como direito.
como Movimento Sanitrio.
Acadmicos, pesquisadores, proissionais de sade,
servidores e dirigentes do
setor pblico, lderes de
organizaes de proissionais
e trabalhadores de sade em
aliana como movimentos
sociais urbanos e rurais.
Acadmicos, pesquisadores,
servidores e dirigentes do setor
pblico, proissionais da rea de
assistncia social, marcadamente assistentes sociais, em aliana
com alguns integrantes de organizaes ilantrpicas, principalmente assistentes sociais.
39
Quadro 3 Policy Communities Reformistas nas reas de Sade e de Assistncia Social: Caractersticas e Principais Estratgias Brasil, anos 1990 e 2000
(continua)
REA DE POLTICA
POLICY
COMMUNITIES
40
Sade
Assistncia Social
Principais propostas
Defendiam um sistema de
sade de acesso universal,
descentralizado, hierarquizado, que oferecesse cuidados
integrais, organizado sob o
estrito controle pblico.
Defendiam a criao de um
sistema descentralizado e
hierarquizado, que oferecesse
cuidados assistenciais a todos os
cidados necessitados, organizado sob o estrito controle pblico.
Principal estratgia durante

os anos 1990 e
2000
Consolidar e organizar a
gesto do SUS.
Organizar a gesto federaCriar e organizar o SUAS tendo
tiva: criao de fruns ao
como modelo o SUS.
nvel nacional, estadual e
regional para o planejamento,
Alterar o papel do CNAS:
negociao e deciso sobre
Acabar com sua funo
alocao de recursos.
tradicional de conferir
Assumir o controle direto
certiicados de beneicn(com os membros da commucia herdada do Conselho
nity) sobre o Ministrio da
Nacional de Servio Social.
Sade e secretarias estaduais
Transform-lo na prine municipais de sade e suas
cipal fonte de produo
organizaes representatide decises e normativas
vas (Conselho Nacional dos
para acelerar o processo de
Secretrios de Sade - COestruturao nacional do
NASS e Conselho Nacional
novo sistema.
de Secretarias Municipais de
Sade - CONASEMS, respectivamente).
No incio da dcada de 1990, as diiculdades de gesto de um sistema de sade em um estado federativo, como o caso brasileiro, desaiavam a policy community reformista a encontrar mecanismos que viabilizassem a coordenao vertical
e horizontal das aes implementadas de forma descentralizada. Em 1991, representantes dos gestores municipais e estaduais, muitos deles integrantes do movimento sanitrio, propuseram a criao de instncias colegiadas de pactuao entre
os gestores nos nveis de governo correspondentes (CORTES, 2009): as comisses
bipartites nos estados, compostas por gestores estaduais e municipais, e tripartite
na Unio, integradas por gestores de sade das trs esferas de governo.
A Norma Operacional Bsica do Ministrio da Sade de 1993 (NOB/93)

viabilizou de fato o processo de municipalizao, ao estabelecer critrios e mecanismos claros para que municpios assumissem a gesto dos servios de sade
inanciados com recursos pblicos (BRASIL, 1993a). A NOB formalizou ainda a
criao das comisses intergestores. Elaborada no incio do Governo do Presidente
Itamar Franco, logo aps o processo poltico que levara ao impeachment do Presidente Fernando Collor, em 1992, foi construda em um ambiente poltico favorvel, pois os novos dirigentes federais na rea eram claramente identiicados com
o movimento sanitrio, sendo mais permeveis s propostas de aprofundamento
da municipalizao e da descentralizao do sistema, se comparados aos gestores
da administrao Collor (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO, 2001, p. 274). Estabeleceu-se assim o desenho institucional de planejamento e de gesto do SUS at hoje
vigente, caracterizado pela descentralizao e pela existncia de fruns permanentes de coordenao vertical e horizontal.
As comisses intergestores passaram a ser os principais espaos institucionais de tomada de decises sobre inanciamento, coordenao da estrutura gestora
descentralizada e funcionamento geral do SUS (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO,
2001; SANTOS; GERSCHMAN, 2006). As comisses respondiam necessidade
de coordenao das aes em sade nos trs nveis de governo, para possibilitar a
implementao de polticas nacionais de forma articulada e organizada. Enquanto
os representantes da sociedade civil concentraram sua atuao nos conselhos de
sade municipais, estaduais, e nacional os atores governamentais, a maior parte deles integrantes da policy community reformista, participavam nas comisses
intergestores. Os atores de mercado optaram por exercer inluncia direta sobre
os decisores governamentais e por estratgias de mercado que lhes garantissem
posio privilegiada como provedores de servios no mbito do SUS e fora dele.
Na rea de assistncia, os anos 2000 so os mais marcantes. O governo
do Presidente Lus Incio Lula da Silva, iniciado em 2002, colocara no centro da
agenda governamental a questo das desigualdades sociais e da pobreza no pas.
Entretanto, somente quando Patrus Ananias assumiu o comando do MDS, em
2004, que as propostas da policy community defensora da assistncia social como
direito tornaram-se de fato polticas de governo, e seus integrantes passaram a
ocupar cargos de direo na gesto federal. Aberta a janela de oportunidades e
estabelecido o problema na agenda governamental, as alternativas de soluo defendidas pela policy community reformista foram as escolhidas pelos governantes.
A partir de ento, acelerou-se o processo de constituio do sistema de assistncia
social iniciado nos anos 1990. Em 2004 e 2005, respectivamente, o MDS lanou
o Plano Nacional de Assistncia Social e a Norma Operacional Bsica do SUAS
- NOB-SUAS, instituindo o SUAS e estabelecendo as regras bsicas de seu funcionamento. As duas medidas foram publicadas como Resolues do CNAS e no
41
como portarias ministeriais, o que, por si s, uma indicao do papel central que
o Conselho desempenhou no perodo.
Os novos decisores viam o CNAS como um centro irradiador da normatizao que organizava o sistema em formao. Em diversos municpios, no havia
rgos governamentais tratando exclusivamente da assistncia social ou gestores
municipais sensibilizados a consider-la como direito dos cidados. O Conselho
ocupava o topo de uma cadeia de fruns participativos estaduais e municipais,
capaz de levar as decises do frum aos estados e municpios. Alm disso, como
a capacidade administrativa da rea era pequena, e o poder do CNAS no sistema
muito grande, administrar por meio de resolues do Conselho foi considerado
o caminho mais curto e rpido para viabilizar a implementao das diretrizes organizativas do SUAS.
42
Aprovar propostas era relativamente fcil, tendo em vista que os gestores

federais e seus aliados eram maioria no frum. O processo de transformao do
Conselho em fonte de produo de normas para acelerar a estruturao nacional
do SUAS e para aumentar o controle estatal sobre o sistema intensiicou-se ainda
mais quando a policy community reformista divisou uma janela de oportunidades
para neutralizar as resistncias das entidades religiosas e de prestadores de servios: a Operao Fariseu. Promovida pela Polcia Federal, em 2008, a operao
comprovou que entidades mantenedoras de servios hospitalares, educacionais e
de assistncia social subornavam integrantes do CNAS, para facilitar a obteno
de certiicados de benemerncia. A fraude, que ocupou largos espaos na mdia,
teria resultado em mais de quatro bilhes de desvios de recursos do isco brasileiro
(MENDES, 2008). A operao enfraqueceu a posio poltica e a imagem pblica
das organizaes religiosas prestadoras de servios sociais.
Com a fragilizao poltica dos principais opositores mudana, aps um
intenso e conlitivo debate na rea, foi possvel aprovar em 2009 a Lei Federal n
12.101 (BRASIL, 2009b). A lei transferiu do CNAS as prerrogativas de conceder
certiicados de benemerncia e de iscalizar as entidades que recebiam a concesso,
submetendo-as burocracia dos Ministrios do Desenvolvimento Social, Sade, e
Educao, em suas respectivas reas. Apesar das resistncias, a policy community
reformista impulsionou a organizao do SUAS, de acordo com os princpios que
defendia, e promoveu a mudana do papel institucional do Conselho.
O Quadro 4 sintetiza as funes desempenhadas pelos dois conselhos no
mbito do SUS e do SUAS.
Quadro 4 Funes Institucionais do CNAS e do CNS Brasil, anos 2000
FUNES COMUNS AOS DOIS CONSELHOS

Sade
Assistncia Social
Favorecem a participao de atores sociais no processo de deciso poltica da rea (at certo ponto)
Discutem os mecanismos participativos e garantem

a sua implantao em estados e municpios
Discutem a organizao e a gesto do dos servios
Informam os atores sociais sobre as polticas setoriais
FUNES CONSTRASTANTES DOS DOIS CONSELHOS

Sade
Assistncia Social
Mobilizam um conjunto de atores

que defendem um sistema universal e
descentralizado de sade, que oferea
cuidados integrais, atravs de uma rede
hierarquizada de servios, aos cidados
brasileiros, sob o controle do setor
pblico.
Ao invs do papel cartorial de conceder

certiicados de beneicncia, se tornou
a principal fonte de normatizao para
a constituio e implantao do novo
sistema de assistncia social.
Mobiliza um conjunto de atores que

defendem o aumento dos recursos
inanceiros destinados ao setor sade,
independentemente do tipo de sistema
que defendam.
Como as capacidades administrativas na

rea de assistncia social eram limitadas e
o poder do CNAS muito amplo, gerir por
meio de Resolues do Conselho foi considerada como a maneira mais rpida de
viabilizar a criao do SUAS e de implantar as diretrizes de seu funcionamento.
Alm de favorecerem a governana democrtica, tendo em vista o arcabouo institucional das duas reas e as aes estratgicas das duas policy communities,
foi possvel identiicar as seguintes funes comuns aos dois conselhos: (1) discutir mecanismos participativos e impor a sua organizao em nvel estadual e municipal; (2) discutir a organizao e gesto servios; (3) informar os atores sociais
sobre as polticas presentes na agenda governamental.
Mas a principal funo do CNS, no mbito do SUS, era a de ser um grande
polo de irradiao de uma articulao nacional favorvel ao cumprimento das diretrizes constitucionais e legais que criaram o sistema. A estratgia dos integrantes
da community da rea de sade atribua maior relevncia para a atuao nas instncias de gesto federativa e para a disputa poltica para assumir o controle direto
da gesto em sade. O CNS caracterizava-se principalmente por promover a mobilizao (a) de um conjunto de atores em favor de um sistema de sade universal,
43
descentralizado, que deveria oferecer cuidados integrais aos cidados brasileiros

e (b) de um conjunto de atores favorveis ao aumento dos recursos inanceiros
que o Governo Federal alocava na rea de sade (SILVA, et al., 2009). Os atores de
mercado que ofereciam servios para o SUS tambm advogavam pela expanso dos
recursos inanceiros destinados ao sistema, uma vez que isso poderia signiicar o
crescimento das quantidades de servios vendidos e/ou a melhoria da remunerao recebida. Na rea de sade, em contraste com a de assistncia social, a gesto
do sistema, a implementao das diretrizes deinidas no mbito do Ministrio da
Sade ou nas instncias de pactuao federativa realizavam-se atravs de um sistema nacional que se formara desde os anos 1930, e que fora uniicado e reformado
entre ao inal da dcada de 1980 e primeiros anos da de 1990. Nesse contexto,
no fazia sentido o CNS assumir funes de gesto ou centralizar o processo de
produo de normas administrativas, como ocorreu na rea de assistncia social.
Ao abandonar sua funo notarial de certiicar ilantropia, o CNAS transformou-se na principal fonte de criao e disseminao de regras para organizar
e gerenciar o SUAS em formao. Uma vez que as capacidades administrativas da
rea eram pequenas e o poder do CNAS dentro do sistema muito grande, produzir
deciso atravs de resolues do Conselho foi considerado pela policy community
reformista da rea como o caminho mais curto e rpido para permitir a criao do
SUAS e a implementao de suas diretrizes organizacionais.
44
CONSIDERAES FINAIS
O captulo desenvolveu o argumento de que fruns participativos, alm de
promoverem a democratizao do Estado e a governana democrtica, tm outras
funes que so decorrentes da trajetria institucional da rea de poltica pblica
em que se inserem e da ao de policy communities setoriais. A anlise examinou
como o arcabouo institucional das reas de sade e de assistncia social e as estratgias adotadas por duas communities, uma na rea de sade e outra na de assistncia social, conferiram ao CNS e ao CNAS funes similares, especialmente no que
se refere democratizao da gesto e ao acesso informao, e diferentes, no que
tange sua participao na gesto dos dois sistemas.
Na rea de sade, a existncia prvia de um sistema nacional, organizado
originalmente em 1930, e as opes estratgicas da policy community reformista resultaram em um aumento da participao de membros dessa community na gesto
do SUS e nos fruns de pactuao federativas da rea. Ao CNS, coube o papel de frum de mobilizao de apoios estruturao do sistema de acordo com os princpios
constitucionais e legais que o criaram. Na rea de assistncia social, ao considerar a
necessidade de criar um sistema nacional, a partir de um conjunto relativamente desorganizado de aes promovidas por indivduos e organizaes de caritativas, a policy community reformista optou por buscar a redeinio das funes institucionais
do CNAS, retirando-lhe, em 2008, o papel cartorial de conceder certiicados de beneicncia. O conselho perdeu sua funo notarial, e fortaleceu o papel de produtor
de normas para a constituio e implantao do novo sistema de assistncia social.
Considerando o arcabouo institucional das duas reas e as aes estratgicas
das policy communities movimento sanitrio e de defesa da assistncia social como
direito, possvel airmar que, alm de favorecerem a democratizao da gesto, o
CNS funcionou como uma arena poltica cuja tarefa mais importante era a defesa do
SUS, e o CNAS transformou-se, de um frum que tinha como principal funo oferecer alvio iscal a entidades ilantrpicas, em um dispositivo de gesto cuja principal
funo era disseminar as regras estruturantes do SUAS na federao brasileira.
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[CAPTULO]
AVALIAO
DAS PRTICAS
DE CONSTRUO
DOS ORAMENTOS
PARTICIPATIVOS
LUCIANO FEDOZZI
Professor do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Coordenador
do Grupo de Pesquisa Democracia Participativa, Esfera Pblica
e Cidades (CNPq) e do Ncleo Porto Alegre do Observatrio das
Metrpoles.
INTRODUO
Os chamados Oramentos Participativos (doravante denominados OPs) se
constituram como um novo paradigma das formas de democracia participativa contemporneas, especialmente em nvel local. Desde o seu surgimento no Brasil, durante a dcada de 1980, onde se destacou o paradigmtico caso de Porto Alegre (19891992) que ora completa 25 anos consecutivos , se veriica a expanso da adoo
dessa ideia em vrios pases de diversos continentes do mundo, perifricos e centrais.
Como se sabe, trata-se de prticas diversiicadas entre si, que correspondem
a condicionantes histricos, polticos, socioeconmicos, ideolgicos e culturais de
cada lugar. Portanto, o OP no pode ser entendido como um modelo passvel de
ser replicado, tampouco como uma tecnologia social isenta de contedo poltico-ideolgico. Mas essa diversidade no signiica ausncia de certos parmetros
que possam indicar as potencialidades e os limites (contingentes e estruturais)
que coniguram a qualidade e a profundidade democrtica de cada caso concreto,
frente ao desaio de legitimar a democracia participativa como procedimento factvel na etapa atual dos regimes democrticos. Nesse sentido, pelo menos cinco
critrios permitem uma deinio mnima de Oramento Participativo:
50
1) a vertente oramentria e/ou inanceira (do Estado) discutida de forma

pblica o Oramento Participativo lida com recursos escassos;
2) o envolvimento social no processo se d no mbito da cidade (ou de uma
regio ou estado), o nvel de bairro no suiciente;
3) o processo tem momentos repetidos por meio de instncias, regras e
critrios de participao e de escolha de prioridades oramentrias; um encontro ou um referendo sobre questes inanceiras no so exemplos de um
Oramento Participativo;
4) o processo inclui alguma forma de deliberao pblica, no mbito de
encontros especicos ou fruns; a abertura aos cidados das reunies dos
corpos administrativos ou polticos no um Oramento Participativo;
5) a prestao de contas sobre as decises adotadas essencial (SINTOMER; HERZBERG; ALLEGRETTI, 2012a).
Podem-se identiicar trs fases no processo de surgimento e de expanso
dos OPs. A primeira se refere construo e consolidao desse novo dispositivo ambientado no processo de redemocratizao, descentralizao poltico-administrativa e revitalizao da sociedade civil brasileira, aps 21 anos de ditadura militar.
Dentre os dez casos deste perodo (1989-1992), destacou-se o de Porto Alegre.
Com a vitria indita da Frente Popular na capital gacha (1989-1992)1, a construo do OP se consolidou, tornando-se referncia nacional e internacional quando
a ONU o selecionou como uma das quarenta melhores experincias de gesto local
para a conferncia Habitat II (Istambul, Turquia, 1995) e, posteriormente, quando
Porto Alegre foi escolhida para sediar o I Frum Social Mundial, em 2001. A reeleio por quatro vezes consecutivas do PT foi decisiva para a institucionalizao
do OP2. Apesar da alternncia de poder a partir de 2005, o OP continuou seu funcionamento, em que pese sua fragilizao iniciada na ltima gesto do PT (20002004) e posteriormente agravada3.
A segunda fase corresponde expanso nacional dos OPs. O nmero aumentou de dez para trinta, entre 1993-1996, e para 140 nas gestes 1997-2000 (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 88-94). Posteriormente, devido ao efeito-demonstrao de
capitais e cidades relevantes, bem como devido valorizao do discurso participacionista nas eleies municipais, outros partidos tambm passaram a adotar o OP,
ainda que por vezes sob replicao mecnica do modelo de Porto Alegre ou como
simulacro da participao nas decises oramentrias. Entre 1989 e 2004, chegaram
a 261 cidades em 23 estados (INSTITUTO..., 2006)4. A expanso chamou a ateno
das principais agncias multilaterais de inanciamento ou de cooperao, as quais
passaram a incentivar os OPs como boas prticas de controle dos gastos pblicos,
casos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial
(BIRD).
Conforme pesquisa recente, o nmero chegou a 355 nas gestes 2008-
(1) A primeira gesto da Frente Popular foi uma coligao entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e o ento Partido Comunista Brasileiro (PCB). Posteriormente, outros partidos
de esquerda se agregaram coligao. Sobre a gnese e construo do OP de Porto Alegre,
ver Fedozzi (2000).
(2) O termo institucionalizao aqui empregado deve ser compreendido no no sentido
jurdico ou legal, mas, sim, em sentido sociolgico, como prtica incorporada pelos atores
sociais que nela se reconhecem e cujas regras gerais so aceitas como legtimas. Pesquisa
com amostra dos eleitores da cidade indica uma imagem que legitima o papel do OP no
sistema poltico da cidade: 65,88% disseram que ele muito importante, 57,26 que amplia
a democracia, 51,71% que aumenta a eiccia do governo, 53,6% que a favor dos pobres,
56,91 que melhora a qualidade de vida (BIRD, 2008, p. 6).
(3) No inteno analisar aqui, de forma ampla e profunda, essa nova etapa do OP.
possvel dizer, apenas, que s fragilidades agravadas desde 2000 (ltima gesto do PT), em
funo da crise inanceira e do acmulo de impasses representativos da estagnao da experincia em sua fase madura, somaram-se outras variveis aps a alternncia do poder que
limitaram ainda mais a qualidade do processo. Um desses fatores, alm do elevado nmero
de obras no realizadas, o baixo comprometimento com o modelo de co-gesto por parte
do novo governo e o conjunto dos seus rgos administrativos. Para anlise dessa crise ver
Fedozzi e Martins (2012); Fedozzi et al. (2013b) e Fedozzi (2014).
(4)
No h dados nacionais para o perodo 2005-2008.

51
20125 dentre os 5.565 municpios do pas (FEDOZZI; LIMA, 2013a; IBGE, 2010).
Desde o seu surgimento, o crescimento foi da ordem de 3.450%. Os dados sobre a
distribuio relativa dos OPs por escala demogrica dos municpios indicam que
ocorre incidncia relativa maior nas faixas mais elevadas de concentrao demogrica. O maior percentual est na faixa dos municpios com populao entre 250
a 500 mil habitantes (47,5%), seguido de perto pelos que tem mais de um milho
(46,7%) e pela faixa entre 500 mil a um milho (34,8%). Essa tendncia reairma
o que foi constatado na primeira pesquisa nacional dos OPs (RIBEIRO; GRAZIA,
2003, p. 30, nota 23). At 2012 dentre as 15 cidades com mais de um milho de
habitantes do pas, sete contariam com OPs (46,7% dessas cidades). A soma da
populao dos municpios seria de 42,4 milhes em 2010 (IBGE).
Figura 1 Evoluo do nmero de OPs no Brasil
355
261
140
52
10
1989-1992
30
1993-1996
1997-2000
2001-2004
2009-2012
Fonte: Ribeiro e Grazia (2003); Instituto Plis (2006); Fedozzi e Lima (2013a).
A terceira fase corresponde globalizao dos OPs. Desde os anos 1990,

no contexto de crise de legitimidade da representao poltica nas democracias, a
expanso dos autodenominados OPs ocorreu primeiro em pases sul-americanos
e da Amrica Central. Na virada do milnio, em decorrncia das redes criadas pelo
Frum Social Mundial e de outras redes e agncias (OIDP, 2002; URB-AL, 2006)6
os OPs iniciaram sua histria no Velho Continente e, em seguida, se espalharam
(5) Ressalte-se que na pesquisa do perodo 2008-2012 se tratam de casos auto-declarados
de OPs, j que a qualidade, o desenho institucional, o lugar que a participao ocupa e seu
poder de deciso no foram possveis de serem avaliados. A pesquisa foi realizada pela Rede
Brasileira de OPs. Criada em 2007, a rede foi coordenada, inicialmente, pela Prefeitura de
Belo Horizonte. Aps, passou a cidade de Guarulhos (SP). Atualmente exercida pela cidade
de Canoas (RS).
(6) URB-AL, programa da Unio Europeia para cooperao horizontal entre cidades europeias e latino-americanas.
por todos os demais. A estimativa do nmero de casos varia entre 795 e 1469
(SINTOMER; HERZBERG; ALLEGRETTI, 2012a). Mas a mundializao dos OPs
no signiica necessariamente democratizao dos recursos ou processos redistributivos, pois se apresenta com objetivos, agentes, qualidade, e resultados distintos
entre si7.
No Brasil, o retorno do discurso participacionista e descentralizador desde
a dcada de 1980 no teve o mesmo signiicado dos movimentos contestatrios
dos anos 1960. A descentralizao, como reforma do Estado, foi e defendida por
foras polticas inclusive antagnicas (ARRETCHE, 1996; MELLO, 1993). Nesse
sentido, os experimentos participativos locais no signiicam per se mais democracia e mais equidade social. Como airma Ziccardi:
A pesar de que el municipio es la instancia de gobierno ms prxima a la
ciudadana, las resistencias que operan en espacio local para construir una
cultura y prcticas democrticas nos son fcilmente removibles para dar
paso a la construccin de una gobernabilidad democrtica que torne ms
eicaces y eicientes las polticas pblicas (ZICCARDI, 2004, p. 188)8.
Os OPs no escapam a esses desaios e riscos. Por isso, precisam ser analisados em cada caso quanto ao seu real signiicado democrtico.
53
A IMPORTNCIA
DA DEMOCRATIZAO DO ORAMENTO
PBLICO
Uma das questes importantes para a anlise dos processos inovadores de
participao diz respeito ao lugar que ela ocupa no sistema decisrio, se perifrico
ou nuclear. nesse sentido que o surgimento dos OPs tornou-se particularmente
interessante, por tratar das possibilidades de interveno popular no oramento
pblico, o principal instrumento de gesto do Estado moderno. O oramento sintetiza, em grande parte, a normatizao da cidadania, pois regula os direitos e os
deveres que nascem da reciprocidade entre governantes e governados e das relaes entre os poderes representativos do Estado (isto , os Poderes Executivo, Le(7) Ver a esse respeito os modelos (tipos ideais) propostos por Sintomer, Herzberg, e
Rcke (2012) para interpretar os OPs: democracia participativa, democracia de proximidade, modernizao participativa, participao de mltiplos atores (stakeholders), desenvolvimento comunitrio e neocorporativismo.
(8) Apesar de que o municpio a instncia de governo mais prxima da cidadania, as
resistncias que operam na instncia local para construir uma cultura e prticas democrticas no so facilmente removveis para possibilitar a construo de uma governabilidade
democrtica, que torne mais eicazes e eicientes as polticas pblicas, traduo nossa.
gislativo e Judicirio). Por isso, o oramento representa, em grande parte, como se

d e de onde provm a produo do fundo pblico (por meio da poltica de receitas)
e de que forma esse produto social apropriado ou distribudo dentre as classes
e camadas da sociedade (por meio do peril das despesas). , assim, uma das expresses do moderno contrato social. Por essas razes, o oramento considerado
o ncleo duro do planejamento governamental e se insere no campo das chamadas
decises polticas fundamentais (SINGER, 1989) da gesto do Estado e da sociedade,
embora, evidentemente, ele no esgote o leque das decises importantes sobre a
vida social, em nvel local, regional ou nacional.
54
Por isso, devido ao carter nuclear que ocupa na gesto socioestatal, a discusso dos oramentos pblicos com os atores da sociedade civil (em especial, com
os segmentos excludos do desenvolvimento urbano) adquire importncia central
para o avano da democracia e da incluso social. Mas, por isso mesmo, torna-se
um desaio de difcil implementao prtica em sua plenitude, na medida em que
pressupe o compartilhamento do poder de deciso com a populao, seja por parte
dos dirigentes polticos (Executivo e parlamento), seja por parte do corpo tcnico-burocrtico que, em geral, detm o monoplio do saber tcnico, das informaes
e dos procedimentos administrativos. Um procedimento de compartilhamento
real de poder - no qual, atores das classes subalternas so includos no jogo decisrio - traz consigo tenses inerentes com ambas as esferas, a tcnica e a poltica,
cuja resoluo no unilateral. A questo, portanto, como administrar essa tenso, j que se trata do encontro de saberes e de interesses em torno do projeto de
governo e do projeto de cidade em disputa.
Como destacado, o grau de convico dos governantes em especial, do
mandatrio maior, o prefeito e o necessrio rompimento com as formas tradicionais de gesto pblica (verticalizada, no transparente e fragmentada), mostra-se
decisivo para a transformao das relaes entre o Estado e a sociedade civil e
para a democratizao e a legitimidade da representao poltica. Sem essa convico genuna, diicilmente os setores historicamente excludos so reconhecidos
na prtica como sujeitos de direitos, seja dos direitos polticos e civis (para tratar
discursivamente nos espaos pblicos sobre o destino das cidades, a plis), seja dos
direitos sociais, que lhes garantam o acesso igualitrio ao bem-estar urbano - fundamentos da noo de cidadania moderna.
Objetivamente, alm de medidas poltico-administrativas na forma de planejamento e gesto governamental, o nvel de comprometimento dos dirigentes
demonstrado pelo efetivo apoio poltico e pela estrutura administrativa construda especiicamente para a organizao, implantao e sustentabilidade dos OPs.
Nas situaes mais dbeis, no h previso de recursos humanos, inanceiros e administrativos para o desenvolvimento do OP. A prtica ica a cargo de uma equipe
(situada em uma determinada secretaria, departamento ou rgo de assessoria)

que, por vezes, luta heroicamente e de forma isolada para que o OP seja uma realidade. Em outras situaes, a iniciativa de OPs provm de ONGs ou por aporte de
recursos de agncias internacionais, mas que no traduzem o empenho endgeno
do conjunto dos rgos responsveis pela gesto governamental. Nos casos mais
avanados e consolidados, onde o OP ocupa lugar central no projeto de governo e
no sistema poltico da cidade, observa-se ateno estrutura de funcionamento
do OP, seja no plano interno (responsveis polticos, equipe tcnica e integrao
razovel da gesto, servidores capacitados, equipamentos, etc.) seja nas relaes
com a populao (infraestrutura para reunies e assembleias, formas variadas de
divulgao do processo e de publicizao dos dados, registro da documentao,
publicaes, capacitao, etc.). Ou seja, tornar a administrao participativa requer
investimentos inanceiros, polticos, tcnicos, administrativos, comunicativos, e de capacitao dos atores participantes, ultrapassando, assim, certo amadorismo que relega
a participao a uma vontade espontnea e secundria.
CONDIES PARA A CONSTRUO DOS OPS

Como se sabe, as inovaes democrticas no podem contar com cenrios
e/ou modelos pr-determinados. Ainda mais quando se tratam de desaios que
exigem a redeinio do papel, do tipo e das formas das relaes historicamente
estabelecidas entre os atores estatais, da sociedade civil9 e os do mercado, em cada
contexto especico. Passadas duas dcadas do surgimento dos OPs, percebe-se
uma variao de experincias reais em termos de qualidade, efeitos e sustentabilidade que reletem o grau de profundidade com que elas so construdas e, por
consequncia, os nveis reais dos distintos impactos que essa forma de democracia
participativa pode obter nas dimenses civis, polticas, sociais e culturais no contexto histrico em que est inserida.
Naturalmente, no se pode supor a existncia de um terru social, isto
, de um meio nico capaz de fazer brotar os OPs, o que descarta a validade de
qualquer manual sobre o tema. Todavia, a experincia emprica dos processos de
implantao dos OPs com seus xitos e fracassos indica a existncia de algumas
condies ou variveis que podem facilitar ou bloquear a construo dessa institui(9) O termo sociedade civil utilizado aqui no sentido da demarcao terica realizada
por Cohen e Arato (1992) diante dos atores estatais e do mercado. Ressalte-se, entretanto,
a concordncia com as crticas que evidenciam limites na concepo desenvolvida pelos autores, em especial quanto ao presumvel carter homogneo da sociedade civil e sua suposta
qualidade intrnseca para a democracia. Ver La Valle (2003).
55
o participativa. Por isso, essas condies bsicas, de alguma forma, podem ser
generalizadas, desde que se considerem suas peculiaridades em cada caso e o grau
de sinergia alcanado entre elas. So as seguintes:
1) a decidida vontade poltica dos governantes para democratizar a gesto
scio-estatal;
2) a existncia de um tecido associativo crtico (organizado e informado10),
em especial das camadas excludas do desenvolvimento scio-urbano, no
mbito de uma sociedade civil razoavelmente ativa e de uma cultura poltica cvica;
3) a governabilidade inanceira, isto , a capacidade de garantir o investimento estatal necessrio para atender as demandas;
4) a capacidade de governo em termos de eicincia e eiccia na gesto das
polticas pblicas, capaz de incorporar as tenses advindas da participao de atores com opinies diferenciadas e conlitivas, sem desestabilizar
a gesto;
5) a integrao do OP com outros canais de participao e de planejamento,
como os conselhos de direitos e de polticas pblicas e os rgos de planejamento urbano.
56
As condies enumeradas acima no esgotam a complexidade envolvida

na construo de novas instituies participativas, como o caso dos OPs. A dimenso e a distribuio demogrica no territrio, por exemplo, so caractersticas
com forte inluncia no processo. Da mesma forma, evidenciam-se as dinmicas
caractersticas das aglomeraes urbanas (metropolitana, aglomeraes regionais,
eixos de desenvolvimento) ou dos espaos rurais que representam formas organizativas distintas e subculturas locais. No obstante, essas condies bsicas - sugeridas pela prtica - se destacam, na medida em que elas tm se mostrado signiicativas seja para a construo de casos exitosos ou, inversamente, seja nas causas da
insustentabilidade e esgotamentos das tentativas de adoo de OPs11.
A seguir, sero abordadas questes conectadas, de alguma forma, com as
(10) O acesso s informaes em tempo hbil para a formao de uma opinio qualiicada
(que exige trocas de opinies, confronto com o contraditrio, tempo para relexo, etc.)
um forte obstculo para a constituio de um tecido associativo, ou uma rede de participao, com capacidade de proposio e menos baseada no ativismo que se orienta por crenas
que no precisam se justiicar.
(11) No Brasil, por exemplo, segundo pesquisa do Frum Nacional de Participao Popular,
no perodo 1997-2000, pouco mais da metade dos casos de OPs (apenas 58,2% de um total
de 104) completaram os quatro anos de mandato, dado que revela as diiculdades para a consolidao e a sustentabilidade dessa forma de participao (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 37).
variveis anteriormente sugeridas para a anlise da construo e sustentabilidade

dos OPs. Em anexo, so apresentadas as principais fases que, normativamente,
podem expressar um ciclo ideal para sua implementao (Quadro 1).
GOVERNABILIDADE FINANCEIRA, EFETIVIDADE DAS

DECISES E PARCELA ORAMENTRIA DISCUTIDA NOS OPS
A questo da governabilidade inanceira uma condio objetiva que delimita as possibilidades para responder s demandas aprovadas pela populao e que
possibilita a emergncia de um ciclo virtuoso da participao. As experincias dos
OPs demonstram claramente que a inexistncia de respostas objetivas, em termos
da capacidade de investimentos para atender as demandas prioritrias apontadas
pelos participantes, um dos principais fatores de desestmulo e de fracasso dos
OPs. Considerando-se as distintas estruturas iscais, tributrias e oramentrias
das cidades que praticam os autodenominados OPs, o nvel de arrecadao prpria
(receitas) determina maior ou menor possibilidade para garantir a alocao de verbas a serem discutidas publicamente.
A importncia da discusso pblica sobre a poltica iscal e tributria dos
municpios est ligada a esse tema. As experincias indicam que esse tipo de debate algo raro de acontecer, mesmo entre os poderes Executivo e os parlamentos locais. No Brasil, a esfera local no tem tradio de realizar debates para incrementar
os recursos que inanciaro o desenvolvimento local. A ideia dominante entre os
governantes a da atrao de grandes empreendimentos que incrementem o PIB
municipal que, conforme sua prpria viso, depende mais de vantagens comparativas locais e do cenrio econmico nacional e internacional do que dos debates
com a cidadania. No obstante, essa questo diz respeito importncia da chamada educao tributria, em especial nos pases em que a populao conhece
pouco a receita pblica, regra quase geral na realidade latino-americana.
Sobre os percentuais oramentrios destinados deciso pblica, embora
haja variao, em sua grande maioria o percentual relativamente baixo. Isso decorre tanto da exgua vontade poltica dos dirigentes em compartilhar o poder de
deciso, como da existncia de legislao que pr-deine a despesa dos recursos
(tais como educao, sade, pagamento dos servidores, etc). So raros os casos de
OPs em que o debate ocorre sobre 100% dos gastos ou mesmo sobre a totalidade
da parte destinada apenas aos recursos para investimentos anuais dos municpios.
Alm disso, a evoluo da discusso sobre todos os itens oramentrios (pagamento dos servidores, custeio dos servios e investimentos), somado ao contedo das
57
polticas pblicas, exige, necessariamente, um processo de capacitao e formao

dos participantes. O oramento pblico uma pea de alta complexidade tcnica,
tornando-se acessvel apenas para aqueles que detm o saber-poder da linguagem
especializada, geralmente o corpo tcnico especializado. No por outra razo, o
oramento conhecido como uma espcie de caixa preta, em aluso aos equipamentos quase indestrutveis das aeronaves.
PODER REAL DE DECISO E FORMAS DE PARTICIPAO

O item do poder real de deciso e de controle social dos participantes constitui-se como prova de fogo sobre o signiicado atribudo participao contido nos
OPs. Contudo, os graus de poder real da participao se mostram muito distintos
na prtica. Segundo a escala proposta por Bordenave (1986, p. 30-36), a direo
ascendente de poder dos participantes pode ser a seguinte: informao/reao;
consulta facultativa; consulta obrigatria; elaborao/recomendao; co-gesto;
delegao; e autogesto.
58
No fortuitamente, grande parte dos casos de OPs se caracteriza pela consulta . Ora, o grau de consulta no vincula as decises tomadas. A participao
da cidadania, nesses casos, tem se revelado simulacros de democracia a legitimar o
poder estabelecido. J o grau de co-gesto signiica o compartilhamento das decises
em instncias ou procedimentos previstos e regulados sobre um percentual signiicativo do investimento oramentrio (pelo menos 50%) a partir das prioridades
indicadas pelos cidados. A noo de co-gesto, como poder compartilhado, pode ser
til quando entendida tambm como forma de complementaridade entre a representao poltica e a participao social (que obviamente no est livre de tenses
e conlitos, mas sim os pressupe).
12
Nos modelos de OPs onde so previstas assembleias abertas a todos os cidados, que participam com seu direito universal de voto individual e podem ser
eleitos para as instncias regionais, temticas ou centrais, ocorre um momento de
exerccio da democracia direta. Mas so rarssimos os casos em que todo o ciclo do
OP baseado na participao direta, mesmo nas experincias mais avanadas e
consolidadas. Isso porque a prpria complexidade do processo, em especial nas
(12) No Brasil, do total de 103 municpios pesquisados pelo Frum Nacional de Participao Popular (dentre os 140 que adotaram o OP no perodo 1997- 2000), apenas em 29% a
deciso popular ocorreu sobre mais de 50% dos recursos de investimentos. O carter restrito
da deciso tambm evidenciado pelo fato de que em 77% dos casos a inalizao do Projeto
de Lei Oramentria foi privativa da Prefeitura e no envolveu o OP (RIBEIRO; GRAZIA,
2003, p. 88).
cidades de porte mdio ou grande, exige uma srie de mediaes a serem exercidas por representantes (eleitos diretamente), que formam instncias representativas intermedirias de discusso e deciso, seja de carter territorial ou central, a
exemplo das instncias descentralizadas em regies e dos conselhos dos OPs. Ou
seja, nesse caso, a democracia participativa combina, ao mesmo tempo, a democracia direta e a democracia representativa. Nesse sentido, h que se ter cuidado para
no mitiicar os OPs reais ao conceitu-los genericamente como uma nova forma
de democracia direta.
So mais comuns os casos de OPs cuja forma de participao representativa, isto , indireta. Os indivduos e os diversos grupos sociais so representados
pelas lideranas comunitrias dos bairros ou dirigentes de organizaes sociais e
entidades de variados tipos. Essa forma, apesar do potencial de alargamento e democratizao das decises dos modelos centralizadores de gesto scio-estatal, se
insere na discusso sobre o nvel de democratizao e de legitimidade dos processos participativos baseados na representao delegada por organizaes sociais,
movimentos, grupos de interesse, etc. Por isso, a participao individual, aberta
a todos(as), geralmente causa tenso com entidades que historicamente detm
o monoplio da representao social. O extremo dessa tenso a resistncia de
organizaes sociais acostumadas ao atendimentos de demandas por meio de
relaes clientelistas introduo do OP como uma inovao.
Embora no necessariamente, o modelo baseado somente na representao (ainda que calcado na diversidade social, poltica e cultural das organizaes)
aumenta os riscos de reproduo de prticas tradicionais. A democracia representativa comunitria pode, assim, incorrer nos riscos e limites semelhantes aos
da democracia representativa convencional (CABANNES, 2004, p. 6). Esse risco
veriicado na atual etapa do OP de Porto Alegre, onde vem ocorrendo um crescente
processo de elitizao poltica e distanciamento entre os representantes e os representados (FEDOZZI; MARTINS, 2012).
Por outro lado, o alargamento da participao direta um argumento
clssico das correntes voltadas para a democratizao da democracia. Todavia, o
debate contemporneo sobre as teorias democrticas traz novas complexidades
que questionam a noo de que a participao direta o critrio ltimo de legitimao da democracia. Esse debate promoveu um deslocamento analtico a partir
dos anos 1990 quanto avaliao dos modelos tericos capazes de conferir maior
qualidade democracia frente ao seu crescente dicit de legitimao. O paradigma normativo da chamada democracia deliberativa apresentou novos argumentos
dirigidos principalmente contra as restries participativas dos modelos democrtico-liberais hodiernos (em especial, as teorias realistas e elitistas, alm das teorias
da escolha racional e pluralista) (AVRITZER, 1996). Alm disso, o modelo delibe-
59
rativo representa uma crtica a certos limites tericos da participao direta quanto
sua capacidade para qualiicar a democracia (MAZ, 2004)13.
A defesa de um novo modelo deliberativo realizada por correntes liberais
constitucionalistas, que tentam corrigir defeitos do modelo liberal (a exemplo de
Rawls), assim como por nomes que representam a chamada democracia radical,
seja por meio da tentativa de conciliar elementos liberais e republicanos (caso de
Habermas, James Bohman e Seyla Benhabib), ou da rejeio total da tradio liberal (a exemplo de John Dryzek e Nancy Fraser). O elemento comum s teorias desses autores a rejeio da ideia de que a democracia se deine pela agregao de
interesses ou de preferncias atravs de um instrumento institucional qualquer
(SILVA, 2004, p. 3). Decorre desse pressuposto a ideia de que a principal condio
de legitimidade da democracia a
possibilidade da troca racional (intersubjetiva) de argumentos com possvel transformao dos interesses e das preferncias individuais nos fruns
deliberativos por intermdio da relexo sobre as decises coletivas que lhe
dizem respeito14 (SILVA, 2004, p. 4).
60
Assim, a teoria deliberativa, em sntese, inverte o postulado da democracia

representativa: no o resultado do voto, mas sim o debate prvio na esfera pblica o que autoriza os governos a decidir com carter vinculante (MAZ, 2004, p.
38). A passagem abaixo esclarecedora na comparao entre os modelos de democracia e os diferentes princpios de legitimao de cada um:
Para la democracia representativa, lo que legitima la decisin, incluso
existiendo debate, es el consentimiento de la mayora parlamentaria. Para la
democracia participativa, por el contrario, es la decisin directa de mayora
ciudadana el factor ltimo de legitimacin. Muy diferentemente, para los
demcratas deliberativos, aun cuando al inal exista votacin, es el esclarecimiento personal y colectivo que precede a la decisin lo que aporta el factor
clave de legitimacin de un sistema democrtico (MAZ, 2004, p. 38, grifo
nosso).
Dessa forma, a teoria deliberativa tambm modiica o postulado da democracia participativa. No a participao, a mais direta possvel, e as decises pelo
peso das maiorias que traz maior legitimidade deciso democrtica. Ao contrrio,
o centro do interesse se
(13) comum encontrar na literatura latino-americana o uso do conceito de democracia
deliberativa para expressar erroneamente prticas de democracia direta. Talvez isso ocorra
ou por voluntarismo terico ou por desconhecimento dos diferentes signiicados que o termo deliberao assume nas lnguas anglo-saxnicas (argumentao) e nas lnguas latinas
(principalmente a ideia de deciso).
(14) O grau de formalizao ou de institucionalizao dos procedimentos para o uso pblico da razo variado conforme as distintas perspectivas das correntes deliberativas (SILVA, 2004).
traslada aqu de los actores a las instituciones, a los contextos institucionales que propician los recursos necesarios para la produccin poltica de
las preferencias: el intercambio de argumentos, el lujo de comunicacin
no distorsionada, la atencin a las posiciones de los otros, el tiempo necesario para mejorar la calidad de la decisin [] o ideal alternativo de una
asamblea decisoria en la que los participantes apelan a la conviccin y a la
persuasin de otros participantes - no de un pblico pasivo - a la fuerza de
mejor argumento, y no solo a fuerza de los votos o a la negociacin estratgica
de intereses (MAZ, 2004, p. 38, grifo nosso).
Na perspectiva deliberativa, a legitimidade da democracia no se assenta,

portanto, na negociao ou reagregao de interesses.
A relao entre democracia, tica e bem comum passa a depender, dessa
forma, das regras utilizadas pelos participantes na prtica democrtica. A ruptura com as condies de igualdade e de livre comunicao no processo poltico transformada, assim, em um problema prtico-moral (AVRITZER,
1996, p. 21-22, grifo nosso).
As experincias de OPs mostram, entretanto, que na grande maioria dos

casos, prevalecem formas de agregao de interesses e o peso das maiorias previamente mobilizadas15. Alm disso, a adoo de regras e procedimentos visando
diminuir as assimetrias e as desigualdades entre os atores participantes, a im de
tornar o processo um pouco mais igualitrio (normativa da democracia deliberativa) no algo comum nos OPs. Essas questes levam a um importante tema na
anlise dos OP: o processo de criao das regras do jogo.
REGRAS DO JOGO E POTENCIAL DEMOCRTICO DOS OPS

