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N 27/2010
PENSANDO
CONFERNCIAS
NACIONAIS,
PARTICIPAO SOCIAL
E PROCESSO
LEGISLATIVO
CARTA DE APRESENTAO
INSTITUCIONAL
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar
uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de
pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao
longo do ano de 2009.
Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de
um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito
pleno autonomia cientfica, prope-se um trabalho aberto, crtico e colaborativo, que almeja
construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de
elaborao normativa. Como reconhecimento de sua qualidade e de seu carter inovador para
a gesto pblica federal, os contornos do Projeto Pensando o Direito tm servido como base a
outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal.
Ganha o Estado no momento em que alcana seu objetivo primrio, qual seja, a qualificao dos
debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia
jurdica e aqui certamente encontra-se uma das maiores vitrias do projeto no momento em
que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva
no debate poltico.
O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre
no momento formativo da lei e o renascimento da participao acadmica nas instncias polticas
decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do
ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem
relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas
constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de
participao.
esta, em suma, a viso do Projeto Pensando o Direito: um modelo de produo normativa
aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a
importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito.
Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a
legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho.
Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Pensando o Direito e
apresenta a verso sntese da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico
da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.
Braslia, julho de 2010.
Felipe de Paula
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO DA
PESQUISA
O discurso sobre a suposta crise da representao poltica muitas vezes faz-se
acompanhar da defesa de modalidades participativas de democracia como um meio
de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de
expressar a soberania popular. Contudo, o surgimento de novas prticas democrticas
de participao pode ser tomado como uma forma de fortalecimento da representao
poltica, e no como um sinal de enfraquecimento de suas instituies.
Tomando o argumento acima como uma premissa, a pesquisa apresentada nas
prximas pginas a coloca em teste, ao propor uma anlise do impacto das diretrizes
resultantes das conferncias nacionais de polticas pblicas na atividade legislativa do
Congresso Nacional durante o perodo compreendido entre 1988 e 2009. Cruzando-se
dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferncias nacionais
realizadas durante este perodo com dados relativos s proposies legislativas em
trmite no Congresso Nacional em 2009 e no ano subseqente realizao de cada uma
das conferncias nacionais, observa-se que estas devem ser compreendidas como uma
prtica participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e impulsiona a
atividade legislativa do Congresso Nacional.
Este relatrio condensa os resultados finais da pesquisa intitulada Entre Representao
e Participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro,
realizada entre maio de 2009 e maro de 2010, mediante convnio entre o Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e a Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), com apoio do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no contexto do Projeto Pensando o Direito. Sob
minha coordenao, e como resultado de uma inestimvel e imprescindvel parceria com
meu colega Fabiano Santos, a pesquisa resultou na construo de um banco de dados
composto por 1953 diretrizes advindas das conferncias nacionais e 3750 proposies
legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional.
Confiando que o valor do banco de dados montado para a pesquisa transcende o seu
uso instrumental para os fins da anlise aqui proposta decidimos, como subproduto da
processo de formulao das polticas pblicas no Brasil, dando a conhecer aos agentes
Felipe Guedes da Graa, Mariana Borges Martins da Silva, Natalia Regina Avila Maciel,
alm de Felipe Dutra Asensi e Natalia Pacheco Junior. Agradeo tambm Secretaria de
pesquisa emprica por meio de uma anlise que tem por escopo avaliar a converso das
diretrizes resultantes das deliberaes entre sociedade civil e governo nas conferncias
participativas, bem como a relao entre a sua ocorrncia (medida pelo nmero de
conferncias nacionais realizadas e pelo nmero de temas levados deliberao pblica
e submetidos ao escrutnio da sociedade civil) e os diferentes governos que marcam o
perodo ps 1988. Em seguida, analisa-se a converso das diretrizes das conferncias
nacionais em proposies legislativas, avaliando o seu impacto na produo legislativa
do Congresso Nacional. Esta anlise feita em duas etapas: num primeiro momento,
verifica-se, dentre todas as proposies legislativas introduzidas no Congresso entre
1989 a 2009, quais esto correlacionadas com as resolues oriundas das conferncias
nacionais realizadas no perodo. Num segundo momento, refaz-se a anlise utilizando
dois mtodos diversos, tendo como universo os documentos legais introduzidos e
eventualmente aprovados no perodo de um ano depois de realizada cada uma das
Thamy Pogrebinschi
Coordenadora da pesquisa
SUMRIO
1. INTRODUO....13
2. DESENVOLVIMENTO....31
Congresso Nacional....44
primeira aproximao....45
3. CONCLUSO...59
Referncias....63
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1. INTRODUO
1.1 Contextualizao e Objeto da Pesquisa
H um velho discurso que insiste em no sair de cena, encontrando sempre uma voz
disposta a defend-lo, que insiste em afirmar que a representao poltica encontrase em crise. Esse discurso possivelmente to antigo quanto a prpria representao
poltica, uma vez que os princpios que norteiam o governo representativo traduzemse em dispositivos institucionais que permanecem inalterados desde o sculo XVIII
(Manin, 1995; Urbinati, 2006). Afinal, se a estrutura dos governos representativos no
foi substancialmente modificada desde a sua criao, talvez no sejam procedentes as
suposies de que a mesma encontre-se agora em crise.
Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma
mudana na forma pela qual a representao poltica se manifesta. No atual momento
histrico, estamos certamente diante de uma destas mudanas. Nos ltimos anos,
assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970;
Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung, 2003; Avritzer 2002 e 2009) e deliberativos (Cohen,
1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de
democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar os supostos
vcios do governo representativo e de suas instituies.
O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia
pode ser observado como uma tendncia dentro da academia, atravs da adeso massiva
dos estudiosos da teoria democrtica, mas tambm fora dela, atravs da adeso concreta
de governos s novas prticas participativas e experincias deliberativas. O Brasil desde
sempre acompanhou esta tendncia, em particular desde 1989, quando o oramento
participativo foi implementado pela primeira vez, em Porto Alegre, e o pas tornou-se
estudo de caso necessrio sobre o assunto e a experincia foi replicada pas adentro e
mundo afora.
