FINANCIAMENTO PBLICO DE CAMPANHA

ELEITORAL E REPRESENTAO POLTICA

Denis Urazato Pereira

2008

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Denis Urazato Pereira

FINANCIAMENTO PBLICO
DE
CAMPANHA ELEITORAL
E
REPRESENTAO POLTICA

Braslia - DF
2008

DENIS URAZATO PEREIRA

FINANCIAMENTO PBLICO
DE
CAMPANHA ELEITORAL
E
REPRESENTAO POLTICA

Monografia apresentada para aprovao no curso de

Especializao em Instituies e Processos Polticos
do Legislativo.

Orientador: Prof. M.A. Joo Carlos Medeiros de

Arago.

Braslia DF
2008

Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a
reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: ______________________________

Data:

Pereira, Denis Urazato.

Financiamento pblico de campanha eleitoral e representao poltica [manuscrito] /
Denis Urazato Pereira. -- 2008.
80 f.
Orientador: Joo Carlos Medeiros de Arago.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Instituies e Processos
Polticos do Legislativo, 2008.
1. Campanha eleitoral, financiamento, Brasil. 2. Representao poltica, Brasil. I.
Ttulo.
CDU 324(81)

FINANCIAMENTO PBLICO
DE
CAMPANHA ELEITORAL
E
REPRESENTAO POLTICA

Monografia Curso de Especializao em Instituies

e Processos Polticos do Legislativo 1 Semestre de
2008.

Denis Urazato Pereira

Banca Examinadora:

________________________________________
Joo Carlos Medeiros de Arago

________________________________________
Raquel Torres Cordeiro

Braslia-DF, 15 de fevereiro de 2008.

...

Hoje eu sei
Que quem me deu a idia
De uma nova conscincia e juventude
T em casa
Guardado por Deus
Contando vil metal
...
Msica Popular Brasileira
Como nossos pais
Antonio Carlos Belchior

AGRADECIMENTOS:

O curso enriqueceu de forma significativa o meu entendimento da sociedade

brasileira, em especial no aspecto poltico, certamente alargando meu horizonte de
conhecimentos. Por isso, expresso minha gratido ao Cefor, aos colegas de servio e
Cmara dos Deputados, pela oportunidade de tomar contato com essa realidade.
minha famlia, pelas horas de ausncia que dediquei aos estudos.
Ao Joo Carlos, orientador, e Raquel, examinadora, pela preciosa colaborao
para a realizao da monografia.
Finalmente, ao CEDI e ao professor Casimiro, pela gentil cesso dos exemplares
histricos das composies das bancadas na Cmara dos Deputados, que possibilitou um
ensaio emprico de suporte ao texto.

RESUMO
A desigualdade entre a concepo de democracia e a realidade dos sistemas de governo
ditos democrticos manifesta-se na relao da representao poltica e suas fontes de
financiamento. Tradicionalmente, a atividade poltica tem sido suprida pelo capital
privado, porm essa relao pode conduzir ao poder mandatrios que, apesar de eleitos
para representar o povo, defendam prioritariamente interesses dos grupos econmicos que
lhes deram apoio. Nas ltimas dcadas, em funo dos anseios de participao dos
cidados, o financiamento pblico surgiu como alternativa para dar sustentao monetria
s parcelas da comunidade sem acesso a recursos para custear a competio eleitoral. A
opo pela verba pblica certamente um desembolso do Errio, ainda que com o intuito
de aprimorar a representao poltica da sociedade, significando que outras necessidades
deixaro de ser atendidas. A adoo de um sistema misto pode minimizar o montante do
dispndio pblico, ao mesmo tempo em que no impede a transparncia do investimento
privado na busca de poder. Entretanto, viabilizar financeiramente candidaturas no
sinnimo de eleger minorias monetrias. A mudana das regras de financiamento pode
influir na composio dos candidatos, e mesmo das bancas parlamentares, porm sua
natureza e profundidade somente podero ser avaliadas pela experincia emprica das
eleies.