No que diz respeito ao arranjo institucional dos OPs, cabe investigar como
so construdas as regras do jogo e quem so os atores que as constroem. Nesse
(15) Nesse sentido, parece demasiado otimista a hiptese de Maz relativa aos OPs de
Porto Alegre e de Belo Horizonte quanto a uma possvel transio, com o passar do tempo, da nfase da participao para a deliberao (cf. MAZ, 2004, p. 39). Inegavelmente,
houve aprendizagem sobre a necessria complexidade de mediaes institucionais e isso
se produziu, em geral, de forma dialgica entre os atores. Porm, no signiicou o im das
prticas de defesa dos interesses de maiorias baseadas na mobilizao coletiva e no voto. H
momentos de deliberao (argumentao racional considerando-se os outros, socializao
das informaes, das regras do jogo, etc.), mas ainda so fortes as prticas instrumentais
e as desigualdades das condies da participao entre os grupos e indivduos. Sobre esta
discusso no OP de Porto Alegre ver Fedozzi (2008, 2009). Cabe a justa observao de que
Maz no defende a democracia deliberativa como prtica vigente nesses OPs e sequer a
concebe como seu modelo mais exequvel. Ao contrrio, apresenta uma proposta alternativa de democracia inclusiva extremamente interessante (cf. MAZ, 2004).
61
sentido, ganha importncia analisar os processos que moldam a gnese da estrutura de funcionamento dos diversos tipos de OPs. Percebem-se, em primeiro lugar,
duas alternativas: o aproveitamento (com ou sem reformulaes) de canais participativos j existentes; ou a construo de um novo desenho institucional especico para o desenvolvimento dos OPs. A primeira aplica-se especialmente aos casos
em que h forte tradio de descentralizao ou formas de consulta, tais como
conselhos de moradores, fruns paroquiais eleitos, conselhos governamentais, entre outros agrupamentos. A segunda alternativa, em geral, a mais desaiadora,
porque favorece a criatividade dos atores envolvidos, alm de diminuir (mas no
necessariamente bloquear) riscos de reproduzir vcios das estruturas j existentes.
Alm disso, tambm se podem diferenciar situaes em que as regras do
jogo so pr-deinidas pelos agentes governamentais algo comum s prticas de
participao tuteladas pelo Estado ou, ao contrrio, elas so construdas com
a participao ativa dos atores da sociedade civil. As experincias que parecem
traduzir maior potencial pedaggico so aquelas caracterizadas como um processo de
construo compartilhada das regras do jogo tanto para a distribuio dos recursos de
investimentos como para o prprio sistema de participao.
62
Nesse sentido, os OPs podem trazer uma importante inovao democrtica

frente s prticas mais tradicionais, quando o sistema de direitos que deine as
regras da participao e da distribuio dos recursos no imposto verticalmente
por rgos representativos do Estado (rgos dos Executivos ou decises dos Legislativos), para posterior consulta populao. Essa prtica cria uma situao de
heteronomia dos atores da sociedade civil frente s regras do jogo da participao.
Quando a democracia compreendida como um processo dialgico e no como
mera adeso o sistema de direitos e deveres nasce de um mtodo o mais deliberativo possvel, que no exclui o conlito, mas o pressupe. Nesse processo, mediado
por conlitos e contradies de naturezas diversas, apresentadas em um espao
pblico comum, o governo abre-se produo de normas de ao reconhecendo os
atores populares como sujeitos legtimos para construir uma nova institucionalidade democrtica e programar as aes do poder administrativo.
Esse modelo de co-gesto na produo das regras do jogo exige, entretanto,
o equilbrio entre a posio governamental proativa, no sentido de zelar para que
as normas sejam as mais democrticas, universais e distributivas, o que requer o
irme enfrentamento do corporativismo e das tentativas de reproduzir posies
de privilgios (e, portanto, de excluses de atores) e a capacidade protagonista
dos atores da sociedade civil na produo das normas. Esses atores so instados
a ir alm do tradicional papel reivindicativo por demandas sociais para ingressar
em novo contexto de transformao das relaes entre Estado e sociedade civil,
o que exige co-responsabilidade na construo da estrutura e do funcionamento
do sistema participativo. Essa alternativa tem potencial pedaggico para a aprendizagem da condio poltica autoinstituinte, no sentido da autonomia social.
Mas, aqui, a autonomia no signiica a noo comum de autonomismo ou mesmo autossubsistncia da sociedade civil fora da interao com o Estado, e sim um
processo social onde a sociedade se reconhece em seu prprio produto, as leis, as
instituies que devem reger a sua vida e sabe que, assim como as produziu, pode
corrigi-las e modiic-las (CASTORIADIS, 1987)16.
No bojo da questo das regras do jogo, um dos aspectos que vale destacar,
por sua notria importncia frente aos diferentes tipos de arranjos dos OPs,
relativo s formas de tomada de deciso sobre as prioridades oramentrias e sobre as
formas ou estruturas de participao. Apesar da grande diversidade, uma das diferenas advm, como j citado, da forma como os OPs so criados: se sobre estruturas j existentes ou fruto de estruturas de funcionamento prprias. Nesse ltimo
caso, percebem-se, ainda, duas grandes diferenas: a existncia ou no de um rgo central especico para o OP, em geral os chamados Conselhos do Oramento
Participativo (COP); e a existncia ou no de uma metodologia clara e objetiva, que
permita a discusso racional sobre a alocao dos investimentos prioritrios e a
distribuio entre a populao participante.
Quanto primeira questo, h casos bem sucedidos e longevos cuja estrutura no conta com uma instncia central. A discusso e a deciso sobre o oramento ocorrem em assembleias realizadas de forma territorializada, nas quais so
eleitos representantes daquela populao (em geral lideranas comunitrias) que
formam instncias do territrio para controlar a execuo das decises. Em outros
casos, a aprovao das demandas se d em uma assembleia municipal.
Todavia, outras experincias so caracterizadas pela existncia de um conselho central representativo de todas as regies e/ou territrios e, por vezes, tambm oriundos de assembleias por temas especicos (como sade, educao, cultura, transporte, habitao, etc.). Em casos mais avanados, o Conselho vincula-se a
instncias regionais descentralizadas, formadas pela eleio direta de indivduos
durante as assembleias regionais e/ou temticas. Durante o ciclo do OP, essas instncias desempenham funes de detalhamento das prioridades nas respectivas
regies e de controle de suas decises (por exemplo, os chamados Fruns de Delegados).
(16) Por isso, conceitos utilizados, por exemplo, para interpretar o OP de Porto Alegre,
como, estrutura autnoma do Estado e autorregulada, esfera pblica no estatal, democracia direta, representam uma verso ideolgica e mistiicadora da experincia real do OP.
Isso porque supe a ausncia (irreal) da participao do Estado na operacionalizao desse
formato e superestima os componentes autnomos da ao dos atores civis em relao ao
Estado. Para um debate conceitual a esse respeito ver Fedozzi (2010); Genro (1995) e Pont
(1995). Tarso Genro e Raul Pont foram prefeitos de Porto Alegre eleitos pelo Partido dos
Trabalhadores.
63
A existncia de um canal central, como os COPs, embora caracterizado

como instncia de representao comunitria, e no de participao direta, parece
fornecer elementos qualitativos ao processo. Em geral, os conselhos especicos
dos OPs permitem uma interao permanente e previsvel do processo co-gestivo, em
lugar das interaes ad hoc, dependentes da vontade unilateral dos governantes.
nesses conselhos especicos do OP que pode ocorrer a interao entre o governo e
os representantes comunitrios sobre aspectos fundamentais do ciclo participativo,
tais como a deinio sobre as regras do jogo e suas possveis modiicaes em cada
edio do ciclo, condensadas na criao de um Regimento Interno dos OPs. Essas
instncias permitem, em tese, discusses de carter mais geral, a exemplo da aprovao do oramento global (a ser enviado como projeto de lei para aprovao do
Poder Legislativo local), e de um Plano de Investimentos, indicando as prioridades
escolhidas; assim como o controle do que foi aprovado, isto , o exerccio quase
permanente da accountability, alm de possveis avaliaes do processo em geral.
Diga-se de passagem que as experincias tm demonstrado grandes diiculdades,
tanto para vincular o debate das demandas territoriais ou especicas (setoriais)
com o projeto global de cidade em jogo, quanto para realizar avaliaes coletivas
do processo participativo com envolvimento dos participantes e demais atores17.
64
Quanto presena ou ausncia de uma metodologia especica para a escolha das prioridades oramentrias e distribuio dos recursos entre a populao,
percebem-se diferentes situaes, independentemente da existncia de um rgo
central de participao, a exemplo dos Conselhos do Oramento Participativo.
Dados sobre os OPs no Brasil indicam que a maioria dos casos optou pela negociao das propostas com a populao (76%) (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 90).
Entretanto, no possvel avaliar a qualidade dessas negociaes. Alguns casos
adotam a negociao aberta em instncias do OP em carter contingente. Outras
prticas, inspiradas sobretudo pelo modelo de Porto Alegre, se utilizam de uma
metodologia que prev um ciclo com fases atinentes ao calendrio oicial do processo oramentrio18. A metodologia prev critrios para a escolha das prioridades
de investimentos e para a distribuio dos recursos descentralizados nas regies e
nas temticas, aprovados nas instncias do OP na fase anterior ao levantamento
das prioridades. Em alguns municpios, os governos predeinem programas que
so submetidos escolha (direta ou indireta) da populao para que, entre eles,
sejam deinidos os prioritrios. A partir dessa escolha, so detalhadas as aes
junto com as demandas sociais.
A construo consensual de critrios em instncias previsveis de participao alm de oportunizar uma soluo racional para o dilema sempre presente
(17) Ver o trabalho sobre avaliao da participao produzido pelo OIDP <http://www.
oidp.net/pt/index.php>.
(18)
Em algumas cidades, como Belo Horizonte, o ciclo do OP bianual.

entre recursos escassos versus demandas reprimidas parece ser um dos elementos de maior potencial pedaggico dos OPs. Esse procedimento abre melhores
condies para aprendizagens sobre a cultura democrtica, pois cria um ambiente
institucional que pode incentivar a descentralizao da perspectiva cognitivo-social dos indivduos e o reconhecimento do outro como igual em direitos19. Isso
porque a legitimidade das decises requer, em tese, a argumentao pblica sobre a justeza dos critrios a serem adotados para regular o sistema participativo
e a distribuio dos recursos. A legitimidade das demandas depende, portanto,
das relaes estabelecidas entre as demandas particulares (de cada grupo, bairro,
microrregio, ONG) e critrios de carter objetivo, impessoal e universal, na discusso e deinio da alocao dos recursos. Esse procedimento tende a diminuir,
em tese, alternativas particularistas e corporativas. Certamente, se trata de uma
potencialidade, no de relao mecnica.
Alm disso, a existncia de critrios surgidos do debate racional nos espaos pblicos de co-gesto um dos fatores decisivos para a deinio do carter
redistributivo dos OPs. Nesse aspecto, algumas experincias utilizam, por exemplo,
a distribuio igualitria de percentuais de recursos (ou valores absolutos) entre
as diversas regies da cidade que coniguram a base territorial dos OPs, sem considerar as desigualdades socioeconmicas que conformam o ambiente construdo
das cidades. Na prtica, essa metodologia no contribui para a promoo da equidade urbana, porque trata igualmente aos desiguais. Contrariamente, a existncia
de critrios que levam em conta o grau de carncia de infraestrutura e servios
pblicos urbanos, a renda familiar das populaes, entre outros critrios, tende a
conigurar um carter mais redistributivo e equitativo dos OPs. De qualquer forma, pelo fato de que os OPs tm comparativamente a outros canais, a exemplo
dos Conselhos de Direitos e de Polticas Pblicas maior potencial de incluso das
camadas mais pobres, eles podem cumprir um papel importante no que tange
diminuio das desigualdades de acesso cidade. Essa foi a concluso a que chegou
o estudo economtrico do Banco Mundial sobre os municpios brasileiros. Comparando o grupo de municpios que adotaram o OP com outro grupo que no o fez,
conclui a pesquisa:
[O]s OPs impactaram na reduo dos ndices da pobreza nos municpios
onde o OP foi implementado por mais de uma dcada. Esse impacto ocorreu apesar da reduo do PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo que o OP pode ter contribudo para um impacto redistributivo de
longo prazo. Alm disso, o impacto no acesso gua tratada e saneamento
bsico positivo para todos os governos municipais que adotaram o OP
(BIRD, 2008, p.10).
(19) Sobre o tema da descentrao da perspectiva scio-moral dos sujeitos como expresso da transformao da conscincia social ou da cultura poltica na participao ver Fedozzi (2008).
65
Por im, cabe ressaltar que a construo dialgica e pblica de critrios apresenta potencial que pode favorecer um processo de racionalizao poltica contrrio tese sustentada pelas teorias realistas/elitistas da democracia, calcadas na
incompatibilidade entre administrao complexa, participao e democracia20.
CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA DA EXECUO

ORAMENTRIA
66
Um dos fatores que destacam o potencial democrtico dos OPs o grau de

controle social que pode ser exercido pelos participantes. Todavia, esse controle
somente pode existir caso haja procedimentos e instrumentos que permitam a
transparncia da gesto dos recursos e o monitoramento da execuo das obras
e projetos, por meio de um sistema de informaes acessvel populao e previso de prestao de contas do governo no ciclo da participao. Isso , no h
controle social sem informaes em linguagem acessvel. As experincias de OPs
so variadas nesse quesito. Todavia, por razes de ordem poltica (o segredo a
alma do poder, como dizia Weber), ou por razes de ordem tcnica (ou ambas),
as experincias em curso, principalmente nos pases latino-americanos, se detm
mais no controle sobre a execuo fsica das obras e projetos decididos e menos sobre
a execuo inanceira do oramento, considerando-se que se trata de uma pea de
alta complexidade, como j citado. Esse tipo de controle um dos maiores desaios
dos OPs.
Para o controle sobre a execuo fsica das obras, so vrias as formas utilizadas, entre as quais se destacam: rodadas de assembleias especicas para a prestao de contas do governo sobre o plano aprovado para regies descentralizadas
ou outras instncias da estrutura de participao dos OPs; materiais impressos
contendo a lista das obras e projetos e dados sobre a sua execuo distribudos aos
participantes; comisses de obras eleitas em cada regio do OP para iscalizar a
execuo dos planos21; e, por ltimo, caravanas da cidadania, nome dado visita
de membros do OP, tais como conselheiros e delegados, s regies ou locais de
realizao das obras e projetos. Destaca-se, ainda, o uso da Internet como ferra(20) Em especial esses argumentos se encontram em Schumpeter e Weber. Ver Avritzer
(1996).
(21) O grau mais avanado desta modalidade de comisses de obras ocorre na cidade de
Belo Horizonte. Em cada uma das regies da cidade so eleitas as COMFORA (Comisso
de Fiscalizao das Obras do OP). Estas comisses de representantes das comunidades gozam de grande poder de presso e realizam a mediao com os agentes governamentais, j
que at ento o OP no conta com um Conselho Central.
menta de grande utilidade para o controle das decises. Mas, na prtica, h que se
considerar duas questes que tm se apresentado como diiculdades para a utilizao desse meio, em especial na realidade latino-americana: o compromisso governamental de atualizao permanente dos dados em linguagem acessvel (mesmo
quando os dados desfavorecem o governo); e a capacidade de acessibilidade dos
cidados, considerando o peril social.
Como ressaltado, se o controle sobre a execuo fsica das obras e projetos
mais factvel e presente nos OPs, bem diferente a realidade sobre o controle
pblico da situao inanceira dos municpios e sua execuo oramentria (receita
e despesas). Em geral, o acesso a esses dados at pode ser viabilizado, mesmo por
fora do OP, por meio de consultas aos rgos de iscalizao do Estado (Tribunais
de Contas, entre outros). Mas se trata de um nvel de informao em geral muito
complexo para o cidado comum, o que normalmente requer apoio de organizaes sociais especializadas. Portanto, aliar as duas formas de informao (execuo fsica e execuo inanceira) em sistemas de informao de variada natureza
e acessveis para as diversas camadas sociais o cenrio ideal para possibilitar o
controle social sobre o ncleo duro do Estado, algo que ainda se caracteriza como
grande desaio democrtico-radical das experincias de OPs.
67
ATORES DA SOCIEDADE CIVIL E PAPIS NA PARTICIPAO

A anlise das condies para a construo, a sustentabilidade e o carter
mais ou menos democrtico que possam assumir os OPs remete questo-chave
sobre quem so e como agem os atores da participao. possvel airmar que a
qualidade dos OPs tambm depende da existncia de atores sociais da sociedade
civil cuja trajetria tenha forjado um carter razoavelmente crtico nas formas de
ao coletiva em torno dos temas ligados ao direito cidade. claro que essa cultura pode ser construda durante a prpria participao e geralmente um dos
resultados desejados dos projetos que identiicam os OPs como possveis escolas
de cidadania. Diante das oportunidades polticas abertas pelos OPs, a tradio
clientelista, populista e corporativa, por exemplo, no superada automaticamente pelos participantes da sociedade civil. E a vigncia dessas prticas tem se revelado um obstculo para a introduo de inovaes baseadas em regras democrticas
de acesso aos recursos pblicos.
Outro tema relevante dos sujeitos da participao diz respeito ao fato de
que a construo dos OPs impe duplo desaio para os dois atores principais do
processo: a administrao local e os atores da sociedade civil. Como j destacado,
ao governo cabe abrir-se, tornar-se transparente, adotar mtodos e estruturas de

gesto eicazes, respeitando a organizao autnoma dos atores da sociedade civil.
Esse um ponto de tenso inerente relao Estado-sociedade civil. J os atores
da sociedade civil se defrontam com as tarefas de co-gerir o Estado, mas tambm
autogerir-se. Isso signiica estar capacitado para participar da gesto socioestatal, mantendo-se, porm, a autonomia poltica, organizativa e identitria dos movimentos e de suas organizaes sociais, sob pena de consagrar sob um novo
modelo participativo formas de tutela e de cooptao por parte do Estado e do
sistema poltico. Nesse sentido, o bloqueio de instrumentalizaes que tambm
pode ocorrer por via contrria, isto , o aparelhamento do Estado por organizaes sociais para extrair benefcios requer a diferenciao entre as instncias
da sociedade civil e as instncias institucionais de participao. Esse um risco
sempre presente, em especial nos pases de tradio estadocntrica, como o caso
de grande parte da Amrica Latina.
68
Em parte, esses riscos decorrem da situao objetiva de funcionamento dos

OPs. O longo tempo de trabalho dedicado pelos representantes para os procedimentos dos OPs impe limites ao tempo necessrio para as prticas de sustentao
autnoma das redes e organizaes sociais. Mas tambm existem razes de ordem
subjetiva para a relao, por vezes, de dependncia das comunidades: trata-se do
tipo e do nvel de conscincia sobre a necessidade de construir relaes de autonomia diante do Estado e do sistema poltico-partidrio. importante lembrar que
as condies da participao nas complexas sociedades contemporneas esto longe de ser a da cidadania praticada pelos antigos. Aqui cria-se um paradoxo: quanto
mais exigente for o sistema participativo, em especial os que ocorrem de forma direta, mais restritivos e seletivos eles se tornam para os cidados comuns, que no
dispem de tempo livre para tal. Da o risco de se criarem formas de participao
com forte presena de cidados especializados.
Outra questo de fundamental importncia diz respeito pluralidade e ao
carter inclusivo dos OPs. claro que so questes que dependem da complexidade
da estrutura social (e sua estratiicao), dos tipos de atores existentes na sociedade civil e seu nvel de engajamento cvico, assim como dos nveis de igualdade
social onde se desenvolve cada OP. Dado que, em geral, os OPs so instrumentos
para demandas municipais, o peril dos participantes tende a ser de carter territorial e tambm de demandantes por polticas pblicas setoriais nessa instncia governativa. Nesse sentido, duas questes surgem como desaios e limites na anlise
dos atores dos OP. A primeira diz respeito a como incorporar setores diversiicados
em seus interesses, motivaes, especiicidades e formas de atuao, tais como
jovens, mulheres, idosos, pessoas com deicincia, minorias raciais/tnicas, etc..
A segunda relaciona-se com a capacidade inclusiva dos OPs dos setores de maior
vulnerabilidade social que se encontram em desvantagem quanto aos custos da
participao. Mesmo nas experincias mais avanadas esse desaio ainda no foi
resolvido. Quanto questo do pluralismo e a diversidade sociocultural, h casos
minoritrios que adotam a discriminao positiva para mulheres (cota obrigatria
para 50% dos eleitos s instncias dos OPs)22. Experincias interessantes tambm
ocorrem com os OPs para crianas ou para a juventude, em geral paralelas (ainda
que ligadas) aos OPs das cidades23.
O uso das novas tecnologias de informao uma das formas que, como se
sabe, possuem alto potencial de alargamento da participao. Nos OPs, todavia,
o uso da Internet relativamente tmido, provavelmente porque os programas
ocorrem, em sua maioria, em pases cujo acesso a esse meio ainda seletivo. Essa
acessibilidade seletiva causa polmicas entre os participantes, por vezes, sobre a
pertinncia do seu uso, j que pode consagrar assimetrias e custos distintos da
participao (por exemplo, maior tempo presencial nos OPs para os que no tem
acesso Internet). Alm disso, questiona-se a possvel perda da interao social e
poltica nos casos em que a participao pela Internet preveja apenas a escolha e
votao de demandas, sem fruns presenciais de discusso24. Sem dvida, utilizar
as novas tecnologias sem reproduzir desigualdades na participao um dos maiores desaios dos OPs, especialmente em sociedades latino-americanas.
Quanto segunda questo o carter inclusivo dos OPs trata-se de superar concepes que supem certa homogeneidade do pblico participante, em especial nos modelos assemblestas. Contrariamente, a participao evidencia uma
srie de assimetrias e desigualdades polticas, determinadas por diferentes condies de partida decorrentes dos capitais que situam desigualmente os atores nos
espaos sociais. Essas assimetrias se originam principalmente de variveis como
renda familiar, capital escolar, faixa etria, gnero, lexibilidade no uso do tempo
proissional e tempo de participao no OP (FEDOZZI, 2009). O no reconhecimento dessas assimetrias faz com que sejam perpetuadas iniquidades que contrariam, em princpio, os objetivos propalados pelos OPs de promoo de condies
de igualdade da participao e de acesso aos recursos pblicos.
(22)
Conforme prev o OP de Rosrio, Argentina.
(23) A cidade de Fortaleza, capital do estado do Cear (Brasil), que conta com mais de 2
milhes de habitantes, provavelmente uma das mais bem-sucedidas nesse sentido.
(24) Apenas para ilustrar, h distintas formas de uso da internet nos OPs. Em alguns casos, trata-se de um meio de participao igualitria com os demais indivduos (e.g. Provncia
de Mlaga, Espanha) (http://www.presupuestosparticipativos.com). Em outros, esse meio
utilizado apenas para escolher uma grande obra para a cidade, dentre algumas pr-deinidas
pelo governo, a exemplo do OP Digital de Belo Horizonte (http://opdigital.pbh.gov.br/).
69
CAPACIDADE DE GOVERNO, ABERTURA INOVAO

INSTITUCIONAL E PARTICIPAO
Uma questo signiicativa na anlise sobre as variveis intervenientes na
construo e sustentabilidade dos OPs diz respeito s mudanas necessrias nas
formas de gesto da administrao municipal. A rigor, nos casos em que os OPs
so secundrios no projeto poltico governamental, no se observam alteraes
no modelo de gesto. No obstante, nos casos em que esse dispositivo assumido como real compartilhamento de poder (co-gesto), a situao requer, em geral,
mudanas profundas na forma de gesto, j que o oramento pblico representa
um aspecto central do exerccio do poder estatal, como visto.
70
Supor um papel central dos OPs nos marcos da democracia participativa

contempornea exige adotar prticas de gesto que vo alm do debate sobre o
tamanho do Estado que retornou com a onda neoliberal. Trata-se de uma srie
de iniciativas e de rupturas destinadas reforma democrtica e republicana da
Administrao Municipal. Essas mudanas, como visto, conseguem lograr xito
somente quando contam com a decidida vontade e o apoio constantemente reairmado pelos dirigentes polticos maiores. Mas essa difcil tarefa (em geral proporcional s complexidades advindas da escala demogrica do municpio, do tipo de
estrutura administrativa historicamente construda, alm do nvel de governabilidade inanceira) requer a resoluo de dilemas atinentes intrnsecos democracia
participativa, a exemplo da mediao entre os componentes tcnico e poltico, e
da articulao satisfatria entre eiccia e participao popular, como atributos da
governabilidade democrtica a ser instituda e consolidada.
A primeira dimenso diz respeito s formas encontradas para o processamento tcnico-poltico das demandas da sociedade civil no interior da administrao. Ou seja, trata-se aqui no s da questo do nvel real de comprometimento da
estrutura tcnica e burocrtica do conjunto dos rgos municipais, mas tambm
da real capacitao dos servidores (e sua adeso) para essa mudana, o que inclui
elementos de ordem tcnica e poltica. Trata-se da relao entre o projeto de governo e a capacidade de governo para execut-lo (MATUS, 1989). O projeto de
governo deriva do programa poltico-ideolgico dos governantes, seus objetivos
estratgicos. A capacidade de governo diz respeito ao conjunto de saberes, prticos e tericos, do corpo tcnico, administrativo e poltico do Estado. A relao
de compatibilidade entre o projeto de governo e a capacidade de coloc-lo em
prtica sempre situacional, cambiante. Portanto, transformar a gesto socioestatal tradicional, seja assentada em prticas autoritrias-corporativas e clientelistas,
seja em bases fragmentadas e tecnocrticas (ou pela combinao de ambas), requer
reformas tanto de estruturas de gesto quanto de procedimentos e de cultura. Em
suma, requer um novo saber-fazer na gesto pblica raramente percebido nos

casos de OPs.
Nesse sentido, uma das questes-chave dos OPs diz respeito a qual unidade
gerencial cabe coordenar o processo participativo, assim como quais so os procedimentos internos adotados para garantir a articulao intragovernamental, isto
, o carter cooperativo, intersetorial e multidisciplinar da gesto, requisito importante para o processamento tcnico-poltico das demandas e para a coeso do
planejamento governamental. As experincias demonstram grandes diiculdades
para subordinar o conjunto do governo centralidade do processo participativo.
Porm, sem essa coeso e sem procedimentos internos de planejamento horizontal que sejam capazes de superar barreiras burocrticas, fragmentao e corporativismo, superar o desaio da transformao participativa da gesto torna-se uma
meta distante. No pacico que a funo de coordenao caiba aos rgos de
planejamento. H variaes nas experincias que dependem das tradies da gesto local, das posies do corpo tcnico-burocrtico, das relaes de fora entre os
grupos polticos do governo, da inluncia dos movimentos sociais que passam a
ocupar postos no governo, e de outros fatores.
Assim, embora seja fundamental a existncia de uma boa ainao (poltica e tcnica) entre secretarias de alto poder (tais como Finanas, Planejamento,
Administrao, etc.) fundamental a construo de desenhos institucionais que
proporcionem mtodos para garantir a integrao e a transversalidade da gesto.
Na prtica, esse desaio tem se mostrado de difcil resoluo. A rigidez institucional e o medo da perda do controle do poder que geralmente acompanham
os processos inovadores precisam ser neutralizados para dar vazo a um tipo de
modernizao de carter democrtico e republicano.
OPS E SUA RELAO COM OUTROS CANAIS DE

PARTICIPAO E DE PLANEJAMENTO
A gnese dos OPs no contexto latino-americano e, especialmente, brasileiro tambm representou (entre vrias motivaes e objetivos) a construo de
uma alternativa ao modelo de planejamento tcnico-burocrtico, centralizador e
autoritrio. No mbito do planejamento urbano, esse modelo se expressou pela
concepo normativa de Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano ou Territorial resultantes de corporaes de urbanistas que advogam o monoplio do saber
(e, portanto, da legitimidade) sobre a questo urbana. Nos contextos em que os
OPs foram criados, sob forte impulso de novas foras polticas vinculadas a movi-
71
mentos contra a espoliao urbana25 (KOWARICK, 1979), produziram-se tenses

e rupturas com esse modelo26. Os OPs propunham-se a servir de instrumentos
para a incluso de novos atores, alm dos tradicionais (corpo tcnico, agentes do
mercado e grupos polticos), nas deinies sobre as polticas pblicas.
O desenvolvimento dos OPs, todavia, ensejou interrogaes no decorrer
do tempo. Seriam eles instrumentos de planejamento? Quais suas deicincias
para dar conta da interveno global nas cidades? As respostas a essas perguntas
so complexas e as experincias concretas so diversiicadas. Correndo o risco da
generalizao, em princpio, poderamos airmar que os OPs so uma forma de
planejamento participativo, pelas caractersticas j arroladas e conhecidas. As suas
decises (quando envolvem recursos signiicativos, pluralismo e nvel de co-gesto) trazem impactos sobre a conigurao do espao urbano, as polticas pblicas
e as condies de vida da populao. Por outro lado, crticas comumente endereadas aos OPs dizem respeito ao carter imediato e de curto prazo. Aqui, corre-se
o risco de deslegitimar demandas que, embora pontuais, representam direitos
cidade negados pela espoliao urbana. Ao mesmo tempo, os OPs demonstram
limites para dar conta do conjunto do planejamento urbano.
72
Existem modelos de OPs que adotam o conceito de obras e projetos que

possuem carter global ou multirregional, em geral oriundos de propostas do governo. Portanto, nos modelos de co-gesto, h que se reconhecer a legitimidade (e
a necessidade) de os governos realizarem investimentos em infraestrutura e servios com maior abrangncia (em termos socioterritorias) no limitados s demandas localizadas do OP. Do ponto de vista democrtico, essa questo ao mesmo
tempo procedimental e de contedo, ou seja: como se d a deinio sobre obras
e/ou projetos de carter mais global? Em segundo lugar, qual o contedo e quais
setores sociais sero beneiciados pelos grandes investimentos? Nesse ponto, pelo
menos duas formas so veriicadas: quando a execuo de obras e projetos de carter global se d revelia da discusso no OP; ou, ao contrrio, quando os grandes
projetos so tratados com transparncia e submetidos discusso nos fruns do
OP. Uma variao a predeterminao de percentuais ixos dos investimentos (por
exemplo: 50%) a serem repartidos entre a vontade do OP e a vontade da administrao municipal.
Nos marcos do aprofundamento democrtico sobre os destinos da cidade,
os projetos de maior abrangncia na ocupao e uso do espao urbano precisam
(25) A noo de espoliao urbana refere-se ao somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade dos servios de consumo coletivo que conjuntamente
com o acesso terra e habitao se apresentam como socialmente necessrios subsistncia das classes trabalhadoras (KOWARICK, 1979, p. 59).
(26) Sobre a importncia do associativismo na gnese do OP de Porto Alegre, ver Fedozzi
(2000).
ser discutidos nas instncias dos OPs. Esse procedimento no s fortalece a esfera
pblica como espao comum de argumentao dialgica e transparente sobre
a construo da cidade como cria condies pedaggicas para a politizao da
participao, na medida em que possibilita uma viso mais global, menos fragmentada da cidade, para alm das prticas reivindicativas pontuais. Esse dilema
veriicado, principalmente, nos casos de OPs que ocorrem em contextos de elevada
desigualdade social, nos quais se coloca o desaio de aliar o processo de inverso de
prioridades oramentrias aos projetos de carter universalizante para a cidade27.
Por isso, o cenrio mais profcuo quando ocorre integrao entre os OPs e os demais espaos de planejamento urbano, ambiental e territorial, incluindo-se a os
processos de planejamento estratgico28.
A integrao auxilia a transparncia sobre o carter dos projetos: universalizantes e pblicos ou representantes de interesses privados do capital. A grande maioria dos OPs atua de forma paralela s outras instncias de planejamento
urbano e ambiental, sem vnculos procedimentais ou institucionais, o que, sem
dvida, limita o alcance dos OPs na participao sobre o projeto de cidade em jogo.
Da mesma forma, a potencializao dos efeitos democrticos dos OPs diz respeito
ao grau de integrao desse mecanismo com as demais instituies participativas j existentes ou criadas durante os OPs, a exemplo dos Conselhos de Direitos
ou de Polticas Pblicas. Em geral, tambm se veriica situao de coexistncia do
OP com esses espaos variados, ou ento a integrao espordica, sem regras e
objetivos declarados. A persistncia dessa desarticulao, muito comum no Brasil, retroalimenta a fragmentao das polticas pblicas. Ou seja, a proliferao
de instituies participativas de forma desconectada pode gerar efeito perverso
na interveno dos atores da sociedade civil e na prpria eiccia das polticas urbanas. Alm disso, no incomum haver situaes em que os mesmos indivduos
participem de vrios espaos, ocasionando ausncia de renovao dos atores da sociedade civil e, por vezes, esgotamento das energias sociais diante da ampla oferta
participativa pelo Estado.
Por outro lado, as lutas por reconhecimento aumentam as demandas para a
criao de instncias ou formas de participao cidad, a im de contemplar ques(27) A noo de inverso de prioridades associada aos OPs diz respeito ao possvel carter
redistributivo que esse dispositivo pode assumir. Nesse caso, os recursos oramentrios
deixam de ser canalizados para o benefcio de reas urbanas ocupadas por camadas sociais
da cidade formal e legal e passam a ser prioritariamente destinados para as populaes
pobres que conformam a outra cidade, informal e ilegal, especialmente as favelas ou reas
de sub-habitao existentes em grande parte dos pases da Amrica Latina. Trata-se de uma
anttese, ainda que modesta, ao processo de espoliao urbana j tratado.
(28) O caso da cidade de Rosrio um dos mais bem sucedidos quanto integrao entre
o OP, o planejamento estratgico participativo e a descentralizao poltico-administrativa.
Ver <http://www.rosario.gov.ar> para maiores detalhes.
73
tes relativas a direitos especicos, tornando mais complexa a tarefa da articulao entre o OP e outras instncias. H que se levar em conta que o OP est centrado na deinio das prioridades para a alocao dos recursos. bastante incomum
incorporar a ele o debate sobre o contedo das polticas pblicas29. Nesse sentido, o
maior desaio conseguir, na prtica, construir uma rede de integrao sistmica
entre as instncias participativas, com certa coerncia de funes e regras claras
de funcionamento. claro que a ideia de rede supe conexes entre partes e complementaridade de funes. Isso importante para o grau de eiccia dos OPs e da
prpria democracia participativa em sua inluncia real no processo de universalizao do direito cidade.
74
Por im, ressalta-se que a questo do grau de formalidade legal dos OPs
polmica e mobiliza argumentos e experincias distintas. Talvez caiba apenas
ressaltar a iluso suposta na implantao dos OPs a partir de um ordenamento
legal (nacional ou regional), sem que as demais condies estejam maduras para a
construo dessa instituio participativa. Provavelmente, o paroxismo dessa experincia na Amrica Latina seja o caso do Peru, onde em 2005, sob inluncia do
Banco Mundial, foi aprovada legislao obrigando a adoo de OPs com carter
consultivo nos municpios de todo o pas. Por outro lado, parece inegvel que a
formalizao legal dos OPs (desde que incorpore a cidadania na elaborao das regras e no represente um processo autoritrio de mudanas de cima para baixo)
pode representar um passo positivo para a democratizao da democracia. Mas
aqui voltamos questo-chave: o poder real de deciso da participao diante do
sistema representativo da democracia.
CONSIDERAES FINAIS
No exagero dizer que os OPs se constituam, hoje, na principal inovao
no mbito da democracia participativa. Como ressaltado, isso no signiica existncia de modelos a serem replicados. Os OPs se inserem no contexto de revalorizao das instncias locais, associado ao processo de globalizao crescente. Como
aponta vasta pesquisa e literatura, formas de participao e de descentralizao
no contm, em si, a imanncia da ampliao e da qualidade da democracia. Nesse
sentido, os OPs, assim como outras formas de participao, podem ser adotados
como simulacros de democratizao, sem produzir efeitos reais na transformao
(29) Por exemplo: pelo menos no Brasil, nos OPs discute-se mais as demandas relativas a
parques, praas, reas de lazer, cuja competncia legal em geral de uma Secretaria do Meio
Ambiente, sem que essa deinio seja acompanhada do debate sobre o contedo da poltica
ambiental para o projeto de cidade em curso.
das relaes entre Estado, sociedade civil e mercado. Trata-se, portanto, de um

instrumento que no est isento da disputa histrica pelo seu signiicado em todos os sentidos. No obstante seus potenciais democrticos, nas coniguraes de
partilha real de poder e de incluso social podem efetivamente auxiliar o processo
de qualiicao da democracia, de ampliao do espao pblico, e de promoo da
equidade social no acesso cidade e cidadania. Mas, para isso, nos tempos da
hegemonia do empresariamento urbano (Harvey, 1996), o projeto precisa ter inluncia real sobre as decises estruturais que coniguram os projetos de cidade
em disputa. Da a importncia da anlise rigorosa de cada caso, a partir de certos
parmetros comuns aos processos avaliativos. Para tal, faz-se necessria a abertura de todos os atores para as aprendizagens instigadas pelas prprias prticas e
pela relexo terica nas suas respectivas experincias, juntamente com o crucial
intercmbio entre elas.
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ANEXO
Quadro 1 - Fases de um ciclo ideal para os OPs
1. Anlise da estrutura governamental e realizao das mudanas necessrias no
modelo de gesto para implementao do OP como prtica participativa. Deinio
das estruturas e procedimentos de apoio ao OP.
78
2. Ampla divulgao e informao na sociedade sobre o que o OP

3. Capacitao dos atores (sociedade civil e servidores pblicos)
4. Discusso da estrutura e da forma de funcionamento do processo (regras do
jogo da participao e da distribuio dos recursos oramentrios)
5. Montagem de um sistema de informaes sobre a realidade local para auxiliar a
populao na escolha das prioridades e na tomada de decises
6. Deciso, em co-gesto, sobre as prioridades oramentrias e demandas
7. Criao dos indicadores de metas, impactos e resultados do plano
8. Execuo pelo governo local das decises aprovadas e cronograma
9. Monitoramento e controle social sobre as decises aprovadas (obras, projetos,
etc.) (fsicas) e sobre a execuo oramentria (inanceira)
10. Prestao de contas dos agentes governamentais (accountability)
11. Avaliao do processo participativo por todos os atores envolvidos
[CAPTULO]
AS RELAES
ENTRE OS FRUNS
DE ECONOMIA
SOLIDRIA E AS
POLTICAS PBLICAS
ANA MERCEDES SARRIA ICAZA
Professora adjunta da Escola de Administrao da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
INTRODUO
A trajetria de surgimento e expanso da economia solidria no Brasil, nos
ltimos 25 anos, evidencia a interao entre a organizao de um conjunto de atores sociais que avanam na construo de um projeto e de uma ao comum, de
um lado, e de outro, a estruturao de um conjunto de polticas e programas de
governos em diferentes nveis (municipais, estaduais, federal). Essas polticas e
programas so desenvolvidos a partir de espaos institucionais que se abrem para
esses atores sociais, como parte do processo de ampliao democrtica que se vivencia no pas a partir da dcada de 1990.
80
Nesse processo, h uma crescente institucionalizao da economia solidria, ancorada em uma dinmica de relao entre os espaos de articulao e representao (os fruns) e os espaos governamentais que vo sendo construdos. De
um lado, a rede de atores sociais organizada nos chamados fruns de economia
solidria foi fundamental para dar visibilidade a essa pauta, colocando-a na agenda governamental e avanando em sua institucionalizao. De outro, as polticas
pblicas que se estruturam nessa interlocuo vo, cada vez mais, ocupando um
lugar e modiicando as perspectivas iniciais. O otimismo sobre a capacidade do
movimento incidir no Estado e transform-lo vai dando lugar a uma nova conigurao, condicionada pelo novo cenrio poltico, econmico e social que se desenha
nos ltimos anos.
Este artigo analisa a dinmica de relaes que se estabelecem entre os fruns de economia solidria e as polticas pblicas desenvolvidas no Brasil ao longo
da ltima dcada, aprofundando as novas coniguraes que se perilam nesta relao. A anlise foca no estado do Rio Grande do Sul, dando continuidade a trabalhos
anteriores e apresentando os resultados de uma pesquisa desenvolvida em quatro
municpios da regio metropolitana de Porto Alegre, apresentando os diferentes
cenrios na relao dos fruns com os poderes pblicos municipais.
A relao entre os movimentos sociais e o Estado um tema bastante presente nas pesquisas e teorizaes nos ltimos anos. Esse tema coloca em questo
os prprios modelos de anlise que foram sendo utilizados especiicamente a
passagem de um modelo de autonomia dos movimentos em oposio ao Estado,
tpico dos anos 1980, para uma perspectiva que pe a nfase na participao direta da sociedade civil, tpica dos anos 1990. O avano do processo democrtico, a
chegada ao governo de foras de esquerda ligadas aos movimentos sociais e a institucionalizao de uma srie de espaos de discusso de polticas pblicas pem em
questo no apenas o padro de relao, mas tambm o sentido que tem a atuao
dos movimentos sociais.
O trabalho apresenta inicialmente alguns elementos desse debate sobre a

relao entre movimentos sociais, democracia, participao e Estado. Na continuidade, traz a problemtica especica da economia solidria, considerando que
a principal aposta do movimento e seus fruns foi a sua institucionalizao. A
seguir, apresentam-se os resultados da pesquisa, reletindo sobre a dinmica de
relao encontrada nos municpios estudados. Finalmente, se tecem algumas concluses sobre o assunto.
MOVIMENTOS SOCIAIS, DEMOCRACIA, PARTICIPAO E

ESTADO. ELEMENTOS DE UM DEBATE.
A economia solidria remete a um processo de organizao de atores sociais
e evidencia as contradies da relao desses atores com os espaos institucionalizados da poltica. Nesse sentido, refere-se a um debate mais amplo que cresce na
literatura sobre a relao entre o Estado e a sociedade civil.
Se no perodo autoritrio a nfase foi posta na autonomia dos movimentos,
a partir da redemocratizao h uma expectativa no acesso institucional a direitos,
os movimentos sociais tendo a tarefa de ocupar o espao pblico e transform-lo.
Conforme Scherer-Warren, na medida em que se avana no processo de democratizao poltica, a tradicional oposio sistemtica de alguns movimentos ao
Estado expresso hegemnica de classe ao poder pblico comea a modiicar-se (SCHERER-WARREN, 1996, p.19). Evidencia-se, ento, a necessidade do que
Santos e Avritzer (2002, p. 54) chamam de uma nova gramtica social, isto , de
uma nova forma de relao entre Estado e Sociedade. As perspectivas otimistas
sobre o papel da sociedade civil e seus impulsos autnomos, que prevaleceram no
incio da redemocratizao, do lugar a anlises que apontam para a necessidade de aprofundar este complexo padro de relacionamento entre sociedade civil
e Estado, mediadas por partidos polticos (e, particularmente, pelo Partido dos
Trabalhadores PT), que emerge e se consolida no Brasil ao longo dos ltimos 25
anos (OLIVEIRA; SILVA, 2011, p. 88).
De fato, como veremos mais adiante, a aposta na institucionalizao uma
pauta central para os atores da economia solidria, supondo uma relao contraditria e no conciliatria com o Estado. Ocupar o estado, disputar outra perspectiva
econmica, esse pareceria ser o eixo que organiza a atuao desses atores sociais:
O processo de redemocratizao do pas e, mais especiicamente, a consolidao de novos atores da poltica institucional, originados no (e produtores
do) ciclo de protesto que tem seu pice nos anos 80 (entre os quais, o mais
destacado o PT), no entanto, geraram uma profunda mudana nas opor-
81
tunidades de acesso poltica institucional por parte das organizaes de

movimentos sociais. Seja atravs da participao em novos espaos institucionais abertos s representaes da sociedade, seja pelo envolvimento
na implementao de polticas pblicas, seja pelo acesso a recursos governamentais diversos, seja ainda pela ocupao de posies diretamente no
interior do aparelho do Estado, o fato que uma parcela signiicativa das
organizaes de movimentos sociais passou, nas ltimas trs dcadas, por
um marcante processo de insero como membros efetivos (mesmo que,
muitas vezes, subalternos) de redes de polticas pblicas em praticamente
todos os setores do Estado brasileiro (OLIVEIRA; SILVA, 2011, p. 90).
Essa perspectiva recupera as vises que prevalecem em outros movimentos

sociais em nvel nacional e latino-americano, num momento em que, aps a onda
de governos neoliberais dos anos 1990, uma srie de governos de esquerda chega
ao poder em diversos pases. Partindo de diferentes perspectivas tericas, alguns
autores enfatizam o papel do Estado, seja como uniicador das lutas sociais (NOGUEIRA, 2003) ou como novssimo movimento social1 (SANTOS, 1999, p. 13).
82
Nossa anlise sustenta-se em uma perspectiva de ao pblica e pe a nfase na dinmica democrtica na qual se integram as duas dimenses do poltico:
de um lado, a ao comum pelo compromisso pblico e de outro, a constituio
de regras que regem a vida em coletividade (LAVILLE, 2006, p. 21, traduo nossa). Essa perspectiva permite abordar o fenmeno a partir de um paradigma que
identiica uma dinmica de relao entre o institudo e o instituinte2, e permite fazer um contraponto a vises mais instrumentais de abordagens sobre os
movimentos sociais. Trata-se, ento, de entender as contradies entre esses dois
polos como inerentes ao prprio processo democrtico, destacando a importncia
de construo de espaos pblicos autnomos, em interao, mas no em dependncia dos espaos institucionalizados.
Esto assim pautados os desaios das sociedades democrticas que, como
airma Sorj, consistem em:
reconhecer a realidade do poder na esfera pblica e assegurar novas formas
de participao dos cidados, tendentes a evitar que qualquer ator, seja ele
corporao, organizao estatal, grupo religioso ou ONG, disponha de um
excessivo poder que lhe permita impor um determinado ponto de vista ao
conjunto da sociedade (SORJ, 2007, p. 131).
A anlise dos espaos de construo da economia solidria que realizamos na

continuao nos mostra as contradies e desaios que se colocam nesse processo.
(1) Santos (1998, p 13) prope uma articulao privilegiada entre os princpios do Estado e da comunidade sob a gide deste ltimo.
(2) A ideia dos polos da poltica (o institudo e o instituinte) est presente em autores
como Castoriadis, e retomada por Laville e outro conjunto de autores que trabalham com
a ideia de espao pblico e sua relao com a economia solidria.
ECONOMIA SOLIDRIA, FRUNS E INSTITUCIONALIZAO.

