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Planos, Projetos e Programas de educao profissional:

agora a vez do PRONATEC
Plans, projects of programs the professional education:
now if the time of PRONATEC
Remi Castioni
Recebido em: 22/07/2012
Aprovado em: 10/03/2013

RESUMO

ABSTRACT

O objetivo deste texto problematizar a proliferao de aes que so voltadas para a educao
profissional e que apresentam frgil coordenao
no mbito do governo federal. Para tanto, apresenta-se um panorama sobre os ltimos 15 anos
da educao profissional, quando esse tema passou a dominar a agenda governamental, particularmente nos Ministrios da Educao e do Trabalho, mas tambm em outros ministrios, como no
da Cincia e Tecnologia e da Secretaria Nacional
da Juventude. No menos expressiva foi tambm
a participao das Centrais Sindicais e do Congresso Nacional no debate sobre a educao profissional. Conclui-se que a proliferao de aes
sem uma melhor coordenao tende a gerar cada
vez mais aes que no atinjam aqueles que devem ser os verdadeiros beneficirios os trabalhadores brasileiros.
Palavras-chave: Educao profissional; Qualificao profissional; Trabalho; PRONATEC.

The purpose of the text is to discuss the proliferation of actions for the professional education and present fragile coordination education in the context of the federal government.
It presents a panorama over the last 15 years
when the subject of professional education has
come to dominate the government agenda,
particularly in the Ministries of Education and
Labour, but also with participation of other
ministries such as the Science and Technology
and the National Secretary of Youth. No less
expressive was also the participation of the
Central Labor Union in this process and the
initiatives within the parliament. It is concluded that the proliferation of actions without a
better coordination tends to generate increasingly initiatives and does not reach the real
beneficiaries, brazilian workers.
Keywords: Professional education; Professional qualification; Work; PRONATEC.

1 Introduo

(CAGED) e do Ministrio do Trabalho

e Emprego (MTE) estimularam a discusso sobre a falta de mo de obra para fazer frente aos novos desafios do Pas. O
debate prosseguiu at setembro de 2008,
quando a economia americana impeliu
o mundo para a recesso. No entanto,
foi retomado em 2010, quando o Brasil
atingiu crescimento de 7,5% do PIB e o
chamado apago2 de gente qualificada
(aluso crise de energia eltrica vivida
pelo Brasil em 2001) voltou cena.

No ano de 2007, quando os indicadores do Produto Interno Bruto (PIB)

anunciavam a consistncia do crescimento econmico, ressurgiu com muita
nfase o debate sobre a qualificao da
fora de trabalho brasileira. Pesquisas
conjunturais da Confederao Nacional da Indstria (CNI) e dados sobre a
gerao de empregos do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

Doutor em Educao pela Universidade Estadual de Campinas, Brasil. Professor do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade de
Braslia. E-mail: rcastioni@globo.com; remi@unb.br.
Este termo foi cunhado por uma srie de reportagens do jornal O Globo. A principal delas publicada em 28 de outubro de 2007, assinada pelos jornalistas Luciana Rodrigues, Fabiana Ribeiro, Aguinaldo Novo e Geralda Doca, com o ttulo Sem flego para crescer. Baixa qualificao profissional freia
expanso do pas, acabou proporcionando aos autores o Prmio Imprensa Embratel 2007-2008 de reportagem econmica.
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Alguns anos antes, mais precisamente, entre 1995 e 1997, o Pas debateu intensamente sobre a necessidade
de qualificao profissional da sua fora
de trabalho. Na poca, os motivos eram
outros. O Brasil enfrentava uma crise
do emprego e a qualificao profissional foi invocada para demonstrar que
era necessrio um novo tipo de profissional que se adequasse s exigncias
do momento (BRASIL, 1995). Surgiu,
assim, o Plano Nacional de Educao
Profissional (PLANFOR), um programa de qualificao profissional introduzido pelo governo brasileiro com a
finalidade de qualificar anualmente, a
partir de 2002, 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA) do Pas, o
que significa, aproximadamente, 15 milhes de pessoas. O PLANFOR, coordenado pelo Ministrio do Trabalho
(MTb)3, colocava em prtica uma das
pernas do Sistema Pblico de Emprego (SPE), atravs de parcerias com a
sociedade civil e, em particular, com os
sindicatos de trabalhadores, consistindo
na realizao de cursos de curta durao
para trabalhadores desempregados e de
baixa escolaridade.
Nesse contexto, questiona-se: o
que transcorreu entre esses dois movimentos PLANFOR e apago de
gente qualificada? Alm desses dois movimentos, podem-se citar as iniciativas
geradas a partir de 2003 com as chamadas portas de sada do Programa Bolsa
Famlia, que tem como uma de suas metas a qualificao profissional, apresentada aos beneficirios a fim de reduzir a
dependncia das transferncias de renda
oportunizadas pelo programa, que abrange mais de 13 milhes de famlias.
O objetivo deste texto problematizar a proliferao de aes que so
voltadas para a educao profissional e
que apresentam frgil coordenao no
mbito do governo federal. Para isso,
o percurso escolhido foi o de apresentar, a partir das principais iniciativas
A atual denominao MTE ocorreu aps a edio da Medida Provisria
n 1.799, de 1 de janeiro de 1999.

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governamentais na rea da educao e

do trabalho em relao educao profissional dos trabalhadores nos ltimos
anos, quais so as fragilidades identificadas. Utilizou-se, assim, de pesquisa
bibliogrfica e documental e de levantamento de dados junto aos Ministrios
do Trabalho e Emprego (MTE), da Educao (MEC) e da Cincia e Tecnologia
(MCT) e junto ao Congresso Nacional,
com particular ateno s informaes
relativas ao oramento federal.
Ressalta-se que, neste estudo,
educao profissional entendida tanto como as aes conduzidas no mbito
escolar e que visam certificao de um
determinado ttulo reconhecido e aceito
quanto como aquela realizada anualmente por milhes de trabalhadores nos
chamados cursos livres. As observaes feitas aqui tm como fundamento
as iniciativas supracitadas e tambm
decorrem da participao do autor no
mbito da avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego, realizada pelo
Centro de Pesquisas de Opinio Pblica
(DATAUnB) da Universidade de Braslia, nos anos de 2008 a 2010, a pedido
do MTE (MARINHO, 2010).
Nesse sentido, cabe destacar que
no novidade que a educao profissional tenha sido objeto de preocupaes governamentais somente a partir
de 1990. J na Constituio de 1937, segundo Werebe (1994, p. 57), o objetivo
estabelecido para o ensino profissional
era atender s demandas do desenvolvimento econmico, que exigiam cada vez
mais trabalhadores qualificados. Portanto, o Estado Novo tratou de inscrever a
educao dos trabalhadores como dever
constitucional. Entretanto, isso foi feito
a partir da dicotomia entre a educao
secundria para os filhos da elite, que
deveriam conduzir o pas, e o ensino
tcnico para os filhos dos operrios e os
desvalidos da sorte, que ingressavam na
fora de trabalho, sendo necessria, por
isso, uma qualificao especfica.
Nesse particular, a invocao da
educao profissional como necessida-