Palavras chave: representao poltica, poder econmico, poder poltico, financiamento

pblico, financiamento eleitoral, fundo partidrio, horrio eleitoral gratuito, projeto de lei
2.679/2003.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Evoluo do Fundo Partidrio em valores no sculo XXI

39

Tabela 2: Simulao projeto de lei 2679/03

45

Tabela 3: Resumo argumentos contrrios e favorveis ao PL 2679/03

45

Tabela 4: Distribuio bancada Legislatura 1945-1963

52

Tabela 5: Distribuio bancada Legislatura 1963-1967

53

Tabela 6: Distribuio bancada Legislatura 1971-1975

53

Tabela 7: Distribuio bancada Constituinte 1988

54

Tabela 8: Resumo da composio das bancadas

55

SUMRIO:

Introduo

1 Representao Poltica
1.1

Os primrdios democrticos

1.2

Representao poltica

11

1.3

Democracia e representao

12

1.4

Participao popular

14

1.5

O cidado e a participao

16

1.6

A barreira financeira

19

2 A Economia e a poltica
2.1

O Estado e o desenvolvimento econmico

22

2.2

O Capital

28

3 O financiamento de atividades polticas

3.1

Origens do financiamento

32

3.2

A questo da corrupo

34

3.3

Experincia internacional

36

3.4

Financiamento de campanhas eleitorais no Brasil

39

3.5

Propostas de reforma

41

4 Financiamento e Representao
4.1

Origens do financiamento e a representao

47

4.2

Uma avaliao emprica

50

Concluso

56

Referncias

58

ANEXO A Extrato da Lei 9.504/97

62

ANEXO B Projeto de Lei 2.679/2003.

67

Introduo:
A concepo de democracia implica considerar duas variveis: o governo de
todos no sentido etimolgico legado pelos gregos, e um sistema de escolha de governantes
via eleies. A participao direta da antiga Grcia impraticvel na sociedade em que
vivemos, prevalecendo o sistema representativo, no qual um grupo de cidados escolhido
para tomar as decises coletivas. A eleio um dos pilares do sistema democrtico, e a
busca do voto individual impe aos candidatos uma constante luta pela ateno dos
cidados.
Um dos aspectos dessa luta o financiamento de campanhas eleitorais, ao mesmo
tempo uma barreira financeira aos candidatos e um compromisso dos eleitos para com os
financiadores, podendo significar um desvirtuamento do sistema representativo. No
apenas as campanhas eleitorais demandam recursos, como tambm nos perodos entre
eleies ocorrem atividades polticas importantes para o fortalecimento da democracia.
Historicamente, o capital privado tem fornecido fundos para a poltica, mas o advento da
contribuio pblica no cenrio poltico busca fortalecer a instituio democrtica, abrindo
possibilidade para trs formas de financiamento: exclusivamente privado, exclusivamente
pblico e o misto, combinando as duas formas.
Os grupos capitalistas organizados investem na poltica para obter vantagens
futuras e colocar o poder econmico em posio superior em relao ao poder poltico,
instituindo um mecanismo de perpetuao da elite no poder. O desembolso nico do Errio
pode dar mais visibilidade s minorias, mas no vai impedir a ao do capital de terceiros,
ainda que por vias ilegais. O sistema misto, ainda que no elimine os aspectos negativos de
cada um, pode conjugar os aspectos positivos de ambos. Cada proposta tem reflexos na
representao poltica, cujo alcance e profundidade sero revelados com certeza pelos
resultados das eleies realizadas sob os auspcios de cada fonte de financiamento.
objetivo deste trabalho avaliar esses reflexos, buscando identificar as
caractersticas e conseqncias de cada sistema de financiamento, partindo dos conceitos
tericos de democracia e representao poltica, passando pelo relacionamento entre o
capital e o Estado. Ao final, busca-se uma comprovao emprica a partir de dados
estatsticos para suportar as concluses.

