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ISSN 2175-5760

N 27/2010

PENSANDO
CONFERNCIAS
NACIONAIS,
PARTICIPAO SOCIAL
E PROCESSO
LEGISLATIVO

Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434


e-mail: sal@mj.gov.br | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal

SRIE PENSANDO O DIREITO


N 27/2010 verso publicao

Conferncias Nacionais, Participao Social e Processo Legislativo


Convocao 01/2009
Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro - IUPERJ
Coordenao Acadmica
Thamy Pogrebinschi
Equipe
Fabiano Santos
Luis Felipe Guedes da Graa
Mariana Borges Martins da Silva
Natlia Regina Avila Maciel
Felipe Dutra Asensi
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)
Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434
CEP: 70064-900 Braslia DF
www.mj.gov.br/sal
e-mail:sal@mj.gov.br

CARTA DE APRESENTAO
INSTITUCIONAL
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar
uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de
pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao
longo do ano de 2009.
Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de
um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito
pleno autonomia cientfica, prope-se um trabalho aberto, crtico e colaborativo, que almeja
construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de
elaborao normativa. Como reconhecimento de sua qualidade e de seu carter inovador para
a gesto pblica federal, os contornos do Projeto Pensando o Direito tm servido como base a
outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal.
Ganha o Estado no momento em que alcana seu objetivo primrio, qual seja, a qualificao dos
debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia
jurdica e aqui certamente encontra-se uma das maiores vitrias do projeto no momento em
que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva
no debate poltico.
O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre
no momento formativo da lei e o renascimento da participao acadmica nas instncias polticas
decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do
ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem
relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas
constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de
participao.
esta, em suma, a viso do Projeto Pensando o Direito: um modelo de produo normativa
aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a
importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito.
Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a
legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho.
Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Pensando o Direito e
apresenta a verso sntese da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico
da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.
Braslia, julho de 2010.

Felipe de Paula
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

CARTA DE APRESENTAO DA
PESQUISA
O discurso sobre a suposta crise da representao poltica muitas vezes faz-se
acompanhar da defesa de modalidades participativas de democracia como um meio
de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de
expressar a soberania popular. Contudo, o surgimento de novas prticas democrticas
de participao pode ser tomado como uma forma de fortalecimento da representao
poltica, e no como um sinal de enfraquecimento de suas instituies.
Tomando o argumento acima como uma premissa, a pesquisa apresentada nas
prximas pginas a coloca em teste, ao propor uma anlise do impacto das diretrizes
resultantes das conferncias nacionais de polticas pblicas na atividade legislativa do
Congresso Nacional durante o perodo compreendido entre 1988 e 2009. Cruzando-se
dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferncias nacionais
realizadas durante este perodo com dados relativos s proposies legislativas em
trmite no Congresso Nacional em 2009 e no ano subseqente realizao de cada uma
das conferncias nacionais, observa-se que estas devem ser compreendidas como uma
prtica participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e impulsiona a
atividade legislativa do Congresso Nacional.
Este relatrio condensa os resultados finais da pesquisa intitulada Entre Representao
e Participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro,
realizada entre maio de 2009 e maro de 2010, mediante convnio entre o Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e a Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), com apoio do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no contexto do Projeto Pensando o Direito. Sob
minha coordenao, e como resultado de uma inestimvel e imprescindvel parceria com
meu colega Fabiano Santos, a pesquisa resultou na construo de um banco de dados
composto por 1953 diretrizes advindas das conferncias nacionais e 3750 proposies
legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional.

Confiando que o valor do banco de dados montado para a pesquisa transcende o seu

conferncias nacionais. Isso possibilita um controle mais rigoroso sobre os dados, de

uso instrumental para os fins da anlise aqui proposta decidimos, como subproduto da

forma a aumentar a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto

pesquisa, e com o integral apoio da SAL/MJ e da equipe do Projeto Pensando o Direito,

legislativo foi impactado efetivamente pelas deliberaes das conferncias nacionais. A

torn-lo pblico na rede mundial de computadores, o que se tornou possvel com a

terceira parte desta publicao apresenta algumas concluses resultantes da pesquisa,

criao de um sistema operacional prprio para o banco de dados nomeado ISEGORIA. Ao

culminando com a afirmao de que os dados analisados permitem confirmar que as

torn-lo acessvel na internet nas pginas do IUPERJ e do Ministrio da Justia, e com a

conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em uma prtica participativa e

expectativa de sua atualizao peridica, esperamos contribuir para a democratizao do

deliberativa que fortalece a democracia representativa no pas, e impulsiona a atividade

processo de formulao das polticas pblicas no Brasil, dando a conhecer aos agentes

legislativa do Congresso Nacional.

do Estado as demandas legislativas da sociedade civil, e aos atores desta as proposies


legislativas que as atenderam (na forma de leis e emendas constitucionais) e que ainda
podem vir a atend-las (por se encontrarem traduzidas em projetos de lei e propostas de
emendas Constituio).

Concluo esta apresentao com alguns agradecimentos. Em primeiro lugar,


um agradecimento especial ao meu querido colega e amigo Fabiano Santos, pela
imprescindvel parceria nesta pesquisa. Os agradecimentos so extensveis aos
excelentes assistentes de pesquisa que compuseram a nossa equipe de trabalho: Luis

A presente publicao divida em trs partes, que sintetizam algumas das

Felipe Guedes da Graa, Mariana Borges Martins da Silva, Natalia Regina Avila Maciel,

distintas dimenses da pesquisa realizada e do relatrio final da mesma. A primeira

alm de Felipe Dutra Asensi e Natalia Pacheco Junior. Agradeo tambm Secretaria de

parte contextualiza o tema da pesquisa e descreve o seu objeto, alm de apresentar a

Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), equipe do Projeto Pensando

metodologia empregada em sua execuo. A segunda parte apresenta os resultados da

o Direito, especialmente na pessoa de Fernanda Vargas Terrazas, e ao Programa das

pesquisa emprica por meio de uma anlise que tem por escopo avaliar a converso das

Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Finalmente, como no poderia deixar

diretrizes resultantes das deliberaes entre sociedade civil e governo nas conferncias

de ser, agradeo ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), onde

nacionais em proposies legislativas que encontram guarida no Poder Legislativo. Em

encontramos, no apoio constante de nossos colegas, funcionrios e alunos, o melhor dos

um primeiro momento, apresenta-se um panorama geral das conferncias nacionais

ambientes para realizar esta pesquisa.

realizadas no Brasil entre 1988 e 2009, explicitando o universo temtico abrangido


pelas diretrizes de polticas pblicas resultantes de tais instncias deliberativas e

Rio de Janeiro, 21 de Maio de 2010

participativas, bem como a relao entre a sua ocorrncia (medida pelo nmero de
conferncias nacionais realizadas e pelo nmero de temas levados deliberao pblica
e submetidos ao escrutnio da sociedade civil) e os diferentes governos que marcam o
perodo ps 1988. Em seguida, analisa-se a converso das diretrizes das conferncias
nacionais em proposies legislativas, avaliando o seu impacto na produo legislativa
do Congresso Nacional. Esta anlise feita em duas etapas: num primeiro momento,
verifica-se, dentre todas as proposies legislativas introduzidas no Congresso entre
1989 a 2009, quais esto correlacionadas com as resolues oriundas das conferncias
nacionais realizadas no perodo. Num segundo momento, refaz-se a anlise utilizando
dois mtodos diversos, tendo como universo os documentos legais introduzidos e
eventualmente aprovados no perodo de um ano depois de realizada cada uma das

Thamy Pogrebinschi
Coordenadora da pesquisa

SRIE PENSANDO O DIREITO


SUMRIO EXECUTIVO RELATRIO DE PESQUISA ENTRE REPRESENTAO E
PARTICIPAO: AS CONFERNCIAS NACIONAIS E O EXPERIMENTALISMO
DEMOCRTICO BRASILEIRO

Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/ PNUD, no projeto


Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004

Rio de Janeiro/ Braslia


Maro de 2010

SUMRIO
1. INTRODUO....13

1.1 Contextualizao e Objeto da Pesquisa....13

1.2 Metodologia da Pesquisa....20

1.2.1 O Banco de Dados ISEGORIA....28

2. DESENVOLVIMENTO....31

2.1 Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas 1988-2009....31


2.2 O impacto das diretrizes das conferncias nacionais na produo legislativa do

Congresso Nacional....44

2.2.1 Resolues e Diretrizes e Produo Legislativa do Congresso:

primeira aproximao....45

2.2.2 Resolues e Diretrizes das Conferncias e Produo Legislativa:

Anlise com Proximidade Temporal....45

3. CONCLUSO...59
Referncias....63

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

1. INTRODUO
1.1 Contextualizao e Objeto da Pesquisa
H um velho discurso que insiste em no sair de cena, encontrando sempre uma voz
disposta a defend-lo, que insiste em afirmar que a representao poltica encontrase em crise. Esse discurso possivelmente to antigo quanto a prpria representao
poltica, uma vez que os princpios que norteiam o governo representativo traduzemse em dispositivos institucionais que permanecem inalterados desde o sculo XVIII
(Manin, 1995; Urbinati, 2006). Afinal, se a estrutura dos governos representativos no
foi substancialmente modificada desde a sua criao, talvez no sejam procedentes as
suposies de que a mesma encontre-se agora em crise.
Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma
mudana na forma pela qual a representao poltica se manifesta. No atual momento
histrico, estamos certamente diante de uma destas mudanas. Nos ltimos anos,
assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970;
Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung, 2003; Avritzer 2002 e 2009) e deliberativos (Cohen,
1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de
democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar os supostos
vcios do governo representativo e de suas instituies.
O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia
pode ser observado como uma tendncia dentro da academia, atravs da adeso massiva
dos estudiosos da teoria democrtica, mas tambm fora dela, atravs da adeso concreta
de governos s novas prticas participativas e experincias deliberativas. O Brasil desde
sempre acompanhou esta tendncia, em particular desde 1989, quando o oramento
participativo foi implementado pela primeira vez, em Porto Alegre, e o pas tornou-se
estudo de caso necessrio sobre o assunto e a experincia foi replicada pas adentro e
mundo afora.

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Desde ento, diversas prticas participativas, impulsionadas pela Constituio de 1988


e pelos governos democrticos que se seguiram a ela notadamente o governo Lula , tem

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

como uma forma de fortalecimento da representao poltica, e no como um sinal de


enfraquecimento das suas instituies.

sido institucionalizadas de forma crescente no pas (Avritzer, 2009; Dagnino e Tatagiba,


2007). Tais prticas vo desde as j mais tradicionais, como o referendo e o plebiscito,

Este certamente o caso das conferncias nacionais de polticas pblicas, objeto

at as menos conhecidas, como as conferncias de polticas pblicas, passando pela

desta pesquisa. As conferncias nacionais consistem em instncias de deliberao

reestruturao e ampliao de experincias pr-existentes, como as audincias pblicas

e participao destinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas

e os conselhos, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas, como as

em mbito federal. So convocadas pelo Poder Executivo atravs de seus ministrios

ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo.

e secretarias, organizadas tematicamente, e contam, em regra, com a participao


paritria de representantes do governo e da sociedade civil. As conferncias nacionais

Ao olhar-se para essas novas prticas democrticas, nota-se logo seu intuito comum

so em regra precedidas por etapas municipais, estaduais ou regionais, e os resultados

de ampliar a participao dos cidados para alm do exerccio do direito de sufrgio.

agregados das deliberaes ocorridas nestes momentos so objeto de deliberao na

O principal pressuposto a nortear tais experincias, portanto, o de permitir que os

conferncia nacional, da qual participam delegados das etapas anteriores e da qual

cidados envolvam-se de forma mais direta na gesto da coisa pblica, em particular

resulta, em regra, um documento final contendo diretrizes para a formulao de polticas

na formulao, execuo e controle de polticas pblicas. O efeito esperado com tais

pblicas na rea objeto da conferncia.

prticas, por sua vez, o de permitir que o exerccio da democracia no se esgote nas
eleies, propiciando que os cidados manifestem suas preferncias de uma forma no
mediada por partidos e polticos profissionais e por meios outros que no o voto.
Isso tudo verdadeiro. Mas h outras verdades que requerem ser explicitadas. Se
as novas prticas democrticas ampliam a participao direta dos cidados, isso no
significa que as instituies polticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a
represent-los. As prticas participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel
dos cidados na mesma. Mas isso no se d em detrimento da representao poltica e
de suas instituies. Ao fortalecimento das formas supostamente no-representativas
de democracia no corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo.

Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais no constituem


experincia nova na histria poltica brasileira, muito embora tenham adquirido
contornos participativos e deliberativos mais ntidos a partir de 1988, e tornado-se
significativamente mais amplas, abrangentes, inclusivas e freqentes a partir de 2003,
com o incio do governo Lula, conforme demonstrado na quarta parte deste relatrio.
Tornam-se mais amplas por envolverem um nmero cada vez maior de pessoas, seja
participando diretamente como delegados na etapa nacional, seja indiretamente nas
etapas estaduais, municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente nas
chamadas conferncias livres, seja virtualmente nas chamadas conferncias virtuais.
Tornam-se mais abrangentes por englobarem um nmero cada vez maior de temas,

A relao entre, de um lado, a democracia representativa, e, de outro, as experincias

deixando de ser uma prtica restrita rea da sade, de onde se originou o processo

participativas e deliberativas, no , portanto, trivial. Sua elucidao necessria a fim

conferencial ainda na dcada de 1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social,

de evitar seja o oportunismo acadmico, que tanto mal faz s idias, seja o oportunismo

que vm se institucionalizando progressivamente a partir da metade da dcada de 1990,

poltico, que tanto dano causa s instituies. Aqueles que endossam o discurso da

para cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas que passam a ser

crise da representao poltica eventualmente engajam-se na defesa das modalidades

debatidas atravs de mais de trinta temas, separados pelas peculiaridades de todos e

participativas e deliberativas de democracia como uma forma de deslegitimar o Poder

unidos pela transversalidade de alguns. Tornam-se mais inclusivas, como conseqncia

Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de expressar a soberania

do aumento de sua amplitude e abrangncia, por reunirem um conjunto cada vez mais

popular. Contudo, o surgimento de novos espaos democrticos, assim como de

diverso e heterogneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade

novos atores envolvidos na gesto da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado

civil, distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

empresariais e outras entidades, profissionais ou no. Tornam-se, por fim, mais

Mais do que prticas de uma suposta representao informal que, na qualidade de

freqentes as conferncias nacionais por trazerem muitas vezes dentre as suas diretrizes

instncias participativas e deliberativas, engendram e reproduzem a lgica representativa,

a demanda pela sua reproduo peridica, a qual encontra respaldo em polticas dos

interessa a esta pesquisa encarar as conferncias nacionais de polticas pblicas como

ministrios, secretarias, conselhos nacionais ou grupos de trabalho envolvidos na sua

experincias propriamente participativas e deliberativas que, contudo, fortalecem a

convocao e organizao e, em alguns casos, na prpria legislao, que assegura a

representao poltica formal e reforam as funes e atividades das instituies polticas

periodicidade bianual de algumas delas.

tradicionais. Neste sentido, as conferncias nacionais propiciam uma nova forma de

tambm a partir de 2003, com o incio do governo Lula, que se pode dizer que o
processo participativo conferencial, inobstante o seu carter consultivo e no vinculante,

expresso dos elementos participativos e deliberativos que constituem o conceito e a


prtica da representao poltica, como atestam a gnese daquele e a histria desta.

assume uma feio propriamente deliberativa e normativa. Deliberativa, no sentido de

A participao desde sempre foi um elemento presente na gramtica da representao,

serem as conferncias nacionais orientadas formao de consensos derivados de

seja atravs da universalizao do sufrgio, seja atravs da proporcionalidade dos

processos intercomunicativos de formao da opinio e da vontade ocorridos na esfera

sistemas eleitorais, seja atravs do carter de massa dos partidos polticos, seja, enfim,

pblica, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de

atravs da atividade dos lobbies e dos grupos de interesse. A deliberao tambm, por

justificao pblica de argumentos racionalmente motivados. Normativa, no sentido de

sua vez, desde sempre comps o repertrio da representao poltica, seja nos processos

as deliberaes das conferncias nacionais culminarem conclusivamente na elaborao

de formao da opinio pblica que caracterizam as campanhas polticas e a mobilizao

de um documento final, debatido, votado e aprovado mediante diferentes estratgias e

partidria que precedem as eleies, seja nos processos de identificao e estabilizao

mtodos de agregao de preferncias, e, com isso, gerarem expectativas no apenas

de preferncias que so deflagrados pelos sistemas de votao no momento das eleies,

cognitivas, porm tambm normativas, naqueles envolvidos no processo e naqueles que,

seja, por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no mbito

a despeito de sua no participao direta, so afetados indiretamente por suas eventuais

mais restrito das comisses, como no contexto mais amplo do plenrio, que sucedem as

conseqncias.

eleies. Da que, no apresentando nenhum contedo semntico novo, seno apenas

O formato participativo de composio e organizao das conferncias nacionais, a


dimenso deliberativa de seus grupos de trabalho, painis e plenrias finais, e o carter

uma forma diversa de concretiz-lo, a participao e a deliberao podem ser tomadas


como elementos constitutivos da representao poltica.

normativo dos relatrios finais que condensam as resolues, diretrizes e moes debatidas

No sendo a propalada crise da representao poltica nada mais do que outra de

e aprovadas por maioria aps o cumprimento de um conjunto de regras estruturadas na

suas metamorfoses assistidas pela histria, as prticas de participao e deliberao

forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, qualquer

que tem se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas ltimas duas

que ele seja, tudo isso refora tambm uma dimenso propriamente representativa, inerente

dcadas consistem seno em expresses de uma mudana na natureza da democracia

s prprias conferncias nacionais enquanto instncias de participao e deliberao.

representativa, em que seu grau de legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento,

Seja por uma delegao presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por uma

e suas instituies se fortalecem atravs de seu redesenho.

delegao conseqente ao Poder Legislativo, que as recepciona, conforme esta pesquisa


demonstrar empiricamente, as conferncias nacionais certamente engrossam o conjunto

As conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em prtica participativa

de prticas que compem a chamada nova ecologia da representao, consubstanciando

cercada de peculiaridades que reforam a sua compreenso enquanto instncias de

uma modalidade de representao informal (Castiglione e Warren, 2006), ou ainda de

fortalecimento da representao poltica exercida nas instituies formais do Estado. Em

representao giroscpica ou representao sub-rogativa (Mansbridge, 2003).

primeiro lugar, so convocadas, organizadas e realizadas pelo Poder Executivo. Em segundo


lugar, so organizadas pelo Poder Executivo em parceria com a sociedade civil, quando esta

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

se encontra j ativa nos diferentes conselhos nacionais de polticas ou nos diversos grupos

mbito do Estado, as disputas hegemnicas em torno dos diferentes projetos polticos e

de trabalho constitudos nos ministrios e secretarias. Em terceiro lugar, so convocadas

movimentos sociais que a caracterizam, entre outros fatores, o fato que as conferncias

pelo Executivo com a manifesta inteno de prover diretrizes para a formulao de

nacionais de polticas pblicas consistem em mediaes democrticas muito eficazes

polticas pblicas, tendo como especial foco a elaborao ou reviso de planos nacionais

e, portanto, muito apropriadas a redefinir nosso modelo liberal de democracia pela

de polticas para as mais diversas reas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto

redefinio das relaes entre sociedade civil e Estado. O Brasil faz na prtica o que os

lugar, consistem em experincias de participao de mbito e alcance nacional, o que

estudiosos internacionais da democracia e dos processos democrticos de formulao

assegura a universalidade na definio das polticas ali deliberadas e a reconfigurao da

de polticas pblicas esforam-se por fazer criando modelos tericos e produzindo

proporcionalidade dos eventuais interesses partidrios ali representados.

simulaes hipotticas: aprofundar o grau de participao e deliberao das decises


polticas por meio de uma aproximao entre o Estado e a sociedade civil.

Por mais que a realizao das conferncias e a implementao de seus resultados


no sejam, com poucas excees, respaldadas por leis e dependam, portanto, da

Tal aproximao se verifica no apenas quando o Estado traz a sociedade civil para

vontade poltica dos governos federais, as mesmas j se encontram sobremaneira

dentro de si, tomando as conferncias nacionais como um elemento participativo, mas

institucionalizadas de forma a dispor de alguma autonomia no seio do prprio Estado.

tambm quando se mostra receptivo s suas demandas, convertendo-as, em alguma

Por terem se institucionalizado como parte do processo de formulao e monitoramento

medida, em proposies legislativas, concebendo as conferncias nacionais como um

de polticas pblicas do Poder Executivo, e, portanto, como parte de sua estrutura, as

componente deliberativo da representao poltica. A dinmica entre participao/

conferncias nacionais geram conseqncias que impactam na formao da agenda

deliberao e representao, e entre sociedade civil e Estado revela, atravs das

do Poder Legislativo, que pode us-las seja como bases informacionais, seja como

conferncias nacionais, novas formas de mediao poltica que apresentam forte

mecanismos de legitimao via participao, seja como insumos deliberativos prprios

potencial de aprofundar a democracia no Brasil.

de sua atividade representativa.


A participao e a deliberao, contudo, vm sendo, infelizmente, progressivamente
As conferncias nacionais so, assim, certamente um exemplo de instituio

tomadas como elementos caracterizadores de modelos de democracia supostamente

participativa (Avritzer, 2009), ao lado de outras prticas participativas e experincias

substituveis ao governo representativo, tal como este conhecido e definido pelos

deliberativas que vem se institucionalizando no Brasil, do oramento participativo, no nvel

arranjos institucionais que se consolidaram e reproduziram-se desde o sculo XVIII. To

local, aos conselhos de gesto e de polticas, no plano nacional. Porm, mais do que isso,

grave quanto isso, a participao e a deliberao so muitas vezes consideradas ameaas

esta pesquisa quer mostrar que as conferncias nacionais so instituies representativas

s instituies da representao poltica. A inteno desta pesquisa mostrar que, ao

no simplesmente por engendrarem internamente a lgica representativa (por meio da

contrrio, prticas participativas e deliberativas podem fortalecer as instituies polticas

eleio de delegados e votao por maioria, entre outros) e sustentarem alguma modalidade

representativas. Alm disso, a presente pesquisa pretende mostrar que isso ocorre no

informal de representao; porm, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais

Brasil atravs de uma saudvel dinmica institucional observvel entre as conferncias

complexa estrutura de representao poltica no mbito do Estado e de seus Poderes, que

nacionais e o Congresso Nacional.

conta com a participao e a deliberao da sociedade civil de forma mais direta e menos
mediada pelos tradicionais mecanismos de controle, como o voto, e de vocalizao das
preferncias por ele expressas, como os partidos.

H muito se afirma (e h muitos que afirmam) que a representao poltica encontrase em crise e que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a to almejada
e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal, por natureza

A despeito das dvidas que possa suscitar a presuno de uma eventual formao

irrepresentvel. So vrios os argumentos usados na defesa deste perigoso discurso: a

de consenso no seio da sociedade civil, o grau de autonomia desta quando opera no

diminuio progressiva da participao eleitoral, o aumento da apatia poltica, o descrdito

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

nas (e das) instituies, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado,

os atos normativos de convocao e organizao das conferncias nacionais (usualmente

a perda do carter representativo e do elemento ideolgico dos partidos, o nocivo papel

decretos ou portarias), os textos base que pautam as deliberaes, os relatrios e as

da mdia, etc. tambm inteno desta pesquisa questionar e desafiar este discurso,

resolues finais, quando estas se encontram desacompanhadas daqueles.

mostrando que no apenas no h de se falar em crise (como resta j demonstrado por


Manin, 1996), como tambm, mesmo se eventualmente a assumssemos hipoteticamente,
os mecanismos participativos e deliberativos apresentam-se como possvel soluo
para ela. Esta pesquisa pretende, portanto, ser uma pequena contribuio no sentido
de mostrar que, quanto maior o grau de institucionalizao das prticas participativas e
deliberativas, maior a estabilidade das instituies representativas.

Em primeiro lugar, fazia-se imperioso definir um critrio para classificar as conferncias


nacionais que comporiam o universo da pesquisa. Para cumprir os fins da anlise proposta,
no se poderia considerar toda conferncia nacional nomeada como tal. De acordo com
dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica rgo do governo responsvel
pelo relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e
implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder
Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos nacionais , foram realizadas

1.2 Metodologia da Pesquisa


Ao longo dos dez meses de sua execuo, a pesquisa foi desdobrada em trs fases. De

no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais1. Destas, so 80 as que satisfazem


os critrios de classificao que nortearam a definio do universo da pesquisa.

acordo com o projeto original da pesquisa, conforme convnio celebrado entre o IUPERJ e a

Adotamos como critrio classificatrio geral os indcios comprobatrios do carter:

SAL-MJ, a primeira fase contemplaria o principal produto da mesma, qual seja a montagem

(a) deliberativo; (b) normativo; e (c) nacional da conferncia. No que concerne ao carter

de um banco de dados com informaes sobre todas as conferncias nacionais realizadas

deliberativo, a anlise do material das conferncias buscou detectar a presena de atividades

no Brasil desde 1988, assim como informaes sobre todas as proposies legislativas em

deliberativas (envolvendo discusso e debate) voltadas para a finalidade de formulao de

trmite no Congresso Nacional cujos objetos fossem pertinentes aos temas das conferncias

diretrizes para as polticas pblicas. Assim, foram classificadas e integradas ao universo

e convergentes com as resolues e demais documentos oriundas das mesmas. A partir

da pesquisa apenas aquelas conferncias cuja programao previsse um perodo de

deste ponto, as duas fases seguintes previam a anlise dos dados coletados com base no

deliberao (desdobrado ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis

aprofundamento das hipteses de pesquisa estabelecidas no projeto.

ou outros formatos que envolvessem debate e priorizao de propostas) e a realizao de


uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes.

Iniciou-se o levantamento dos dados relativos s conferncias nacionais, para apenas

No que diz respeito ao carter normativo, a anlise do material originado das conferncias

depois passar-se para a pesquisa das proposies legislativas. Realizar as duas tarefas

buscou identificar aquele que seria o seu documento final, seja na forma de um relatrio

simultaneamente seria certamente menos eficiente, uma vez que a anlise almejada

ou de um conjunto de resolues em separado. Uma vez identificado este documento final,

previa alguns cortes qualitativos, inclusive como condio necessria para a produo dos

buscou-se checar se ele era apresentado e poderia efetivamente ser considerado como

dados quantitativos. Fazia-se imperativo que no primeiro momento se detivesse controle

resultado das deliberaes ocorridas nas vrias instncias e, em particular, se havia sido

da natureza das diretrizes resultantes das conferncias nacionais, sem o que a pesquisa

votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria final (ou equivalente) que congregasse

legislativa perderia em rigor metodolgico.


Seguindo metodologia a ser descrita adiante, procedeu-se ao levantamento dos dados

1 Os dados relativos ocorrncia das conferncias nacionais disponibilizados pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica no so
exatamente coincidentes com os desta pesquisa, tendo em vista que: a) em relao Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador,

relativos a todas as conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009. Em

apesar de encontrarmos tambm trs ocorrncias verificamos datas diferentes em duas delas, pois enquanto nossas pesquisas indicavam

pesquisa junto aos Ministrios, Secretarias, Conselhos, Grupos de Trabalho e entidades da

terem ocorrido conferncias desse tema em 1986, 1994 e 2005, os dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica informavam como

sociedade civil logrou-se coletar e armazenar, em verso digital e em material impresso:

20

ocorridas nos anos de 1996, 2001 e 2005; b) a lista de Conferncias Nacionais (1941-2009) do site da Secretaria da Presidncia da Repblica
deixa de citar a realizao da Conferncia Nacional de Imunidades Primrias de 2006.