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de imperiosa para as foras produtivas

sempre esteve associada s tentativas
de novos ciclos de desenvolvimento
do pas. Foi assim, tambm, em 1960,
com a criao do Programa Intensivo
de Preparao de Mo de Obra Industrial (PIPMOI), ainda no governo Joo
Goulart, atravs do Decreto n. 53.324,
de 18 de dezembro de 1963. Durante
o regime militar, as aes desse decreto foram sendo repensadas, at que ele
veio a ser transferido do MEC para o
ento MTb, com base no Decreto n.
75.081, de 12 de dezembro de 1975.
Analisando as particularidades daquele
perodo, Werebe (1994, p. 69) diz que
(...) havia insuficiente mo de obra de
primeiro e segundos graus para atender
as necessidades desse desenvolvimento
e que a maioria das escolas existentes
preparava mal seus alunos (...). O que
esses fatos demonstram a recorrncia do debate j presente nas origens
do complexo industrial brasileiro, cuja
carncia atinge hoje todos os setores da
economia conforme opinio recorrente
dos atores sociais e do governo.
2 Educao profissional a emergncia do FAT
Embora a educao profissional
sempre tenha sido preocupao do Ministrio da Educao, foi na alada do
Ministrio do Trabalho que essa preocupao assumiu maior visibilidade. Isso
se deu com a criao do prprio Sistema
Pblico de Emprego (SPE) embasado na
Conveno n. 88 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), denominada
Conveno Sobre o Servio de Emprego,
realizada em So Francisco, em 17 de
junho de 1948. No Brasil, o trao caracterstico do SPE sempre foi sua desarticulao. A primeira iniciativa de estruturao do SPE foi a criao do Sistema
Nacional de Emprego (SINE), atravs
do Decreto n. 76.403, de oito de outubro
de 1975. O SPE brasileiro somente seria
concretizado, podendo ser comparado
aos similares existentes em outros paSOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

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ses, com a Constituio Federal de 1988,

que criou as bases do seu financiamento
a partir de orientao da OIT.
Mesmo estruturando uma das dimenses do SPE, que a intermediao
entre trabalhador e o emprego, marca
caracterstica do SINE, segundo Castioni (2008), o SPE brasileiro somente
tornou-se completo quando assumiu a
responsabilidade pelo pagamento do seguro-desemprego, em 1986, atravs do
Decreto-Lei n. 2.284, de 10 de maro de
1986, que instituiu o Plano Cruzado, e
quando passou a contar com uma fonte
permanente de recursos, inclusive para
a qualificao profissional, a partir da
regulamentao do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), em 1990, que,
por sua vez, derivou da determinao
constitucional de 1988. Embora aes
sistemticas de qualificao profissional somente tenham se tornado visveis nos anos de 1990, sua introduo
no mbito do Ministrio do Trabalho
(MTb) ocorreu muito tempo antes, porm com menos visibilidade do que na
era dos recursos do FAT.
Com o Decreto n. 75.081, de 12
de dezembro de 1974, o Programa Intensivo de Preparao de Mo de Obra
Industrial (PIPMOI) passou para a alada do recm-criado MTb, o qual se
separou da Previdncia Social. Nesse
perodo, o foco do PIPMO j tinha deixado de ser a indstria e passado para os
vrios setores da economia. Isso ocorreu devido ao Decreto n. 70.882, de 27
de julho de 1972, que deu ao PIPMO a
possibilidade de promover habilitaes
profissionais determinadas pela Lei n.
5.692, de 11 de agosto de 1971. Sua
incorporao ao MTb o subordinou
Secretaria de Mo de Obra. Posteriormente, atravs do Decreto n. 77.362, de
1 de abril de 1976, houve uma importante modificao. O Conselho Consultivo de Mo de Obra foi transformado
em Conselho Federal de Mo de Obra,
incorporando o PIPMO e as entidades
encarregadas de formao profissional,
escolas tcnicas e o Servio Nacional

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de Aprendizagem Industrial (SENAI),

e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (SENAC). Alm disso, o
Decreto 77.362/196, criou no seu artigo primeiro, o Sistema Nacional de
Formao de Mo de Obra, como organismo coordenador e supervisor das
atividades de formao profissional no
pas. Posteriormente tambm, outra
importante medida foi adotada para estimular a formao profissional. A Lei
n. 6.297, de 15 de dezembro de 1975,
permitiu as empresas se beneficiarem
do desconto em dobro do lucro lquido
tributvel, para fins de imposto de renda, do total das despesas realizadas com
formao profissional, desde que aprovados pelo Ministrio do Trabalho4. O
PIPMO atingiu seu auge em 1980, com
o atendimento de 2,5 milhes de trabalhadores, o qual foi realizado, em sua
maioria, pelo SENAI e SENAC5. Contudo, tanto a Lei n. 6.297/75 quanto o
Conselho Federal de Mo de Obra foram extintos com a edio da Medida
Provisria n. 160, de 15 de maro de
1990, a qual foi convertida, posteriormente, em Lei n. 8.034, de 12 de abril
de 1990, no incio do governo Collor.
Tais fatos apontam para uma tentativa
de dar certa sistematizao qualificao profissional, juntando todas as iniciativas em uma nica instncia.
Da forma como se conhece, a
qualificao profissional no mbito do
SPE no Brasil completou 18 anos de
aes praticamente ininterruptas desde
que o Pas redefiniu com mais preciso
o que havia sido determinado pela Lei
do FAT em 1990. A estruturao do SPE
s foi possvel pelo que est previsto nos
artigos 201, inciso IV, e 239 da Constituio Federal de 1988, que determina
a criao de um Fundo de Amparo ao
CAMPINO, Antonio Carlos Coelho; CACCIAMALI, Maria Cristina;
NOGAMI, Otto. Recursos e desempenho dos programas de formao
da mo-de-obra. So Paulo: Livraria Nobel-MTb, 1985. SALGADO,
Maria Umbelina Caiafa. Polticas de formao de recursos humanos
na dcada de 70. In: Pesquisa na Formao Profissional: Seminrio
Latino-Americano. Braslia: CINTERFOR/SENAI-DN, 10 a 14 de dezembro de 1990.

LEITE, Elenice Monteiro. The failure of the Brazilian tax rebate scheme. In: Alternatives schemes of financing training. V. Gasskov (ed.).
ILO: Geneva, 1994.

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Trabalhador, o FAT, formado pelas contribuies provenientes do Programa de

Integrao Social (PIS) e do Programa
de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) para financiar o
Programa de Seguro-Desemprego e as
demais polticas do SPE.
Tais recursos seriam regulamentados pela Lei n. 7.998, de 11 de janeiro
de 1990, e pela Lei n. 8.900, de 30 de junho de 1994, que criaram o FAT e o seu
conselho de gesto denominado Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT).
Na realidade, a qualificao profissional no suficientemente explicitada
pelas referidas leis e est pendurada
no inciso II do artigo 2 dessas leis, que
tratam da regulamentao do Programa do Seguro-Desemprego, que foram
modificadas ao longo dos anos. Sobre a
finalidade do Programa, a legislao diz
o seguinte: auxiliar os trabalhadores na
busca ou preservao do emprego, promovendo, para tanto, aes integradas
de orientao, recolocao e qualificao profissional (Medida Provisria n.
2.164-41, de 24 de agosto de 2001).
Foi atravs do inciso II do artigo
2 das leis 7.998/90 e 8.900/94, responsvel pela criao do FAT, que foi possvel institucionalizar a formao profissional no mbito do SPE. Interessante,
nesse caso, que a Medida Provisria n.
2.164-41/2001 ainda est em tramitao
no Congresso Nacional. Essa MP foi a
que introduziu a bolsa qualificao e outras medidas polmicas no ordenamento
do mercado de trabalho, como o contrato
a tempo parcial, inspirado nos modelos
de desregulamentao dos mercados de
trabalho americano e europeu.
A primeira regulamentao do
CODEFAT visando a qualificao profissional em larga escala e a popularizao dos chamados cursos do
FAT foi feita a partir da Resoluo n.
96, de 18 de outubro de 1995, durante o governo FHC, e estabeleceu critrios para transferncia dos recursos do
FAT ao Plano Nacional de Educao
Profissional (PLANFOR) e para gesto