9
1 Representao Poltica
1.1 Os primrdios democrticos
Democracia pode ser traduzida como o governo do povo ou o governo de muitos.
O conceito tem origem no sistema poltico da cidade-estado de Atenas implantado por
volta de 500 a.C., conforme registrou Aristteles. Fundamentava-se na participao pessoal
direta dos atenienses nas decises coletivas da Eclsia assemblia soberana composta por
todos os cidados e no preenchimento da quase totalidade dos cargos de governo e
administrao pela via do sorteio. A democracia grega permanece como um ideal a ser
atingido, pois foi marcada por uma ntima relao entre participao universal e poder,
ainda que parcelas da sociedade como escravos, mulheres e crianas no tivessem
direito a voto. A Grcia antiga no resistiu aos regimes absolutistas que dominavam o
cenrio poltico poca, organizados em torno dos prncipes que personificavam governo e
estado, e terminou por ser derrotada pelo conquistador macednio (ARBLASTER, 2004, p.
27).
Alguns sculos mais tarde, na Itlia renascentista, Maquiavel estuda a natureza do
poder, e afirma que um indivduo poderia atingi-lo por sua capacidade ou pela fora, mas a
estabilidade de sua permanncia dependeria da habilidade, do desempenho na poltica, que
influenciada por duas variveis: a virtu, entendida como a capacidade intrnseca do
candidato, e a fortuna, que o acaso, o destino, o curso da histria. O prncipe deveria
manter a amizade do povo que o levou ao comando, sem dispensar a crueldade quando
necessrio. O mandatrio assume uma funo coletiva e a sua atuao diz respeito ao
interesse comum, coletividade que lhe submissa (apud RODRIGUES, 1986, p.44).
Maquiavel preocupou-se com a conduta do governante, despersonalizando o prncipe e
registrando com realismo a concentrao de poder.
Durante a supremacia da monarquia, Hobbes idealiza um Estado abstrato como
uma soluo evolutiva para o quadro social. O homem, desde sua existncia no estado de
natureza, vivia em um mundo caracterizado pela igualdade de expectativa entre os
indivduos, a escassez de recursos e o direito sobre tudo. Essas condies seriam as bases
de uma impiedosa concorrncia fratricida entre os primitivos, sujeitos a qualquer momento
a perder tudo ante um terceiro mais forte ou mais astuto. Tais condies so agravadas pela
dominao das paixes sobre os seres humanos, destacando-se a vaidade e conseqente
busca de supremacia sobre os demais. O desejo de poder cada vez maior, e s cessa pela

10
morte, numa situao permanente de guerra. Para restabelecer a paz entre os homens, a
sociedade acorda em renunciar a seu interesse individual e ced-lo a um Estado forte o
suficiente para impedir que um elemento exera sua fora em detrimento do outro. As
idias de Hobbes lanaram as bases da submisso individual a uma estrutura abstrata, cujo
dever era a todos proteger e dar garantias mnimas de vida (BOBBIO, 1991, pp. 23 a 41).
Mas o poder absoluto no pode pertencer a um nico ente, ainda que abstrato,
pois exercido por homens, e esses se inclinam ao abuso. Montesquieu, que viveu na
Frana sob a monarquia, condena o despotismo de um s dos regimes absolutistas como o
governo que tem no medo sua mola propulsora individual, enquanto na monarquia seria a
honra; j a repblica seria impulsionada pela virtude. Ao contrrio da concentrao,
idealiza a diviso de poderes em executivo, legislativo e judicirio com funes de Estado
separadas. A unio de um dos poderes a qualquer outro cercearia a liberdade dos homens, e
a diviso traria o equilbrio necessrio. Para Montesquieu o estado deve ser tripartido para
balancear o poder, mas a democracia existe quando, em uma repblica, o povo inteiro
dispe do poder supremo; se esse de domnio de apenas parte do povo, tem-se uma
aristocracia (apud BOBBIO, 1997. p. 134).
Entretanto, os cidados que constituem a totalidade do povo contam centenas de
milhares ou milhes, dependendo do pas, e no podem todos reunir-se em assemblia e
tomar decises. Para Rousseau, a democracia verdadeira nunca existiu e nem existir,
dadas as particularidades que demanda: um Estado pequeno, simplicidade de costumes que
impea qualquer complexidade de problemas e uma igualdade de condies e fortunas
(apud BOBBIO 1984, p. 41). A participao de todos os cidados no universo das decises
coletivas, chamada de democracia direta, algo materialmente impossvel, dado o elevado
nmero de pessoas aptas a participar do processo e a complexidade dos problemas da
sociedade industrial (BOBBIO. 1984. p. 42).
Locke afirma o poder baseado na sociedade, que o delega a um grupo de homens
para deliberao em prol da coletividade. Esse grupo de homens uma espcie de Poder
Legislativo ou Poder Soberano seria indicado pelo povo, e teria a funo de fazer as leis.
O poder legislativo, como representante da populao, tambm estaria sujeito s leis,
denotando que a soberania pertencia somente ao povo. Rousseau entende os legisladores
como homens acima da mdia, guias que tm a funo de estabelecer as leis que sejam as
melhores para a sociedade. A soberania indivisvel e vem da sociedade, que a delega para

