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MIGRAES INTERNACIONAIS
Rossana Rocha Reis
No dia 28 de agosto de 2001, um navio cargueiro, denominado Tampa, de bandeira norueguesa resgatou 438 pessoas que estavam num
barco indonsio deriva em alto-mar. A maioria
dessas pessoas vinha do Afeganisto, mas tambm
havia passageiros do Sri Lanka e do Paquisto,
todos tentando chegar Austrlia. A imprensa
dividiu-se entre falar de um navio cheio de refugiados ou de um navio cheio de imigrantes ilegais. A Austrlia recusou-se a receb-lo, e afirmou
que a carga do Tampa era responsabilidade da
Indonsia ou da Noruega. A Indonsia ameaou
mandar o exrcito ao porto para impedir os refugiados de desembarcarem, mas depois voltou
atrs, aceitando receb-los. Os passageiros, por
sua vez, recusaram-se a voltar e resolveram fazer
greve de fome. Durante uma semana, o navio
Artigo recebido em julho/2003
Aprovado em maro/2004
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Imigrao e Estado
A resposta mais simples para essa questo
a constatao imediata de que o mundo dividido em Estados, e Estados so associaes que,
entre outras caractersticas, possuem o monoplio
de legitimidade da mobilidade, isto :
[] os Estados modernos e o sistema internacional de Estados do qual eles so parte expropriaram do indivduo e das entidades privadas,
particularmente, mas de maneira nenhuma exclusivamente, os meios legtimos de movimentos
atravs das fronteiras internacionais (Torpey,
2000, p. 4).
Nenhuma pessoa hoje pode cruzar a fronteira de nenhum pas sem estar munida de um
passaporte, e muitas vezes tambm de um visto,
a no ser nos casos em que haja acordos entre os
pases como, por exemplo, entre os pases membros da Unio Europia. Assim, os passageiros do
Tampa no poderiam desembarcar na Austrlia
sem a concordncia desse pas. O monoplio de
legitimidade da mobilidade considerado um dos
fundamentos da soberania do Estado.1
Protestos podem ser feitos, e ocorreram
nesse caso dentro e fora da Austrlia, mas, em ltima instncia, no existe nenhuma organizao
superior ao Estado neste aspecto especfico que
possa obrig-lo a aceitar quem quer que seja em
seu territrio. A autonomia do Estado no campo
das migraes uma das principais caractersticas
do direito internacional tradicional. Dentro desse
paradigma, o indivduo um no-sujeito, isto ,
no existe. Internacionalmente, so os Estados
que se relacionam entre si, ou seja, no h uma
relao entre indivduos de uma determinada
nacionalidade e Estados de outra. Quando por
ventura ocorre um conflito nesses termos, por
exemplo, se um determinado Estado ofende de
alguma forma um cidado de outro Estado, a
questo passa a ser tratada na esfera governamen-
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com a perda da nacionalidade os casos de mudana de status, como casamento, divrcio, adoo ou aquisio de outra nacionalidade.
A legislao referente ao problema dos refugiados e aptridas, mesmo expandida e aperfeioada, continua a se basear numa lgica de exceo,
sem questionar os fundamentos do paradigma
westphaliano. Em respeito sua soberania, nenhum Estado obrigado a acolher os refugiados,
apenas so proibidos de mand-los de volta aos
pases acusados de perseguio (princpio de nonrefoulement). Tambm no existe nenhum organismo supranacional capaz de controlar ou de punir os Estados que infringirem a lei (Bhabha, 1998;
Mbaya, 1998).
No mbito geral dos direitos humanos, apesar de suas limitaes, as convenes relativas aos
refugiados e aptridas representam um ponto de
inflexo no direito internacional, pois pela primeira vez reconhecida a existncia do indivduo
no cenrio internacional. Lentamente, direitos
individuais universais independentes do Estado
vo sendo reconhecidos, numa tendncia que
vinha se acentuando desde o fim da Segunda
Guerra Mundial.
De fato, antes disso, a criao da Liga das
Naes, da Organizao Internacional do Trabalho
e a existncia de um direito internacional de guerra j revelavam uma preocupao internacional
com o indivduo. Mas somente aps a Segunda
Guerra Mundial que comea a ser criado um
regime internacional de direitos humanos, a partir
da instaurao do Tribunal de Nuremberg, entre
1945 e 1946, para julgar os criminosos de guerra,
e da adoo da Declarao Universal dos Diretos
Humanos em 1948 pela ONU.
No mbito da imigrao propriamente dito,
cabe destacar que a Declarao garante aos indivduos, no artigo 15, o direito a ter direitos, isto , o
direito a ter uma nacionalidade, de no perd-la e
de poder trocar de nacionalidade; no artigo 14, o
direito de procurar asilo em casos de perseguio;
e no artigo 13, pargrafo 2, o direito de sair, isto ,
deixar seu pas de origem, e de voltar quando tiver
vontade. Os avanos nesse sentido no representam, entretanto, uma ruptura com o paradigma
anterior. A autonomia decisria do Estado a respei-
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or est em situao ilegal (1/3 do total de emigrantes segundo estimativas do Itamaraty). A fragilidade da situao legal desses imigrantes torna-os
alvos fceis do desrespeito aos direitos humanos.