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das aes de formao profissional por

parte da ento Secretaria de Formao
e Desenvolvimento Profissional (SEFOR) do MTb.
O PLANFOR foi um programa
massivo de qualificao profissional,
que abarcou um conjunto muito amplo
de opes, mas no atingiu seu objetivo
principal: articular a qualificao profissional com o sistema educacional,
contribuindo, assim, para a consistente
elevao da escolaridade dos trabalhadores. Foi substitudo, em 2003, pelo
Plano Nacional de Qualificao (PNQ),
o qual apresentou pretenses menores,
mas manteve o mesmo problema da no
articulao com o sistema educacional e
com a prpria estrutura do SPE. Apesar
disso, obteve avanos, como a tentativa
de constituio dos itinerrios formativos, o que ainda uma realidade distante, conforme assinala Moraes (2005).
O PLANFOR ficou conhecido
por introduzir e sedimentar conceitos
como empregabilidade e competncias,
os quais foram amplamente difundidos
nas Centrais Sindicais e popularizados
nos diferentes cursos por elas conduzidos. O interesse das Centrais Sindicais
na questo da qualificao profissional
mobilizou-as, inicialmente, a adotarem
a formao profissional por concentrarem muitos recursos, o que permitiria
manter o financiamento da estrutura e
da burocracia sindical, fortemente afetada pela reduo das bases sindicais nos
anos de 1990, ao invs de constiturem
uma poltica de educao, desvinculada
dos interesses do setor produtivo. Embora tendo realizado algumas experincias exitosas e inovadoras em relao
elevao de escolaridade, as Centrais
Sindicais praticamente abandonaram
nos ltimos anos essas iniciativas de
promover qualificao profissional6.
Uma das poucas experincias de integrao foi conduzida pela Confederao Nacional dos Metalrgicos (CNM), ligada Central nica dos
Trabalhadores (CUT). O Programa Integrar, como chamado, possibilitava a concluso do ensino fundamental (antigo 1 grau), aliando uma
formao profissional experincia profissional. Era um curso de 700
horas a serem cumpridas em 10 meses; portanto, muito superior mdia
do PLANFOR, que de apenas 70 horas. Maiores detalhes encontram-se
em: CNM/Rede Unitrabalho (1999). Diagnstico da Formao Profissional Ramo Metalrgico. So Paulo: Artchip Editora, 400p.

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Na esteira do processo de reestruturao produtiva, foram disseminados

alguns conceitos como resposta crise
do emprego, dentre os quais se encontram o de empregabilidade e o de competncias, abandonando-se na poca
qualquer compromisso do Estado com
essa crise. Assim, para por fim crise
do emprego, provocada pelos ajustes
na produo, o receiturio baseou-se
na orientao de que a responsabilidade
por uma no insero ocupacional era
da baixa qualificao dos trabalhadores,
como se eles pudessem controlar o seu
uso, uma vez que isso depende do capital que determina o valor de troca nessa
relao (CASTIONI, 2010).
Por isso, vrios programas, como
o caso do PLANFOR, ocuparam-se da
disseminao entre os trabalhadores de
termos fundados em outras realidades
sociais e traduzidos aqui como a capacidade de manter-se ocupado em um
mundo em mudana. Nesse contexto,
apresentava-se a ideia de que o sucesso no mercado de trabalho dependeria
do indivduo possuidor de habilidades
adquiridas em cursos rpidos de qualificao profissional. Essa a mxima da
teoria econmica, que prev que indivduos possuidores de mltiplas habilidades agem racionalmente no mercado buscando a melhor remunerao da
sua fora de trabalho. O trabalhador, ao
lanar-se no mercado, passa a ser um
agente passivo, uma vez que o capital
quem determina o seu uso.
3 PLANFOR versus PNQ
No que se refere ao perodo assinalado como apago de mo de obra,
os programas no mbito do Ministrio
do Trabalho tiveram a mesma direo
durante os governos Lula e Dilma, tanto nas trs gestes a cargo de ministros
ligados ao Partido dos Trabalhadores
quanto, como na atual gesto a cargo
do Partido Democrtico Trabalhista. O
objetivo desses programas foi continuar
com as aes de qualificao profissional

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mantendo-as dissociadas das polticas de

educao, de modo que no se buscou
estabelecer vasos comunicantes entre
as aes conduzidas pelo Ministrio do
Trabalho com o Ministrio da Educao.
As iniciativas que ocorreram a partir do
governo Lula, como o acordo envolvendo o Sistema S (2008)7 e o lanamento
da Rede Certific (2009)8, foram mero
jogo de cena, como j havia ocorrido
no governo FHC com o Termo de Cooperao sobre a reforma do ensino tcnico (MEC/SEMTEC MTb/SEFOR,
1995b), que deu origem ao Projeto de
Lei n. 1.603, de sete de maro de 1996,
posteriormente substitudo pelo Decreto
n. 2.208, de 17 de abril de 1997. Parece
haver agora uma nova tentativa de aproximar os referidos ministrios com o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (PRONATEC), que
ser apresentado a seguir.
A novidade no mbito do MTE,
como em toda a esplanada dos Ministrios, foi o lanamento de vrias aes
com foco nos jovens. Frustrada a tentativa de emplacar um dos principais programas lanados na campanha de 2002
pelo ento candidato Lula, o Programa
Primeiro Emprego foi suplantado por
vrios outros programas como Projovem, Escola de Fbrica, Consrcio da
Juventude e Juventude Cidad (VERA;
CASTIONI, 2010). Houve ainda a atualizao da Lei do Estgio e a reorganizao da Lei da Aprendizagem. O que
caracteriza esses programas que eles
no tm uma coordenao unificada,
pois so aes setorializadas que atendem algumas caractersticas da formaNo primeiro momento, o governo federal baixou trs Decretos 5.725,
5.726 e 5.727 em 16 de maro de 2006, que introduzem na gesto do
Sistema S representantes de centrais sindicais e inserem mais dois membros do Poder Executivo Federal. Posteriormente, em 2005, o MTE tambm exigiu a apresentao de dados de matrculas dos alunos do Sistema
S, com base na Portaria n. 486, de 18 de fevereiro de 2005, publicada
no DOU de 21 de novembro de 2005. O Ministrio da Educao, por
sua vez, em julho de 2008, promoveu um acordo em relao s aes do
Sistema S, de modo que a atual receita destinada pelas contribuies da
folha de pagamento das empresas e repassadas pelo INSS para a assistncia social (60%) e para a aprendizagem (40%) seria invertida. O resultado
final foi a garantia aos empresrios do aumento gradativo de vagas em
cursos gratuitos de forma escalonada vinculada a uma aplicao de recursos que pode chegar a 2/3 da receita.

Portaria Interministerial MTE/MEC, n. 1.082, de 20 de Novembro de

2009. Dispe sobre a criao da Rede Nacional de Certificao Profissional e Formao Inicial e Continuada - Rede CERTIFIC, DOU, N 223,
segunda-feira, 23 de novembro de 2009.

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Remi Castioni

o dos trabalhadores, mas que no

conseguiram se constituir em um feixe de aes articuladas capazes de enfrentar um dos principais problemas do
mercado de trabalho brasileiro: a baixa
escolaridade dos trabalhadores.
O Plano Nacional de Qualificao Profissional (PNQ) substituiu o Plano Nacional de Educao Profissional
(PLANFOR) (OLIVEIRA, 2007), tendo contado durante o governo Lula com
muito menos recursos do que angariou
durante o governo FHC, notadamente
porque j em 2002 foram identificados
problemas na sua execuo ao serem
firmados convnios com entidades sem
nenhuma tradio na rea da qualificao profissional. O PNQ estrutura-se
atravs de aes que contemplam trs
estratgias: Planos Territoriais de Qualificao (PlanTeQs), Projetos Especiais
de Qualificao (ProEsQs) e Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQs).
Entre 2003 e 2007, o PNQ era
ainda na sua maior parte fruto dos
PlanTeQs, mas, a partir de 2008, os
PlanSeQs mobilizaram mais recursos e
atenderam a um maior nmero de trabalhadores. Essa tambm foi uma estratgia poltica para incorporar outros
atores e fazer uma poltica diferenciada
dos governos estaduais que, atravs dos
convnios com o MTE, eram os que tinham primazia sobre a execuo de tais
aes. Quando convocou os PlanSeQs9,
o MTE praticamente iniciou a execuo
direta de tais aes ao contratar instituies encarregadas de realizarem cursos
de qualificao profissional. Entretanto,
os mesmos desvios de finalidades continuaram a surgir10.
Uma das iniciativas coordenadas no mbito de vrios Ministrios envolvendo recursos do PNQ/PlanSeQ foi direcionada populao beneficiria do Bolsa Famlia em 2008 e 2009. Entretanto, a pesquisa de Avaliao
Externa do Programa Seguro-Desemprego identificou enormes dificuldades tanto nas Secretarias Estaduais envolvidas como nas prprias entidades mobilizadas para a realizao dos cursos para localizar os indicados.
A ao envolvendo o MTE est sendo abandonada com a estratgia do
MDS de lanar o programa de combate pobreza extrema, em que ele
mesmo vai criar a estrutura de capacitao, de modo que algumas aes
sero includas no mbito do PRONATEC.

