Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
ISSN 1680-8843
macroeconoma
del desarrollo
Calidad del gasto pblico
y reformas institucionales
en Amrica Latina
Marianela Armijo
Mara Victoria Espada
156
Este documento fue preparado por Marianela Armijo y Mara Victoria Espada, consultoras de la Divisin de
Desarrollo Econmico de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las
actividades del proyecto CEPAL/GIZ: Pacto fiscal para el crecimiento con igualdad (GER/12/005).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la organizacin.
ndice
Resumen..................................................................................................................................................... 5
Introduccin .............................................................................................................................................. 7
I.
II.
III.
IV.
V.
Bibliografa .............................................................................................................................................. 47
Recuadros
RECUADRO 1 MBITOS QUE ABARCA LA GESTIN POR RESULTADOS ...................................... 22
RECUADRO 2 CONSEJOS Y TRUCOS PARA LOS MINISTERIOS DE FINANZAS
Y OTROS MINISTERIOS CENTRALES BASADOS EN LA EXPERIENCIA
DE LOS PASES BAJOS ..................................................................................................... 37
Diagramas
DIAGRAMA 1 LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS: UNA ESTRUCTURA
MULTIDIMENSIONAL....................................................................................................... 12
DIAGRAMA 2 INDICADOR DE DESEMPEO DEL SECTOR PBLICO TOTAL ................................ 15
DIAGRAMA 3 UTILIZACIN DEL PBR EN EL CICLO PRESUPUESTARIO ........................................ 24
Resumen
La calidad del gasto pblico abarca aquellos elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los
recursos pblicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso
particular de Amrica Latina y el Caribe, de asegurar grados crecientes de equidad distributiva. La
medicin de la calidad del gasto pblico debe incorporar la multidimensionalidad de los factores que
inciden el logro de los objetivos macroeconmicos y de poltica fiscal. Los indicadores que reflejan los
vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal indicadores compuestos
desarrollados por Afonso, Schuknecht y Tanzi y Ribeiro, se han transformado en una herramienta til
para comparar y analizar cuestiones complejas entre pases, al mismo tiempo que facilitan la
comunicacin de mensajes clave entre los hacedores de poltica y los ciudadanos.
Las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto pblico estn asociadas tanto a aspectos de
poltica fiscal, como de gestin pblica. En los casos revisados se confirman las potencialidades y
limitaciones del presupuesto orientado a resultados, los sistemas de monitoreo y evaluacin como
herramientas para mejorar la eficiencia y eficacia del gasto pblico. La mirada de los objetivos, metas e
indicadores y arreglos institucionales del plan y presupuesto de los sectores de salud y educacin
priorizan aspectos de cobertura y de calidad, sin embargo se constata la dificultad de medir la
contribucin de los programas a la calidad del gasto pblico. Para que el presupuesto incida en mayor
eficiencia y eficacia del gasto se requiere entre otros aspectos, una mayor vinculacin entre las
prioridades de poltica gubernamental, los marcos de gasto de mediano plazo y los objetivos estratgicos
de los ministerios; integrar las evaluaciones en el proceso de priorizacin de gasto; focalizar las
evaluaciones en reas de alto impacto en el gasto pblico y en programas nuevos que expresen las
prioridades de gobierno; ampliar la evaluacin desde una perspectiva de revisin de gasto pblico,
extendiendo su horizonte como herramienta de gobernanza fiscal se destacan en esto las spending review
y comprehensive spending reviews.
Introduccin
La poltica fiscal referida solo al control cuantitativo de las finanzas pblicas no garantiza un adecuado
manejo de la economa por parte del Estado. Este rol limitado de la poltica impide acciones contracclicas y no considera el impacto de las finanzas pblicas sobre los objetivos del desarrollo, el
crecimiento de largo plazo y la distribucin equitativa del ingreso. Por ello es que, en los ltimos aos,
las discusiones al respecto se han centrado alrededor de un concepto ms amplio conocido como
calidad de las finanzas pblicas.
Si bien el concepto es aun impreciso y contiene mltiples facetas, en lneas generales, la calidad
de las finanzas pblicas es un concepto multidimensional que hace referencia a todos los acuerdos y
operaciones de poltica que contribuyen a la consecucin de los objetivos macroeconmicos de la
poltica fiscal, en particular los relacionados con el crecimiento econmico de largo plazo (Barrios y
Schaechter, 2009). La forma ms comn de medir la calidad de las finanzas pblicas es a travs de la
construccin de indicadores que reflejen los vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la
poltica fiscal, lo cual constituye parte de los actuales desafos.
Las lecciones dejadas por la crisis de los ltimos aos, y los reducidos mrgenes de maniobra
fiscal que se generaron, refuerzan la conviccin de mejorar la calidad de las finanzas pblicas para
asegurar su contribucin al crecimiento econmico de largo plazo. As, la mejora de la calidad de las
finanzas pblicas puede jugar un papel importante en la creacin de un mayor espacio fiscal mediante la
entrega de servicios pblicos de una forma eficiente y efectiva y la creacin de condiciones que
conduzcan al crecimiento econmico y al empleo.
Dentro del anlisis de la calidad de las finanzas pblicas, el concepto de calidad del gasto
pblico abarca aquellos elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con
los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso particular de Amrica
Latina y el Caribe, de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (ILPES, 2012).
En trminos generales, las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto pblico estn
asociadas tanto a aspectos de poltica fiscal, como de gestin pblica. Evaluar la eficiencia y eficacia del
gasto pblico a mediano y largo plazo requiere, junto con los instrumentos de poltica fiscal, considerar
los procesos, sistemas e instituciones que materializan ese gasto en polticas y programas pblicos, que
finalmente constituyen los bienes y servicios que se entregan a los usuarios para el logro de los objetivos
7
de poltica. La mayora de los estudios sobre eficiencia y eficacia del gasto pblico concluyen que el
gasto podra ser mucho menor y ms eficiente que hoy, a la vez que resaltan la importancia de las
instituciones gubernamentales, en cuanto que una mejora de las mismas contribuira a una mayor
eficiencia del gasto pblico.
En los ltimos aos, los pases de la regin han puesto como prioridad en sus agendas de reformas
fiscales la introduccin de innovaciones presupuestarias entre los cuales se cuentan el presupuesto
orientado a resultados, incorporando en ste mecanismos de planificacin y programacin presupuestaria
plurianual vinculada a las prioridades de desarrollo, sistemas de monitoreo y evaluacin del desempeo,
con indicadores que apoyan la medicin de la calidad del gasto pblico e instrumentos orientados al
mejoramiento de la rendicin de cuentas del gasto pblico1.
Con el avance de las iniciativas de presupuestario en las ltimas dcadas en pases de la OCDE, es
posible sealar el rol que stas han jugado en apoyar la priorizacin del gasto pblico a los objetivos y a
logros de eficiencia que en algunos casos presentan un potencial importante en la creacin de espacio
fiscal2. Si bien en estos ltimos pases hay profusin de estudios y encuestas que dan cuenta del rol de
estos instrumentos en la poltica fiscal, lamentablemente en Amrica Latina y el Caribe son pocos los
estudios comparados al respecto3.
Como veremos, en el estudio realizado para nueve pases seleccionados, no hay una constatacin
clara de cmo las innovaciones en este campo inciden en una mejor asignacin del gasto, o en su
eficiencia distributiva u operacional. Aun cuando se observa que varios pases han mejorado
sustantivamente la calidad de los indicadores, y apuestan por resultados finales o impactos en reas
sociales (salud, educacin, distribucin del ingreso, entre otros), la vinculacin de las prioridades de
poltica pblica con el gasto asociado a los sectores, instituciones y programas pblicas que estarn a
cargo de su implementacin es an un terreno sobre cual realizarse progresos, incluso en pases que
estn muy avanzados en la incorporacin de indicadores y evaluaciones al proceso presupuestario (Chile
y Brasil, entre otros). Aun cuando ha habido avances sustantivos en la calidad de los indicadores, se
observa que, en su mayora, las metas de los planes siguen estando ms relacionadas con temas de
cobertura que de calidad en la produccin pblica, con excepciones de pases que se van introduciendo
en compromisos relacionados con efectividad como el Test del Programme for International Student
Assessment (PISA) realizado por la OCDE, entre otros4.
En este contexto, el nfasis de este documento estar en la identificacin del tipo de medidas que
han orientado los esfuerzos de los pases de la regin a mejorar la calidad del gasto pblico, realzando el
uso de innovaciones presupuestarias que tienen como propsito mejorar la efectividad de los objetivos
de desarrollo.
Previo a la descripcin y anlisis de los avances de pases en estas materias, en el primer captulo
se abordarn los aportes conceptuales para la medicin de la calidad de las finanzas pblicas, centrando
el anlisis en el tipo de indicadores ms utilizados. Tambin se sealarn algunas limitaciones en su
construccin y medicin y los desafos a futuro en este aspecto.
En el segundo captulo se examinar, como parte de las innovaciones presupuestarias ms
recurridas en los pases de la regin, el alcance del presupuesto orientado a resultados y su relacin con
los mecanismos de definicin de prioridades gubernamentales. Se identificarn dos sectores (salud y
educacin) para analizar en mayor profundidad el tipo de indicadores presentes en las agendas y /o
planes de desarrollo o sectoriales de los pases y su vinculacin con el presupuesto.
En el tercer captulo se revisara el rol de los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin, centrndose
principalmente en el tipo de indicadores que se construyen, su incorporacin en el proceso
1
2
3
4
ILPES (2012).
Marcel (2013).
Con excepcin de los estudios realizados por Garca, Roberto y Mauricio Garca (2010) y CEPAL (2011), ILPES (2012).
En este documento se revisar la institucionalidad de la medicin del gasto pblico en salud y educacin, para 9 pases de la regin.
Ver anexo.
I.
La calidad de las finanzas pblicas (CFP) es un concepto multidimensional que hace referencia a todos
los acuerdos y operaciones de poltica que contribuyen a la consecucin de los objetivos
macroeconmicos de la poltica fiscal, en particular los relacionados con el crecimiento econmico de
largo plazo (Barrios y Schaechter, 2009). Por tanto, la CFP implica algo ms que mantener una posicin
fiscal slida y unos niveles de deuda sostenibles, objetivos que son considerados como el resultado
natural de la poltica fiscal.
As, en la literatura terica y emprica se identifican cinco canales de transmisin, o dimensiones,
a travs de los cuales las finanzas pblicas impactan en el crecimiento a largo plazo (ver diagrama 1).
Las cinco dimensiones incluyen:
a) el tamao del gobierno;
b) la posicin fiscal y la sostenibilidad;
c) la composicin, eficiencia y efectividad del gasto;
d) la estructura y eficiencia de los sistemas de ingresos (impuestos);
e) la gobernanza fiscal.
Al mismo tiempo, la implementacin de reglas fiscales, las instituciones y los procedimientos (lo
que se denomina gobernanza fiscal) pueden afectar las cuatro ltimas dimensiones. Ms aun, hay
muchos sentidos en los que la poltica fiscal, a travs de partidas no presupuestarias, puede impactar en
el funcionamiento de los mercados y el desempeo del sector privado, lo que podra llevar a considerarse
como una sexta dimensin, aunque indirecta, de la CFP.
11
DIAGRAMA 1
LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS: UNA ESTRUCTURA MULTIDIMENSIONAL
Ajuste
3. Composicin,
eficiencia y efectividad
del gasto
1. Nivel de
gasto
Estabilizacin
Polticas de Finanzas
Pblicas impactan el
funcionamiento y el
ambiente de los mercados
6.1 Mercados
laborales
2. Posicin fiscal
y sustentabilidad
Crecimiento
econmico
6.2 Mercados
de bienes
4. Estructura y
eficiencia del sistema
de impuestos
1. Nivel de
ingresos
6.3 Mercados
de servicios
Todos los otros
objetivos
5. Gobernanza fiscal
Objetivos
Dimensiones claves de las finanzas pblicas
Dimensiones indirectas de
las finanzas pblicas
A.
La eleccin de indicadores de CFP que puedan ser a la vez agrupados en indicadores compuestos debe
hacerse siguiendo un enfoque transparente y sistemtico, evitando caer a la vez en un proceso demasiado
mecnico. Los indicadores compuestos se han transformado en una herramienta til para comparar y
analizar cuestiones complejas entre pases, al mismo tiempo que facilitan la comunicacin de mensajes
clave entre los hacedores de poltica y los ciudadanos. Sin embargo, ciertas debilidades en su construccin
pueden llevar a equivocaciones en los mensajes de poltica trasmitidos y tambin, aun cuando construidos
slidamente, pueden ser malinterpretados dando lugar a mensajes demasiado simplistas6.
Para analizar la CFP se necesitan indicadores de poltica y de desempeo. Los indicadores de
poltica son controlados directamente por los hacedores de poltica y reflejan las diferentes opciones
en cada dimensin de las finanzas pblicas (por ejemplo, el nivel de gasto pblico en educacin y salud).
Los indicadores de desempeo vinculan las opciones de poltica con los resultados y, por lo tanto, miden
la efectividad de las polticas (por ejemplo, el gasto pblico en educacin con los logros en los
conocimientos adquiridos). Sin embargo, definir indicadores apropiados de desempeo es problemtico.