11
homens de maior sabedoria para fazer as leis e faz-las cumprir (apud CARVALHO. 2003.
p. 264).
1.2 Representao poltica
As idias de Locke e Rousseau compem a essncia da representao poltica, na
qual a comunidade escolhe representantes por meio de eleies para a tarefa de tomar
decises coletivas, e pode ser organizada de vrias formas. Numa modalidade, o eleito no
vota de modo individual, mas computa a favor deste ou aquele assunto o nmero de votos
que obteve; em outra, dispe-se mais de um escolhido por grupo ou regio, sendo esses
distribudos

em

proporo

aproximada

da

opinio

dos

eleitores

respectivos.

Independentemente do arranjo, a democracia na forma representativa o melhor sistema

criado no contexto de grandes sociedades, onde o direito de voto abrange grande nmero
de pessoas disseminadas de modo a tornar impossvel a reunio em um s local
(ARBLASTER. 2004. p. 114).
O conceito torna-se complexo em funo de que a prtica no se molda pelo ideal
esperado. O voto serve de base aos sistemas polticos contemporneos sobretudo a partir
do sculo XIX, quando o constitucionalismo generalizou-se no mundo ocidental.
Inicialmente restrito ou censitrio, pois negava o direito a parcelas da sociedade (como
analfabetos, mulheres e a pessoas sem posses), gradualmente tornou-se universal. Na
Frana, em 1847, havia no mais que 200 mil eleitores inscritos; a concesso do direito aos
homens elevou o nmero a 8 milhes, e no prximo ano j eram 10 milhes (NOGUEIRA.
2002. p. 159). Pitkin (1967, apud MIGUEL. 2003. p. 131) chega a uma tipologia de
representao, destacando duas correntes principais: a viso descritiva, onde o corpo de
representantes deve formar um microcosmo da sociedade, reproduzindo, nas propores
adequadas, suas caractersticas principais; e a viso formalista, que v na eleio uma
autorizao que os cidados conferem a alguns para que ajam em seu lugar, com a
respectiva prestao de contas de suas atos.
A questo da necessria universalidade de opinies a considerar e o enorme
nmero de cidados aptos a emiti-las foi resolvida de forma aparente pelo instituto da
representao, que confere a todos uma parcela de ingerncia, ainda que reduzida. A regra
de eleio para escolha dos mandatrios constitui um canal de manifestao mas pode
tambm cerce-la. Para Rousseau, a soberania no pode ser representada; os cidados
somente so livres durante as eleies; uma vez encerrado o pleito, voltam a ser escravos