10
Reportagem do Correio Braziliense (Politica, 15/08/2011, pg. 4) citando documento do MTE, informa que 40% dos convnios firmados entre
2008 e 2010 tm problemas, exatamente no perodo em que se ampliaram
os repasses diretos do MTE para as entidades de qualificao profissional
no mbito dos PlanSeQs. A contratao de entidades da sociedade civil
para a execuo de aes de qualificao profissional foi uma das aes

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A qualificao profissional no se
pareceu em nada, em termos de recursos,
ao que era durante o governo FHC, no
qual o desempenho do PLANFOR chegou a representar 20% dos gastos do seguro-desemprego, em contraposio com
a poca atual em que no representa nem
1% (MARINHO et al., 2011). Durante o
governo Lula, cresceram os gastos com o
seguro-desemprego e despencaram os relativos qualificao profissional.
As aes conduzidas pelo PNQ
reproduziram os mesmos problemas
existentes nos cursos do PLANFOR e
no cumpriram com o que determina o
inciso II, 2, da Lei do FAT, que promover aes integradas de orientao e
recolocao profissional. Os trabalhadores acumulam por essa lgica uma
infinidade de cursos e de nomenclaturas que no os ajudam a melhorar suas
condies para se inserirem no mercado
de trabalho. Mesmo a ampliao da carga horria dos cursos, que passaram da
mdia de 40 horas no PLANFOR para
algo em torno de 180 a 200 horas no
PNQ11, no conseguiu romper com a
pulverizao e no perseguiu um arco
ocupacional passvel de certificao. H
uma dissociao entre as polticas de
educao e de trabalho e as aes voltadas para esse pblico competem entre
si, estando espalhadas em mais de uma
dezena de Ministrios.
O PlanSeQ uma importante
estratgia que concebe um mecanismo
enfatizado pelas resolues do CODEFAT, que a construo social da
qualificao (LIMA; LOPES, 2005).
Entretanto, ao aproximar o curso do setor da economia, ouvindo empresrios
e trabalhadores, interessados diretos
dessa construo, o PlanSeQ tende a limitar o papel previsto pelo CODEFAT
das Comisses Municipais e Estaduais
de Emprego, que reclamam no serem
ouvidas, para a operacionalizao dos
recursos. No entanto, talvez essa ao
que contribuiu para a sada do MTE de Carlos Lupi, em 4 de dezembro
de 2011.
Ver a esse respeito, em Marinho e Walter (2010), o captulo sobre qualificao.

11

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tenha sido a mais inovadora nos ltimos

anos no que se refere a cursos viabilizados por meio dos recursos do FAT. O
mecanismo de construo do PlanSeQ
caracteriza-se como um constructo social, pois h convocao, participao,
concertao e compromissos firmados, mas h uma discrepncia entre a
demanda manifestada pelos atores e
as condies para a sua concretizao
(MARINHO, 2010). O PlanSeQ, talvez seja a melhor oportunidade para se
construir um processo de certificao
profissional, aliando o saber adquirido
pelos trabalhadores ao longo das suas
trajetrias elevao da sua escolaridade atravs de um pacto com o setor a
que estes cursos se vinculam. Entretanto, o Ministrio da Educao optou por
colocar em prtica um sistema baseado
nos Institutos Federais Rede Certific
ao qual voluntariamente os trabalhadores interessados aderem.
As Centrais Sindicais, resolvido o
problema do financiamento12 e da burocracia sindical passaram no mais a ver
na qualificao profissional a sua fonte
de financiamento e assumiram o papel
de assistncia s iniciativas do Ministrio
do Trabalho e da Educao. Alm disso,
entraram para a gesto do Sistema S (Decretos 5.725, 5.726, 5.727 e 5.728, de 17
de maro de 2006), o que lhes asseguraria
um maior entendimento das pulverizadas
aes que so conduzidas com recursos
pblicos voltados aos trabalhadores. Entretanto, isso ainda est por acontecer. As
representaes dos trabalhadores ainda
no angariaram esse protagonismo. Destaca-se que, at a organizao dos programas de qualificao no mbito do Sistema
Pblico de Emprego, a nica alternativa
de profissionalizao dos trabalhadores
eram os cursos oferecidos pelo Sistema
S, notadamente o SENAI e o SENAC,
criados em 1942 e 1946, respectivamente,
pelo governo Vargas.
As seis Centrais Sindicais reconhecidas pelo governo (CUT, UGT,
CTB, NCST, CGTB e Fora Sindical) receberam, em 2011, mais de R$
120 milhes do imposto sindical, dos quais 30% absorvido pela CUT,
que se diz contra o imposto sindical. Valor Econmico, 17/04/2012. Disponvel em: http://www.valor.com.br/brasil/2618660/cut-perde-espaco
-entre-centrais-sindicais. Acesso em: 21/05/2012.
12

32

4 As iniciativas por parte do MEC

No perodo mais recente, que vai
de meados do primeiro governo FHC
at metade do segundo mandato do
governo Lula, houve uma proliferao
de iniciativas em relao ao marco regulatrio da educao profissional. A
profuso de aes pode ser acompanhada pela extensa lista de Leis, Decretos
e Portarias produzida por esses dois
perodos de governo (CHRISTOPHE,
2005). O volume de iniciativas no governo Lula, no campo da educao profissional, no difere em quantidade e
impacta da mesma maneira que impactaram as reformas anteriormente introduzidas pelo governo FHC. Entretanto,
como bem assinalaram Frigotto et al.
(2005), as mudanas introduzidas no
apontam para um rumo e caracterizamse como um feixe de iniciativas que no
se coadunam. Na viso dos autores, no
estariam ocorrendo iniciativas que contribussem para a constituio de um
sistema ou subsistema de educao profissional. Os autores que colaboraram na
integrao de aes no campo da educao profissional no incio do governo
Lula mostram-se preocupados com as
iniciativas tomadas pelos dirigentes do
Ministrio da Educao (MEC) que no
apresentam uma perspectiva de coordenao e de rumo. Os autores chegaram
a formular importante reflexo sobre o
lugar do trabalho no currculo do ensino mdio, criticando a viso at ento
adotada que apontava para (...) a dificuldade de lidar com o trabalho no seu
sentido formativo, criador de cultura
e aperfeioamento do ser humano de
modo a superar as relaes de explorao e gerao de pobreza (...) (FRIGOTTO et al., 2004, p. 13).
Quanto s mudanas no marco legal produzidas por ambos os governos,
Ministrios e agncias especializadas
continuam a reproduzir suas aes sem
a perspectiva de integrao. O Sistema
Pblico de Emprego, para onde se dirigem boa parte dos trabalhadores candiSOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