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Ao olhar-se para essas novas prticas democrticas, nota-se logo seu intuito comum
prticas, por sua vez, o de permitir que o exerccio da democracia no se esgote nas
eleies, propiciando que os cidados manifestem suas preferncias de uma forma no
mediada por partidos e polticos profissionais e por meios outros que no o voto.
Isso tudo verdadeiro. Mas h outras verdades que requerem ser explicitadas. Se
as novas prticas democrticas ampliam a participao direta dos cidados, isso no
significa que as instituies polticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a
represent-los. As prticas participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel
dos cidados na mesma. Mas isso no se d em detrimento da representao poltica e
de suas instituies. Ao fortalecimento das formas supostamente no-representativas
de democracia no corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo.
deixando de ser uma prtica restrita rea da sade, de onde se originou o processo
de evitar seja o oportunismo acadmico, que tanto mal faz s idias, seja o oportunismo
poltico, que tanto dano causa s instituies. Aqueles que endossam o discurso da
para cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas que passam a ser
do aumento de sua amplitude e abrangncia, por reunirem um conjunto cada vez mais
novos atores envolvidos na gesto da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado
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freqentes as conferncias nacionais por trazerem muitas vezes dentre as suas diretrizes
a demanda pela sua reproduo peridica, a qual encontra respaldo em polticas dos
tambm a partir de 2003, com o incio do governo Lula, que se pode dizer que o
processo participativo conferencial, inobstante o seu carter consultivo e no vinculante,
sistemas eleitorais, seja atravs do carter de massa dos partidos polticos, seja, enfim,
atravs da atividade dos lobbies e dos grupos de interesse. A deliberao tambm, por
sua vez, desde sempre comps o repertrio da representao poltica, seja nos processos
seja, por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no mbito
mais restrito das comisses, como no contexto mais amplo do plenrio, que sucedem as
conseqncias.
normativo dos relatrios finais que condensam as resolues, diretrizes e moes debatidas
que tem se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas ltimas duas
que ele seja, tudo isso refora tambm uma dimenso propriamente representativa, inerente
Seja por uma delegao presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por uma
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se encontra j ativa nos diferentes conselhos nacionais de polticas ou nos diversos grupos
movimentos sociais que a caracterizam, entre outros fatores, o fato que as conferncias
polticas pblicas, tendo como especial foco a elaborao ou reviso de planos nacionais
de polticas para as mais diversas reas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto
redefinio das relaes entre sociedade civil e Estado. O Brasil faz na prtica o que os
Tal aproximao se verifica no apenas quando o Estado traz a sociedade civil para
do Poder Legislativo, que pode us-las seja como bases informacionais, seja como
local, aos conselhos de gesto e de polticas, no plano nacional. Porm, mais do que isso,
eleio de delegados e votao por maioria, entre outros) e sustentarem alguma modalidade
representativas. Alm disso, a presente pesquisa pretende mostrar que isso ocorre no
informal de representao; porm, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais
conta com a participao e a deliberao da sociedade civil de forma mais direta e menos
mediada pelos tradicionais mecanismos de controle, como o voto, e de vocalizao das
preferncias por ele expressas, como os partidos.
H muito se afirma (e h muitos que afirmam) que a representao poltica encontrase em crise e que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a to almejada
e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal, por natureza
A despeito das dvidas que possa suscitar a presuno de uma eventual formao
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nas (e das) instituies, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado,
da mdia, etc. tambm inteno desta pesquisa questionar e desafiar este discurso,
acordo com o projeto original da pesquisa, conforme convnio celebrado entre o IUPERJ e a
SAL-MJ, a primeira fase contemplaria o principal produto da mesma, qual seja a montagem
(a) deliberativo; (b) normativo; e (c) nacional da conferncia. No que concerne ao carter
no Brasil desde 1988, assim como informaes sobre todas as proposies legislativas em
trmite no Congresso Nacional cujos objetos fossem pertinentes aos temas das conferncias
deste ponto, as duas fases seguintes previam a anlise dos dados coletados com base no
No que diz respeito ao carter normativo, a anlise do material originado das conferncias
depois passar-se para a pesquisa das proposies legislativas. Realizar as duas tarefas
buscou identificar aquele que seria o seu documento final, seja na forma de um relatrio
simultaneamente seria certamente menos eficiente, uma vez que a anlise almejada
previa alguns cortes qualitativos, inclusive como condio necessria para a produo dos
buscou-se checar se ele era apresentado e poderia efetivamente ser considerado como
resultado das deliberaes ocorridas nas vrias instncias e, em particular, se havia sido
da natureza das diretrizes resultantes das conferncias nacionais, sem o que a pesquisa
votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria final (ou equivalente) que congregasse
1 Os dados relativos ocorrncia das conferncias nacionais disponibilizados pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica no so
exatamente coincidentes com os desta pesquisa, tendo em vista que: a) em relao Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador,
apesar de encontrarmos tambm trs ocorrncias verificamos datas diferentes em duas delas, pois enquanto nossas pesquisas indicavam
terem ocorrido conferncias desse tema em 1986, 1994 e 2005, os dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica informavam como
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ocorridas nos anos de 1996, 2001 e 2005; b) a lista de Conferncias Nacionais (1941-2009) do site da Secretaria da Presidncia da Repblica
deixa de citar a realizao da Conferncia Nacional de Imunidades Primrias de 2006.