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

todos os participantes (os delegados, representantes eleitos ou indicados) com direito a

critrios de classificao (conferncia deliberativa e normativa) so independentes. H

voto. Em relao ao carter nacional da conferncia, a preocupao foi verificar se ela de

conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no produzem

fato atendia o escopo de servir de espao para a gerao de insumos voltados formulao

um documento final contendo suas deliberaes na forma de diretrizes para polticas

de polticas pblicas para o pas, de modo que se buscou verificar na anlise do material

pblicas. Este o caso da Conferncia Nacional de Direito das Crianas e Adolescentes

coletado informaes que indicassem que a conferncia nacional havia sido precedida de

de 1995. H conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no

etapas intermedirias, fossem elas as conferncias municipais e estaduais, conferncias

produzem um documento final que pode ser considerado normativo, de acordo com os

regionais, conferncias livres, ou ainda, em alguns casos, conferncias virtuais. Buscou-

critrios de classificao da pesquisa. Este o caso das conferncias nacionais infanto-

se, assim, checar se o debate sobre as polticas partiu do plano local para o nacional,

juvenil para o meio ambiente: trata-se de conferncias deliberativas sobre o meio ambiente

resultando na elaborao de um documento normativo que refletisse o carter universal

realizadas em grande parte da rede escolar nacional, atingindo uma grande quantidade

de demandas particulares.

de municpios e estados. Apesar de importante processo pedaggico, as etapas nacionais


destas conferncias so organizadas em diversos workshops, dentre os quais h um

Pautando-se por esses critrios, deixou-se de classificar como conferncias nacionais de

apenas que responsvel pela elaborao do documento final. Nas trs edies dessa

polticas pblicas um conjunto de conferncias que receberam este nome, foram divulgadas

conferncia nacional, seu documento final teve o formato de uma carta, a qual apresentava

como tais e, inclusive classificadas como tais pela Secretaria Geral da Presidncia da

algumas preocupaes comuns dos jovens com o meio ambiente. Tal contedo, alm de

Repblica. Por no preencherem os requisitos anteriormente descritos, foram excludas

no refletir um processo deliberativo conclusivo que culminasse na votao e aprovao

do universo de anlise da pesquisa 12 conferncias relativas a 7 temas. So elas:

pelo conjunto dos participantes reunidos em plenria, tampouco se pautava por demandas

(i) Conferncia Nacional de Arranjos Produtivos Locais (2004, 2005 e 2007);


(ii) Conferncia Nacional de Imunodeficincias primrias (2006);
(iii) Conferncia Nacional de Aprendizagem profissional (2008);
(iv) Conferncia Nacional de Direitos das Crianas e Adolescentes (1995);
(v) Conferncia Nacional de Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente (2003, 2006 e 2009);

de ao governamental e da sociedade civil.


Dentre as 80 conferncias classificadas e inseridas no universo da pesquisa, algumas
ressalvas precisam ser feitas em relao quelas realizadas no ano de 2009. Das 12
conferncias ocorridas naquele ano, de acordo com os dados da Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica, apenas 10 preencheram nossos critrios de corte e passaram
a integrar nosso universo de trabalho. Contudo, at o momento final de concluso da
pesquisa, apesar dos vrios esforos empreendidos, no se logrou obter todo o material
necessrio para a classificao e anlise de 2 destas 10 conferncias. So elas:

(vi) Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (2001 e 2005);


(vii) Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal
(2009).

(i) 3 Conferncia Nacional de Aqicultura e Pesca, realizada em Outubro de 2009;


(ii) 2 Conferncia Nacional de Comunidades Brasileiras no Exterior, realizada em

As conferncias nacionais de arranjos produtivos locais, imunodeficincias primrias

Outubro de 2009.

e aprendizagem profissional foram excludas por no conterem, em sua programao, a

Deste modo, contabilizou-se na classificao geral 80 conferncias nacionais, na

realizao de uma atividade propriamente deliberativa. Nem sempre a produo de um

suposio de que essas duas se adequaro aos critrios de corte. Esta suposio revestida

relatrio final ou conjunto de resolues, ou seja, daquilo que se chamou, em princpio,

de uma presuno fortemente positiva nos casos das conferncias de aqicultura e pesca

de documento normativo, determinante do carter deliberativo da conferncia. Os dois

e de comunidades brasileiras no exterior, por consistirem, respectivamente, na 3 e na 2

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

edio de conferncias nacionais sobre esses temas, e por terem as edies anteriores

afigurou-se importante para distinguir as novas diretrizes oriundas das conferncias

subsistido aos critrios de corte da pesquisa.

nacionais de demandas j canalizadas e eventualmente satisfeitas por outros meios ou


em outros momentos.

No entanto, como nos dois casos no obtivemos acesso aos documentos finais
(relatrios e resolues) oriundos da conferncia, as mesmas no foram includas no
sistema ISEGORIA, a base de dados digital da pesquisa. Tambm no foram includas nele,
pelas razes temporais bvias, as proposies legislativas relativas s 10 conferncias
nacionais realizadas em 2009 que integram o universo da pesquisa. Espera-se que,

Mantendo o foco nas diretrizes que indicassem e demandassem tratamento legislativo,


portanto, priorizou-se, para efeitos de classificao na sistematizao dos dados, as
diretrizes que apresentassem as seguintes caractersticas:
(i) Diretrizes que sugerem explicitamente a elaborao de projetos de lei, emendas

com a concluso desta pesquisa, siga-se a alimentao e atualizao peridicas do

constitucionais, decretos ou outras espcies legislativas previstas no artigo 59 da

ISEGORIA, de modo que em breve o mesmo possa conter as proposies legislativas em

Constituio Federal de 1988;

trmite na sesso legislativa de 2010. Tendo em vista que a maior parte das conferncias
nacionais de 2009 ocorreu no segundo semestre, no apenas inexistia tempo hbil
para o levantamento legislativo subseqente, como tambm, mesmo se houvesse,
inexistiu tempo hbil para que os relatrios e resolues finais de todas as conferncias
fossem compilados e disponibilizados ao pblico. Assim, por mais que o universo da
pesquisa conte, para efeitos da quantificao dos dados procedida na prxima seo,
com 80 conferncias (todas realizadas entre 1988 e 2009), apenas 78 destas possuem
suas diretrizes finais classificadas em nosso banco de dados (e no ISEGORIA), e apenas
70 (todas realizadas entre 1988 e 2008) contam com a classificao das proposies
legislativas a elas associadas.

(ii) Diretrizes que demandam criao, discusso, reviso e modificao de legislao


existente;
(iii) Diretrizes que demandam regulamentao de leis;
(iv) Diretrizes que demandam aprovao, apoio ou rejeio de projetos j em tramitao
no Congresso Nacional;
(v) Diretrizes que demandem explicitamente a criao de polticas nacionais gerais ou
especficas;
(vi) Diretrizes cuja forma e contedo demandem necessariamente a formulao de

No que tange sistematizao das diretrizes resultantes das conferncias nacionais


com vistas montagem do banco de dados, houve tambm necessidade de definir uma
metodologia de classificao, alm de estabelecer alguns critrios a serem seguidos
uniformemente durante o processo de coleta de dados nos documentos finais das
conferncias nacionais. Tendo em vista o objetivo precpuo da pesquisa de avaliar o impacto
das proposies resultantes das conferncias nacionais no processo legislativo, adotaramse dois critrios gerais de corte, quais sejam:
(i) Foram descartadas diretrizes de cunho administrativo isto , aquelas que, a fim
de serem satisfeitas, deveriam claramente ser objeto de medidas administrativas e no de
interveno legislativa;

polticas pblicas;
Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes constantes das planilhas elaboradas para
cada uma das conferncias componentes do universo total da pesquisa foram agrupadas
e classificadas por sub-temas. Estes ltimos foram definidos de acordo com a recorrncia
de diretrizes com contedo que versassem sobre um mesmo objeto, objetos semelhantes,
ou objetos relacionados. Estes sub-temas tambm servem de referncia para as consultas
que podem ser feitas online na base de dados ISEGORIA.
Concluda a primeira etapa da pesquisa, deu-se incio ao levantamento dos dados
referentes s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional relativas s
diretrizes das conferncias nacionais identificadas e sistematizadas no primeiro momento.

(ii) Foram descartadas diretrizes que visassem reforar (implementar, fortalecer,

Foram pesquisadas proposies legislativas apresentadas no Congresso desde 1988 at

garantir, etc.) legislao existente ou polticas pblicas j em execuo. Este critrio

2009 (sendo os meses de referncia do levantamento junho, agosto, setembro e outubro de

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

2009) cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das conferncias nacionais

e 179 propostas de emendas constituio. Somados a estes se encontram as 312 leis

sistematizadas na primeira fase.

ordinrias e complementares promulgadas, alm de 9 emendas constituio.

Metodologicamente, o processo se deu da seguinte forma: pesquisou-se a base de dados

A pesquisa qualitativa ou que chamamos de filtro humano consistiu no momento

do Congresso Nacional, com o apoio imprescindvel do Centro de Referncia Legislativa do

seguinte da pesquisa. Cada uma das 3.129 proposies legislativas foi lida e analisada

Ministrio da Justia, de forma a identificar todas as proposies legislativas em trmite

em sua integralidade e coligida com as diretrizes das respectivas conferncias. Desta

que possussem pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias classificadas

triagem, sobreviveram apenas aquelas proposies que tratam exatamente de alguma das

na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu ncleo

demandas apresentadas em cada uma das diretrizes das conferncias. Foram excludas

temtico central e agruparam-se aquelas que tratavam de temas semelhantes, sempre

as proposies que tratavam de tema semelhante, porm eventualmente com orientao

se respeitando a especificidade de cada qual. Disso resultaram listas de palavras-chaves

diversa daquela dada pela conferncia nacional. As proposies legislativas foram ento

e/ou frases-chaves que geraram argumentos de busca para a pesquisa legislativa.

classificadas por espcie legislativa e agrupadas em colunas respectivas de cada uma


das planilhas. Proposies legislativas que se aplicam a mais de uma demanda de uma

Uma vez gerado o resultado da pesquisa legislativa, e equipe procedeu a uma primeira
triagem, que consistiu em cortar as proposies legislativas coincidentes e conflitantes,
aquelas que foram geradas mais de uma vez para diretrizes diferentes constantes de
conferncias nacionais diversas (ou mesmo diretrizes iguais resultantes de conferncias
nacionais diversas), aquelas que porventura foram levantadas sem ter realmente nexo
com os argumentos de busca utilizados, etc.
Feita esta triagem preliminar, espcie de limpeza do material gerado pelo levantamento
legislativo, passou-se efetivamente classificao de acordo com o critrio de pertinncia
temtica. Foram ento inseridas nas planilhas, que j continham as diretrizes das
conferncias, todas as proposies legislativas que possuam pertinncia temtica com as
mesmas ou seja, que tratavam dos mesmos temas. Para o teste da pertinncia temtica
usou-se apenas a ementa das proposies legislativas. Todas as proposies legislativas
que sobreviveram a este segundo corte foram agregadas nas planilhas relativas a cada
uma das conferncias e que se encontram anexas a este relatrio na forma de tabelas.
Naquele momento, as proposies legislativas foram divididas e classificadas em duas
categorias: projetos de lei e propostas de emenda constitucional e leis e emendas
constitucionais. Na categoria leis e emendas constitucionais incluem-se leis ordinrias,
leis complementares, emendas constituio e decretos legislativos. Na categoria
projetos de lei e propostas de emendas constitucionais incluem-se projetos de lei
complementar, projetos de lei ordinria e propostas de emenda constituio. Aplicado,
por conseguinte, o filtro da pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar

mesma conferncia ou a demandas comuns de conferncias diferentes foram registradas


nas colunas especficas, porm contabilizadas apenas uma vez no total do universo da
pesquisa. Aplicado, por conseguinte, o filtro qualitativo, o universo da pesquisa passou a
contar com 612 projetos, divididos entre 566 projetos de lei ordinrias e complementares
e 46 propostas de emendas constituio. Somados a estes se encontram as 51 leis
ordinrias e complementares promulgadas, alm de 1 emenda constituio. Todas as
proposies legislativas que subsistiram ao filtro humano encontram-se identificadas
em vermelho nas 70 das 77 tabelas anexas a este relatrio para as quais foi possvel
concluir a pesquisa legislativa.
Como etapa final, a fim de obter um controle mais rigoroso sobre os dados e aumentar
a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto legislativo decorreu
das diretrizes das conferncias, procedeu-se a um novo levantamento legislativo, desta
vez identificando e classificando todas as proposies legislativas que receberam trmite
no Congresso Nacional no perodo de um ano (12 meses) imediatamente subseqente
realizao de cada uma das 70 conferncias nacionais para as quais foi realizada a pesquisa
legislativa (ou seja, todas compreendidas entre 1988 e 2008). Nesta pesquisa foram
includas tambm as proposies legislativas que no momento de realizao da pesquisa
(2009) eram consideradas inativas, isto , trata-se de projetos de leis e propostas de
emendas constitucionais que tramitaram (isto , que foram introduzidos e/ou aprovados)
durante o ano subseqente ao da realizao de cada uma das conferncias, porm
deixaram de tramitar em algum momento posterior seja por terem sido arquivados,

com 2.808 projetos, divididos entre 2.629 projetos de lei ordinrias e complementares

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

seja por no terem sido reapresentados nas sesses legislativas subseqentes, seja

apenas a partir de uma finalidade exclusiva de mapear a sua converso em proposies

por terem sido vencidos em votaes, seja por terem sido substitudos e/ou fundidos

legislativas em trmite no Congresso Nacional.

com outros projetos de leis ou propostas de emenda constitucionais. Sobre este novo
levantamento legislativo foram aplicados os dois filtros, o da pertinncia temtica e o

Tendo isso em vista, decidiu-se montar um banco de dados sobre as diretrizes oriundas

qualitativo, obtendo-se, com cada qual, os seguintes resultados: pelo corte da pertinncia

das conferncias nacionais que fosse no apenas instrumental para a realizao da

temtica, foram classificados 2629 projetos de lei ordinria e complementar e 179 projetos

pesquisa legislativa, o subseqente cruzamento de dados e a anlise dele resultante,

de emenda constituio, alm de 312 leis ordinrias e complementares e 9 emendas

mas que possibilitasse tambm mapear da forma mais abrangente possvel as demandas

constitucionais. Com o filtro qualitativo, foram classificados 566 projetos de lei ordinria

legislativas resultantes dos esforos deliberativos conjuntos da sociedade civil e do poder

e complementar e 46 projetos de emenda constituio, alm de 51 leis ordinrias e

pblico em torno de temas centrais ao desenvolvimento poltico, social, econmico e

complementares e 1 emenda constitucional.

cultural do pas que requerem tratamento legal.