Remi Castioni

datos ao primeiro emprego, ou aqueles

que saem do mercado de trabalho, no
produziu suficientes mecanismos para
reorientar esses trabalhadores a construrem um itinerrio formativo que os
ajude a melhorar as suas condies de
insero ou reinsero no mercado de
trabalho. Os trabalhadores continuaram
a ser encaminhados a cursos de curta
durao que no compem um itinerrio de formao ou que melhoram a sua
escolaridade de base.
No MEC, durante o governo
Lula, preparou-se o terreno da candidatura de Dilma em torno do tema da
educao profissional. As comparaes
nas eleies, tanto do primeiro como do
segundo turno da Campanha Presidencial de 2010, deram destaque posio
de cada um dos candidatos em relao
ao tema da educao profissional. Tanto
Dilma quanto o candidato Serra tinham
a educao profissional como uma de
suas bandeiras. A construo de escolas, tendo em vista a reorganizao da
Rede Federal de Educao Profissional, por parte da candidata do Partido
dos Trabalhadores (PT), e a promoo
do acesso educao, levando-se em
considerao a Rede Paula Sousa de
So Paulo, o Programa Universidade
para Todos (PROUNI) e o PROTEC
(PROUNI para o ensino tcnico), por
parte do candidato do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB), foram
alguns dos argumentos utilizados nessa
campanha. A ideia contida no PROTEC
tucano acabou sendo lanada pela presidente eleita em abril de 2011 como o
nome de PRONATEC13.
No caso especfico das aes aqui
analisadas, a rea do MEC ligada ao trabalho teve no governo Lula a mudana
do marco legal. J em 2004 (Decreto n.
13
O governo enviou o PL-1209/2011, de 29/04/2011, que institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
Projeto semelhante houvera sido apresentado pelo ento Deputado e exMinistro da Casa Civil do governo Dilma, Antnio Palocci, sob o nmero PL-2551/2007, em 5/12/2007, denominado de Programa de Educao
Profissional Tcnica de Nvel Mdio para Todos PROTEC. Na Cmara
h uma profuso de iniciativas a esse respeito. Destacam-se tambm duas
PECs apresentadas pelo Deputado Eliseu Padilha: 232/2004, que vincula a formao profissional ao ensino mdio, e 47/2007, que aumenta os
recursos da Unio destinados para a educao de 18% para 25% a fim de
atender s necessidades educacionais.

Planos, Projetos e Programas de educao profissional: agora a vez do PRONATEC

5.154, de 23 de julho de 2004), revogou-se o Decreto n. 2.208/1997, que separou o ensino mdio do ensino tcnico,
mas no se proibiu a concomitncia e a
subsequncia que j estava prevista14. O
governo Lula aproveitou-se de parte das
obras inacabadas do Programa de Reforma da Educao Profissional (PROEP),
conduzido pelo ento Ministro de FHC,
Paulo Renato de Sousa, que negociou o
emprstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e incorporou-as rede federal. Boa parte das
escolas construdas no mbito do segmento comunitrio do PROEP passou a
integrar a expanso da rede de educao
profissional. Essa expanso somente foi
possvel por meio da Lei n. 11.195, de
18 de novembro de 2005, que revogou
a proibio da ampliao da rede federal (Lei n. 8.948, de oito de dezembro
de 1994). Essa foi a primeira iniciativa
para a transformao dos ento Centros Federais de Educao Tecnolgica
(CEFETs) nos Institutos Federais de
Educao, Cincia e Tecnologia (Lei n.
11.892, de 29 de dezembro de 2008). Os
Institutos Federais, em 2009, primeiro
ano de sua vigncia, passaram a ofertar
cursos de ensino superior em larga escala, porm metade das matrculas foram
reservadas para os cursos tcnicos, ou
seja, cursos de ensino mdio, os quais
podiam assumir a condio de integrados, subsequentes e concomitantes ao
ensino mdio ou integrados educao
de jovens e adultos (PROEJA).
Cabe destacar, tambm, que o
oramento destinado educao profissional no mbito do MEC, por conta
da criao dos Institutos Federais, teve
crescimento significativo. O oramento da funo programtica Desenvol14
Registre-se que o Congresso Nacional tentou por iniciativa dos deputados do PT, Luciano Zica (SP), Miguel Rosseto (RS) e Walter Pinheiro
(BA), conseguir a aprovao de um Decreto Legislativo n. 402, de 24
de abril de 1997, para suspender os efeitos do Decreto n. 2.208, de 17
de abril de 1997, mas sem resultados prticos. A iniciativa foi arquivada
por ocasio da entrada em vigor do Decreto n. 5.154, de 23 de julho
de 2004. Ver no link a seguir os detalhes: http://imagem.camara.gov.br/
Imagem/d/pdf/DCD15MAI1997.pdf#page=46. A iniciativa dos deputados deu-se em resposta entrada em vigor do Decreto n. 2.208/1997,
que interrompeu a tramitao do PL 1.603/1996, que havia recebido na
Comisso de Educao durante a sua tramitao mais de 300 emendas.
O governo prevendo as dificuldades de aprovao do PL, retirou-o, substituindo-o pelo Decreto.

SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

33

vimento da Educao Profissional e

Tecnolgica, que era da ordem de R$
1,2 bilho em 2003 passou para R$ 2,3
bilhes em 2009 e atingiu na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2013 a marca
de R$ 6,08 bilhes. A participao da
educao profissional no oramento do
MEC j est prxima dos 8% dos recursos do ministrio, que, para 2013, de
R$ 81,286 bilhes. Em 2003, essa participao era de 6%, o que representa um
crescimento de 30%. A Rede Federal
que se reorganizou em 38 institutos com
mais de 400 unidades (dados de junho
de 2012) contou com recursos significativos e foi expandida para o interior do
Pas15. A medida audaciosa, no entanto, tradicionalmente, os CEFETs sempre
contaram com os melhores alunos, particularmente, porque tm um rigoroso
sistema de acesso e, em geral, porque os
trabalhadores com menores condies
sempre ficavam de fora. A crtica principal de que os CEFETs sempre foram
utilizados por aqueles alunos como forma de preparao para um curso superior continua vlida. Talvez a principal
iniciativa proporcionada pela expanso
da rede federal seja o PROEJA, que
a integrao das modalidades de EJA
e de educao profissional (Decreto n.
5.840, de 13 de julho de 2006), tanto na
etapa do ensino fundamental, PROEJAFIC, quanto na de ensino mdio, que resultaria no ttulo de tcnico. No entanto,
o PROEJA, por lidar com uma clientela
altamente desfavorecida, sofre enorme
resistncia das direes dos institutos
para a sua implementao.
A reorganizao dessa rede em
38 institutos, com investimentos da
ordem de R$ 1 bilho, proporcionou a
realizao, em maio de 2011, de 420
mil matrculas. Das 400 unidades, 260
so novas construes. Nesse sentido,
ao contrrio das aes no mbito do Ministrio do Trabalho (MTE), a educao
profissional angariou melhor sucesso
em termos de recursos. O MEC preInformaes compiladas a partir do acesso ao SigaBrasil Senado
Federal. Disponvel em: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/
orcamento_senado/SigaBrasil. Acesso em: 25/05/2012.
15