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conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no produzem
fato atendia o escopo de servir de espao para a gerao de insumos voltados formulao
de polticas pblicas para o pas, de modo que se buscou verificar na anlise do material
coletado informaes que indicassem que a conferncia nacional havia sido precedida de
de 1995. H conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no
produzem um documento final que pode ser considerado normativo, de acordo com os
se, assim, checar se o debate sobre as polticas partiu do plano local para o nacional,
juvenil para o meio ambiente: trata-se de conferncias deliberativas sobre o meio ambiente
realizadas em grande parte da rede escolar nacional, atingindo uma grande quantidade
de demandas particulares.
apenas que responsvel pela elaborao do documento final. Nas trs edies dessa
polticas pblicas um conjunto de conferncias que receberam este nome, foram divulgadas
conferncia nacional, seu documento final teve o formato de uma carta, a qual apresentava
como tais e, inclusive classificadas como tais pela Secretaria Geral da Presidncia da
algumas preocupaes comuns dos jovens com o meio ambiente. Tal contedo, alm de
pelo conjunto dos participantes reunidos em plenria, tampouco se pautava por demandas
Outubro de 2009.
suposio de que essas duas se adequaro aos critrios de corte. Esta suposio revestida
de uma presuno fortemente positiva nos casos das conferncias de aqicultura e pesca
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edio de conferncias nacionais sobre esses temas, e por terem as edies anteriores
No entanto, como nos dois casos no obtivemos acesso aos documentos finais
(relatrios e resolues) oriundos da conferncia, as mesmas no foram includas no
sistema ISEGORIA, a base de dados digital da pesquisa. Tambm no foram includas nele,
pelas razes temporais bvias, as proposies legislativas relativas s 10 conferncias
nacionais realizadas em 2009 que integram o universo da pesquisa. Espera-se que,
trmite na sesso legislativa de 2010. Tendo em vista que a maior parte das conferncias
nacionais de 2009 ocorreu no segundo semestre, no apenas inexistia tempo hbil
para o levantamento legislativo subseqente, como tambm, mesmo se houvesse,
inexistiu tempo hbil para que os relatrios e resolues finais de todas as conferncias
fossem compilados e disponibilizados ao pblico. Assim, por mais que o universo da
pesquisa conte, para efeitos da quantificao dos dados procedida na prxima seo,
com 80 conferncias (todas realizadas entre 1988 e 2009), apenas 78 destas possuem
suas diretrizes finais classificadas em nosso banco de dados (e no ISEGORIA), e apenas
70 (todas realizadas entre 1988 e 2008) contam com a classificao das proposies
legislativas a elas associadas.
polticas pblicas;
Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes constantes das planilhas elaboradas para
cada uma das conferncias componentes do universo total da pesquisa foram agrupadas
e classificadas por sub-temas. Estes ltimos foram definidos de acordo com a recorrncia
de diretrizes com contedo que versassem sobre um mesmo objeto, objetos semelhantes,
ou objetos relacionados. Estes sub-temas tambm servem de referncia para as consultas
que podem ser feitas online na base de dados ISEGORIA.
Concluda a primeira etapa da pesquisa, deu-se incio ao levantamento dos dados
referentes s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional relativas s
diretrizes das conferncias nacionais identificadas e sistematizadas no primeiro momento.
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2009) cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das conferncias nacionais
seguinte da pesquisa. Cada uma das 3.129 proposies legislativas foi lida e analisada
triagem, sobreviveram apenas aquelas proposies que tratam exatamente de alguma das
na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu ncleo
demandas apresentadas em cada uma das diretrizes das conferncias. Foram excludas
diversa daquela dada pela conferncia nacional. As proposies legislativas foram ento
Uma vez gerado o resultado da pesquisa legislativa, e equipe procedeu a uma primeira
triagem, que consistiu em cortar as proposies legislativas coincidentes e conflitantes,
aquelas que foram geradas mais de uma vez para diretrizes diferentes constantes de
conferncias nacionais diversas (ou mesmo diretrizes iguais resultantes de conferncias
nacionais diversas), aquelas que porventura foram levantadas sem ter realmente nexo
com os argumentos de busca utilizados, etc.
Feita esta triagem preliminar, espcie de limpeza do material gerado pelo levantamento
legislativo, passou-se efetivamente classificao de acordo com o critrio de pertinncia
temtica. Foram ento inseridas nas planilhas, que j continham as diretrizes das
conferncias, todas as proposies legislativas que possuam pertinncia temtica com as
mesmas ou seja, que tratavam dos mesmos temas. Para o teste da pertinncia temtica
usou-se apenas a ementa das proposies legislativas. Todas as proposies legislativas
que sobreviveram a este segundo corte foram agregadas nas planilhas relativas a cada
uma das conferncias e que se encontram anexas a este relatrio na forma de tabelas.
Naquele momento, as proposies legislativas foram divididas e classificadas em duas
categorias: projetos de lei e propostas de emenda constitucional e leis e emendas
constitucionais. Na categoria leis e emendas constitucionais incluem-se leis ordinrias,
leis complementares, emendas constituio e decretos legislativos. Na categoria
projetos de lei e propostas de emendas constitucionais incluem-se projetos de lei
complementar, projetos de lei ordinria e propostas de emenda constituio. Aplicado,
por conseguinte, o filtro da pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar
com 2.808 projetos, divididos entre 2.629 projetos de lei ordinrias e complementares
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seja por no terem sido reapresentados nas sesses legislativas subseqentes, seja
por terem sido vencidos em votaes, seja por terem sido substitudos e/ou fundidos
com outros projetos de leis ou propostas de emenda constitucionais. Sobre este novo
levantamento legislativo foram aplicados os dois filtros, o da pertinncia temtica e o
Tendo isso em vista, decidiu-se montar um banco de dados sobre as diretrizes oriundas
qualitativo, obtendo-se, com cada qual, os seguintes resultados: pelo corte da pertinncia
temtica, foram classificados 2629 projetos de lei ordinria e complementar e 179 projetos
mas que possibilitasse tambm mapear da forma mais abrangente possvel as demandas
constitucionais. Com o filtro qualitativo, foram classificados 566 projetos de lei ordinria
legislativas da sociedade civil em mais de trinta reas diferentes de polticas era por
demais evidente para que ele servisse apenas a fins acadmicos e neste contexto fosse
legislativas que se perderam ao longo do tempo (isto , da data de um ano aps a realizao
manuseado apenas com finalidade instrumental, qual seja alimentar o banco de dados
de dados da pesquisa) pelas diferentes razes aludidas anteriormente. Alm disso, tem-
outro lado, como a pesquisa legislativa destinava-se a abranger tambm projetos de lei
se, com o banco de dados que serve de base ao ISEGORIA, uma grande fotografia do
estado atual da atividade legislativa do Congresso Nacional (por estado atual, leia-se
s diretrizes das conferncias nacionais, com base nos dois critrios de corte (o filtro da
promulgadas o banco de dados revelava-se til tambm para a sociedade civil, que
pertinncia temtica e o filtro qualitativo), que se encontrem ativas, isto , que estejam
poderia us-lo para monitorar a atividade legislativa do Congresso Nacional no que diz
em trmite no Congresso. Com a aplicao dos cortes e dos filtros, o universo da pesquisa
funes pblicas, aos quais cabe formular as leis, polticas e outros atos normativos e
O incio do levantamento de dados relativos s diretrizes das conferncias nacionais
de polticas pblicas revelou a imensa riqueza do material que se tinha em mos. As
Surgiu, assim, a idia de construir um software prprio para o banco de dados, que
sobre uma enorme gama de temas, os quais mereciam ser identificados e analisados no
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2. DESENVOLVIMENTO
do que aquele que serviu de base para esta pesquisa. Contudo, h razes suficientes para
contudo, no possuram carter (a) deliberativo, (b) normativo e (c) nacional, de acordo
acreditar-se que a sua utilidade pblica maior que o valor acadmico desta pesquisa.