CONTORNOS DE UMA PROBLEMTICA.
A economia solidria comea a constituir-se, como tal, nos anos 1990, a
partir da atuao de um conjunto de atores sociais que colocam em pauta e tornam pblico um debate sobre o econmico, trazendo como novidade a discusso
sobre a legitimidade de outras formas de organizao e de distribuio da riqueza.
No caso brasileiro, a economia solidria se integra no processo de lutas sociais
por cidadania, um termo altamente simblico e mobilizador. Isso remete tanto
necessidade de abertura dos espaos propriamente polticos, historicamente autoritrios e restritos a elites oligrquicas, quanto ao reconhecimento e o acesso da
grande maioria da populao a direitos sociais bsicos, numa sociedade na qual o
crescimento econmico gerou bem-estar para poucos.
Progressivamente, as
experincias e a trama conceitual que vai se formando ao redor da Ecosol
constituem-se, [...] em referncia social, que muda nas conjunturas, mas
que mantm uma certa regularidade das questes que coloca e na maneira
de formul-las, expandindo-se, ganhando espaos institucionais e fazendo
as vezes de princpios organizadores das intenes e objetivos dos gestores
pblicos (ARAJO; DA SILVA, 2005, p. 31).
O conjunto de atores que conluem e se identiicam com um discurso e uma

proposta de organizao logra articular-se e vai dando forma ao Frum Brasileiro de Economia Solidria (FBES), o qual se estruturou como tal justamente para
apresentar-se como uma fora poltica, e para pressionar a introduo da pauta da
economia solidria aps a eleio do Presidente Lus Incio Lula da Silva em 2002.
Dessa forma, o frum tornou-se um interlocutor privilegiado junto ao governo, e
sua prpria fundao, em 2003, coincide com a criao da Secretaria Nacional de
Economia Solidria (SENAES).
Atualmente, o Frum Brasileiro conta com fruns organizados nos 27 estados do pas e mais de 3 mil empreendimentos participando dos fruns territoriais. Alm dos empreendimentos, integram o frum outros dois segmentos que
apoiam a economia solidria: as entidades de assessoria e fomento (ONGs, Universidades) e os gestores pblicos (FBES). O FBES est sustentado na dinmica de
seus fruns estaduais e regionais, os quais apresentam uma grande diversidade de
abrangncia e organizao e, em consequncia, de capacidade de incidncia para o
desenvolvimento e constituio de polticas pblicas em nvel municipal e estadual.
No cenrio nacional, o papel do Frum Brasileiro tem sido fundamental na
interlocuo com o governo, mas vem explicitando diversas contradies, de forma e de fundo. possvel airmar que foi a fora de articulao dos atores que hoje
83
integram o FBES que conseguiu incorporar a pauta da economia solidria dentro

do governo Lula e que suas bandeiras servem de base para a constituio de boa
parte das polticas pblicas federais. As principais contradies dizem respeito ao
lugar e alcance das polticas conseguidas, deixando em evidncia questes como
as diferentes vises sobre o modelo de desenvolvimento, os limites do aparelho
de Estado brasileiro e a correlao de foras entre os diferentes atores polticos e
sociais envolvidos (DUBEUX et al., 2011).
84
Do ponto de vista da composio do frum, destaca-se que este integra vrias identidades internas e rene vises e projetos que se confrontam. A emergncia do movimento foi justamente pautada pela diversidade de atores e de dinmicas associativas, expressando essa pluralidade na ideia de frum, em referncia
a um espao de debate e articulao capaz de ativar aes e lutas conjuntas.
possvel identiicar trs ncleos principais de poder: as organizaes progressistas
da Igreja Catlica, estruturadas principalmente em torno da rede Critas e a rede
Marista; as organizaes sindicais, estruturadas principalmente em torno da CUT;
e os grupos de base partidria, principalmente militantes de algumas correntes
polticas. Em todos os casos, o papel fundamental, tanto na elaborao e difuso
do discurso quanto na dinmica de mobilizao e organizao, das organizaes
de apoio, sustentadas em um conjunto de atores politizados e sensibilizados para
a causa das classes populares. Os trabalhadores de base esto limitados pelas
condies em que atuam e so altamente dependentes das estruturas de mediao,
entre as quais se incluem as organizaes chamadas de representao.
Progressivamente, o vnculo com o movimento popular, que animou a experincia de economia solidria em seus incios, vai dando lugar a uma identiicao com polticas de governo, mas a dinmica participativa depende bastante do
tipo de agentes promotores aos quais os grupos esto ligados. Essa problemtica,
na verdade, atravessa a discusso da maior parte dos movimentos sociais no pas,
ampliando os debates sobre sua relao com os espaos institucionalizados da poltica, sobre seu papel no aprofundamento da democracia e sua capacidade de gerar
espaos pblicos autnomos capazes de ativar a ao crtica em face lgica uniicadora do poder.
ANLISE DE CASO: AS POLTICAS PBLICAS NA REGIO

METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
A regio metropolitana de Porto Alegre um conglomerado urbano que
rene mais de quatro milhes de pessoas, atravessado pelos problemas de desigualdade, informalidade, violncia e excluso social. Integrada a uma dinmica
que tem por eixo a capital do estado de Rio Grande do Sul, a regio metropolitana
de Porto Alegre um local onde se veriicaram importantes processos de mobilizao e organizao social, cujos atores sociais esto na base das primeiras experincias de economia solidria. A experincia do estado de Rio Grande do Sul frequentemente apontada como uma experincia pioneira no Brasil, tanto pela fora
do movimento popular nas lutas pela democratizao e no impulso de experincias associativas, como pela atuao de governos em nvel municipal e estadual.
De fato, Porto Alegre foi um lugar-chave e simblico no processo de surgimento
da economia solidria no Brasil e de seu avano para espaos institucionais. As
primeiras iniciativas de polticas pblicas para economia solidria comeam a se
estruturar nos anos 1990, como uma forma de resposta e de busca de opes frente a demandas provenientes da sociedade. Essas demandas podem ser tanto pela
ampliao de espaos polticos cujas expresses j vinham apresentando inovaes como o oramento participativo quanto propostas alternativas ao modelo
de desenvolvimento em crise.
Houve, assim, um ciclo de expanso das polticas pblicas, entre 1995 e
2004, que iniciou nos anos 1990 na Prefeitura de Porto Alegre e se ampliou, em
1997, a um conjunto signiicativo de governos municipais boa parte dos quais
situados na regio metropolitana e chegou pela primeira vez a um Governo Estadual entre 1998 e 2002. Esse ciclo perde fora em 2004, sob o smbolo da derrota petista nas eleies para a Prefeitura de Porto Alegre, e aponta trs questes
fundamentais para relexo: em primeiro lugar, a importncia da organizao social, que permite a continuidade da economia solidria para alm das aes desenvolvidas por um governo; em segundo lugar, os limites da institucionalizao
alcanada, que fazem com que as polticas iquem restritas a aes de governos de
esquerda, principalmente do Partido dos Trabalhadores, e; em terceiro lugar, as
diiculdades para colocar essas polticas no seu lugar estratgico enquanto opo
de desenvolvimento econmico e social3.
Desde 2005, as polticas de economia solidria no Rio Grande do Sul se
mantiveram sem indicativos de inovaes ou ampliaes signiicativas. A partir de
2008, a economia solidria ganha espao em um conjunto de governos municipais
da regio metropolitana de Porto Alegre, nos quais assumem foras de esquerda
especiicamente o PT. Em 2010, este assume novamente o Governo Estadual e cria
a Secretaria Estadual de Economia Solidria e Apoio Micro e Pequena Empresa.
A anlise dos municpios de Canoas, So Leopoldo e Novo Hamburgo mostra que se mantm grande parte do formato e da lgica que estruturaram as polticas pblicas para economia solidria desde inal dos anos 1990, principalmente
no que diz respeito sua dinmica social e institucional, e a seu carter restrito em
relao s polticas de desenvolvimento local.
(3) Ver estudos anteriores sobre as polticas pblicas no municpio de Porto Alegre e no
Governo Estadual, entre os quais Sarria Icaza (2006, 2008).
85
PROCESSOS DE ORGANIZAO SOCIAL
E DINMICA
INSTITUCIONAL
Nos trs municpios estudados, a presena da economia solidria enquanto
forma de organizao econmica e social antecede as polticas pblicas municipais,
vinculada a processos que, variando de uma realidade para outra, esto relacionados
a foras sociais e polticas com expressiva atuao nos ltimos vinte e cinco anos.
Quadro 1 Surgimento de polticas pblicas e dinmica de organizao da ES
Municpio
86
Dinmica de organizao
Polticas pblicas para ES

2006: o governo do PSDB
Na dcada de 1990, se organizam
realiza algumas aes de apoio
diversos grupos (reciclagem, artesanaaos grupos existentes, em
to, alimentao, servios), vrios dos
resposta a suas demandas,
quais continuam em atividade.
sendo a principal conquista a
Em 2003, fundado o frum municirealizao da feira municipal
pal, que, depois de um perodo de poude economia solidria.
ca atividade, rearticulado em 2006.
Canoas
2009: o novo governo muni 2007: o frum chama os candidatos
cipal comea a executar uma
prefeitura e pede compromisso com a
poltica mais estruturada e
economia solidria.
cria um departamento de
A partir de 2008: o frum municipal
economia solidria dentro da
atua como principal interlocutor da
Secretaria de desenvolvimenprefeitura na poltica de ES.
to econmico e social.
1998-2001: vrios grupos se organizam, com o impulso das polticas de
governo de estado, mas a maioria no
d continuidade.
2003: alguns grupos participam da
2005: o governo municipal
fundao do foro do Vale dos Sinos.
So
cria um setor de economia so 2005: o frum municipal organizado, pouco depois do incio do primeilidria dentro da Secretaria de
Leopoldo
ro governo municipal do PT. A partir
Desenvolvimento Econmico.
de ento, atua como interlocutor para
as polticas de ES.
2013: o PT perde as eleies e o novo
governo municipal desativa a poltica
de economia solidria.
2008: o governo municipal
1998-2001: vrios grupos se organizam, com o impulso do governo de estaestrutura uma poltica para
do, mas a maioria no d continuidade.
economia solidria e cria um
Novo
2005: alguns grupos comeam a parsetor dentro da Secretaria do
Hamburgo
ticipar do Frum do Vale dos Sinos.
Trabalho municipal.
fundado o frum municipal de econo- 2010: aprovada a lei municipal
mia solidria.
de fomento economia solidria.
Fonte: Dados prprios; adaptao de quadro publicado em Sarria Icaza (2012).
As experincias de economia solidria so impulsionadas, nesses municpios, a partir de diversos ncleos indutores: no incio dos anos 1990, constitudos principalmente por organizaes vinculadas a movimentos comunitrios
e sindicais. Posteriormente, no inal daquela dcada, h um impulso importante
proveniente das polticas do governo do estado, o primeiro no pas a colocar como
prioridade a economia solidria4. A partir de 2003, cabe principalmente s incubadoras universitrias um papel central como promotoras da organizao da economia solidria e, j no inal da dcada de 2000, os governos municipais passam a
desempenhar o papel principal, em graus diferentes de interlocuo com os fruns
e organizaes da sociedade civil.
Esse processo de interlocuo elemento central na implantao de polticas pblicas municipais, e a anlise da atuao dos gestores pblicos nesses trs
municpios mostra que as polticas pblicas esto principalmente orientadas para
apoiar os processos de organizao social da economia solidria, de cujos empreendimentos e organizaes muitos deles provm. No geral, as diretrizes da poltica
pblica se constroem em consulta direta com os fruns. Essa dinmica de participao social se constitui em um espao importante de construo de cidadania,
mas ao mesmo tempo se mostra limitada em relao a seu alcance, tendendo a se
restringir ao atendimento daqueles que esto organizados e mostrando diiculdades para conseguir ampliar a participao de um pblico maior.
87
Quadro 2 Grupos de economia solidria por municpio

Municpios
EES em 2005
EES em 2010
So Leopoldo
26
28
Canoas
24
30
Novo Hamburgo
23
26
Fonte: Para dados de 2005, mapeamento da ES; para 2010, levantamentos prprios.
Por outro lado, a existncia dessas polticas ica claramente restrita ao

dos governos que as promovem, sem conseguir legitimar-se para alm da durao
de seus mandatos. Buscando avanar nesse sentido, a iniciativa foi a criao de
leis municipais, a primeira das quais foi aprovada em Novo Hamburgo no ano de
2010, realizando-se processos similares em Canoas e So Leopoldo. Entretanto, a
experincia mostra que a aprovao dessa lei no garante continuidade alguma,
principalmente considerando o limitado tamanho do pblico atendido. Nesse sentido, os desaios vo alm do mbito municipal e se colocam em relao ao debate
sobre o marco jurdico da economia solidria e das polticas para seu fomento em
nvel nacional, para o qual no parecem ter sido criadas as condies nem do ponto
(4) Para uma melhor compreenso da experincia do governo de Estado ver Sarria Icaza
2006 e 2008.
de vista do nvel de organizao e de mobilizao do movimento, nem das articulaes polticas e institucionais a partir dos governos e atores polticos.
CONSIDERAES FINAIS
Ao perguntarmos sobre o carter da dinmica de organizao da economia
solidria e sua relao com as formas institucionalizadas da poltica, parte-se do
pressuposto de que esta, apesar de contraditria e marginal, tem conseguido espaos importantes de interlocuo com os poderes pblicos, o que tem permitido
sua ampliao e legitimao. Apresentamos, a seguir, alguns elementos que nos
parecem fundamentais.
88
Em primeiro lugar, destaca-se a dinmica entre os impulsos democrticos

que vm da sociedade civil e o papel dos governos que abrem os espaos de participao. A experincia no Rio Grande do Sul mostra, no caso da economia solidria,
a importncia dos impulsos democrticos vindos da sociedade civil. Esse processo
inicial muda com o decorrer do tempo e segundo os diferentes territrios e explicita as contradies entre os processos de organizao autnomos da sociedade civil
e seu papel para a efetiva consolidao e continuidade das polticas pblicas para
economia solidria. Outro elemento para a relexo diz respeito relao contraditria das polticas pblicas com as prticas dos foros de economia solidria que,
caracterizados inicialmente por uma importante dinmica instituinte de ampliao de espaos pblicos a diferentes nveis , tendem a restringir-se dinmica
dos espaos institucionalizados, nos quais se reproduzem velhas e novas prticas
autoritrias ou de cooptao poltica.
Essas tendncias se fortalecem medida em que se ampliam os programas
de governo em todas as esferas, explicitando um processo que inerente dinmica da economia solidria: por um lado, a incidncia na ampliao dos espaos
institucionais (no caso brasileiro, os programas de governo existem e se expandem
em funo da prpria demanda dos atores sociais) e por outro, a necessidade de
manter a autonomia diante dos impulsos de captura por parte dos sistemas institucionalizados de poder. Scherer-Warren (2006, p. 114) refere-se a essa tenso
permanente nos movimentos sociais, entre participar com e atravs do Estado
para a formulao e a implementao de polticas pblicas ou em ser um agente de
presso autnoma da sociedade civil.
As construes sobre a proposta econmica e o lugar da economia solidria
esto estreitamente ligadas concepo do papel do Estado. Se, por um lado, h
uma convergncia geral sobre a necessidade de ampliao dos espaos democrticos, por outro existem duas perspectivas essencialmente diferentes que se confrontam e integram, com diversas variantes, no discurso e na ao dos principais
atores da economia solidria. Uma delas enfatiza o papel do Estado como eixo
uniicador das lutas e instrumento capaz de fazer efetivo um projeto contra-hegemnico de classe, destacando a atuao do Estado como fundamental para as
transformaes sociais, na condio de representante de um sujeito histrico a
classe trabalhadora. A outra perspectiva, por sua vez, enfatiza o Estado como regulador social, com vocao universalista, colocando o acento na necessidade de
construir espaos de polticas pblicas que transcendam as aes de governo. Essas perspectivas lembram aquelas referidas por Santos desde os primeiros meses
de funcionamento do governo petista em Porto Alegre (SOUSA SANTOS, 2002b).
De maneira geral, apesar da expanso de sua rea de atuao e da visibilidade
de sua proposta, o trabalho aponta para uma perda de dinmica na economia solidria nos ltimos anos, tendendo a restringir-se interlocuo de programas institucionais que, por sua vez, se centram cada vez mais em polticas assistenciais que
no conseguem transcender aos tempos dos governos que as promovem. Ao mesmo
tempo, o peso das experincias que podem ser reconhecidas como sendo de economia solidria mostra-se bastante reduzido justamente porque esta se deine de
forma bastante restritiva, circunscrita a uma forma de organizao (a cooperativa)
e de identiicao poltica particular, ao tempo em que sua fora e seu dinamismo
est dado por sua insero num mundo popular cujas dinmicas socioeconmicas
permanecem pouco compreendidas. A dinmica de ao dos fruns tem como pauta
fundamental reivindicaes direcionadas ao governo, com pouca capacidade de interlocuo junto sociedade. Essas demandas, por sua vez, apontam para mecanismos poltico-partidrios, apesar de um discurso que enfatiza a transformao social.
Todas essas contradies evidenciam o desaio democrtico da economia
solidria, mostrando os dilemas colocados no atual contexto, quando os avanos
e a legitimidade conquistada se mostram insuicientes para que a economia solidria se reairme na sociedade como estratgia de transformao econmica possvel. Os prprios fruns tm diiculdades para captar a fora e o dinamismo que
provm de sua insero em um mundo popular cujas dinmicas socioeconmicas
permanecem pouco compreendidas e mal-interpretadas.
Este trabalho destaca a necessidade da anlise da relao entre movimentos
sociais e processos de institucionalizao integrarem, como um eixo fundamental,
a questo dos projetos de transformao social que esto envolvidos. Muitos estudos realizam anlises restritas dimenso instrumental, negligenciando as questes de contedo que, em ltima instncia, do sentido aos movimentos sociais.
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[SOCIEDADE CIVIL]
[CAPTULO]
AS ORGANIZAES
SOCIAIS E O PROGRAMA
DE AQUISIO DE
ALIMENTOS NO RIO
GRANDE DO SUL
MARCELO KUNRATH SILVA
Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), integrando o Programa de
Ps-Graduao em Sociologia e o Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento Rural. Coordena o Grupo de Pesquisa Associativismo, Contestao e Engajamento.
CLAUDIA JOB SCHMITT
Professora Adjunta do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) e
integrante do corpo docente do Programa de Ps-Graduao em
Prticas de Desenvolvimento Sustentvel (PPGPDS/UFRRJ),
membro da equipe de pesquisadores do Observatrio de Polticas
Pblicas para a Agricultura (OPPA).
INTRODUO
A redemocratizao brasileira teve como uma de suas caractersticas mais
marcantes um intenso processo de institucionalizao das organizaes sociais. A
face mais pesquisada desse processo tem sido a proliferao de diversos tipos de
instituies participativas (conselhos de polticas e programas; comits gestores;
oramentos participativos, etc.), nos diferentes nveis e setores do Estado brasileiro, conformando um amplo espao de atuao institucional para organizaes e
movimentos sociais1.
Outra face desse processo de institucionalizao, que, no entanto, no tem
recebido a mesma ateno dos pesquisadores, a crescente incorporao de organizaes sociais na implementao de polticas e programas governamentais.
Observa-se, desde a segunda metade da dcada de 1990, um aumento progressivo
no nmero de polticas e programas cujo desenho de operacionalizao envolve
parcerias ou convnios com organizaes da sociedade civil. A criao de novas
iguras jurdicas, como as Organizaes Sociais (OSs - Lei 9.637/1998) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs - Lei 9.790/1999), assim
como o crescente volume de recursos pblicos transferidos para tais organizaes2,
so indicativos da importncia desse processo, cujos efeitos, especialmente para
as organizaes sociais, ainda no foram analisados com a devida profundidade.
Em particular, observam-se limites na construo de modelos analticos que sejam capazes de apreender a complexidade de novas coniguraes nas
relaes entre Estado e sociedade civil que esto sendo constitudas atravs do
envolvimento das organizaes sociais na implementao de polticas pblicas e,
mais especiicamente, como essas novas coniguraes redeinem a organizao e
a atuao dos atores da sociedade civil. Assim, o objetivo deste trabalho , atravs
de uma pesquisa sobre a participao de organizaes sociais na implementao
do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no estado no Rio Grande do Sul3,
(1) Abers (2010), Abramovay (2001), Avritzer e Navarro (2003), Baiocchi, Heller e Silva (2008, 2011), Cortes (2009), Dagnino (2002), Lubambo, Colho e Melo (2005), Pires
(2011), Santos (2002), Schneider, Silva e Marques (2004).
(2) Os dados sobre a evoluo das despesas do Governo Federal com entidades sem ins
lucrativos podem ser obtidos no Portal da Transparncia (http://www.portaldatransparencia.gov.br/).
(3) Os dados e anlises apresentados neste texto so resultados do Projeto de Pesquisa
Polticas em rede: uma anlise comparativa das interdependncias entre o Programa de
Aquisio de Alimentos e as redes associativas na Bahia e no Rio Grande do Sul, desenvolvido pelos autores entre os anos 2010-2012, com inanciamento da FAPERJ e do CNPq. Um
paper resultante da pesquisa, que apresenta alguns argumentos desenvolvidos no presente
artigo, foi apresentado no GT de Polticas Pblicas durante o 36 Encontro Anual da ANPOCS, no ano de 2012.
93
analisar as interdependncias entre a conformao e a atuao das organizaes

sociais e as alteraes no ambiente poltico-institucional no qual se inserem tais
organizaes a partir da introduo do PAA.
O PAA do Governo Federal, iniciado em 2003 como parte integrante do
Programa Fome Zero, coloca-se como um objeto particularmente frtil para a
anlise dessas novas coniguraes, na medida em que seu processo de operacionalizao, sobretudo em algumas de suas modalidades, envolve e/ou depende da
participao de organizaes sociais em diversas fases do programa: na proposio
e gesto dos projetos; no fornecimento dos alimentos atravs de agricultores familiares associados; na distribuio dos alimentos s populaes em situao de
insegurana alimentar.
94
O presente artigo analisa, ento, como um programa que objetiva a criao

de um mercado institucional para a compra de alimentos da agricultura familiar
e sua distribuio para populaes em situao de insegurana alimentar, em seu
processo de implementao atravs de organizaes sociais, altera o ambiente de
ao dessas organizaes. Partiu-se da hiptese de que as mudanas geradas pela
participao das organizaes na implementao do PAA4 estariam centradas em
trs dimenses principais do processo organizativo: na insero ou posio relacional das organizaes sociais; na capacidade de mobilizao de recursos por parte desses atores; e em seus repertrios de ao. Ao mesmo tempo, evitando uma
abordagem unidirecional das relaes entre as dinmicas organizativas e as polticas pblicas, sustenta-se o argumento de que diferenas de objetivos, estratgias,
capacidades, e recursos das organizaes geram interpretaes e apropriaes bastante diferenciadas do programa, e assim fazem com que aquelas mudanas apresentem variaes signiicativas.
O PAA E SEU DESENHO DE IMPLEMENTAO

O Programa de Aquisio de Alimentos5, institudo pelo artigo 19 da Lei
10.696 de 2 de julho de 2003, surgiu, historicamente, como uma ao estruturante
(4) Conforme ser observado no decorrer deste trabalho, questionvel (e, na verdade,
inadequado) focar a anlise das mudanas organizacionais como relacionadas a um programa especico, uma vez que a pesquisa emprica indica um intenso envolvimento das
organizaes pesquisadas com diversas polticas pblicas. Nesse sentido, seria mais correto
pensar as mudanas nos processos organizativos observadas na pesquisa como parte de
uma reconigurao muito mais ampla das relaes entre organizaes sociais e polticas
pblicas, que transcendem e englobam o caso de um Programa especico como o PAA.
(5) Para maiores informaes e anlise sobre o PAA ver Brasil (2010); Frozi e Galeazzi (2004);
Grise et al. (2011); Grisa (2012); Mller (2007); Pessanha (2004); Schmitt (2005); Takagi (2006).
do Programa Fome Zero. Tinha como objetivos a articulao do apoio agricultura

familiar, a formao de estoques estratgicos e o atendimento a pessoas em situao de insegurana alimentar. Em termos prticos, o Programa disponibiliza, atravs de diferentes mecanismos, alimentos adquiridos pelo Governo Federal para o
consumo de populaes atendidas por programas sociais de carter governamental e no governamental.
Uma das caractersticas marcantes do desenho de operacionalizao dessa
poltica pblica o fato de que o Programa, atravs de suas distintas modalidades,
possibilita uma grande diversidade de aplicaes, traduzindo-se, em seu processo de
implementao, em arranjos institucionais e modos de execuo bastante distintos.
Como instrumento de poltica pblica, o PAA opera atravs de uma dinmica simultaneamente descendente e ascendente. Descendente devido deinio de regras e
mecanismos de operacionalizao do programa na esfera federal; e ascendente, uma
vez que a demanda de acesso ao Programa construda por atores governamentais e
no governamentais com atuao em mbito estadual, territorial ou municipal, que
se engajam de forma direta ou indireta na construo desses arranjos.
O PAA contava, no momento de execuo da pesquisa, com quatro modalidades distintas de operacionalizao: (i) Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea (CPR Doao); (ii) Formao de Estoque pela Agricultura Familiar
(CPR Estoque); (iii) Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF) e (iv) Incentivo
Produo e Consumo do Leite (IPCL ou PAA Leite). Esses diferentes mecanismos
funcionam como uma espcie de caixa de ferramentas, possibilitando a aquisio
de uma grande diversidade de produtos alimentcios. Esta pesquisa dedicou-se,
fundamentalmente, ao estudo do mecanismo de Compra da Agricultura Familiar
com Doao Simultnea, enfocando uma de suas formas de implementao: as
operaes formalizadas pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) diretamente com as organizaes sociais6.
O instrumento CPR Doao tem como participantes, de um lado, os agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF) caracterizados como fornecedores e de outro, instituies
governamentais ou no governamentais que atendam populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional. Os produtos adquiridos atravs desse mecanismo
(produtos in natura, industrializados, processados, beneiciados, ou produtos orgnicos ou agroecolgicos) so vendidos para o poder pblico atravs de organizaes
formais constitudas por agricultores familiares (associaes ou cooperativas), em
um teto mximo, no perodo da pesquisa, de R$ 4,5 mil por agricultor.
A anlise do banco de dados da CONAB nos permitiu caracterizar, com al(6) A outra forma de implementao constituda por convnios estabelecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, junto ao poder pblico municipal.
95
gum nvel de detalhamento, o universo de organizaes sociais que acessaram o

programa atravs de operaes formalizadas diretamente com o Governo Federal
(via CONAB). No perodo analisado, ou seja, de 2003 a 2010, o PAA mobilizou,
em operaes de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea, 123
organizaes no Rio Grande do Sul. possvel constatar que 78% das organizaes
proponentes do Rio Grande do Sul cadastradas no sistema informatizado da CONAB acessaram o PAA (CPR Doao) por um perodo de at trs anos.
No que tange ao formato jurdico das organizaes de agricultores envolvidas na implementao do programa na modalidade CPR Doao, observa-se que
no Rio Grande do Sul h uma preponderncia de cooperativas. Outro ponto a ser
mencionado diz respeito abrangncia geogrica dos projetos: no Rio Grande do
Sul, 53% das organizaes proponentes envolviam, entre 2003 e 2010, um nico
municpio em seus projetos, sendo que 16% das organizaes atuavam em projetos envolvendo mais de quatro municpios.
96
A anlise dos dados referentes s organizaes que consomem os produtos doados pelo PAA, atravs de operaes de Compra com Doao Simultnea
operacionalizadas pela CONAB, revelou uma grande diversidade de organizaes e
instituies conectadas a esses circuitos de distribuio de alimentos. Em torno de
2,5 mil organizaes e instituies no Rio Grande do Sul (em 177 municpios diferentes) receberam doaes de alimentos atravs do mecanismo de CPR Doao,
entre 2005 e 2010. Um nmero elevado, que indicada a riqueza do tecido associativo envolvido no Programa.
AS INTERDEPENDNCIAS ENTRE PROCESSOS

ORGANIZATIVOS E POLTICAS PBLICAS
Um dos obstculos para a construo de modelos de anlise adequados
investigao das interdependncias entre organizaes sociais e polticas pblicas
est relacionado ao predomnio de referenciais tericos sobre os processos organizativos, que adotam abordagens no relacionais e so, portanto, pouco adequados
para a apreenso e anlise das complexas interaes estabelecidas entre organizaes sociais, agentes e instituies poltico-administrativas (SILVA, 2006). Tais
abordagens tiveram centralidade na literatura brasileira de movimentos sociais da
dcada de 1980, que tinha como ponto de partida uma contraposio entre autonomia e institucionalizao (BOSCHI, 1987; CARDOSO, 1994; SILVA; RIBEIRO,
1985). Essa abordagem dicotmica tendeu a reproduzir-se no modelo de interpretao predominante na literatura da sociedade civil no Brasil nos anos 1990,
que partia da defesa normativa da independncia da sociedade civil emergente
dos processos autnomos de organizao no mundo da vida, sempre confrontados com o risco de colonizao pelo sistema poltico-administrativo (AVRITZER,
1994; COSTA, 1994, 1997; LAVALLE, 2003).
Mesmo reconhecendo a eventual utilidade analtica desses referenciais tericos no relacionais para contextos autoritrios/totalitrios, nos quais as organizaes e movimentos sociais tendem efetivamente a apresentar uma posio de
externalidade e antagonismo ao Estado, importante destacar que tais referenciais
tendem a ser pouco adequados para abordar contextos democrticos e, particularmente, contextos marcados por uma crescente permeabilidade do Estado s organizaes e movimentos sociais, como o caso do Brasil ps-redemocratizao7.
Assim, focalizando nosso objeto de pesquisa, torna-se necessrio buscar novos referenciais tericos para abordar as interdependncias e interseces que caracterizam as relaes entre organizaes sociais e Estado na operacionalizao do Programa de Aquisio de Alimentos, possibilitando identiicar e analisar os efeitos da
participao no Programa na organizao e atuao dos atores da sociedade civil.
Revisando literaturas recentes que analisam os processos organizativos
societrios a partir de distintos recortes literaturas da sociedade civil, do associativismo, dos movimentos sociais e das organizaes podem ser identiicadas
diversas abordagens que se contrapem dicotomia identiicada anteriormente e
oferecem recursos analticos frteis para o tratamento de nosso objeto de pesquisa.
Fazendo um balano sobre a literatura da sociedade civil, Chandhoke destaca uma transformao importante:
[Q]uando os tericos trouxeram a sociedade civil de volta, este campo
veio a ser crescentemente conceituado sem referncia ao Estado. Agora,
qualquer pesquisador reconhecido sabe que a sociedade civil s pode ser
conceituada em relao ao Estado e vice versa. A desconexo do Estado
e da sociedade empobreceu grandemente nosso entendimento de ambos
conceitos (CHANDHOKE, 2007, p. 613).
Assim, no campo de estudos sobre sociedade civil, trabalhos recentes8 tm

enfatizado a crescente diiculdade no estabelecimento de fronteiras claras entre
a sociedade civil e o Estado ou o governo em funo do aumento da importncia
deste no inanciamento das organizaes sociais, assim como pela expanso de
parcerias e convnios nos quais as organizaes sociais passam a assumir responsabilidades na implementao de programas e polticas pblicas.
Diagnstico semelhante pode ser encontrado na pesquisa de heda Skocpol
(2003) sobre a constituio do universo associativo norte-americano e suas trans(7) Para uma discusso sobre permeabilidade do Estado, ver Marques (1999, 2000, 2003)
e Mller, Silva e Schneider (2012).
(8)
Carothers e Barndt (2000), Rosemblum e Lesch (2011).

97
98
formaes na direo de formas gerenciais de organizao a partir da dcada de

1960. Para Skocpol, tais transformaes esto relacionadas a diversos processos
sociais, culturais e polticos, entre os quais se destacam mudanas institucionais
que ampliaram signiicativamente as possibilidades de contratao de organizaes sociais para a prestao de servios pblicos e, consequentemente, criaram
oportunidades de acesso a recursos governamentais por parte dessas organizaes. Processo similar pode ser observado no caso brasileiro, em particular nas iniciativas que compunham o projeto de reforma do Estado implementado durante
a presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que tinha como um de
seus pilares centrais a introduo de mudanas legais (corporiicadas nas leis das
OSs e OSCIPs referidas anteriormente) e na administrao pblica (como a constituio de programas e polticas a serem implementados atravs de organizaes
sociais) que oportunizassem novas formas de contratao e inanciamento pblico
para estas entidades (BRESSER-PEREIRA; WILHEIM; SOLA, 1999). Tal processo
tem continuidade nas duas gestes de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), na
qual o Programa de Aquisio de Alimentos construdo e implementado. Assim,
um dos argumentos centrais deste trabalho que esse crescente envolvimento das
organizaes sociais (particularmente no Brasil) na produo e/ou implementao
de polticas e programas governamentais vem conformando um novo padro de
relaes entre setores da sociedade civil e o Estado, com importantes implicaes
tanto para os primeiros quanto para o segundo.
No entanto, ao contrrio da interpretao que tende a identiicar essas
mudanas apenas como uma estratgia de reduo e, no limite, desmantelamento
do Estado (geralmente qualiicada de neoliberal), adota-se aqui a perspectiva de
Giugni e Passy (1998, p. 82) que veem esse processo como sendo simultaneamente
bottom-up e top-down, ou seja, resultante de intencionalidades e iniciativas de atores da sociedade e do Estado. O resultado dessas mudanas a emergncia e a difuso de um padro de relaes de cooperao (o qual no exclui necessariamente
a chance de conlito) entre Estado e organizaes da sociedade civil que, segundo
Giugni e Passy, pode assumir trs formas:
[O] Estado pode recorrer aos atores no institucionais no sentido de obter informaes que podem ajud-lo a tomar certas decises ou a implement-las.
Aqui a colaborao toma a forma de consulta. [] Uma colaborao mais
profunda ocorre quando o movimento se torna parte das estruturas encarregadas de tomar ou implementar a deciso. Neste caso, ns observamos a
integrao dos movimentos em grupos de discusso, comits, grupos de trabalho ou agncias governamentais. [] Finalmente, uma cooperao ainda
mais profunda implica a delegao de certas tarefas, isto , a transferncia de
responsabilidades do Estado para os movimentos no nvel operacional. Isto
ocorre acima de tudo na fase da implementao de polticas, que em certas
reas esto se tornando crescentemente complexas e difceis para serem suportadas apenas pelas estruturas do Estado (GIUGNI; PASSY, 1998, p. 86).
No caso do Programa de Aquisio Alimentos, observa-se a presena dessas

trs formas de cooperao, com destaque para a delegao que, especialmente nos
casos dos projetos cujos proponentes so as organizaes sociais, implica signiicativa transferncia de responsabilidades para entidades associativas que passam
a coordenar a execuo do programa em seu contexto de atuao.
Uma das vertentes analticas que oferece recursos tericos teis para analisar como e por que estas mudanas nas relaes entre Estado e organizaes/
movimentos sociais (materializadas em legislaes e polticas pblicas) incidem
sobre os atores da sociedade civil encontra-se no campo de estudos sobre movimentos sociais e, em particular, na abordagem do Modelo do Processo Poltico
(Political Process Model - PPM), desenvolvida nos anos 1970 (MCADAM, 1997) e
que, mais recentemente, deu origem abordagem da Contentious Politics (MCADAM; TARROW; TILLY, 2001; TILLY; TARROW, 2007). Partindo do pressuposto
de que a formao e a atuao dos movimentos sociais no podem ser explicadas
sem a apreenso de um contexto poltico-institucional que deina as oportunidades e restries conjunturalmente disponveis para o agir coletivo, desenvolveu-se uma ampla literatura que buscou deinir de forma mais precisa as diferentes
dimenses do contexto poltico-institucional que seriam analiticamente relevantes para a conformao daquelas oportunidades e restries9.
Um dos argumentos importantes dessa literatura para a presente anlise
refere-se interdependncia que trabalhos recentes10 estabelecem entre regimes
polticos deinidos por Tilly (2006, p. 19) como relaes predominantes entre os
atores polticos, incluindo o governo e repertrios de ao coletiva deinidos por
Tarrow (2009, p. 51) como as maneiras atravs das quais as pessoas agem juntas
em busca de interesses compartilhados. Segundo Charles Tilly (op. cit.), cada regime poltico diferencia as formas de organizao e atuao dos atores sociais11 em
trs tipos: prescritas/estimuladas, toleradas e proibidas. Tal diferenciao incide diretamente sobre os custos, riscos e resultados da adoo de diferentes formas organizativas e repertrios de ao, condicionando a conformao do tecido associativo.
Argumentos similares ressaltando a interdependncia entre processos organizativos e contexto/ambiente poltico-institucional podem ser observados no
campo de estudos de organizaes, particularmente nas vertentes neoinstitucionalista e da ecologia de organizaes. A primeira vertente, de acordo com Campbell, enfatiza que:
(9)
(10)
Brockett (1991), McAdam (1999), Tarrow (2009), Tilly (2006), Tilly e Tarrow (2007).
Goldstone (2003); Tilly (2006).
(11) Na verdade, o autor focaliza os repertrios de ao coletiva contestatria. No entanto, parece pertinente expandir a interdependncia para as diferentes formas de organizao
social, contestatrias ou no, buscando uma aproximao entre os campos de estudos de
movimentos sociais e de organizaes conforme proposto em Davis et al. (2005).
99
[...] estar inserido em distintos milieus institucionais pode ter um efeito profundo no desenvolvimento de organizaes e movimentos. Estes insights
podem ser organizados ao longo das linhas sugeridas pela distino de Richard Scott [...] entre as dimenses regulatria, normativa e cognitiva das
instituies. Estruturas cognitivas limitam o mbito de prticas que lderes
de organizaes [...] e movimentos sociais [...] podem imaginar. Uma vez
imaginadas, estruturas normativas limitam o que considerado prtica
aceitvel ou apropriada para organizaes [...] e movimentos [...]. Finalmente, estruturas regulatrias, particularmente as polticas, [...] limitam o
mbito de prticas que os atores podem desenvolver e institucionalizar nas
organizaes [...] e movimentos (CAMPBELL, 2005, p. 65-66).
No caso da ecologia de organizaes, o foco central entender a distribuio das organizaes em diferentes condies ambientais e as limitaes que diferentes ambientes colocam para as estruturas organizacionais (HANNAN; FREEMAN, 1977, p. 936). Para essa vertente, organizaes dependem da existncia de
condies ambientais que lhes propiciem as condies e os recursos necessrios
para sua sobrevivncia (CAMPBELL, 2005; HANNAN; CARROLL, 1992; MCADAM; SCOTT, 2005) e, nas sociedades contemporneas, as instituies do Estado
tm centralidade na conformao destas condies e no acesso queles recursos.
Como salientam Hannan e Freeman (1977, p.944-945),
100
O papel cada vez mais importante do Estado na regulao das prticas