34

tende, com a expanso da rede federal,

exercer efeito de demonstrao, particularmente, sobre o ensino mdio, que
de responsabilidade dos Estados16. No
entanto, quando concluda, essa rede
ser responsvel por aproximadamente
8% das matrculas do ensino mdio, o
que ocorrer a partir de 201417.
Entretanto, os dados que esto
sendo observados durante essa expanso mostram que as matrculas tm
crescido mais entre os cursos ps-mdios cursos superiores de tecnologia
tecnlogos, bacharelados, licenciaturas,
ps-graduao lato e stricto sensu do
que entre os cursos tcnicos.
Uma dissertao defendida no
PPGE/UnB18 mostra que os cursos tcnicos representam hoje, no Instituto da
Zona da Mata Mineira, por exemplo,
30% do total de matrculas, quando deveriam representar 50%, segundo o plano de metas pactuado entre o MEC e os
Reitores dos Institutos Federais.
Um exemplo do que est ocorrendo com a expanso da Rede Federal
pode ser conferido no Sistema de Seleo Unificado (SISU), criado pelo MEC
com o intuito de usar a nota do Exame
Nacional do Ensino Mdio (ENEM)
para o acesso ao ensino superior. Na
edio de 2011, do total das 793 mil
inscries no sistema, 28%, ou seja,
222.571 inscritos, buscaram os cursos
tecnlogos oferecidos pela Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica. Na edio de 2012, 26 instituies
integrantes da Rede Federal de ensino
tecnolgico aderiram ao SISU, que congrega 51 instituies de ensino superior
pblicas. Os Institutos Federais j representam 1/5 das 47,9 mil vagas, das
quais aproximadamente 10 mil vagas
so de cursos superiores19.
O desenho dessa proposta foi apresentado pelos ento ministros Fernando Haddad, da Educao, e Mangabeira Unger, da Secretaria de Assuntos Estratgicos, em artigo publicado na Folha de So Paulo em 18 de
fevereiro de 2008, sob o ttulo: Ensino pblico de qualidade.

16

17
Agruparam-se informaes disponveis em: http://redefederal.mec.gov.
br/. Acesso em: 25/05/2012.
18
GARCIA, Carla Patricia. Cursos Tcnicos sob a gide dos Decretos Federais n 2.208/97 e 5.154/04: caso do Campus Rio Pomba - IF Sudeste
MG. PPGE/UnB (Dissertao), abril de 2011.

19 Informaes compiladas dos sites http://sisu.mec.gov.br/ e http://portal.

SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

Remi Castioni

No governo Lula, como no governo FHC, o MEC teve algumas iniciativas no sentido de pactuar com o MTE
para realizar aes coordenadas que solucionassem a formao para o trabalho.
No entanto, como antes, foram apenas
Portarias e atos conjuntos que, na essncia, no tiveram efeito prtico. A ltima
delas foi a chamada Rede Certific (Portaria Interministerial n. 1.082, de 20 de
novembro de 2009), uma iniciativa que
visa permitir a certificao do conhecimento adquirido pelos trabalhadores ao
longo da vida, prevista pelo artigo 41 da
Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB). Para por em prtica tal iniciativa, o MEC pretende usar a expanso
da Rede Federal. Entretanto, a mesma
resistncia que vem sendo demonstrada pelos Institutos Federais em relao
implementao do PROEJA tambm
ocorre com a Rede Certific. Alm disso, a proposta da Rede baseia-se muito
mais no reconhecimento dos saberes escolares do que dos provindos do trabalho. O MEC no tem tradio na construo de dilogo com os atores sociais
do Mundo do Trabalho. Essa tarefa da
alada do MTE, que quem coordenou
um grupo interministerial que produziu
uma proposta visando instituir o Sistema Nacional de Certificao Profissional, em 2005, tendo o MEC como um
dos seus membros (BRASIL, 2005). No
entanto, o MEC preferiu montar a sua
prpria rede.
A importncia da educao
profissional pode ser visualizada atravs dos dados divulgados pelo Suplemento da PNAD-2007, com destaque
para os seguintes pontos: i) cursos de
curta durao (parcela significativa
dissociada da educao bsica) concentram mais de 80% dos alunos que
frequentam educao profissional; ii)
rede privada atende maioria dos alunos
da educao profissional (50% em cursos de informtica de curta durao,
dissociados da educao bsica); iii)
mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=16800.
Acesso em 25/05/2012.

Planos, Projetos e Programas de educao profissional: agora a vez do PRONATEC

26,1% dos desempregados j frequentaram educao profissional; iv) problema financeiro principal motivo de
abandono da formao profissional;
e v) 42,4% dos alunos fizeram curso
tcnico e ensino mdio ao mesmo tempo. Os dados sobre o nmero de pessoas
que participam de cursos de educao
profissional no so conclusivos. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) estima que esse nmero seja
de 13 milhes de pessoas, o que significa aproximadamente 15% da Populao Economicamente Ativa (PEA).
Dados do Suplemento da PNAD/2007
informam que seis milhes frequentavam e 29,5 milhes frequentaram anteriormente realizao da pesquisa
cursos de qualificao profissional, dos
quais 80% eram de nvel bsico. Os
dados apurados referem-se a qualquer
curso de capacitao realizado.
A seguir, analisar-se-o algumas
das iniciativas recentes que tm como
foco os mesmos destinatrios que prev
a Lei do FAT.

5 Projeto Escola de Fbrica

O projeto Escola de Fbrica, de
responsabilidade da Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (SETEC), teve origem em 2004, baseado
na experincia da Fundao IOCHPE
e do seu Projeto FORMARE, e foi financiado com recursos do Programa
de Expanso da Educao Profissional
(PROEP). Esse projeto foi institudo
pela Lei n. 11.180, de 23 de setembro de
2005. A partir de 2008 suas atividades
foram assumidas pelo Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem)20,
institudo pela Lei n. 11.692, de 10 de
junho de 2008, passando a fazer parte
20
um programa coordenado pela Secretaria Nacional de Juventude, que
integra a estrutura da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Tem
como objetivo oferecer ao jovem: a elevao do grau de escolaridade,
visando a concluso do ensino fundamental; a qualificao profissional,
estimulando a insero produtiva cidad; e o desenvolvimento de aes
comunitrias, exercitando a cidadania e intervindo na realidade local. O
programa destina-se a pessoas entre 18 a 29 anos, residentes das capitais
brasileiras, que tenham terminado a quarta srie e no tenham concludo
o ensino fundamental e ainda no trabalhem com carteira profissional
assinada. Uma bolsa de R$ 100,00 paga aos alunos que satisfizerem s
condies de ingresso no programa.

SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

35

do ProJovem Trabalhador, cuja gesto

est sob a responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Na alada do MEC, o Escola de
Fbrica destinou-se promoo da qualificao profissional de jovens entre 16
e 24 anos em condies de vulnerabilidade social. Sua operacionalizao ocorreu
mediante o estabelecimento de parcerias
entre o governo federal e entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos para
instalar salas de aula em empresas. Para
participar do Programa, os jovens precisavam estar cursando o ensino fundamental ou mdio.
Para a sua implementao, foi
necessria a mudana dos artigos 428 e
433 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei
n. 5.452, de 1 de maio de 1943, no que
se refere ao trabalho do menor-aprendiz, conforme transcrito a seguir.
Art. 428. Contrato de aprendizagem
o contrato de trabalho especial,
ajustado por escrito e por prazo determinado, em que o empregador se
compromete a assegurar ao maior de
14 (quatorze) e menor de 24 (vinte e
quatro) anos inscrito em programa de
aprendizagem formao tcnico-profissional metdica, compatvel com
o seu desenvolvimento fsico, moral
e psicolgico, e o aprendiz, a executar com zelo e diligncia as tarefas
necessrias a essa formao (Lei n.
11.180, de 23 de setembro de 2005).

Os dados mostram que houve

uma concentrao excessiva de cursos
e de alunos no Sul do Pas. Essa regio,
que abarca 12% da populao brasileira, concentra 50% dos alunos e 47% dos
cursos ofertados no mbito do projeto
(CASTIONI, 2009). A regio Sudeste,
que representa 39% da populao e 52%
dos ocupados no mercado de trabalho,
teve apenas 15% dos alunos. Os dados
ilustram ainda o fato de que a distoro
na oferta de cursos em relao ao total
da populao foi mais acentuada no Rio
Grande do Sul, no Paran e na Bahia.