Como ya es consenso en las buenas prcticas internacionales, los resultados (outcomes) son difciles de
6
Para mayor detalle acerca de la construccin de indicadores compuestos se puede consultar el documento Handbook on constructing
composite indicators (OECD, 2008).
12
medir y tienen que ser, entonces, aproximados por indicadores de resultados intermedios (intermediate
outcome) y/o producto (output).
El trabajo de Barrios y Schaechter (2009) supone un primer intento de crear indicadores
compuestos para doce reas de las finanzas pblicas relacionadas con el crecimiento econmico a largo
plazo. Para ello, se revisaron ms de cuatrocientos indicadores potenciales y se eligieron sesenta y seis
que cumplan los requisitos (vase el cuadro 1). Aunque la mayora de los indicadores seleccionados
cumple las propiedades estadsticas, presentan un par de debilidades importantes. La primera hace
referencia a la pobre cobertura temporal, la cual dificulta la valoracin de la CFP a lo largo del tiempo.
Esto plantea adems algunos problemas a nivel de anlisis macroeconmico respecto a los vnculos
existentes entre las dimensiones de la CFP y el crecimiento econmico a largo plazo, ya que se
necesitaran, al menos, datos de dos ciclos econmicos. La segunda hace referencia a la cobertura
geogrfica para los pases OCDE fuera de la Unin Europea, que es pobre en las reas de composicin
del gasto y gobernanza fiscal, lo que dificulta el benchmarking para estos pases y la posibilidad de
comparar diferentes enfoques de poltica.
CUADRO 1
NMERO DE INDICADORES USADOS PARA EL CLCULO DE INDICADORES COMPUESTOS
Dimensiones de la
CFP
CFP1
CFP2
CFP3
CFP3.1
CFP3.2
CFP3.3
CFP3.4
CFP3.5
CFP3.6
CFP3.7
CFP4
CFP5
Nmero de
variables
Tamao de gobierno
Posicin y sostenibilidad fiscal
Composicin, eficiencia y efectividad del gasto
Composicin del gasto
Educacin
Salud
Investigacin y desarrollo (I+D)
Infraestructura pblica
Orden pblico y seguridad
Servicios pblicos generales
Estructura y eficiencia del sistema impositivo
Gobernanza fiscal
Total
1
5
44
4
5
5
7
7
9
7
13
3
66
Los resultados obtenidos por los autores para los indicadores compuestos son similares
independientemente del mtodo utilizado y se encuentran en lnea con las ideas concebidas en la
literatura. En relacin a la composicin del gasto pblico (indicador CFP3.1), la literatura terica y
emprica no ofrece respuestas claras respecto a qu gastos mejoran el crecimiento y como proceder en
cuanto a su medicin (por ejemplo, en porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB) o en porcentaje del
total de gasto publico primario). En el caso de la inversin pblica, cuya relacin con el crecimiento a
largo plazo est ampliamente estudiada y demostrada en la literatura, el tema de la medicin no importa
mucho ya que significa una pequea parte de los gastos pblicos en el caso de los pases europeos. Sin
embargo, para el gasto publico agregado de transporte, investigacin y desarrollo (I+D), educacin y
salud, que supone unas cinco veces el monto de la inversin pblica, los indicadores de desempeo
relativos dependen mucho de la construccin del indicador, y es particularmente evidente para pases
con sectores pblicos muy grandes o muy pequeos.
Para las reas de educacin, salud, investigacin y desarrollo e infraestructura pblica, Barrios y
Schaechter (2009) tratan de analizar ms profundamente la eficiencia y efectividad del gasto pblico. Su
eleccin se debe a que, por un lado, son reas que estn directamente relacionadas con el crecimiento y,
por otro, presentan un vnculo ms directo entre el nivel de gasto y el resultado de la poltica, el cual es
menos evidente en otras dimensiones de la CFP, como el orden pblico y la administracin pblica. Los
13
resultados obtenidos dependen en gran medida del mtodo de estimacin, de la muestra de pases y de
las variables utilizadas, lo que justifica la necesidad de complementarlos con informacin cualitativa y
especfica de cada pas.
Aunque los resultados de este estudio se encuentran en lnea con lo evidenciado por la literatura,
los autores identifican una serie de problemas y reas por desarrollar en un futuro relativas a:
a) la ausencia de datos para determinados pases y aos;
b) las metodologas de tratamiento de datos;
c) la necesidad de tener en cuenta los rezagos entre la implementacin de polticas y la obtencin
de resultados;
d) el peligro de simplificar con el uso de indicadores compuestos cuestiones complejas que no
pueden ser recogidas en unas cuantas variables;
e) el peligro tambin de focalizarse en el objetivo de crecimiento econmico, dejando de lado
otros objetivos de poltica igualmente importantes, como la equidad.
As, si bien este estudio puede considerarse un buen intento de medicin de la CFP a travs de
indicadores compuestos, no debe olvidarse que los indicadores son solo un instrumento en dicho
anlisis, siendo necesario ser complementados con estudios cualitativos que consideren las
particularidades de cada pas en relacin a las reas prioritarias de poltica pblica y sus posibles
interrelaciones con otros aspectos de la poltica.
B.
El debate en el rol del Estado ha variado en los aos recientes hacia valoraciones empricas acerca de la
eficiencia y necesidad de las actividades del sector pblico. Una literatura creciente ha estado
investigando los efectos del gasto pblico en la estabilizacin, asignacin y distribucin de recursos, as
como evaluando el rol de las reglas e instituciones, y la posibilidad de privatizar determinadas
actividades del sector pblico. La mayora de los estudios concluyen que el gasto pblico podra ser
mucho menor y ms eficiente que hoy.
Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) tratan de proveer en su estudio una aproximacin para la
medicin del desempeo del sector pblico (definido como el resultado de las actividades del sector
pblico) y para la eficiencia del sector pblico (definida como el resultado obtenido en relacin a los
recursos utilizados) en veintitrs pases de la OCDE entre 1990 y 2000. Para ello, seleccionaron una
serie de indicadores de desempeo con los que medir las funciones bsicas del gobierno. Estas
incluyen las funciones identificadas por Musgrave (asignacin, distribucin y estabilizacin) y un
nmero de indicadores que reflejan el rol de las reglas y normas y la promocin de igualdad de
oportunidades en el mercado.
En primer lugar, se definen siete sub-indicadores de desempeo pblico (vase el diagrama 2).
Los cuatro primeros hacen referencia a los resultados obtenidos en las reas administrativas, de
educacin, salud e infraestructura pblica. Estos indicadores tratan de reflejar la calidad de las
interacciones entre las polticas fiscales y los procesos de mercado, as como la influencia que esto tiene
sobre las oportunidades de los individuos. Podran definirse como indicadores de proceso o de
oportunidad. Los otros tres indicadores reflejan las tareas musgravianas del gobierno. Tratan de
medir los resultados de la interaccin entre el mercado y el gobierno y las reacciones de este ltimo.
Muchos ndices reflejan stocks que cambian muy poco a lo largo del tiempo, por lo que los autores
estiman observaciones cada diez aos son suficientes para reflejar dichos cambios estructurales.
14
DIAGRAMA 2
INDICADOR DE DESEMPEO DEL SECTOR PBLICO TOTAL
Dentro de los indicadores de oportunidad, el desempeo administrativo del gobierno se mide con
un ndice compuesto del ndice de corrupcin, del ndice de formalidades burocrticas (trmites), del
ndice de la calidad de la judicatura (confianza en la administracin de justicia) y del ndice del tamao
de la economa sumergida. Estas variables hacen referencia a la seguridad en los derechos de propiedad,
del estado de derecho, la exigibilidad en los contratos y un ambiente fiscal y regulatorio ecunime7.
El indicador de educacin contiene un indicador de inscripcin en la educacin secundaria y otro
de logros educacionales segn la OCDE para poder medir tanto la cantidad como la calidad de la
educacin. El primero de estos es una aproximacin a los requisitos bsicos mnimos que deberan
garantizar la igualdad de oportunidades en los pases industrializados. El segundo es un indicador mezcla
de oportunidad (cuanto ms altos sean los grados educativos, menos necesidad de complementar la
educacin de forma privada, al alcance solo de los ciudadanos con mayores ingresos) y eficiencia (una
7
Los datos para los tres primeros indicadores se obtienen de The World Competitiviness Report 1990 (World Economic Forum, 1990),
mientras que el cuarto indicador se nutre de The size and development of the shadows economies and shadow labor force of 22
transition and 21 OECD countries: What do we really know?, F. Schneider (2002).
15
aproximacin a la base de capital humano de un pas). Para este indicador se usan datos de la Prueba
PISA de lectura, matemticas y ciencia de la OCDE (OCDE, 2001c). Como veremos en el anlisis de los
avances de medicin de objetivos de desarrollo, del total de nueve pases analizados, tres de ellos8
utilizan este indicador de Prueba PISA como parmetro para organizar sus mejoramientos en el mbito
de la educacin.
El indicador de desempeo en salud contiene informacin acerca de la mortalidad infantil y la
esperanza de vida. Son indicadores conocidos de reflejan relativa igualdad de acceso y alta calidad a los
servicios de salud entre la poblacin. Gozar de buena salud, adems, es un prerrequisito para la igualdad
de oportunidades en el mercado.
El indicador de infraestructura pblica contiene una medida de la calidad de la infraestructura del
transporte y las comunicaciones. Es un indicador que mide la presencia de oportunidades (en ausencia de
carreteras, solo los ricos podran costearse desplazamientos en helicpteros o aviones) y la eficiencia (ya
que el indicador de infraestructura es una aproximacin a la provisin de bienes pblicos). Todos estos
indicadores cambian lentamente, por lo que las observaciones cada diez aos dan buena muestra de los
cambios a lo largo del tiempo. Una excepcin es el caso de la infraestructura pblica, donde se han
usado medidas agregadas del periodo en ausencia de mayor frecuencia de datos.
En relacin a los indicadores "musgravianos" generales, no es necesaria tanta explicacin, ya que
los indicadores subyacentes estn bien identificados en la literatura econmica. Para la distribucin del
ingreso se utiliza la fraccin de ingreso correspondiente al 40% de los hogares ms pobres. La
estabilidad econmica es medida a travs de la estabilidad del crecimiento del producto (coeficiente de
variacin) y la media de la inflacin (diez aos). El desempeo econmico comprende el PIB per cpita
(medido en PPP), el crecimiento del PIB (media de diez aos) y el desempleo (media de diez aos).
El indicador total de desempeo del sector publico construido por Afonso, Schuknecht y Tanzi
(2005) combina estos siete sub-indicadores. Ntese que algunos ndices capturan el efecto de la
regulacin en lugar de las polticas de gasto y algunos ndices son solo el resultado de las polticas de
gobierno (por ejemplo, la provisin privada y la financiacin de la salud y la educacin juegan un
importante papel en algunos pases). Los indicadores anteriores se compilan con los ndices anteriores
dndole igual peso a cada uno de ellos, lo que supone asumir que todos tienen igual valor.
Los indicadores muestran diferencias notables pero no extremadamente grandes entre pases.
Analizando por grupos, aquellos pases con gobiernos pequeos (pases industrializados con gasto
pblico inferior al 40% de PIB en 2000) muestran mejor desempeo econmico que los gobiernos ms
grandes (los que gastan entre 40 y 50% del PIB). Los gobiernos grandes presentan una distribucin del
ingreso an ms equitativa, mientras que los gobiernos pequeos muestran mejores resultados en las
funciones administrativas, de estabilidad y de desempeo econmico. Si se analizan los pases ms
grandes, hay que sealar que Estados Unidos y Japn presentan resultados por encima de la media en la
mayora de los subndices y para el total del desempeo del sector pblico. Por el contrario, la Unin
Europea muestra un desempeo inferior a la media.
El costo de oportunidad de alcanzar el desempeo del sector pblico puede ser expresado como el
porcentaje de gasto pblico sobre PIB. Adems del gasto total, se han identificado los promedios de
gasto en bienes y servicios, transferencias, gasto funcional en educacin y salud, e inversin pblica. El
gasto pblico difiere considerablemente entre pases: el promedio en la dcada de los 90 vari entre un
35% del PIB en Estados Unidos hasta un 64% del PIB en Suecia. La diferencia se debe bsicamente a
mayores o menores programas de bienestar. El gasto pblico en salud y educacin y en bienes y
servicios presenta diferencias menores entre pases.
Para construir los indicadores de eficiencia del sector pblico, Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005)
miden el desempeo (obtenido en a travs de los indicadores de desempeo del sector pblico) segn la
cantidad de gasto publico necesario para alcanzar un determinado nivel de desempeo. Hay que sealar
que no es fcil aislar apropiadamente los efectos del gasto pblico en los resultados obtenidos y separar
8
16
el impacto del gasto de otras influencias. Por ejemplo, es difcil asegurar hasta qu punto una mayor
esperanza de vida refleja la intervencin pblica ms que otros factores, como el clima, la dieta
alimenticia, etc. Las transferencias son, probablemente, una buena aproximacin a los efectos del gasto
pblico en la promocin de la igualdad de ingresos, as como la inversin pblica puede estar conectada
con la calidad de la infraestructura. Del mismo modo, el gasto total puede ser una buena aproximacin
de los esfuerzos del gobierno en la funcin de estabilizacin dado que los estabilizadores automticos
funcionan mejor en pases con gobiernos grandes9.