com uma compreenso do significado de cada um desses trs critrios de corte. A tabela
Resta, contudo, rogar para que a sua alimentao permanente e atualizao peridica se
realizadas no Brasil entre 1988 e 2009, distribudas por temas, anos de realizao e
nmero de ocorrncias.
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Tabela 1: Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas: distribuio por temas, anos de realizao e
nmero de ocorrncias
N.
Conferncia
Ano
Total
Aqicultura e Pesca
2003/2006/2009
Assistncia Social
1995/1997/2001/2003/2005/2007/2009
Cidades
2003/2005/2007
1994/2004
Comunicao
2009
2008/2009
Cultura
2005
sade do trabalhador (2), sade indgena (3), sade mental (2) e sade ambiental (1), alm
1997/1999/2002/2003/2005/2007/2009
10
2006/2008
11
2006/2009
12
Direitos Humanos
1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002/2003/
11
2004/2006/2008
13
Economia Solidria
2006
14
Educao Bsica
2008
15
2009
igualdade racial e polticas para mulheres. Todos os demais temas contaram com apenas
16
2006
17
Esporte
2004/2006
18
19
20
Juventude
2008
21
22
Meio Ambiente
2003/2005/2008
23
2004/2007
24
Povos Indgenas
2006
25
2005/2009
26
Sade
1992/1996/2000/2003/2008
27
Sade Ambiental
2009
28
Sade Bucal
1993/2004
29
Sade do Trabalhador
1994/2005
30
Sade Indgena
1993/2001/2005
31
Sade mental
1992/2001
32
1994/2004/2007
33
Segurana Pblica
2009
TOTAL
80
32
33
Tendo em vista esta classificao das conferncias nacionais por grupos temticos, a
qual os rene de acordo com a relao de proximidade entre os temas que possuem por
assistncia social e esporte conta, por sua vez, com 6 temas: educao bsica, educao
por exatamente metade das conferncias nacionais realizadas, cada qual com 25% do
total. No primeiro caso, no chama muita ateno que a rea de polticas pioneira na
histria das conferncias nacionais e propulsora do seu processo de institucionalizao
com qualquer dos outros grupos, um grupo temtico prprio. O tema do meio ambiente
tambm constitui, sozinho, um grupo temtico prprio, apesar de contar com apenas trs
ateno que seus 9 temas sejam juntos responsveis por das conferncias nacionais
conferncias nacionais realizadas. O que pautou essa deciso foi a grande quantidade de
realizadas desde 1988 tendo em vista que 8 deles apenas comearam a ser objeto de
conferncias a partir de 2003. Isso refora um dado que ser confirmado adiante: a partir
do incio do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito
Sade
Minorias
Meio Ambiente
Estado, Economia e
Desenvolvimento
Educao, Cultura,
Assistncia Social e
Esporte
Direitos Humanos
Temas
Temas
Sade
Sade Bucal
Sade do Trabalhador
Sade Indgena
Sade mental
Sade ambiental
Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade
Gesto do Trabalho e da Educao na Sade
Medicamentos e Assistncia Farmacutica
Direitos da Pessoa Idosa
Direitos da Pessoa com Deficincia
Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais
Povos Indgenas
Polticas Pblicas para as Mulheres
Direitos da Criana e do Adolescente
Juventude
Promoo da Igualdade Racial
Comunidades Brasileiras no Exterior
Meio Ambiente
Educao Bsica
Educao Profissional e Tecnolgica
Educao Escolar Indgena
Cultura
Esporte
Assistncia Social
Direitos Humanos
34
20
20
Direitos Humanos
13,8%
Economia Solidria
Aqicultura e Pesca
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio
Segurana Alimentar e Nutricional
Cidades
Segurana pblica
Comunicao
Conferncias
Meio Ambiente
3,8%
Sade
25%
13
Estado, Economia e
Desenvolvimento
16,3%
Minorias
25%
Educao, Cultura,
Assistncia Social e Esporte
16,3%
13
11
35
governo nas quais foram realizadas. O grfico abaixo indica que das 80 conferncias
fase da pesquisa indica que o tema sade mental foi abordado por diversas outras
realizadas entre 1988 e 2008, 55 foram realizadas durante o governo Lula. Isso significa
conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2009, como so os casos das conferncias
nacionais ocorridas no Brasil em 21 anos, do que resulta uma mdia de pouco menos que
8 conferncias por ano. Os 8 anos de governo Fernando Henrique Cardoso respondem por
17 conferncias, ou seja, 21,3% do total, com uma mdia de pouco mais de 2 conferncias
por ano. Em seguida encontram-se os governos Itamar Franco, com 6 conferncias
realizadas em 2 anos e 2 meses de mandato, alcanando 7,5% do total, e Fernando Collor,
com apenas 2 conferncias realizadas em seus 2 anos e 9 meses de mandato, ou seja,
do trabalhador (2005), direitos das pessoas com deficincias (2006), e gays, lsbicas,
bissexuais, transexuais e travestis (2008). Pode-se afirmar, portanto, que o governo Lula
contemplou a integralidade das polticas setoriais tratadas na histria das conferncias
nacionais no pas. Esta constatao pode ser verificada nas respectivas tabelas que
sistematizam as diretrizes de cada uma destas conferncias e que se encontram em
anexo.