O uso do recorte de um ano como mecanismo de controle possibilita um retrato

A utilidade pblica do material levantado que pode certamente orientar a formulao

diferenciado do universo da pesquisa. Tem-se, na verdade, 70 fotografias, cada qual

de polticas em todas as esferas de governo uma vez dada a conhecer as expectativas

mostrando a atividade legislativa do Congresso Nacional no ano subseqente a cada uma

legislativas da sociedade civil em mais de trinta reas diferentes de polticas era por

das conferncias nacionais analisadas. Aqui esto includas centenas de proposies

demais evidente para que ele servisse apenas a fins acadmicos e neste contexto fosse

legislativas que se perderam ao longo do tempo (isto , da data de um ano aps a realizao

manuseado apenas com finalidade instrumental, qual seja alimentar o banco de dados

da conferncia at junho de 2009 quando se iniciou o levantamento que compe a base

sobre a atividade legislativa do Congresso Nacional naquelas questes especficas. Por

de dados da pesquisa) pelas diferentes razes aludidas anteriormente. Alm disso, tem-

outro lado, como a pesquisa legislativa destinava-se a abranger tambm projetos de lei

se, com o banco de dados que serve de base ao ISEGORIA, uma grande fotografia do

pois a inteno sempre foi a de analisar os inputs do Poder Legislativo e no apenas

estado atual da atividade legislativa do Congresso Nacional (por estado atual, leia-se

os seus outputs, ou seja, mapear a atividade legislativa em seus diversos nveis e no

outubro de 2009); ou seja, a classificao de todas as proposies legislativas associadas

apenas a produo legal dela resultante na forma de leis e emendas constitucionais

s diretrizes das conferncias nacionais, com base nos dois critrios de corte (o filtro da

promulgadas o banco de dados revelava-se til tambm para a sociedade civil, que

pertinncia temtica e o filtro qualitativo), que se encontrem ativas, isto , que estejam

poderia us-lo para monitorar a atividade legislativa do Congresso Nacional no que diz

em trmite no Congresso. Com a aplicao dos cortes e dos filtros, o universo da pesquisa

respeito s demandas por ela apresentadas nas conferncias nacionais.

reduz-se e amplia-se ao mesmo tempo. So fotografias que se superpem, mas todas


revelam um Congresso Nacional significativamente receptivo e permevel s demandas
que a sociedade civil apresenta nas conferncias nacionais.

Em face de tais constataes, concluiu-se naturalmente que a utilidade verdadeiramente


pblica do banco de dados apenas seria lograda caso ele pudesse se tornar efetivamente
pblico, isto , disponvel e acessvel para todo e qualquer cidado e, em particular,
queles que atuam de forma organizada na sociedade civil, e queles investidos de

1.2.1. O Banco de Dados ISEGORIA

funes pblicas, aos quais cabe formular as leis, polticas e outros atos normativos e
O incio do levantamento de dados relativos s diretrizes das conferncias nacionais
de polticas pblicas revelou a imensa riqueza do material que se tinha em mos. As

administrativos que possam vir a contemplar as demandas expressas nas proposies


resultantes das conferncias nacionais.

proposies oriundas das conferncias nacionais refletem os resultados de amplos


processos de deliberao e participao conjunta da sociedade civil e do poder pblico

Surgiu, assim, a idia de construir um software prprio para o banco de dados, que

sobre uma enorme gama de temas, os quais mereciam ser identificados e analisados no

pudesse ser disponibilizado na internet e fosse passvel de consultas simplificadas

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

por parte de seus usurios: o ISEGORIA. O sistema operacional do ISEGORIA permite


a realizao de diversos tipos de consulta, aceitando variados critrios de busca tais

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

2. DESENVOLVIMENTO

como: conferncia nacional, ano de realizao, tema tratado e categoria temtica.


Alm disso, por meio do uso de palavras-chave ou outros termos de busca o usurio
pode localizar todas as diretrizes de conferncias nacionais que o contemplem, com a
respectiva indicao da conferncia, tema e ano de realizao. Os resultados so sempre
acompanhados das proposies legislativas pertinentes, ou seja, dos projetos de lei
(ordinria e complementar), propostas de emendas constituio, leis (ordinrias e
complementares) e emendas constituio que se refiram direta e inequivocamente s
diretrizes da conferncia.

2.1 Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas 19882009


Entre 1941 e 1988, foram realizadas no Brasil 12 conferncias nacionais, todas na
rea de sade, pioneira na adoo desta prtica participativa e deliberativa. Entre 1988 e
2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais, distribudas entre 33 temas. Conforme

Pelos motivos explicados anteriormente, o banco de dados legislativos (e no aquele

a metodologia adotada na pesquisa e anteriormente descrita neste relatrio, excluiu-se

relativo s diretrizes das conferncias nacionais) constante no sistema ISEGORIA menor

do universo da pesquisa conferncias nacionais organizadas e realizadas, como tais que,

do que aquele que serviu de base para esta pesquisa. Contudo, h razes suficientes para

contudo, no possuram carter (a) deliberativo, (b) normativo e (c) nacional, de acordo

acreditar-se que a sua utilidade pblica maior que o valor acadmico desta pesquisa.

com uma compreenso do significado de cada um desses trs critrios de corte. A tabela

Resta, contudo, rogar para que a sua alimentao permanente e atualizao peridica se

1, abaixo, apresenta o universo total de conferncias nacionais de polticas pblicas

tornem realidade aps a concluso desta pesquisa.

realizadas no Brasil entre 1988 e 2009, distribudas por temas, anos de realizao e
nmero de ocorrncias.

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Tabela 1: Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas: distribuio por temas, anos de realizao e
nmero de ocorrncias

A tabela revela os direitos humanos como o tema recordista de ocorrncias, com 11


conferncias nacionais realizadas ao longo de 12 anos. Em seguida encontram-se os

N.

Conferncia

Ano

Total

direitos da criana e do adolescente e a assistncia social, cada qual com 7 conferncias

Aqicultura e Pesca

2003/2006/2009

realizadas. No caso dos direitos da criana e do adolescente, as 7 conferncias deram-

Assistncia Social

1995/1997/2001/2003/2005/2007/2009

Cidades

2003/2005/2007

se durante um perodo de doze anos, enquanto que no caso da assistncia social as 7

Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade

1994/2004

Comunicao

2009

Comunidades Brasileiras no Exterior

2008/2009

Cultura

2005

Desenvolvimento Rural Sustentvel e


2008
Solidrio

sade do trabalhador (2), sade indgena (3), sade mental (2) e sade ambiental (1), alm

Direitos da Criana e do Adolescente

1997/1999/2002/2003/2005/2007/2009

de gesto do trabalho e da educao em sade (2), cincia, tecnologia e inovao em sade

10

Direitos da Pessoa com Deficincia

2006/2008

(2), e medicamentos e assistncia farmacutica (1), totalizando, assim, 20 conferncias

11

Direitos da Pessoa Idosa

2006/2009

realizadas em 17 anos. Em seguida, com 3 conferncias cada, encontram-se os temas

12

Direitos Humanos

1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002/2003/
11
2004/2006/2008

13

Economia Solidria

2006

Foram 2 as conferncias realizadas sobre os temas esporte, direitos da pessoa com

14

Educao Bsica

2008

deficincia, direitos da pessoa idosa, comunidades brasileiras no exterior, promoo da

15

Educao Escolar Indgena

2009

igualdade racial e polticas para mulheres. Todos os demais temas contaram com apenas

16

Educao Profissional e Tecnolgica

2006

uma conferncia realizada no perodo compreendido pela pesquisa. So eles: cultura,

17

Esporte

2004/2006

economia solidria, educao bsica, juventude, desenvolvimento rural sustentvel

18

Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e


2008
Transexuais

19

Gesto do Trabalho e da Educao na


1994/2006
Sade

20

Juventude

2008

Classificando-se as conferncias nacionais por grupos temticos de acordo com

21

Medicamentos e Assistncia Farmacu2003


tica

a proximidade de temas e distribuindo-os por ocorrncias, percebe-se que sade

22

Meio Ambiente

2003/2005/2008

23

Polticas Pblicas para as Mulheres

2004/2007

24

Povos Indgenas

2006

25

Promoo da Igualdade Racial

2005/2009

26

Sade

1992/1996/2000/2003/2008

27

Sade Ambiental

2009

28

Sade Bucal

1993/2004

29

Sade do Trabalhador

1994/2005

30

Sade Indgena

1993/2001/2005

31

Sade mental

1992/2001

32

Segurana Alimentar e Nutricional

1994/2004/2007

33

Segurana Pblica

2009

TOTAL

80

32

conferncias distriburam-se ao longo de um perodo de 14 anos. A sade, tema pioneiro


na histria das conferncias nacionais e recordista de ocorrncias no perodo anterior a
1988, conta com apenas 5 conferncias realizadas aps 1998. Contudo, cabe ressaltar
que, a partir da dcada de 1990, a rea de sade passa a ser objeto de conferncias
especializadas, de modo que a tal tema se agregam as conferncias de sade bucal (2),

aqicultura e pesca, cidades, meio ambiente, e segurana alimentar e nutricional.

e solidrio, educao profissional e tecnolgica, gays, lsbicas, bissexuais, travestis e


transexuais, segurana pblica, comunicao, e povos indgenas.

e minorias so campes de conferncias nacionais, cada uma com 20, e ambas


divididas em 9 temas. Dentre as conferncias do grupo temtico sade encontram-se
as 5 conferncias de sade j mencionadas, mais as 15 realizadas pelo conjunto das 8
conferncias especializadas da rea. No grupo temtico minorias compreendem-se as
conferncias nacionais de direitos da pessoa idosa, direitos da pessoa com deficincia,
gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais, povos indgenas, polticas pblicas para
as mulheres, direitos da criana e do adolescente, juventude, promoo da igualdade
racial e comunidades brasileiras no exterior. So 20 conferncias para 9 temas, sendo que
8 deles (a nica exceo direitos da criana e do adolescente) passaram a ser objeto de
conferncias nacionais apenas a partir de 2003. Em seguida, empatam tambm os grupos
temticos Estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura, assistncia social e
esporte, cada qual com 13 conferncias nacionais realizadas. O grupo Estado, economia
e desenvolvimento divide-se em 7 temas, quais sejam: economia solidria, aqicultura e

33

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

pesca, desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, segurana alimentar e nutricional,

Tendo em vista esta classificao das conferncias nacionais por grupos temticos, a

cidades, segurana pblica e comunicao. J o grupo temtico educao, cultura,

qual os rene de acordo com a relao de proximidade entre os temas que possuem por

assistncia social e esporte conta, por sua vez, com 6 temas: educao bsica, educao

objeto, podemos perceber que, juntos, os grupos sade e minorias so responsveis

profissional e tecnolgica, educao escolar indgena, cultura, esporte e assistncia


social. As conferncias nacionais de direitos humanos, pela grande intensidade de
ocorrncia, estabilidade de freqncia, volume de diretrizes e de proposies legislativas
classificadas, constituram, com suas 11 edies, e por no terem afinidade exclusiva

por exatamente metade das conferncias nacionais realizadas, cada qual com 25% do
total. No primeiro caso, no chama muita ateno que a rea de polticas pioneira na
histria das conferncias nacionais e propulsora do seu processo de institucionalizao

com qualquer dos outros grupos, um grupo temtico prprio. O tema do meio ambiente

seja responsvel por do total. J no caso do grupo temtico minorias de chamar

tambm constitui, sozinho, um grupo temtico prprio, apesar de contar com apenas trs

ateno que seus 9 temas sejam juntos responsveis por das conferncias nacionais

conferncias nacionais realizadas. O que pautou essa deciso foi a grande quantidade de

realizadas desde 1988 tendo em vista que 8 deles apenas comearam a ser objeto de

proposies legislativas associadas e este tema (a despeito de o nmero de diretrizes

conferncias a partir de 2003. Isso refora um dado que ser confirmado adiante: a partir

oriundas das conferncias ser significativamente menor), classificadas na pesquisa, que

do incio do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito

justificavam a sua anlise em separado. A tabela 2, abaixo, apresenta esses dados.

mais abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e


heterognea de temas. Com 16,3% do total de conferncias nacionais cada, encontram-

Tabela 2: Conferncias Nacionais: distribuio por grupos temticos


Grupos Temticos

Sade

Minorias

Meio Ambiente

Estado, Economia e
Desenvolvimento

Educao, Cultura,
Assistncia Social e
Esporte

Direitos Humanos

Temas

Temas

Sade
Sade Bucal
Sade do Trabalhador
Sade Indgena
Sade mental
Sade ambiental
Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade
Gesto do Trabalho e da Educao na Sade
Medicamentos e Assistncia Farmacutica
Direitos da Pessoa Idosa
Direitos da Pessoa com Deficincia
Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais
Povos Indgenas
Polticas Pblicas para as Mulheres
Direitos da Criana e do Adolescente
Juventude
Promoo da Igualdade Racial
Comunidades Brasileiras no Exterior
Meio Ambiente

Educao Bsica
Educao Profissional e Tecnolgica
Educao Escolar Indgena
Cultura
Esporte
Assistncia Social
Direitos Humanos

34

se os grupos temticos Estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura,


assistncia social e esporte, ambos responsveis individualmente por 13 conferncias.
O grupo direitos humanos, com suas 11 conferncias, abrange 13,8% do universo total.