Nesse sentido, de fundamental importncia o
envolvimento do Estado de origem na questo.
Recentemente, o Estado brasileiro tem assumido uma posio mais ativa em relao situao
dos imigrantes ilegais brasileiros. Em 2003, o presidente do Brasil, em viagem a Portugal, incluiu na
agenda das conversaes uma discusso sobre a
situao dos imigrantes ilegais brasileiros no pas.
Estima-se que a populao de brasileiros ilegais em
Portugal seja de 15.000 a 25.000 pessoas, e que
1.800 brasileiros j tenham sido deportados desde
que a ltima reforma nas leis de imigrao portuguesa entrou em vigor em novembro de 2001
(Folha de S. Paulo, 09/07/2003). Em 11 de julho
desse ano, os dois pases assinaram um acordo
para facilitar a regularizao dessa populao. No
entanto, segundo a Casa do Brasil, entidade formada por emigrantes brasileiros em Portugal, dos
10.793 brasileiros que se apresentaram para o
processo de regularizao, apenas 562 conseguiram o visto de trabalho (at o final de fevereiro de 2004).
A participao do Estado brasileiro tambm
foi importante na obteno de um acordo para a
deportao de centenas de brasileiros que estavam
presos nos Estados Unidos, sob a acusao de imigrao ilegal. Uma comisso parlamentar negociou
com o governo dos Estados Unidos os termos do
acordo, com vistas a garantir, nas palavras do deputado Joo Magno (PT-MG), que os repatriados
sero tratados como cidados e no como bandidos, no viro algemados ou acorrentados, nem
com roupas de prisioneiros.3 A Operao Desembarque, como foi chamada, mobilizou aproximadamente duzentas pessoas, entre policiais civis,
militares e federais, agentes da Defesa Civil, Ministrio Pblico Federal, Itamaraty e Ministrio da Justia, mas as despesas com a viagem foram
custeadas pelo governo dos Estados Unidos (Folha
de S. Paulo, 29/1/2004).
Alm dos dois casos mencionados, h relatos de que brasileiros ilegais enfrentam problemas
no Paraguai (segunda maior populao de
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Cidadania ps-nacional?
Recentemente, uma srie de estudos aponta
para uma modificao nas relaes entre nacionalidade/cidadania e soberania/imigrao. O fortalecimento de um regime internacional de direitos
humanos, segundo essas novas pesquisas, tem
obrigado os Estados a redefinirem suas fronteiras,
tanto a interna como a externa, em funo da universalidade dos direitos individuais. Esse processo
possuiria duas caractersticas: de um lado, os Estados estariam vendo sua soberania enfraquecida
frente ao indivduo, de outro, os laos que ligam
os direitos de cidadania nacionalidade estariam
se tornando mais fracos. Isso significa, entre outras
coisas, que o Estado no seria mais capaz de
definir, em funo de seus prprios interesses,
quem pode ou no entrar e se estabelecer em seu
territrio, e, ainda, que cada vez mais os direitos
so atribudos em nome da dignidade inerente da
pessoa humana, e no da sua nacionalidade, de
modo que a prpria distino entre nacional e no
nacional estaria perdendo sua importncia.
A criao de um regime internacional de
direitos humanos estaria, pois, levando a uma
perda de autonomia do Estado na tarefa de decidir sobre questes referentes ao direito de entrada, ao tipo de diferenciao entre nacionais e
estrangeiros dentro de seu territrio, ao direito de
residncia permanente e aos critrios de nacionalizao. Diante deste quadro de transferncia de
direitos do cidado para o indivduo, alguns
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Segundo essa linha de argumentao, a influncia crescente e decisiva dos direitos humanos
no campo das polticas de migrao levou a uma
grande expanso de sobretudo trs tipos de imigrao: reunificao familiar, refugiados e ilegais.
As polticas de reunificao familiar assentam-se na idia, presente em diferentes artigos das
legislaes internacionais, que tratam do direito de
todo ser humano de levar uma vida familiar normal; as polticas para refugiados, se assentam na
idia de que todo homem tem o direito de fugir
quando sua vida est sendo ameaada direito
reconhecido por diversos artigos e convenes
internacionais j citadas; e a imigrao ilegal resultaria em grande medida da incapacidade de o
Estado impor sanes contra esse tipo de imigrao, tambm em virtude do reconhecimento
dos direitos individuais dos imigrantes ilegais.
A crescente influncia dos direitos humanos
teria gerado tambm o que Gary Freeman (1992)
chama de norma antipopulista, segundo a qual
as elites polticas dos Estados liberais no poderiam
apresentar, por conta do idioma universalista do
liberalismo, o problema da composio tnica e
racial dos fluxos migratrios. Assim, os atores
sociais e polticos estariam sendo forados a se
enquadrar ao novo paradigma.