12
dos eleitos, no so mais nada (apud BOBBIO, 1986. p. 41). Para Max Weber (apud
VALENTE. 2006. p. 41) a participao popular limitava-se escolha de lideranas
polticas pelas massas pela via da eleio peridica, sem ultrapassar esse limite. A
populao seria incapaz de contribuir para a gesto governamental; a vontade do povo no
existiria a no ser como mera fico. Weber vislumbra o Estado abstrato, que impe sua
presena de forma poderosa e por vezes violenta, detendo o monoplio da coero
legalmente permitida (WEBER, 2006, p. 60).
Espera-se que o representante v fazer escolhas que reflitam a opinio dos seus
eleitores. No entanto, o que se verifica uma falsa esperana, pois um dos princpios mais
desconsiderados o da representao poltica, vencido que foi pela fora dos interesses
polticos ou econmicos. A impresso emprica a de que o cidado escolhido, via de
regra, encontra-se vinculado a interesses particulares de um grupo ou de grupos
organizados, desempenhando, na prtica, um mandato imperativo. Em outras palavras, o
eleito no tem a liberdade de defender os interesses do Estado e da Nao, antes deve
atentar para as necessidades dos pequenos (em nmero) grupos privados vinculados a ele
(BOBBIO. 1986. p. 24).
1.3 Democracia e Representao
Apesar das crticas, a representao consenso dentre os regimes no autoritrios
de tal forma que se confunde com o prprio conceito democrtico. A concepo de
democracia implica considerar duas variveis: o governo de todos no sentido etimolgico
legado pelos gregos, e um sistema de escolha de governantes via eleies, cuja realizao
livre e peridica um indicador de democratizao de regimes polticos (MIGUEL. 2002.
p. 483). A democracia atribui a um elevado nmero de cidados o direito participao
nas decises por meio de regras de procedimento (eleies) para apontar representantes
que devem efetivamente constituir alternativas reais (BOBBIO. 1986. p. 20). O sufrgio
eleitoral visto tanto como um ato de autorizao aos representantes para tomar decises
quanto um momento para os representados apresentarem um veredicto sobre a prestao de
contas daqueles anteriormente ungidos nas urnas (MIGUEL. 2003. p. 131).
Consagrada a representao, sua implantao prtica demanda uma metodologia
de seleo do representante pelo voto nas eleies peridicas, uma srie de regras que
conjuntamente formam o sistema eleitoral de cada pas. A construo dessas regras um
processo histrico, mas a composio dos eleitos resultante da aplicao do sistema pode

13
no expressar a vontade da totalidade dos indivduos. A sociedade no pode ser
representada apenas pela opinio da maioria, ou mesmo pela maior das minorias, sendo
necessria uma frmula que expresse a proporo das opinies dentro do grande grupo
(ARBLASTER. 2004. p.113).
No caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 estabelece o sistema
proporcional para eleio dos Deputados Federais e Estaduais, e o sistema majoritrio para
Presidente da Repblica, dos Senadores e dos Governadores dos Estados. Para o caso dos
Deputados Federais, o Cdigo Eleitoral em vigor (artigos 106 a 111) detalha a forma de
distribuio dos assentos que cabem a cada estado federado, elegendo os que obtiverem
maior nmero de votos dentro daquele estado. Aplica-se uma frmula matemtica,
envolvendo quocientes partidrio e eleitoral, e admite-se a transferncia de votos dos
candidatos que superarem o patamar mnimo de aclamaes para outros do mesmo partido
ou coligao. O processo complexo e no deixa claro ao eleitor se o seu voto elegeu o
preferido ou outro. O brasileiro, ao votar em determinado candidato nas eleies
proporcionais, empresta Justia Eleitoral o voto para que, independente da eleio ou no
do preferido, ocorra a transferncia para outro candidato do mesmo partido ou coligao
que esteja mais prximo de obter vitria (BRIGO. 2002. p. 178).
Para Sartori (1994, apud NOGUEIRA. 2002. p. 31), o eleitor vota simples e
ingenuamente no notvel local, e resta ao partido poltico pouca ou nenhuma importncia,
impedindo que os partidos sejam fortes e articulados, com reflexos na atuao do
parlamento e em sua relao com a sociedade. Os partidos so, em verdade, refns dos
caciques locais, abrindo espao para as legendas de aluguel e para os chamados partidos
nanicos, sem representatividade, formados com base no interesse dos chefes partidrios. O
impacto das normas que compem o sistema eleitoral brasileiro sobre os partidos polticos
e a relao dos parlamentares com as bases eleitorais ainda incerto, fruto de
generalizaes de estudos de caso (NICOLAU. 2006. p. 689). Em anos recentes, a escolha
da representao poltica na Cmara dos Deputados mobilizou menos de 50% dos eleitores
aptos; em 1994, apenas 16 dos 513 deputados conseguiram ultrapassar a barreira do
quociente eleitoral, significando que a maioria elegeu-se pelo mecanismo de transferncia
de votos (NOGUEIRA. 2002. p. 161).
Mas o voto, por si s, no assegura a existncia de democracia, que no pode se
basear somente na renovao peridica de mandatos. No apenas os procedimentos de

