Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
RESUMEN
Las instituciones estatales colombianas se han desarrollado, en su mayora, medio de la implementacin incompleta y tarda de una serie de tecnologas y supuestos administrativos que, en
parte, explican la ineficacia estructural del Estado para responder a las crecientes y complejas
demandas sociales del pas. La dinmica interna de las instituciones estatales, definida por la
puja entre polticos y burcratas, determina las agendas pblicas y marca el diseo y gestin
de las polticas pblicas implementadas por el Estado colombiano. Explicar los supuestos
tericos de la relacin poltica-burocracia del Estado colombiano, y la forma como dicha
dinmica contradictoria y compleja marca el ritmo de definicin y ejecucin de las polticas
pblicas es un esfuerzo terico necesario para entender las histricas ausencias e ineficacia en
la actuacin del Estado colombiano.
Palabras clave: Polticas pblicas, instituciones estatales, estado, burocracia, demandas sociales, politico-administrativa.
ABSTRACT
The Colombian State institucionshave been majorly Developer through late and incomplete
implementations of a series of Technologies and administrative suppositions, a fact wich partially explains the Statess structural inefficiency in responding to the ever-increasing and complex social demands. The internal dynamics of the estate institutions, defined by the struggle
between politicians and burocrats, determine the public agendas and highlights the design
and administration to be of public pocies. Explaining the theoretical suppositions of the political-burocratc relationship of the Colombian State, and the way such complex and contradicting dynamics set the rhythm in defining and carrying out public policies is a necessary
theoretical effort in order to understand the historical absenses and inefficiencies in the Colombian Statess performance.
*
104 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
INTRODUCCIN
La administracin de las instituciones
estatales en nuestro tiempos funciona con
una serie de tecnologas y herramientas de
gestin tomadas de la administracin
privada. Sin embargo, conserva como parte
esencial de su definicin una profunda relacin con la dinmica poltica, un sentimiento
de relaciones burocrticas que, aunque
desvencijadas, son todava funcionales, y la
bsqueda de la satisfaccin de las necesidades pblicas ( si es que stas existen como
un grupo generalizado de intereses sociales).
Los mencionados supuestos en torno al funcionamiento de la administracin de las instituciones estatales estn mediados en su interior por las relaciones construidas entre una
serie de actores sociales que determinan el
rgimen de acceso a los aparatos estatales.
Los actores esenciales de la dinmica del
rgimen son los polticos, por un lado, y la
administracin, por otro, entendida esta
ltima como burocracia estatal.
ANTECEDENTES TERICOS
RELACIN POLTICA
ADMINISTRACIN
105
106 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
Amrica Latina. Este proceso llevado a
cano en diferentes escalas y escenarios
econmicos por los Estados latinoamericanos, despus de las sucesivas crisis del
petrleo y de la deuda, fueron constantemente condicionados por el escenario
econmico mundial, que le permita o no,
a los aparatos de los Estados burocrticos
y autoritarios, contar con recursos para la
aplicacin de polticas pblicas que
profundizaran y mantuvieran a lo largo y
ancho de sus territorios las condiciones
del modo de acumulacin capitalista, en
escenarios gobernables en el corto plazo
y sustentables econmicamente en el
mediano plazo.
La posibilidad de aplicar tal o cual poltica
pblica desde la perspectiva de las institu-
Acceso
al Estado
Poltica
Administracin
Sistema electoral
Nombramiento directo
Mecanismos partidarios.
Dinmicas de seleccin clientelar.
Tiempos
deejecucin
Racionalidad
Concursos pblicos.
Pasantas
Dinmicas de seleccin clientelar.
Meritocracia.
rdenes de Prestacin de Servicios
Dinmica
Nuevos
roles
Burcratas profesionales: ms
sensibles a lo poltico, ms centrados
en la negociacin, y con la certeza
que las definiciones tcnicas
comportan cargas ideolgicas.
Burcratas no profesionales: entrados
por clientelismo, sostenimiento del
empleo, pago de favores y contencin social
Tecncratas, funcionan como ruedas
sueltas, sin conexiones polticas, y
transplantados directamente del
sector privado, intentan reproducir
esas lgicas, fuertes conexiones
internacionales.
107
108 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
A partir de los anteriores supuestos y realidades
en los que se mueven los actores de la
burocracia estatal, aparece el tema de las
polticas pblicas como el centro de su accin,
y la posibilidad de detectar y llevar adelante
las soluciones a las cuestiones socialmente
problematizadas por la sociedad, teniendo en
cuenta que esta definicin de actuaciones y
abstenciones comporta: la puja entre actores
sociales claramente diferenciados por
capacidad de organizacin, poder de presin y
acceso a recursos-, la puja intrainstitucional
polticos y administracin, y la reproduccin
de la relacin social capitalista que determina
la falta de neutralidad estructural en las
definiciones de apuestas pblicas.