Adems de lo anterior, los autores tambin sealan que hay que tener en cuenta que la comparacin
de gasto pblico entre pases no siempre es posible, a pesar de los progresos realizados en este sentido. Por
ejemplo, algunas transferencias estn sujetas a impuestos en algunos pases, lo que exagera el peso del
gasto pblico en comparacin con otros pases en los que dichos beneficios estn exentos. Sin embargo, no
es posible evaluar y corregir sistemticamente esos errores. Incluso, en la comparacin de gasto pblico
entre pases implcitamente se asume que los costes de produccin son proporcionales al PIB per cpita, lo
que, si bien puede ser vlido para los servicios intensivos en mano de obra (como en la eficiencia en
educacin y administracin), no lo es tanto para la calidad de la infraestructura. Sin embargo, ante la
ausencia de datos de costes de produccin del sector pblico, dichos autores estiman que esta es la mejor
aproximacin posible para realizar comparaciones entre pases.
As, el estudio de Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) muestra que las diferencias en la eficiencia
entre pases son mucho ms pronunciadas que en la medicin del desempeo, superando en rango los
gobiernos pequeos al resto. Esto ilustra que el tamao de los gobiernos podra ser demasiado grande en
muchos de los pases industrializados, prevaleciendo los rendimientos marginales decrecientes. Pero,
dado que no existen diferencias extremas en el desempeo, la incidencia de los productos marginales
negativos en el gasto pblico puede ser limitada.
Como etapa final, con la informacin obtenida de los indicadores, los autores tratan de medir la
eficiencia en los insumos y productos del gasto pblico entre los pases. Para ello, se utiliza una tcnica
no paramtrica conocida como Free Dispossal Hull (FDH)10, que permite clasificar la eficiencia de los
productores comparando cada desempeo individual con una frontera de posibilidades de produccin. A
lo largo de esta frontera de produccin es posible observar el mayor nivel posible de producto/resultado
para un nivel determinado de insumos y, a la inversa, es posible establecer el nivel mnimo de insumos
para conseguir un determinado nivel de producto/resultado.
De los resultados se desprende que los pases ms eficientes, situados en la frontera de
posibilidades de produccin, son Estados Unidos, Japn y Luxemburgo. Australia, Irlanda y Suiza se
encuentran muy cerca de la frontera, mientras que el resto est alejado y son, por tanto, menos eficientes.
Los pases de la Unin Europea estn en su mayora dentro de la frontera. Un caso interesante es Suecia,
cuya calificacin de eficiencia de insumos sugiere que apenas ms de la mitad del gasto actual podra ser
suficiente para conseguir el mismo desempeo del sector pblico. Esta situacin es similar para algunos
pases con gobiernos grandes, como Francia, Alemania e Italia, donde el gasto publico rodean el 50% del
PIB. En efecto, con la excepcin de Luxemburgo, los pases con gobiernos ms pequeos, donde el
gasto publico estn por debajo del umbral del 40%, se encuentran en o cerca de la frontera de
posibilidades de produccin.
Finalmente, Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) concluyen que los pases con gobiernos ms
pequeos muestran los mejores desempeos econmicos, mientras que aquellos con sectores pblicos
ms grandes presentan una distribucin del ingreso ms equitativa. De igual forma, los pases con
sectores pblicos pequeos muestran indicadores de desempeo por reas significativamente ms
9
10
Los estabilizadores fiscales automticos son determinadas partidas de gastos pblicos e impuestos que, ante variaciones en el nivel de
renta, reaccionan de forma automtica en sentido anti cclico. As, cuando la economa se contrae, los estabilizadores fiscales automticos
tienen un efecto de poltica fiscal expansiva y cuando la economa entra en una fase expansiva tienen un comportamiento restrictivo, sin
que para ninguno de los casos sean necesarias medidas deliberadas por parte de los responsables de la poltica econmica. Para mayor
detalle se puede consultar Ricardo Martner (2000), Los estabilizadores fiscales automticos, Revista CEPAL No. 70, pginas 31-52,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), LC/G.2095-P/E, Santiago, abril 2000.
Esta tcnica fue propuesta por primera vez en Measuring labor-efficiency in post offices, Deprins, Simar y Tulkens, (1984).
17
elevados con aquellos con sectores pblicos de tamao mediano o grande. Por su parte, de los resultados
del anlisis de frontera de posibilidades de produccin se desprende tambin que los gobiernos ms
pequeos suelen presentar mejores resultados y en los gobiernos ms grandes se podra conseguir el
mismo desempeo con un 35% menos de gasto en promedio. Sin embargo, los autores remarcan que los
resultados tienen que ser considerados como indicativos y deben ser interpretados con sumo cuidado, en
especial, porque no es fcil identificar los efectos del gasto pblico en los resultados ni separar el
impacto del gasto pblico de otras influencias.
En un ejercicio similar, Ribeiro (2008) estudia la eficiencia de los gastos pblicos en una
comparacin de diecisiete pases de Amrica Latina para el periodo comprendido entre 1998 y 2002. En
un primer paso, se construy un ndice compuesto como medida del desempeo de los servicios pblicos
a partir de indicadores econmicos y sociales de cada pas. Este ndice est directamente relacionado con
los resultados obtenidos en cinco reas de actuacin del gobierno: administracin, salud, educacin,
equidad y desempeo econmico, siguiendo el trabajo propuesto por Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005)
respecto a la construccin de indicadores de oportunidad y musgravianos (ver cuadro 2).
Posteriormente, el ndice compuesto fue contrastado con los gastos de consumo final del gobierno
general de cada pas para avalar la eficiencia del gasto, utilizando el anlisis envolvente de datos (DEA
por sus siglas en ingles), un modelo semi-parametrico de dos estados11.
CUADRO 2
INDICADORES DE DESEMPEO DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN LOS PASES DE LA MUESTRA
Pases
Argentina
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guaemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela (Repblica
Bolivariana de)
Media
Mximo
Mnima
Administracin
Educacin
Salud
Equidad
Desempeo
econmico
0,85
1,03
ndice DSP
(ranking)
0,96 (10)
0,83 (17)
0,81
0,73
1,24
0,77
1,02
0,93
0,89
0,68
1,20
1,40
1,10
1,22
0,80
1,16
0,79
0,85
1,05
1,00
0,85
0,88
1,16
1,28
0,72
1,24
1,20
1,07
1,75
0,68
0,94
0,64
0,77
1,11
0,60
0,85
0,77
0,98
1,71
0,68
0,99
1,05
1,01
1,05
1,02
0,99
0,96
0,97
1,02
0,98
1,00
0,99
0,97
1,03
1,02
0,74
1,06
0,94
1,18
1,17
1,00
1,05
0,81
1,14
0,88
0,87
1,14
0,99
1,34
1,13
0,95
1,18
1,02
1,08
1,13
0,94
1,00
1,11
0,99
1,02
0,81
1,13
1,08
0,73
0,93
1,02 (7)
1,18 (3)
1,03 (6)
1,26 (1)
0,96 (10)
1,01 (8)
0,89 (15)
0,90 (12)
1,06 (4)
0,90 (12)
0,87 (16)
0,98 (9)
1,04 (5)
1,22 (2)
0,90 (12)
1,00
1,40
0,72
1,00
1,05
0,93
1,00
1,05
0,93
1,00
1,34
0,68
1,00
1,18
0,73
1,00
1,26
0,83
11
Los mtodos no paramtricos como FHD y DEA permiten medir la eficiencia relativa de unidades de decisin mediante la
construccin de una frontera de posibilidades de produccin. Considerando todo el conjunto de observaciones sobre insumos y
resultados de las unidades que componen la muestra, las unidades ms eficientes se localizan en la frontera y el resto representan las
prdidas de eficiencia. La principal diferencia entre ambos mtodos es la forma de la frontera: el mtodo DEA, ms exigente, asume
una frontera de produccin convexa, mientras que el FDH no impone tal restriccin. De este modo, una unidad de decisin que se
muestre eficiente segn el primer mtodo tambin lo ser por el segundo, pero lo contrario no siempre ser cierto (ver documentos de
referencia en Ribeiro (2008)).
18
En el primer estado, Ribeiro (2008) calcula la eficiencia relativa de cada pas. En el segundo
estado, busca respaldar estas calificaciones y algunas variables admitidas como exgenas por la
literatura: PIB per cpita (indicador de la renta media de los habitantes); derechos de propiedad
(indicador del grado del gobierno para extraer rentas del sector privado); competencia de los
funcionarios pblicos (como indicador del grado de productividad del sector pblico); tamao de la
poblacin (a mayor poblacin, mayor desafo de las polticas pblicas); y el grado de escolaridad de la
poblacin (indicador del nivel educacional de la poblacin). Adems, en el anlisis se incluyeron
algunos indicadores de poltica referentes a las reformas estructurales realizadas durante los aos 1980 y
1990 en los pases de Amrica Latina para estudiar sus efectos sobre la eficiencia de los gastos pblicos.
Las reformas consideradas fueron: liberalizacin del comercio internacional y del sistema financiero;
mayor descentralizacin de los servicios pblicos de salud y educacin; privatizacin de empresas
estatales; reforma tributaria y mayor disciplina monetaria.
Costa Rica, Uruguay y Chile obtuvieron los mejores resultados tanto en el desempeo de los
servicios como en la eficiencia del gasto pblico. Por rea de gobierno, los pases que presentan mejores
desempeos relativos son Chile, en las reas de administracin, salud y desempeo econmico; Costa
Rica, en educacin y salud; y Uruguay, en equidad. Los cuatro pases que obtuvieron mejores valores
para el ndice compuesto de desempeo de los servicios pblicos fueron en orden Costa Rica, Uruguay,
Chile y Mxico. Entre los de peor desempeo se encuentran Guatemala, Paraguay y Bolivia (Estado
Plurinacional de).
Utilizando el mtodo DEA convencional, tres pases aparecen en la frontera de eficiencia
estimada: Costa Rica, Repblica Dominicana y Guatemala. Por otro lado, pases como Honduras,
Paraguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Bolivia (Estado Plurinacional de) aparecen lejos de la
frontera de eficiencia y, en comparacin con Costa Rica y Repblica Dominicana, podran mejorar su
desempeo en ms de un 30% para el mismo nivel de consumo gubernamental. En promedio, los pases
de la muestra podran mejorar su desempeo en torno a un 19,2% sin alterar su nivel de consumo.
De acuerdo a los coeficientes obtenidos, Ribeiro (2008) muestra que un aumento de la renta
media por habitante (PIB per cpita), una mejora de los derechos de propiedad y en la competencia de
los funcionarios pblicos acercaran a los pases a la frontera de eficiencia de los gastos pblicos.
Igualmente, una reduccin del tamao de la poblacin, en cuanto a poblacin objetivo de poltica,
aproximara a los pases a la frontera de eficiencia. Estos resultados demuestran la importancia del papel
de las instituciones gubernamentales, en cuanto que una mejora de las mismas contribuira a una mayor
eficiencia del gasto pblico.
19
De acuerdo a lo sealado en el captulo anterior, el anlisis de la calidad del gasto pblico no puede
circunscribirse solamente al nivel y composicin del mismo. Se necesita una mirada ms amplia de las
finanzas pblicas en la medida en que stas juegan un rol crucial en los objetivos del desarrollo. Lo anterior
requiere analizar la calidad del gasto desde su triple funcin: su contribucin a los objetivos de poltica
econmica y a la estabilizacin macroeconmica; su eficiencia asignativa (si los gastos estn basados en la
efectividad de los programas pblicos conforme a las prioridades de poltica); y su eficiencia operacional
(la capacidad con la que se utilizan los recursos, es decir, si una vez asignados entre los distintos programas
y proyectos, stos son utilizados de la mejor manera para alcanzar los resultados).
La eficiencia y eficacia del gasto pblico a mediano y largo plazo requiere, junto con los
instrumentos de poltica fiscal, considerar los procesos, sistemas e instituciones que materializan ese
gasto en polticas y programas pblicos, que finalmente constituyen los bienes y servicios que se
entregan a los usuarios para el logro de los objetivos de poltica.
En los ltimos aos, se ha buscado que el presupuesto juegue un rol ms activo para vincular las
prioridades de desarrollo establecidas en planes/agendas de gobierno con el gasto pblico. En la mayor
parte de los pases estudiados, las iniciativas han sido parte de las reformas presupuestarias acaecidas a
finales de la dcada de los noventa y en los dos mil y stas han tenido objetivos plurales tales como
garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas, hacer ms eficiente la asignacin del gasto pblico y
mejorar la transparencia en la utilizacin del mismo. En una parte importante de los pases que se han
impulsado estas reformas, stas se han realizado en un marco ms amplio de iniciativas con mejores o
menores aciertos dentro de lo que se ha denominado Nueva Gerencia Pblica o Gestin para o por
Resultados (vase el recuadro 1).