econmicas e sociais proporciona numerosas oportunidades para analisar o
impacto de mudanas nas estruturas de constrangimentos sobre a diversidade das formas organizativas. Considere o impacto de leis de licenciamento, salrio mnimo, sade, legislao de segurana, ao airmativa e outras
regulaes na ao das organizaes. Quando tais regulaes so aplicadas a
todo espectro de organizaes em amplas reas de atividades, elas inegavelmente alteram a distribuio das organizaes.
No entanto, autores da ecologia organizacional argumentam que as possibilidades de adaptao das organizaes s variaes nas condies ambientais
so constrangidas por inrcias estruturais, as quais limitam as mudanas que as
organizaes podem fazer na busca de adaptao. Entre os fatores internos s organizaes que geram inrcia estrutural, Hannan e Freeman (1977, p. 931) destacam
estes: os investimentos e acmulos feitos no passado, que podem no ser transferveis s novas funes demandadas pela adaptao; os limites de informao dos dirigentes das organizaes sobre as mudanas nas condies ambientais/oportunidades; a conigurao poltica interna da organizao, que pode gerar signiicativas
resistncias s mudanas por parte daqueles que perdem poder ou discordam das
novas formas de organizao e/ou atuao; as caractersticas institucionais (cognitivas, normativas, e regulatrias) sedimentadas na trajetria da organizao.
Assim, as respostas das organizaes em termos de adaptao s mudanas
ambientais e/ou s oportunidades polticas trazidas pela introduo de polticas
pblicas no so nem mecnicas, nem homogneas. Ao contrrio, elas dependem

de caractersticas particulares de cada entidade, as quais estabelecem o seu grau de
inrcia estrutural. Tais caractersticas vo deinir a forma, a intensidade, a temporalidade e, no limite, a prpria possibilidade de adaptao.
A partir desses argumentos, pode-se interpretar a crescente insero das
organizaes sociais na elaborao, gesto e/ou implementao de polticas pblicas como um processo que estimula e at mesmo prescreve determinados padres
de estruturao e atuao para os atores da sociedade civil que pretendem acessar
aquelas polticas e seus respectivos recursos/benefcios.
Tais efeitos das polticas pblicas sobre as formas de organizao e atuao
das organizaes sociais tendem a ganhar mais destaque no contexto de seu crescente envolvimento na implementao de polticas. Retomando as ideias de Campbell (ibid, p. 65-66), pode-se argumentar que as polticas pblicas conformam
campos de ao que transcendem as fronteiras do Estado, instituindo elementos
cognitivos, normativos e regulatrios que condicionam o campo do pensvel, desejvel e possvel para as organizaes sociais que neles pretendem inserir-se.
Em sntese, a anlise desenvolvida parte da hiptese de que a introduo
de polticas pblicas (particularmente aquelas cujo formato de implementao delegam signiicativas responsabilidades para as organizaes sociais, como o caso
do PAA) produz, em maior ou menor grau, alteraes nas condies ambientais e/
ou nas oportunidades de atuao confrontadas pelas organizaes sociais. Tais alteraes oportunizam, suportam e, no limite, induzem a adoo de determinadas
formas de organizao e ao (ao mesmo tempo em que diicultam e restringem a
adoo de outras), as quais se colocam como condio para o acesso poltica e s
suas retribuies materiais e simblicas. Como resposta a essas alteraes de ambiente e/ou de oportunidades, as organizaes tendem a passar por processos de
adaptao que, por sua vez, so dependentes de caractersticas organizativas que
deinem a inrcia estrutural e, assim, as condies de possibilidade de adaptao
de cada entidade quelas mudanas ambientais.
Aproximando esses argumentos gerais do objeto emprico em foco, coloca-se
a necessidade de deinir quais dimenses dos processos organizativos seriam afetadas pelas mudanas geradas a partir do envolvimento das organizaes sociais na
implementao do Programa de Aquisio de Alimentos em seus distintos formatos
de execuo, com destaque, nesse caso, para o mecanismo de Compra da Agricultura Familiar com Doao Simultnea. Nesse projeto, so abordadas trs dimenses
que, hipoteticamente, sofreriam mudanas com aquele envolvimento: a insero
relacional, a mobilizao de recursos, e os repertrios de organizao e ao.
Uma linha importante de investigao na agenda atual da rea de estudos
sobre polticas pblicas no Brasil tem se dedicado a analisar as interdependncias
entre determinados programas e polticas governamentais e o tecido relacional da
101
sociedade e/ou das redes de polticas pblicas (MARQUES, 2000, 2003; PAVEZ,
2005). No caso especico do PAA, duas mudanas signiicativas podem ser hipoteticamente esperadas em termos relacionais: em primeiro lugar, na rede de relaes das organizaes envolvidas, com a ampliao e/ou diversiicao dos atores
sociais e governamentais com os quais aquelas organizaes estabelecem relaes.
Na medida em que a operacionalizao do Programa demanda uma interao constante entre as organizaes e os agentes governamentais envolvidos, provvel
que se constituam ou reforcem vnculos entre tais atores, reconigurando as redes
relacionais dos mesmos. Nesse caso, o PAA poderia estar atuando como um mecanismo de gerao de capital social no sentido de Putnam (1996); ou seja, gerando
vnculos e coniana que podem permitir o desenvolvimento de prticas cooperativas entre os atores no somente no mbito do programa, mas para alm dele.
102
Em segundo lugar, o PAA tambm pode estar gerando uma alterao da

posio dos atores envolvidos, especialmente as organizaes sociais, nas redes
de polticas pblicas. Na medida em que, em funo da delegao para as organizaes sociais de grande parte das atividades de operacionalizao, elas passam a
ocupar uma posio de mediadores entre suas bases/pblicos e os recursos/benefcios do Programa, provvel que se observe uma mudana signiicativa no papel e na importncia das organizaes junto a estas bases/pblicos. Nesse caso, o
PAA pode se constituir em um instrumento de gerao de capital social no sentido
deinido por Burt (2005), ou seja, de ganhos associados ocupao de uma posio
de conector (broker) entre os atores de uma rede.
A segunda dimenso de anlise a mobilizao de recursos tem sido
pouco explorada nas pesquisas brasileiras dedicadas ao estudo das organizaes e
movimentos sociais. Partindo de um argumento central nos estudos organizacionais12, que enfatiza que processos organizativos implicam custos e que, para sua
continuidade ao longo do tempo, as organizaes necessitam criar mecanismos
de captao e utilizao eicaz de recursos (inanceiros, materiais, humanos, conhecimento, etc.), coloca-se a hiptese de que alteraes nas fontes e nos volumes
de recursos que as organizaes podem acessar tenderiam a gerar efeitos mais ou
menos signiicativos na atuao das mesmas.
Especiicamente em relao ao PAA, pode-se identiicar que est em jogo,
fundamentalmente, o acesso a dois tipos de recursos: primeiramente, o controle de
uma fatia do mercado institucional e dos recursos a ele destinados, exercido pelas
organizaes e/ou pelos agricultores familiares; em segundo lugar, a capacidade de
disponibilizar alimentos s organizaes e/ou populaes beneicirias do Programa. Trata-se, nesse ltimo caso, de um recurso material com forte apelo simblico.
Nesse contexto, dois resultados podem ser destacados. De um lado, a possibilidade
de acesso a recursos inanceiros ou aos prprios alimentos pode gerar alteraes nas
(12) Hannan e Carroll (1992), Jenkins (1994), McAdam e Sccott (2005) e McCarthye Zald
(1977).
relaes externas das organizaes, diminuindo a dependncia em relao a outras

fontes de inanciamento e/ou fortalecendo-as frente a outros atores (econmicos,
sociais ou governamentais), tanto em termos polticos como em termos materiais.
As mediaes envolvidas no acesso a esse instrumento de poltica pblica podem,
tambm, reforar ou fragilizar vnculos de lealdade poltica ou solidariedade. De
outro lado, o acesso aos recursos do PAA tambm pode ser fonte de mudanas nas
relaes internas das organizaes. A possibilidade de oferecer respostas concretas (materiais e/ou inanceiras) aos pblicos constituintes das organizaes tende
a gerar um signiicativo fortalecimento e legitimao de suas lideranas e, de forma
mais geral, da alternativa organizativa que elas propiciam.
Como contrapartida, no entanto, a insero no PAA pode gerar uma dependncia das organizaes em relao aos recursos desse programa, colocando-as em
uma situao de risco em um eventual cenrio de descontinuidade do mesmo. As
prprias mudanas organizacionais necessrias para acessar e gerenciar o Programa
acabam ampliando esse risco. Conforme Giugni e Passy, o envolvimento em relaes
de cooperao com o Estado, especialmente nos casos em que envolve delegao,
pressupe a existncia de organizaes de movimentos sociais bem estruturadas e competentes, mas, por outro lado, isto induz concentrao e acumulao dos recursos do movimento. Engajar-se em interaes colaborativas com o Estado altamente exigente em termos de recursos (...). Ento, os
movimentos que entram em uma relao colaborativa com o Estado tendem
a tornar-se maiores, mais proissionalizados e mais burocratizados (GIUGNY; PASSY, 1998, p. 102).
Por im, em relao terceira dimenso os repertrios de organizao e

ao , de acordo com o pressuposto da interdependncia entre processos organizativos e conigurao poltico-institucional e condies ambientais referidos anteriormente, adota-se o argumento de que as formas de estruturao e atuao das
organizaes sociais tendem a responder s condies ambientais e oportunidades
que cada contexto institucional deine ou seja, diferentes contextos tendem a produzir distintas oportunidades e condicionamentos para os processos organizativos,
estimulando-os ou obstaculizando-os ao deinirem seus custos, riscos e eiccia.
Articulando essa argumentao com o objeto em foco, observa-se que o
PAA, na medida em que estabelece determinados enquadramentos para a contratao dos projetos, promovendo, ao mesmo tempo, novas oportunidades de
interao, acaba reforando determinadas prticas e estratgias de organizao e
ao em detrimento de outras. A implementao do Programa passa a gerar novas demandas, alterando agendas, imprimindo um novo ritmo de trabalho s organizaes, forando adaptaes. No caso dos movimentos sociais, novos peris
de militncia passam a ser valorizados, tensionando hierarquias e gerando, eventualmente, conlitos internos. A atuao enquanto mediadoras, seja no campo da
comercializao, seja na distribuio dos alimentos, torna-se um foco central da
103
interveno das organizaes, produzindo novos vnculos, valores, prticas e at

novas estruturas organizativas.
De outro lado, especiicamente no caso dos agricultores, o mercado institucional criado pelo Programa estabelece uma srie de condicionalidades legais e
organizativas para que as organizaes possam acess-lo e nele permanecerem.
As oportunidades de estabelecimento de parcerias com o Estado, atravs da proposio de projetos no mbito do PAA, tm como contrapartida a necessidade de
adequao das organizaes complexa e mutante estrutura de normas e leis que
regulam essas relaes. Alm disso, a insero no mercado institucional estabelece
responsabilidades s organizaes em termos que prazos de entrega, qualidade
dos produtos, periodicidade de oferta, planejamento de produo, logstica de coleta e entrega dos produtos, entre outros aspectos, que tendem a ter implicaes
signiicativas para a estruturao e atuao das mesmas.
O PAA NO RIO GRANDE DO SUL
104
O processo de implantao do PAA no Rio Grande do Sul se baseia em uma

rede bastante articulada de atores da sociedade civil e do Estado (e, por vezes,
transitando entre esses espaos sociais) vinculados direta ou indiretamente agricultura familiar, que comea a se constituir entre o inal da dcada de 1970 e incio
da dcada de 1980. Essa rede conecta organizaes sindicais, movimentos sociais,
ONGs, grupos de agroecologia, cooperativas, associaes, instituies de crdito,
militantes partidrios, pesquisadores, agentes pblicos, entre outros atores. A introduo e expanso do Programa no estado ir, em grande medida, se estruturar
a partir dos atores e relaes que compem essa rede.
A importncia dessa rede se expressa claramente no processo de difuso
do Programa no estado, o qual segue, em grande medida, a distribuio geogrica
das organizaes e movimentos da agricultura familiar e da agroecologia. Assim, a
implementao do PAA vai iniciar e, posteriormente, difundir-se centralmente naquelas regies do estado nas quais se observa uma presena mais consolidada daquelas organizaes e movimentos que progressivamente se mobilizam para participar do Programa13. Em especial, podemos citar a Federao dos Trabalhadores da
Agricultura Familiar (FETRAF); o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA);
o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); e a rede agroecolgica.
(13) A centralidade das organizaes ligadas agricultura familiar/agroecologia na conformao do PAA no Rio Grande do Sul no signiica a inexistncia de organizaes urbanas
com protagonismo nesse processo. Tais casos, no entanto, tendem a ser excees.
As informaes coletadas permitem identiicar que a participao no PAA

tende a gerar efeitos, que podem variar em grau e contedo, para todas as organizaes sociais envolvidas. Em outras palavras, o PAA14 institui mudanas signiicativas no ambiente no qual se constituem e atuam essas organizaes, alterando vnculos e posies, oportunizando o acesso a recursos diversos e, ao mesmo
tempo, demandando transformaes organizativas signiicativas para operacionalizao do programa. Em particular, o enquadramento das organizaes como
executores da poltica pblica as coloca sob a necessidade de adequao a um conjunto de regulaes e normativas institudas, as quais tm incidncia direta sobre
a estruturao e a atuao cotidiana das mesmas. As mudanas organizativas observadas, no entanto, no podem ser vistas somente como respostas mecnicas e
homogneas s mudanas nas condies e nas oportunidades trazidas pelo PAA,
pois dependem tambm das capacidades e intencionalidades das organizaes envolvidas, que estabelecem um maior ou menor grau de inrcia estrutural.
A partir da pesquisa realizada, podem ser destacados cinco conjuntos de
mudanas que esto relacionadas reconigurao das relaes entre Estado e organizaes sociais que o PAA, enquanto parte de um contexto mais amplo de envolvimento das organizaes sociais na implementao de polticas pblicas, tende a produzir. O primeiro conjunto de mudanas se refere relao das organizaes
sociais com as polticas pblicas. Conforme salientado anteriormente, o PAA integra
um amplo conjunto de polticas pblicas em setores to diversos como reforma
agrria, crdito agrcola, segurana alimentar, assistncia social, formao proissional, habitao, sade, educao, que na sua articulao vm reconigurando o
ambiente de atuao das organizaes sociais no Brasil nas ltimas dcadas. O impacto sobre as organizaes mais intenso e direto pelo fato de que boa parte dessas polticas se caracteriza pela delegao de parcela mais ou menos signiicativa
de sua implementao para aquelas organizaes. Assim, se na dcada de 1980 as
polticas pblicas eram um objeto de reivindicao das organizaes, na dcada de
1990 e, especialmente, na dcada de 2000, a implementao de polticas pblicas se
torna crescentemente um campo de atuao para tais organizaes (e, em muitos
casos, se torna o campo prioritrio de atuao).
Essa dinmica pode ser claramente identiicada nesta pesquisa. Diversos
entrevistados salientam, de um lado, a centralidade que as polticas pblicas tm
ocupado na atuao das organizaes, ressaltando o carter estratgico assumido
por elas na reproduo das organizaes e na consecuo de seus objetivos. De
(14) Conforme j comentado anteriormente, problemtico tratar o PAA isoladamente em relao a diversas outras polticas pblicas direcionadas s organizaes sociais (em
especial, quelas da agricultura familiar, mas no apenas a estas). Como ser observado na
anlise, a combinao entre estas diversas polticas que produz as mudanas nas condies ambientais e nas oportunidades de atuao, induzindo transformaes mais ou menos
signiicativas na atuao cotidiana das organizaes.
105
outro lado, observa-se o esforo das organizaes no sentido de jogar entre as

opes que a diversidade de polticas e programas disponveis traz, veriicando-se
iniciativas de composio entre diferentes polticas e, tambm, deslocamentos entre as mesmas ao longo do tempo.
No entanto, observa-se que no apenas a participao nas polticas em si se
altera no perodo, mas tambm as interpretaes dos atores sobre o seu signiicado.
Na pesquisa realizada, foi possvel identiicar trs padres interpretativos presentes entre as organizaes envolvidas no PAA. Primeiramente, h uma interpretao
do programa apenas como uma fonte a mais de recursos para potencializar aquilo
que elas j faziam tradicionalmente. Ou seja, o Programa visto como um instrumento de qualiicao de uma prtica que, entretanto, mantm-se inalterada na
sua natureza. O segundo padro interpretativo possvel de ser delimitado aquele
no qual as polticas pblicas passam a se constituir como um elemento norteador e,
no limite, um im em si mesmo no sentido da atuao das organizaes envolvidas.
Por im, um terceiro padro interpretativo aquele que identiica nessas polticas
um meio para o fortalecimento organizativo e, a partir dele, a capacitao para a
busca de objetivos organizacionais mais amplos que a operacionalizao de polticas e programas governamentais (no caso das organizaes pesquisadas, destaca-se o objetivo estratgico de buscar mudanas estruturais no capitalismo e, no
limite, sua superao por um novo modelo de organizao socioeconmica).
106
O segundo conjunto de mudanas se refere ao processo de criao, regularizao/formalizao ou ativao de organizaes induzido pelo PAA. Diversos entrevistados salientaram que a necessidade de organizao para participao no programa
resultou, em alguns casos, na criao de cooperativas e associaes, particularmente entre os agricultores. Diversas organizaes tiveram que regularizar sua
situao frente ao Estado, quitando dvidas ou atualizando sua documentao,
tornando-se, com isso, formalmente aptas a participar do PAA. Outras entidades,
ainda, embora estivessem legalmente constitudas como organizaes, estavam
praticamente inativas, voltando atividade em funo de seu envolvimento na
execuo do programa. No Rio Grande do Sul, em particular, o formato organizativo privilegiado pelos agricultores familiares foi a cooperativa. Alm da tradio de
cooperativismo no estado, tal preferncia pode ser em parte explicada por decises
dos gestores locais do programa, que acabaram restringindo as possibilidades de
participao para outros formatos organizativos, reforando a presena das cooperativas de agricultores nesse mercado institucional.
Um aspecto importante destacado pelos entrevistados a considervel dependncia de parte das organizaes envolvidas na operacionalizao do PAA em relao
aos recursos obtidos no mercado institucional criado pelo programa, dependncia
essa que no se traduz, necessariamente, em uma dependncia dos agricultores vinculados a essas associaes e cooperativas em relao ao mercado institucional.
O terceiro conjunto de mudanas tambm se refere a mudanas organizacionais, mas focaliza as transformaes nas estruturas e prticas das organizaes
relacionadas participao no PAA. De um lado, entrevistados destacaram a importncia do programa com fonte de recursos para a estruturao das organizaes,
possibilitando ampliar e/ou qualiicar a atuao das mesmas.
De outro lado, conforme anteriormente identiicado por Rosemblum e
Lesch (2011) e Skocpol (2003), a insero das organizaes sociais na execuo
de polticas pblicas tende a gerar mudanas mais ou menos profundas em suas
rotinas de funcionamento, demandando a adoo de novos procedimentos, o
domnio de novas competncias e a submisso a novas regulamentaes. Tais
mudanas so claramente identiicadas no caso do PAA. Os entrevistados salientam
a importncia que passam a ter instrumentos e competncias de gesto para que
as organizaes tenham eiccia e eicincia na operacionalizao do programa.
Proissionalizao, planejamento, controle, prestao de contas, informatizao,
entre vrios outros aspectos, passam a ser temas e preocupaes cotidianas dos
membros das organizaes envolvidas na execuo do PAA.
As diiculdades de adaptao a estas novas exigncias em termos de gesto foram, em muitos casos, um obstculo para ingresso ou permanncia de organizaes na operacionalizao do PAA. Isso indica os limites de uma abordagem
meramente voluntarista do processo de adaptao s mudanas ambientais, que
condicionado pelas caractersticas institucionais constitudas ao longo da trajetria das organizaes.
As mudanas em termos de procedimentos e competncias organizacionais demandadas ou induzidas pelo PAA acabam sendo geradoras, por sua vez,
de mudanas de peril e, especialmente, de critrios de valorizao dos membros
das organizaes. Em um contexto no qual h uma grande escassez de indivduos
dotados das competncias que passam a ser necessrias para a operacionalizao
do programa, observa-se uma crescente importncia daqueles poucos indivduos
que dominam os recursos e habilidades de gesto necessrios para atuar de forma
eicaz nesse novo ambiente. Os casos analisados demonstram, ao mesmo tempo,
que o envolvimento com o programa gera uma srie de dinmicas de aprendizado
que ampliam essas competncias em um processo que encontra suporte no apenas no ambiente interno das organizaes, mas nas redes de relaes nas quais
elas se encontram inseridas.
Esse conjunto de mudanas, que implica alteraes na atuao e nas relaes de poder intraorganizacionais, , obviamente, gerador de resistncias e de
conlitos abertos. Particularmente no caso daquelas organizaes que tm uma
trajetria vinculada e identiicada com prticas contestatrias, como no caso do
MST e do MPA, tais mudanas tendem a ser fontes de conlitos intraorganizacionais mais ou menos profundos.
107
Um quarto grupo de mudanas se refere s transformaes geradas pela

participao no PAA na rede relacional das organizaes envolvidas. Primeiramente,
essa participao possibilitou a ampliao e a diversiicao da rede de relaes
das organizaes. Nesse sentido, uma das novidades do programa foi propiciar a
constituio de relaes entre as organizaes dos agricultores que produzem os
alimentos e as organizaes sociais que os distribuem alimentos para as populaes em situao de insegurana alimentar.
Outro aspecto que constitui essa ampliao e diversiicao das redes de
relaes das organizaes a relao com instituies e agentes governamentais.
Na medida em que as organizaes se inserem na execuo de um programa governamental, observa-se a constituio ou intensiicao de vnculos com diferentes
instituies e agentes de distintos nveis e setores de governo que, de alguma forma, participam do processo de implementao do programa.
Essa ampliao e diversiicao das redes relacionais, mesmo que limitadas
por diversos fatores com destaque para as divises e disputas poltico-partidrias gerou ganhos efetivos para as organizaes em termos de acesso a informaes, conhecimentos, cooperao e oportunidades, podendo ser conceituada como
um processo de gerao de capital social no sentido de Putnam (1996).
108
Uma segunda mudana em termos relacionais se refere a uma alterao da

posio das organizaes sociais na rede de atores da poltica pblica. Na medida
em que o PAA, assim como vrias outras polticas que envolvem a participao de
organizaes sociais, se caracteriza pela delegao de signiicativas responsabilidades da implementao para as organizaes, observa-se que entre essas responsabilidades est a deinio dos pblicos que tero acesso ao programa, uma vez que
ele no capaz de abranger o universo dos potenciais beneicirios. Ou seja, tanto
na deinio dos agricultores que acessaro o mercado institucional, quanto na
deinio das populaes beneicirias dos alimentos, h uma margem de manobra
mais ou menos ampla para a escolha das organizaes.
Dessa forma, as organizaes passam a assumir, de um lado, um papel central
enquanto mediadoras entre os pblicos e o programa; de outro lado, mais do que
simplesmente mediar, observa-se que tais organizaes passam tambm a ter um
signiicativo poder de deciso sobre quais pblicos tero acesso ao programa. Essa
possibilidade de controlar o acesso a determinadas polticas pblicas constitui um
capital social no sentido deinido por Burt: [o] ganho gerado pela localizao de uma
pessoa [ou, no caso, organizao] numa estrutura de relaes (BURT, 2005, p. 4).
Por im, o quinto conjunto de mudanas, em direta relao com o anterior,
se refere s transformaes das organizaes envolvidas com seus pblicos/constituintes. A possibilidade de controlar o acesso ao programa e, assim, passar a ser visto
como o ator responsvel, mesmo que parcialmente, por oportunizar aquele acesso,
tende a signiicar um expressivo fortalecimento das organizaes junto aos seus

pblicos constituintes.
As entrevistas mostram claramente o esforo de diversas organizaes, particularmente aquelas marcadas por um peril mais contestatrio, de articular o atendimento de interesses e carncias (imediatos e materiais) de seus pblicos constituintes com processos de formao, organizao, e mobilizao poltica dos mesmos.
Mais especiicamente, em alguns depoimentos, se observa um esforo deliberado
dos movimentos envolvidos na operacionalizao do programa em evitar uma separao entre a organizao poltica e a organizao que opera o PAA, buscando articular essas dimenses interdependentes no sentido do seu mtuo fortalecimento.
CONSIDERAES FINAIS
Este exerccio de anlise das relaes Estado-sociedade civil, tomando como
porta de entrada o Programa de Aquisio de Alimentos, nos permitiu prospectar
as interdependncias estabelecidas entre o Estado e as organizaes da sociedade
civil na implementao de polticas pblicas. Um primeiro elemento a ser observado que o envolvimento das organizaes sociais na operacionalizao de programas e aes governamentais, neste caso, no exclui, mas complementa a presena
desses atores sociais nos espaos de formulao, monitoramento e controle social
dessas polticas. No caso do PAA, a atuao dessas organizaes como mediadoras
da ao governamental no as transforma em meras executoras de objetivos e metas traados pelo governo, excluindo de sua atuao repertrios de ao voltados
mobilizao, articulao poltica ou a reivindicao. O que se percebe uma complexiicao desses repertrios, que passam a exigir presena em diferentes arenas
e a demandar esforos signiicativos na busca de coeso. No caso estudado, transformaes importantes ocorrem, tambm, no ambiente interno das organizaes
que se tornam executoras do PAA, alterando rotinas de funcionamento, exigindo a
implementao de novos procedimentos, o domnio de competncias e a internalizao de novos regulamentos. Em muitos casos, essa nova estruturao tensiona
projetos ou hierarquias anteriormente estabelecidas.
Ao mesmo tempo, ao tornarem-se mediadoras do PAA, e, tambm, em muitos casos, de outras polticas pblicas, as organizaes em questo tendem a se fortalecer diante de seu pblico, assumindo porm o nus de responder pela execuo
das polticas e pelos seus resultados. Percebe-se, no caso das organizaes envolvidas na implementao do PAA, uma ampliao de seus repertrios e quadros de
ao, considerando no s a sua insero na esfera poltica, mas tambm a sua atuao na rea de mercado. Os impactos desse conjunto de transformaes so, ao que
109
tudo indica, bastante diferenciados, variando de acordo com o peril das organizaes e dos arranjos institucionais de implementao do programa, heterogeneidade
que possibilitada pelo prprio desenho de implementao desta poltica.
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113
[CAPTULO]
ORGANIZAO LIMINAR
E SOCIEDADE CIVIL:
ANLISE DO MOVIMENTO OCUPAR
FABIO BITTENCOURT MEIRA

Professor adjunto da Escola de Administrao da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador fundador do
Ncleo de Estudos em Gesto Alternativa (NEGA/EA/UFRGS),
pesquisador do Ncleo de Pesquisa em tica e Gesto Social
(NUPEGS PUC-Minas).
(1) Uma primeira verso deste trabalho foi publicada na Revista

Pensamento e Realidade, do Programa de Ps-Graduao em Administrao da PUC-SP (ver MEIRA, 2013).
INTRODUO
O Ocupar o mais importante processo de emergncia social da cena contempornea, mas sua organicidade tende a escapar s expectativas de normalidade. O movimento tem sido desqualiicado como amorfo e ilegtimo. Os defensores
da ordem social, por meio da grande mdia, enfatizam a falta de direo e objetivos, chegando a sugerir tratar-se de exibicionismo. Uma editora-chefe da revista
Time comenta essa recepo em sua pgina:
A semana nem bem comeou e j temos mais recriminaes ao Ocupar Wall
Street, por ser amorfo, sem rumo e sem saber o que querem. Bill Keller (do New
York Times) airma que at agora, a principal conquista do movimento foi
simplesmente aparecer na mdia. Fcil falar do seu poleiro no Upper West
Side (KONIGSBERG, 2011, s.n., grifos no original; traduo nossa)2.
O Ocupar apresentado como incompreensvel ou ilegtimo. Cabe, portanto, perguntar: o que manifesta essa reao de recusa e o esforo deliberado de
desqualiicar o movimento? Este ensaio responde questo ao problematizar a
emergncia de organizaes anti-hegemnicas no contexto capitalista contemporneo. A adjetivao anti-hegemnica designa, aqui, uma delimitao do objeto
de estudo: o antagonismo ao status quo caracteriza organizaes emergentes como
o Ocupar. Com o objetivo de apreend-las e explic-las, lano mo de dois conceitos antropolgicos que explicam a transio em ritos de passagem liminaridade (liminality) e communitas (Turner, 1967, 1969) , procurando construir uma
ponte entre eles e os Estudos Organizacionais (EOR), com a ajuda de David Harvey
(2003; 2005) e Virginia Fontes (1996, 2010). Resulta, da, a proposio de um
construto terico: a organizao liminar. Com subsdio nesse conceito, ensaia-se
uma anlise do movimento Ocupar.
O ensaio experimental porque trabalha com fenmenos estranhos ao
mainstream do campo dos EOR. Devido transdisciplinaridade, os conceitos liminaridade e communitas necessitam traduo ontolgica e epistemolgica sistemtica, o que este ensaio realiza apenas parcialmente. H, ainda, um risco decorrente da leitura da realidade sem a distncia temporal necessria, um risco que
vale a pena correr. O artigo foi dividido em seis sees: uma de orientao metodolgica, trs sees tericas e um ensaio de anlise emprica, alm da concluso.
(2) he week started of with more recriminations of Occupy Wall Street for being amorphous, directionless, and not knowing what they want. Bill Keller in the New York Times
proclaims that So far, the main achievement of Occupy Wall Street is showing up. Easy to
say from his perch on the Upper West Side.
115
MTODO
Tal como deine Charles S. Peirce (1989, p. 14), abduo o processo para
formar hipteses explicativas. a nica operao lgica a introduzir ideias novas
[...] faz uma mera sugesto de que algo pode ser. um mtodo que, ao contrrio
da induo e deduo, no implica um protocolo lgico de propagao da validade,
apenas certa plausibilidade. A inferncia abdutiva procede da seguinte forma (GIVEN, 2008, p. 1):
a) Algum evento X causa surpresa em ns;
b) Mas, se certa explicao Y estivesse presente, ento X seria normal, habitual;
c) Portanto, plausvel que X seja, na realidade, um caso de Y.
116
O procedimento semelhante intuio, porm no se d de um s golpe,

indo passo a passo para chegar a uma concluso. A abduo a busca de uma concluso pela interpretao racional de sinais, de indcios, de signos (CHAU, 2000,
p. 83). o procedimento racional adequado ao acesso de fenmenos a serem decifrados ou descobertos, o que o aproxima da intuio artstica. O mtodo consiste
em trabalhar com vestgios, sinais e pistas que orientam a ateno do pesquisador
diante de um fenmeno mal compreendido.
No caso da presente pesquisa, a leitura dA Terceira Margem do Rio de Joo
Guimares Rosa (1964) combinou-se com o interesse pela Antropologia Econmica, levando por caminhos tortuosos obra de Victor W. Turner. A narrativa
de Rosa no descreve uma travessia, mas o ser entre margens. A ideia de uma
terceira margem orientou a relexo sobre uma transformao da sociedade contempornea em que as passagens perdem transitoriedade, tornando-se lugares.
Turner descobriu um lugar para a terceira margem nas sociedades tradicionais, e o
chamou de liminaridade.
Pensar fenmenos emergentes obriga o pesquisador a burilar conceitos novos e novos conceitos devem estar em relao com problemas que so os nossos,
com nossa histria (MISOCZKY; FLORES; BHM, 2008, p. 185). Um conceito
melhor que seu precedente, porque faz ouvir novas variaes e ressonncias
desconhecidas, opera recortes inslitos, suscita um acontecimento que nos sobrevoa (DELEUZE; GUATARRI, 1992, p. 40-41).
LIMINARIDADE E COMMUNITAS NA OBRA DE

VICTOR W. TURNER
Victor W. Turner identiica uma condio tipicamente ambgua em indivduos e grupos humanos submetidos a ritos de passagem, uma vez que a os signos
sociais que os designam parecem ter sido apagados. Em continuidade ao trabalho
seminal de Arnold van Gennep, o antroplogo escocs associa ritos de passagem
a processos que acompanham mudanas sociais (de lugar, de estado, de posio
social e de idade) perfazendo uma sequncia em trs fases: separao, margem ou
limen, e agregao. A primeira e a ltima compreendem comportamentos ancorados em posies sociais estruturalmente bem deinidas: separao e agregao
so claramente identiicadas pelos signos sociais ordinrios. Porm, a etapa intermediria marcada por impreciso e ambiguidade: na transio, h um domnio
da cultura em que os atributos do estado passado e do que est por vir icam em
suspenso (TURNER, 1967). Turner utiliza o termo liminaridade para fazer referncia ao perodo intermedirio, dedicando-lhe vrios trabalhos3. O signo estado
aparece como metonmia de toda espcie de condio estvel recorrente e reconhecida culturalmente (TURNER, 1977, p. 37). Em contraponto, limen limiar,
mas pode tornar-se percurso ou peregrinao, deixando de ser mera transio para
tornar-se modo de vida como na vida monstica.
O lugar intermedirio e os liminares que por ali passam escapam s classiicaes cognitivas ordinais por estarem interestados: tornam-se seres ambguos,
nem isso nem aquilo, aqui e acol, uma coisa e outra (TURNER, 1977, p. 37).
O tpos social especico dos sujeitos liminares designa-se betwixt and between; no
possuem lugar na sociedade, incorporando a ambiguidade estrutural e expondo a
diiculdade de lidar com seres sociais em situao entre-estados.
[S]e o modelo bsico de sociedade aquele de uma estrutura de posies,
preciso olhar o perodo da margem ou liminaridade como uma situao
inter-estrutural [...] No estamos lidando com contradies estruturais ao
discutir liminaridade, mas essencialmente com o desestruturado (a um s
tempo, no estruturado e pr-estruturado) (TURNER, 1967, p. 93-97).
Nos termos de Turner, o no estruturado revela um excesso, mostrando a irredutibilidade do social estrutura social. As relaes triviais entre estados papeis
e status escondem a presena de outras formas de vida social. O modo de interao tpico dos liminares um esprito comunitrio de irmandade e solidariedade
(3) Entre as obras de Turner consultadas no mbito desta pesquisa esto he Anthropology
of Performance (1987), he ritual process (1969) e sua traduo O processo ritual (1974a), e
he forest of symbols (1967), alm dos captulos Variations on a theme of liminality (1977) e
Passages, margins and poverty: religious symbols of communitas (1974b).
117
chamado communitas (TURNER, 1974a), que ganha existncia em lugares sociais

especiicamente liminares: nos interstcios, nas bordas e por baixo da estrutura liminaridade, marginalidade e inferioridade tm a mesma carga ontolgica. A forma
de vida liminar comunal e no hierrquica, transcende distines de grau, idade,
parentesco e, at mesmo de sexo, em certos grupos de culto pago. Sua existncia,
porm, efmera, ensejando desdobramentos estruturais, em que as relaes livres entre indivduos convertem-se em relaes normativas governadas por pessoas sociais (TURNER, 1969, p. 132). A communitas espontnea ou existencial
no tem forma social duradoura, ao contrrio, espera-se que surja nos intervalos
entre os encargos das posies e condies sociais, naquilo que se costuma conhecer
como os interstcios da estrutura social (TURNER, 1974a, p. 168).
118
Uma invisibilidade estrutural recobre os liminares, pois os membros da sociedade veem somente o que esperam ver, condicionados pelo aprendizado das
deinies e classiicaes culturais. A invisibilidade manifesta a impossibilidade
de classiicao social da condio ambgua e paradoxal, que produz na verdade
uma confuso de todas as categorias em uso (TURNER, 1967). Essa desestruturao liminar no pode ser confundida com deinio social falha ou imperfeita. Sua
fora vem de uma condio especica de negao da estrutura social, signiicando,
dialeticamente, potencial e abertura a toda estruturao social possvel. Se a liminaridade pode ser vista como negao de toda assero estrutural positiva; []
tambm, em certo sentido, a fonte de todas elas; e, mais que isso, o domnio da
pura possibilidade onde novas coniguraes de idias e relaes podem emergir.
(TURNER, 1967, p. 97).
O prprio conceito de sociedade se transforma ao ser escrutinado a partir da liminaridade. Nesse ponto, ganha centralidade a ideia de um processo vital
descontnuo de estados, em que episdios estruturais intercalam-se com fases caracterizadas por antiestrutura social (TURNER, 1967, 1974a, p. 6). Van Gennep
sugere essa mesma toro, quando qualiica os diferentes estados sociais como
pr-liminares e ps-liminares (VAN GENNEP apud VILHENA, 1997). Portanto, de
um ponto de vista estrutural, a liminaridade parece ser uma forma intermediria,
nem aqui nem l, em que as determinaes estruturais parecem ausentes; de um
ponto de vista processual, a liminaridade um lugar a partir do qual toda a potencialidade estrutural se organiza. Dito de outro modo, a transformao social tem
sua dinmica vinculada liminaridade:
A dinmica empregada no relacionamento contnuo entre estrutura social e
anti-estrutura [sic] social a fonte de todas as instituies e problemas culturais. Arte, jogo, esporte, especulao e experimentao ilosica e cientica
medram nos nterins relexivos entre as posies bem deinidas e os domnios das estruturas sociais e sistemas culturais. Poder-se-ia dizer que no clculo sociocultural, a communitas e a liminaridade representam os zeros e os
menos sem os quais no possvel a um grupo social computar ou avaliar sua

situao atual ou seu porvir num futuro calculado (TURNER, 1974a, p. 6).
Turner (1969) aponta o aparecimento de grupos liminares em perodos de

radical transio social, quando a sociedade mesma parece se mover. O conceito
adquire ento maior relevncia devido s suas implicaes para uma teoria geral
dos processos scio-culturais [sic] (TURNER, 1977, p. 36). A libertao dos controles estruturais incita a criatividade, e a mudana social fragiliza esses controles.
Essa liminaridade emergente geralmente considerada uma ameaa ordem social. A communitas confronta a ordem por ser um modo de relao entre indivduos
concretos, histricos, idiossincrticos, que se veem como seres humanos totais e
no como seres sociais segmentados em funes e status (TURNER, 1974a).
A compreenso de que a vida social processual ganha fora. Communitas (antiestrutura) e estrutura se inter-relacionam para dar sentido ao luxo da
vida: a ao estrutural se torna rida e mecnica se os nela envolvidos no forem
periodicamente imersos no abismo regenerador [sic] da communitas (TURNER,
1974a, p. 170). As tentativas de expanso da communitas para alm dos interstcios manifestam o desejo de eternizar o xtase da vida comunal, como no caso dos
projetos utpicos. Turner entende, entretanto, que o destino de toda communitas
espontnea na histria o declnio e queda na estrutura e na lei (TURNER, 1969).
119
LIMINARIDADE (COMMUNITAS) E ORGANIZAO

Na literatura de estudos organizacionais (EOR), muitos autores utilizam
liminaridade para designar instabilidade, ambiguidade, impreciso e indeinio4. Nesse tpico, o que mobiliza a ateno o carter ambguo de algo sem lugar
deinvel em termos estruturais e institucionais. A designao serve tanto para
indivduos e grupos dentro de organizaes (BEECH, 2011; POSTUA; POSTUA,
2011; GARSTEN, 1999), quanto para organizaes em relao a processos formais de institucionalizao ou campos organizacionais (ANDRADE, 2006; PINA E
CUNHA; CABRAL-CARDOSO, 2006).
Czarniawska e Mazza (2003, p. 284) propem uma concepo de organizao liminar, quando deinem consultoria como processo operado em um limbo organizacional, em que regras classiicatrias so substitudas por aporias. A
organizao liminar deinida como um espao onde gestada essa anomia,
durante a transio para o novo repertrio de representao da empresa-cliente,
(4) Ver, a propsito, Garsten (1999); Cunha e Cabral-Cardoso (2006), Andrade (2006),
Beech (2011), Postula e Postula (2011).
produto da interveno dos consultores. Assim, o proissional de consultoria estaria em permanente condio liminar, numa rotina de incessante mobilidade entre
universidade, escritrio e empresa-cliente. Organizao liminar deine, tambm,
uma nova tendncia em que a espacialidade do trabalho centrada na mobilidade
(CZARNIAWSKA; MAZZA, 2003).
O investimento em capturar atributos da ambiguidade e impreciso fez os
autores deixarem de lado os vnculos sociais especicos condio liminar, presentes na teoria antropolgica. Em nenhum dos autores aparece a communitas. Na
contramo, o presente artigo toma a liminaridade no que ela tem de radical, pois
as pistas de Turner (1967, 1974a) no deixam dvida de que esta se trata de uma
antiestrutura, em que as interaes estruturais usuais esto ausentes e os novos
modos de interagir esto potencializados. A nfase nas interaes sociais liminares permite relevar a irredutibilidade do social estrutura social apontada por
Turner , uma dimenso amplamente ignorada nos EOR. Esse um signiicado
central nos termos de uma teoria social. A dinmica implicada na relao entre
estrutura social e antiestrutura a fonte de todas as instituies e problemas sociais (TURNER, 1974a, p. 6). compreensvel que isto no alcance a pesquisa em
EOR, pois o conceito em si desvela a cegueira terica provocada pela imerso na
referncia estrutural. necessrio mover-se: a observao suscita, ela mesma, a
exigncia da posio liminar como perspectiva terica e emprica.
120
Os perodos de transformao social, Turner (1977) observa, so propcios

ao aparecimento de grupos liminares. quando a sociedade se move. Isso signiica que a intensiicao da liminaridade um sinal de transformao social. Vale
acrescentar que a observao desse movimento s se faz por meio da lente liminar,
corolrio da invisibilidade estrutural das margens. Portanto, investe-se nesse conceito lembrando a advertncia de Deleuze e Guatarri (1992), como algo melhor
para ancorar uma concepo de organizao emergente em seu contexto scio-histrico especico: hoje.
CAPITALISMO TARDIO, ESPOLIAO E LIMINARIDADE