Analisando o caso especfico dos Estados
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To importante quanto a ausncia do direito de residir o fato de os estrangeiros no participarem nas decises a respeito de sua prpria
situao, no terem direitos polticos. De um modo geral, independentemente de quais sejam os
direitos acordados aos cidados, todas as democracias modernas definem a excluso sobretudo
em relao aos direitos polticos. Estes, definidos
por Marshall como o direito de participar no
exerccio do poder poltico, como membro do
corpo investido de autoridade poltica, ou como
eleitor dos membros de tal corpo (Marshall,
1998, p. 94), so componentes fundamentais da
idia de cidadania, de modo que no possvel
defini-la excluindo esse aspecto.
A participao poltica fundamental na
definio da nacionalidade/cidadania e vice-versa,
e por isso que, ao longo da histria, sempre
houve tanta disputa para decidir quem fazia parte
da plis. Definir quem pode ser um cidado
uma das questes mais importantes para a vida
poltica de um pas. Em se tratando de pases que
se pretendem democrticos, a deciso ainda
mais importante, porque define quem vai participar do processo poltico. Sendo tambm uma
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imigrao e os imigrantes pem em risco a segurana e a integridade do Estado, e que so, portanto, um problema de segurana nacional. Grande
parte da populao dos pases receptores, motivada seja pela crise econmica, seja pela ameaa do
terrorismo ou do narcotrfico, seja simplesmente
pela xenofobia, pressiona esses governos no sentido de fechar as portas para a imigrao. A existncia de grupos de presso com interesses to dspares, aliados a interesses econmicos e polticos
de outras naturezas, contribuiu para a formulao
de polticas de imigrao e nacionalidade complexas e, muitas vezes, incoerentes, que acabam
no satisfazendo a nenhum dos lados e sendo taxadas de ineficazes, tanto pelos que defendem um
fechamento maior, como pelos que defendem uma
maior liberalizao das fronteiras.
O que a literatura estudada considera uma
limitao do papel do Estado seria, na verdade,
apenas um reflexo do fato de que no existe um
ator nico o Estado , cuja vontade seja clara e
indivisvel. As polticas de migrao refletem o dissenso dos diferentes atores polticos, dentro e fora
do Estado, sobre a construo de suas fronteiras. A
suposta ineficcia das polticas de imigrao e
nacionalidade no resultado da perda de soberania do Estado em funo do desenvolvimento da
economia ou da evoluo dos direitos humanos,
mas, sim, um espelho das dificuldades de se chegar a um consenso quando se trata de delimitar as
fronteiras do Estado. Quando se alinha a opinio
pblica ao lado dos restricionistas e alega-se que a
defesa dos direitos humanos dos imigrantes no
possui bases sociais, no se leva em conta que
existem tambm defensores dos direitos dos imigrantes e que, mesmo entre os que preferem
reduzir o nvel da imigrao, muito difcil para as
pesquisas de opinio captarem quais seriam as prioridades dessas pessoas, isto , se elas aceitariam
uma restrio de direitos em nome de uma restrio no nmero de imigrantes.
Contudo, apesar de tanta divergncia, a
existncia das fronteiras estatais tratada pela legislao internacional como algo evidente, e a
autonomia dos Estados nas decises sobre suas
fronteiras incontestada. Discute-se muito sobre
como e onde construir essas fronteiras, mas no
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NOTAS
1
Em novembro de 2000, a ONU aprovou dois protocolos referentes ao problema do trfico de ilegais, a
saber, Protocolo Contra o Trfico de Pessoas e
Protocolo Contra o Smuggling de Imigrantes. Trfico refere-se a um processo de imigrao que envolve coero, e smuggling diz respeito facilitao
do movimento ilegal de pessoas pelas fronteiras.
De acordo com a ONU, em 2001 existiam 150 milhes de pessoas vivendo fora de seus pases de
origem. Desse total, estima-se que entre 80 e 97 milhes sejam de trabalhadores e suas famlias, e 12
milhes, refugiados (ILO,OIM, OHCRH, 2001).
Segundo o jus sanguini, a nacionalidade transmitida por descendncia. A outra modalidade mais
comum de atribuio de nacionalidade o jus soli,
quando a nacionalidade atribuda em funo do
local de nascimento.
A distino entre fronteira interna e fronteira externa de autoria de Rogers Brubaker (1992). Fronteira
interna definida por direitos e diz respeito
cidadania; fronteira externa a territorial.
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SOUVERAINET, DROITS DE
LHOMME ET MIGRATIONS
INTERNATIONALES
Palavras-chave
Direitos humanos; Poltica de imigrao; Soberania; Nacionalidade;
Refugiados.
Key words
Human rights; Immigration policy;
Sovereignty; Nationality; Refugees.
Mots-cls
Droits de lhomme; Politique dimmigration; Souverainet; Nationalit;
Rfugis.