2,5% do universo total de conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009.
Os demais governos respondem cada qual por uma proporo diversa de temas
Observa-se que, por mais que o processo conferencial tenha iniciado o seu processo
o incio do primeiro mandato de Lula que ele obtm uma freqncia expressiva, sendo
que corresponde a 6% do universo total de temas. O governo Itamar Franco, por sua
Collor
2,5%
(2)
vez, abordou 6 temas em 6 conferncias, uma para cada qual, obtendo 18,2% do total
de temas tratados. Os dados revelam que esses dois governos, contudo, realizaram
conferncias nacionais relativas quase que exclusivamente ao grupo temtico sade.
As conferncias nacionais realizadas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
respondem por 7 temas, os quais totalizam 21,2% do universo total. Desses 7 temas, 3
pertencem ao grupo temtico sade, 1 ao grupo temtico minorias, 1 ao grupo direitos
humanos, 1 ao grupo temtico Estado, economia e desenvolvimento e, finalmente, 1 ao
grupo educao, cultura, assistncia social e esporte.
FHC
21,3%
(17)
Lula
68,8%
(55)
36
37
Quantidade
de temas
Temas
(%)
Fernando
Collor
2 (2,5%)
2 (6%)
Sade (1992)
Sade mental (1992)
Itamar
Franco
6 (7,5 %)
6 (18,2%)
Governo
Fernando
Henrique
Cardoso
Luiz Incio
Lula da
Silva (at
2009)
Total
17 (21,3%)
55 (68,8%)
80
7 (21,2%)
32 (97%)
A tabela acima permite notar que aos 8 temas tratados pelas conferncias realizadas
nos governos Fernando Collor (sade e sade mental) e Itamar Franco (sade bucal,
sade indgena, sade do trabalhador, gesto do trabalho e educao na sade, cincia,
tecnologia e inovao em sade, e segurana alimentar e nutricional), o governo de
Fernando Henrique Cardoso agrega apenas 3 (assistncia social, direitos da criana e
do adolescente, e direitos humanos). Isso significa que 22 dos 33 temas tratados pelas
conferncias nacionais nos 21 anos analisados pela pesquisa foram introduzidos nos
primeiros 7 anos do governo Lula. Tendo como base a classificao anterior de grupos
temticos, percebe-se que quase a integralidade das conferncias nacionais que se
situam nos grupos temticos minoria (com exceo de direitos da criana e adolescente),
educao, cultura, assistncias social e esporte (com exceo de assistncia social),
estado economia e desenvolvimento (com exceo de segurana alimentar e nutricional)
e meio ambiente, deu-se neste governo. Quanto aos 8 temas que compem o grupo
temtico minorias, apenas 1 foi tratado em governos anteriores ao de Lula. Em relao
aos tambm 8 temas que compem o grupo temtico sade, 2 foram pela primeira vez
objeto de conferncia aps 2003, mesmo sendo esta a rea de polticas pioneira no uso
do processo conferencial.
Vale ressaltar que no perodo anterior a 1988 foram realizadas no Brasil 12 conferncias
nacionais, as quais tiveram por objeto 5 temas (sade, sade bucal, sade do trabalhador,
sade indgena e sade mental), todos componentes do grupo temtico sade. Se levarmos
em conta o fato de que dos 8 temas contemplados nos governos Fernando Collor e Itamar
Franco 5 j haviam sido objeto de conferncias nacionais no perodo anterior a 1988, resta
que o governo Fernando Henrique Cardoso introduziu apenas 3 novos temas no universo
total de 33. Ao governo Lula, portanto, coube a iniciativa de introduzir 66,7% dos temas
que foram objeto de conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil, inclusive
levando em conta o perodo anterior a 1988. o que se pode conferir no grfico abaixo.
Grfico 3: Conferncias Nacionais: distribuio por
introduo de temas nos governos
Itamar
9,1%
Collor
0%
FHC
9,1%
Pr-1988
15,2%
33
Lula
66,7%
38
39
Dos 22 novos temas que passaram a ser objeto de conferncia nacional ao longo
conferncias de direitos da pessoa idosa), das pessoas com deficincia (nas conferncias
dos sete anos de mandato de Lula, chama ateno o fato de que 8 temas, ou 36,4%,
de direitos da pessoa com deficincia), dos gays, lsbicas, bissexuais travestis e transexuais
diversas raas e etnias (nas conferncias de promoo da igualdade racial) e dos grupos
polticas pblicas tornam-se mais inclusivas, uma vez que, alm de reunirem um conjunto
melhor, grupos sociais minoritrios que supem serem seus interesses no diretamente
canais de participao.
nos ltimos anos. O grupo temtico classificado como minorias, que abrange, conforme
abrangentes e inclusivas a partir de 2003, com o incio do governo Lula. Desde ento,
realizadas a partir de 2003, isto , a partir do incio do governo Lula), apresentou nestas
ocasies 349 diretrizes que demandavam clara interveno legislativa. Este nmero,
passam a cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas, muitas delas
que corresponde a 18% das diretrizes classificadas pela pesquisa como tendo feio
pelas particularidades dos grupos sociais, objeto das conferncias nacionais e, ao mesmo
tempo, dotadas de grande transversalidade e intersetorialidade.
Primeiro, porque esses grupos so, no mesmo perodo analisado, objeto privilegiado
de novas secretarias e conselhos nacionais criados com a finalidade de aproxim-los do
governo e formular polticas pblicas especficas aos seus interesses e finalidades. Trata-
a fim de atender os interesses das mulheres (nas conferncias de polticas pblicas para
mulheres), dos ndios (nas conferncias sobre povos indgenas), das pessoas idosas (nas
40
41
tambm bastante ativos, o que significa que certamente as demandas desses grupos vm
alto desse nmero: grupos como minorias e sade, que tambm possuem nmero
apenas nova pesquisa possa confirmar) mais naturais, alis, na formulao de polticas
sociais e culturais. Deste modo, significativo que subsista um nmero grande de demandas
que requerem interveno legislativa ou seja, que exigem tratamento legal o que um
por conferncia para a rea de sade e 17,4 para o grupo temtico minorias. No caso dos
Direitos Humanos
26,7%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
15,8%
de conferncias (20), o carter das polticas envolvidas resulta ser mais expressivo o nmero
de diretrizes legislativas apresentadas pelo primeiro grupo nas conferncias nacionais.