Los mecanismos privilegiados han sido a) las reglas fiscales; b) los marcos de gasto de mediano
plazo vinculados a la planificacin nacional; c) la definicin de objetivos estratgicos que expresan los
resultados e impactos esperados por el gobierno y sus instituciones; d) los cambios en las estructuras
programticas presupuestarias que faciliten la relacin entre la produccin pblica y los resultados; y
21
A.
La relacin entre la presupuestacin y los resultados del gasto pblico asume mltiples acepciones13. La
sistematizacin conceptual que se ha realizado a nivel de los pases de la OCDE habla ms bien de
presupuesto informado de desempeo, considerando que la asignacin directa de recursos
presupuestarios en funcin de los resultados14 obtenidos por las entidades es un proceso complejo de
realizar. Las razones principales de la asignacin directa de recursos residen en la dificultad de vincular
los impactos del gasto que se producen en el mediano y largo plazo con el carcter anual del proceso
presupuestario; la complejidad de generar frmulas contractuales entre los Ministerios de Finanzas y las
agencias para la asignacin de recursos contra resultados (lo cual implica dar un concepto de gerencia a
los Programas); y las consideraciones de ajustes fiscales y razonamientos polticos que son parte del
juego presupuestario, que dificultan establecer una relacin directa entre resultados y presupuesto.
Desde esta perspectiva, un presupuesto informado por desempeo (PID) se define como la
utilizacin de la informacin de desempeo (indicadores, resultados de evaluaciones, etc.) por cada uno
de los actores claves del proceso presupuestario. El principal objetivo del PID es mejorar la calidad del
gasto pblico a travs de una asignacin de recursos consistentes con los objetivos de poltica, lo cual
permite una mayor eficiencia en el uso de stos. Asimismo se busca hacer disponible la informacin
12
13
14
Ver anexo.
Presupuesto por resultados, Presupuesto basado en resultados- PbR, Presupuesto para resultados.
Entendiendo por resultados por efectos directo (resultados intermedios) y resultados finales o impactos que se logran a partir de la
provisin de los productos a los usuarios/beneficiarios de los Programas.
22
Nivel de
institucionalizacin
de utilizacin de
informacin de
desempeo
Decisional (Tight)
Informacional (Loose)
i) Institucionalizado
Decisiones de asignaciones
presupuestarias apoyadas
en base a indicadores de
desempeo, pero no en
forma directa y ni exclusiva
ii) Ad-hoc
Desarrollo de acciones
puntuales (por ejemplo,
evaluaciones de impacto)
para programas /
actividades determinadas
Presentacin de informacin
de desempeo solo como
apoyo para las asignaciones
presupuestarias
La revisin que se hace de la implementacin del PID en los pases de Amrica Latina da cuenta
que en su mayora stos se ubican al igual que los pases de OCDE en un nivel de
institucionalizacin de utilizacin de informacin de desempeo de carcter ad-hoc e informacional, en
el cual por un lado se desarrollan acciones de evaluacin, ya sea de programas o impacto (con mayor o
menor grado de cobertura dentro de la administracin pblica), y por otro se incorporan indicadores de
desempeo en los documentos presupuestarios de formulacin. Sin embargo, en los pases ms
avanzados de la OCDE en estas materias (Canad, Nueva Zelanda, Reino Unido y Suecia, entre otros) el
grado de concrecin de los indicadores es mayor en la medida que los objetivos de poltica tienen un
marco de gasto plurianual para el presupuesto, lo cual de alguna manera protege las prioridades de
polticas bien formuladas. Asimismo la mayor parte de estos pases tienen una definicin de Programas
en el presupuesto con estructuras programticas que facilitan la vinculacin entre el presupuesto
asignado a cada Programa y su contribucin a la cadena de resultados.
Por otro lado, la implementacin de un PID o PbR requiere de la implementacin de reformas en el
proceso presupuestario. Tal como se menciona en el Panorama del Sector Pblico implica cambiar de un
ciclo presupuestario que se basa en la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin de partidas
presupuestarias (salarios, viticos, insumos), con bajo nivel de participacin de las reas productivas en
el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las
instituciones proveen a los ciudadanos (raciones alimentaras, becas, vacunas), que cuenta con un mayor
nivel de participacin de las reas productivas de las instituciones. Los ciudadanos son los responsables
de definir sus solicitudes presupuestarias en base a niveles de produccin de bienes y servicios. Este
cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en
15
Presupuesto Informado sobre Desempeo en Amrica Latina (PID). Documento ILPES, 2008. Sin publicar.
23
2. Aprobacin
Apoyo para discutir y aprobar el
gasto en base a informacin de
mayor calidad, considerando
metas e indicadores de
produccin.
4. Evaluacin
Instrumento para apoyar el control,
sobre el cumplimiento de las
metas previstas y para la
realizacin de evaluaciones de
programas y polticas
3. Ejecucin
Herramienta de apoyo para la
gestin de los directivos pblicos e
instrumento de M&E para el
Ministerio de Hacienda/Finanzas
16
24
A.
De los casos estudiados se observa que existen diferentes sistemas de M&E para distintos propsitos. En
efecto, en el caso del Gobierno Federal de Brasil est el Sistema Integrado de Planeamiento y
Presupuesto (SIOP) que monitorea el desempeo de los programas y acciones del Plan Plurianual en su
17
25
dimensin estratgica y operativa, pero tambin parte importante de los ministerios sectoriales tiene
sistemas de M&E completos y que estn vinculados a los planes estratgicos de dichos ministerios. A
pesar de que ha habido continuidad en los esfuerzos de los distintos gobiernos por mejorar la
informacin sobre el desempeo de los programas pblicos, es a partir del ao 2000, con la adopcin de
varias leyes en el marco de la reforma presupuestaria, que se da mayor nfasis a la vinculacin entre las
metas del Plan Nacional de Desarrollo y la asignacin de recursos. En este contexto, se observan tres
etapas claramente diferenciadas.
La primera, desde 1996 a 1999, en la cual se definen 42 proyectos con inversiones prioritarias a
los cuales les es asignados recursos y posteriormente son monitoreados respecto del cumplimiento de
sus metas. La segunda etapa, se introdujo un modelo de presupuestacin por programas y un sistema de
monitoreo y evaluacin del desempeo vinculados con el Plan Plurianual (PPA) 2000-2003. Como parte
de las innovaciones presupuestarias, tambin se introdujeron otros elementos de programacin fiscal de
mediano plazo a travs de la Ley de Responsabilidad Fiscal. El PPA 2000-2003 le entreg a 338
programas finales de todos los gobiernos federales la asignacin de recursos presupuestarios, orientados
gracias a la identificacin de indicadores de resultados de los programas. La tercera etapa del PPA, de
2004 a 2007, consisti en la incorporacin de revisiones anuales de programas. Se adoptaron
metodologas exhaustivas de evaluacin para los programas seleccionados y de evaluacin ex ante para
proyectos de gran monto. Una caracterstica de la evaluacin en el marco del PPA es que est
sistematizada y forma parte del ciclo de gestin con regularidad anual y aplicacin comn a todos los
programas. Finalmente en los dos ltimos PPA se incorporan iniciativas de PID y esquemas de
evaluaciones de programas.
En el caso de Chile, existe un sistema para el seguimiento de las metas relacionadas con las
prioridades gubernamentales radicada en el Centro de Gobierno18 y otro sistema que bsicamente
sistematiza informacin de desempeo para el presupuesto (indicadores, evaluaciones, etc.), que dirige
la Direccin de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. Los ministerios sectoriales estn
claramente subordinados al sistema de la DIPRES, y si bien cada institucin tiene sus planes
estratgicos, e indicadores, la informacin sobre resultados confluye directamente al sistema de M&E de
DIPRES. En el caso del Ministerio de Desarrollo Social, se cre un Sistema de Evaluacin de los
Programas Sociales.
La experiencia chilena tiene quiz uno de los orgenes ms antiguos en la intencin de
informacin de desempeo en el presupuesto. En efecto, es desde 1995 y la primera experiencia del Plan
Piloto de Modernizacin de Servicios Pblicos que se incorporan indicadores de desempeo en el
presupuesto. Tal como ha sido mencionado en varios estudios, una de las particularidades de la
experiencia chilena ha sido su gradualidad y la aplicacin ampliada de varios instrumentos tanto de
monitoreo como de evaluacin. Desde mediados de los aos 90, en el marco del proceso de reforma de
la gestin pblica, el Ministerio de Hacienda, a travs de la DIPRES, ha desarrollado un conjunto de
instrumentos de evaluacin enmarcados en un Sistema de Control de Gestin. Su objetivo central es
mejorar la informacin del desempeo de la gestin pblica como referente para el proceso
presupuestario. En la actualidad, el sistema de evaluacin de Chile (ver cuadro 4) cuenta con un
conjunto de instrumentos de evaluacin, integrados en un Sistema de Control de Gestin y Presupuestos
por Resultados: indicadores de desempeo, sistema de evaluacin de programas (que consiste en tres
tipos de evaluacin: de programas, de impacto y comprehensiva del gasto), programas de mejoramiento
de gestin, fondo concursable de proyectos y balance de gestin integral.
18
Citando a los autores Vctor Dumas, Mariano Lafuente, Salvador Parrado (2013), de acuerdo con la OCDE (2004), el trmino
Centro de Gobierno abarca a la institucin o al grupo de instituciones que provee un apoyo y asesoramiento directo a la mxima
autoridad poltica en la cumbre del Poder Ejecutivo y al consejo de ministros. Si bien el CDG estara constituido nicamente por la
oficina de la Presidencia y sus secretaras anexas, otras instituciones como los ministerios de Hacienda, del Interior o la Jefatura de
Gabinete tienen un rol fundamental de apoyo al CDG en el ejercicio de sus funciones. El nivel de coordinacin poltica, relacionada
con articular y dar coherencia a la gestin poltica del gobierno, que quiz sea la funcin ms esencial de todo centro de gobierno,
est fuera del alcance de este estudio, se entiende op.cit. Pg. iv.
26
CUADRO 4
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN DE RESULTADOS Y CONTROL DE GESTIN
Herramienta
Descripcin
2010
Indicadores de
Desempeo (1994)
1274 indicadores.
Desempeo reportado en presupuesto y
enviado al Congreso en proceso
presupuestario y en BGI.
Evaluacin de
Programas (1996)
Programa de
Mejoramiento de la
Gestin (PMG) (1998)
Balance de Gestin
Integral (BGI) (1996)
Fondo Concursable
(FC) (2000)
Contempla la entrega de dos tipos de bonos: desempeo institucional (asociado al cumplimiento de metas de la
institucin) y un bono de desempeo colectivo (asociado al cumplimiento de metas de unidades de trabajo).
De acuerdo con los antecedentes sistematizados, las principales fortalezas del Sistema de
Evaluacin y Control de Gestin chileno estaran en la madurez que han logrado las metodologas de
evaluacin y en la legitimacin alcanzada en distintos usuarios la informacin proveniente de los
diferentes instrumentos, los que se utilizan de forma progresiva para la toma de decisiones. Se destaca,
asimismo, que la gradualidad con que se han incorporado las metodologas a lo largo de una dcada y
media, ha permitido desarrollar las capacidades de la autoridad central responsable de las evaluaciones y
de las instituciones que deben llevarlas a cabo. El uso de la informacin de resultados de la evaluacin
en el proceso presupuestario (dada por una importante cobertura del gasto de los programas evaluables)
es una de las principales fortalezas del proceso.
Sin embargo, como en la mayor parte de las experiencias internacionales, este proceso de
vinculacin con las decisiones presupuestarias se consigue no exento de dificultades. El que no haya una
relacin ms cercana entre mejor desempeo y asignacin de recursos o bien que los directivos de las
entidades no tengan flexibilidad de gasto asociadas a sus resultados, frustra en muchos casos la
expectativas. La integracin de la informacin sobre resultados incorporada en el proceso del
presupuesto es el resultado de ms de diez aos de iniciativas previas, de un profundo rediseo de la
propia DIPRES y del liderazgo de sus directivos. El sistema de evaluacin se caracteriza por un alto
27
grado de centralizacin, disciplina y rutinas que ofrecen poca discrecin a los evaluadores. Tambin se
constata la experiencia de los evaluadores externos, contratados con procedimientos transparentes. Las
metodologas son simples y los informes se producen con rapidez. Las recomendaciones forman parte
sistemtica de la base de los acuerdos para las acciones correctivas entre la DIPRES y las agencias
evaluadas. Todo el proceso ocurre dentro de un conjunto de actividades integradas en rutinas y
controladas centralmente, las que reportan el mejoramiento del desempeo.
En el caso de Colombia, el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados (SINERGIA),
centraliza gran parte de la informacin sobre el desempeo y bsicamente intenta hacer un seguimiento
de los programas vinculados al Plan Nacional de Desarrollo. El Sistema de Seguimiento a Metas de
Gobierno (SISMEG por su parte realiza un seguimiento especfico de las metas del Plan Nacional.
SINERGIA19 naci en 1994 en el marco de un mandato constitucional de 1991. El Sistema depende del
Departamento Nacional de Planeacin. Los objetivos definidos para el Sistema son la estimulacin de
mejoras continuas en efectividad y eficiencia de la gestin pblica con una mejor asignacin y uso de los
recursos pblicos y la generacin de conocimiento sobre la gestin pblica a partir de estudios y anlisis.