20

Os 3,8% restantes pertencem ao grupo temtico meio ambiente, cuja expressividade,


conforme j se antecipou no medida pelo nmero de conferncias realizadas, mas
sim pelo peso do seu impacto contabilizado nas diretrizes e sobretudo nas proposies
legislativas pesquisadas. Esses dados encontram-se indicados no grfico abaixo.
Grfico 1: Conferncias Nacionais: distribuio por grupos temticos

20

Direitos Humanos
13,8%

Economia Solidria
Aqicultura e Pesca
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio
Segurana Alimentar e Nutricional
Cidades
Segurana pblica
Comunicao

Conferncias

Meio Ambiente
3,8%
Sade
25%

13

Estado, Economia e
Desenvolvimento
16,3%
Minorias
25%
Educao, Cultura,
Assistncia Social e Esporte
16,3%

13

11

35

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

A distribuio das conferncias nacionais por temas e ocorrncias confere maior

sade mental, anteriormente objeto de duas conferncias, em 1999 e 2001. Contudo,

sentido classificao dos grupos temticos quando as elencamos de acordo com o

o levantamento das diretrizes resultantes das conferncias realizado nesta primeira

governo nas quais foram realizadas. O grfico abaixo indica que das 80 conferncias

fase da pesquisa indica que o tema sade mental foi abordado por diversas outras

realizadas entre 1988 e 2008, 55 foram realizadas durante o governo Lula. Isso significa

conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2009, como so os casos das conferncias

que em apenas 7 anos (2003-2009) foram realizadas 68,8% de todas as conferncias

sobre medicamentos e assistncia farmacutica (2003), direitos humanos (2003), sade

nacionais ocorridas no Brasil em 21 anos, do que resulta uma mdia de pouco menos que
8 conferncias por ano. Os 8 anos de governo Fernando Henrique Cardoso respondem por
17 conferncias, ou seja, 21,3% do total, com uma mdia de pouco mais de 2 conferncias
por ano. Em seguida encontram-se os governos Itamar Franco, com 6 conferncias
realizadas em 2 anos e 2 meses de mandato, alcanando 7,5% do total, e Fernando Collor,
com apenas 2 conferncias realizadas em seus 2 anos e 9 meses de mandato, ou seja,

do trabalhador (2005), direitos das pessoas com deficincias (2006), e gays, lsbicas,
bissexuais, transexuais e travestis (2008). Pode-se afirmar, portanto, que o governo Lula
contemplou a integralidade das polticas setoriais tratadas na histria das conferncias
nacionais no pas. Esta constatao pode ser verificada nas respectivas tabelas que
sistematizam as diretrizes de cada uma destas conferncias e que se encontram em
anexo.

2,5% do universo total de conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009.

Os demais governos respondem cada qual por uma proporo diversa de temas

Observa-se que, por mais que o processo conferencial tenha iniciado o seu processo

abordados em conferncias diante do universo total de 33 temas. Durante o governo

de institucionalizao ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, apenas com

Fernando Collor foram 2 os temas tratados, cada um em uma conferncia nacional, o

o incio do primeiro mandato de Lula que ele obtm uma freqncia expressiva, sendo

que corresponde a 6% do universo total de temas. O governo Itamar Franco, por sua

efetivamente institucionalizado e incorporado agenda poltica do pas. Nenhuma


conferncia foi realizada entre 1988 e o incio do governo Collor em 1990, sendo esta a
razo pela qual o governo Sarney no foi contemplado nesta estatstica.
Grfico 2: Conferncias Nacionais: distribuio por Governo
Itamar
7,5%
(6)

Collor
2,5%
(2)

vez, abordou 6 temas em 6 conferncias, uma para cada qual, obtendo 18,2% do total
de temas tratados. Os dados revelam que esses dois governos, contudo, realizaram
conferncias nacionais relativas quase que exclusivamente ao grupo temtico sade.
As conferncias nacionais realizadas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
respondem por 7 temas, os quais totalizam 21,2% do universo total. Desses 7 temas, 3
pertencem ao grupo temtico sade, 1 ao grupo temtico minorias, 1 ao grupo direitos
humanos, 1 ao grupo temtico Estado, economia e desenvolvimento e, finalmente, 1 ao
grupo educao, cultura, assistncia social e esporte.

FHC
21,3%
(17)

Lula
68,8%
(55)

A distribuio das conferncias nacionais por governos confere finalmente sentido


classificao dos grupos temticos quando a analisamos com base na quantidade de
temas tratados. A tabela 3, abaixo, revela que dos 33 temas que constituram objeto de
conferncias nacionais nos ltimos 21 anos, 32, ou seja, 97%, foram contemplados nos
7 anos de governo Lula. O nico tema excludo do universo total por este governo foi

36

37

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Tabela 3: Conferncias Nacionais: distribuio de temas por governos


Quantidade de
conferncias
(%)

Quantidade
de temas
Temas
(%)

Fernando
Collor

2 (2,5%)

2 (6%)

Sade (1992)
Sade mental (1992)

Itamar
Franco

6 (7,5 %)

6 (18,2%)

Sade bucal (1993)


Sade indgena (1993)
Sade do trabalhador (1994)
Gesto do Trabalho e Educao na Sade (1994)
Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade (1994)
Segurana Alimentar e Nutricional (1994)

Governo

Fernando
Henrique
Cardoso

Luiz Incio
Lula da
Silva (at
2009)

Total

17 (21,3%)

55 (68,8%)

80

7 (21,2%)

32 (97%)

Assistncia social (1995, 1997, 2001)


Direitos da criana e do adolescente (1997, 1999, 2001)
Direitos humanos (1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001,2002)
Sade (1996, 2000)
Sade indgena (2001)
Sade mental (2001)
Segurana alimentar e nutricional (1994)
Aqicultura e pesca (2003, 2006, 2009)
Assistncia social (2003, 2005, 2007, 2009)
Cidades (2003, 2005, 2007)
Cincia, tecnologia e inovao em sade (2004)
Comunicao (2009)
Comunidades Brasileiras no Exterior (2008, 2009)
Cultura (2005)
Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008)
Direitos da Criana e do Adolescente (2003, 2005, 2007,2009)
Direitos da Pessoa com Deficincia (2006, 2008)
Direitos da Pessoa Idosa (2006, 2009)
Direitos humanos (2003, 2004, 2006, 2008)
Economia Solidria (2006)
Educao Bsica (2008)
Educao Escolar Indgena (2009)
Educao Profissional Tecnolgica (2006)
Esporte (2004, 2006)
Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008)
Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (2006)
Juventude (2008)
Medicamentos e assistncia farmacutica (2003)
Meio-ambiente (2003, 2005, 2008)
Polticas Pblicas para as Mulheres (2004, 2007)
Promoo da igualdade racial (2005, 2009)
Sade (2003, 2008)
Sade Ambiental (2009)
Sade bucal (2004)
Sade do trabalhador (2006)
Sade indgena (2005)
Segurana alimentar e nutricional (2004, 2007)
Segurana Pblica (2009)
Povos Indgenas (2006)

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

A tabela acima permite notar que aos 8 temas tratados pelas conferncias realizadas
nos governos Fernando Collor (sade e sade mental) e Itamar Franco (sade bucal,
sade indgena, sade do trabalhador, gesto do trabalho e educao na sade, cincia,
tecnologia e inovao em sade, e segurana alimentar e nutricional), o governo de
Fernando Henrique Cardoso agrega apenas 3 (assistncia social, direitos da criana e
do adolescente, e direitos humanos). Isso significa que 22 dos 33 temas tratados pelas
conferncias nacionais nos 21 anos analisados pela pesquisa foram introduzidos nos
primeiros 7 anos do governo Lula. Tendo como base a classificao anterior de grupos
temticos, percebe-se que quase a integralidade das conferncias nacionais que se
situam nos grupos temticos minoria (com exceo de direitos da criana e adolescente),
educao, cultura, assistncias social e esporte (com exceo de assistncia social),
estado economia e desenvolvimento (com exceo de segurana alimentar e nutricional)
e meio ambiente, deu-se neste governo. Quanto aos 8 temas que compem o grupo
temtico minorias, apenas 1 foi tratado em governos anteriores ao de Lula. Em relao
aos tambm 8 temas que compem o grupo temtico sade, 2 foram pela primeira vez
objeto de conferncia aps 2003, mesmo sendo esta a rea de polticas pioneira no uso
do processo conferencial.
Vale ressaltar que no perodo anterior a 1988 foram realizadas no Brasil 12 conferncias
nacionais, as quais tiveram por objeto 5 temas (sade, sade bucal, sade do trabalhador,
sade indgena e sade mental), todos componentes do grupo temtico sade. Se levarmos
em conta o fato de que dos 8 temas contemplados nos governos Fernando Collor e Itamar
Franco 5 j haviam sido objeto de conferncias nacionais no perodo anterior a 1988, resta
que o governo Fernando Henrique Cardoso introduziu apenas 3 novos temas no universo
total de 33. Ao governo Lula, portanto, coube a iniciativa de introduzir 66,7% dos temas
que foram objeto de conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil, inclusive
levando em conta o perodo anterior a 1988. o que se pode conferir no grfico abaixo.
Grfico 3: Conferncias Nacionais: distribuio por
introduo de temas nos governos
Itamar
9,1%

Collor
0%

FHC
9,1%

Pr-1988
15,2%

33

Lula
66,7%

38

39

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Dos 22 novos temas que passaram a ser objeto de conferncia nacional ao longo

conferncias de direitos da pessoa idosa), das pessoas com deficincia (nas conferncias

dos sete anos de mandato de Lula, chama ateno o fato de que 8 temas, ou 36,4%,

de direitos da pessoa com deficincia), dos gays, lsbicas, bissexuais travestis e transexuais

tratam especificamente de questes relacionadas a minorias, distribudas em 13

(nas conferncias de mesmo nome), das crianas e do adolescente (nas conferncias

conferncias, quais sejam: Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (2005

de direitos da criana e do adolescente e nas conferncias sobre a juventude), das

e 2009), Conferncia Nacional de Direitos da Pessoa Idosa (2006 e 2009), Conferncia

diversas raas e etnias (nas conferncias de promoo da igualdade racial) e dos grupos

Nacional de Direitos da Pessoa com Deficincia (2006 e 2008), Conferncia Nacional

de brasileiros no exterior (nas conferncias sobre comunidades brasileiras no exterior)

de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis (2008), Conferncia Nacional de

necessariamente se desdobram em outras diversas reas de polticas pblicas, como

Povos Indgenas (2006), Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para as Mulheres

sade, educao, assistncia social e cultura.

(2004 e 2007) e Conferncia de Comunidades Brasileiras no Exterior (2008 e 2009).


A partir de 2003, portanto, alm de mais abrangentes, as conferncias nacionais de
Este dado afigura-se relevante para uma das hipteses que orientaram esta pesquisa:

polticas pblicas tornam-se mais inclusivas, uma vez que, alm de reunirem um conjunto

prticas participativas como as conferncias nacionais tm o condo de fortalecer a

cada vez mais diverso e heterogneo de grupos sociais tradicionalmente articulados e

representao poltica, na medida em que erige o Poder Executivo responsvel por

representados na sociedade civil (distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos

convocar as conferncias nacionais e o Poder Legislativo responsvel por converter

de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou no),

as demandas delas derivadas em proposies legislativas como instncias de

passam a servir de espao de representao para minorias culturais cujos interesses,

representao no apenas de minorias polticas, mas tambm de minorias culturais, ou

alm de anteriormente dispersos e fragmentados, no haviam ainda encontrado outros

melhor, grupos sociais minoritrios que supem serem seus interesses no diretamente

canais de participao.

contemplados pela poltica partidria. Os processos participativos como as conferncias


nacionais seriam instncias privilegiadas para permitir que esses interesses sejam
definidos assumindo uma feio menos abstrata e mais concreta na forma de demandas
de polticas setoriais especficas e cheguem no Poder Legislativo por vias outras que
reconfiguram, inclusive, o tipo de mediao exercida pelos partidos polticos.

Ao se deter o olhar sobre as diretrizes que so resultantes das deliberaes das


conferncias nacionais de polticas pblicas, se percebe como essas instncias
participativas apresentam-se, de fato, como fruns propcios para a formulao das
expectativas legislativas das chamadas minorias culturais, esse novo sujeito poltico cujo
papel e lugar tanto tem alimentado debate no campo das teorias da justia e da democracia

Tal dado tambm corrobora outro ponto levantado anteriormente: as conferncias

nos ltimos anos. O grupo temtico classificado como minorias, que abrange, conforme

nacionais de polticas pblicas tornam-se, alm de mais amplas e freqentes, mais

j demonstrado, 9 temas desdobrados em 20 conferncias ( 17 delas sobre 8 temas,

abrangentes e inclusivas a partir de 2003, com o incio do governo Lula. Desde ento,

realizadas a partir de 2003, isto , a partir do incio do governo Lula), apresentou nestas

as conferncias nacionais passam a englobar um nmero cada vez maior de temas e

ocasies 349 diretrizes que demandavam clara interveno legislativa. Este nmero,

passam a cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas, muitas delas

que corresponde a 18% das diretrizes classificadas pela pesquisa como tendo feio

polticas sociais e culturais voltadas para minorias. So reas de polticas matizadas

inquestionavelmente legislativa, bastante significativo por diferentes razes.

pelas particularidades dos grupos sociais, objeto das conferncias nacionais e, ao mesmo
tempo, dotadas de grande transversalidade e intersetorialidade.