Tabela 4- Distribuio das diretrizes por grupo temtico
Sade
21%
Minorias
18%
Grupos Temticos
Diretrizes
Sade
406
Minorias
349
Meio Ambiente
178
307
aquelas diretrizes que exigem a elaborao de lei ou outro ato normativo (como emenda
195
Direitos Humanos
518
Total
1953
26,7% do total. Por um lado, esse nmero coerente com o fato que direitos humanos
tambm o grupo temtico com maior nmero de conferncias realizadas. So, portanto,
518 diretrizes distribudas em 11 conferncias nacionais, uma mdia de 47 por conferncia.
42
43
Congresso Nacional).
deliberativo das conferncias nacionais ao longo do perodo abarcado pela pesquisa. A anlise
nas conferncias que requerem tratamento legislativo. Essas categorias de temas podem
ocorrer em duas etapas. Em primeiro lugar, descrevemos os valores das tabelas, referentes
<www.mj.gov.br/isegoria>.
estes resultados com os que derivam de leitura mais rigorosa a respeito da relao entre
as diretrizes das conferncias nacionais e as decises do Congresso, seja no que tange a
iniciativa de projetos, ou a aprovao de novos diplomas legais. Chamamos tal leitura mais
rigorosa de filtro, isto , uma restrio sobre aquilo que aceitamos como decorrente
das diretrizes. Com o filtro, no basta que exista afinidade temtica entre os documentos
resultantes das conferncias e os textos oriundos da produo legal, preciso, ademais, que
haja coincidncia textual entre diretrizes, por um lado, e projetos, leis e emendas, por outro.
total de 13245 projetos de leis ordinrias e complementares, 2629, ou seja, 19,8% possuem
o mundo da representao no Brasil. A anlise ser feita em duas etapas: num primeiro
pertinncia temtica com as diretrizes oriundas das conferncias nacionais. Alm disso,
das 369 PECs em tramitao na atual legislatura, nada menos do que 179 (48,5%), portanto,
havidas nas conferncias nacionais. No cmputo geral, 2808 projetos enviados para tramitar
2009, quais esto correlacionadas com as resolues constantes das conferncias nacionais
no Legislativo (ou seja, 26% do total!) trataram de questes objeto de diretrizes de alguma
realizadas no perodo. Dois tipos de verificao foram utilizados - pela pertinncia temtica,
um mtodo menos rigoroso de averiguao, pelo qual contabilizamos uma relao sempre
que um projeto, lei emenda tenham tratado de um mesmo assunto abordado na diretriz da
(4,3%) projetos iniciados e 46 (12,5%) PECs, perfazendo um total de 612 (4,5%) iniciativas dos
legisladores que, com certeza, tm relao direta com as diretrizes constantes dos relatrios
Difcil avaliar at que ponto tais cifras correspondem a algo significativo no conjunto
mais amplo de proposies legislativas; no , contudo, descabido dizer que estamos diante
de fenmeno cujos contornos devem ser averiguados de maneira mais cuidadosa. Uma
primeira questo diz respeito eficcia de tais projetos no conjunto da produo de leis do
44
45
Congresso. At que ponto este tipo de projeto, isto , inspirado em ou diretamente relacionado
Tabela 8 Leis e emendas constitucionais: ltro qualitativo x total da produo do Congresso Nacional
s diretrizes das conferncias nacionais, segue tramitando pelas diversas etapas percorridas
Leis Ordinrias e
Complementares
Emendas
Constitucionais
Total
51
(1,2%)
1
(1,8%)
52
(1,2%)
4271
(98,8%)
56
(98,2%)
4327
(98,8%)
4322
(100%)
57
(100%)
4379
(100%)
por uma proposio legislativa, alcanando o plenrio das duas Casas e obtendo a aprovao
de maiorias e a sano presidencial?
A tabela 7 sugere uma primeira aproximao do problema. De 4.322 projetos ordinrios
e complementares que se tornaram lei do pas, 265 (6,1%) demonstraram alguma
pertinncia temtica com resolues de Conferncias. Das PECs, 8 (14%) aprovadas
tambm fazem parte deste subconjunto. Na tabela 8 temos nmeros corrigidos segundo
nosso filtro. Foram aprovadas 51 leis (1,2%) e 1 (1,8%) emenda constitucional a partir de
iniciativas diretamente relacionadas com as diretrizes, totalizando 52 (1,2%) de diplomas
que compem o grosso (em torno de 80%) da produo legal no Brasil. Assim sendo,
Projetos
de Lei
Propostas de
Emenda
Constitucional
Total
2629
(19,8%)
179
(48,5%)
2808
(26%)
10616
(70,2%)
190
(51,5%)
10806
(74%)
13245
(100%)
369
(100%)
13614
(100%)
Total
566
(4,3%)
46
(12,5%)
612
(4,5%)
12679
(95,7%)
323
(87,5%)
13002
(95,5%)
13245
(100%)
369
(100%)
13614
(100%)
Tabela 7 Leis e emendas constitucionais: pertinncia temtica x produo total do Congresso Nacional
legislativas oriundas das diretrizes das conferncias nacionais, para que sejam eficientes,
devem ser capazes de inspirar consenso nas instituies representativas. As PECs, neste
sentido, servem como excelente estudo de caso.
Uma segunda questo fundamental a merecer anlise mais cuidadosa consiste nas
reas temticas abarcadas pelas proposies legislativas sob exame. Sobre que tipo de
problema teria incidido os projetos iniciados, as leis e emendas aprovadas com pertinncia
temtica com as diretrizes das conferncias nacionais? O quadro, bem como os grficos
abaixo, contm um primeiro conjunto de informaes.