36

Remi Castioni

Em termos de cobertura, o nico Estado

a no ter nenhuma ao do Programa foi
o Amap. As aes ocorreram em 486
municpios21.
6 Os Centros Vocacionais Tecnolgicos CVTs
Tendo como objetivo diminuir
os dficits educacionais, cientficos e
tecnolgicos da sociedade brasileira,
bem como contribuir para a reduo
das disparidades econmicas regionais,
o Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT)22 iniciou em 2003, atravs da
Secretaria de Cincia e Tecnologia para
a Incluso Social (SECIS), a ao de
apoio implementao e modernizao
de Centros Vocacionais Tecnolgicos
(CVTs), definidos como:
(...) alm de unidades de ensino e de
profissionalizao, centros voltados
para a difuso do acesso ao conhecimento cientfico e tecnolgico, de conhecimentos prticos na rea de servios tcnicos e de transferncia de
conhecimentos tecnolgicos no seu
meio de atuao (BRASIL, 2008).

O MCT tem CVTs instalados ou

em instalao em 387 municpios, distribudos nas regies Norte, Nordeste, Sudeste, Centro-Oeste e Sul, contemplando 25 Estados da Federao e o Distrito
Federal. So 569 CVTs criados a partir
de emendas dos parlamentares e a maior
parte foi viabilizada por convnios junto
a rgos dos governos federal, estadual
e municipal. Entretanto, as aes desenvolvidas nos Centros tm nas ONGs o
seu sustentculo (CENTROS VOCACIONAIS TECNOLGICOS, 2011).
A proposta dos CVTs foi inspirada na iniciativa do Deputado Ariosto Holanda, hoje deputado federal pelo
Ver a esse respeito CASTIONI, Remi. Formao profissional e itinerrios formativos: aes pululam na Esplanada dos Ministrios o caso
do Escola de Fbrica. Anais XVIII Congresso Brasileiro de Economia.
COFECON-Corecon/SP. So Paulo, setembro, 2009.

21

22
O MCT passou a chamar-se Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) a partir de dois de agosto de 2011 com a edio da Medida
Provisria 541, posteriormente transformada na Lei n. 12545, de 14 de
dezembro de 2011.

SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

PSB-CE, quando Secretrio de Cincia

e Tecnologia, durante a gesto de Tasso
Jereissati no governo do Cear (19952002). Tambm foi impulsionada pela
sua atuao na Comisso Parlamentar
Mista de Inqurito (CPMI) do Congresso
Nacional, denominada Causas e Dimenses do Atraso Tecnolgico, cuja proposta foi apresentada em 16 de abril de 1991
pela deputada Irma Passoni, ento do PT
-SP, que foi a relatora, tendo o Senador
Mrio Covas (PSDB-SP) na presidncia
e Ariosto Holanda como um dos seus
membros (HOLANDA, 2003). Na transio do governo FHC para o governo
Lula, a presso exercida por movimentos sociais forjou a criao da Secretaria
de Cincia e Tecnologia para a Incluso
Social (SECIS). Tais movimentos se articulavam desde a realizao da II Conferncia Nacional de CT&I (CNCTI),
realizada em setembro de 2001, que colocou em pauta o tema da Cincia, Tecnologia e Inovao no desenvolvimento
humano, poltico, social, econmico e
cultural do Pas (FONSECA, 2009).
Em 2003, com a criao da SECIS, o programa comea sua trajetria
como ao direta do MCT, mantendo
a mesma concepo e estrutura implementada em nvel estadual pelo deputado Ariosto Holanda no Cear, quando
secretrio naquele Estado. Est inscrito
na ao 8960 do Plano Plurianual (PPA)
Apoio implementao e modernizao de CVTs , parte do programa 0471
Cincia, Tecnologia e Inovao para
Incluso e Desenvolvimento Social. A
ao apresentou como resultados, a partir da compilao das emendas do oramento federal, 569 CVTs, entre os anos
de 2003 a 2010, e um investimento de
R$ 294 milhes (CENTROS VOCACIONAIS TECNOLGICOS, 2011). A
alocao de recursos para os CVTs tem
origem nas emendas parlamentares, em
que deputados e senadores, ao inscreverem recursos para as suas bases, o fazem
sem conhecer o que de fato ser realizado por tais instituies. Por sua vez,
quando da operacionalizao das emen-

Planos, Projetos e Programas de educao profissional: agora a vez do PRONATEC

das, a SECIS pouco tambm pode fazer,

pois no consegue mudar o que foi aprovado pelos parlamentares. Com exceo
da Bancada de Minas Gerais, que destina
emendas para a Secretaria de Cincia e
Tecnologia, os demais as destinam para
instituies que pouca trajetria tem com
a educao profissional.
Na SECIS, o programa no conta com monitoramento e no existem
informaes do que na realidade est
sendo realizado nesses centros, que notadamente esto instalados na regio
Nordeste, nos estados do Cear e de
Pernambuco, e na regio Sudeste, nos
Estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro. No h registros de acompanhamento de egressos e tampouco dos servios
prestados por esses centros. Tambm
tnue sua relao com as escolas tanto
da rede federal como estadual.
O Deputado Ariosto Holanda, a
fim de evitar a instabilidade no financiamento dos Centros, apresentou o Projeto
de Lei da Cmara n. 7.394, de 2006, que
dispe sobre o fomento para Capacitao
Tecnolgica da Populao (CTP). Para
tanto, prope-se o Fundo de Extenso
da Educao Profissional (FEEP), destinado exclusivamente implementao
das aes de CTP, que teria receitas do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT).
Nas justificativas do deputado, as aes
existentes oriundas dos governos federal
e estadual e do Sistema S no tm fora
suficiente para enfrentar os desafios de
prover acesso ao conhecimento de contingente expressivo da populao brasileira, que no consegue ter acesso a essas
instituies.
7 Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego PRONATEC
A presidenta Dilma, cumprindo
uma das suas promessas de campanha,
apresentou ao Congresso Nacional o
Projeto de Lei n. 1209, de 29 de abril de
2011, que cria o Programa Nacional de
SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

37

Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego

(PRONATEC). Foi aprovado pelo Congresso Nacional e transformado na Lei
n. 12.513, de 26 de outubro de 2011. O
PRONATEC tem o objetivo de: i) ampliar as vagas e continuar a expanso da
Rede Federal de Educao Profissional e
Tecnolgica; ii) fomentar a ampliao de
vagas das redes estaduais de Educao
Profissional; iii) incentivar a ampliao
de vagas e a expanso da rede fsica de
atendimento do Sistema S; e iv) fomentar a expanso da oferta de Educao
Profissional e Tcnica de nvel mdio na
modalidade de educao a distncia.
O PRONATEC institui uma srie
de medidas: i) mudou o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), permitindo que, alm dos cursos de graduao, a educao profissional tambm
fosse atendida; ii) alterou o Programa
Seguro-Desemprego, o qual passou a
exigir frequncia a um curso de qualificao para o recebimento do seguro;
iii) criou o Conselho Deliberativo de
Formao e Qualificao Profissional;
e iv) transferiu ao MEC a capacidade
de habilitao de instituies para o desenvolvimento de atividades de formao e qualificao profissional a serem
realizadas com recursos federais e deu
autonomia s entidades do Sistema S, s
universidades e aos institutos federais
para a criao de cursos. Antes, o Sistema S deveria submeter as propostas de
criao de tais cursos, caso fossem cursos tcnicos, aprovao dos respectivos Conselhos Estaduais de Educao.
O PRONATEC centraliza no mbito do Ministrio da Educao (MEC)
vrias iniciativas que tm no Ministrio
do Trabalho MTE o seu lcus h mais
de 15 anos. Entretanto, sua trajetria
sempre se pautou naquilo que a legislao lhe confere o sistema escolar. Ao
assumir para si aes que se estabelecem no ambiente de trabalho e em outros espaos de construo, demonstra
que, embora queira dar certa organicidade e otimizao educao profissional, falta ao MEC conhecimento sobre a