Primeiro, porque esses grupos so, no mesmo perodo analisado, objeto privilegiado
de novas secretarias e conselhos nacionais criados com a finalidade de aproxim-los do

As demandas legislativas apresentadas nas conferncias do grupo temtico minorias,

governo e formular polticas pblicas especficas aos seus interesses e finalidades. Trata-

a fim de atender os interesses das mulheres (nas conferncias de polticas pblicas para

se de secretarias ativas, como a de Secretaria Especial de Polticas pblicas para Mulheres

mulheres), dos ndios (nas conferncias sobre povos indgenas), das pessoas idosas (nas

e a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial, acompanhadas de conselhos nacionais

40

41

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

tambm bastante ativos, o que significa que certamente as demandas desses grupos vm

um nmero expressivo, e a comparao com outros grupos temticos ressalta o valor

sendo fortemente contempladas por medidas administrativas (embora essa suposio

alto desse nmero: grupos como minorias e sade, que tambm possuem nmero

apenas nova pesquisa possa confirmar) mais naturais, alis, na formulao de polticas

expressivo de diretrizes contabilizadas, correspondem, cada um, a um total de 20

sociais e culturais. Deste modo, significativo que subsista um nmero grande de demandas

conferncias distribudas em 9 temas diversos, e alcanam uma mdia de 20,3 diretrizes

que requerem interveno legislativa ou seja, que exigem tratamento legal o que um

por conferncia para a rea de sade e 17,4 para o grupo temtico minorias. No caso dos

forte indicativo da permanncia da necessidade de incluso formal desses grupos no pas.

direitos humanos, o que explica o grande nmero de demandas legislativas apresentadas

Segundo, as demandas desses grupos culturais minoritrios tm muitas vezes, por


natureza, carter particular e requerem execuo mais setorial. Esta seria outra razo
para serem contempladas por medidas administrativas, e no legislativas. O fato de o
nmero de diretrizes classificadas para o grupo temtico minorias ser quase to grande
quanto aquelas relativas ao grupo sade (com 406 diretrizes legislativas classificadas)
indica a tendncia universalizao das demandas apresentadas pelos grupos culturais
minoritrios. Sade certamente uma das reas que, pelo inerente carter universal de
suas polticas, exige que suas demandas sejam tratadas na esfera legislativa. Isso explica
que responda pelo segundo grupo temtico com maior nmero de diretrizes legislativas
classificadas, o correspondente a 21% do total. Assim, mesmo sendo os grupos temticos
minorias e sade responsvel, no perodo analisado, pelo mesmo nmero de temas (9) e

(dentro de um universo, ressalte-se, tambm grande de diretrizes de outras naturezas)


sobretudo o seu carter intrinsecamente transversal, que implica no tratamento de uma
quantidade e variedade muito grande de temas, muitos deles contemplados tambm por
outras conferncias, e muitos, naturalmente, demandantes de tratamento legislativo
como se pode constatar nas tabelas em anexo.
Grfico 4: Distribuio das diretrizes por grupo temtico
Educao, Cultura, Assistncia
Social e Esporte
9,2%
Meio Ambiente
9,2%

Direitos Humanos
26,7%

Estado, Economia e
Desenvolvimento
15,8%

de conferncias (20), o carter das polticas envolvidas resulta ser mais expressivo o nmero
de diretrizes legislativas apresentadas pelo primeiro grupo nas conferncias nacionais.
Tabela 4- Distribuio das diretrizes por grupo temtico

Sade
21%

Minorias
18%

As diretrizes oriundas das conferncias nacionais de polticas pblicas levantadas

Grupos Temticos

Diretrizes

pela pesquisa, conforme j explicado na descrio da metodologia da mesma, possuem

Sade

406

necessariamente carter legislativo isto , consistem em resolues aprovadas nas

Minorias

349

conferncias nacionais que demandam inequivocamente tratamento legislativo, e

Meio Ambiente

178

no simplesmente administrativo. Em outras palavras, a pesquisa apenas classificou

Estado, Economia e Desenvolvimento

307

aquelas diretrizes que exigem a elaborao de lei ou outro ato normativo (como emenda

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte

195

constitucional) pelo Congresso Nacional. As diretrizes cujas demandas poderiam ser

Direitos Humanos

518

contempladas diretamente por medidas administrativas, incluindo atos normativos da

Total

1953

Administrao Pblica Federal (como as portarias, decretos, resolues e instrues

O grupo temtico direitos humanos, tambm quando analisadas so o contedo de

normativas dos Ministrios e Secretarias, e mesmo dos Conselhos Nacionais) no foram

suas diretrizes, faz-se recordista. So 518 diretrizes legislativas, o correspondente a

priorizadas na classificao. Deste modo, especial ateno receberam as diretrizes

26,7% do total. Por um lado, esse nmero coerente com o fato que direitos humanos

que exigiam interveno legislativa de forma expressa (demandas por elaborao de

tambm o grupo temtico com maior nmero de conferncias realizadas. So, portanto,
518 diretrizes distribudas em 11 conferncias nacionais, uma mdia de 47 por conferncia.

42

lei, demandas por alterao de legislao federal ou da Constituio, demandas por


regulamentao da legislao federal ou da Constituio, etc.) ou de forma implcita

43

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

(demandas cuja satisfao requerem elaborao legislativa de temas de competncia do

de segurana para a afirmao de que determinado texto legislativo decorreu das

Congresso Nacional).

deliberaes das conferncias.

O grande volume de diretrizes identificadas no levantamento feito nos documentos


finais produzidos pelas conferncias nacionais e a conexo entre diversas das demandas

2.2.1 Resolues e Diretrizes e Produo Legislativa do Congresso: primeira


aproximao

identificadas e dos temas especficos por elas tratados implicou na elaborao de um


conjunto de categorias temticas dentro das quais pudessem ser agregadas as diretrizes

O primeiro conjunto de evidncias, constantes das tabelas 5 e 6 abaixo, fornece uma

das diversas conferncias. Essas categorias refletem os conjuntos de temas deliberados

idia do tamanho relativo da produo legislativa acionada pelo mecanismo participativo e

nas conferncias e, de forma mais exata, refletem os conjuntos de temas deliberados

deliberativo das conferncias nacionais ao longo do perodo abarcado pela pesquisa. A anlise

nas conferncias que requerem tratamento legislativo. Essas categorias de temas podem

ocorrer em duas etapas. Em primeiro lugar, descrevemos os valores das tabelas, referentes

ser conhecidas acessando-se o banco de dados da pesquisa, o ISEGORIA, acessvel em:

aos diversos tipos de proposies ainda em tramitao. Em segundo lugar, comparamos

<www.mj.gov.br/isegoria>.

estes resultados com os que derivam de leitura mais rigorosa a respeito da relao entre
as diretrizes das conferncias nacionais e as decises do Congresso, seja no que tange a

2.2 O impacto das diretrizes das conferncias nacionais


na produo legislativa do Congresso Nacional

iniciativa de projetos, ou a aprovao de novos diplomas legais. Chamamos tal leitura mais
rigorosa de filtro, isto , uma restrio sobre aquilo que aceitamos como decorrente
das diretrizes. Com o filtro, no basta que exista afinidade temtica entre os documentos

As evidncias coletadas e analisadas na presente seo no tm por objetivo testar

resultantes das conferncias e os textos oriundos da produo legal, preciso, ademais, que

as hipteses formuladas ao fim da seo anterior. Trata-se, de um lado, de confirmar o

haja coincidncia textual entre diretrizes, por um lado, e projetos, leis e emendas, por outro.

impacto das Conferncias Nacionais na produo legislativa brasileira ao longo do perodo


constitucional de 1988; e, de outro, estabelecer as bases empricas para testes mais definitivos

Passemos ento descrio dos resultados. A tabela 5 revela que em um universo

a respeito dos mecanismos que envolvem a interao entre o mundo da participao e

total de 13245 projetos de leis ordinrias e complementares, 2629, ou seja, 19,8% possuem

o mundo da representao no Brasil. A anlise ser feita em duas etapas: num primeiro

pertinncia temtica com as diretrizes oriundas das conferncias nacionais. Alm disso,

momento, verificamos, dentre todas as proposies legislativas introduzidas no Congresso,

das 369 PECs em tramitao na atual legislatura, nada menos do que 179 (48,5%), portanto,

leia-se projetos de leis ordinrias, complementares e projetos de emendas constitucionais,

quase metade inclui-se entre as proposies de alguma forma relacionadas s deliberaes

alm de leis aprovadas e sancionadas e emendas constitucionais promulgadas, de 1989 a

havidas nas conferncias nacionais. No cmputo geral, 2808 projetos enviados para tramitar

2009, quais esto correlacionadas com as resolues constantes das conferncias nacionais

no Legislativo (ou seja, 26% do total!) trataram de questes objeto de diretrizes de alguma

realizadas no perodo. Dois tipos de verificao foram utilizados - pela pertinncia temtica,

conferncia nacional. Se impusermos aos dados o que estamos chamando de filtro, os

um mtodo menos rigoroso de averiguao, pelo qual contabilizamos uma relao sempre

valores caem de maneira significativa. Os nmeros aparecem na tabela 7. Foram 5666

que um projeto, lei emenda tenham tratado de um mesmo assunto abordado na diretriz da

(4,3%) projetos iniciados e 46 (12,5%) PECs, perfazendo um total de 612 (4,5%) iniciativas dos

conferncia; e o mtodo do filtro, mediante o qual contabilizamos a relao se e somente

legisladores que, com certeza, tm relao direta com as diretrizes constantes dos relatrios

houver correspondncia perfeita entre o texto da diretriz e o do documento legislativo.

finais das conferncias.

Num segundo momento, analisamos, de novo utilizando os dois mtodos, o da

Difcil avaliar at que ponto tais cifras correspondem a algo significativo no conjunto

pertinncia temtica e o do filtro, mas apenas para os documentos legais introduzidos

mais amplo de proposies legislativas; no , contudo, descabido dizer que estamos diante

e eventualmente aprovados no perodo de um ano aps realizada a conferncia. Isto ,

de fenmeno cujos contornos devem ser averiguados de maneira mais cuidadosa. Uma

introduzimos um controle mais rigoroso sobre os dados de forma a aumentar a margem

primeira questo diz respeito eficcia de tais projetos no conjunto da produo de leis do

44

45

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Congresso. At que ponto este tipo de projeto, isto , inspirado em ou diretamente relacionado

Tabela 8 Leis e emendas constitucionais: ltro qualitativo x total da produo do Congresso Nacional

s diretrizes das conferncias nacionais, segue tramitando pelas diversas etapas percorridas

Leis Ordinrias e
Complementares

Emendas
Constitucionais

Total

Produo Legislativa resultante das diretrizes


das conferncias aps classificao.

51
(1,2%)

1
(1,8%)

52
(1,2%)

Produo Legislativa no resultante das


diretrizes das conferncias

4271
(98,8%)

56
(98,2%)

4327
(98,8%)

Produo Legislativa total do Congresso

4322
(100%)

57
(100%)

4379
(100%)

por uma proposio legislativa, alcanando o plenrio das duas Casas e obtendo a aprovao
de maiorias e a sano presidencial?
A tabela 7 sugere uma primeira aproximao do problema. De 4.322 projetos ordinrios
e complementares que se tornaram lei do pas, 265 (6,1%) demonstraram alguma
pertinncia temtica com resolues de Conferncias. Das PECs, 8 (14%) aprovadas
tambm fazem parte deste subconjunto. Na tabela 8 temos nmeros corrigidos segundo
nosso filtro. Foram aprovadas 51 leis (1,2%) e 1 (1,8%) emenda constitucional a partir de
iniciativas diretamente relacionadas com as diretrizes, totalizando 52 (1,2%) de diplomas

Difcil medir a significncia polticas dos resultados at agora apresentados, embora


duas advertncias devam ser feitas. Em primeiro lugar, preciso lembrar que no universo
de leis aprovadas e sancionadas esto contidas proposies de iniciativa do Executivo,

legais derivados do mundo participativo.

que compem o grosso (em torno de 80%) da produo legal no Brasil. Assim sendo,

Tabela 5 Projetos de lei e Propostas de emenda constituio: pertinncia temtica x


produo total do Congresso Nacional

se levarmos em considerao apenas a legislao cuja iniciativa decorreu da ao de


deputado ou senador, estaremos diante de algo verdadeiramente avassalador, pois

Projetos
de Lei

Propostas de
Emenda
Constitucional

Total

Produo Legislativa resultante das diretrizes das conferncias

2629
(19,8%)

179
(48,5%)

2808
(26%)

Produo Legislativa no resultante das diretrizes das conferncias

10616
(70,2%)

190
(51,5%)

10806
(74%)

Produo Legislativa total do Congresso Nacional

13245
(100%)

369
(100%)

13614
(100%)

Tabela 6 Projetos de lei e Propostas de emenda Constituio: ltro qualitativo x


produo total do Congresso Nacional
Propostas de
Projetos
Emenda
de Lei
Constitucional

estamos falando de 51 leis aprovadas a partir de processos participativos e deliberativos.


Em segundo lugar, cabe destacar o nmero considervel de PECs aprovadas com algum
grau de correlao temtica e a emenda constitucional efetivamente promulgada.
Emendas constitucionais so, por natureza, proposies de dificlima tramitao e
aprovao. As regras que regulam a passagem de tal tipo de proposta, bem como o
quorum exigido para sua aprovao, a tornam espcime rara no panorama legislativo no
s no Brasil, mas tambm em diversas outras partes do mundo democrtico. Somente
alto grau de consenso, ou oposio muito isolada, pode explicar a aprovao da matria.
Devemos lembrar que segundo nossa hiptese 1 (a hiptese informacional) proposies

Total

Produo Legislativa resultante das diretrizes das conferncias


aps classificao

566
(4,3%)

46
(12,5%)

612
(4,5%)

Produo Legislativa no resultante das diretrizes das conferncias

12679
(95,7%)

323
(87,5%)

13002
(95,5%)

Produo Legislativa total do Congresso

13245
(100%)

369
(100%)

13614
(100%)

Tabela 7 Leis e emendas constitucionais: pertinncia temtica x produo total do Congresso Nacional

legislativas oriundas das diretrizes das conferncias nacionais, para que sejam eficientes,
devem ser capazes de inspirar consenso nas instituies representativas. As PECs, neste
sentido, servem como excelente estudo de caso.
Uma segunda questo fundamental a merecer anlise mais cuidadosa consiste nas
reas temticas abarcadas pelas proposies legislativas sob exame. Sobre que tipo de
problema teria incidido os projetos iniciados, as leis e emendas aprovadas com pertinncia
temtica com as diretrizes das conferncias nacionais? O quadro, bem como os grficos
abaixo, contm um primeiro conjunto de informaes.

Leis Ordinrias
e Complementares

Emendas
Constitucionais

Total

Produo Legislativa resultante das diretrizes das conferncias

312
(7,2%)

9
(15,8%)

321 (
7,3%)

contrrio do que ocorreu na anlise anterior, desta feita fomos obrigados a cometer dupla

Produo Legislativa no resultante das diretrizes das conferncias

401
(92,8%)

48
(84,2%)

4058
(92,7%)

contagem nos casos dos projetos e das leis, isto devido ao fato de caberem diversas

Produo Legislativa total do Congresso

4322
(100%)

5(100%)

4379
(100%)

proposies em mais de um grupo temtico.

46

Antes de passarmos descrio dos dados cabe uma nota de ordem tcnica. Ao

47

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Comeamos a anlise com os valores relativos pertinncia temtica entre diretrizes


e atividade legislativa. As tabelas e grficos abaixo mostram que as reas de polticas
pblicas privilegiadas de proposio dos legisladores inspirados pelas diretrizes das
conferncias nacionais so: direitos humanos, sade, meio-ambiente e minorias. A
incidncia desproporcional de proposies na rea de direitos humanos se deve ao fato
de ser esta uma rea dotada de grande transversalidade, contemplando vasta gama de
assuntos passveis ou alvos de propostas de regulamentao. O modo atravs do qual
a informao apresentada no permite, a nosso ver, nenhuma sugesto mais forte
em termos de encaminhamento de anlise. No que tange a temas como sade, meioambiente e minorias vislumbramos pistas mais interessantes.