Leis Ordinrias
e Complementares
Emendas
Constitucionais
Total
312
(7,2%)
9
(15,8%)
321 (
7,3%)
contrrio do que ocorreu na anlise anterior, desta feita fomos obrigados a cometer dupla
401
(92,8%)
48
(84,2%)
4058
(92,7%)
contagem nos casos dos projetos e das leis, isto devido ao fato de caberem diversas
4322
(100%)
5(100%)
4379
(100%)
46
Antes de passarmos descrio dos dados cabe uma nota de ordem tcnica. Ao
47
Projetos de Lei e
Propostas de Emendas
Leis e Emendas
Sade
862
91
Minorias
412
25
Meio Ambiente
436
25
170
28
286
39
Direitos Humanos
1336
197
A rea de sade o mais antigo objeto das conferncias nacionais. Trata-se da mais
institucionalizada e bem assentada rede de atuao da sociedade civil na formulao e
efetivao de polticas pblicas desde muito antes da promulgao da Constituio de
1988, conforme mencionado na primeira parte deste trabalho. Talvez seja este o principal
fator a explicar a proeminncia relativa desta rea vis--vis o restante dos temas das
Estado, Economia e
Desenvolvimento
4,9%
Minorias
11,8%
Direitos Humanos
38,1%
Meio Ambiente
12,5%
Sade
24,6%
Minorias
6,2%
Meio Ambiente
6,2%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
6,9%
Educao, Cultura, Assistncia
Social e Esporte
9,6%
Direitos Humanos
48,6%
Sade
22,5%
O potencial heurstico das nossas hipteses, ademais, fica mais evidente quando
aplicamos o filtro qualitativo aos dados sobre os temas das diretrizes que foram acolhidas
considerao a iniciativa das proposies e seu contedo pode nos fornecer razes para
Os direitos humanos permanecem como rea proeminente, mas j vimos que isto
tal inverso, de toda forma, a averiguao dos valores referentes distribuio por temas
resulta muito mais da transversalidade de temas encobertos pela rubrica do que de uma
48
49
preferncia genuna dos legisladores. No mbito das proposies, o dado que interessa
Por fim, uma terceira e ltima questo fundamental remete ao fator temporal. At que
que a sade deixa perde posio relativa para minorias, por um lado, e educao, cultura,
assistncia social e esporte, por outro. No que tange a leis e emendas, de novo, direitos
humanos; estado, economia e desenvolvimento; e, educao, cultura, assistncia social
e esporte so as rea de maior concentrao.
Tabela 10 - Projetos de lei, Propostas de Emendas Constituio, Leis e Emendas Constitucionais por
Grupos Temticos (ltro qualitativo)
Grupos Temticos
Projetos de Lei e
Propostas de Emendas
Leis e Emendas
Sade
92
Minorias
117
Meio Ambiente
29
55
11
133
10
Direitos Humanos
231
26
Governo
Projetos de Lei
Projeto de Emenda
Constituio
Leis Aprovadas
Emendas
Constituio
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
68
39
FHC II
314
15
55
Lula I
740
73
114
1493
90
102
Meio Ambiente
4,4%
Estado, Economia e
Desenvolvimento
8,4%
Direitos Humanos
35,2%
Sade
14%
Minorias
17,8%
Meio Ambiente
0%
Governo
Projetos de Lei
Projeto de Emenda
Constituio
Leis Aprovadas
Emendas
Constituio
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
22
FHC II
60
Lula I
149
17
20
336
24
17
Sade
11,7%
leis revelaram alguma relao com as resolues. De 1995 a 1998, 68 projetos tramitaram
no Congresso, 39 leis aprovadas, alm de uma emenda constitucional promulgada com
aquelas caractersticas. No segundo mandato, o crescimento destes valores permanece
50
51
Durante o exerccio da presidncia de Lus Incio Lula da Silva, todavia, ocorre uma
900
ltimas linhas da tabela 11, alm de 163 PECs apresentadas, 216 leis aprovadas, e 6
800
700
600
500
100
Leis
constitucional aprovada.
Leis Pesquisa
Vrias questes emergem para anlise a partir desta contagem inicial. Parece bvio,
em primeiro lugar, que os nmeros relativos ao perodo que antecede a 1995, isto ,
Lula II
200
Lula I
as PECs passam a fazer parte da realidade poltica. A era Lula, entretanto, volta a
FHC II
300
FHC I
da aparecem (22), assim como as leis aprovadas (7). De 1999 a 2002 (segundo FHC),
Itamar
400
Collor
18
16
14
12
52
6
2
4
EC
EC Pesquisa
Lula II
Lula I
10
FHC II
FHC I
53
nos ativemos, nesta etapa de descrio dos dados, apenas na comparao de decises
A tabela 13 abaixo nos fornece uma primeira viso do que ocorre aps introduzir o
novo controle sobre os dados. De novo, no podemos descartar a hiptese mais geral que
deriva de nosso argumento terico, vale dizer, 12,5% dos projetos de lei introduzidos no
complementar. Saber at que ponto isto explicaria o aumento nas proposies aprovadas
pertinncia temtica com pelo menos uma de suas diversas resolues. Este valor sobe
para 15,7% das PECs, perfazendo um total de 232, 12,6%, das iniciativas.
O que interessa mais de perto verificar que de fato existe uma diferena significativa
no volume da atividade legislativa inspirada nas diretrizes das conferncias nacionais
Tabela 13 Limite de 1 ano: PLs e PECs arquivados e correntes com ltro qualitativo x arquivados
e correntes com pertinncia temtica
do perodo FHC para o perodo Lula. Tal incremento mais forte e aparente nos casos
Projetos de Lei
Propostas de Emenda
Constitucional
Total
214
(12,5%)
11
(15,7%)
232
(12,6%)
1492
(87,6%)
59
(84,3%)
1544
(87,4%)
1706
(100%)
70
(100%)
1776
(100%)
O que dizer, contudo, daquilo que efetivamente se tornou deciso do Congresso, isto
, que modificou o status quo legal do pas? A tabela 14 abaixo fornece a resposta de que
precisamos.