El Sistema se basa en la propuesta de que a partir del Plan Nacional de Desarrollo, las entidades
definan su misin en el contexto de la estrategia global de gobierno, fijen sus propios objetivos,
construyan los indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de los objetivos en funcin de la
eficiencia, eficacia e impacto, y establezcan el rango de metas en el que se esperan situar en un perodo
determinado. Al realizar dichas actividades, estn en condiciones de entregar la informacin necesaria al
Departamento Nacional de Planeacin para que ste haga una meta evaluacin que permita analizar el
desempeo de cada organizacin y el nivel de xito en el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
Junto con lo anterior, SINERGIA desarrolla un componente de evaluaciones focalizadas, donde
se estudia el funcionamiento, impacto y evolucin de las principales polticas y programas del gobierno,
como aporte al proceso de toma de decisiones relacionadas con su diseo y ejecucin. Por el mandato
que lo inspir, y por la localizacin institucional de los funcionarios que lo crearon (Direccin Nacional
de Planeamiento), el diseo de SINERGIA refleja un nfasis en un nivel ms macro de la evaluacin: los
programas y polticas de gobierno.
En el caso de Mxico, el marco institucional de las finanzas pblicas se ha caracterizado en los
ltimos aos por la promulgacin de un conjunto de leyes dirigidas a fortalecer la poltica fiscal. Entre
estas se mencionan, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 (LFPRH), y
la Reforma Fiscal Integral del ao 2007, que reorganiz el marco fiscal entre los estados y el gobierno
federal. Adems se estableci la referencia para la gestin y la programacin del presupuesto con base
resultados, la Ley del Instituto de Seguridad Social (ISSSTE, 2007) reform el sistema de pensiones en
el sector pblico con el objetivo de hacerlo sostenible en el largo plazo, y la Ley General de
Contabilidad Gubernamental del ao 2008 que tiene como objetivo establecer la contabilidad con base
devengada y la armonizacin de normas contables y presupuestarias en todos los niveles del gobierno.
A travs de las disposiciones de la LFHPR, que institucionaliza el sistema de PbR, se establecen
los mandatos para su operacin, y se definen los roles que juegan el presupuesto, la planeacin y sus
mecanismos de vinculacin:
El Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) debe formularse anualmente sobre la base
de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
La estructura programtica del presupuesto debe asegurar vinculacin entre recursos, metas e
indicadores. Esta vinculacin se produce a partir de la misin, los objetivos de unidades
responsables y programas sectoriales. El Ejecutivo debe presentar y acordar la estructura
programtica con el Congreso antes de presentar el presupuesto.
19
La cobertura del Sistema abarca a 173 entidades y 16 sectores del Poder Ejecutivo que incluyen ministerios y departamentos
administrativos del orden nacional y cinco programas presidenciales. El nivel de la evaluacin es slo macro de las polticas
sectoriales que forman el Plan Nacional de Desarrollo.
28
El presupuesto debe aprobarse con una clasificacin del gasto que permita conocer y evaluar
la productividad y los resultados del gasto pblico en cada una de las etapas del
proceso presupuestario.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de la Funcin Pblica
(SFP) debe generar regularmente informacin sobre la ejecucin presupuestaria y el
desempeo de los programas pblicos para enviarla al Congreso.
Los programas que entregan servicios a la comunidad deben contar con Reglas de Operacin
(RO) que establezcan sus objetivos, beneficios, poblacin objetivo y criterios de funcionamiento.
Todos los programas con Reglas de Operacin deben ser sujetos de una evaluacin anual de
resultados. Las conclusiones de esta evaluacin deben considerarse en la formulacin
presupuestaria siguiente.
El Ejecutivo, por intermedio de la SHCP y la SFP debe desarrollar un Sistema de Evaluacin
del Desempeo (SED), para evaluar y retroalimentar la programacin presupuestaria. El SED
debe proveer informes bimestrales al Congreso.
Los indicadores son la base del SED. Estos indicadores deben estar incluidos en el
presupuesto y usarse en la formulacin presupuestaria.
El progresivo trabajo en evaluaciones ha significado que la cobertura del gasto evaluado
aumentara desde un 14% en 2008 hasta un 53, 4% en el presupuesto 2012 (gasto evaluado acumulado).
Los instrumentos de monitoreo y evaluacin presentes en la mayor parte de los pases han
avanzado en la generacin de informacin relevante de programas pblicos. Con relacin al seguimiento
de las metas de desarrollo nacional se observa que hay una mayor fortaleza en la creacin de sistemas de
monitoreo de programas sociales en varios pases (por ejemplo Brasil sin miseria, Chile Solidario,
Programa Juntos de Per, Uruguay Crece Contigo, etc.) En este mbito se destaca adems las
evaluaciones desarrolladas por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) en Mxico20. Estos programas tienen alto grado de visibilidad, son parte de las agendas de
gobierno y en trminos generales han tenido un efecto positivo en mejorar los ndices de pobreza y
extrema pobreza en los ltimos aos.
Para analizar los aspectos que sera necesario fortalecer para mejorar este vnculo entre los
instrumentos de M&E y la calidad del gasto, junto con la sistematizacin de los casos regionales se
presentan dos casos internacionales: la experiencia canadiense y el caso holands.
B.
El sistema de gestin del gasto es implementado por Canad desde 2007 y consiste en un marco para el
desarrollo e implementacin de los planes de gasto del gobierno. Incluye tambin varios instrumentos
dirigidos a mejorar la eficiencia y calidad del gasto.
Los elementos que considera son: planificacin, evaluacin y rendicin de cuentas y se dirigen
todos a guiar las decisiones sobre la asignacin de recursos, establecimiento de prioridades, decisiones
fiscales y presupuestarias y, a partir de las decisiones tomadas, asignar los recursos a los programas.
Una caracterstica distintiva de esta experiencia es que todos los programas que existen en el
gobierno, as como las propuestas de nuevos programas, se revisan sistemticamente para asegurar que
estn dirigidos a las necesidades de los canadienses y se focalizan sobre las responsabilidades federales,
produciendo resultados y entregando mayor valor por el dinero.
20
http://www.coneval.gob.mx/Paginas/principal.aspx.
29
21
www.tbs-sct.gc.ca/index-eng.asp. Para mayor informacin sobre la metodologa consultar http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/20122013/inst/shc/shc01-eng.asp#s1.3, que presenta el caso del Departamento de Salud.
30
Este constituye el instrumento principal con el cual las Secretaras en Canad vinculan a las
prioridades de poltica pblica y de gasto. El PAA, agrupa programas y actividades relacionados entre s
y los vincula lgicamente a un resultado estratgico (strategic outcome). Este esquema proporciona un
marco para apoyar la gestin, planificacin y toma de decisiones, y entrega la informacin financiera y
del desempeo. Los strategic outcomes tienen la particularidad de ser muy agregados y estn focalizados
al logro de un resultado concreto que impacta en los problemas de los ciudadanos. La responsabilidad
por el cumplimiento de las metas asociadas a estos objetivos estratgicos recae en el Vice Ministro de
cada Departamento, y existe un sistema de ranking pblico sobre el cumplimiento, as como una
consecuencia, aunque menor, sobre un porcentaje de su remuneracin. La informacin de los PAA y su
cumplimiento tambin se registra en los informes anteriormente mencionados, el Informe sobre Planes y
Prioridades y los Informes de Desempeo de los Departamentos.
C.
En un estudio emprico sobre el sistema de evaluacin de polticas de los Pases Bajos desde la
perspectiva del presupuesto, Schoch y Den Broeder (2013) ponen de manifiesto la necesidad de adaptar
el sistema de evaluacin al sistema presupuestario para asegurar el impacto en la toma de decisiones
sobre poltica y presupuesto. El problema a resolver es, por tanto, como disear y mantener un sistema
de evaluacin que provea a los tomadores de decisiones presupuestarias de la informacin necesaria
sobre la relevancia, efectividad y eficiencia de las (futuras) polticas para facilitar la priorizacin de
gastos en el presupuesto.
Cabe recordar que los gobiernos de Holanda son coaliciones multa-partidos. Las negociaciones
sobre el presupuesto son parte fundamental del acuerdo de coalicin que tiene lugar al principio de
cada periodo de gobierno (cada cuatro aos). Este presupuesto contiene informacin muy detallada
respecto a los programas y sectores de gasto, mientras que los presupuestos de periodicidad anual son
ms especficos respecto a la implementacin de los programas, desviaciones presupuestarias y otro tipo
de eventos no previstos. No es habitual que se introduzcan o se eliminen (nuevas) polticas que no hayan
sido objeto de consenso al inicio de cada periodo de gobierno.
El acuerdo de coalicin se basa en tres aspectos: primero, el establecimiento de un techo de
dficit que gua el marco presupuestario de mediano plazo; segundo, las reglas de disciplina
presupuestaria a las que acogerse en caso de imprevistos; y tercero, la informacin (relevancia,
efectividad, eficiencia y coste) de los programas con el objetivo de facilitar la priorizacin de gastos.
As como existe un proceso bien establecido con responsables definidos para llegar a un acuerdo
sobre los dos primeros puntos, el tercero es aun objeto de discusin. Si bien la informacin sobre los
programas puede extraerse del sistema de evaluacin holands, es necesario complementarla con
evaluaciones especficas para analizar la efectividad y la eficiencia de las polticas presentes y futuras, y,
en este sentido, el uso de indicadores de desempeo es crucial para este anlisis.
La necesidad de consolidar fiscalmente las cuentas llevo al gobierno holands a mejorar el
proceso de priorizacin de gastos y a incrementar la eficiencia. Esto signific que el gobierno deba
gastar en aquellos programas cuyos resultados fuesen valorados por los ciudadanos (relevancia); que el
gobierno deba asegurar que las polticas implementadas consiguiesen resultados (efectividad); y,
tercero, que los servicios proporcionados por el gobierno deban entregarse al menor costo posible
(eficiencia), asegurando un nivel mnimo de calidad. La experiencia holandesa demostr que el
Ministerio de Finanzas (MF) tena que tomar un rol activo para asegurar que este tipo de informacin
estuviera disponible en tiempo y forma para el proceso de decisin del presupuesto y, de esta manera, se
salvaran las diferencias en intereses y la asimetra de informacin. De esto se dedujo que el MF no
poda depender exclusivamente de la informacin obtenida de las evaluaciones realizadas por los otros
Ministerios, por lo que eran necesarios diferentes tipos e instrumentos de evaluacin.
31
Es importante sealar que el MF de Holanda es responsable del diseo institucional del conjunto
del sistema de evaluacin y, a travs de la legislacin, asigna roles y responsabilidades para las distintas
partes. Esta fue una decisin tomada explcitamente, a diferencia de otros pases, que han designado al
Ministerio de Interior, o a la Oficina del Primer Ministro o incluso a algn organismo independiente
como responsables.
Los principales roles y responsabilidades respecto a la efectividad y eficiencia de las polticas
quedan establecidos en la Ley de Cuentas del Gobierno (2001). Cada Ministerio es responsable de su
presupuesto. Esta responsabilidad no solo incluye la confirmacin de que los fondos fueron gastados en
lo que se presupuest, tambin que las polticas implementadas fueron efectivas y eficientes. Cada
Ministerio es tambin responsable de realizar revisiones peridicas que evalen la efectividad y
eficiencia de las polticas y deben informar a la Corte de Auditoria (organismo independiente) de los
resultados. El gobierno puede pedir a dicha Corte que investigue ciertas polticas, pero en la mayor parte
de las veces es la propia Corte la que inicia sus estudios sobre la efectividad y eficiencia de las polticas.
La Ley de Cuentas del Gobierno tambin establece que el MF puede hacer objeciones a
determinadas propuestas de gasto por razones presupuestarias o cuando considere que la entrega de
mayor valor por dinero (value for money) es insuficiente. Queda claro que, como consecuencia de esto,
determinadas decisiones con impacto en el presupuesto no pueden ser presentadas al Gabinete de
Gobierno antes de que el MF haya dado su opinin. De esta manera, el MEF queda habilitado para
influir en el gasto del resto de ministerios y para solicitar informacin acerca de la relevancia,
efectividad y eficiencia de las polticas.
El MF tambin puede establecer normas y reglamentos para fortalecer el sistema de evaluacin.
En general, estas regulaciones son ms especficas para evaluaciones ex post que para evaluaciones ex
ante. La razn que justifica esto es que las evaluaciones ex post son un instrumento importante para la
rendicin de cuentas a travs del presupuesto. Las evaluaciones ex ante son fundamentalmente de
anlisis costo-beneficio y estn orientadas a inversiones de infraestructura nacional, proyectos de
importancia nacional determinados por el Gabinete, y proyectos de infraestructura regional en los que
las autoridades locales soliciten fondos del gobierno central.