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia


Tabela 9 - Projetos de lei, Propostas de emenda Constituio, Leis e Emendas constitucionais
por Grupos Temticos (Pertinncia Temtica)
Grupos Temticos

Projetos de Lei e
Propostas de Emendas

Leis e Emendas

Sade

862

91

Minorias

412

25

Meio Ambiente

436

25

Estado, Economia e Desenvolvimento

170

28

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte

286

39

Direitos Humanos

1336

197

Grfico 6 - Projetos de Lei por Grupos Temticos (pertinncia temtica)

A rea de sade o mais antigo objeto das conferncias nacionais. Trata-se da mais
institucionalizada e bem assentada rede de atuao da sociedade civil na formulao e
efetivao de polticas pblicas desde muito antes da promulgao da Constituio de
1988, conforme mencionado na primeira parte deste trabalho. Talvez seja este o principal
fator a explicar a proeminncia relativa desta rea vis--vis o restante dos temas das

Educao, Cultura, Assistncia


Social e Esporte
8,2%

Estado, Economia e
Desenvolvimento
4,9%

Minorias
11,8%

Direitos Humanos
38,1%

conferncias nacionais no que se refere replicao no processo decisrio no Legislativo.


Os grupos temticos minorias e meio-ambiente so relativamente mais novos e, se

Meio Ambiente
12,5%

lembrarmos da hiptese II (hiptese da multidimensionalidade), de enorme potencial de

Sade
24,6%

comunicao com as instituies representativas. Vale ressaltar que vrios estudos tm


mostrado que a produo endgena, isto , de iniciativa intra-muros, de leis no Congresso

Grfico 7 - Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos

encontra-se direcionada para a rea de direitos sociais, de minorias, e a rea ambiental so

Minorias
6,2%

reas privilegiadas pelos deputados e senadores brasileiros. A constatao de serem estes


grupos temticos enfatizados pelas dinmicas participativas e deliberativas da sociedade
civil sugere linhas interessantes de investigao. possvel argumentar, por exemplo,
que as manifestaes participativas e deliberativas sejam para o legislador instncias
decisivas de informao sobre conflitos e questes merecedoras de regulamentao via

Meio Ambiente
6,2%

Estado, Economia e
Desenvolvimento
6,9%
Educao, Cultura, Assistncia
Social e Esporte
9,6%

Direitos Humanos
48,6%

legislao (hiptese informacional), algo que somente o Congresso pode fornecer.


Todavia, foroso reconhecer que do ponto de vista da eficcia das proposies a

Sade
22,5%

distribuio da produo por temas sofre alterao significativa. Se direitos humanos e

O potencial heurstico das nossas hipteses, ademais, fica mais evidente quando

sade continuam a ter peso, minorias e meio-ambiente perdem em relevncia relativa

aplicamos o filtro qualitativo aos dados sobre os temas das diretrizes que foram acolhidas

para as reas de estado, economia e desenvolvimento, por um lado, e educao,


cultura, assistncia social e esporte, por outro. Somente anlise mais fina levando em

pelo Congresso. Vejam a tabela 10 e os grficos 8 e 9 abaixo.

considerao a iniciativa das proposies e seu contedo pode nos fornecer razes para

Os direitos humanos permanecem como rea proeminente, mas j vimos que isto

tal inverso, de toda forma, a averiguao dos valores referentes distribuio por temas

resulta muito mais da transversalidade de temas encobertos pela rubrica do que de uma

quando se considera o filtro utilizado acima certamente ajuda a esclarecer a questo.

48

49

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

preferncia genuna dos legisladores. No mbito das proposies, o dado que interessa

Por fim, uma terceira e ltima questo fundamental remete ao fator temporal. At que

que a sade deixa perde posio relativa para minorias, por um lado, e educao, cultura,

ponto este fenmeno da pertinncia temtica entre diretrizes de conferncias nacionais

assistncia social e esporte, por outro. No que tange a leis e emendas, de novo, direitos
humanos; estado, economia e desenvolvimento; e, educao, cultura, assistncia social
e esporte so as rea de maior concentrao.

e produo legislativa algo novo na poltica brasileira? Trata-se de algo especfico a um


governo ou evolui de maneira contnua desde a inaugurao das conferncias? Haveria
alguma nfase relativa por parte de partidos e coalizes predominantes no Legislativo
no tratamento de temas tratados nas resolues? Vejamos os quadros e figuras abaixo.

Tabela 10 - Projetos de lei, Propostas de Emendas Constituio, Leis e Emendas Constitucionais por
Grupos Temticos (ltro qualitativo)
Grupos Temticos

Projetos de Lei e
Propostas de Emendas

Leis e Emendas

Sade

92

Minorias

117

Meio Ambiente

29

Estado, Economia e Desenvolvimento

55

11

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte

133

10

Direitos Humanos

231

26

Tabela 11 Projetos de Leis e Emendas por Governo (pertinncia temtica)

Governo

Projetos de Lei

Projeto de Emenda
Constituio

Leis Aprovadas

Emendas
Constituio

Sarney

Collor

Itamar

FHC I

68

39

FHC II

314

15

55

Lula I

740

73

114

Lula II (at 2008)

1493

90

102

Grfico 8 - Projetos de Lei por Grupos Temticos (filtro qualitativo)


Tabela 12 Projetos de Leis e Emendas por Governo (ltro qualitativo)

Meio Ambiente
4,4%

Estado, Economia e
Desenvolvimento
8,4%

Direitos Humanos
35,2%

Sade
14%

Minorias
17,8%

Educao, Cultura, Assistncia


Social e Esporte
20,2%

Grfico 9 - Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos (filtro qualitativo)


Minorias
10%

Meio Ambiente
0%

Governo

Projetos de Lei

Projeto de Emenda
Constituio

Leis Aprovadas

Emendas
Constituio

Sarney

Collor

Itamar

FHC I

22

FHC II

60

Lula I

149

17

20

Lula II (at 2008)

336

24

17

Os dados indicam claramente que o envolvimento do Legislativo com temas pertinentes


s conferncias nacionais somente se torna significativo a partir do primeiro mandato do

Sade
11,7%

presidente Fernando Henrique Cardoso. At ento, apenas 5 proposies, alm de 2 novas


Direitos Humanos
43,3%

Educao, Cultura, Assistncia


Social e Esporte
16,7%

leis revelaram alguma relao com as resolues. De 1995 a 1998, 68 projetos tramitaram
no Congresso, 39 leis aprovadas, alm de uma emenda constitucional promulgada com
aquelas caractersticas. No segundo mandato, o crescimento destes valores permanece

Estado, Economia e Desenvolvimento


18,3%

50

bastante acentuado, 314, 55 e 2, respectivamente, surgindo, pela primeira vez em todo


perodo constitucional inaugurado em 1988, PECs (15) ainda sem tramitao encerrada.

51

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Durante o exerccio da presidncia de Lus Incio Lula da Silva, todavia, ocorre uma

GRFICO 10 DISTRIBUIO POR GOVERNO: LEIS PROMULGADAS DERIVADAS DAS


CONFERNCIAS NACIONAIS X TOTAL DE LEIS APROVADAS NO CONGRESSO NACIONAL

verdadeira exploso na produo legislativa com pertinncia temtica s resolues


estabelecidas nas conferncias nacionais. De 2003 a 2008, nada menos do que 2233
projetos tiveram tramitao iniciada nas duas Casas do Legislativo, se somamos as duas

900

ltimas linhas da tabela 11, alm de 163 PECs apresentadas, 216 leis aprovadas, e 6

800

emendas constitucionais promulgadas, seguido o mesmo procedimento de soma.

700

Se olharmos pelo lado do filtro, o quadro ainda assim bastante contundente. De


Sarney a Itamar, simplesmente nenhuma proposio legislativa aparece vinculada s

600
500

sobressair 485 projetos de 2003 a 2009, 92 do Senado, 41 PECs, 37 leis e 1 emenda

100

Leis

constitucional aprovada.

Leis Pesquisa

Vrias questes emergem para anlise a partir desta contagem inicial. Parece bvio,
em primeiro lugar, que os nmeros relativos ao perodo que antecede a 1995, isto ,

GRFICO 11 - DISTRIBUIO POR GOVERNO: EMENDAS CONSTITUCIONAIS


PROMULGADAS DERIVADAS DAS CONFERNCIAS NACIONAIS X TOTAL DE
EMENDAS CONSTITUCIONAIS APROVADAS NO CONGRESSO NACIONAL

o incio do primeiro mandato de Fernando Henrique, se explica pelo simples fato, j


visto em seo anterior, de as Conferncias Nacionais serem rarssimas, praticamente
restritas rea de sade. Desta forma, possvel concluir que proposies congressuais
pertinentes tematicamente s resolues somente adquirem relevncia no cmputo
geral da produo legislativa a partir do momento em que a atividade participativa e
deliberativa torna-se uma realidade no contexto da prtica democrtica brasileira.

Lula II

200

Lula I

as PECs passam a fazer parte da realidade poltica. A era Lula, entretanto, volta a

FHC II

300

FHC I

da aparecem (22), assim como as leis aprovadas (7). De 1999 a 2002 (segundo FHC),

Itamar

400

Collor

resolues das conferncias nacionais. Durante o primeiro FHC, as primeiras proposies

18
16
14
12

um reforo das instituies representativas a partir das prticas participativas e dos


processos deliberativos.
verdade, porm, que os dados sugerem mais do que a correlao temporal entre
proposies pertinentes e incidncia de conferncias nacionais. Sugerem, ademais,
haver uma afinidade entre o quadro poltico emergente com a vitria do PT nas eleies
presidenciais e o crescimento da produo legislativa acionada pelas diretrizes das
conferncias. Os grficos 5 e 6 permitem, com dados apenas sobre pertinncia temtica,
um olhar mais cuidadoso sobre a questo, j que comparam a evoluo das leis e
emendas, objeto de nosso interesse, com o total de leis apresentadas e aprovadas ao
longo do perodo.

52

6
2
4

EC

EC Pesquisa
Lula II

casual e verdadeira, tambm o ser a proposio segundo a qual no Brasil existe

Lula I

na realidade brasileira. Ora, se nossa suposio de que a pertinncia temtica no

10

FHC II

dimenses representativas e participativas da democracia, tal como estas se desenvolvem

FHC I

A constatao bvia, mas encerra ilao no to evidente sobre as relaes entre as

importante dizer, inicialmente, que a comparao entre governos incidindo sobre


iniciativas no vivel pelo fato de no sabermos ao certo o nmero de projetos
tematicamente pertinentes s conferncias que comearam sua tramitao durante os
diversos perodos presidenciais. Temos acesso, assim, apenas aos projetos que iniciados
em qualquer momento desde 1988, ainda tramitam pelo Congresso. Tendo isso mente,

53

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

nos ativemos, nesta etapa de descrio dos dados, apenas na comparao de decises

A tabela 13 abaixo nos fornece uma primeira viso do que ocorre aps introduzir o

efetivamente tomadas. Nota-se que a partir do primeiro mandato de Fernando Henrique,

novo controle sobre os dados. De novo, no podemos descartar a hiptese mais geral que

ocorre uma mudana de patamar no que concerne a aprovao de legislao ordinria e

deriva de nosso argumento terico, vale dizer, 12,5% dos projetos de lei introduzidos no

complementar. Saber at que ponto isto explicaria o aumento nas proposies aprovadas

Congresso no perodo de um ano depois de concluda a conferncia mostraram possuir

dotadas de pertinncia temtica depende de anlise estatstica relativamente simples,

pertinncia temtica com pelo menos uma de suas diversas resolues. Este valor sobe

mas que escapa ao objetivo do presente texto.

para 15,7% das PECs, perfazendo um total de 232, 12,6%, das iniciativas.

O que interessa mais de perto verificar que de fato existe uma diferena significativa
no volume da atividade legislativa inspirada nas diretrizes das conferncias nacionais

Tabela 13 Limite de 1 ano: PLs e PECs arquivados e correntes com ltro qualitativo x arquivados
e correntes com pertinncia temtica

do perodo FHC para o perodo Lula. Tal incremento mais forte e aparente nos casos

Projetos de Lei

Propostas de Emenda
Constitucional

Total

Produo Legislativa arquivada ou no,


com pertinncia temtica com filtro
qualitativo e limite de um ano

214
(12,5%)

11
(15,7%)

232
(12,6%)

Produo Legislativa arquivada ou no


com pertinncia temtica e limite de um
ano

1492
(87,6%)

59
(84,3%)

1544
(87,4%)

Produo Legislativa arquivada ou no e


limite de um ano

1706
(100%)

70
(100%)

1776
(100%)

das leis ordinrias e complementares e nas emendas constitucionais promulgadas


especificamente durante o primeiro mandato deste ltimo. Parece, portanto, razovel
afirmar que a partir de 2002, ocasio em que Lula eleito e a coalizo dominante no
Congresso tem o PT e demais partidos de esquerda como atores principais, no apenas
as conferncias nacionais tornam-se mais efetivas e presentes no cenrio poltico.
razovel afirmar tambm que o reforo entre as dimenses representativas e participativas
da democracia adquiriu mais substncia.
2.2.2 Resolues e Diretrizes das Conferncias e Produo Legislativa: Anlise com
Proximidade Temporal

O que dizer, contudo, daquilo que efetivamente se tornou deciso do Congresso, isto
, que modificou o status quo legal do pas? A tabela 14 abaixo fornece a resposta de que
precisamos.