El funcionamiento estructuralmente
conflictivo de la relacin poltica-administracin trae aparejada serias consecuencias
para la definicin de las agendas pblicas y la
posterior formulacin e implementacin de
las polticas pblicas (esencialmente por el
uso de la legitimidad, recursos y poder de las
instituciones del Estado en las que se reproduce dicho conflicto). La clara separacin de
roles tiene su fundamento esencialmente
terico, dado que con frecuencia se presentan zonas de actuacin en las que los
burcratas responsables principalmente de la
implementacin hacen definiciones por medio
de la seleccin de tal o cual lgica o paquete
de medidas, mientras que el poltico termina
haciendo definiciones tcnicas y de implementacin aun cuando su esfera de actuacin esta
vinculada a la formulacin y definicin
estratgica.
Entendiendo el proceso de definicin de las
polticas pblicas y poniendo fronteras
tericas claras a las responsabilidades de
polticos y de burcratas (en tanto administracin) se allana el camino para establecer
las consecuencias que tiene el funcionamiento estructuralmente conflictivo de la relacin poltica-administracin a partir de los
supuestos definidos.
PROCESO DE DEFINICIN DE
POLTICAS PBLICAS
A. Problematizacin y puesta en escena:
se refiere al surgimiento de determinada
problemtica social como tal, y est referido
a la puja entre actores sociales, clases y organizaciones de stas, con el fin de lograr la
atencin del Estado y sus aparatos a aquellos
temas que consideran problemticos.
Desde esta postura la sociedad civil establece
estrategias de cooptacin, cooperacin y
presin sobre los mecanismos y agentes que
se desarrollarn como forma de atender las
demandas sociales; dichos mecanismos
pueden o no estar institucionalizados y
legalizados, pero siempre reflejan que son
intereses de actores sociales que definen el
abanico de problemas elegibles para el
Estado. En este punto polticos y burcratas
juegan papeles importantes dado que a
travs de sus activos de poder pueden tomar
partido en que determinado inters sea visible para el Estado.
Para dar un ejemplo ilustrativo de esta fase
en Colombia, se pueden observar temas como
los del secuestro por largo tiempo de
personalidades, o la quiebra de la red
hospitalaria pblica, en el pasado reciente.
La visibilidad de las problemticas depende
de las estrategias tomadas por los actores
sociales afectados, o que tienen intereses en
solucionar las circunstancias sociales. De su
actitud frente a las instituciones del Estado, y
el poder que tengan frente a ellas, depender
la obtencin de una respuestas tibia o
contundente a travs de polticas pblicas.
B. Inclusin en la agenda pblica: despus
de que una cuestin ha sido visible para el
Estado como situacin socialmente
problemtica, los actores sociales a travs de
sus relaciones con el Estado y el seguimiento
de los mecanismos establecidos para ello,
exigen la instalacin del tema en las prioridades de actuacin del Estado. Una vez que
el Estado incluye o mantiene lneas de
actuacin uso de recursos, se reduce de
forma importante el nmero de cuestiones a
las cuales el Estado dedica recursos.
Esta definicin, como se ha mostrado a travs
del artculo, responde a coyunturas polticas
y tcnicas, y a momentos histricos especficos en los cuales uno u otro aparecen como
escenarios para: (1) sostener el poder a
coaliciones y aliados; (2) garantizar la disminucin de conflictos sociales; (3) permitir la
reproduccin o acomodamiento del modo de
produccin vigente.
C. Definicin de la Poltica Pblica: este
punto tiene dos momentos que se presentan en la realidad de forma traslapada y que
para efectos metodolgicos se separan:
(i) Definicin de alternativas para la
poltica pblica, que sean tcnicamente
viables: dado que las cuestiones de la
agenda y los recursos del Estado estn
restringidos, se requiere definir polticas,
contar con alternativas que reflejen la
naturaleza conflictiva, compleja y mutante
de la realidad social, y le entreguen a los
polticos (frontera final de definicin)
formas viables de superar la cuestin
establecida por la sociedad. Sobre la base
de los supuestos de tiempo, racionalidad,
dinmica y nuevos roles, los polticos
juegan un papel ms bien marginal en
esta definicin tcnica de alternativas, en
la medida que sus tiempos y conocimientos no tienen la duracin y profundidad respectivamente- necesarios para desarrollar con pericia un abanico de posibilidades que prevea la mayor cantidad de variables posibles para tomar la decisin con
un menor grado de incertidumbre.