Dentro de las evaluaciones ex post se encuentran:
a) La Regulacin sobre Evaluaciones Peridicas establece un conjunto de instrumentos y
criterios de calidad a los que deben adherirse las evaluaciones ex post. En ella se establece que
cada ministerio debe realizar una revisin de sus polticas en periodos de cuatro a siete aos
por cada artculo presupuestario y enviar sus resultados al parlamento. Tambin establece la
necesidad de que una organizacin experta independiente est involucrada en la revisin y
ofrezca su opinin respecto a los resultados y la metodologa. Posteriormente, esta opinin es
enviada al Parlamento como un apndice del informe de revisin. El responsable de este tipo
de evaluaciones es el MF.
b) Las Regulaciones de Presupuesto establecen como la informacin y planificacin de las
evaluaciones peridicas tienen que quedar reflejadas en el presupuesto con el fin de mejorar la
transparencia. Cada ministerio debe publicar en su informe presupuestario anual un
cronograma que refleje la revisin de cada poltica en una planificacin de cinco aos. En el
caso de que se estn llevando a cabo otras evaluaciones, como las de los subsidios, deben
incluirse tambin.
c) La Ley General Administrativa establece la evaluacin de los subsidios por parte de los
ministerios al menos una vez cada cinco aos. Esta informacin puede ser usada por el
gobierno para decidir si continuar o finalizar un subsidio en particular.
Revisando el impacto de los instrumentos de evaluacin implementados en la prctica, se vio que
la informacin acerca de la efectividad y eficiencia de las polticas establecida por la legislacin y las
regulaciones presupuestarias podra ser muy til para los propios ministerios y el Parlamento, pero se
necesitaban instrumentos adicionales para la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto.
Aunque estos instrumentos no estaban recogidos en el cuerpo legal, son ampliamente utilizados en la
32
33
CUADRO 5
IMPACTO DE LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN HOLANDS
EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PRESUPUESTARIAS
Impacto en la toma de
decisiones
Control de calidad
(tcnico)
Ayuda en las
decisiones va/no va,
pero la decisin final
no depende del
anlisis. Tiene
influencia en el caso
de mejor alternativa
de proyecto
La Oficina de Anlisis
de Poltica Econmica
de Holanda u otras
agencias designadas
pueden proporcionar
una segunda opinin
en el caso de grandes
proyectos. No existe
otro proceso
especfico para
control de calidad
No existe un
procedimiento que
asegure la
participacin en las
decisiones de va/no
va para proyectos de
infraestructura
individuales. El
Gabinete decide en
proyectos de
importancia nacional
Ninguno
Como en el caso
anterior
Bajo a medio
Depende. Pueden
impulsar cambios de
poltica. Pueden
proporcionar ayuda
para revisar el gasto
Expertos
independientes dejan
constar su opinin en
un anexo a la revisin
de poltica. El
Gabinete decide si la
revisin puede ser
enviada al Parlamento
El Gabinete decide si
la revisin de poltica
puede ser enviada al
Parlamento
Depende
No estn
organizadas, depende
de cada situacin
No existe un
procedimiento
especfico
Un comit
interdepartamental
dirigido por el Director
General de
Presupuesto, revisa
que el informe se
adhiera a los trminos
de referencia y a las
pautas de calidad
El Gabinete decide en
el informe "La visin
del Gabinete" y en la
publicacin del
informe de revisin de
gasto. Ambos
documentos son
publicados de forma
conjunta
Alto, dependiendo de
la necesidad de
reforma (mayor
efectividad y
eficiencia) o de
consolidacin fiscal
Revisin exhaustiva
del gasto
Como en el caso
anterior
El Gabinete decide
acerca de la
publicacin del
informe (el informe
sobre "La visin del
Gabinete" es posible,
pero no necesario)
Alto, dependiendo de
la necesidad de
consolidacin fiscal
Instrumento
Evaluaciones ex
ante
Anlisis costobeneficio
Otros tipos de
estudios ex ante
Evaluaciones ex
post
Revisin de poltica
Evaluaciones de
efectos
Impacto en el
presupuesto
Evaluaciones para
opciones de
reforma y ahorro
34
35
Los informes anteriores fueron extensamente consultados por los partidos polticos para elaborar
sus propuestas de poltica durante las elecciones del 2010, de tal manera que alrededor del 20% de las
medidas de poltica contenidas en el Acuerdo de Coalicin de ese ao fueron extradas de los informes
de revisiones de gastos. El xito de estas revisiones de gasto se puede explicar no solo por la calidad
tcnica de las opciones polticas presentadas, tambin porque en el proceso se respetan los roles y
responsabilidades de los polticos y funcionarios pblicos: mientras los polticos seleccionan prioridades
y polticas, los funcionarios pblicos se encargan de preparar las diferentes opciones y evaluar sus
impactos desde un punto de vista analtico y objetivo.
Dada la participacin de los diferentes ministerios y expertos externos, este ejercicio de revisin
exhaustiva de gastos gozo de mayor credibilidad tcnica que si hubiera sido realizado exclusivamente
por el MF. Aun as, el ejercicio puso de manifiesto que, en lneas generales, aun no se dispone de
informacin de gastos a un nivel ms detallado y que, para determinadas reas, poco se sabe acerca de la
efectividad y eficiencia del gasto.
Respecto a las lecciones aprendidas y los desafos futuros, Schoch y Den Broeder (2013) resaltan
que la experiencia en Holanda demostr que el tipo de informacin requerida para el inicio de un nuevo
periodo gubernamental cada cuatro aos es diferente a la necesitada al comienzo de cada ejercicio
presupuestario anual. Al inicio de un nuevo gobierno, las evaluaciones deben proporcionar informacin
relevante para reformas significativas de poltica, mientras que, dentro de este periodo, la informacin
debe orientarse a implementar ajustes de forma anual. En este sentido, y desde la perspectiva del propio
MF de los Pases Bajos, el sistema de evaluacin actual necesita ser adaptado al sistema presupuestario
para asegurar el impacto en la toma de decisiones tanto de poltica como de presupuesto. Elementos
clave de este proceso son:
a) flexibilidad y variedad en la eleccin de instrumentos;
b) pertinencia y puntualidad de los informes de evaluacin al inicio de cada periodo de gobierno
y en cada ejercicio presupuestario anual;
c) seleccin y focalizacin en aquellas reas de poltica que son objeto de atencin, que tienen un
impacto sustancial en el presupuesto y cuyos cambios son polticamente posibles.
De la experiencia holandesa, los autores recogieron cuatro lecciones importantes:
1) El MF debe establecer sus propios instrumentos de evaluacin, que se suman a los marcos
generales de evaluacin de polticas utilizados por los diferentes ministerios, para adaptar la
informacin al proceso presupuestario en contenido y tiempo. Las revisiones de gasto
(spending review) y las revisiones de gastos exhaustivas (comprehensive spending reviews)
del sistema holands bsicamente sirven a este propsito. Estos instrumentos permiten al
MF identificar con mayor facilidad que polticas y programas deben ser suspendidos, como
puede incrementarse la eficiencia de las polticas o qu poltica justifican los costos incurridos.
Igualmente, la existencia de diferentes instrumentos de evaluacin no solo ayuda a los
ministerios a mejorar sus polticas a lo largo del tiempo, tambin proporciona la base sobre la
cual el MF necesita adaptar la informacin disponible a los requerimientos del presupuesto.
Una condicin necesaria para asegurar el impacto potencial de estos instrumentos es la
participacin de un responsable de peso a nivel poltico (el Gabinete, en el caso de Holanda).
2) La existencia de reglas bsicas respecto a la calidad y control de calidad mejoran la
integracin de las evaluaciones en el proceso de toma de decisiones presupuestarias. En cuanto
a la credibilidad de los informes de evaluacin, es importante separar la fase de evaluacin
tcnica (independiente de las opciones de poltica del momento) del propio proceso poltico de
toma de decisiones.
3) El incremento de la cantidad de reglamentos y reglas formales no siempre es el camino para
superar la asimetra de informacin entre el MF y el resto de ministerios. Es esencial encontrar
un equilibrio entre lo que se debe regular mediante leyes y reglamentos y lo que se debe dejar
a negociacin, as como qu instrumento es el ms adecuado en funcin del problema a
36
Vincular el sistema de evaluacin con el ciclo presupuestario para asegurar mayor impacto.
Crear instrumentos que identifiquen opciones de menor costo as como opciones de ms valor por
menos dinero (more value for money). Involucrar a directores de alto nivel (Gabinete) para superar la
asimetra de informacin y hacer buen uso de las evaluaciones existentes.
Colaborar con otros ministerios es condicin necesaria para asegurar la calidad de los anlisis y
opciones de poltica.
Evaluar el sistema de evaluacin peridicamente.
Ser flexible y no descansar solo en un instrumento.
No ser impaciente: un buen sistema de evaluacin no se traduce en buenas polticas de forma
inmediata, pero puede hacerlo en el tiempo (por ejemplo, al inicio del siguiente periodo de gobierno).
Considerar que puede existir resistencia a las evaluaciones y revisiones, especialmente cuando estas
se vinculan al ciclo presupuestario.
Seleccionar el equipo de trabajo es importante. Debera haber una mezcla de funcionarios con
capacidad analtica y de investigacin (introvertidos) y funcionarios con capacidad de hacer
contactos, manejar la resistencia y funcionar en entornos abiertos (extrovertidos).
37
Mejorar la calidad de las finanzas pblicas (CFP) es un objetivo que est presente en la mayor parte de
las agendas de los pases estudiados en este documento. Como se afirm, la CFP abarca aquellos
elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con los objetivos de elevar
el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso particular de Amrica Latina y el Caribe, de
asegurar grados crecientes de equidad distributiva (ILPES, 2012). La expresin ms concreta es la
bsqueda de instrumentos que permitan la asignacin de los recursos conforme a las prioridades de
poltica pblica. Se intenta que los objetivos de desarrollo tengan una mejor expresin en las decisiones
presupuestarias. As, con mayor o menor acierto los pases utilizan un conjunto de herramientas dirigidas
a mejorar la eficiencia y efectividad del gasto pblico.
La revisin de las experiencias de los nueve pases que se presentan en el anexo, da cuenta de que
las principales innovaciones presupuestarias dirigidas a mejorar la calidad del gasto pblico se refieren
a: definicin de prioridades gubernamentales; metas de desarrollo articuladas a marcos de mediano
plazo; definicin de presupuestos plurianuales; introduccin de informacin de desempeo en el
presupuesto a travs de la articulacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de resultados (indicadores
y evaluaciones) con la planificacin; y, en menor medida, el establecimiento de convenios de
desempeo. En la mayor parte de los casos revisados, estas iniciativas se enmarcan en una
conceptualizacin de gestin orientada a resultados, en donde el presupuesto orientado o por resultados
con sus diferentes acepciones es la herramienta ms visible. Gran parte de estos esfuerzos seran
parte de las iniciativas de mejora de calidad de gasto pblico sealadas en los primeros captulos
enmarcados en los componentes de eficiencia y efectividad del gasto pblico y gobernanza fiscal.
A continuacin se describen las principales caractersticas de dichas innovaciones y su rol en la
mejora de la calidad del gasto pblico:
Los planes nacionales de desarrollo juegan un rol central como instrumento para la definicin
de las prioridades gubernamentales, el desarrollo de planes sectoriales y la orientacin del
gasto pblico. De los nueve pases estudiados, siete cuentan con dichos planes y/o estrategias
39
Ver Sistema de Indicadores del Sector Pblico de Amrica Latina (SISPALC) http://sispalc.cepal.org/Sispalv2/ y Armijo (2011).
Para mayor informacin consultar http://www.un.org/es/millenniumgoals/
40
41
embargo, no es posible acceder al costo de esos programas y/o a la eficiencia en el uso de los
recursos destinados a los mismos.
Es interesante notar que tanto en educacin como en salud, hay pocas metas con carcter
transversal que permitan identificar la contribucin de varios programas a un objetivo nico.
Asimismo considerando que uno de los problemas de la regin se relaciona con la calidad del
empleo, no se presentan prioridades y compromisos relacionados con la educacin tcnica, ni
mayor generacin de habilidades para el mercado del trabajo.
Respecto a la definicin de responsabilidades por las metas tanto a nivel de gobierno,
sectoriales, institucionales y programticas (o de agencias), se observan pocos casos de
establecimiento de convenios de desempeo y/o devolucin de competencias a las
instituciones gestoras. Este ltimo aspecto es el rasgo distintivo de la gestin orientada a
resultados: dejar que los gerentes dirijan. Sin embargo, una caracterstica de las iniciativas
en la regin es, al parecer, el establecimiento de metas sin expresin o contraparte de
consecuencias24.
24
Esto se observ tambin en una encuesta realizada por ILPES, ver CEPAL (2011), pgs.64 a 67.
42
Entre los desafos para que el PbR juegue un rol ms activo en la mejora de la calidad del gasto pblico
est el lograr una mejor integracin de la informacin de desempeo de los planes y programas en el
presupuesto. Como se observ en el anlisis de las experiencias internacionales, para que esta
integracin tenga relevancia en la mejora del gasto pblico se tiene que cumplir con ciertos requisitos.
A.
43
B.
C.
25
Op,cit, pg.63.
44
45
Bibliografa
Afonso, Antonio, Ludger Schuknetch y Vito Tanzi (2005), "Public Sector Efficiency: An International
Comparison", Public Choice, Vol. 123, No. 3/4 (Junio 2005), pp. 321-347.