38

realidade de como se estrutura o dilogo da formao profissional no mbito

das relaes de trabalho. Evidente que
isso no Brasil sempre foi mero esforo
de retrica, mas necessrio levar em
considerao que no mbito do MTE,
com o envolvimento de empresrios e
trabalhadores, que se produziu o Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT),
e, recentemente, durante a Conferncia
Nacional de Emprego e Trabalho Decente (CNETD), realizada entre os dias
8 e 11 de agosto de 2012, em Braslia,
tratou-se do tema da educao profissional na esfera das relaes de trabalho.
H caractersticas no PRONATEC nesse primeiro ano de vigncia
que fazem acreditar ser possvel a retomada de certa centralizao das aes
voltadas educao profissional como
ocorrera nos anos de 1970 com o Conselho Consultivo de Mo de Obra. O
que se assistiu nos ltimos anos, embora os cursos de qualificao profissional
sejam importantes, um contingente
de trabalhadores que realizou diversos
cursos no vinculados a um perfil ou a
um arco ocupacional passvel de certificao (MARINHO, 2010). Alguns
aspectos pertencentes ao PRONATEC
devem, assim, ser enaltecidos. A concentrao das aes em torno dos Institutos Federais e da rede do Sistema
S permitir atingir um nvel de homogeneizao e de qualidade que no
possvel de ser alcanado quando, por
exemplo, o PNQ-PLANFOR mobiliza
uma centena de instituies e tenta controlar via Braslia a realizao desses
cursos. Instituies como o Sistema S
e os Institutos Federais angariam reconhecimento por concentrarem infraestrutura e corpo docente qualificado. A
padronizao de uma enormidade de
tipos de cursos pode vir a traduzir-se
em um percurso passvel de certificao
profissional. No mbito do PRONATEC
j se buscou uma harmonizao tendo
j uma relao com 500 ttulos de cursos de formao continuada e mais de
200 de cursos tcnicos. DiferentemenSOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

Remi Castioni

te das experincias no mbito do MTE,

que se baseavam muito no portflio das
instituies ofertantes, a unificao em
torno de uma lista de cursos definida
pelo MEC pode otimizar os recursos da
qualificao profissional.
Um aspecto importante que, a
partir do PRONATEC, condicionalidades esto sendo institudas nos mecanismos de concesso do seguro-desemprego. Com o Decreto n. 7.721, de 16 de
abril de 2012, o governo federal passou
a exigir frequncia a algum curso de
formao profissional caso o trabalhador, em um perodo de 10 anos, tiver se
beneficiado pela terceira vez do recebimento do seguro-desemprego.
A rotatividade do mercado de trabalho brasileiro, em que a permanncia
mdia no passa de cinco anos, sendo, ainda assim, uma das mais altas do
mundo, segundo DIEESE (2011), pode
resultar em um contingente enorme de
trabalhadores obrigados a frequentarem cursos de qualificao profissional.
Como a rotatividade atinge, em geral, os
trabalhadores menos qualificados e so
estes que recorrem ao sistema de intermediao pblico, de se esperar que
o PRONATEC receba nos seus cursos
trabalhadores que diferem do perfil tradicional dos alunos que frequentam as
salas de aula dos Institutos Federais e da
Rede do Sistema S. Se no houver uma
acoplagem do sistema que controla o
pagamento do seguro-desemprego com
o que vai fornecer a qualificao profissional, corre-se o risco de desperdiar a
chance de dar a esses trabalhadores possibilidades de melhorarem suas condies de insero no mercado de trabalho.
Nesse sentido, os registros administrativos do MTE so de uma qualidade incontestvel. Tanto a Relao
Anual de Informaes Sociais (RAIS)
como o Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados (CAGED) armazenam informaes da vida profissional
do trabalhador. Seria importante que, ao
se definirem estes cursos, pudesse agora
o PRONATEC, por exemplo, mobilizar

Planos, Projetos e Programas de educao profissional: agora a vez do PRONATEC

os conhecimentos que demarcaram a

trajetria no mercado de trabalho desses trabalhadores e identificar quais de
fato so suas carncias. Em sntese, faz-se necessrio que uma das falhas no
Sistema Pblico de Emprego (SPE), a
ausncia de orientao profissional, seja
superada. Conseguir essa articulao
entre os Ministrios da Educao e do
Trabalho apoiar os quase oito milhes
de trabalhadores que se candidatam
anualmente para receberem o benefcio
do seguro-desemprego?
Por ltimo, desejvel que se
aja com racionalidade ao decidir sobre
as aes voltadas para a educao dos
trabalhadores, cujos recursos se multiplicam em vrios programas, mas no
atingem aqueles quem deveriam. O
MEC, ao se lanar sobre uma rea da
qual pouco conhece, tende a limitar o
acesso dos milhares de trabalhadores que realizam cursos ofertados pelo
SPE, caso no leve em considerao essas especificidades.
Seria importante que o MEC
provesse a construo de itinerrios
formativos e organizasse os contedos da educao profissional de modo
a fazer, independentemente do local
onde os cursos se realizam, com que o
PRONATEC pudesse oportunizar aos
trabalhadores condies para que prossigam nos seus estudos. necessrio
buscar a construo de um sistema de
certificao profissional com a participao tripartite (governo, empresrios
e trabalhadores) e o reconhecimento da
melhora no conhecimento dos trabalhadores atravs da elevao dos seus
salrios. Em geral, os empresrios utilizam-se da rotatividade para reduzir os
salrios. Nesse contexto, no interessaria sociedade mobilizar recursos para
elevar a educao dos trabalhadores se
tais conhecimentos por eles adquiridos
esto sendo utilizados para justificar o
ciclo da rotatividade no mercado de trabalho brasileiro.

SOCIAIS E HUMANAS, SANTA MARIA, v. 26, n. 01, jan/abr 2013, p. 25-42

39

8 Consideraes finais
Desde que a agenda reivindicando uma melhor preparao dos
trabalhadores para o novo Mundo do
Trabalho ganhou expresso no Brasil
e praticamente atravessou os ltimos
dois governos, tanto de FHC como de
Lula, no foi possvel ter uma coordenao das aes com essa finalidade.
comum, diante da perspectiva de crescimento da economia brasileira, a ideia
de que falta gente qualificada. O Brasil tem um duplo desafio: coordenar as
aes no campo da educao e do trabalho e construir, de fato, um sistema de
formao profissional ao longo da vida,
particularmente para os jovens. Eles
representam da populao brasileira
(70% desses tm entre 15 e 24 anos) e
esto entrando no mercado de trabalho
em condies muito desfavorveis, basicamente porque se lanam na busca
de um emprego sem a concluso do ensino mdio e mesmo os que o possuem
atestam um distanciamento deste em
relao realidade (ARBACHE, 2011).
Entretanto, se depender das iniciativas em curso, tendo em vista a falta de
coordenao das polticas de educao
e trabalho construdas nos ltimos 18
anos, no tero efeito algum iniciativas
como as que esto sendo postas em prtica agora com o PRONATEC. Nesse
sentido, antes de recorrer a modelos de
formao pouco presentes na trajetria
brasileira, seria importante promover a
verdadeira construo social da qualificao profissional tendo os trabalhadores como os principais beneficirios.
Falta, na realidade, uma ao que
resgate o sentido da formao de nvel
mdio como importante passo para a
consolidao de um sistema permanente de formao profissional. Alm disso, urgente a busca de esforos para
a criao de um sistema/subsistema de
educao profissional. A persistncia
na separao da educao profissional
em diversos ministrios e agncias especializadas em nada contribuir para

40

Remi Castioni

a elevao da escolaridade e, particularmente, para a busca da promoo do

trabalho qualificado no Brasil. Poder o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC)
desempenhar este papel? A julgar pelo
passado, no. Por isso, importante
aprender com os erros e acertar daqui
em diante.

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