Leis Ordinrias e
Complementares
Emendas
Constitucionais
Total
15
(0,3%)
0
(0%)
15
(0,3%)
4271
(99,7%)
57
(100%)
4327
(99,7%)
4322
(100%)
57
(100%)
4379
(100%)
propostas, quais demonstraram guardar alguma relao com diretrizes das conferncias
nacionais realizadas durante o perodo definido na pesquisa. Objeo pertinente a este
procedimento consiste em dizer que as relaes encontradas entre textos de relatrios
e documentos legislativos so em casos diversos aleatrias, pois estamos buscando
correspondncia entre decises que eventualmente podem ter se dado em perodos muito
afastados de tempo. Se este o caso para um nmero significativo de casos contabilizados
acima, ento no sabemos ao certo at que ponto o Congresso agiu acionado pelas
prticas participativas e processos deliberativos, ou decidiu agir por qualquer outro
motivo. Sendo nosso objetivo demonstrar que de fato, a democracia participativa e as
suas deliberaes. Embora percentual baixo no conjunto de leis aprovadas neste mesmo
restringindo as decises legislativas apenas quelas que foram tomadas num perodo
perodo de 12 meses aps ocorrida a conferncia nacional, preciso considerar que tal
intervalo de tempo extremamente curto em mdia para que uma proposio possa
ser introduzida, receber tramitao, ir a plenrio, entrar em pauta e ser votada. Vejam
54
55
Leis e Emendas
Sade
27
Minorias
36
Meio Ambiente
12
25
47
Direitos Humanos
78
Meio Ambiente
0%
Direitos Humanos
46,7%
Minorias
13,3%
Sade
13,3%
O que dizer dos temas tratados? A tabela 15 acima e os grficos 12 e 13 abaixo revelam
de 1988. De novo, do ponto de vista das iniciativas h uma clara prevalncia do fenmeno
que o tema direitos humanos continua sobressaindo, tanto nas proposies, quanto na
no governo Lula relativamente aos demais, embora o mesmo tenha adquirido alguma
relevncia apenas a partir do governo FHC. At aqui nada de novo. Todavia, do ponto de
vista da eficcia dos projetos, notamos que as diferenas observadas na anlise anterior
entre FHC e Lula perdem significncia quando introduzimos a restrio temporal. O
governo Lula no cobre todo o ciclo de seu segundo mandato uma vez que o levantamento
Grfico 12 - Projetos de Lei e Emendas por Grupos Temticos com limite de um ano
Estado, Economia e
Desenvolvimento
11,1%
Meio Ambiente
5,3%
Sade
12%
Minorias
16%
56
57
3. CONCLUSO
Governo
Projeto de Lei
Projeto de Emenda
Constituio
Leis
Emendas
Constitucionais
Sarney
Collor
Itamar
FHC I
26
FHC II
48
Lula I
73
58
A representao poltica deve ser concebida como uma mediao entre o Estado e a
sociedade civil no por pressup-los apartados, mas por consistir em um modo de superar
tal afastamento por meio do fortalecimento do carter participativo e deliberativo da
prpria representao. Para que isso no seja mera especulao terica, porm realidade
concreta faz-se imperioso um rearranjo institucional que possibilite a institucionalizao
de prticas e experincias que tenham o potencial de fortalecer as dimenses participativas
e deliberativas que, por sua vez, devem ser inerentes s instituies da democracia
representativa.
pblicas sobre a atividade legislativa no Brasil, pode-se constatar que estamos diante de
depender da vontade poltica de governos que sejam menos ou mais favorveis a elas.
A pesquisa permite perceber que a participao social no deve ser compreendida como
o oposto da representao poltica ou seja, que no h antagonismo entre participao e
58
59
parece pertinente avanar recomendaes apoiadas nas referidas hipteses, iniciativa que
se apia na consistncia lgica dos argumentos que lhes fundamentam. Ademais, no custa
acrescentar que observamos variao significativa no que tange eficcia das proposies,
acionadas pelas conferncias, que tramitam pelo Legislativo. Tal variao requer explicao
e, a nosso ver, nossas hipteses servem para a busca das respostas correspondentes.
deficincia, povos indgenas, polticas para mulheres, GLBTs, etc. A primeira verso do PNDH3 foi elaborada aps a 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2008,
mas a sua verso final, tal como promulgada no decreto presidencial de dezembro de 2009,
integrou propostas deliberadas no apenas antes da realizao daquela conferncia, como
H2) Quanto maior a capacidade de isolar o objeto da discusso vis--vis issues alternativos,
tambm aps, como o caso, por exemplo, de algumas diretrizes ratificadas na Conferncia
Legislativo.
direitos humanos por sua natureza. Por isso esto contidas nele polticas pblicas relativas
supostamente outras reas e outras conferncias nacionais. Assim, sob a rubrica direitos
humanos, o PNDH-3 traz polticas pblicas para mulheres, indgenas, negros, quilombolas,
mas tambm para reas como segurana pblica, educao, desenvolvimento agrrio e
cidades.
deliberativo. Podemos a partir da, por exemplo, prever tempos difceis no Legislativo para
democracia. Por mais que se esteja, com o modelo vigente, adotando eventualmente polticas
liberais, encontra-se sem dvida em jogo uma alterao no modelo liberal de democracia.
O que se observa empiricamente hoje no Brasil envolve questes tericas profundas, que
ainda requerem tempo para serem elucidadas. Muitas democracias avanadas preservam
aumentam quanto menor for o elenco de questes tratadas em seu mbito. Isto diminui a
ainda uma separao ntida entre Estado e sociedade civil, mantendo intactas as mediaes
probabilidade de montagem de coalizes de vetos entre minorias que se vem atingidas pelas
vem deixando de ser ntida devido ao avano de prticas participativas e deliberativas como
o Plano Nacional de Direitos Humanos III, resultante de conferncia que aprovou como
as conferncias nacionais de polticas pblicas, que trouxeram a sociedade civil para dentro
resoluo cada um dos itens abordados no mbito do Programa. O problema foi a amplitude,
do Estado, e o fizeram por meio das instituies representativas, como o Poder Executivo e
o Poder Legislativo.
60
61
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