Armijo, Marianela (2010), Planes Nacionales de Desarrollo en pases de Amrica Latina y el Caribe: anlisis
preliminar de sus propuestas. ILPES. Versin preliminar.
Arizti P., M.Lafuente, N. Manning, F. Rojas and T. Thomas, (2009), Performance-Informed Budgeting in
Latin America Experiences and Opportunities, Working Paper 0309, Public Sector Unit, LAC, World
Bank, April.
Arenas de Mesa, Alberto y Heidi Berner (2010), Presupuesto por Resultados y la Consolidacin del Sistema
de Evaluacin y Control de Gestin del Gobierno Central. Ministerio de Hacienda. Direccin de
Presupuestos. Divisin de Control de Gestin. Febrero 2010.
Barrios, Salvador y Andrea Schaechter (2009), "Gauging by numbers: A first attempt to measure the quality
of public finances in the EU", Economic Papers 382, July 2009, Economic and Financial Affairs,
European Commission.
CEPAL (2011), Espacios Iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo.
Dumas, Vctor, Mariano Lafuente y Salvador Parrado (2013), El fortalecimiento del centro de gobierno para
resultados en Chile: la experiencia del Ministerio de la Presidencia y su unidad presidencial de gestin
del cumplimiento (2010-13). Banco Interamericano de Desarrollo. Nota Tcnica 563.
Garca, Roberto y Mauricio Garca (2010), La gestin para resultados en el desarrollo: Avances y Desafos
en Amrica Latina y el Caribe Banco Interamericano de Desarrollo.
ILPES (2012), Panorama del sector pblico en Amrica Latina: la gestin pblica en la hora de la Igualdad.
Marcel, M (2013), Budgeting For Fiscal Space and Government Performance Beyond The Great Recession.
Draft, April.
Martner, R (2000), Los estabilizadores fiscales automticos", Revista CEPAL No. 70, pginas 31-52, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), LC/G.2095-P/E, Santiago, abril 2000.
OCDE (2008), Handbook on constructing composite indicators. Methodology And User Guide. OCDE.
Ribeiro, Marcio B., "Eficiencia do gasto publico na America Latina: uma analise comparativa a partir do
modelo semi-parametrico com estimativa em dois estagios", Serie Gestin Pblica num. 67, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, abril de 2008.
47
Schoch, Mickie y Corina den Broeder (2013), Linking information on policy effectiveness and efficiency to
budget decisions in the Neteherlands, OECD Journal on Budgeting, Vol. 12/3.
Ua, Gerardo (2009), Planificacin, Presupuesto Basado en Resultados y Administracin Financiera. Curso
Internacional Evaluacin de la Gestin y de Programas Pblicos ILPES - CEPAL. Santiago de
Chile, 16 al 27 de Noviembre.
48
Anexo
49
Transversalidad
Las nuevas categoras del PPA dan mayor versatilidad y son capaces de
expresar relaciones que antes eran limitadas por la contabilidad pblica. En
estos trminos la integracin entre las polticas en especial el tratamiento de
transversalidad no est ms limitado por el diseo de acciones
presupuestarias con sus respectivos productos. La combinacin entre
Objetivos; metas e iniciativas crean condiciones para el abordaje ms
adecuado de la relacin entre polticas.
A travs de las Agendas Seccionales es posible coordinar las polticas del
gobierno federal para la Juventud, la Mujer, Igualdad Racial, y LGBT
Poblaciones de la calle, nios y adolescentes, Personas mayores,
discapacitados y para los Pueblos Indgenas.
50
CUADRO A.2
BRASIL: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin
a
(Desarrollo)
Los Programas que implementan las metas del Plan y polticas del Sector, estn
claramente identificacin en el PPA 2012-2015
Todos los Programas de Educacin estn contemplados dentro del mbito de
Programas Temticos, que es la nueva conceptualizacin de Programas dentro
del PPA 2012 -2015
Educacin Bsica
Profesional y Educacin Tcnica
Educacin Superior - Pregrado , Postgrado , Docencia, Investigacin y Extensin
Cultura: Preservacin, Promocin y Acceso
Tipos de indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
Definicin de metas compartidas
(Shared outcomes)
En el marco de las Agendas
Transversales en la contribucin a
un objetivo pueden concurrir varias
iniciativas de gasto, ya sea de un
Programa Temtico, o de otro a
nivel transversal, como el PAC,
Bolsa Familia, etc.
51
CUADRO A.3
BRASIL: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud
a
(Desarrollo)
Responsable: Ministerio de
Salud
Identificacin de Programas
que implementan la poltica
del sector con/sin asignacin
de presupuesto.
Tipos de indicadores
52
CUADRO A.4
BRASIL: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO
Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
El PPA es un plan de mediano plazo que establece las metas a ser alcanzadas
durante el perodo de gobierno y que, a su vez, aglutina los planes sectoriales.
Los objetivos de nivel nacional y sectorial estn contenidos en programas que
tienen metas e indicadores.
Se elabora un marco fiscal de mediano plazo que es la base para la realizacin
del presupuesto. Este, a su vez, est integrado por los programas establecidos
en el plan nacional de mediano plazo. Adems, existe una Ley de
Responsabilidad Fiscal que fija lmites cuantitativos al gasto.
Sistemas de Monitoreo y
Evaluacin para el seguimiento
de metas y rendicin de cuentas
CUADRO A.5
CHILE: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo /Agendas
de Gobierno
Planes/Agendas de
Gobierno
Responsable:
Ministerio Secretara
General de la
Presidencia
Vinculacin de las
Metas del Plan con el
Presupuesto
53
CUADRO A.6
CHILE: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin
a
(Desarrollo)
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto, Resultados
Intermedios
54
CUADRO A.7
CHILE: SALUD
Inclusin del tema Salud en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin
a
(Desarrollo)
Responsable: Ministerio de Salud
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
55
CUADRO A.8
CHILE: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE
MONITOREO Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo de financiamiento
Presupuesto plurianual
Sistemas de Monitoreo y
Evaluacin para seguimiento de
metas y rendicin de cuentas
Benchmarking de indicadores
con otros pases
No obstante estos indicadores no estn presentes como parte de los objetivos del Plan/Agenda
de Gobierno.
56
CUADRO A.9
COLOMBIA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Ms empleo, menos pobreza
y ms seguridad
Responsable: Departamento
Nacional de Planeacin
CUADRO A.10
COLOMBIA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin
Las metas asociadas directamente al Ministerio de Educacin estn
a
(Desarrollo)
organizadas a partir de los siguientes Programas de Inversin:
a) Calidad Educativa; b) Atencin Integral Primera Infancia (MEN);
Los objetivos de desarrollo en
c) Competencias; d) Cobertura educativa; e) Pertinencia Educativa y
Educacin estn contenidos en el
e) Gestin Educativa
Pilar Igualdad de Oportunidades
Las metas por Programa tienen como
responsable al Ministerio de
Educacin
Las metas tambin pueden encontrarse por Estrategia del Plan por ejemplo:
Formacin de Capital Humano, se observan metas asociadas a la
Estrategia Primera Infancia, donde se concentran la metas educativas para
los nios y nias de 0 a 5 aos.
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
57
CUADRO A.11
COLOMBIA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
En el Pilar Igualdad de
Oportunidades se definen
indicadores relacionados con
Salud en trminos de: Gasto en
salud, Mortalidad Infantil,
Esperanza de vida al nacer
Objetivos de Poltica Salud
a
(Desarrollo)
Los Objetivos del mbito de Salud estn asociados son los siguientes Programas
vinculados a las metas de Gobierno:
- Unificacin y universalizacin del rgimen subsidiado
- Prestacin de servicios de salud de calidad
- Vacunacin - Programa Ampliado de Inmunizacin
- Proteccin Salud Pblica, Promocin y Prevencin
- Sostenibilidad Financiera
- Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
- Inspeccin Vigilancia y Control
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
Definicin de Metas compartidas
(Shared Outcomes)
No existen metas compartidas
entre diferentes Ministerios
Los Programas que implementan las polticas de salud y los objetivos estn
claramente definidos como programas de inversin, los cuales presentan los
montos presupuestarios comprometidos para el perodo del Plan
58
CUADRO A.12
COLOMBIA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN DE LAS METAS DEL PLAN-PRESUPUESTO: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento de las
Metas del Plan
Presupuesto plurianual
Para el monitoreo de los Indicadores vinculados a las metas del Plan existe el
Sistema de Seguimiento de Metas de Gobierno (SISMEG)
La organizacin de la Informacin en el Sistema es:
Sector: Educacin
Entidad Ministerio de Educacin Nacional
Pilar Igualdad de oportunidades para la prosperidad social
Objetivo Poltica Integral de Desarrollo y Proteccin Social
PROGRAMA Calidad Educativa
Existe un link donde se puede acceder a los Indicadores por cada Meta (lnea
base, desempeo histrico)
En el marco del Sistema de Evaluacin de Resultados (SINERGIA) existe una
lnea de evaluaciones en las cuales se desarrollan evaluaciones estratgicas,
de impacto, etc.
Se realiza un informe de peer to peer con los pases de la OCDE por cada uno
de los Ejes y Pilares del PND en los Indicadores de Resultado Final , son 33
Indicadores del PND (ver referencia)
Algunas de las metas tienen la referencia del Pas con relacin al promedio de
Amrica Latina (sin embargo no est comprometida en trminos de alcanzar el
promedio o mejorarlo)
Existe un aplicativo donde es posible encontrar los Indicadores por Programa,
relacionado con las metas del Plan, donde se hace un seguimiento anual
respecto del avance al cuatrienio.
59
CUADRO A.13
COSTA RICA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014
Mara Teresa Obregn Zamora
Responsable: Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica
Econmica
60
CUADRO A.14
COSTA RICA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo)
Propuestas.
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
Definicin de Metas compartidas (Shared
outcomes)
Se establecen responsables institucionales
por el cumplimiento de las metas, pero no se
determinan las responsabilidades
individuales.
61
CUADRO A.15
COSTA RICA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud (Desarrollo)
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
62
CUADRO A.16
COSTA RICA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
CUADRO A.17
ECUADOR: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo/Agendas de
Gobierno
Planes/Agendas de Gobierno
Responsable: Secretara
Nacional de Planificacin y
Desarrollo (SENPLADES)
El marco legal que establece las competencias entre los rganos Rectores en
materia de planificacin-programacin y presupuesto y sistemas de monitoreo y
evaluacin est definido en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
(2010)
Art. 97 Seccin I relativo a la Programacin Presupuestaria Contenido y finalidad
seala que la fase del ciclo presupuestario en la que, en base de los objetivos
determinados por la planificacin y las disponibilidades presupuestarias coherentes
con el escenario fiscal esperado, se definen los programas, proyectos y actividades
a incorporar en el presupuesto, con la identificacin de las metas, los recursos
necesarios, los impactos o resultados esperados de su entrega a la sociedad; y los
plazos para su ejecucin.
Se agrega que las entidades sujetas al presente cdigo efectuarn la programacin
de sus presupuestos en concordancia con lo previsto en el Plan Nacional de
Desarrollo, las directrices presupuestarias y la planificacin institucional
63
CUADRO A.18
ECUADOR: EDUCACIN
Caractersticas de la institucionalizacin Gasto
Inclusin del tema Educacin en el
Plan/Prioridad/Agenda
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
CUADRO A.19
ECUADOR: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
64
CUADRO A.20
ECUADOR: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
65
CUADRO A.21
MXICO: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes/Agendas de Gobierno
2013-2018
5 Metas Nacionales:
Mxico en Paz
Mxico Incluyente
Mxico con Educacin de Calidad
Mxico Prspero
Mxico con Responsabilidad Global
Responsable: Presidencia de la
Repblica
3 Ejes transversales:
Democratizar la productividad
Gobierno Cercano y Moderno
Perspectiva de Gnero
Las prioridades de Educacin estn incluidas en las Metas de Educacin
de Calidad.
Si bien en las 5 Metas Nacionales no existe una exclusiva en temas de
Salud, estos se incluyen en la Meta Mxico Incluyente
Vinculacin de las Metas del Plan con
el Presupuesto
66
CUADRO A.22
MXICO: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
Definicin de Metas compartidas (Shared outcomes)
No existes metas compartidas
67
CUADRO A.23
MXICO: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud
a
(Desarrollo)
Las instituciones responsables se
establecen en el mecanismo de
articulacin del PND y el Presupuesto
por Resultados (PbR), a travs de las
Matrices de Indicadores que deben
reportar los Ministerios (a travs de
los Programas)
Identificacin de Programas que
implementan la poltica del sector
con/sin asignacin de presupuesto
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios, Productos,
Procesos)
Definicin de Metas compartidas
(Shared outcomes)
No se definen metas compartidas
entre instituciones
Resultado Final
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2013 2018, se incluyen 33
indicadores que reflejen la situacin del pas en relacin con los temas
considerados como prioritarios para darles puntual seguimiento y conocer
el avance en la consecucin de las metas establecidas y, en su caso,
hacer los ajustes necesarios para asegurar su cumplimiento.