De acordo com Grespan (1994), as crises caracterizam a contradio constitutiva da sociedade capitalista. Atualmente, manifestam-se por ciclos de acumulao por espoliao (HARVEY, 2003), por meio de mecanismos tais como privatizaes, reformas inanceiras, reestruturaes, alm da devoluo dos direitos
sociais do trabalho ao domnio privado. O neoliberalismo e a correlata absolutizao do mercado resultam na intensa privatizao da esfera pblica, com o retorno
da violncia hobbesiana. Os indivduos so jogados aos seus espaos privados,

solido, insegurana, que decorre exatamente da privao do espao pblico e
da alteridade (OLIVEIRA, 2007). Ao mesmo tempo, o mercado uma formao
social que no comporta exterioridade, quem expulso do mercado mantido
em suas margens, funcionalmente ou no. Cabe, nesse sentido, a indagao: No
seria o mercado essa [...] instituio social paradoxal, talvez sem precedentes na
histria, que inclui sempre suas prprias margens (portanto seus prprios marginais) e que, inalmente, somente conhece excluso interna?(BALIBAR apud
FONTES, 1996, p. 5).
A acumulao por espoliao reativa o capitalismo da acumulao primitiva
(FONTES, 2010). A regresso da regulao social de proteo do trabalho e do
meio-ambiente, bem como a degradao geral, a qual caracteriza a devoluo dos
direitos sociais ao domnio privado, so sinais lagrantes da acumulao primitiva
sob a forma de espoliao. O capitalismo multiplica, assim, espaos sociais esvaziados, e a populao de trabalhadores crescentemente ameaada de incluso
por falta, formando um novo exrcito de reserva de trabalho, votos e consumo
(FERRAZ, 2010).
A liminaridade contempornea a condio social produzida pela espoliao em uma sociedade centrada no mercado. A ausncia de uma clara posio
estrutural estampada em um rtulo que se tornou comum: o de excludo. Ao
contrrio das sociedades tradicionais, a dinmica estrutural prpria das relaes
sociais capitalistas acaba por estender a permanncia liminar, produzindo uma
posio social estvel de excluso inclusiva. A lgica de acumulao orienta o consumo a segmentos selecionados. A tecnologia reduz mo-de-obra, criando uma
camada de trabalhadores alijada do mercado de trabalho. Uma espcie de degredo
mercantil reproduz-se numa lgica produtiva que cria o consumo e o desfaz, limitando-o a alguns segmentos sociais.
A tendncia um alijamento do mercado tout court (o termo mais evidente
e mais empregado os sem, que j conta com equivalente em quase todas
as lnguas: sem-terra, sem-teto, sem-comida, etc.). O risco atual o da constituio de populaes desnecessrias, inclusive para a regulao capitalista
(FONTES, 1996, p. 9).
A marginalidade tende a tornar-se disfuncional, e esta a forma contempornea da liminaridade. Ela diz respeito menos a ritos de passagem do que a deslocamentos sociais em que os indivduos so empurrados sistematicamente para a
margem na condio de espoliados. Uma questo central o fato de que essas excluses revelam uma tendncia de se tornarem estados permanentes. Essa especiicidade determina e caracteriza a condio liminar na sociedade contempornea.
121
ORGANIZAO LIMINAR: PROPOSIO DE UM CONCEITO

Nas sociedades tradicionais, sujeitos liminares so levados margem e
guiados reintegrao. O processo estruturado e socialmente controlado: separao, limen e agregao. Para fazer face liminaridade na sociedade contempornea,
vale levar a srio as airmaes de Turner sobre a manifestao de um domnio antiestrutural correlato a um movimento da prpria sociedade. A crise social deine
uma condio de inlao de sujeitos liminares, de modo que a espiral capitalista
revela-se funcional quando empurra os indivduos para a margem, ativando o mecanismo de separao em toda sua plenitude. Sob o capitalismo, a agregao perdeu
substncia como mecanismo social, e a liminaridade desengatada do processo. Os
seres humanos so empurrados para o limen e abandonados a si mesmos.
122
Organizao liminar uma hiptese conceitual para explicar o processo de

organizao na antiestrutura, isto , na ausncia de mecanismos de integrao
estrutura social. Dito de outro modo, organizao liminar uma forma de pensar
a integrao social negativa como processo que deine a funcionalizao contraditria de indivduos e grupos liminares no capitalismo contemporneo. Se grupos
e indivduos liminares vivem no olho da contradio, o especico da organizao
liminar sua trajetria aberta e indeterminada. Em alguns casos, a communitas
confrontada com contradies estruturais num processo lento de integrao/
desintegrao (MEIRA, 2011). Em outros casos, como no movimento Ocupar a
trajetria de confronto com as foras sociais da ordem. Alguns relatos de Turner
sobre communitas isoladas como o movimento hippie dos anos 1960 e o movimento sahajiya de Bengala (TURNER, 1969) indicam tambm a possibilidade de
um insulamento frente sociedade.
O MOVIMENTO OCUPAR COMO ORGANIZAO LIMINAR

A recusa ao Ocupar , antes de tudo, um estranhamento diante da ambiguidade de um modo de organizar estranho aos cnones poltico-ideolgicos em
voga. A sada , portanto, desqualiicar. O que lembra uma passagem de Adorno:
Aquilo que dilacera a sociedade de maneira antagnica, o princpio da dominao, o mesmo que, espiritualizado, atualiza a diferena entre o conceito e aquilo que lhe submetido. Essa diferena, porm, assume a forma
lgica da contradio porque tudo aquilo que no se submete unidade
do princpio de dominao, segundo a medida desse princpio, no aparece como algo diverso que lhe indiferente, mas como violao da lgica
(ADORNO, 2009, p. 49)
desnecessrio acrescentar que o argumento de Adorno excede ininitamente o problema tratado aqui. Entretanto, a insgnia da violao da lgica parece
adequada para caracterizar uma fetichizao da organizao poltica que marca a
desqualiicao pblica do movimento. O Ocupar opera na base da poltica de
resistncia tanto esquerda quanto direita. Harcourt (2013) argumenta nesse
sentido, pois entende que o movimento apresenta uma nova gramtica de desobedincia poltica que impede sua absoro pelas ideologias convencionais.
Uma srie de instrumentos prticos, no necessariamente perenes, d vazo a esse modo desobediente de organizar. Harvey (2011) aponta a retomada da
praa pblica como um bem comum poltico (political commons). Debates e discusses emergem como que naturalmente em razo do contato e presena fsicos de
pessoas no espao pblico. Ao mesmo tempo, a igualdade efetiva parece ser experimentada num conjunto de mecanismos descritos por Stephen Gandel:
[D]esde o incio, a ausncia de liderana parece estar funcionando [...] O movimento toma decises por consenso, o que comeou como uma reunio noturna chamada Assembleia Geral [...]. A presena foi signiicativamente reduzida
de cerca de 1.500 para perto de 100 pessoas por noite, depois da polcia limpar o parque. As reunies so conduzidas por facilitadores, e todos podem
se inscrever para apresentar propostas. A aprovao se d por votao: h um
cdigo com gestos de brao e sinais de dedos. Qualquer um pode levantar um
ponto. Balanar os dedos signiica que hora de terminar de falar. Uma vez
que no permitido megafones, a multido repete tudo o que cada falante
diz, uma tcnica apelidada de microfone do povo que se tornou uma assinatura do movimento (GANDEL, 2011, p. 1, traduo nossa).
O fato de no haver lideranas, porta-vozes ou discursos uniicadores

percebido como ambiguidade, o que produz a desordem das categorias sociais
habituais, em uma aparente violao da lgica. Um amplo desentendimento por
parte da mdia e autoridades pblicas sinal de que o antagonismo se deixa ver
no espao pblico. A resistncia combatida pela contra-resistncia. A pergunta
martelada pelo mainstream por que os manifestantes no podem simplesmente
dizer o que querem? (FJELD, 2011).
A falta de um objetivo claro algo que tem deixado perplexos inmeros
jornalistas e comentaristas durante as semanas que passaram, uma vez que
eles tentam vencer o trabalho de produzir reportagens sobre o movimento
tendo, ao mesmo tempo, que capturar a conscincia do pblico que reluta
em dar sentido ao que faz, e ainda arriscar produzir com isso bons furos e
manchetes (FJELD, 2011, traduo nossa)5.
(5) hat lack of an especially clear objective is something that has lummoxed scores of
journalists and commentators over the past weeks as theyve tried to balance their job to
report on a movement capturing the public consciousness with their reluctance to attach
meaning to something that doesnt automatically spit out easy sound bites.
123
Contudo, o antagonismo vai bem alm do discurso. Chomsky fala ao Ocupar

Boston fazendo referncia ao Citigroup Plutonomy Report, que apresenta o mundo
dividido em duas partes: plutonomy e o resto. A periferia se amplia e se torna uma
parte substancial da sociedade nos Estados Unidos e tambm em outros lugares,
e o autor chama essa populao marginal de precariat, um trocadilho que aglutina as palavras proletariado (proletariat) e precrio (precarious) (CHOMSKY, 2011).
O relatrio explica que a desigualdade expressa o padro assustador de desequilbrios globais, e a luta do trabalho contra a crescente lucratividade dos ricos
ser um freio no processo de globalizao, com o disparo de polticas contrrias ao
crescimento dos lucros, tais como mais impostos [...] mais regulao, proteo do
trabalho, polticas anti-imigrao, etc. (KAPUR, 2005, p. 1). Em suma, o relatrio
aponta que a desigualdade econmica tende a se tornar incontrolvel, social e politicamente, em algum momento do futuro: one day, the poor will have nothing left
to eat but the rich6 dizem os cartazes do Ocupar Wall Street. O manifesto dos 99%
espelha bem essa diviso do mundo:
Ns somos os 99 por cento. Ns estamos sendo expulsos de nossos lares.
Ns somos forados a escolher entre as compras de supermercado e o aluguel. Nos negado tratamento mdico de qualidade. Ns sofremos com a
poluio ambiental. Ns trabalhamos em jornadas longas, a salrios baixos
e sem direitos, isso quando no estamos desempregados. Ns icamos com
nada enquanto o outro 1 por cento ica com tudo (Manifesto We are the
99 percent, 2011, traduo nossa)7.
124
Uma das pginas eletrnicas do Ocupar Wall Street apresenta milhares de

imagens de pessoas exibindo sua histria pessoal num pedao de papel. Cada indivduo isolado se apresenta numa curta biograia que evidencia seu pertencimento
aos 99%. impossvel negligenciar a identiicao imediata com cada um desses
indivduos, isto , o surpreendente desse fenmeno o fato de que ele nos coloca
diante da universalidade de um modo absolutamente singular: todos parecem estar unidos pelo seu abandono. No sero estes os liminares do nosso tempo?
Um relacionamento entre indivduos concretos, histricos, idiossincrticos; indivduos no segmentados em funes e status, que se encaram como seres
humanos totais. Essa a deinio de Turner (1974a) para a sua communitas, o tipo
de vnculo que se desenvolve entre liminares. possvel chegar communitas pelo
caminho da universalidade, uma vez que precisamente este o caminho de Turner
ao evocar o ser humano total.
(6)
Um dia, os pobres no tero o que comer seno os ricos [traduo nossa].
(7) We are the 99 percent. We are getting kicked out of our homes. We are forced to choose between groceries and rent. We are denied quality medical care. We are sufering from
environmental pollution. We are working long hours for little pay and no rights, if were
working at all. We are getting nothing while the other 1 percent is getting everything. Disponvel em: <http://wearethe99percent.tumblr.com>. Acesso 25/03/2012.
O tempo presente marcado por contradies impulsionadas pelo processo

de acumulao por espoliao (HARVEY, 2003), e h quatro antagonismos incontornveis batendo em nossa porta: (1) a ameaa ecolgica; (2) a inadequao entre
propriedade intelectual e privada; (3) os dilemas da manipulao gentica; e (4)
a segregao socioeconmica (ZIZEK, 2009). verdade que todos fazem referncia ao patrimnio comum da humanidade, mas somente a segregao econmica
concentra foras para subverter a ordem social. Ainal, nada pode ser mais politicamente correto do que defender o meio ambiente ou opor-se s patentes de
genes, algo que no obriga ningum a combater a degradao socioeconmica. As
evidncias so estas: a ecologia converte-se numa equao de desenvolvimento
sustentvel, a propriedade intelectual resume-se a um desaio jurdico-legal, e a
engenharia gentica parece reduzida a uma questo moral (ZIZEK, 2009). No por
acaso Bill e Melinda Gates aparecem como benemritos e empresas como Natura,
Starbucks e Whole Foods apresentam-se como defensoras da natureza e da tica.
Somente a dimenso econmica pe s claras a verdadeira ameaa, aguando o gume subversivo da luta social. Precisamente porque os representantes
diretos da universalidade so os grupos sociais sem lugar na ordem privada da hierarquia social, eles representam aquilo que une a todos ns: o perigo de perdermos
tudo incluindo meio ambiente, patrimnio gentico e o que ainda resta de liberdade (ZIZEK, 2009). O que nos une negativo: a ameaa de um devir como parte de parte alguma (RANCIRE, 1996), isto , a condio liminar sintetiza essa
unio pelo avesso que representa a universalidade no mundo atual: ela aquilo que
paira como uma ameaa integrao social na contemporaneidade, e o Ocupar
o grito que a acompanha.
Ao expor o abandono, o Ocupar refunda a dimenso poltica, estabelecendo uma comunidade baseada em uma nova espcie de incluso, em que as diferenas a si de cada parte resultam em um diferendo espoliado. A repartio daquilo
que comum o ponto de contato entre economia e poltica. A poltica comea
justamente onde cessa o equilbrio de lucros e perdas, onde se tenta repartir parcelas do comum [...] A universalidade da poltica a de uma diferena a si de cada
parte e a do diferendo como comunidade (RANCIRE, 1996, p. 21-33).
A espoliao o mecanismo de universalizao do sistema capitalista que
ativa a espiral da liminaridade. Os sujeitos-sujeitados tm experimentado crescentemente a incluso negativa por meio da espoliao, isto , uma excluso-inclusiva.
O caso da Espanha exemplar:
Desde 2008 [...] 400.000 lares espanhis foram retomados, 50.000 nos primeiros seis meses de 2012. Mais de trs milhes de propriedades esto vazias [...] Esta situao atraiu a ateno [...] com o suicdio de Amaya Egana,
uma mulher basca ex-integrante do Partido Socialista, que pulou da janela
de seu apartamento enquanto os oiciais de justia se preparavam para mu-
125
dar a fechadura ao despej-la. Este o segundo caso de morte por despejo,

em duas semanas (WINSHIP, 2012).
O que abre a dimenso poltica justamente a no coincidncia entre a totalidade social e suas mltiplas partes. O Ocupar exibe esse diferendo, pondo s
claras a segregao econmica como forma aguda do antagonismo social do tempo
presente, o que reconecta a economia e a poltica como se nunca pudessem ter
sido separadas. isso que desnorteia a ideologia hegemnica, e por essa razo
que o mainstream luta intensamente para obscurecer o movimento. Argumentam
a favor da incluso dos excludos como vozes minoritrias, por meio da negociao
e do compromisso de que todas as posies sero ouvidas (ZIZEK, 2009). Todavia,
precisamente essa a inverso estratgica que objetiva falsear a universalidade
corporiicada nos sujeitados. A ttica consiste em disseminar a crena de que todas as vozes podem e devem ter vez: ainal no estamos ns aqui a debater uma
pgina da internet em que os 99% se fazem ouvir? O prprio Ocupar desmonta
a estratgia de modo eicaz, combinando a presena de uma ininidade de vozes
completa ausncia de porta-vozes, uma vez que no possvel fundar um discurso
sem estabelecer um poder de enunciao (ENRIQUEZ, 2007).
126
A lente do gegrafo produz uma leitura precisa quando enfatiza que a Rua
do Muro (Wall Street) est sendo inalmente ocupada por outros, confrontando
abertamente o capitalismo inanceiro. Espalhando-se de cidade em cidade, a ttica
do Ocupar Wall Street tomar o espao pblico exatamente ali onde o poder est
centrado, colocando corpos humanos que convertem esse espao em um commons
(HARVEY, 2011). Essa reconigurao do espao produz uma abertura, um vinco
estrutural na ordem social. A grande imprensa, uma vez mais, tenta descaracterizar
a presena fsica como elemento motor da subverso, forando a leitura de que as
novas mdias como Facebook e Twiter cumprem papel essencial no processo. Harvey
(2011, p. 1) insiste que a arma mortal do Ocupar o contrrio do que faz pensar
a mdia. A praa Tahrir mostra a todos que o poder coletivo dos corpos no espao
pblico ainda o mais efetivo instrumento de oposio quando todos os outros modos de acesso esto bloqueados. Porm, preciso acrescentar que, nesse caso, no
se trata da presena moda clssica dos protestos. A ocupao tal como sugeriu
algumas pginas atrs o jornalista tem o efeito bvio de exibir, fazer o pblico ver
o que tipicamente invisvel de um ponto de vista estrutural: a liminaridade.
Zizek (2011) apresenta o ponto limite em que o discurso dos manifestantes
ouvido como algo criptografado; e ainda como novas aberturas ganham a cena
por meio do questionamento da ordem e dos pilares institucionais estabelecidos.
A invisibilidade estrutural implica ambiguidade na classiicao e desordem nas
categorias sociais habituais. A pergunta acerca dos objetivos dos manifestantes
um sinal de que o desentendimento total. Zizek (2011) conta uma velha piada
comunista para habilmente explicar a desorientao atribuda aos manifestantes.

Um homem est prestes a ser enviado para a Sibria. Como ele sabe que sua correspondncia ser censurada, diz aos amigos: vamos estabelecer um cdigo, se a carta
recebida estiver escrita em azul, verdade o que eu digo. Se estiver em vermelho,
ela falsa! Um ms depois, a primeira carta vem em azul: tudo est maravilhoso
aqui. As lojas esto cheias de boa comida. Os cinemas exibem bons ilmes. Os apartamentos so grandes e luxuosos. A nica coisa que no se pode comprar tinta
vermelha (ZIZEK, 2011, s.p.). Temos todas as liberdades que queremos, o que
est faltando tinta vermelha: a linguagem para articular nossa no liberdade.
A incompetncia em expor objetivos claros tem que ser colocada de cabea
para baixo. Os manifestantes seriam incapazes de dizer algo compreensvel e apropriado a ponto de ser digerido sem mais pelos grandes meios de comunicao e pelo
poder estabelecido. A Figura 1 mostra que o movimento expressa mltiplas vozes
e demandas que seriam lagrantemente tradas se fossem higienicamente organizadas para uma apresentao s autoridades. A impossvel reconverso burocrtica
das demandas dos manifestantes deve-se, precisamente, falta de tinta vermelha.
A communitas parecer sempre disforme e catica, o que impede ou diiculta
estratgias coordenadas de represso. De um ponto de vista estrutural, a communitas amorfa, e no h como dissolver o que j no tem forma. Por mais estranho
que parea, para que a ttica de ocupao isica torne-se subverso, basta fazer
ver a liminaridade estruturalmente invisvel e p-la para funcionar. A forma da
communitas, em si mesma, vai incomodar os defensores da ordem: como possvel
um movimento sem a enunciao de demandas especicas, sem lderes ou porta-vozes? Por que eles se recusam a dialogar? Isso uma violao lgica.
Para Harvey (2011), o princpio envolvido no Ocupar Wall Street uma determinao de retomar a direo do pas, que atualmente se encontra com os detentores do poder inanceiro. A associao entre o que pblico e o bem comum
sinaliza a derrota da espoliao. Entretanto, o movimento est longe de conseguir
xito. Para realmente atingir os 99%, deve insistir na exposio dos nveis surpreendentes de explorao:
[A] luta global e local [...] rene estudantes chilenos [...] agitadores em Tahrir Square [...] indignados na Espanha, trabalhadores em greve na Grcia,
a oposio militante emergente em todo o mundo, de Londres a Durban,
Buenos Aires, Shenzhen e Mumbai (HARVEY, 2011).
A forma coordenada desse movimento precisa ser ainda construda. O fundamental a possibilidade aberta para esses grupos debaterem e pensarem alternativas para a cidade, o sistema poltico, a organizao da produo, distribuio
e consumo. Contudo, o aviso importante de Harvey (2011, s.p.) diz respeito violncia inevitvel produzida por um sistema incapaz de produzir resposta diferente
127
da represso. Portanto, a airmao clara que no h outra opo seno a luta

pelo direito coletivo de decidir como esse sistema deve ser reconstrudo. No inal,
o quebra-cabea ser construir uma alternativa sobre as runas de Wall Street.
Figura 1 - Declarao de Ocupao da Cidade de Nova York (Representao Visual)
128
Fonte: Arts (2011).
CONSIDERAES FINAIS
A liminaridade um conceito capaz de capturar a luidez dos processos
organizacionais emergentes. A proposta de entrelaar estrutura e antiestrutura
possivelmente seu aspecto de maior relevo, ainda que isso parea estranho ao
pensamento standard de EOR. O efeito mais importante da traduo dos conceitos antropolgicos de liminaridade e communitas para compreender processos de
organizar a abertura dialtica processo-estrutura. Essa aproximao exige que
o observador se desloque e se exercite na relexo liminar. Em termos empricos,
a liminaridade ajuda a entender a ambiguidade dos protestos contemporneos,
porque enfatiza a condio tpica do ser social. As histrias pessoais contadas pelo
movimento dos 99% fazem sentido isoladamente e em conjunto. As abordagens

que apelam conjuno estrutural perdem o valor nos lugares intersticiais em que
vigora a communitas. Estatstica e contabilidade, por exemplo, tornam-se impossveis: no h o que e nem como discriminar, classiicar e catalogar. Na verdade, o
leitmotiv dos 99%, que ganhou as ruas de Nova Iorque, sugere um deslocamento
completo da sociedade para a margem. Trata-se menos de um deslocamento das
periferias para o centro ( la BRICs), do que de uma periferizao generalizada pela
espiral da liminaridade, da qual o Ocupar uma evidncia.
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131
[CAPTULO]
PARTICIPAO
SOCIAL E ALTA
VULNERABILIDADE
SOCIAL:
ESTUDO DE CASO EM
PORTO ALEGRE RS
PEDRO COSTA
Professor adjunto do Curso de Administrao linha de formao
em Administrao Pblica e Social da Escola de Administrao
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Editor
da revista Gesto Contempornea. Membro do Ncleo de Estudos
em Gesto Alternativa (NEGA) da EA/UFRGS.
INTRODUO
Vivemos em um paradigma poltico de democracia e participao popular,
desde a ltima Constituio brasileira, promulgada em 1988, que institucionalizou
ou provocou a institucionalizao de mais espaos de participao (AVRITZER,
2009). No entanto, ainda h problemas na implementao e transformao das
diferentes formas de participao em espaos de efetivo desenvolvimento de cidadania ou cultura poltica (GOHN, 2004). De qualquer modo, o paradigma est
posto ou a transio paradigmtica est a se estabelecer, como sugere Santos
(2003) , e nenhuma administrao pblica, em qualquer esfera federativa, deixa
de se ancorar em diferentes slogans sobre o acolhimento dessa participao nas
suas polticas pblicas, como forma de lhes conferir aspecto democrtico.
Nessa perspectiva, ganha espao a noo de empoderamento das comunidades, tomada ao mesmo tempo como causa e consequncia dos processos participativos (ROMANO, 2002), que assume, por vezes, um carter de categoria heurstica
quase mgica, capaz de explicar e indicar o grau de democracia da vida poltica de
uma sociedade. O presente texto tem o objetivo de problematizar essa questo, em
uma comunidade em situao de alta vulnerabilidade. Vamos argumentar que essa
noo de empoderamento e a sua ligao quase de causa-e-efeito com a participao
popular e a democracia nascem de uma matriz cultural identiicada com a modernidade ocidental, cujo fundamento explicativo a racionalidade weberiana. Dadas
as condies de vida levantadas, airmamos ainda que essa racionalidade no se
desenvolve por completo nos sujeitos, nem de forma proporcional entre eles/elas.
Desse modo, as dinmicas de organizao de vida, que se manifestam nas dinmicas de organizao econmica e poltica, so marcadas por uma pr-racionalidade,
algo que ilustra o que Souza (2003) chama de subcidadania.
A comunidade pesquisada, na qual foram obtidos os dados empricos que
servem de base para as relexes empreendidas no texto, apresenta os traos tpicos dessa modernidade perifrica e que v se reproduzir nela uma tentativa de
impor, por mais paradoxal que parea, um modo de agir social que, parecendo ser
inclusivo e politizante, termina por excluir e despolitiz-la, a ponto de inviabilizar
qualquer processo de transformao duradouro e autnomo. Dada essa particularidade na forma de organizar a vida social, o presente artigo procura, ento, avaliar
se esta condio em que se encontra a comunidade uma condio a ser superada,
no sentido da falta de uma cultura cvica1, ou se se trata, antes, de uma resistncia
(1) Aqui nos referimos a esse conceito de Putnam (2000), que refere uma comunidade
com dada cultura poltica capaz de participar ativamente da vida da sua comunidade e inluenciar os seus desgnios e as suas dinmicas de desenvolvimento. essa a base da construo da noo de capital social, segundo o mesmo autor. O conceito de capital social em
Putnam (2000) alvo de muitos questionamentos, que no temos aqui condies de probleDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
133
aos valores dessa matriz cultural de onde se originam a racionalidade ocidental

moderna e as suas categorias de anlise, o que teria implicaes importantes para
que se pensem tanto as polticas pblicas e as prticas sociais dos governos, na
busca da construo democrtica, quanto a prpria postura acadmica de pesquisa
e interpretao do fenmeno.
Os dados empricos que nos levam a fazer a problematizao proposta no
texto emergem de pesquisa em uma comunidade de alta vulnerabilidade social na
regio central de Porto Alegre, Brasil, que objetiva identiicar as dinmicas polticas e de trabalho nela presentes2. Para alm dessa pesquisa, incorpora-se, tambm,
a vivncia do autor em outras duas comunidades com caractersticas semelhantes
de vulnerabilidade, e que foram campo para duas pesquisas anteriores, empreendidas desde 20093.
134
Este artigo inicia com uma seo de embasamento terico, com a reviso
do que vamos chamar de subcidadania, a partir de como esse conceito proposto
por Jess de Souza (2003). Em seguida, faremos uma breve apresentao de dados
empricos da pesquisa, descrevendo quais so os espaos e como acontece o processo de participao na comunidade acompanhada para poder, ento, no somente encontrar explicaes para tal fenmeno, mas tambm, sobretudo, para poder
contribuir na construo de alternativas polticas e acadmicas para a superao
autnoma e no tutelada na condio de pobreza extrema em meios urbanos, a
partir das mudanas nas condies polticas de vida nesses mesmos espaos.
EMBASAMENTO TERICO: A CONDIO DE SUBCIDADANIA

COMO EXPLICAO DA REPRODUO DA DESIGUALDADE
PERIFRICA
Como quadro de anlise da situao pesquisada empiricamente, queremos
construir, nesta seo, a reviso de um referencial terico que pensamos poder
matizar ou mesmo revisar de modo detalhado. Para o leitor com interesse nessa discusso
recomendamos, especialmente, as obras de Bourdieu (1998) e Hintze (2004). Por outro
lado, quisemos utilizar a noo de cultura cvica de forma proposital, porque no contexto
da obra do autor, ela denota uma categoria instrumental usada recorrentemente no debate
que reputamos como estril a respeito das polticas pblicas voltadas para a superao da
condio de vulnerabilidade.
(2) A pesquisa tem apoio inanceiro da Fundao de Amparo Pesquisa do Rio Grande do
Sul (FAPERGS) e apoio institucional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com a alocao de bolsa de iniciao cientica e condies institucionais de trabalho.
(3) Para mais detalhes das pesquisas mencionadas ver Carrion e Costa (2010) e Bauer,
Costa e Carrion (2010).
ajudar no intento de problematizar a questo da participao cidad em territrios

de alta vulnerabilidade social. Faremos isso a partir do conceito de subcidadania,
cunhado por Jess de Souza (SOUZA, 2003). A noo de subcidadania emerge, na
obra do referido autor, na tentativa de construir uma teoria que explique o que ele
chama de singularidade da modernidade perifrica (SOUZA, 2003, p.7), aquela que
se desenvolve na periferia dos grandes centros capitalistas e que vulgarmente
tratada como uma mera sociedade pr-moderna nas tradies tericas hegemnicas no por acaso produzidas nos espaos centrais e reproduzidas nos crculos
acadmicos dessas mesmas periferias, no mximo agregando algumas explicaes,
tambm pr-modernas, de cunho personalista e patrimonialista.
Para o autor, preciso vencer esse limite culturalista das teorias a respeito do pensamento produzido sobre a modernidade perifrica, assim como a falta
de categorias mais abstratas que a possam explicar. Ou seja, necessrio que se
construa uma compreenso mais adequada do que ele chama de processo de expanso do racionalismo ocidental do centro para a periferia (SOUZA, 2003, p. 9),
de modo que essa compreenso revele, de maneira conceitual e abstrata, como e,
especialmente, como se reproduz essa condio singular, que tem estado sombra
das conceituaes hegemnicas da sociologia.
nesse contexto que emerge a noo de subcidadania e com ela que queremos entender e problematizar a ideia de participao em comunidades de alta
vulnerabilidade social4. Entendemos que nesses espaos, como ser visto ao longo
do artigo, permanecem invisveis e opacas uma hierarquizao e uma distino
social que contribuem para reproduzir essa mesma condio de desigualdade crnica. Isso especialmente verdade quando se intenta imprimir uma forma moderna de participao cidad.
Para Souza (2003), a produo e reproduo de desigualdades na modernidade perifrica se opera no pela ausncia de valores e instituies modernas,
como sustentam as teses patrimonialistas e personalistas, mas justamente pelo
seu excesso e eiccia. E a eiccia da impresso desses valores e instituies, que
hierarquizam e distinguem as condies sociais, consiste, primordialmente, na
sua naturalizao e invisibilizao como tal, como critrio distintivo. Nas palavras
do prprio autor, a desigualdade e sua naturalizao moderna [...] Assim, ao
contrrio de ser personalista, ela retira sua eiccia da impessoalidade tpica dos
valores e instituies modernas (SOUZA, 2003, p.17).
(4) Neste texto vamos trabalhar com o conceito de vulnerabilidade social de Marques
(2010, p. 30 ): situao vulnervel signiica estar numa condio de risco iminente em que
qualquer mnima alterao leva o sujeito a uma condio de privao. No caso estudado, as
pessoas da comunidade que vivem de catar lixo seco diariamente dependem dessa atividade
para garantir a prxima refeio. Qualquer imprevisto ou impedimento levam fome. Elas
esto em situao de alta vulnerabilidade.
135
Para chegar a essas concluses, o autor faz um roteiro de conhecimento

e desconstruo da prpria modernidade central, para depois tentar constituir
e apresentar o que ele chama de modernidade perifrica e como ela opera no
sentido de garantir a reproduo das desigualdades nesses espaos. Procuraremos
reconstituir o roteiro do autor, de modo que tambm o nosso leitor possa, ao longo
deste texto, entender como estamos construindo o entendimento e a problematizao da questo da participao no nosso espao de pesquisa emprica.
O embasamento de Souza (2003) decorre de dois pensadores da modernidade central: Charles Taylor e Pierre Bourdieu. Sabemos que corremos o risco de
uma simpliicao extrema e seletiva, todavia a limitao de espao neste texto
nos impele a fazer esse resumo, no sentido de usar deliberadamente o que mais
conveniente de cada argumento para construir a nossa prpria sustentao terica
para o problema sobre o qual nos debruamos. Ademais, trata-se de dois autores
largamente estudados cujas contribuies os tornaram amplamente conhecidos,
de modo que o leitor menos familiarizado com tais conceitos tem a possibilidade
de poder aprofundar-se neles em outras fontes, se sentir necessidade.
136
Da obra de Charles Taylor, Souza resgata o conceito de hermenutica do espao social para desinvisibilizar5 uma certa moralidade moderna que, embora marque todas relaes sociais a ponto de classiicar os sujeitos segundo essa moral, se
mostra ou tenta se mostrar invisvel, e quanto mais invisvel mais eicaz, no
sentido de guiar a ao social de modo inconsciente, incorporado e imune a questionamentos de qualquer ordem.
A hermenutica de Taylor, segundo Souza, tem como alvo a matriz valorativa (invisibilizada e dissimulada), que funciona como pano de fundo para avaliar
toda ao individual e social do sujeito moderno. O que Taylor chama de topograia moral especica ao ocidente tem um componente de interioridade e outro
(5) Concedemos a ns mesmos a liberdade semntica do termo invisibilizao e suas
variaes neste texto, querendo signiicar que o processo de invisibilizar ou tornar invisvel, um verbo, denota uma ao deliberada e pressupe um sujeito que pretende tornar as
coisas invisveis. Seria diferente airmarmos que algo invisvel, o que poderia signiicar
um estado ou condio. Ao contrrio, queremos airmar que, por exemplo, no contexto deste artigo, determinados valores modernos so tornados invisveis justamente para
no parecerem valores, por terem a inteno de se mostrarem naturais, imunes a qualquer
avaliao moral, pois sua eiccia reside justamente em no poderem ser discutidos e problematizados por conta dessa suposta neutralidade ontolgica. Partimos do pressuposto
que, em cincias sociais, no existe uma referncia para qualquer ao social, em qualquer
sociedade, que seja imune a valores. Nesse sentido, estamos de acordo com Charles Taylor,
Pierre Bourdieu e Jess de Souza quando eles airmam que qualquer autoproclamao de
neutralidade implica o desejo de fazer de um valor particular algo universal e inquestionvel. E concordamos tambm com Max Weber (1982) quando esse sinaliza que a busca
de neutralidade em cincias sociais se limita a uma postura de pesquisa em que se busca
conhecer e compreender o ponto de vista (valores e motivao) do outro.
social. No primeiro, o sujeito constroi o que ele chama de reconhecimento de si

e, neste ponto, j ica evidente ao leitor que tal reconhecimento precisa acontecer
em relao a algum padro dado e que tenha signiicado e aceitao para o sujeito. Em outras palavras, esse reconhecimento acontece em relao matriz cultural
tpica do ocidente moderno, que poderia ser resumida na noo de racionalidade
weberiana6.
Se o componente interior tem carter subjetivo e remete o sujeito a pensar
em si, enquanto ser racional, capaz de usar sua razo para subjugar seus instintos,
pulses e desejos, que o que lhe caracteriza como sujeito moderno, o componente social reside na capacidade do sujeito mostrar tais atitudes nos espaos de
relaes sociais, onde ele possa ser reconhecido pela supremacia seno onipresena da razo.
Para Souza (2003), a assuno invisibilizada dessa moral garante um padro de comportamento incorporado, e justamente essa incorporao (ao
quase corporal, pr-relexiva) que caracterizaria o comportamento racional mdio
do sujeito moderno. Evidentemente, tambm se constitui, a partir dessa matriz
cultural, uma moral de trabalho, que Weber (2003) to bem identiicou como o
ethos capitalista7.
Porm, dada a orientao culturalista dessa leitura do sujeito moderno,
em Bourdieu que Souza (2003) vai encontrar o complemento necessrio moralidade de Taylor, especiicamente no conceito de habitus, a partir do qual se cristaliza, se inculca e se incorpora nos sujeitos a moralidade hierarquizante que distingue esses mesmos sujeitos entre si. Por habitus, entendem-se esquemas avaliativos
compartilhados objetivamente, ainda que opacos, e quase sempre irreletidos e
inconscientes que guiam nossa ao e nosso comportamento efetivo no mundo.
apenas esse tipo de consenso, quase corporal, pr-relexivo e naturalizado, que
pode permitir, alm da eiccia jurdica, uma espcie de acordo implcito no qual
algumas pessoas e classes esto acima da lei e outras abaixo dela. Na obra de Bour(6) Para comentadores da obra de Max Weber, a grande contribuio dos seus trabalhos
pode residir na caracterizao que ele teria conseguido fazer a respeito da modernidade ocidental, reputando-a como singular e embasada na ideia de uma racionalidade de dominao
do homem sobre o mundo. A peculiaridade desse tipo de racionalidade a matriz a partir da
qual se constri a cultura tpica do ocidente, baseada no clculo racional, na impessoalidade
e no ordenamento burocrtico das relaes. Ver a esse respeito Kalberg (2010) e o prprio
Souza (2006) em outra obra, especica a respeito de Weber.
(7) Necessrio registrar que nesse texto Weber vai apontar que o esprito do capitalismo
nasce da transmutao de uma tica religiosa protestante em um padro de conduta social
que inicialmente se mostra eicaz para a organizao do trabalho e depois se derrama para
outras esferas da vida social, enquanto Taylor sinaliza que esse padro moral de comportamento no trabalho corresponderia particularizao desse padro moral geral. Contudo,
no nos deteremos em discutir em qual sentido se deu historicamente esse derrame.
137
dieu, na qual tomamos a liberdade de uma breve incurso por nossa conta, o conceito de habitus est muito ligado ao conceito de campo. Campo e habitus so dois
conceitos bsicos e indissociveis, ligados de forma umbilical, ou, como o autor
mesmo resume, ambos possuem uma cumplicidade ontolgica. O campo um espao de relaes, um mundo social particular em que podem ser observadas invariantes de uma realidade universal, que a disputa pelo domnio do prprio campo. Ou
ainda: [t]odo campo lugar de uma luta mais ou menos declarada pela deinio
dos princpios legtimos de diviso do campo (BOURDIEU, 1998, p.150). O que
Bourdieu chama de agentes do campo so sujeitos que ocupam posies relativas
nesse espao, as quais so deinidas a partir de acmulos de diferentes formas de
capital. A posio de um ator s faz sentido em relao posio dos demais atores
do mesmo campo.
Um campo seria resultado de sua gnese histrica e social e construdo
pelo conjunto de relaes entre agentes distintos distinguidos a partir da sua
posio nesse campo. As posies dos diferentes agentes no campo, de acordo com
as coordenadas dadas pelos seus acmulos, , por sua vez, fruto da trajetria e
disposies dos agentes, o seu habitus. Que o prprio Bourdieu o deina:
138
O habitus esse princpio gerador e uniicador que retraduz as caractersticas intrnsecas e relacionais de uma posio em um estilo de vida unvoco, isto , em um conjunto unvoco de escolhas de pessoas, de bens, de
prticas. Assim como as posies das quais so o produto, os habitus so
diferenciados; mas tambm so diferenciadores. Distintos, distinguidos,
eles tambm so operadores de distines. [...] Os habitus so princpios
geradores de prticas distintas e distintivas [...] mas so tambm esquemas
classiicatrios, princpios de classiicao, princpios de viso e de diviso
e gostos diferentes (BOURDIEU, 1996a, p. 21-2).
Para que se entenda a diferenciao existente entre as posies dos agentes

no campo, preciso que se conhea e reconhea o critrio classiicatrio e distintivo das prticas, gostos e disposies que fundam a prpria distino. Portanto,
preciso estar no campo para entend-lo, e, uma vez estando no campo, as classiicaes moldam o habitus do agente, de tal modo que, de forma recursiva, o seu
prprio habitus pode inluenciar no esquema classiicatrio.
Dessa relao que nasce a cumplicidade ontolgica entre campo e habitus.
Os processos de socializao, entre os quais Bourdieu destacou a famlia, a escola e,
principalmente, o Estado, so construes estruturadas e estruturantes dos esquemas classiicatrios. atravs dos processos de socializao, entendidos como atos
cognitivos, que so inculcadas as estruturas e formas de classiicao e percepo
da materialidade das relaes do campo, de forma que a subjetividade (habitus,
disposies cognitivas) passa a encontrar no mundo material (campo) estruturas
objetivas correspondentes. criado, assim, um sentido e um reconhecimento da
relao entre objetividade e subjetividade campo e habitus a partir das suas

exterioridades mtuas.
Essa anlise estrutural de Bourdieu servir, no trajeto de pensamento de
Souza (2003), como complemento teoria de Taylor para caracterizar os processos
de dominao na modernidade. nessa relao entre moralidade e poder (estrutural, acrescentaramos), a qual Souza reconhece como difcil, que se consolida um
mecanismo perverso e retroalimentado de produo e reproduo de desigualdades na modernidade. O autor enxerga complementaridade entre aspectos subjetivos e objetivos de dominao e conclui que a fonte da eiccia dessa dominao
reside justamente nessa complementaridade.
Ou seja, existe uma ordem moral que se organiza, se multiplica e se incorpora em diferentes instituies modernas, e que a partir dessas instituies e de
sua fora internalizada e reproduzida de forma naturalizada pelos sujeitos em
suas aes sociais. E , precisamente, da hierarquizao social que essa moral constroi que decorre o processo de desigualdade na modernidade central. Como assinala Souza (2003, p. 166), ao falar sobre a ideologia espontnea do capitalismo, esse
gigantesco processo histrico homogeneizador [...] pode ser percebido como um
gigantesco processo de aprendizado moral e poltico de profundas consequncias.
Por outro lado, a partir desse quadro que conforma a modernidade central,
Souza (2003) tenta, ento, construir a ideia de modernidade perifrica, que ajuda a
compreender como operam e se reproduzem os mecanismos de desigualdade que,
segundo ele, no so idnticos aos da modernidade dita central. Um trao marcante da modernidade perifrica, que a distingue da modernidade dita central, o fato
de que nela as prticas, valores e instituies modernas aparecem antes das ideias
correspondentes, pela ausncia de referncias ticas e culturais nesses pases. Assim, o impulso modernizador que irradiou, especialmente no sculo XIX, a partir
do centro (em processo de avanada modernizao) para a periferia, encontrou
um vcuo institucional e simblico que no deixou muito espao para reao. A
cultura material e simblica do ocidente moderno, nas palavras de Souza (2003),
assim, toma de assalto a periferia, que carecia de uma articulao cultural consistente capaz de fazer alguma relexo mnima a respeito do que lhe invadia.
Nesse ponto, Souza desconstroi as teses culturalistas e patrimonialistas hegemnicas no pensamento histrico e sociolgico brasileiro leia-se Raymundo
Faoro, Srgio Buarque de Holanda e, especialmente, Gilberto Freyre no sentido
de airmar que o que houve de fato foi uma ruptura cultural violenta, rpida e eicaz da vida interna da colnia, e no a continuidade das prticas patrimonialistas
da sociedade portuguesa mestiadas com traos de uma cultura popular. O Brasil
moderno teria sido fruto, portanto, no de uma continuidade, mas de uma ruptura violenta e violentada pelo racionalismo ocidental moderno.
139
Ele se apoia em Florestan Fernandes e Werneck Vianna para apontar que