Por otro lado el burcrata la administracin- cuenta con un cmulo de infor-
109
110 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
intereses sociales ms populares, y que se
construya poder para llevarlos a cabo a partir
de la definicin de polticas sobre valores que
representen dichos intereses y logren los
enroques de poder necesarios para llevarlos
adelante a travs de la administracin.
E. Evaluacin: a pesar que es una
instancia que en el sector pblico latinoamericano tiene pocas experiencias de
labor sistemtica orientada a la transformacin de costumbres, modelos e instituciones que llevan adelante las polticas
pblicas, es una categora permanente en
el trasegar de la poltica pblica, que no
Metodologa
Tipo de
Control
Actor que
lo Realiza
Ejecutivo
Burocracia
(Control Interno)
Poltico
Administracin
Disminuye el
impacto por
incumplimiento
Actor Externo
(Auditor contratado
por el poltico)
Poltico
Busca problemas
en la burocracia
(falta de ejecucin).
Polticos
(Oposicin)
rganos de
Control poltico
Limita informacin
y acceso
Minimiza resultados
e impacto
Establece metas
genricas y no
precisas fciles de
medir (Ej. Mejorar
calidad de vida).
Fiscal
rganos de
Control fiscal
Se responsabiliza
por resultado no
por proceso.
Burocracia
Poltico
Burcrata (Admn.)
Aplica correctivos
No colabora
Presiona por ms
recursos
Externo
Externo
Aplica correctivos
Cambia
Hace como si
cambiara
Resultados
por objetivos
y Metas
Proceso
Usuario
Administracin Burcrata
Colabora Sesga
Cambia si es
censurado Obstaculiza
Depende de filiacin
poltica, o coincidencia
con sus intereses o
clientelas colabora
u obstaculiza
Si Negocia prebendas
no interfiere.
F
O
R
M
U
L
A
C
I
Consecuencias
Supuestos
A.Problematizacin
y puesta en escena
B. Inclusin en la
agenda pblica.
El poltico (o burcrata
dependiendo de la novedad de
la cuestin y la existencia de
mecanismos legales de
deteccin) minimiza la cantidad
de cuestiones validas para
aplicar recursos estatales.
Los polticos pujan por logra
mecanismos de definicin de
agendas que les sean
favorables (tratando de sacar
la mayor cantidad de la
ejecucin de la orbita de la
administracin, si esta no le
es propicia).
La administracin puede
interpretar los mecanismos
para acelerar o detener
la inclusin.
La burocracia tiene ms
informacin y conocimiento del
tema
El poltico tiene la ltima
instancia de definicin
C. Definicin
de
Poltica
Pblica
1.Alternativas
tcnicamente
viables
111
112 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
2.Definicin
decmo
ser
la poltica
I
M
P
L
E
M
E
N
T
A
C
I
El poltico se define
por aquellas alternativas con
una combinacin ptima de:
posibilidades de resultados,
disminucin de ingerencia
que obstaculice- por parte
de la administracin, beneficio
poltico y sustentabilidad en el
plazo de gobierno.
La burocracia presionar
por polticas pblicas con normas
amplias de actuacin para el
burcrata.
Poltico apostar por objetivos
y metas que le permitan margen
de maniobra, a la vez que capta
apoyo social y burocrtico.
D. Puesta en
marcha de la
poltica pblica
Resultados lo ms rpido
posible para el poltico
El burcrata hace cambios
incrementales muy pequeos
Poltico impone impulsos
Burcrata estabiliza.
E. Verificacin de
Resultados
obtenidos
CONCLUSIN
La sntesis anterior da cuenta de los
supuestos y consecuencias que determinan
la formulacin e implementacin de las
polticas pblicas en el marco de la
conflictiva relacin poltica administracin
que se da en las instituciones del Estado,
objetivacin de sus acciones dinmicas y
garante de la relacin social capitalista.
Su lectura no se debe hacer de manera rgida
y concluyente, ms bien es un esfuerzo
terico por establecer, desde la perspectiva
de las etapas de desarrollo de las polticas
pblicas, las lgicas de actuacin de los polticos y los burcratas. Tampoco es un
llamado a entender la burocracia estatal colombiana como un tipo puro de burocracia,
en el sentido de fuertes y estrictos marcos
de actuacin, alta consideracin y respeto social de sus agentes, y un marco de
profesionalidad propio de una mquina social puesta al servicio del tratamiento
igualitario de todos miembros de la sociedad administrada.