En el Plan no se incluyen explcitamente indicadores relacionados con
Salud. Se incluyen dos Indicadores: Carencia de la poblacin en pobreza
Extrema e Inseguridad Alimentaria. Carencias de la poblacin en pobreza
extrema El indicador incluye: i) rezago educativo, ii) carencia por acceso a
los servicios de salud, iii) carencia por acceso a la seguridad social,
iv) carencia por calidad y espacios de la vivienda, v) carencia por acceso a
los servicios bsicos en la vivienda y vi) carencia por acceso a la
alimentacin.
Inseguridad alimentaria
Este indicador identifica a la poblacin en hogares en condicin de pobreza
multidimensional extrema, que presentan un grado de inseguridad alimentaria
moderado o severo.
La escala de seguridad alimentaria evala aspectos como la preocupacin por
la falta de alimentos, los cambios en la calidad y cantidad de stos y las
experiencias de hambre.
La escala de seguridad alimentaria definida por el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) reconoce cuatro
posibles niveles de inseguridad alimentaria:
1) Inseguridad alimentaria severa.
2) Inseguridad alimentaria moderada.
3) Inseguridad alimentaria leve.
4) Seguridad alimentaria.
68
CUADRO A.24
MXICO: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
69
CUADRO A.25
PER: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de Desarrollo/Agendas de Gobierno
Responsable del Plan: Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y
Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico (SINAPLAN) creados bajo el
Acuerdo Nacional para disear y hacer
seguimiento de las propuestas de desarrollo.
70
CUADRO A.26
PER: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin
a
(Desarrollo)
Responsable :Ministerio de Educacin
Tipos de Indicadores
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios, Productos,
Procesos)
71
CUADRO A.27
PER: SALUD
Inclusin del tema salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica salud (Desarrollo)
Definicin de responsables
El responsable del programa presupuestal es el titular de la
entidad que tiene a cargo la implementacin de dicho programa,
quien, adems, debe dar cuenta sobre el diseo, uso de los
recursos pblicos asignados y el logro de los resultados
esperados. En el caso de programas presupuestales que
involucren a ms de una entidad, la responsabilidad recae en el
titular de la entidad que ejerce la rectora de la poltica pblica
correspondiente a dicho programa presupuestal. El titular de la
entidad puede designar a un responsable tcnico del programa
presupuestal, el que tiene funciones relacionadas con el diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin del programa.
Tipos de Indicadores
(Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios, Productos, Procesos)
72
CUADRO A.28
PER: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo
Financiamiento
No se detalla
Marcos de Gasto de
Mediano Plazo/
Presupuesto plurianual
Convenios de
desempeo para el
cumplimiento de las
metas
Existe el Convenio de Apoyo Presupuestal que es un acuerdo de carcter tcnico suscrito entre las
entidades pblicas y la Direccin General de Presupuesto Pblico. En el Convenio la Entidad
Pblica se compromete al cumplimiento de metas de Indicadores de Resultado y/o Producto del
programa presupuestal, segn corresponda, as como en la ejecucin de los Compromisos Gestin
para una mejor provisin de los servicios pblicos.
El apoyo Presupuestario son recursos pblicos provenientes de donaciones que recibe el Estado, a
travs del MEF, para impulsar la implementacin de uno o ms Programas Presupuestales, y que se
asignan a las entidades pblicas, previa suscripcin del Convenio. Las donaciones tambin podrn
destinarse a las acciones de medicin, seguimiento y asistencia tcnica que desarrolle la DGPP, en
el marco de la Trigsima Sexta Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29465.
En la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas es posible encontrar los Convenios de las
Entidades con la Direccin General de Presupuesto Pblico
Sistemas de Monitoreo
y Evaluacin para
seguimiento de metas y
rendicin de cuentas
Como parte del Seguimiento del PpR la Direccin General de Presupuesto Pblico realiza las
siguientes actividades:
1. Seguimiento de la Ejecucin Financiera y Fsica
Se realiza mediante la elaboracin de Reporte de Seguimiento de Ejecucin Financiera y Ejecucin
de Metas Fsicas semestrales Estos reportes estn basados en la informacin registrada en el
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), y se vienen elaborando desde el ao 2009
incrementndose el nmero de programas incluidos conforme crecen los programas presupuestales
2. Seguimiento de indicadores de desempeo
Sistema de Informacin de Indicadores de Desempeo de los Programas Presupuestales Resulta
del Ministerio de Economa y Finanzas
Se realiza mediante la elaboracin de Reportes de Lnea de Base y Reportes de Progreso
anuales de los Programas Presupuestales a partir de la medicin de los distintos indicadores de
producto y resultados mayormente mediante encuestas realizadas por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) y mediante informacin administrativa sectorial. Asimismo, se realiza
talleres de difusin de los logros obtenidos por los Programas Presupuestales a partir de los datos
de los indicadores de productos y resultados.
Los reportes de seguimiento de indicadores de desempeo se vienen elaborando desde el ao 2008
Tambin se desarrollan Evaluaciones independientes:
Evaluaciones de Diseo y Ejecucin Presupuestal (EDEP).
Evaluaciones de Impacto (EI)
En la actualidad se han realizado 42 evaluaciones de impacto.
El proceso de evaluacin no solo involucra la elaboracin de un informe final sino tambin
comprende la definicin de una matriz de compromisos de mejora del desempeo, la cual incluye
todas las mejoras en gestin a las que la intervencin pblica evaluada se compromete a realizar.
Los compromisos se definen a partir de las recomendaciones de la evaluacin y se formalizan luego
de una negociacin entre los responsables de la intervencin evaluada y la Direccin General de
Presupuesto Pblico (DGPP).
Benchmarking de
indicadores con otros
pases
Para el Indicador de Prueba PISA se realiza una comparacin con la posicin del pas respecto de
los pases de las OCDE.
73
CUADRO A.29
REPBLICA DOMINICANA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO:
SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Responsable: Ministerio de
Economa, Planificacin y
Desarrollo (MEPyD)
CUADRO A.30
REPBLICA DOMINICANA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo)
El primer Objetivo General del segundo Eje Estratgico establece la garanta de una
"educacin de calidad para todas y todos". Se considera un objetivo "de alta prioridad".
74
CUADRO A.31
REPBLICA DOMINICANA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud (Desarrollo)
CUADRO A.32
REPBLICA DOMINICANA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS
Y SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
75
CUADRO A.33
URUGUAY: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de Desarrollo /Agendas de
Gobierno
Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2020 que
desagrega por algunos sectores las prioridades de
desarrollo. (es as como se define la Estrategia de
la Infancia, Niez y Adolescencia, Estrategia de
Competitividad)
Responsable: Presidencia de la Repblica
Oficina de Planeamiento y presupuesto
La clasificacin del gasto pblico en AP refleja la finalidad a la que se destinan los gastos en el presupuesto, el fin ltimo al
que est orientado el gasto, y permite determinar los objetivos generales de las polticas gubernamentales, mostrar la
naturaleza de los servicios que las instituciones pblicas brindan a la comunidad, y medir la funcin social de las mismas,
brindando elementos adicionales que permiten un anlisis ms profundo del presupuesto y de la poltica de gasto pblico en
general. Permite concentrar los esfuerzos del gobierno en funcin de la obtencin de resultados que sean prioritarios para la
sociedad, a la vez que facilita y estimula la vigilancia de los ciudadanos sobre la toma de decisiones del gobierno.
76
CUADRO A.34
URUGUAY: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo)a
Responsable: Ministerio de Educacin
Tipos de Indicadoresb
Resultado Final o Impacto,Resultados
Intermedios
77
CUADRO A.35
URUGUAY: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud
(Desarrollo)a
Tipos de Indicadoresb
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios
Rectora en Salud
Incidencia de Hepatitis A
Incidencia de hantavirus
Porcentaje de nios menores de 1 ao con controles de salud al da en IAMC.
Promocin en Salud
Embarazo adolescente
Nacidos vivos con bajo peso al nacer
78
CUADRO A.36
URUGUAY: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento
Presupuesto plurianual
El Presupuesto General abarca cinco aos, que coincide con el periodo presidencial.
Transcurrido un ao, se presentan al Congreso, adems de la rendicin de cuentas,
una serie de modificaciones, las cuales estn sujetas a su aprobacin.
Convenios de desempeo
para el cumplimiento de las
metas entre Programas/
Ministerios
Ministerios/ Presidencia)
Sistemas de Monitoreo y
Evaluacin para el
seguimiento de metas y la
rendicin de cuentas
Los indicadores de contexto se asocian al nivel de rea programtica. Miden condiciones objetivas de la sociedad que
afectan la calidad de vida de la poblacin.
b
Asociados a cada objetivo de programa pretenden mostrar en qu medida estos fueron alcanzados. Dicho de otra
forma, buscan medir los resultados de las polticas pblicas a nivel agregado. Dado que los actuales objetivos de
programas presupuestales entraron en vigencia en 2011 (junto con el actual Presupuesto Nacional), para estos
indicadores solo se presentan valores a partir de ese ao, utilizando los valores 2009 o 2010 como lnea de base.
79
Serie
Macroeconoma del Desarrollo .
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
156.
155.
154.
153.
152.
151.
150.
149.
148.
147.
146.
145.
144.
143.
142.
141.
140.
139.
138.
137.
136.
135.
134.
133.
132.
Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina, Marianela Armijo (LC/L.3881), 2014.
Servicio civil en Amrica Latina y el Caribe, Isabel Siklodi (LC/L.3880), 2014.
Anlisis de la proteccin ante el desempleo en Amrica Latina, Mario Daniel Velsquez Pinto (LC/L.3877), 2014.
Formacin profesional y capacitacin en Mxico, vico Ahumada Lobo (LC/L. 3874), 2014.
Crecimiento econmico y productividad en Amrica Latina. Una perspectiva por industria segn la base de datos
LA-KLEMS, Claudio Aravena y Andr Hofman (LC/L.3870), 2014.
El seguro de desempleo en Mxico: opciones, caractersticas, ventajas y desventajas, Graciela Bensusn
(LC/L. 3857), 2014.
Structural change in four Latin American countries: an international perspective, Claudio Aravena, Juan Fernndez,
Andr Hofman and Matilde Mas (LC/L.3852), 2014.
Income inequality in Latin America, Giovanni Andrea Cornia (LC/L.3847), 2014.
Impactos de las reformas recientes de poltica fiscal sobre la distribucin del ingreso. El caso de Bolivia (Estado
Plurinacional de), Tatiana Genuzio (LC/L.3844), 2014.
Structural change in four Latin American countries: an international perspective, Claudio Aravena, Juan Fernndez,
Andr Hofman y Matilde Mas (LC/L.3840), 2014.
Experiencias internacionales en transparencia fiscal, Mara Dolores Almeida (LC/L.3765), 2014.
Empleo, crecimiento sostenible e igualdad, Jrgen Weller y Cornelia Kaldewei (LC/L.3743), 2013.
La descentralizacin y el financiamiento de polticas sociales eficaces: impactos, desafos y reformas. El caso de la
Argentina, Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit (LC/L.3740), 2013.
Anlisis de la reforma tributaria en el Ecuador, 2001-2012, Luis Castro, Vctor Aguiar y Mayra Senz,
(LC/L.3739), 2013.
Poltica monetaria, cambiaria y macroprudencial para el desarrollo. Volatilidad y crecimiento en Amrica Latina y el
Caribe, 1980-2011, Ramn E. Pineda-Salazar y Rodrigo Crcamo-Daz (LC/L.3733), 2013.
Poltica tributaria y proteccin del medioambiente. Imposicin sobre vehculos en Amrica Latina, Juan C. Gmez
Sabani y Dalmiro Morn (LC/L.3732), 2013.
El desempeo mediocre de la productividad laboral en Amrica Latina: una interpretacin neoclsica, Claudio
Aravena y Juan Alberto Fuentes (LC/L.3725), 2013.
Generating inclusive and sustainable growth. The role of policy and multilevel fiscal institutions, Ehtisham Ahmad
(LC/L.3718), 2013.
Polticas fiscales para el crecimiento y la igualdad, Ricardo Martner, Andrea Podest e Ivonne Gonzlez
(LC/L.3716), 2013.
Desarrollo minero y conflictos socioambientales. Los casos de Colombia, Mxico y Per, Miryam Saade
(LC/L.3706), 2013.
Rasgos estilizados de la relacin entre inversin y crecimiento en Amrica Latina y el Caribe, 1980-2012, Luis
Felipe Jimnez y Sandra Manuelito (LC/L.3704), 2013.
Impactos de las reformas recientes de poltica fiscal sobre la distribucin de los ingresos. El caso de Per, Andrs
Escalante (LC/L.3699), 2013.
Poltica fiscal y crecimiento econmico. Consideraciones microeconmicas y relaciones macroeconmicas, Jos
Flix Sanz-Sanz e Ismael Sanz Labrador (LC/L.3638), 2013.
Poltica tributaria en Amrica Latina: agenda para una segunda generacin de reformas, Juan Carlos Gmez Sabani y
Dalmiro Morn (LC/L.3632), 2013.
Descentralizacin, inversin pblica y consolidacin fiscal: hacia una nueva geometra del tringulo, Roberto
Fernndez Llera (LC/L.3622), 2013.
80
156