essa entrada antecipada das prticas modernas em relao s ideias (supostamente subjacentes s aes) que naturalizou a hierarquizao social a partir desses
valores modernos em especial a distino econmica e o conhecimento cientico sem que houvesse uma capacidade local de crtica e relexo sobre esses
valores e as instituies modernas em que eles se materializaram: o mercado competitivo e o Estado burocrtico e centralizador.
Neste ponto, vale a pena lembrar a tese de Fernandes (2009) segundo a qual
a pseudoburguesia brasileira correto seria falar de ausncia de uma burguesia
nacional, segundo o prprio autor no foi uma classe revolucionria ou portadora de ideias liberalizantes, tanto econmicas quanto polticas, mas simplesmente
uma classe oligrquica ps-imperial, que assume o papel e a postura de dominao
quando a reconigurao econmica do pas diga-se de passagem liderada pelo incipiente e nascente Estado burocrtico e autoritrio apontou para a modernizao capitalista. Dito de outra forma, a burguesia, na verdade, no passou de uma
transmutao maquiada, de uma oligarquia rural para outra urbana e moderna,
que enxergou a possibilidade histrica de continuidade de uma dominao e soube
acomunar-se com o Estado nascente para a diviso do poder poltico e econmico.
140
Souza (2003) salienta, ento, que para passar a sustentar e legitimar internamente essa ideologia foi preciso criar e enraizar valores que nos pases centrais,
de onde emanavam, eram resultado de uma relexo anterior, e quela altura do
processo histrico de racionalizao dos valores modernos, eram eminentemente
de carter econmico. Desse modo, o que se instituiu na periferia foi uma matriz
tpica e eminentemente economicista de hierarquizao social, que se reproduz
pela posse de conhecimentos tcnicos.
Dada a incapacidade da cultura e das instituies locais de exercerem alguma crtica consistente aos valores exgenos, o mximo que se conseguia fazer por
aqui era o que Souza (2003) toma emprestado novamente do pensamento de Charles Taylor e que este chama de esquematizao: uma adaptao precria e uma
acomodao dessa matriz cultural importada a uma conigurao local particular.
Em Taylor, airma Souza, essa noo de esquematizao signiica to-somente
uma forma particular de imbricamento desses novos valores com um imaginrio
local anterior, que no descaracteriza nem diminui sua fora: ao contrrio, os refora e os naturaliza.
Uma vez caracterizada essa modernidade perifrica, que institui valores
fora para sustentar prticas que deles dependem para manter as relaes sociais,
polticas, econmicas e culturais suicientemente disciplinadas para que tais prticas sejam estveis e duradouras, o ltimo elemento terico que precisamos tomar
emprestado de Souza para o nosso raciocnio a ideia de habitus precrio, que
ser o sustentculo do que ele chama de subcidadania. A ideia de habitus precrio

decorre, evidentemente, do conceito de habitus de Bourdieu. Esta aponta para a
incorporao de hbitos pr-relexivos e de esquemas cognitivos e avaliativos que,
como o nome indica, so precrios, no sentido de serem esquemas avaliativos insuicientes para fazer com que o sujeito possa entender a prpria matriz valorativa
moderna que o coloca nessa condio inferior, dominada e submissa.
O habitus precrio seria o limite do habitus primrio para baixo, ou seja,
seria aquele tipo de personalidade e de disposies de comportamento que
no atendem s demandas objetivas para que, seja um indivduo, seja um
grupo social, possa ser considerado produtivo e til em uma sociedade de
tipo moderno e competitivo, podendo gozar de reconhecimento social com
todas as usas dramticas consequncias sociais e polticas (SOUZA, 2003,
p.167, grifos do autor).
Com esse habitus precrio, impossvel ao sujeito social aspirar a um espao na ordem hierrquica que no seja o de subordinao e ausncia de acesso aos
efeitos produtivos e positivos das instituies modernas. Por exemplo, um morador como aqueles da comunidade pesquisada que ser apresentada mais adiante
, que sobrevive de catar lixo, margem da lei, sem documentos, sem seguridade
social, sem educao formal e sem capacidade planejar a sua vida para alm da prxima refeio, entre outras condies de vulnerabilidade, no dispe de estrutura
cognitiva capaz de ler os cdigos simblicos e culturais das instituies-chave da
modernidade, como o mercado e o Estado. s pessoas que esto na situao de no
conseguir desenvolver um habitus mais-que-precrio, que lhe daria a condio de
pensar em mobilidade social, resulta a quase condenao a uma situao permanente de excluso de um circuito cultural, que seria, na tese de Souza, a explicao
do mecanismo de reproduo da desigualdade, particularmente nas sociedades
ditas perifricas.
Souza (2003) se apoia no resgate histrico que Florestan Fernandes fez da
escravido no Brasil para identiicar que essa imposio de valores de fora para
dentro, nas sociedades perifricas, atingiu, do ponto de vista histrico, de forma
altamente desigual, estratos sociais diferentes. A modernizao do Estado brasileiro e dos mercados competitivos se deu nesse mesmo perodo, o que garantiu
certo apoio dos liberais brasileiros abolio da escravatura. Ao escravo liberto,
faltaria um componente fundamental de organizao psicossocial, sem o qual ele
no conseguiria adaptar-se nova ordem capitalista que se instalava: faltava-lhe
o apetite competitivo e a consequente disposio ou entendimento do trabalho
assalariado. Isto , lhe era absolutamente estranho o habitus de um trabalhador
capitalista que racionaliza sua condio de venda (alienao) de fora de trabalho.
Embora a desigualdade brasileira, atualmente, no incida exclusivamente sobre
descendentes de escravos, ela tem ainda a mesma fora desproporcional em dife-
141
rentes estratos sociais, sobretudo em pessoas com esse habitus precrio, gerando o
que ele provocativamente chama de ral estrutural no Brasil, que vive na condio de subcidadania. Nessa condio de subcidadania, como veremos logo adiante,
impossvel participar da vida poltica de uma sociedade, do modo como ela
posta e proposta.
Resumindo este breve embasamento terico, novamente ciente do risco de
extrema simpliicao, sem olvidar dos riscos antereiormente mencionados, queremos sinalizar um quadro terico em que:
a) a hierarquizao de posies sociais em quadros de extrema vulnerabilidade, como os tipicamente perifricos em que se inscreve a noo de subcidadania, decorrente da forma como se deu o processo de modernizao dessas
sociedades, e no de permanncia de um quadro pr-moderno;
b) a forma como se deu o processo de modernizao perifrica tem implicaes econmicas, polticas e simblicas muito fortes sobre os sujeitos, na
medida em que nem todos renem condies de desenvolver um habitus
suiciente para entender e dialogar de modo produtivo com a matriz valorativa que imposta nesse processo de modernizao;
142
c) tal condio desfavorvel caracteriza uma situao de subcidadania, que

vai muito alm da ausncia ou da incapacidade de usufruto de determinados direitos em uma sociedade, mas implica a incapacidade de que esses
indivduos se reconheam a si mesmos, perante as instituies bsicas da modernidade, como sujeitos de direito;
A partir dessa estrutura terica, na sequncia do texto, apresentaremos
uma breve caracterizao da comunidade estudada, apontando os seus principais
pontos vulnerveis para ento podermos problematizar essa condio e embasar a
nossa argumentao de que, em tais contextos, a questo de participao precisa
ser discutida, primeiramente, a partir da necessidade de desconstruo da prpria
matriz cultural da modernidade ocidental8.
(8) A partir desse ponto, o que temos chamado no texto de modernidade passaremos a
chamar de modernidade ocidental. Nos baseamos ainda em Souza (2003), que diferencia as
modernidades de pases perifricos (ou de modernizao tardia) daquelas culturas tradicionais que, nos estudos de religio comparada de Max Weber opuseram resistncia moral
e cultural ao capitalismo e seus valores, como China e ndia. Ou seja, a racionalidade que
resume a matriz cultural moderna s foi possvel no ocidente, e s pode ser imposto s
fronteiras coloniais perifricas como o Brasil, justamente pelo j mencionado vcuo cultural e religioso que no opuseram resistncia, mas somente esquematizaram essa matriz
valorativa s caractersticas locais.
MTODO DE PESQUISA E A COMUNIDADE ESTUDADA

A pesquisa que d base s relexes deste artigo tem carter exploratrio,
pois seu objetivo identiicar e caracterizar processos de mobilizao econmica e
poltica em uma comunidade em situao de vulnerabilidade social. Inicialmente,
procurava-se conhecer as iniciativas coletivas de gerao de trabalho e renda na comunidade. Entretanto, no decorrer da pesquisa, identiicou-se que as atividades de
gerao de trabalho e renda locais no se articulavam coletivamente, no sentido de
formao de grupos de trabalho. Por outro lado, as iniciativas pontuais e individuais
de diferentes atores locais esto imersas em uma trama social relativamente complexa e epistemologicamente desaiadora, o que terminou demandando ao pesquisador
o entendimento da dimenso poltica que o trabalho assume sob tais circunstncias.
Os dados apresentados baseiam-se em entrevistas semiestruturadas com
pessoas que atuam em diferentes projetos na comunidade, a partir de diferentes
lugares e instituies. Ou seja, no so moradores da comunidade. Em um perodo
de aproximadamente seis meses, foram realizadas dez entrevistas, sendo sete com
pessoas ligadas a organizaes no governamentais e trs entrevistas com agentes
do poder pblico. Uma dessas entrevistas foi coletiva, com trs tcnicos de um
rgo pblico, de forma que se consolidam, nessa etapa, sete falas de atores de
organizaes sociais e cinco falas de tcnicos e gestores pblicos.
Todas entrevistas foram gravadas e degravadas. A leitura das mesmas permitiu uma relexo sobre o conjunto dos olhares que incidem sobre a comunidade.
Os roteiros das entrevistas eram diferentes conforme o tipo de pblico que era ouvido. Em relao aos sujeitos do poder pblico, por exemplo, o roteiro tinha incio
com uma escuta dos pesquisadores a respeito dos projetos e programas desenvolvidos por cada rgo junto comunidade e, depois, seguia na linha de inquirir esses mesmos sujeitos a respeito de suas impresses sobre as formas de organizao
econmica e poltica existentes, ou no, na comunidade. Semelhante estrutura foi
mantida em relao s entrevistas com os sujeitos ligados a ONGs, escolas e igrejas, com pequenas variaes que iam sendo introduzidas medida que as entrevistas iam sendo feitas, j que novas informaes levavam os pesquisadores a inquirir
os prximos entrevistados sobre essas circunstncias que iam se apresentando.
Algumas das entrevistas foram feitas em espaos da prpria comunidade,
pois os entrevistados se encontravam l no momento marcado. Os pesquisadores
tambm estiveram na comunidade em trs outras ocasies, em funo de eventos,
reunies comunitrias e festividades l ocorridas, para as quais os nossos informantes/entrevistados nos convidaram, justamente com a inteno de nos apresentar a determinados moradores, ou nos fazer conhecer de fato para usar suas
prprias palavras aquele lugar.
143
Tambm se somam a essas evidncias empricas algumas fontes secundrias que contextualizam os pesquisadores no universo dessa comunidade, que
como descrito na prxima seo, tem localizao central na cidade de Porto Alegre
e lugar de recorrente exposio miditica. Na seo seguinte, que apresenta e discute os dados empricos, decidimos no apresentar as respostas dadas pelos entrevistados na forma de categorias, at porque no houve essa opo metodolgica.
Preferimos analisar os dados luz do referencial terico visto na seo anterior,
incorporando algumas falas na forma de citao direta.
A seo seguinte apresenta e discute o resultado desse conjunto de falas,
procurando, ento, construir a problematizao que referimos como questo de
pesquisa a qual norteou este texto, ao colocar essas impresses em dilogo com o
referencial terico revisado.
A COMUNIDADE PESQUISADA: CARACTERIZANDO A

VULNERABILIDADE
144
O foco de atuao do projeto de pesquisa aqui apresentado no Bairro Marclio Dias, que pertence rea geogrica denominada Entrada da Cidade de Porto Alegre, no sul do Brasil. No local, h amplas extenses de bolses de misria,
nos quais mora uma populao em condies de precariedade social, que prevalece
apesar da introduo de alguns programas de construo de moradias, atravs do
Programa Integrado Entrada da Cidade (PIEC). Esse programa, gerido pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre, recebe recursos dos programas de desenvolvimento
urbano, operacionalizados pela Caixa Econmica Federal9 e est voltado para a urbanizao de um espao que a principal via de entrada rodoviria de Porto Alegre.
A comunidade tem origem em processos de invaso junto rea central da
cidade, por parte de famlias, muitas vindas de cidades menores, ainda nos anos
1980 e 1990. Nos anos 2000, vivendo-se no Brasil os efeitos continuados de uma
crise de emprego, a comunidade, at mesmo pela proximidade com o centro histrico da cidade, comea a ocupar-se majoritariamente da coleta de lixo seco10, o que
acaba estigmatizando o lugar como Vila dos Papeleiros. As imagens registradas
nesse perodo mostram as condies de habitao e trabalho precrias, uma vez
(9) Banco pblico brasileiro que tem foco em inanciamento habitacional e de saneamento
bsico, alm de atuar tambm como banco comercial.
(10) Lixo seco tambm chamado de resduos slidos urbanos. Trata-se de materiais descartados que podem ser reaproveitados em cadeias industriais, como papis, plsticos e metais.
que todos os resduos coletados eram separados a cu aberto, em frente a uma

grande avenida, e os resduos no comercializados eram descartados no prprio
local. A prtica de triagem individual, feita nos ptios e espaos das prprias casas,
como se constata atualmente, permanece, embora agora a condio de moradia
seja isicamente diferente.
Em maro de 2004, houve um grande incndio na Vila, que destruiu 200
barracos (cerca de 90%) onde viviam aproximadamente 700 pessoas. Em fevereiro
de 2005, aps a reconstruo desses espaos, houve outro incndio de propores
um pouco menores, mas que levou a Prefeitura a remover os moradores para albergues e casas de passagem em um local mais afastado do centro, durante cerca de
um ano, perodo no qual foram construdas 217 casas que, desde o incidente, no
ano anterior, estavam sendo projetadas para garantir melhores condies de habitabilidade aos moradores. Alm das unidades habitacionais, foram construdos
tambm um centro social, uma escola infantil e uma praa, alm de dez unidades
comerciais. O centro social serviu como espao para a associao de moradores que
se formou nesse perodo. Entretanto, este foi desativado e o local foi invadido, o
que levou a Prefeitura a ced-lo para a Irmandade Marista, ligada Igreja Catlica,
que ento implantou no local um dos seus centros sociais, que desenvolve aes
socioeducativas em turno inverso escola. Em 2010, a Irmandade assumiu tambm a gesto da escola infantil/creche que at ento era mantida por um grupo
de voluntrias da Parquia Santa Terezinha, a partir do repasse de recursos da
Prefeitura de Porto Alegre.
A atual Vila Santa Terezinha recebe esse nome como uma homenagem
parquia de mesmo nome, que ica em local prximo. Ainal, foi um grupo de voluntrias da Parquia, lideradas por duas entrevistadas da pesquisa, que mais articulou ajuda comunidade na poca dos incndios referidos. At hoje, essas duas
pessoas ainda atuam diariamente no local em aes assistenciais e apoio pontual a
demandas de toda natureza, desde a doao de alimentos e medicamentos a apoio
para conseguir emprego e trabalho para as pessoas, com o objetivo de intermediar
demandas junto ao poder pblico, alm de outras aes de apoio.
A maior parte das famlias possui precrias condies de moradia (apesar
de relativamente novas, as famlias no tm condies de lhes dar a devida manuteno), falta de saneamento bsico, higiene e infraestrutura, apesar de estarem
localizados em espaos urbanos bastante prximos ao centro da cidade. H altos ndices de evaso escolar e de analfabetismo funcional ou declarado (9% da populao
apresenta analfabetismo declarado e 41% apresenta analfabetismo funcional). H
pouca qualiicao da fora de trabalho, altos ndices de desemprego, prevalecendo
o trabalho precrio e informal, em boa parte ligado catao e venda de lixo seco. A
populao jovem (menor de 20 anos de idade) maioria, constituindo mais de 50%
dos habitantes da comunidade. Destes, h mais de 200 jovens entre 14 e 29 anos, a
145
maioria com baixa escolaridade e sem emprego ixo, e com renda familiar mdia de
1,5 salrios mnimos e a renda per capita de 0,5 salrio mnimo por ms.
A partir das entrevistas com todos os informantes j mencionados, identiicou-se um quadro de subemprego generalizado: quem no se ocupa da catao de
lixo seco, que depende de coleta diria para venda a atravessadores que revendero
os materiais para a indstria de transformao, vive de outras ocupaes informais, principalmente como diaristas, no caso das mulheres, e de trabalhos espordicos em pequenos consertos e outros servios, no caso dos homens. No h um
dado preciso sobre aqueles que trabalham em empregos formais, mas o conjunto
de depoimentos dos nossos informantes aponta para um nmero que no deve
passar de dez pessoas. O simples fato de essas pessoas serem identiicadas em uma
comunidade de mais de 250 famlias j demonstra o grau de exceo que esse tipo
de ocupao representa.
POR ONDE PASSA A MUDANA NECESSRIA PARA A

PARTICIPAO? PROBLEMATIZANDO A LEITURA DO
QUE SE V
146
Vimos pelo conjunto da breve narrativa da pesquisa, dentro dos limites que
o texto permite, que h evidncias marcantes de um dicit de habitus que diiculta o estabelecimento de relaes entre as pessoas e as principais instituies
modernas: o Estado e o mercado. Embora o interesse central do texto fosse problematizar especialmente a participao poltica, portanto a relao com o Estado,
nossa introduo sinalizou que o incio da pesquisa tinha, tambm, a inteno de
tentar entender as dinmicas de organizao coletiva para o trabalho na comunidade. Esse interesse era fruto de uma trajetria pessoal de pesquisa anterior, no
campo da Economia Solidria, que levou o pesquisador a pressupor que, em tais
espaos, os laos solidrios e de ajuda recproca pudessem grassar por conta da
prpria necessidade material imposta s pessoas.
Por isso, possvel que o leitor perceba matizes de evidncias no somente
polticas, mas tambm econmicas e, dentro do embasamento terico que construmos ligado forma como os sujeitos conseguem ou no interagir com as instituies da modernidade perifrica. Esse duplo aspecto de pesquisa no constitui
uma contradio ou impreciso metodolgica. Ao contrrio, entendemos que essa
dupla abordagem refora nosso argumento de aproximao entre as evidncias de
organizao comunitria e o embasamento terico, que permite nos aproximar da
questo proposta no texto com mais intensidade: a problematizao da participao nos contextos de vulnerabilidade social.
Em textos anteriores, referentes a esta pesquisa e tambm a outras duas
desenvolvidas em territrios com caractersticas semelhantes, viemos acumulando algumas vivncias que, sistematicamente, tm desaiado nossas lentes de
pesquisa. Em quase todos os espaos e em todos os tipos de dinmicas coletivas,
seja para o trabalho, de carter econmico, seja para a mobilizao e luta por condies de vida, de carter poltico, nos deparamos com uma inconsistncia em
relao aos modelos idealizados para as relaes existentes, no sentido de que as
teorias no do conta de explicar ou mesmo descrever o que as pessoas fazem e dizem. Todavia, e por mais paradoxal que possa parecer, a vida econmica e poltica
nesses locais extremamente viva e dinmica. Na comunidade da atual pesquisa,
por exemplo, a grande maioria de mais de 200 famlias sobrevive economicamente com atividades extremamente precrias e degradantes, quase todas ligadas ao
lixo, como j referenciado, e, contudo, as relaes nesse campo se mostram muito
complexas. Seno vejamos.
Toda atividade de catao requer uma organizao logstica bastante soisticada. O catador sai para a rua antes do nascer do dia, puxando um carrinho de
ferro que, usualmente, no de sua propriedade, mas que locado por outra pessoa
que chamado de atravessador. Em breve, voltaremos a retomar essa cadeia, mas,
por ora, precisamos dizer que esse catador exerce seu trabalho nas redondezas da
prpria regio central da cidade, onde se localiza a comunidade, pois ali que se
concentram atividades comerciais que so a maior fonte de descarte de materiais
reciclveis fato conhecido, evidentemente, pelo prprio catador. De volta comunidade, esse catador organiza, separa e amarra os diferentes materiais, normalmente em frente ou no ptio da sua residncia, e ento o repassa ao atravessador.
O atravessador (ou atravessadores: h ao menos dez deles mapeados pelas
incurses da pesquisa) outro morador com algum grau de soisticao a mais na
organizao do trabalho, pois tem capacidade de acumular mais material e consequentemente acumula capital, pois revende os materiais indstria de reciclagem
por um preo maior do que paga ao catador. Alm do mais, o aluguel do carrinho
j lhe permite a extrao de mais-valia absoluta: o catador s recebe em dinheiro
uma parte do que cata, e outra parte usa para pagar em espcie (material reciclvel) o aluguel do carrinho.
Os atravessadores ocupam o espao pblico da vila para esse trabalho de acmulo de volume, ou ento alugam prdios nas proximidades, onde o catador pode
tambm fazer a separao, em vez de fazer na sua casa. O atravessador, muitas vezes, adianta dinheiro ao catador, de forma que se cria uma relao, ao mesmo tempo,
pessoal e de dependncia econmica racional, situao que poderamos localizar no
147
limiar do desenvolvimento, ou no, de um habitus primrio bsico que garanta ao

sujeito navegar na institucionalidade de um mercado altamente precrio.
O atravessador pode ser localizado no limiar levemente superior ao habitus
precrio, enquanto o catador parece estar no limiar imediatamente inferior, porm
ambos submetidos a uma situao de baixa condio de sobrevivncia. Tal condio ao mesmo tempo os distingue e os une. Aos olhos um do outro a distino
clara e exorbitante. Para a nossa lente acadmica, todos parecem viver uma condio altamente vulnervel e quase indistinta. Para os catadores, que no sabem
fazer contas devido baixa escolaridade formal, os atravessadores os roubam na
hora de pagar, o que leva esses a ter uma vida boa. Na leitura acadmica, todos
moram na mesma comunidade e sofrem as mesmas privaes econmicas e sociais, com gradaes muito sutis.
148
J na esfera poltica, essas mesmas reunies comunitrias permitiam vivenciar a relao das pessoas com o Estado. Eram reunies mensais organizadas pelo
poder pblico municipal e que envolviam tcnicos de diversos rgos e secretarias
e que tambm chamavam representantes de ONGs, do posto de sade, das escolas
prximas, do Conselho Tutelar, de igrejas e at de uma escola de samba localizada
nas proximidades da vila. O objetivo era sempre organizar as demandas dos moradores e encaminhar as solues nos canais da municipalidade ou na base de organizao voluntria entre as diferentes organizaes que atuam no territrio.
Como os moradores no se sentiam escutados, icavam conversando entre
si e repetindo suas demandas, enquanto eram advertidos e repreendidos pela coordenao da reunio, pois no poderiam existir reunies paralelas. Ou seja, estvamos diante de uma total incapacidade de comunicao de parte a parte simplesmente porque a forma como cada uma raciocinava nesse no-dilogo era diferente.
desnecessrio dizer que a racionalidade imposta era a dos tcnicos da Prefeitura
e que a reunio era encerrada pontualmente no horrio programado.
Com esses sutis exemplos, quisemos trazer minimamente algumas ilustraes da incompatibilidade entre as formas como os moradores da comunidade
organizavam o seu modo de pensar sobre a sua vida em diferentes dimenses,
como econmica, poltica, entre outras que no abordamos, como a cultural e social. Registre-se, evidentemente, que essas diferentes dimenses so classiicaes
nossas, uma vez que para essas pessoas, catar, arrumar dinheiro com isso, comer e
lutar por suas demandas junto Prefeitura - quando esta vem impor um programa
para eles no sarem mais rua e esperarem que o caminho da coleta oicial traga
o material para eles separarem parte de um mesmo fenmeno indivisvel.
CONSIDERAES FINAIS
Neste trabalho, procuramos problematizar os limites da participao poltica em comunidades de alta vulnerabilidade social atravs da noo de subcidadania, do ponto de vista terico, e partindo da experincia emprica em uma
comunidade desse tipo em Porto Alegre, no Brasil.
Desse dilogo entre teoria e prtica, podemos concluir que:
a) Nesses espaos, a noo de subcidadania - entendida como uma condio
de posse de um habitus precrio que no confere s pessoas a esquematizao cognitiva e pr-relexiva suiciente para entender e interagir com
instituies modernas e no permite a elas o reconhecimento de si como
sujeitos polticos serve como parte da explicao da sua baixa participao, reservada, evidentemente, a precauo de que no se totalizem e se
reiiquem os sujeitos no todo.
b) Como esse entendimento das aes das pessoas acontece na relao entre o modo como essas pessoas leem o mundo e o prprio mundo, a dissonncia entre esses dois aspectos pode signiicar um rudo em qualquer
dos lados da relao. Podemos construir uma leitura sobre o modo de agir e
de (no) entender o mundo, e tambm uma leitura sobre esse prprio mundo, no sentido de lhe atribuir o atributo de no inteligibilidade que pode,
inclusive, ser intencional.
Ou seja, a problematizao empreendida no texto abre caminho para se
pensar que o mundo est construdo a partir de uma racionalidade que se exprime
em instituies realmente ininteligveis para quem no desenvolve os pressupostos mnimos dessa mesma racionalidade. Ao mesmo tempo, isso pode nos levar
a pensar que talvez essa no seja a nica racionalidade possvel e que ela excludente por natureza, na medida em que exige uma predisposio dos sujeitos para
encarar uma nica forma de relao com o Estado e outra nica forma de relao
como o mercado e como este organiza o trabalho humano.
Talvez, ainda, tal predisposio seja, de fato, a motivao de uma classe
histrica que, mesmo tendo se alastrado para outras classes e outras esferas de
vida no econmica, como sups Weber (2003), mostrou-se como um cdigo de
conduta moral hegemnica que, exatamente por ser hegemnica, no alcana a
todos. Como Souza (2003, p.165) salienta:
A burguesia, como a primeira classe dirigente na histria que trabalha, logrou romper com a dupla moral tpica das sociedades tradicionais, baseadas
no cdigo da honra e construir pelo menos uma medida aprecivel e sigDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
149
niicativa, uma homogeneizao do tipo humano a partir da generalizao

de sua prpria economia emocional domnio da razo sobre as emoes,
clculo prospectivo, autorresponsabilidade, etc (SOUZA, 2003, p. 165).
No limite, pode-se mesmo imaginar que essa racionalidade intencionalmente excludente, argumento que poderia ser justiicado a partir de uma anlise
marxista do modo como essa racionalidade acaba organizando o trabalho e, a partir dele, a prpria sociedade, empreendimento que no possvel neste trabalho.
150
De qualquer modo, as concluses provisrias da pesquisa remetem necessidade urgente de que a prpria pesquisa acadmica, nesses contextos, precisaria
de outros pressupostos metodolgicos para, a partir do modo de organizao, da
vida e do trabalho observado, poder ajudar no exerccio imaginativo de reinveno
das instituies. Em prefcio a outra obra de Jess de Souza11, o ilsofo Roberto
Mangabeira Unger, argumentava que, para acontecer uma verdadeira transformao social no Brasil, era preciso reinventar as instituies. Isso que nos leva a
pensar que a questo da desigualdade gritante de condies de vida no pode ser
solucionada com tentativas de incluso dos mais vulnerveis no quadro institucional atual, mesmo porque, como se viu nas relexes deste texto, falta a essas
pessoas a estrutura cognitiva e as disposies para viver sob a moral dessas mesmas instituies. Parece tratar-se, antes, de uma necessidade de mudar as prprias
instituies, a im de que as que venham a substitu-las sejam expresso de outra
racionalidade e de outra forma de viver.
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(11) SOUZA, Jess. Os batalhadores brasileiros: nova classe mdia ou nova classe trabalhadora? Belo Horizonte: UFMG, 2010. Nessa obra, a partir de extensos estudos empricos,
o autor foca a classe emergente que parece superar a condio de habitus precrio e inicia a
construo de disposies que lhe permitem mobilidade social. Contudo, o autor sustenta que
no se trata de uma nova classe mdia, apurada com base em renda e padres de consumo,
mas uma nova classe trabalhadora que desenvolve e transmite novos valores imateriais.
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151
[TERRITRIO]
[CAPTULO]
INTERFACES,
TRANSESCALARIDADE
E MULTINATURALISMO:
UMA ABORDAGEM PROJETUAL
EBER MARZULO
Professor Associado I do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura, do Programa de Ps Graduao em Planejamento Urbano e Regional UFRGS, do curso de Ps-Graduao
lato sensu em Economia da Cultura e do Curso de Planejamento
e Gesto para o Desenvolvimento Rural - PLAGEDER, na Faculdade de Cincias Econmicas - UFRGS. Coordena o Grupo de
Pesquisa Identidade e Territrio/CNPq.
LEANDRO MARINO VIEIRA ANDRADE
Professor do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
MARCELO ARIOLI HECK
Mestrando em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Integrante da
Diretoria Executiva do IAB-RS (gesto 2014/2016) e do Grupo
de Pesquisa Identidade e Territrio (GPIT/UFRGS).
APRESENTANDO UM PROJETO URBANO-AMBIENTAL

O presente artigo parte de uma pesquisa realizada como fundamentao de
um projeto urbano-ambiental para a rea conhecida como Praia de Paquet e seu
entorno, situada no oeste da cidade de Canoas (RS). Realizado atravs de equipe
multidisciplinar, atendendo a uma solicitao da Prefeitura de Canoas, atravs da
Secretaria Extraordinria da COPA 2014 (SECOPA) e do Instituto Canoas XXI, o
projeto consiste na elaborao de um estudo tcnico-cientico e no lanamento
de diretrizes projetuais para a rea. Analisando-se a posteriori a matria, enfocam-se as questes metodolgico-projetuais, aprofundando os conceitos de interface,
transescalaridade e multinaturalismo, alm de se promover uma discusso sobre a
relevncia dos estudos urbanos sob a perspectiva da relao entre megaempreendimentos e as urgncias sociais.
A partir da proposio original da municipalidade de Canoas e na interseo dos conhecimentos sistematizados na etapa de diagnstico, entende-se o
projeto ecoturstico Praia de Paquet como um conjunto de propostas de interveno no ambiente, em diferentes escalas espaciais, incidentes sobre o patrimnio
natural e cultural da regio, com distintas implicaes urbano-ambientais. Para
sua realizao, a pesquisa foi dividida em dois mdulos:
154
1) Estudos urbansticos para a zona da Praia de Paquet, a qual compreende

uma rea verde de domnio pblico (parte da rea de Proteo Ambiental
APA do Parque Estadual Delta do Jacu), incluindo a comunidade ali localizada;
2) Estudos para a viabilidade econmica e ecolgica para toda a regio de
abrangncia do Projeto Ecoturismo Praia de Paquet, incluindo um plano
de negcios e diretrizes para a gesto ambiental da rea como um todo.
A rea destinada para a implantao do complexo urbanstico situa-se s
margens do Rio dos Sinos, o qual faz a divisa da cidade de Canoas com o municpio
de Nova Santa Rita. Pelo fato de a regio ser predominantemente plana, a rea
anualmente atingida pelas cheias desse rio, fator que determinou a sua demarcao como rea de desenvolvimento secundrio, conforme o Plano Diretor Urbano
Ambiental de Canoas PDUA (PREFEITURA MUNICIPAL DE CANOAS, 2008).
Alm do fenmeno das inundaes, que interferiu diretamente nas decises projetuais, em virtude da necessidade de mxima mitigao de alteraes geomorfolgicas, a regio ainda limtrofe com o Parque Delta do Jacu rea de Preservao
Permanente (APP) deinida por lei. Por essa razo, a regio ocupada de modo
esparso em pequenas comunidades, atravs de habitaes no regularizadas junto
aos rgos municipais, exempliicando um cenrio tpico nacional: comunidades

carentes que se instalam em reas de risco ambiental por falta de condies inanceiras de insero no mercado imobilirio formal. A rea tambm possui parcelas
rurais voltadas produo hortifrutigranjeira e a rizicultura, grandes vazios urbanos e reas de preservao ambiental.
Figura 1 Diagnsticos iniciais: Mapa de sntese local
155
Fonte: Apresentao da 2 etapa da pesquisa.
A regio ganhou destaque regional nos ltimos anos em virtude da implantao da Rodovia do Parque (BR-448), projetada de modo a cruzar a municpio no
sentido Norte-Sul, constituindo-se como via alternativa BR-116, um dos eixos
rodovirios mais movimentados do pas em um dos trechos intermunicipais de
maior demanda da regio metropolitana de Porto Alegre. A implantao dessa rodovia acentua a preocupao com a manuteno do ecossistema e da regularizao
das comunidades ali situadas, j profundamente impactados por diversas aes
antrpicas. Por outro lado, essa acessibilidade enseja potencialidades importantes
que podero ser efetivadas de forma sustentvel a partir do estudo proposto.
O artigo est estruturado em seis sees. Alm desta apresentao geral,
na seo seguinte, Projeto como produo coletiva e transdisciplinar, descreveremos
as caractersticas do projeto em anlise, desde as demandas da Prefeitura Municipal de Canoas at as condies da rea em tela; na terceira seo, Dos meDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
gaequipamentos urgncia socioambiental, trataremos do esforo projetual em

compatibilizar viabilidade econmica de megaempreendimentos com otimizao
de caractersticas locais e viabilizao de forma de ocupao tradicional de rea
considerada de risco; a quarta seo, Sistema de interfaces: abordagem metodolgico-projetual, a seo que inicia a discusso de conceitos e mtodos aplicados ao
projeto, sendo interface um dos mtodos centrais de abordagem da rea e norteador das proposies projetuais; a quinta seo, Do analtico ao projetual: a aplicao
da noo de transescalaridade, realiza um debate sobre a questo das escalas, desde
a mudana de estatuto do conceito na contemporaneidade at a capacidade de se
operar propositivamente com a noo de transescalaridade. Finalmente, na sexta
seo, Da sustentabilidade ao multinaturalismo: teoria social contempornea aplicada, exercitada a incorporao a posteriori do recente conceito de multinaturalismo como capaz de explicar o sentido das anlises que sustentaram as decises de
projeto, desde a crtica ideia de sustentabilidade que aparecia preliminarmente
nos estudos e documentos de parametrizao at o problema a ser enfrentado
pela pesquisa e projeto.
PROJETO COMO PRODUO COLETIVA E TRANSDISCIPLINAR

156
Com o objetivo de responder s demandas preliminares deinidas pela SECOPA, organizou-se um programa de usos, atividades e equipamentos voltados ao
turismo ecolgico, pesquisa e educao ambiental e a empreendimentos promotores de diversidade e centralidade. Uma equipe multidisciplinar estruturou todos
esses empreendimentos em torno de um complexo integrado ao projeto de regularizao fundiria da comunidade da Praia de Paquet. A extenso das formaes
e a articulao horizontal dos diferentes saberes em cada etapa do trabalho, bem
como a articulao vertical entre as diferentes etapas, induziu a prtica de transdisciplinaridade. A constituio da equipe multidisciplinar, por sua vez, foi uma
condio formal feita pela SECOPA.
As quatro etapas de desenvolvimento da pesquisa e seu resultado em diretrizes projetuais acionaram diversas reas do conhecimento, sob a coordenao
geral de pesquisadores com formao em disciplinas que compem a chamada rea
das Cincias Sociais Aplicadas em particular, Planejamento Urbano e Regional
e Arquitetura e Urbanismo. O leque, todavia, foi bastante amplo, indo do Direito
Engenharia Geotcnica, passando por Geograia, Biologia, Sociologia, Administrao, Economia e chegando at o Design e as Engenharias Eltrica, Hidrulica
e de Transporte. Ao todo, a equipe contou com doze professores/pesquisadores,
dos quais dez eram doutores, alm de um conjunto de estudantes de doutorado,

mestrado e graduao das diferentes reas do conhecimento.
A dinmica transdisciplinar teve como eixo polarizador e impulsionador de
questes a equipe coordenadora de planejamento urbano e a de arquitetos-urbanistas. Em cada etapa, apareceram formaes mais relevantes, como Geograia,
Biologia e Direito na primeira etapa, na medida em que seus levantamentos balizaram as possibilidades formais e as condicionantes especiicamente ambientais.
Tais levantamentos, obviamente, implicavam tomadas de posio fundadas no
apenas nas diferentes formaes disciplinares, mas tambm nas distintas escolhas ticas dos pesquisadores. Os debates foram, muitas vezes, acalorados, pois as
dimenses polticas das escolhas eram inevitveis. A presena de estudantes em
diferentes momentos de formao trazia indagaes que foravam os professores-pesquisadores a fazerem uma reviso sistemtica de princpios muitas vezes
consolidados. s vezes, um retorno no traado de uma via impunha problemas
impressionantes, dadas as diferentes formaes. Em cada detalhe do projeto, a
transdisciplinaridade se fez presente, em funo do compromisso e interesse da
totalidade dos membros da equipe.
O desdobramento projetual desta ao terico-prtica levou a organizao
da rea em quatro setores, observando suas particularidades ambientais e vocaes socioeconmicas: i) rea de turismo e empreendimentos privados; ii) corredor de acesso; iii) Praia de Paquet e iv) rea ecolgica. Cada um desses setores
composto por uma articulao de subprogramas que, por sua vez, constituem um
projeto especico, que guarda certa autonomia e determinada interao com os
demais. Essa perspectiva sugere, por exemplo, um possvel desenvolvimento em
etapas de implementao e um sistema de gesto que potencialize a articulao
entre distintos agentes e escalas. Destacam-se cinco modos de operao projetual
que, combinados, deinem o escopo conceitual de cada componente:
1) a conservao do sistema ambiental, a partir da identiicao e caracterizao do patrimnio natural e/ou cultural;
2) a recuperao do sistema ambiental, referente queles elementos cujos
efeitos das aes antrpicas possam ser deinidos como de impacto mediano, e sobre as quais se podem estabelecer medidas de reverso;
3) a regenerao do sistema ambiental, como estratgia incidente em sistemas caracterizados por um alto grau de deteriorao;
4) a inovao, como estratgia de introduo de elementos novos no sistema, integrando-os s redes de relaes pr-existentes, visando, sobretudo,
irrigar o territrio com novos usos, centralidades e possibilidades ecolgicas, alm de sanear deicincias de infraestrutura, e;
157
5) a educao ambiental, como elemento essencial na formao da cidadania e como elo de pertencimento entre territrio e comunidades envolvidas.
Quadro 1 - Relao dos Quadrantes e Equipamentos
1 QUADRANTE
2 QUADRANTE
Passeio dos Sinos

Concha Astica
Marina Pblica
Farol do Delta
Parque das guas e Pesque e Pague
Mosaico Eco-Cultural
4 QUADRANTE
3 QUADRANTE
Cordo de Transio
Comunidade Praia de Paquet
CIACAN
APA
Centro de Eventos
158
Fonte: Relatrio da 3 etapa de pesquisa.
O primeiro quadrante, denominado pela SECOPA como rea de turismo e

reas de empreendimento privado, tem como principal elemento de conexo o Passeio dos Sinos (promenade). Trata-se de uma plataforma linear elevada junto orla
do Rio dos Sinos, situada no setor setentrional do complexo, junto ao acesso Praia
de Paquet. Sua ocupao composta por bares, restaurantes, sanitrios pblicos
e reas de contemplao, alm da funo de estar e de percurso, de modo que, ao
sul, a plataforma elevada propicia a conexo com a rea destinada Marina Pblica e esplanada do Portal do Delta. A Concha Acstica foi implantada de modo a
inalizar o Passeio dos Sinos atravs de um grande equipamento pblico de carter
cultural, propcio para receber eventos culturais, tendo como infraestrutura bsica
estacionamento, bicicletrio, posto de vigilncia, quiosques comerciais e sanitrios.
Em situao central no quadrante, a Marina Pblica destina-se atracao de embarcaes de lazer de pequeno e mdio porte, sendo tambm infraestrutura para
o funcionamento de passeios pelo Delta do Jacu. Junto esplanada do Portal do
Delta foi proposto o Farol do Delta, elemento com carter arquitetnico e simblico, contendo farol, mirante, atracadouro, paradouro e bar, voltado recepo de
turistas. Inicialmente pensado para a margem oposta ao Rio dos Sinos terreno de
municipalidade de Nova Santa Rita , esse componente foi deslocado para a regio
de Canoas por entraves jurdicos e, posteriormente, foi retirado do projeto.
O Parque das guas caracterizado como um componente que, junto com
o Centro de Eventos, promove maior centralidade escala urbana ambos foram
idealizados para viabilizar economicamente o complexo, todavia foram pensados
como adjuvantes da sustentabilidade integral do projeto. Como composio, o Parque das guas conforma-se por um conjunto de piscinas interligado atravs de
uma estrutura arquitetnica que abriga bares, vestirios e espaos de lazer. Por
sua caracterstica mercadolgica, seu acesso deve ser fcil e com muita visibilidade,
fazendo com que fosse situado ao norte da via de acesso, junto ao entroncamento
com a Rodovia do Parque, com visual a partir da mesma.
Por sua relao direta com a rea de preservao e o contato com o Rio dos
Sinos, o segundo quadrante voltado para atividades com carter ambiental e pela regularizao fundiria da comunidade da Praia de Paquet, sendo composta pelo Centro de Integrao Ambiental de Canoas (CIACAN), pela prpria comunidade, alm da
integrao com a APA e seu limite com a rodovia, deinido como Cordo de Transio.
Figura 2 Croqui de Estudo do CIACAN
159
Fonte: Prof. Gilberto Cabral.
No entroncamento do acesso da Avenida das Canoas via de acesso ao

complexo a partir da Rodovia do Parque com a Alameda do Rio, que d acesso
comunidade local, estabeleceu-se o CIACAN. Voltado explorao das diversas atividades relacionadas ao meio ambiente, o CIACAN estabelece uma interface ativa
com os ecossistemas existentes na rea, em particular da margem do Rio dos Sinos
e das reas de vrzea existentes na APA e no Parque do Delta do Jacu. Nesse sentido, a Praia de Paquet constitui-se como lcus privilegiado de acesso controlado a
ecossistemas representativos de toda a regio da bacia do Lago Guaba. O Cordo
de Transio difere dos demais componentes por no ser um objeto arquitetnico,
mas sim uma proposio urbanstica associada a um plano de gesto e manejo
ambiental especico. O Cordo est assentado como proposta de regenerao e
conservao do ambiente natural, atravs da insero de equipamentos pblicos e
privados, e tem capacidade de resposta frente aos conlitos ambientais identiicados. Entre os equipamentos que podero comp-lo, sugerem-se bases de operao
da Defesa Civil, unidade de sade, posto policial, estao de bombeiros, alm de
reas de recreao e lazer, como clubes e associaes.
160
Nos dois quadrantes situados ao norte do complexo, idealizaram-se dois

programas associados ao complexo territrio de margem da Rodovia do Parque,
sempre buscando associar esse novo elemento s territorialidades existentes. Assim, na regio de maior centralidade, com mais relao com o crescimento da mancha urbana do municpio de Canoas (3 quadrante) implantou-se um Centro de
Eventos. J na rea que atualmente possui uso predominante de hortifrutigranjeiros foi pensado o Mosaico Ecocultural (4 quadrante).
Por sua relao com ambientes conlitantes, tais como uma rodovia de grande circulao e uma rea de preservao, projetou-se, na faixa de territrio situado
longitudinalmente Rodovia do Parque, o que se denominou Mosaico Ecocultural.
Em uma estrutura fundiria conigurada por pequenas propriedades destinadas
produo hortigranjeira, trata-se de um componente importante para a estabilizao da interface cidade-rio. Este garante a permanncia dos usos produtivos atuais
e estabelece uma faixa separadora em relao aos limites de urbanizao intensiva.
A proposta de um Centro de Eventos estabelece a principal centralidade econmica na interface cidade-rio, tratando-se de uma proposio com abrangncia regional, que
responde tambm expectativa poltica de situar a cidade de Canoas entre os maiores
polos culturais do sul do Brasil. O que se est denominando, genericamente, como Centro de Eventos, melhor se deine como um complexo de atividades integradas, incluindo:
a) centro de convenes;
b) hotel de alta categoria;
c) galeria de comrcio, servios e gastronomia;
d) pavilho de eventos promocionais;
e) praa pblica;
f) estacionamentos.
Como composio arquitetnica, as principais funes se organizam em

torno de uma praa central, voltada para o Sul, estruturada atravs de galerias
contnuas. Na volumetria do conjunto, destacam-se: a torre do hotel, que deine
um marco vertical que pode ser visualizado distncia e o corpo do auditrio principal, implantado em meio a jardins e um grande espelho dgua.
Quanto comunidade da Praia do Paquet, observa-se que a manuteno
da comunidade em seu local original passou, a partir de certo ponto, a ser questo
decisiva para a continuidade do projeto. A conservao dos laos sociais existentes,
a recuperao do ambiente natural e construdo, a inovao tecnolgica do meio
construdo no sentido da sustentabilidade ambiental, a educao ambiental, o fortalecimento da cidadania e os estudos para a qualiicao ambiental, urbanstica e
arquitetnica do setor ocupado pela comunidade residente, formada por cerca de
60 famlias, forneceram hipteses e embasamentos projetuais para a sua manuteno no territrio.
importante assinalar, entretanto, guisa de advertncia quanto s implicaes dessa deciso, a localizao sensvel que esse componente ocupa na composio geral da proposta: uma longa faixa de terreno passvel de inundao, onde
existiram ocupaes irregulares, e que se redesenha a partir da implantao da
Rodovia do Parque e do novo acesso Praia de Paquet, em especial, com a construo do terrapleno que serve de embasamento rodovia, alterando a dinmica
hdrica do setor, sem que se tenham elementos para avaliar tal impacto. As condies de habitabilidade do setor so crticas, tanto no que diz respeito ao risco
permanente de inundaes, quanto precariedade das habitaes e infraestruturas. Complementando a rea habitacional, existe uma precria infraestrutura de
atendimento turstico, formada por alguns bares. A estreita faixa de praia carece
de equipamento e mobilirio urbano.
A regio de estudo apresenta potencial para ser uma nova paisagem para a
cidade de Canoas, conigurando como principal rea de expanso e representando assim a imagem do futuro da cidade. A regio, no entanto, no
pode ser urbanizada aos mesmos moldes da cidade como hoje est construda e, neste sentido, o projeto pode apresentar uma alternativa vivel com
repercusses locais, municipais e regionais (MARZULO et al., 2013, p. 763).
No momento de uma possvel consolidao do projeto, destaca-se que o

mesmo caracteriza-se como um belo exemplo de como utilizar o caso de grandes
construes, que alteram signiicativamente a esfera local e regional, associadas
a um planejamento urbano sustentvel, que visa mitigar esse impacto na cidade
e suas comunidades. Exemplo esse que pode ser apontado quase com ineditismo
nacional, ao menos pelo que noticiado a partir de diversos exemplos associados a
megaempreendimentos, como os realizados para a Copa do Mundo FIFA 2014 e as
Olimpadas no Rio de Janeiro em 2016. A disponibilidade desses recursos poderia
161
resultar no cumprimento de propostas histricas, como a regularizao fundiria e a

urbanizao de comunidades, mas, nesse sentido, o que se apresenta uma inverso
de prioridades.
Figura 3 Imagem da verso inal do estudo urbanstico [reduzida por FS]
162
DOS MEGAEQUIPAMENTOS URGNCIA SOCIOAMBIENTAL