Lejos estn las instituciones estatales
colombianas (Estado cosificado), de ese
modelo milimtrico y predecible de la teora
weberiana; lejos tambin del frreo respeto por
los cdigos de la tradicional formacin
afrancesada de muchos de nuestros
dirigentes; lejos de las administraciones
pblicas basadas en objetivos y
administradas con las lgicas de la autarqua,
los stakewolders y la gerencia, tradas de las
reformas de Estados Unidos, Australia,
Nueva Zelanda e Inglaterra.
Nuestras administraciones son un mosaico de
reformas incompletas, que incorporan, dependiendo de la poca de creacin y del origen
113
114 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
BIBLIOGRAFA
OSZLAK, scar (1977). Notas crticas para una Teora de la burocracia estatal, Doc. CEDES/
G.E. CLACSO/N 8, Buenos Aires, Argentina. Publicado tambin en Desarrollo Econmico, v. 19, N
74 (Jul/sept. 1979); Revista Mexicana de Sociologa, v. 60, N 3 (Jul/Sept. 1978); Revista de Ciencias
Sociales, Quito, Ecuador (1978); Rvue de lInstitut de Sociologie, N 1/2, Bruselas, Blgica (1981).
OSZLAK, scar (1984). Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, En: Teora de la
burocracia estatal (compilacin), Buenos Aires, Editorial Paids.
OSZLAK, scar (1984). Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Buenos Aires: Paids.
OSZLAK, scar (1990). La reforma del Estado en la Argentina, Buenos Aires, CEDES.
OSZLAK, scar (1994). Las Demandas de Formacin de Administradores Pblicos frente al
Nuevo Perfil del Estado. Publicacin del INAP en el marco de la II Reunin de la Red de
Investigacin y Capacitacin en Administracin Pblica, Crdoba.
OSZLAK, scar. Democracia y Administracin Pblica: condiciones de una administracin
pblica democrtica. Documento presentado a la Conferencia sobre Sociedad, Democracia y
Administracin Pblica, Alcal de Henares, Espaa, INAP.
OSZLAK, scar. Estado y sociedad: las nuevas fronteras, En: Bernardo Kliksberg (compilador),
El rediseo del perfil del Estado, Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
OSZLAK, scar. Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas. Estudios Cedes, vol. 3, N 2, Buenos Aires. 1980.
OSZLAK, scar. De menor a mejor: El Desafo de la Segunda Reforma del Estado. Nueva
Sociedad, No.160, Marzo-Abril, 1999. Caracas.
OSZLAK, scar. Artculo publicado en Revista Aportes para el Estado y la Administracin Gubernamental, Ao 6, Nmero 14, 1999, Buenos Aires.
OSZLAK, scar. La formacin del Estado argentino, Buenos Aires, Editorial Universidad de
Belgrano. 1980.
OSZLAK, scar. Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: Reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas. Documento de Estudios CEDES Vol. 3 N 2, Buenos Aires.
SCHVARZER, Jorge (1993). Estado y clase dominante en la Argentina moderna (1880-1990),
En: El cielo por asalto, AO III N 5, 1993, Buenos Aires.
SHEPHERD, G. Administracin pblica en Amrica Latina y El Caribe: en busca de un paradigma
de reforma. Material de Clase Mdulo Estado y Sociedad Maestra en Administracin Pblica.
Universidad de Buenos Aires.
THWAITES REY, M. Una vieja dicotoma: poltica vs. Administracin. Material de Clase Mdulo
Estado y Sociedad Maestra en Administracin Pblica. Universidad de Buenos Aires.
115
116 Semestre Econmico, volumen 8, nmero 15 enero - junio de 2005, Universidad de Medelln.
THWAITES REY, Mabel (1999) El Estado: notas sobre su(s) significado(s). Mimeo Penguin, USA.
THWAITES REY, Mabel (1999). Ajuste estructural y reforma del Estado en la Argentina de los
90, Realidad econmica, N 160/161 (16/11/98 al 15/2/99).
THWAITES REY, Mabel, LPEZ, Andrea y FELDER, Ruth (1999). La regulacin estatal de los
servicios pblicos: acerca de los dficit de la experiencia argentina. En: El marco regulatorio de
una economa de mercado: informe de coyuntura. N 79, marzo-abril 1999, Centro de Estudios
Bonaerenses.
WEBER, M. Economa y sociedad. Fondo de cultura econmica. Mxico, 1996.