Como afirmamos no incio da anlise dos dados, introduzimos um controle mais


rigoroso sobre os mesmos. Na discusso feita acima, verificamos no conjunto de decises

Tabela 14 Limite de 1 ano: Leis e Emendas constitucionais com ltro qualitativo

do Congresso, seja no sentido de introduzir legislao, seja no de aprovar as que foram

Leis Ordinrias e
Complementares

Emendas
Constitucionais

Total

Produo Legislativa resultante das


diretrizes das conferncias aps
classificao com filtro qualitativo e
aplicado limite de um ano

15
(0,3%)

0
(0%)

15
(0,3%)

Produo Legislativa no resultante das


diretrizes das conferncias

4271
(99,7%)

57
(100%)

4327
(99,7%)

Produo Legislativa total do Congresso

4322
(100%)

57
(100%)

4379
(100%)

propostas, quais demonstraram guardar alguma relao com diretrizes das conferncias
nacionais realizadas durante o perodo definido na pesquisa. Objeo pertinente a este
procedimento consiste em dizer que as relaes encontradas entre textos de relatrios
e documentos legislativos so em casos diversos aleatrias, pois estamos buscando
correspondncia entre decises que eventualmente podem ter se dado em perodos muito
afastados de tempo. Se este o caso para um nmero significativo de casos contabilizados
acima, ento no sabemos ao certo at que ponto o Congresso agiu acionado pelas
prticas participativas e processos deliberativos, ou decidiu agir por qualquer outro
motivo. Sendo nosso objetivo demonstrar que de fato, a democracia participativa e as

Nada menos que 15 leis relacionadas s resolues e diretrizes de conferncias foram

prticas deliberativas tm tido um papel de reforo da democracia representativa em

aprovadas e sancionadas em um perodo de um ano aps sua realizao e publicao de

seu conjunto, ento adotamos o procedimento de reconsiderar a anlise acima agora

suas deliberaes. Embora percentual baixo no conjunto de leis aprovadas neste mesmo

restringindo as decises legislativas apenas quelas que foram tomadas num perodo

perodo de 12 meses aps ocorrida a conferncia nacional, preciso considerar que tal

mximo de um ano depois de ocorrida a conferncia nacional.

intervalo de tempo extremamente curto em mdia para que uma proposio possa
ser introduzida, receber tramitao, ir a plenrio, entrar em pauta e ser votada. Vejam

54

55

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

que no h emenda constitucional promulgada com estas caractersticas, exatamente


pelo fato de ser politicamente invivel uma PEC enviada em um ms qualquer obter
promulgao aps 12 meses sem que tenha havido imenso esforo do Executivo.
Tabela 15 PLs, PECs, Leis e ECs por Grupos Temticos (arquivados ou no, com ltro qualitativo e
limite de um ano)
Grupos Temticos

Projetos de Lei e de Emendas

Leis e Emendas

Sade

27

Minorias

36

Meio Ambiente

12

Estado, Economia e Desenvolvimento

25

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte

47

Direitos Humanos

78

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

Grfico 13 - Leis e Emendas Constitucionais por Grupos Temticos


com limite de um ano
Estado, Economia e
Desenvolvimento
13,3%

Meio Ambiente
0%

Educao, Cultura, Assistncia


Social e Esporte
13,3%

Direitos Humanos
46,7%

Minorias
13,3%
Sade
13,3%

Finalmente, trataremos da evoluo das decises congressuais inspiradas pelas


deliberaes das conferncias ao longo dos diferentes governos do perodo constitucional

O que dizer dos temas tratados? A tabela 15 acima e os grficos 12 e 13 abaixo revelam

de 1988. De novo, do ponto de vista das iniciativas h uma clara prevalncia do fenmeno

que o tema direitos humanos continua sobressaindo, tanto nas proposies, quanto na

no governo Lula relativamente aos demais, embora o mesmo tenha adquirido alguma

expedio de diplomas legais, embora o panorama tenha se modificado quanto posio


relativa dos demais temas se o comparamos com o quadro observado desconsiderando
a restrio temporal. Os temas minorias e educao, cultura, assistncia social
e esporte continuam predominantes quanto iniciativa, mas percebe-se maior

relevncia apenas a partir do governo FHC. At aqui nada de novo. Todavia, do ponto de
vista da eficcia dos projetos, notamos que as diferenas observadas na anlise anterior
entre FHC e Lula perdem significncia quando introduzimos a restrio temporal. O

equilbrio na distribuio das decises finais. Sade, minorias, estado, economia e

resultado nos parece natural principalmente se levamos em considerao que o exame do

desenvolvimento e educao, cultura, assistncia social e esporte foram temas cada

governo Lula no cobre todo o ciclo de seu segundo mandato uma vez que o levantamento

de 2 leis sancionadas no perodo de um ano aps realizada uma determinada conferncia.

de dados se encerrou em outubro de 2009. Ademais, importante tambm lembrar que


estamos falando de leis aprovadas no perodo de 12 meses aps a realizao de uma

Grfico 12 - Projetos de Lei e Emendas por Grupos Temticos com limite de um ano
Estado, Economia e
Desenvolvimento
11,1%

conferncia. Em qualquer caso, a aprovao de leis em um ano um evento raro, no


sendo surpreendente encontrar pouqussimos eventos tanto durante os dois mandatos

Meio Ambiente
5,3%

de FHC, quanto do atual mandatrio da nao.


Direitos Humanos
34,7%

Sade
12%

Minorias
16%

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte


20,9%

56

57

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

3. CONCLUSO

Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

representao e, especificamente, que representao no implica em no-participao


e vice-versa, isto , que participao no implica em no-representao. Prticas
participativas e deliberativas como as conferncias nacionais reproduzem internamente

A pesquisa apresentada neste relatrio buscou comprovar que as conferncias nacionais


impulsionam a atividade legislativa do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs
de uma prtica participativa e deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para
alm da demonstrao emprica, algumas questes tericas se afiguraram importantes
diante dos dados. Estes, afinal, parecem contribuir para desconstruir o discurso de que
a democracia representativa e suas instituies encontram-se em crise no Brasil, assim
como o argumento de que a representao poltica uma alternativa second best diante
da impossibilidade ftica de estabelecerem-se nas sociedades contemporneas formas
diretas de democracia que facultem a participao dos cidados sem a mediao de
representantes eleitos.
Tabela 16 Limite de 1 ano: projetos de Leis e Propostas de Emendas por Governo, arquivados e
correntes, com ltro qualitativo.

uma lgica representativa semelhante quela adotada no Poder Legislativo, porm


seu diferencial reside a) menos no aspecto da suposta ausncia de mediao eleitoral
e partidria entre as preferncias dos cidados e a ao dos representantes e, b) mais
na qualidade das deliberaes produzidas, na especializao dos temas debatidos e na
possibilidade de alterao das preferncias dos cidados ao longo do processo, na medida
em que se encontram expostos a informaes produzidas por setores da sociedade civil
diretamente envolvidos com o tema objeto da prtica participativa em questo, no caso as
conferncias nacionais.
Indo mais longe, pode-se rogar que o tipo de representao exercido nas prticas
legislativas devem servir de insumos para fortalecer a dimenso deliberativa do processo
legislativo do Congresso Nacional. A identificao da dimenso propriamente deliberativa
das prticas participativas como as conferncias nacionais permitem delinear melhor os
pontos de contato entre os chamados modelos participativos e deliberativos de democracia,

Governo

Projeto de Lei

Projeto de Emenda
Constituio

Leis

Emendas
Constitucionais

Sarney

participativas, e estas devem ser concebidas como inerentes s instituies representativas.

Collor

A representao poltica deve conter dentro de si o que se chama de participao social,

Itamar

e esta deve necessariamente envolver experincias deliberativas. Em outras palavras,

FHC I

26

democracia representativa, participativa e deliberativa so modelos tericos que devem

FHC II

48

ser conciliados na prtica. E as conferncias nacionais provam que isso possvel.

Lula I

73

Lula II (at 2008)

58

Ademais, os dados apresentados permitem questionar a validade da premissa de que


formas participativas e deliberativas de democracia seriam substituveis representao
poltica tradicionalmente exercida no Poder Legislativo. Com isso, espera-se que esta
pesquisa contribua para revalorizar o Poder Legislativo brasileiro, contribuindo para
o aumento da confiana popular no Congresso Nacional, mostrando como o mesmo
receptivo e permevel s demandas expressas em prticas participativas dos cidados e

e entre esses e a democracia representativa. A dimenso deliberativa inerente s prticas

A representao poltica deve ser concebida como uma mediao entre o Estado e a
sociedade civil no por pressup-los apartados, mas por consistir em um modo de superar
tal afastamento por meio do fortalecimento do carter participativo e deliberativo da
prpria representao. Para que isso no seja mera especulao terica, porm realidade
concreta faz-se imperioso um rearranjo institucional que possibilite a institucionalizao
de prticas e experincias que tenham o potencial de fortalecer as dimenses participativas
e deliberativas que, por sua vez, devem ser inerentes s instituies da democracia
representativa.

em instncias deliberativas da sociedade civil. Esperamos, assim, fortalecer as instituies

No que tange especificamente aos impactos das conferncias nacionais de polticas

polticas do pas, mostrando que prticas participativas e experincias deliberativas devem

pblicas sobre a atividade legislativa no Brasil, pode-se constatar que estamos diante de

ser institucionalizadas, passando a compor a estrutura dos poderes do Estado, sem

fenmeno novo e de enorme potencial no que concerne ao aprofundamento do exerccio

depender da vontade poltica de governos que sejam menos ou mais favorveis a elas.

da democracia no Brasil. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de

A pesquisa permite perceber que a participao social no deve ser compreendida como
o oposto da representao poltica ou seja, que no h antagonismo entre participao e

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proposies no Congresso Nacional, mas tambm o tem feito de maneira relativamente


eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas, alm de emendas constitucionais

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promulgadas, so tematicamente pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias.


No testamos as duas hipteses derivadas do argumento terico desenvolvido na seo
dedicada s relaes entre o processo decisrio do Legislativo e as Conferncias Nacionais.
Cremos, entretanto, que a pesquisa fornece a base emprica inicial para futuros testes. A
nosso ver, este passo consiste em desdobramento obrigatrio do trabalho. De todo modo, nos

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a simpatia da maioria dos cidados brasileiros, contudo, tais maiorias no so as mesmas


em cada caso. Pior, a reao das minorias atingidas sempre muito intensa, pois intenso
o sentimento que tais questes suscitam nas pessoas e grupos concernentes. Assim,
constatou-se imediatamente uma coalizo de veto de minorias intensamente mobilizadas
em torno das questes.

parece pertinente avanar recomendaes apoiadas nas referidas hipteses, iniciativa que

O Plano Nacional de Direitos Humanos 3 explicitamente contemplou demandas

se apia na consistncia lgica dos argumentos que lhes fundamentam. Ademais, no custa

apresentadas em mais de 50 conferncias nacionais ocorridas durante sete anos de governo

acrescentar que observamos variao significativa no que tange eficcia das proposies,

Lula, e isso responde pela sua multidimensionalidade. No apenas as resolues das

acionadas pelas conferncias, que tramitam pelo Legislativo. Tal variao requer explicao

conferncias especficas de direitos humanos foram levadas em considerao, mas tambm,

e, a nosso ver, nossas hipteses servem para a busca das respostas correspondentes.

e especialmente, aquelas resultantes das conferncias enquadradas no grupo temtico


minorias: promoo da igualdade racial, direitos da pessoa idosa, direitos das pessoas com

Foram duas as hipteses:


H1) Quanto mais as Conferncias expressarem a pluralidade de vises concernentes aos
temas sob discusso, maiores as chances de acolhimento de suas diretrizes enquanto parte
da atividade do Legislativo;

deficincia, povos indgenas, polticas para mulheres, GLBTs, etc. A primeira verso do PNDH3 foi elaborada aps a 11a Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2008,
mas a sua verso final, tal como promulgada no decreto presidencial de dezembro de 2009,
integrou propostas deliberadas no apenas antes da realizao daquela conferncia, como

H2) Quanto maior a capacidade de isolar o objeto da discusso vis--vis issues alternativos,

tambm aps, como o caso, por exemplo, de algumas diretrizes ratificadas na Conferncia

protegendo-a de barganhas em torno de polticas no relevantes para os grupos envolvidos,

Nacional de Segurana Pblica, realizada poucos meses antes da promulgao do PNDH-

maior a chance de acolhimento de suas recomendaes enquanto parte da atividade do

3. O Plano Nacional de Direitos Humanos , na verdade, to transversal quanto o tema dos

Legislativo.

direitos humanos por sua natureza. Por isso esto contidas nele polticas pblicas relativas

Podemos a partir desdobrar as recomendaes tambm em duas dimenses. A primeira


refere-se dinmica da prpria conferncia e deriva da hiptese 1, a hiptese informacional.
Ela ser to mais informativa para o Congresso e, portanto, confivel, quanto maior for a
pluralidade de vises, valores e interesses levadas em considerao durante o processo

supostamente outras reas e outras conferncias nacionais. Assim, sob a rubrica direitos
humanos, o PNDH-3 traz polticas pblicas para mulheres, indgenas, negros, quilombolas,
mas tambm para reas como segurana pblica, educao, desenvolvimento agrrio e
cidades.

deliberativo. Podemos a partir da, por exemplo, prever tempos difceis no Legislativo para

Com as conferncias nacionais de polticas pblicas, o Estado abraou a sociedade civil de

projetos eventualmente iniciados com base em resolues e diretrizes da ltima Conferncia

forma sem precedentes na histria brasileira. Este um fenmeno importante a se observado,

Nacional da Comunicao. Fato amplamente divulgado, os grandes rgos de imprensa,

pois a alterao no padro de relao Estado-sociedade implica diretamente na forma da

embora convidados, no participaram dos trabalhos da conferncia.

democracia. Por mais que se esteja, com o modelo vigente, adotando eventualmente polticas

A segunda dimenso diz respeito ao foco da proposio que surge da conferncia e

liberais, encontra-se sem dvida em jogo uma alterao no modelo liberal de democracia.

deriva da hiptese 2, a hiptese da multidimensionalidade. As chances de avanar com uma

O que se observa empiricamente hoje no Brasil envolve questes tericas profundas, que

proposio legislativa com as caractersticas das resolues e diretrizes das conferncias

ainda requerem tempo para serem elucidadas. Muitas democracias avanadas preservam

aumentam quanto menor for o elenco de questes tratadas em seu mbito. Isto diminui a

ainda uma separao ntida entre Estado e sociedade civil, mantendo intactas as mediaes

probabilidade de montagem de coalizes de vetos entre minorias que se vem atingidas pelas

polticas convencionais da democracia liberal e do Estado moderno. No Brasil, tal separao

medidas eventualmente aprovadas. Um caso em tela consiste no recente debate envolvendo

vem deixando de ser ntida devido ao avano de prticas participativas e deliberativas como

o Plano Nacional de Direitos Humanos III, resultante de conferncia que aprovou como

as conferncias nacionais de polticas pblicas, que trouxeram a sociedade civil para dentro

resoluo cada um dos itens abordados no mbito do Programa. O problema foi a amplitude,

do Estado, e o fizeram por meio das instituies representativas, como o Poder Executivo e

a multidimensionalidade, contida no documento. Cada um dos itens certamente conta com

o Poder Legislativo.

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