Dadas as condies econmicas dos municpios e suas prioridades de investimento, no h como planejar um projeto de macroescala urbana exclusivamente
atravs da gesto pblica, pois sua sustentabilidade econmica est atrelada ao
envolvimento da esfera privada no complexo, uma vez que essa traz equipamentos
destinados polarizao e a gerao de receitas e outros relacionados ao atendimento social e ambiental. A preocupao ao longo da elaborao foi de estruturar
a implantao dos equipamentos de modo que a ao do mercado, necessria para
a sustentabilidade econmica, seja centralizada em alguns componentes e minimizada em outros. A rede hoteleira, em especial, assume a funo de gerao de ganhos de externalidades, dada a dimenso do investimento pblico no equipamento. Como equipamento polarizador em termos de dinmica econmica e limitante
em termos de estrutura urbana, o Centro de Eventos tem sua viabilidade associada
movimentao e animao urbana prevista para seu entorno, na medida em que
se integra malha urbana pr-existente. Por mais que a gesto dos grandes empreendimentos do projeto seja realizada atravs da iniciativa privada e, logo, visem
resultados positivos economicamente, o trabalho pormenorizado nos equipamentos, estruturado no plano de negcios, aponta ganhos de externalidades a partir
do retorno do investimento pblico no carter socioambiental do projeto.
163
Figura 4 Croqui de Estudo do acesso ao complexo de Centro de Eventos
Alguns equipamentos tm funo de intermediao entre a economia e as prticas sociais da regio e, por esse motivo, foram pensadas na regio central do projeto,
de modo a estabelecer um gradiente. o caso do Cordo de Transio e do Mosaico
Ecocultural. O projeto sustenta-se propositadamente para apresentar uma estrutura
plenamente vivel, sob as perspectivas sociais, ambientais e econmicas, a im de possibilitar ao poder pblico resgatar para o benefcio da sociedade a valorizao provocada por seus prprios investimentos em infraestrutura urbana, e frear a reteno especulativa de imveis vazios em reas urbanas (WHITAKER; MARICATO, 2001, p. 2).
O projeto se apresenta como importante referncia municipal e metropolitana, tanto sob a perspectiva do turismo quanto de planejamento urbano, ao integrar
elementos da paisagem estabelecida a componentes projetuais, constituindo uma
nova paisagem, com potencial para se tornar uma referncia de projeto sustentvel
social, econmica e ambientalmente. Destaca-se, no entanto, que o projeto uma
alternativa vivel, tendo seu funcionamento pleno dependente da consolidao dos
empreendimentos e inserido nas polticas pblicas municipais, como atravs do
respaldo e estruturao dentro das premissas expressas no Plano Diretor:
164
O tema da sustentabilidade foi relacionado ao do planejamento urbano, de

modo que s possvel pensar na sustentabilidade vinculada noo de
temporalidade. Alguns dos equipamentos incentivam tanto a educao ambiental como um uso do solo mais harmnico. o caso do Cordo de Transio, situado em rea que historicamente ocupada irregularmente por
grupos sociais pobres colocados margem do mercado imobilirio, com
condies de habitabilidade precrias e, logo, conlitantes com o ambiente
(MARZULO et al., 2013, p. 762).
Com relao comunidade da Praia do Paquet, foi estruturada, inicialmente, a proposio de dois cenrios, sendo que o primeiro deslocaria a comunidade para uma regio prxima, ao passo que o outro manteria a comunidade
no local. Ambos preveem o reassentamento em residncias novas, regularizadas
e, portanto, adequadas aos riscos ambientais. Por ser uma rea cercada pelo Parque do Delta do Jacu, a regio apresenta um excelente contato com a natureza,
sendo a principal orla do municpio. Por isso, a nica da urbe gravada no PDUA
como rea de Potencial Turstico. A economia dos habitantes varia sazonalmente.
Assim, nos meses quentes (quando sua populao dinmica chega a mais de mil
pessoas), ela se volta atividade de turismo, enquanto nos demais, busca recursos
alternativos como a pesca e a coleta informal de resduos.
No toda favela, entretanto que pode ser urbanizada. H assentamentos
que colocam em risco seus moradores ou que tornam irrecuperveis reas
ambientalmente frgeis e estratgicas para o interesse difuso. Esse conhecimento importante para o Brasil e somente aqui ou em pases semelhantes ao nosso ele pode ser desvendado. Sistematiz-lo um importante
papel da universidade (MARICATO, 2003, p. 6).
Em que pese a importante considerao da rea de risco sujeita a inundaes, face o inquestionvel conhecimento de que as comunidades mantm sua
estrutura e dinmica social quando mantidas em seu territrio, auxiliando nas
implicaes que o processo de reassentamento acarreta, optou-se, a partir da terceira etapa de projeto (dentro de quatro etapas no total), por selecionar o segundo
cenrio, apresentado acima. Para o grupo social da Praia de Paquet, foi previsto
um projeto de regularizao fundiria no prprio local, o que evitaria os projetos que implicam em aes cirrgicas de remoo e demolio (JACOBS, 2009,
p. 361), mantendo a comunidade atrelada ao seu territrio, sua economia e seus
hbitos. Essa deciso contribui efetivamente para a manuteno dos vnculos sociais e econmicos, visto que, conforme mencionado, a economia da comunidade
estruturada a partir do contato direto com o Rio dos Sinos.
Figura 5 Perspectiva do conjunto de casas
165
Fonte: Elaborao da equipe.
Figura 6 Perspectiva das casas
Fonte: Elaborao da equipe.
SISTEMA DE INTERFACES: ABORDAGEM METODOLGICOPROJETUAL

166
A noo de interface urbana deriva diretamente da ecologia natural, atualizada

no quadro das teorias sistmicas. O conceito de interface pode ser brevemente deinido
como espao de sobreposio entre sistemas distintos, cuja interao ampliica as possibilidades de trocas de energia, matria e informao. Nesse sentido, na transposio
do conceito para a anlise urbana, isso implica reconhecer, na estruturao da paisagem
e do territrio, espaos em que distintas caractersticas morfolgicas e funcionais se
encontram e fornecem espaos potenciais abordagem projetual nas escalas urbanas e
territoriais. Dito de outro modo, reconhecer territrio e cidade como sistema de interfaces sugere uma estrutura de espaos com capacidade de resposta para a organizao das
atividades humanas em direta relao com a paisagem cultural e o ambiente natural.
Pensar projetualmente o territrio como sistema de interfaces pressupe,
de imediato, duas circunstncias: um espao que se percebe a partir da tenso entre a paisagem natural (e suas caractersticas geomorfolgicas, hdricas,iolgicas)
e o processo antrpico destinado sua transformao; e um espao organizado a
partir de uma disciplina de intenes coordenadas, isto , de uma ideologia projetual que busca conduzir, por simulao, a modelagem de uma outra paisagem.
Implicaes de um e outro estado: atribuir, ao primeiro quadro, um diagnstico
de conlitos (e eventuais potencialidades) e assumir que o mtodo (simulao/modelagem) potente o bastante para corrigir conlitos e ampliar potencialidades.
No projeto em questo, a deinio dos limites foi pensada e aplicada a partir de uma srie de princpios estruturais para a composio:
Princpio do reconhecimento da condio urbana: compreender o territrio de

bordo entre cidade e ambiente natural como parte ativa do sistema urbano,
isto , interpretar os bordos como componentes essenciais estabilidade e
sustentabilidade do sistema como um todo.
Princpio programtico: a partir da interpretao crtica do programa proposto pelo contratante (poder pblico), a deinio do escopo do projeto
implica o reconhecimento das distintas escalas de atuao, na calibragem
das aes arquiteturais em relao ao territrio, na valorizao (hierarquia)
de certos elementos e na complementao do programa original.
Princpio de setorizao em quadrantes: A partir do reconhecimento das implicaes da implantao da rodovia, cujo traado estabelece uma nova geometria de relaes na estruturao da paisagem. Tal setorizao conduz,
naturalmente, a um modelo de insero dos componentes projetuais propostos e ao estabelecimento de vnculos entre eles.
Da relao entre programa (reinterpretado e enriquecido) e territrio (interpretado enquanto padres de paisagem e estruturado atravs do desenho artiicial da rodovia), possvel, como procedimento metodolgico, estabelecer, em
linhas sumrias, diferentes estratgias de projeto:
A conservao como princpio de atuao para as reas de preservao da paisagem natural. Implicaes com a insero das culturas do lugar: a comunidade
da Praia de Paquet, a vocao produtiva de hortifrutigranjeiros. Compreender,
pois, a noo de conservao como processo dinmico de sustentao de prticas
sociais associadas aos ciclos de permanncia e transio dos sistemas naturais.
A regenerao do sistema natural, em especial, nas reas mais impactadas pela

ao antrpica. Duas escalas de pertinncia so imediatamente reconhecveis:
os efeitos da ocupao (sub)urbana irregular e ilegal e os gigantescos impactos decorrentes da implantao da rodovia. H distines importantes a considerar: enquanto, no primeiro caso, os impactos podem ser compreendidos e mensurados
evolutivamente, a im de que sejam sanados ou mitigados atravs de um projeto
regenerativo que considere fortemente o componente social, no segundo caso os
impactos so permanentes, produzidos em um curto perodo de tempo e so de
difcil mensurao imediata. De fato, impossvel saber como o ecossistema natural ir se adaptar s transformaes decorrentes da gigantesca obra de engenharia.
A recuperao de valores culturais e prticas socioespacias. No caso presente, outra vez, duas questes precisam ser consideradas: as expectativas da
167
comunidade residente, em considerao s alternativas de permanncia ou

realocao, e a expectativa de signiicativa valorizao fundiria em decorrncia da nova condio de acessibilidade da rea face abertura da rodovia.
168
A inovao, estratgia que implica na insero, no sistema, de componentes novos

(ou aliengenas?) que, integrados estrutura, so capazes de induzir novas potncias. De fato, a prpria construo da rodovia constitui uma importante operao
inovadora top-down que impacta o sistema como um todo. Na esteira dos possveis conlitos ambientais gerados pela construo, h a dimenso urbanstica da
acessibilidade que capaz de gerar, por si s, um novo cenrio de relaes.
O manejo ambiental continuado, apoiado em critrios tcnicos deinidos,

diagnsticos e formas de monitoramento evolutivas, desprendendo-se das
decises polticas passageiras. Em outras palavras, a necessidade de instncias autnomas de monitoramento, manejo e instaurao de aes de desenho e gesto da paisagem e do territrio.
A educao ambiental, como estratgia que enlaa todas as demais, promovendo, continuamente, aes de tomada de conscincia quanto aos valores
ambientais e fragilidade sistmica dessa parcela de territrio urbano.
A inter-relao entre as diferentes linhas de estratgia permite que se visualize uma espcie de matriz de interaes que estabelecem dispositivos projetuais. Como exemplo, o projeto marcadamente sugere a necessidade da construo
de prticas de manejo inovadoras, em relao interface com o Parque do Delta do
Jacu, a partir da evidente condio de no projeto que caracteriza a legislao
que estabelece institucionalmente esta rea de preservao permanente.
A seguir, apresentamos observaes sobre alguns dos componentes projetados e suas implicaes conceituais, valendo-se da aplicao dos princpios anteriormente referidos:
Com relao ao Mosaico Ecocultural, v-se que este objetiva garantir a estabilidade da interface entre a cidade consolidada e o novo territrio incorporado
ao tecido e estrutura urbana, atravs da manuteno e incentivo aos usos produtivos rurais (hortifrutigranjeiros, em especial) preexistentes. Nesse sentido, prope-se, em nvel de gesto, um processo de cooperativao dos produtores, alm
da construo de um mercado pblico e de uma escola como marcos urbanos e
lugares de educao cidad e voltados comercializao direta daquela produo,
alm de sede de eventos polticos e culturais. Desde essa perspectiva, opera, marcadamente, uma estratgia de conservao aliada inovao caracterizada pela
insero de novos elementos ao sistema de interfaces.
Com relao ao Cordo de Transio, entre rodovia e a rea pertencente ao
Parque do Delta do Jacu, a criao de uma faixa longitudinal, acompanhando a ro[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
dovia, destinada a usos culturais, esportivos e de lazer ativo, com gesto institucional concertada, objetivava deinir uma espcie de membrana protetora para o interior da rea de preservao permanente. Nesse sentido, opta-se por uma estratgia
inovadora que se acopla ao objetivo de regenerao do ambiente natural protegido.
Com relao ao CIACAN, equipamento especializado inserido como articulao entre a rea de preservao permanente e a Praia de Paquet de Paquet, o
objetivo construir um elemento que integre diferentes funes, em mbitos de
gesto ambiental, investigao aplicada aos ecossistemas do Parque do Delta e
ecologia humana, fomentando a educao para a cidadania. Nesse plano, o CIACAN busca ser uma proposta inovadora, tambm em termos arquiteturais, a partir
do projeto de um edifcio que, a um s tempo, se diferencia do entorno, e se integra, ecologicamente, ao ambiente.
Com relao promenade Passeio dos Sinos, prope-se uma extensa estrutura de animao a partir de um caminho elevado que acompanha a orla, ao longo
do qual se inserem diferentes atividades de lazer, culminando com um aniteatro
capaz de abrigar eventos de grande porte. Essa linha artiicial que organiza as atividades de lazer da orla serve, tambm, como marco arquitetnico, conectando-se
marina pblica e outros elementos importantes do plano.
Com relao ao Farol do Delta, componente descartado pelas autoridades
na verso inal do projeto, houve a introduo (inovao) de um elemento de forte
conotao simblica, capaz de gerar uma identidade nica ao conjunto.
Figura 7 Croqui de estudo do Farol do Delta
Fonte: Prof. Leandro Andrade.
169
Com relao aos componentes Centro de Eventos e Parque das guas, ncoras econmicas da composio urbanstica, nota-se que devem ser entendidos
como marcos de inovao que objetivam dar fortaleza e sustentabilidade ao Plano
de Negcios associado ao projeto urbano.
Com relao Praia de Paquet e comunidade residente, cabe aqui um comentrio mais particularizado, na compreenso de que, por si s, a problemtica
envolvida nessa interface complexa, caracterizada pela ocupao irregular do bordo entre o rio e o banhado, exige (de fato exigiu) um projeto particularizado, de
grande complexidade social, espacial e tecnolgica. Destacadamente:
1) o processo de deciso na manuteno da comunidade em seu lugar originrio, descartando uma alternativa de deslocamento para uma localizao
ao norte da rea;
2) a deinio de princpios projetuais e tcnicos com relao reconstruo
do conjunto ediicado, vis--vis a fragilidade ecolgica do stio;
3) a busca de uma soluo arquitetnica adequada, ao nvel da unidade habitacional, e urbanstica integrada, considerando as atividades produtivas
da comunidade, bem como os usos de turismo e lazer consagrados no lugar;
170
4) a deinio de um programa de atividades e equipamentos de apoio, articulando a escala de lugar escala territorial mais ampla.
H considerveis riscos no conjunto das solues adotadas para o plano setorial da Praia de Paquet. Em especial, em razo das diiculdades, no processo de projeto, de se estabelecer um verdadeiro processo de participao da comunidade e das
decises, sobretudo polticas, do poder pblico, em relao aos distintos cenrios e
diferentes proposies apresentados. Todavia, em considerao complexidade da
problemtica enfrentada, haveria uma nica possibilidade, em termos conceituais
e ideolgicos, qual seja, o da irme aposta na inovao, respeitando, obviamente, as
restries ambientais do lugar. No conjunto, no resta dvida aos autores de que o
plano urbanstico geral para a rea e a integrao dos distintos componentes de projeto foram orientados pelas estratgias de conservao, regenerao e recuperao
da paisagem natural, buscando estabelecer um dilogo com os elementos arquitetnicos propostos, que se caracterizam fortemente pela inovao.
A utilizao de dilogo a partir dos princpios de interfaces acima mencionados, aplicados como conceito para a transio (graduao) entre os equipamentos, visa a integrar premissas econmicas do complexo aos equipamentos destinados comunidade e ao turismo local, com carter socioambiental. Na composio
do estudo, veriica-se um eixo norte-sul marcado pela implantao da Rodovia do
Parque que realiza um papel, destacado pelo projeto, de interface entre o urbano e
o rural, conigurando uma proposta de borda para o a ocupao urbana do municpio. A abordagem transescalar transcende ao projeto urbanstico ambiental. O fortalecimento de uma identidade comunitria, voltada valorizao e cuidado dos
espaos coletivos, associada conscincia da conservao do habitat individual
condio essencial para o sucesso do empreendimento.
DO ANALTICO AO PROJETUAL: A APLICAO DA NOO

DE TRANSESCALARIDADE
A questo das escalas assume relevncia na contemporaneidade em virtude
do fenmeno da globalizao (SWYNGEDOUW, 1997). Em que pese o fato de ser
uma noo clssica da geograia, tem sua atualizao ligada s formulaes que caracterizam a globalizao como fenmeno espacial que incide simultaneamente em
diferentes escalas, ao assumir aspectos locais em seu processo de difuso e atuar nas
escalas regional, nacional e supranacional, como forma de instaurao da hegemonia
do fenmeno. A reside sua peculiaridade enquanto fenmeno frente a outros processos similares ao longo da histria, em especial a da moderna sociedade ocidental.
Das Grandes Navegaes implantao das empresas multinacionais, se
encontram processos com similitudes ao da globalizao, na medida em que so
processos histrico-econmicos que se difundem. Ao implantar suas dinmicas
nos epicentros e periferias de inluncia do sistema poltico-econmico ocidental,
esses processos constituem um padro de dominao em termos polticos, econmicos, sociais e culturais. Todavia, a peculiaridade da globalizao reside em sua
capacidade de assumir caractersticas de micro (local), mdia (regional) e macro
(nacional e supranacional) escalas, como procedimento de airmao de seu processo de expanso e insero em diferentes localidades. Trata-se de uma dinmica
que, ao mesmo tempo, garante a penetrao do fenmeno, assumindo caractersticas locais/regionais e de insero de aspectos locais na escala global.
Assim, a escala global se renova atravs da insero em seus procedimentos
de expanso de caractersticas oriundas das mais variadas localidades e regies.
Ademais, tem sua atuao facilitada nos mais distintos nveis escalares por sua
capacidade de absorver caractersticas especicas dos locais e regies em que incide (SANTOS, 1999). Da a fora analtica da noo de transescalaridade para a
compreenso do fenmeno da globalizao, cuja centralidade analtica inevitavelmente repousa na categoria de pensamento espao.
O desenvolvimento de instncias poltico-administrativas com base espacial vem passando por sistemticas transformaes, dado o quadro apresentado.
171
As relaes entre cidades, regies e naes em distintas esferas da vida social e

cotidiana do homem comum aos luxos inanceiros internacionais e tecnolgicos,
sofreram abalos signiicativos na hierarquia espacial construda pelo pensamento
moderno. As relaes internacionais fundadas, por princpio, como relaes entre
Estados-nacionais passam a ser atravessadas por relaes entre distintos entes poltico-territoriais situados em diferentes posies na hierarquia das escalas espaciais. At ento, tinha-se, como escala macro, o concerto entre Estados-nacionais,
tendo como escala e ente espacial central os Estados-nacionais e nveis inferiores
escalares e administrativo territorial, sendo suas respectivas subdivises internas
provncias, estados, regies, municipalidades e/ou cidades.
172
Mesmo a criao de organismos internacionais no Ps-Guerra, cujo paradigma foi a Organizao das Naes Unidas (ONU), isso no implicou a constituio de escalas superiores hierarquicamente no que se refere ao poder poltico-econmico e autonomia de ao. Todas as instncias supranacionais constitudas
na segunda metade do sculo XX aparecem subordinadas escala dos Estados-nacionais. E a relao entre os entes das diferentes escalas subordinadas hierarquia
espacial das organizaes territoriais dos Estados-nacionais e as relaes internacionais tambm a eles subordinada. Mesmo na poca de expanso das empresas
multinacionais, o capitalismo ainda manteve como referncia a origem nacional
das empresas, e sua instalao em outras naes dependia de altos nveis de subordinao s dinmicas dos Estados-nacionais respectivos.
Contemporaneamente, as relaes entre entes poltico-territoriais, situados em diferentes nveis na hierarquia espacial, se alteraram profundamente com
a autonomizao dos nveis escalares, que aumentou de forma quase total. Cidades
e regies de diferentes pases passaram a estabelecer relaes entre si, criando novos nveis nas relaes internacionais; cidades e regies de diferentes pases constituram sistemas de intercmbios; regies e pases, ou cidades e pases, tambm
coniguram novos quadros de relaes, quebrando a hierarquizao espacial anteriormente estabelecida (MARX, 2011). Em termos de agentes econmicos, tal dinmica se tornou ainda mais intensa: por um lado, devido desnacionalizao dos
capitais constitutivos das corporaes transnacionais, em que as espacializaes
das transaes se diluem, na medida em que no se trata mais de relaes entre
empresas de pases diferentes, ou de um Estado-nacional X com uma empresa de Y;
por outro, porque as transaes no esto mais subordinadas hierarquia espacial
dos entes poltico-econmicos, na medida em que a origem dos capitais difusa
e tem grande porosidade para integrar hipotticos capitais locais-regionais-nacionais, conforme a caracterizao do fenmeno globalizao supra.
Eis a premncia da formulao da noo de transescalaridade, noo que
lerta com os limites heursticos da prpria ideia de escala. Se abordar uma rea de
projeto no centro de uma potente regio metropolitana no sul do Brasil colocaria de

antemo o problema das escalas envolvidas, dada a centralidade dos luxos globais,
que se concentram em regies metropolitanas (RIBEIRO, 2004), e dada a relevncia
poltico-econmica da regio metropolitana de Porto Alegre no Brasil meridional,
descrio que, por si s, j remeteria a relaes entre cidades, regies, pas e mundo,
o problema das escalas emerge ainda com maior nfase, na medida em que a rea
em tela tem demandado pelo ente poltico-territorial um projeto urbano-ambiental
por ali estar implantada uma nova rodovia de ligao da metrpole com o estado,
pas e pases vizinhos, e prxima a equipamentos de conexo de escala local, metropolitana, regional, nacional, supranacional e internacional. A saber: vias urbanas,
trem metropolitano, rodovias estaduais, rodovias nacionais/internacionais, portos
e aeroportos, alm de um conjunto de equipamentos privados e estatais produtivos
de grandes instalaes industriais at reinaria de petrleo, passando por produo primria, moradia e vida de bairro perifrico em regio metropolitana.
Conforme j informado, a rea tem caractersticas histricas de ocupao sazonal para lazer, no vero pela populao de bairros populares vizinhos e ocupada
como moradia por algumas dezenas de famlias ligadas formalmente tradicional atividade da pesca artesanal no Rio dos Sinos. Ou seja, a prpria escala local no remete
imediatamente ao municpio de Canoas, mas a relaes simultaneamente extremamente locais com dinmicas que se inserem em atividades tradicionais da regio, e agora a
regio no a metrpole, mas sua parcela associada ao delta do Rio Jacu e, logo, uma
escala local que transcende ao nvel jurisdicional do municpio. A escala local, logo,
menor que o nvel poltico-territorial municipal e maior por se tratar de prtica que est
associada a uma regio que vai alm dos limites de incidncia da municipalidade.
O nvel local pode icar mais ou menos estabelecido como um nvel escalar
cuja escalaridade relativa e, logo, transescalar, pois, pela relao com equipamentos, alm de outras razes, ocorre a emergncia de outras escalas. A demanda pela
incluso de um centro de eventos e assim entendemos e projetamos necessariamente o complexo turstico de hotelaria e atividades complementares coloca a escala global articulada s escalas regional-metropolitana e local em decorrncia dos
impactos, caso seja implantado, futuramente, o projeto em sua totalidade. Talvez a
expresso mais clara do emprego da noo de transescalaridade nesse projeto esteja
no Mosaico Cultural. Esse elemento prope rea voltada produo de alimentos,
incrementando uma atividade ainda existente entre a Praia de Paquet e o Centro
de Eventos. Assim, ao mesmo tempo em que integra equipamentos cujo sentido primeiro os insere em diferentes escalas, atua na escala local, mantendo uma atividade
produtiva voltada ao entorno, mas, agora, capaz de fazer parte dos insumos dos luxos tursticos polarizados pelo Centro de Eventos e equipamento de hotelaria e atividades complementares. O Centro de Eventos, ento, funcionaria como referncia
de limite para a expanso urbana, onde comeam atividades produtivas primrias
173
associadas, formando uma transio para o turismo ambiental e para a rea de preservao, com ocupao e equipamentos adequados utilizao cientico-educativa
e manuteno de atividades tradicionais, tais como o lazer, no vero, e a pesca artesanal das famlias residentes, que foram mantidas no mesmo local. O Mosaico Cultural, ao mesmo tempo, articula e carrega em si distintas escalas a partir da escala local.
174
Desde a concepo inicial de aproximao com as caractersticas da rea de abordagem, a equipe tratou o problema das diferentes escalas que envolviam a rea. No entanto, apenas medida que as deinies do projeto foram sendo consolidadas que a
noo de transescalaridade foi se impondo como ttica de pensamento capaz de articular os diversos nveis espaciais emergentes dos diferentes equipamentos e da organizao de funes territoriais propostas. Logo, a transescalaridade no aparece apenas
na articulao entre equipamentos que remetem, em princpio, a diferentes escalas de
atuao como, por exemplo, o Centro de Eventos, em escala nacional/global, e as moradias dos habitantes da Praia de Paquet, em escala local, mas da incidncia de escalas
regional, nacional e global no projeto do Passeio dos Sinos, onde icam as moradias junto a um centro de pesquisa e educao ambiental (CIACAN) e no passeio contguo, com
equipamentos destinados ao turismo, alm de parque de guas privado, destinado ao
lazer. Mantm-se, ento, sob ambos, os passeios elevados e as atividades transescalares.
Primeiro sob o passeio, onde esto as moradias e equipamentos voltados ao uso sazonal
de lazer da populao de bairros vizinhos e acesso qualiicado aos transportes coletivo,
privado e no motorizado. No outro passeio, h elementos para a contemplao da paisagem, alm do acesso veicular e para pedestres, concha acstica, restaurante junto a
oicinas e marina para barcos de passeio e, por im, o Parque das guas.
Figura 8 Croqui de estudo do acesso Marina Pblica, no realizado devido dinmica hidrca

A transescalaridade foi empregada sempre partindo de um nvel escalar

imediatamente associado a cada equipamento e das relaes entre os diferentes
equipamentos, o que fez emergirem distintas escalas que incidem sobre as escalas
previamente associadas em cada um, permitindo um movimento de pensamento
projetual, no qual a transescalaridade utilizada para o conjunto do projeto passa a
se estabelecer em cada equipamento e funo deinida pelo projeto.
DA SUSTENTABILIDADE AO MULTINATURALISMO: TEORIA

SOCIAL APLICADA
Nas ltimas dcadas, os temas ligados sustentabilidade se proliferaram.
Como sempre, a banalizao da noo traz consigo o germe de seu esgotamento explicativo: as mais diversas aplicaes e fenmenos aparecem como sendo passveis
de serem contempladas pela noo. O diferencial da noo como matriz especica
para determinadas aplicaes perde fora, na medida em que a sustentabilidade
aparece como referncia das mais distintas aplicaes. Sua dimenso particular,
ligada a dinmicas capazes de produzir valores responsveis pela sustentao do
processo, dentro do paradigma ecolgico e associada ideia de autopoiesis como
autorregulao sistmica, perde-se em um emaranhado de aplicaes, nas quais
empregada como guia. possvel, no entanto, que os limites da sustentabilidade
como noo aplicada esteja em seu referencial epistemolgico.
A ideia de autorregulao subjacente ao referencial estabelecido pelo paradigma ecolgico apresenta problemas evidentes ao ser aplicada a fenmenos
sociais, se supomos as organizaes sociais modernas como sendo marcadas por
relaes de dominao (WEBER, 2000). Se o sistema tende ao equilbrio, a perenidade de organizaes societrias e comunitrias, nas sociedades ocidentais hierarquizadas atravs de relaes de dominao, estaria fugindo aos princpios da hiptese da autorregulao. Pode-se, porm, argumentar que a estrutura hierrquica
de dominao parte do funcionamento do sistema social e, logo, a autorregulao
do sistema no teria como sentido o equilbrio, mas exatamente a manuteno do
desequilbrio. Tal acepo colocaria problemas ticos profundos para a noo de
autorregulao, na medida em que serviria para explicar, como absoluta, a tendncia das organizaes sociais de se constiturem hierarquicamente com a imposio
de mecanismos de dominao. Todas as doutrinas autoritrias e elitistas encontrariam naquela acepo um esteio cientico para seus argumentos.
Do ponto de vista moral, a ideia de equilbrio do sistema social estaria fadada ao fracasso. O horizonte moral, tico e cientico da tradio do moderno pensaDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
175
mento ocidental, seja em seu vis socialista ou liberal, de busca de procedimentos

e categorias analticas capazes de apontar para o aumento da igualdade no teria
explicao nem sentido. Assim como no teria explicao a eiccia de mecanismos
de diminuio da desigualdade, fundado em teorias sociais, sejam aquelas narradas por Polanyi (2000) na formao da moderna sociedade de mercado, sejam as
desenvolvidas no Ps-Guerra com o advento do Welfare State (MARZULO, 2005),
ou as mais recentes polticas pblicas de renda mnima e distribuio de renda
experimentadas nas primeiras dcadas do sculo XXI (MARZULO; MARX, 2013).
Ao aprofundarmos a anlise das fundaes da noo de sustentabilidade, encontramos um dilema moral, tico e cientico, dado o emprego da noo de autopoiesis,
que estabeleceria uma justiicativa para a dominao nas modernas sociedades
ocidentais, alm de reviver, mais uma vez, a transferncia do paradigma das cincias naturais para o campo das cincias scio-histricas. Ademais, o princpio no
funcionaria para sistemas fundados na dominao.
176
Outro vis para tratar do pano de fundo da questo da sustentabilidade,

a ecologia, se refere s concepes de natureza. Indissocivel ao problema apresentado, o paradigma ecolgico tem por princpio de seu estatuto como disciplina
cientica uma concepo hierarquizada da natureza. Alis, reside nele um paradoxo em relao chamada ecologia poltica, a qual tenta se legitimar com base na
fundamentao da ecologia (ecologia profunda), airmando uma igualdade entre
os seres da natureza ou, at mesmo, invertendo a hierarquia estabelecida pela ecologia (LATOUR, 2004). Essa perspectiva analtica insustentvel luz da ecologia
profunda. O objetivo de tratar a natureza, pano de fundo da questo ecolgica,
para superar as contradies intrnsecas s abordagens da ecologia profunda e
ecologia poltica motiva indagaes cujas respostas ainda se encontram em formulao. Mas como ela aparece ento? Como pode justiicar o uso do singular:
a natureza? Por que no se apresenta como multiplicidade? (LATOUR, 2004, p.
62). Se a questo remete ao problema estabelecido pelo antropocentrismo, ainda
no interior da moderna dicotomia entre natureza e cultura, a sada no se encontra em uma abordagem hierarquizada da natureza, como faz a ecologia profunda,
nem pela inverso da hierarquia ou horizontalizao da natureza, como pratica a
ecologia poltica. Talvez se encontre no multinaturalismo.
Multinaturalismo uma formulao que deriva diretamente, mas em sentido oposto, da concepo que , por deinio, antropocntrica de multiculturalismo (CASTRO, 2011). Apesar de a origem do multinaturalismo se situar na
tentativa de sistematizar, em nosso contexto ocidental de pensamento, uma concepo de relao entre seres naturais em posio transversal dicotomia entre
natureza e cultura, desde as narrativas de diferentes sociedades amerndias, sugere-se que faa sentido em termos de pensamento aplicado. Como o desaio aqui
no o de estabelecer uma discusso de cunho ilosico-epistemolgico, vamos
tentativa de uso da noo de multinaturalismo para o projeto urbano-ambiental

como ttica do pensamento para superar os impasses da ideia de sustentabilidade
ou, quem sabe, reposicionar, em outro marco analtico, a sustentabilidade.
Em linhas gerais, o multinaturalismo o multiculturalismo natural, isto ,
uma concepo de mundo em que se tem um mesmo substrato de todos os seres,
a humanidade, cuja distino est na forma como se apresenta a natureza. Se o
multiculturalismo pressupe uma vez que herdeiro da tradio ocidental que
estabelece a dicotomia entre natureza e cultura que existem diferentes culturas
e uma natureza una, o multinaturalismo apresentaria uma concepo de mundo
em que todos os seres, ou pelo menos todos os que aparecem nas narrativas de
explicao do funcionamento do mundo, constituem uma unidade, e a natureza
que se apresenta como mltipla. A multiplicidade natural, ressalte-se, no derivaria de diferentes concepes da natureza oriunda da diversidade cultural, pois
estaramos retomando a perspectiva multicultural aplicada natureza, mas de diferentes naturezas propriamente ditas, na medida em que se pressupe um ponto
comum da cultura, a cultura humana. Tal concepo de mundo aparece deinida
como perspectivismo amerndio. O perspectivismo no um relativismo, mas um
relacionalismo (CASTRO, 2011, p.382).
Particularmente fortes, em termos heursticos, as ideias de perspectivismo
e relacionalismo, as quais balizam o conceito de multinaturalismo, levam o pensamento aplicado no sentido do reconhecimento de que distintas relaes constituem diferentes perspectivas, no causadas por uma variedade de pontos de vista, mas antes por uma variedade de relaes derivadas da prpria multiplicidade
que constitui a(s) natureza(s). Em alguma medida, a sustentabilidade do projeto
proposto est intrinsecamente relacionada aos diferentes tratamentos dados s
diferentes formas de manifestao da(s) natureza(s), seja em termos normativos
ou prticos.
A rea est qualiicada, do ponto de vista normativo, como rea de Proteo Permanente (APP), Parque Delta do Jacu, rea de Proteo Ambiental (APA)
e outros nveis, em uma hierarquizao da natureza de carter antropocntrico,
na medida em que os critrios remetem a diferentes graus de impedimento da
ao humana, indo da mais absoluta permissividade ao total impedimento. Algumas prticas como a pesca, a ocupao tradicional com moradia, as moradias
informais de populao pobre junto APA e ao Parque, rompem com tais nveis de
impedimentos. Alm delas, a legalizao de uso de parcela do territrio inserida
no mesmo ecossistema para atividade industrial, lograda atravs da adequao da
legislao urbana ao Plano Diretor municipal, constitui tambm um exemplo de
ruptura com os limites de proteo ao humana. O contraste dessas aes de
um lado o impedimento s prticas associadas a formas de ocupao individual
177
que coexistem harmonicamente com o meio-ambiente, e do outro lado o salvo conduto implantao de atividade fabril fora a concluso de que a coerncia da
normatizao das reas e hierarquizao quanto ao uso parece carente de sustentao argumentativa lgica.
178
O multinaturalismo, de outra maneira, talvez possa nortear uma viso de

como a sustentabilidade se apresentou no projeto, ao isolar atividades existentes
e compreendidas como tendo alto grau de inadequao (a industrial); viabilizar o
uso pr-existente para moradia atravs de recursos tcnicos; potencializar atividades socioeconmicas, como turismo, educao e cincia, sem impactar as condies ambientais; viabilizar a manuteno do uso sazonal pela populao vizinha
da rea para lazer e veraneio; deinir uma gradiente de uso entre o equipamento
que limitar a expanso urbana e a rea da Praia de Paquet e entorno. A sustentabilidade aparece, nesse contexto, como um tratamento distinto das naturezas
encontradas na rea de abordagem sem um critrio classiicatrio hierarquizado,
mas antes de distino conforme as caractersticas, os limites legais, a ocupao
e uso pr-existente. Claro, importante notar que h um conjunto de elementos
projetuais imediatamente ligados ideia de sustentabilidade difundida na opinio
(BACHELARD, 1996), tais como a unidade de tratamento de esgoto autnoma
destinada aos equipamentos localizados no passeio da Praia de Paquet, e o incentivo produo de hortifrutigranjeiros, pesca artesanal e uso prioritrio de
transporte pblico coletivo e individual no-motorizado.
Em suma, a posteriori, a sustentabilidade apareceu de maneira especica
ligada a cada situao ambiental, fazendo mais sentido subordinar tal noo ao
multinaturalismo, desde suas balizas epistemolgicas do perspectivismo e relacionalismo, do que airmar a ideia vaga e difusa de sustentabilidade. Ou reposicionar
a ideia de sustentabilidade como noo aplicada derivada do princpio do multinaturalismo constitudo pelos conceitos de perspectivismo e relacionalismo.
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179
[REFLEXES FINAIS]
[CAPTULO]
DA SOCIEDADE
PARA O ESTADO:
DESAFIOS DA PARTICIPAO
DO BRASIL
181
1
ROBERTO ROCHA COELHO PIRES

Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), na Diretoria de Estudos sobre
Estado, Instituies e Democracia (DIEST).
(1) O autor gostaria de agradecer os comentrios e sugestes de reviso feitos por Joana
Alencar e Isadora Cruxen.
INTRODUO
A participao social no Brasil alcanou a sua meia-idade. Felizmente, j no
mais infante, novidade ou inovao institucional, tal como fora tratada anteriormente. Tampouco um modo de governar e gerir politicas pblicas amadurecido,
incorporado de forma sistemtica no interior de cada governo e entre suas diversas
instncias. Em quase trs dcadas de existncia de formas institucionalizadas de
participao social na gesto de polticas pblicas no pas2, foram muitos os avanos observados na sua disseminao, institucionalizao e efetividade. Mas, como
todo processo que ainda constroi sua maturidade, abundam desaios e obstculos
para que a gesto participativa se torne uma caracterstica deinidora da atividade governamental no pas. Lidar com e superar essa tpica crise da meia-idade3
talvez requeira que a participao social no Brasil seja repensada, que adote novas
perspectivas para se examinar e mude alguns dos seus modos de ser que foram
importantes at ento, mas que j no oferecem mais potencial de transformao
na democratizao das relaes entre atores estatais e atores sociais.
182
Este captulo tem como objetivo fazer um balano crtico da meia-idade

das instituies participativas no Brasil, avaliando suas conquistas e desaios pendentes, alm de sugerir perspectivas de anlise do fenmeno que possam contribuir (complementando as j existentes) para as relexes e prticas necessrias
sua maturao. Para tal, abordamos brevemente a evoluo e a disseminao de
formas institucionais de participao social no Brasil desde 1988, nas trs esferas
(2) Alguns autores j chamaram ateno para as diferentes fases na pesquisa e avalio
do fenmeno. De acordo com Marcelo Kunrath Silva, A primeira gerao de estudos deste
campo foi caracterizada, em grande medida, pela preocupao em defender as IPs enquanto
instrumentos para o alcance de determinados objetivos poltico-normativos subjacentes ao
processo de democratizao brasileiro (...) [Numa segunda gerao], observa-se um nmero
crescente de anlises que enfocam os signiicativos descompassos existentes entre os objetivos poltico-normativos democratizantes que alimentavam o iderio participacionista
e as suas expresses empricas. Em certos casos, passa-se da apologia, que marca parte
da primeira gerao, para uma condenao das IPs (...) [Por im,] a terceira gerao parece
transitar de um debate sobre a pertinncia ou a importncia das IPs para uma anlise dos
efeitos desta difuso em termos dos processos de produo de polticas e de seus resultados
(polticos, socioeconmicos, culturais etc.) (SILVA, 2011, p. 233-234).
(3) Crise da meia-idade um termo criado em 1965 por Elliott Jaques usado para descrever uma forma de insegurana sofrida por alguns indivduos que esto passando pela
meia-idade, no qual percebem que o perodo de sua juventude est acabando e a idade
avanada se aproxima. Essa crise pode ser desencadeada por vrios fatores relacionados
com essa poca da vida, como a morte dos pais, casos extraconjugais, andropausa, menopausa, sensao de envelhecimento, insatisfao com a carreira proissional e sada dos ilhos de casa. Normalmente quem passa por isso sente uma enorme vontade de mudar seus
modos de vida fazendo gastos exagerados com aquisies fteis, abandonando o emprego
ou terminando o casamento (http://pt.wikipedia.org/wiki/Crise_da_meia-idade).
de governo (municipal, estadual e federal), ressaltando no s o adensamento, mas

tambm a diversiicao dos mecanismos de interao entre atores estatais e atores sociais vigentes no pas.
Em seguida, chamamos ateno para os fatores e condies que criam diiculdades e desaios para que as demandas dos cidados e organizaes da sociedade civil sejam efetivamente contempladas na ao governamental. Com base em
pesquisas recentes sobre processos participativos na esfera federal, percebe-se que
muitos desses desaios se manifestam na esfera da implementao e da gesto das
polticas pblicas, no interior do aparato do Estado. A partir da identiicao desses desaios, sugerimos a necessidade de uma perspectiva estatal da participao
social, a qual procura salientar a viso e a percepo dos atores estatais sobre os
processos participativos, os sentidos, papis e usos que eles atribuem participao e s possibilidades de sua efetividade. Em complemento s abordagens existentes, tal perspectiva oferece caminhos analticos frutferos para uma agenda de
pesquisa e de atuao poltica para o fortalecimento da gesto democrtica.
DE INOVAO INSTITUCIONALIDADE DEMOCRTICA:

A DISSEMINAO DE FORMAS INSTITUCIONAIS DE
PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL
Nos anos 1980, a emergncia de formas institucionais de participao social nos governos locais, como nos casos das experincias de Oramentos Participativos (OPs) de Lages, Pelotas e Porto Alegre, era recebida como uma inovao
democrtica, uma novidade institucional resultante das interaes entre atores da
sociedade civil, partidos polticos e burocracias locais (ABERS, 2000; AVRITZER;
NAVARRO, 2003). Passadas mais de trs dcadas, possvel dizermos que instituies participativas se tornaram uma realidade inegvel da atuao governamental
no Brasil, um trao caracterstico de nossa institucionalidade democrtica, estando prevista em princpios constitucionais, legislaes subsequentes e no prprio
aparato administrativo do Estado (S e SILVA; LOPEZ; PIRES, 2010).
Tal processo, no entanto, foi gradual. Inicialmente, ao longo dos anos 1990,
concentrou-se fortemente na esfera de governo local, com a disseminao de experincias de participao na deinio do oramento pblico, superando duas centenas de cidades no incio dos anos 2000 (MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008)4.
(4) Estima-se que pelo menos 47% dos municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes possuem ou j possuram alguma experincia de oramento participativo, abrangenDEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO
183
Alm disso, a disseminao de conselhos gestores de polticas pblicas no nvel

local foi bastante expressiva, alcanando a cobertura quase plena dos municpios
brasileiros em reas como sade, educao, assistncia social, direitos da criana e
do adolescente, alm de coberturas tambm expressivas em reas como habitao,
meio ambiente, cultura e direitos do idoso (MUNIC/IBGE, 2009). Em um perodo
de oito anos, o nmero mdio de conselhos por municpio (considerando-se apenas aqueles com mais de 100 mil habitantes) praticamente dobrou, passando de
dez na gesto 1997-2000 para dezenove na gesto 2005-2008 (PIRES; VAZ, 2010).
Processo semelhante se observa na esfera estadual, na qual se veriica a presena
de conselhos nas reas acima citadas em todos os estados brasileiros. Em mdia,
cada uma das 27 unidades da federao brasileira possui conselhos em treze reas
temticas distintas (ESTADIC/IBGE, 2012).
184
A dcada de 2000 marcou a ascendncia de mecanismos de participao

social ao nvel federal. A partir de 2003, principalmente, iniciou-se um esforo
sistemtico de incorporao de formas de interao com a sociedade civil em diferentes reas de atuao do governo. Foram criados quinze novos conselhos nacionais um incremento de aproximadamente 50% sobre o estoque anterior ,
alm da reformulao de conselhos criados anteriormente (PIRES; LOPEZ, 2010).
De 2003 a 2011, foram realizadas 82 conferncias nacionais que discutiram diretrizes de polticas pblicas em diversas reas, mobilizando mais de 5 milhes
de pessoas em milhares de municpios e nos eventos em nvel estadual e federal
(IPEA, 2013b). Alm de conselhos e conferncias, observou-se, tambm, na ltima
dcada, a adoo crescente de outras formas de interao entre Estado e sociedade, como ouvidorias5, consultas pblicas, audincias pblicas e outros formatos
menos institucionalizados como grupos de trabalho, comits, mesas de dilogo e
negociao, envolvendo atores governamentais e sociais. Assim, ao longo dos anos
2000, observou-se uma mudana impressionante na porosidade da ao governamental s inluncias dos cidados e organizaes da sociedade civil. Nota-se
que, em 2002, apenas 11,5% dos rgos federais possuam mais de 75% dos seus
programas com pelo menos uma forma de interao com a sociedade; em 2010,
por outro lado, 75,4% dos rgos federais apresentam mais de 75% dos seus programas com pelo menos uma forma de interao com a sociedade. Isto , ao inal
da dcada de 2000, a maior parte das aes governamentais estava sujeita, pelo
menos do ponto de vista formal, a alguma forma de contato com atores sociais,
incluindo mecanismos ativos de participao (PIRES; VAZ, 2012).
do uma populao estimada de mais de 36,7 milhes de pessoas (MARQUETTI, CAMPOS;
PIRES, 2008).
(5) O nmero de ouvidorias pblicas ligadas a rgos federais cresceu de 40, em 2003,
para 276, em 2013, de acordo com informaes da Ouvidoria-Geral da Unio. Disponvel
em: <http://www.cgu.gov.br/Ouvidoria/RelacaoOuvidorias/>. Acesso em: 19 jun. 2014.
Outra fronteira de expanso da participao que merece destaque diz respeito aos processos de planejamento governamental. Desde 2003, tm sido visveis os esforos por parte do governo federal e de alguns governos estaduais de
incorporao de processos participativos na elaborao dos seus Planos Plurianuais (PPA). No caso do governo federal, v-se que, nas experincias anteriores,
a participao no PPA enfrentou desaios ligados sua institucionalizao e vigor,
mas, desde 2011, criou-se o Frum Interconselhos, como espao de debate entre
representantes do governo e da sociedade civil sobre o PPA 2012-2015. No caso
dos governos estaduais que investiram em formatos participativos para seus PPAs,
percebe-se grande variao. Enquanto em alguns casos se desenvolvem processos
de PPA participativo envolvendo mltiplos canais de interao com a sociedade, como conselhos, assembleias regionalizadas com eleio de delegados para o
monitoramento dos planos, audincias e oicinas, como nos casos do Rio Grande
do Sul, Bahia e Cear , em outros, os processos restringem-se a meras consultas
pblicas (presenciais ou via Internet) (PIRES; AMARAL; SANTOS, 2014).
DA INSTITUCIONALIZAO EFETIVIDADE: OS AVANOS

CONQUISTADOS E OS DESAFIOS PENDENTES
185
A ampla disseminao de instituies participativas suscitou, ento, debates sobre a sua efetividade (PIRES, 2011). Isto , a vigncia de processos e mecanismos participativos faz alguma diferena? Tm provocado melhorias nas polticas e
servios pblicos sobre os quais deveriam incidir? Tm contribudo para a organizao e atividade da sociedade civil? E para o bem-estar dos cidados?
Na tentativa de abordar essas questes, diversos estudos tm se dedicado a
avaliar se e sob que condies a incorporao de processos participativos produz efeitos relevantes. Alguns estudos tm se voltado para compreender em que medida
o desenho institucional dos espaos de participao afeta o acesso a essas arenas,
a pluralidade de sua composio e o seu potencial deliberativo (FARIA; RIBEIRO,
2011). Outros estudos sobre a dinmica interna das arenas participativas focam a
prpria dinmica deliberativa, tentando avaliar a presena (voz) de atores sociais
e sua incidncia sobre as decises tomadas. Por exemplo, Cunha (2007) avaliou a
inluncia de usurios nos debates e decises tomadas em conselhos municipais
de sade e de criana e adolescente em um conjunto de municpios nordestinos.
Em outro caso, Santiago (2012) analisou processo de consulta pblica virtual para
elaborao de propostas para o Marco Civil da Internet e identiicou que os itens
com maior intensidade de debates durante a consulta foram aqueles que sofreram
maiores alteraes na construo da verso inal do texto.
Diversas outras anlises de efetividade tm procurado avaliar os efeitos das

instituies participativas sobre o desempenho de governos e suas polticas, utilizando o mtodo comparativo. Por exemplo, Zamboni (2007) comparou municpios
com e sem OP e examinou variveis ligadas corrupo na administrao pblica,
concluindo que os municpios com OP foram aqueles que, em sua maioria, tiveram
menos indcios de prticas graves de corrupo. J em Pires & Toms (2007) e Pires
& Vaz (2010), os autores compararam municpios semelhantes em termos de tamanho populacional, renda per capita, nveis de associativismo, entre outras variveis que diferiam em termos do conjunto de instituies participativas existentes,
incluindo OP, conselhos e outros processos participativos locais. Nesses estudos,
percebeu-se que os municpios com um conjunto ativo e mais desenvolvido de instituies participativas apresentavam resultados sistematicamente melhores do que
seus pares com estrutura participativa deiciente, no que diz respeito ao gasto e
oferta de servios pblicos nas reas de sade, educao e assistncia social. Em
linha semelhante, mas voltando-se para comparaes entre regies de uma mesma
cidade, Marquetti, Campos & Pires (2008) reuniram um conjunto de anlises que
demonstram que, em municpios onde vigem OPs, um maior volume de investimentos pblicos tende a ser alocado nas regies mais carentes das cidades.
186
Finalmente, alguns estudos tm trabalhado com grandes amostras e anlises economtricas. Dentre eles, destaca-se Boulding & Wampler (2010) e Touchton
& Wampler (2013). Nesses casos, os autores se focam nos impactos de processos
participativos, como o OP, sobre a melhoria do bem-estar dos cidados. As anlises
apontam para efeitos estatisticamente signiicativos: a) no aumento do gasto em
sade e saneamento nos municpios com OP (que podem ser de at 23% nos municpios com OP h mais de oito anos); b) no aumento do nmero de organizaes
ativas da sociedade civil; e c) na reduo da mortalidade infantil (a qual pode chegar a 19% nos municpios com OP h mais de oito anos). Por im, cabe mencionar
ainda o trabalho de Pogrebinschi & Santos (2011), o qual identiicou correlaes
importantes entre as deliberaes produzidas nas conferncias nacionais e a agenda legislativa do Congresso Nacional, sugerindo a importncia desses processos
participativos na tomada de decises sobre polticas pblicas em nvel nacional.
Os estudos mencionados oferecem evidncias empricas da efetividade das
instituies participativas nos casos analisados. Isso sugere que a presena de instituies participativas traz potenciais positivos para a melhoria da atividade governamental, para as polticas pblicas e para a qualidade de vida dos cidados. No
entanto, abundam tambm exemplos de processos participativos que tiveram suas
expectativas frustradas, no produziram os efeitos desejados ou que sequer chegaram a se constituir e operar como deveriam. Desse modo, apesar das conquistas
observadas, questionamentos sobre a efetividade das instituies participativas
persistem e desaios se interpem sua ampliao.
Destacamos, aqui, trs desses desaios da crise de meia-idade das instituies participativas no Brasil. Isto , desaios que s se apresentam em funo do
avano histrico alcanado pelo fenmeno, mas que atualmente impem limites
ao crescimento e continuidade do processo de democratizao da gesto pblica
pela via da participao social. Assim como a crise de meia idade um perodo
de estresse e autoquestionamento, a partir das conquistas e frustraes com as
experincias vividas, um balano crtico do atual quadro da gesto participativa no
pas pode nos auxiliar nas relexes sobre os caminhos a serem seguidos.
A) COBERTURA INSUFICIENTE DAS REAS DE ATUAO DO ESTADO
Apesar da expressiva disseminao de instituies participativas nas ltimas trs dcadas, algumas reas de atuao do Estado ainda permanecem pouco
ou nada abertas s interaes com atores sociais. Se verdade que as instituies
participativas se tornaram um elemento visvel no nosso panorama poltico-administrativo, tambm verdade que esse processo vem ocorrendo de modo desuniforme e no articulado.
O Grico 1 apresenta uma forma de ilustrar essa situao. Ele resulta de
uma anlise de correspondncia entre a existncia de mecanismos de participao
nos programas federais (entre 2003 e 2010) e a reas temticas nas quais esses
programas se enquadram6. A partir do grico, possvel perceber que os programas da rea de proteo e promoo social (PS) tm ainidades com processos
participativos como as conferncias (cf) e os conselhos (cs), enquanto os programas da rea de infraestrutura (IF) associam-se a processos participativos como
audincias (ap) e consultas pblicas (cp); e, por im, que os programas da rea de
desenvolvimento econmico (DE) se associam com reunies com grupos de interesse (rg), uma categoria que inclui formas pouco institucionalizadas e pblicas de
relao entre atores governamentais e atores econmicos, polticos e sociais (como
reunies em gabinetes, grupos de trabalho, comits e comisses ad hoc, etc.).
As associaes indicadas no grico demonstram que os programas governamentais de diferentes reas so desigualmente submetidos a processos participativos e em diferentes graus de intensidade. Isto , enquanto as polticas sociais
so debatidas em fruns pblicos, abertos e que propiciam aos atores sociais participar na deinio de diretrizes para as polticas, na rea de infraestrutura adotam-se mecanismos pblicos e abertos, mas que no contemplam a possibilidade de
deciso compartilhada. Por im, as aes na rea de desenvolvimento econmico
sequer se submetem discusso pblica e aberta, pois limitam-se incorporao
(6) Apesar dos dados serem restritos ao governo federal, possvel especularmos que o
quadro descrito se aplique tambm aos governos estaduais e municipais.
187
seletiva de atores, no sujeitos a requisitos de publicidade e transparncia. Isto ,

os cidados e as organizaes da sociedade civil encontram oportunidades desiguais de relao com atores governamentais nas suas distintas reas de atuao.
Grico 1 - Plano espacial de associao: reas de polticas pblicas e interfaces socioestatais7

LEGENDA:
DE
rg
cp
ap
IF
ot
PS
cf
cs
188
MA
ov
Tipos de Interface Socioestatal:

cs - conselho
cf - conferncia
ap - audincia pblica
cp - consulta pblica
ov - ouvidoria
rg - reunio grupos de interesse
ot - outros
reas de Polticas Pblicas:
PS - proteo e promoo social
DE - desenvolvimento econmico
IF - infraestrutura
MA - meio ambiente e
recursos naturais
Fonte: Pires e Vaz (2014).
B) DESARTICULAO ENTRE AS INSTITUIES PARTICIPATIVAS EXISTENTES

Alm de a disseminao e incorporao de canais de participao ocorrerem
de modo desuniforme no tocante s reas de polticas pblicas, tal situao agravada pela ausncia de mecanismos ou processos de articulao entre as instncias
de participao existentes. Atualmente, observa-se pouca ou nenhuma articulao
entre conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias e consultas pblicas. As informaes produzidas em cada um desses processos raramente transbordam para
os demais. Por isso, no so raras as ocasies em que se produzem decises contraditrias ou precariamente informadas. So raros os contatos, trocas e parcerias
estabelecidos entre as instituies participativas existentes numa mesma rea temtica por exemplo, no incomum a sobreposio de pautas e agendas entre
conferncias da rea social.
(7) Para analisar um grico de correspondncia, necessrio observar as proximidades
entre as categorias de uma varivel em relao s categorias de outra varivel. Isto , basta
olhar as distncias entre os pontos das diferentes categorias. Quanto mais prximos estiverem os pontos, mais forte ser a associao entre eles. As linhas que separam os quadrantes
servem apenas para referncia visual e no tm um sentido substantivo na interpretao.
Tal situao se torna ainda mais aguda nas interaes entre processos participativos de diferentes reas. Por exemplo, ainda que as aes governamentais
na rea de polticas sociais sejam submetidas a discusses nos seus conselhos e
conferncias, estes no se conectam aos espaos decisrios e aos mecanismos de
consulta e interao com a sociedade existentes nas outras reas de atuao do
Estado, prejudicando debates transversais. Assim, a impossibilidade de atores socais intervirem ou serem ouvidos em temas e reas centrais da atuao do Estado,
como planejamento, poltica econmica, desenvolvimento e infraestrutura, impe
limites srios efetividade da participao social e introduz lacunas na construo
de uma gesto pblica democrtica.
C) QUALIDADE HETEROGNEA DA OPERAO DOS PROCESSOS
PARTICIPATIVOS
Um terceiro conjunto de desaios ampliao da efetividade das instituies
participativas diz respeito forte heterogeneidade na qualidade do funcionamento
dos processos participativos existentes. Apesar da forte expanso de canais de participao, observada nas ltimas dcadas, muitos deles foram criados sem a proviso de
condies bsicas (administrativas, legais e inanceiras) para seu bom funcionamento. Em pesquisa realizada com os conselheiros de 24 conselhos nacionais, identiicou-se que em muitos deles carncias operacionais e administrativas bsicas, como o funcionamento inadequado das secretarias executivas e equipes de apoio, ou a ausncia
de planejamento antecipado das reunies e o no-envio de materiais e informaes,
tm prejudicado a qualidade das discusses nos rgos colegiados (IPEA, 2013a).
No que diz respeito s conferncias, observa-se grande variao nas formas de organizao dos seus processos participativos. Por um lado, em algumas
conferncias como as da rea de sade, assistncia social, segurana alimentar e
nutricional, e juventude, entre outras os processos participativos envolvem etapas municipais, estaduais e nacionais (alm de conferncias livres, territoriais ou
virtuais), dispem de um documento-base que orienta as discusses e constroem
um relatrio inal com as deliberaes a serem encaminhadas aos rgos pertinentes. Por outro lado, em outras reas temticas, o processo participativo se limita a
um nico encontro nacional, raramente sistematizando as discusses e principais
deliberaes (IPEA, 2013b).
Finalmente, outras avaliaes tm apontado para quadros semelhantes no
que diz respeito qualidade dos processos de audincia pblica (FONSECA et al.,
2013) e da atuao das ouvidorias (CARDOSO, 2012). No caso das audincias pblicas, observam-se deicincias na divulgao das mesmas, na adequao da programao e do espao fsico dos eventos, e na precariedade da sistematizao das
discusses e dos seus resultados. J no caso das ouvidorias, chama-se ateno para
a ausncia de autonomia dos ouvidores em relao aos dirigentes do prprio rgo
189
e para as suas debilidades administrativas.

Essas insuicincias tanto aquelas relativas s lacunas setoriais ou de distribuio desigual de oportunidades de participao, quanto estas relativas s heterogeneidades na qualidade dos processos contribuem para limitar a efetividade
da participao social e para a construo de um sentimento de insatisfao quanto aos canais de interao entre Estado e sociedade. A ausncia de uniformidade ou
de padres mnimos de qualidade prejudicam os produtos dos processos participativos, os quais ainda tendem a esbarrar em obstculos ou decises tomadas em
outras reas imunes participao social.
D) PROBLEMAS RELATIVOS INCLUSO E REPRESENTAO NAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Outro conjunto de desaios relevantes para o fortalecimento da gesto participativa diz respeito s diiculdades de acesso aos espaos de participao e s
dinmicas de representao de interesses no seu interior. Apesar do crescimento
quantitativo das instituies participativas, estas no necessariamente tm acompanhado os processos de complexiicao da constituio de atores sociais e das
suas formas de contemporneas de mobilizao e atuao.
190
Trata-se de um conjunto de problemas de grande pertinncia para os conselhos. Esses espaos tm enfrentado diiculdades no sentido de promover uma
incluso plural de atores sociais e de estabelecer dinmicas mais intensas de representatividade dos seus conselheiros perante seus segmentos e bases de apoio.
Os conselhos, tal como outros espaos institucionais de participao, foram originalmente pensados como instrumentos para incluso de atores sociais tradicionalmente excludos dos processos polticos de tomada de deciso sobre as polticas
pblicas. No entanto, a composio dos conselhos nacionais e o peril dos seus conselheiros tm apontado mais no sentido da reproduo das desigualdades polticas j existentes em nossa sociedade. De forma geral, predominam nesses espaos
atores do sexo masculino, de cor branca e de origens regionais concentradas nos
principais centros econmicos e polticos do pas, com renda e escolaridade substancialmente superiores mdia da populao brasileira. bem verdade que, se
desagregarmos o peril dos conselheiros por reas de polticas, possvel perceber
maior pluralidade e diversidade nas reas de polticas sociais e de garantia de direitos. Porm, em paralelo, os conselhos das reas de desenvolvimento econmico e
infraestrutura reproduzem fortemente as desigualdades j presentes na sociedade
brasileira. Assim, de forma geral, os conselhos nacionais tm apresentado diiculdades de incluso de atores sociais e de representao de uma diversidade de interesses nas suas discusses e processos de tomada de deciso (ALENCAR et al., 2013).
Alm disso, podemos falar tambm de um possvel descolamento entre as
prticas atuais de mobilizao e militncia social e o funcionamento interno dos

espaos institucionalizados de participao. As manifestaes recentes deixaram
claras a importncia e a presena de novas formas de atuao poltica dos cidados
e das organizaes da sociedade civil. A crescente utilizao das redes sociais para
ampliao dos debates e mobilizao para a ao poltica, a negao s estruturas
verticalizadas de poder e o recurso a variadas formas de expresso vm questionar a organizao vigente dos processos participativos, os quais ainda aproveitam
pouco o potencial das tecnologias de informao e recorrem frequentemente a padres hierrquicos e burocrticos de funcionamento.
POR UMA PERSPECTIVA ESTATAL DA PARTICIPAO:

AGENDA DE PESQUISA E CAMINHOS PARA REFORMAS
A crise de meia idade das instituies participativas no Brasil traz, alm
dos desaios acima apontados, oportunidades para repensarmos a gesto participativa das polticas pblicas a partir de novas perspectivas. Uma possibilidade analtica potencialmente frutfera se abre ao buscarmos enxergar os processos participativos a partir do olhar dos atores estatais. O debate acadmico sobre instituies
participativas no Brasil e internacionalmente tem sido marcado muito mais pelas
perspectivas societal-associativa e institucional do que por anlises que privilegiem
a compreenso da atuao de atores estatais (lideranas polticas e burocratas) e
suas percepes sobre os sentidos, funes e usos da participao social.
A perspectiva societal-associativa aquela que adota como ponto de partida as
preocupaes e demandas de atores sociais (movimentos sociais, associaes civis,
ONGs, etc.) por maior participao e abertura do processo decisrio e de gesto das
polticas pblicas. Anlises nessa linha se aliceram nos debates em torno dos conceitos de sociedade civil, esfera pblica, ao coletiva e mobilizao social. Estudos dessa
vertente tendem a privilegiar as formas de atuao dos atores sociais, construo de
suas identidades, seus repertrios de ao, as redes que constituem ou nas quais se
inserem, alm das estratgias que mobilizam para inluenciar o processo decisrio no
interior dos espaos de participao e no ambiente poltico que o circunda.
A perspectiva institucional, por sua vez, aquela que d nfase aos efeitos
das regras e procedimentos formais sobre a dinmica participativa. Nessa linha, os
atores so deslocados para um segundo plano, e os estudos tendem a privilegiar os
desenhos institucionais dos processos participativos, sua capacidade de produzir oportunidades de deliberao pblica entre os mltiplos atores (expresso de
demandas, adaptao de preferncias e formao de acordos ou consensos) e seus
potenciais impactos sobre a tomada de deciso sobre as polticas pblicas.
191
Finalmente, uma perspectiva estatal da participao seria aquela que buscaria compreender os processos participativos a partir do olhar e do lugar dos atores
estatais envolvidos incluindo desde a identiicao desses atores at as suas formas de atuao e percepes sobre participao. Naturalmente, essa perspectiva
no se ope nem se sobrepe s demais, mas oferece oportunidades interessantes
de complementao.
De todas as abordagens, a perspectiva estatal da participao certamente
a que tem sido menos exercitada. H que se reconhecer alguns estudos anteriores
que identiicaram a importncia da varivel vontade poltica e buscaram sua operacionalizao analtica (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER, 2009; SOUZA,
2011; 2013). No entanto, registram-se poucas anlises sobre o papel de gestores
pblicos, equipes tcnicas e funcionrios das burocracias estatais encarregados de
representar seus rgos ou de gerir e coordenar os prprios espaos de participao. Em funo da limitao de estudos e anlises que adotem essa perspectiva
estatal, atualmente temos poucas elaboraes terico-conceituais e descries
empricas que nos permitam compreender e tratar as variveis, dimenses e processos tpicos dessa abordagem. E, assim, temos reduzida compreenso sobre os
efeitos da atuao de atores estatais nos processos participativos.
192
Acreditamos que o desenvolvimento de uma perspectiva estatal da participao pode contribuir muito para: (a) uma compreenso renovada do fenmeno da
participao institucionalizada; e para (b) relexes produtivas acerca dos desaios
contemporneos que se colocam na busca da ampliao de sua efetividade (seo
anterior). Como compreender a incorporao desigual e desuniforme de processos
participativos nas estruturas estatais? De que forma a qualidade dos processos
participativos afetada pela atuao de atores estatais e pelas percepes construdas por eles sobre os papis e funes da participao social na gesto pblica?
Quais as vantagens analticas de se compreender os desaios de acesso e incluso
de atores sociais nos espaos de participao a partir da ptica e das condutas dos
atores estatais? Essas so apenas algumas questes que prope o exame dos desaios elencados anteriormente a partir de uma perspectiva estatal da participao.
No que se segue, reportamos algumas das possibilidades de exerccio dessa
perspectiva e os resultados gerados. A partir desses exemplos, torna-se mais claro
o potencial que tal perspectiva oferece de complementar s perspectivas societal-associativa e institucional na construo de explicaes mais completas sobre a
operao e a efetividade das instituies participativas.
A) PADRES HISTRICOS SETORIAIS E REPERTRIOS BUROCRTICOS DE
INTERAO
Tal como identiicado na seo anterior, a incorporao desigual de processos participativos no interior dos governos tanto entre reas de polticas pbli[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
cas como entre tipos participao assim como a heterogeneidade da qualidade de

funcionamento desses processos, so desaios importantes efetividade das instituies participativas. Tais situaes podem ser compreendidas a partir da noo
de repertrios burocrticos de interao. A adoo ou desenvolvimento de um
tipo de processo participativo (e.g. conselho, audincia pblica, reunio com grupos de interesse) resultaria do peril dos atores sociais envolvidos e das formas de
relao com a burocracia responsvel por uma poltica especica. Esse padro de
relacionamento seria, ento, responsvel pela construo nas burocracias, ao longo
do tempo, de vocaes, habilidades e repertrios prprios para se relacionar com a
sociedade. Isto , enquanto algumas reas da burocracia apresentam uma trajetria
mais longa de relao com movimentos sociais e atores coletivos e tendem a estabelecer com eles interfaces coletivizadas, pblicas e de participao social ampla, um
histrico de relaes entre a burocracia e atores privados ou no organizados, em
outras reas, pode levar conformao de interfaces mais restritas e seletivas. Em
suma, os padres histricos de relao entre os variados tipos de ator social (forma
de organizao, projetos polticos, entre outros) e as burocracias podem explicar o
desenvolvimento de repertrios burocrticos de interao, os quais podem ser teis
na compreenso de por que existem diferenas no tipo, na intensidade e na qualidade do funcionamento dos processos participativos adotados nas diferentes reas
de atuao do Estado. Da mesma forma, esses repertrios burocrticos podem tambm contribuir para a explicao da seletividade dos atores sociais presentes nos
espaos de participao, assim como as condies de acesso historicamente estabelecidas. Portanto, tal como a noo de repertrios tem sido utilizada de forma profcua para o estudo e anlise de movimentos socais e atores coletivos, sua traduo
para relexo sobre atores estatais pode render ganhos analticos importantes para
a compreenso da operao e efetividade das instituies participativas.
B) PERCEPO DOS GESTORES PBLICOS: SENTIDOS E PAPIS
ATRIBUDOS PARTICIPAO SOCIAL
Pires & Vaz (2014) analisaram a percepo de gestores pblicos (gerentes
dos programas federais contidos nos PPAs entre 2004 e 2008) sobre os papis e as
contribuies para a gesto promovidas pelos canais de participao vinculados aos
seus programas8. Primeiramente, foram identiicadas trs narrativas a partir da sistematizao das respostas dos gerentes. A narrativa transparncia e legitimidade
conforma aqueles relatos que deinem a participao social como incentivadora de
maior transparncia e abertura das aes desenvolvidas pelo governo, especialmente atravs da garantia de existncia de regras decisrias e de incluso mais claras.
(8) Nos relatrios anuais de avaliao dos programas, os gerentes foram indagados sobre
quais foram as contribuies da participao para os resultados do programa. Os gestores
puderam responder a pergunta livremente, redigindo pequenos textos que revelavam suas
opinies e percepes. No total, foram obtidas 1.370 respostas.
193
A narrativa correo de rumos e metodologias de ao congrega os depoimentos

mais ligados importncia da participao como norteadora das aes a serem empreendidas pelo governo, especialmente no tocante aos processos de planejamento
e desenho de estratgias de interveno. Por im, o conjunto de relatos agregados
como iscalizao e controle se refere percepo da participao como instrumento de monitoramento, avaliao e controle das aes do governo. Nessas narrativas, a participao tem um carter muito menos propositivo e muito mais reativo.
Uma vez identiicadas as trs narrativas principais que sintetizam as percepes dos gestores pblicos sobre os papis dos processos participativos, os autores
procederam a uma anlise de correspondncia entre essas narrativas e os diferentes
tipos de processos participativos existentes (Grico 2). O grico indica que h maior
associao entre conselhos e contribuies de iscalizao e controle (quadrante superior esquerdo), entre conferncias e contribuies de transparncia e legitimidade
(quadrante inferior esquerdo), e entre audincias pblicas, consultas pblicas e reunies com grupos de interesse e contribuies de correo de rumos e metodologia
de programas (quadrante inferior direito). J as ouvidorias (quadrante superior direto) tambm apresentam proximidade contribuio de correo de rumos, embora
situada no quadrante superior. A posio da categoria outros, por sua vez, sugere
que haja, potencialmente, associaes com todas as contribuies possveis, no apresentando ligaes fortes com nenhuma das categorias de contribuio em especico.
194
Grico 2 - Plano espacial de associao: tipos de interfaces e narrativas de contribuio
ot
LEGENDA:
FSC
cs
ov
cp
cf
CRM
rg
TRL
ap
Tipos de Interface Socioestatal:

cs - conselho
cf - conferncia
ap - audincia pblica
cp - consulta pblica
ov - ouvidoria
rg - reunio grupos de interesse
ot - outros
Narrativas de contribuio
para gesto de programas:
FSC - fiscalizao e controle
TRL - transparncia e legitimidade
CRM - correo de rumos e
metodologias de ao
Fonte: Pires e Vaz (2014).
Tais associaes indicam, portanto, que, pelo menos nessa ltima dcada,
os diferentes tipos de processos participativos tm sido percebidos pelos gestores
como processos promotores de funes especicas, as quais no necessariamente

se alinham com os objetivos formais desses canais de interao (expressos nas leis/
decretos de criao, estatutos e regimentos), nem com as expectativas de atores sociais sobre o papel desses espaos. Por exemplo, na viso de alguns atores sociais ou
nos atos normativos, algumas conferncias tm ou deveriam ter papel na deinio
de rumos e diretrizes para as polticas setoriais, no se limitando funo de promover transparncia e legitimidade. Da mesma forma, apesar de conselhos terem
competncias regimentais de controle e iscalizao, seus papeis no necessariamente se restringem a isso. Finalmente, possvel especular que, provavelmente,
os atores sociais no depositem tantas expectativas de inluncia nas decises polticas por meio de processos como audincias e consultas pblicas. Mas, para os
gestores, esses canais, alm das reunies com grupos de interesse, foram aqueles
identiicados como os processos por meio do quais a participao oferece os insumos para nortear as aes do governo. Assim, levantar e compreender a percepo
dos gestores sobre os sentidos e os papis que atribuem aos processos participativos traz novas informaes para a avaliao de sua efetividade. Aquilo que uma
instituio participativa ou se torna capaz de fazer, bem como a percepo da sua
efetividade pelos atores, resulta desse (des)encontro de perspectivas entre atores
sociais e atores estatais. Portanto, a perspectiva estatal renova e complementa as
abordagens anteriores que vm sendo exercitadas na literatura especializada.
195
C) FATORES E CARACTERSTICAS QUE TORNAM FUNCIONRIOS PBLICOS

MAIS SIMPTICOS, APTICOS OU CONTRRIOS GESTO PARTICIPATIVA
Uma perspectiva estatal da participao social tambm deveria se preocupar com as condies, fatores ou caractersticas que fazem com que funcionrios
pblicos se tornem mais ou menos simpticos ou apoiadores da participao como
um mtodo de governo. Ainal, so esses funcionrios que, muitas vezes, sero responsveis por dar apoio administrativo e tcnico ou levar concretude as decises
tomadas em fruns participativos.
Em pesquisa exploratria recente, Pires e Abers (2014) comearam a identiicar alguns desses elementos presentes nas trajetrias dos funcionrios pblicos
que ajudam a compreender suas opinies favorveis ou contrrias gesto participativa de polticas pblicas como, por exemplo, rea de formao, trajetria
proissional, experincia de participao em instituies participativas, envolvimento com associaes civis e movimentos sociais, e frequncia de atividades de
mobilizao social para assuntos polticos9. Um dos achados preliminares indica
(9) At o momento a pesquisa se concentrou em apenas uma carreira do servio pblico
federal, os Analistas Tcnicos de Poltica Social (ATPS). Em sua continuidade, a pesquisa
abranger outras carreiras e grupos de funcionrios pblicos federais.
que existem associaes entre a experincia anterior de envolvimento em processos participativos e a opinio sobre a relevncia e inluncia das instncias de
participao na gesto de polticas pblicas. Conforme ilustra o Grico 3, as duas
categorias de experincia de participao em 1 ou 2, ou 3 ou mais instituies
participativas (IPs) apresenta proximidade com a categoria de opinio concordo
que as instncias de participao tenham papel decisivo na formulao, gesto e
controle de polticas pblicas no Brasil. Do lado esquerdo do grico, as opinies
discordo ou nem concordo e nem discordo, por sua vez, apresentam proximidade a categoria nunca participou em IPs.
Grico 3 - Plano espacial de associao: opinio x participao em IPs
LEGENDA
DC
1-2
nn
CC
NCND
196
3+
Atualmente, instncias de
participao tm um papel
decisivo na formulao, gesto e
controle e polticas pblicas no Brasil:
CC - concordo
NCND - nem concordo nem discordo
DC - discordo
Experincia anterior de
participao em Ips:
nn - nunca participou em Ips
1-2 - participou uma ou duas vezes
3+ - participou 3 ou mais vezes
Fonte: Pires e Abers (2014).
Na mesma linha de interpretao, experincia anterior e o grau de envolvimento com associaes civis (associaes comunitrias, ilantrpicas, religiosas,
proissionais, ONGs, sindicatos, movimentos sociais) seja por meio da doao de
dinheiro ou de trabalho voluntrio ou por meio da participao em reunio nos ltimos seis meses apresenta relaes interessantes com as opinies dos funcionrios pblicos em relao seguinte colocao: Mais vale uma deciso tecnicamente correta de um gestor do que decises tecnicamente inferiores, mas que resultem
da participao cidad. Conforme podemos ver no Grico 4, h uma associao
entre alto grau de associativismo e a opinio discordo. Alm disso, percebemos
tambm associaes entre baixo grau de associativismo e a opinio concordo e
mdio associativismo com nem concordo e nem discordo.
Grico 4 - Plano espacial de associao: opinio x grau de associativismo

LEGENDA:
ab
aa
DC
am
NCND
CC
Mais vale uma deciso

tecnicamente correta de um
gestor do que decises tecnicamente
inferiores, mas que resultem
da participao cidad:
CC - concordo
NCND - nem concordo nem discordo
DC - discordo
Grau de associativismo:
ab - associativismo baixo
am - associativismo mdio
aa - associativismo alto
Fonte: Pires e Abers (2014).
Enim, esses resultados de pesquisa, apesar de preliminares, sugerem que

as opinies de servidores pblicos variam em relao relevncia que atribuem
gesto participativa e que essa variao pode ser explicada pelas distintas trajetrias proissionais e prticas polticas anteriores (ou correntes) desses atores. Assim, variaes na qualidade de funcionamento e na qualidade das interaes entre
representantes do governo e da sociedade no interior dos processos participativos
podem ser compreendidas a partir de caractersticas das trajetrias anteriores dos
funcionrios pblicos. Longe de serem meros cumpridores de ordens e determinaes legais, tais agentes possuem opinies diversas sobre a relevncia da gesto
participativa e sobre como conduzi-la.
CONSIDERAES FINAIS
O presente captulo se props realizao de um balano crtico das conquistas e dos desaios pendentes para a gesto participativa no Brasil. Para tal,
partiu do reconhecimento de que as instituies participativas vm atingindo sua
meia-idade isto , j no so mais novidades, embora ainda no tenham alcanado o amadurecimento fase propcia relexo sobre as experincias vividas e
sobre os rumos a serem seguidos nos caminhos que se colocam adiante. Nesse sen-
197
tido, discutimos a disseminao do fenmeno nas ltimas trs dcadas, os efeitos

que processos participativos podem e vm causando na gesto de polticas pblicas e, inalmente, os desaios que se interpem ampliao desses efeitos sobre a
atividade governamental.
Para alm do balano crtico apresentado, buscamos apresentar, ainda que
de forma subdesenvolvida, os potenciais ganhos analticos de uma perspectiva estatal da participao. Tal perspectiva visa tanto a reequilibrar o debate que privilegiou, at o momento, as abordagens societal-participativa e institucional, quanto
a abrir lancos que permitam uma compreenso renovada dos desaios a serem
enfrentados. Dada a ampla disseminao alcanada pelas instituies participativas no Brasil e a necessidade de superao de obstculos poltico-administrativos
sua maior efetividade, nada mais oportuno do que examinar as formas institucionalizadas de participao, tambm, a partir dos olhares e lugares dos atores
estatais nelas envolvidos.
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Este livro foi composto na tipologia Chaparral Pro, em corpo 10 pt

e impresso no papel Ofset 75 g/m2 na Grica da UFRGS
Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645
editora@ufrgs.br www.editora.ufrgs.br Direo: Alex Niche Teixeira Editorao: Luciane Delani (Coordenadora), Carla M. Luzzatto, Cristiano Tarouco, Fernanda Kautzmann, Lucas Ferreira de Andrade,
Maria da Glria Almeida dos Santos e Rosangela de Mello; suporte editorial: Jaqueline Moura (bolsista)
Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Getlio Ferreira de Almeida, Janer Bittencourt, Jaqueline
Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.
A era digital vem alterando o contexto no qual se do as relaes

entre Estado e sociedade. A forma com a qual os Estados organizam
sua burocracia, interagem com seus cidados, provm bem-estar e
segurana, constroem alternativas institucionais para a resoluo de
seus conflitos e habilitam inmeras formas de organizao em rede
da sociedade objeto de pesquisa e ao dos Grupos de Trabalho do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
O CEGOV realiza estudos e pesquisas sobre a ao governamental no
Brasil e no mundo e preza pela excelncia acadmica no
desenvolvimento de seus projetos e pelo progresso da UFRGS como
instituio, procurando contribuir para a interao institucionalizada
entre a Universidade e as instituies da Administrao Pblica. Os
Grupos de Trabalho do Centro so responsveis pela formulao,
implementao e avaliao de projetos interdisciplinares em reas
como poltica internacional, governana, processos decisrios,
controle democrtico, polticas pblicas, entre outras.
Nesta coleo, intitulada Capacidade Estatal e Democracia,
trabalhos dos pesquisadores participantes dos GTs e de colaboradores
externos so apresentados como contribuio para reflexo pblica
sobre os desafios polticos e governamentais contemporneos.
ISBN 978-85-386-0255-2
EDITORA
9 788538 602552

2014 - Vanessa Marx (Org) - Democracia Participativa, Sociedade Civil e Território - UFRGS:CEGOV

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CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Centro de Estudos Internacionais

CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Coleo CEGOV Capacidade Estatal e Democracia

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

O BRASIL DA PARTICIPAO E DA MOBILIZAO SOCIAL

GOVERNANA DEMOCRTICA NO BRASIL:

OS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS SOCIAIS

AVALIAO DAS PRTICAS DE CONSTRUO

AS RELAES ENTRE OS FRUNS DE ECONOMIA

Ana Mercedes Sarria Icaza

AS ORGANIZAES SOCIAIS E O PROGRAMA DE AQUISIO

Marcelo Kunrath Silva, Claudia Job Schmitt

ORGANIZAO LIMINAR E SOCIEDADE CIVIL:

PARTICIPAO E ALTA VULNERABILIDADE SOCIAL:

INTERFACES, TRANSESCALARIDADE E MULTINATURALISMO:

UMA ABORDAGEM PROJETUAL

DA SOCIEDADE PARA O ESTADO:

O breve sculo XX, como Eric Hobsbawm o chamou, terminou h mais de

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

nuada; geraes de ativistas oriundos dos movimentos sociais foram incorporadas

Por outro lado, as inovaes democrticas que vm ocorrendo no Brasil com

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

1990 , ao menos em parte, consequncia da difuso do Oramento Participativo,

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

As chamadas jornadas de junho, que sacudiram o pas em junho de 2013,

Cambridge, Massachusetts, 22 de maio de 2014.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Os primeiros captulos buscam descrever a relao entre Estado e sociedade

participao em nvel federal (AVRITZER, 2012)4. No mesmo perodo houve um

vocadas nas principais cidades ao longo do territrio brasileiro.

outros canais de participao e de planejamento, e argumenta que seus potenciais

O conjunto de atores que conluem e se identiicam com um discurso e com

O captulo problematiza a emergncia das organizaes anti-hegemnicas

condio de subcidadania e uma diiculdade de cognio das estruturas do campo

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

to urbano-ambiental desenvolvido se constitui como rea de Proteo Permanente

vernamental no Brasil, um trao caracterstico da institucionalidade democrtica

Finalizando, os captulos que compem este livro contribuem para pensar

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

CONSELHOS NACIONAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL (CNAS)

ferncias intergovernamentais, e a 8.742, de 19934, que trata da organizao da

pela Secretaria Executiva. No CNAS, a Presidncia coordena a reunio; no CNS, a

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) (cinco

Associao Antnio Vieira

Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social

Tabela 1 - CNAS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013

Unio Brasileira de Cegos

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

Tabela 2 - CNS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013

Conselho Nacional de Secretrios de Sade

Confederao Nacional da Indstria

Conselho Federal de Odontologia

Unio Brasileira de Cegos

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Tabela 2 - CNS Composio por Tipo de Representante Estatal ou Societal 2013

Associao de Delegados e Amigos da Confederao Esprita Pan-Americana

Fonte: CNAS (2013).

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, SOCIEDADE CIVIL E TERRITRIO

Grico 1 Percentual de Conselheiros por tipo: mercado, estado e sociedade civil

Fonte: CNAS(2013) e CNS (2013).