14
investidura no poder devem ser abrangentes e legtimos, mas tambm o exerccio do poder
necessita ser amplo e participativo. Isso no implica necessariamente em tomar decises,
mas sim a manifestao em algum ponto do processo de deciso, ativa ou passivamente
(NOGUEIRA. 2002. p. 158). No se pode aceitar que o processo poltico limite-se s
eleies, e tampouco que os eleitos possuam o monoplio do poder, pois existem outras
formas de participao. O governo no toma decises sem cercar-se de informaes sobre
o que deseja, em ltima instncia, o eleitor, de modo que a capacidade de afetar as decises
est na sociedade de modo uniforme e imparcial (ARBLASTER. 2004. p. 105).
1.4 Participao popular
Contornando a representao e suas deficincias, a participao popular no
exerccio do poder deixou de ser uma aspirao ou sonho nas mentes dos filsofos e
passou a tomar parte da agenda poltica por meio da efetiva ao das massas populares. A
voz dos povos se fez ouvir, mesmo que no incio os prncipes passassem por surdos; os
exrcitos em ltima anlise so oriundos da maioria e partilham suas inclinaes e pontos
de vista; a torrente popular venceu a resistncia real e os sditos tornaram-se livres
(NOGUEIRA. 2002. p. 23). A Revoluo Francesa, o nascimento do Parlamento Ingls, os
conflitos pela independncia nas Amricas, os movimentos para libertao de escravos e
mais tarde a Revoluo Russa tiveram como um de seus pilares a insatisfao de parcelas
da sociedade que resultaram em aes revolucionrias, apontando para a possibilidade do
povo reclamar direitos polticos e participao, ainda que pela fora (ARBLASTER. 2004.
p. 55).
A revolta popular foi dirigida contra os prncipes governantes, que detinham o
poder por geraes. Mas isso no significou a ascenso das massas; conforme proposto
pela teoria das elites, de Mosca, Pareto e Michels, o poder real sempre esteve e continua
nas mos de uma elite. Gaetano Mosca assevera que toda sociedade necessita de uma elite
no poder, formada pela minoria que consegue organizar-se enquanto a maioria permanece
amorfa. Vilfredo Pareto distingue os indivduos em classes de acordo com suas aptides
naturais, destacando-se em cada aspecto, inclusive no trato dos interesses do Estado, um
grupo de indivduos. Robert Michels vai alm defendendo que a democracia depende de
organizaes partidrias e a prpria organizao de populares em partidos polticos acaba
gerando uma nova oligarquia. Dessa forma, mesmo que o povo lograsse algum arranjo de

15
organizao para disputar o poder, os integrantes dessa organizao deixariam de ser povo
e passariam categoria de elite (apud MIGUEL. 2002. pp. 492-500).
No sculo XX, alguns tericos, confrontados com os movimentos populares que
apoiaram regimes ditatoriais como o nazismo e o fascismo, propuseram uma reformulao
ao sistema poltico numa tentativa de assegurar a estabilidade do sistema. Schumpeter
(1943, apud PATEMAN. 1992. p.12) reduziu a democracia a um mtodo eleitoral que
permitisse massa de eleitores escolher dentre os lderes oferecidos pelas diversas faces
da elite. O ponto central a competio das elites pelo voto consagrador do povo, cujas
formas de participao seriam o voto peridico e a discusso, sendo-lhes negada qualquer
forma de controle ou acesso aos lderes a no ser a substituio pela eleio peridica de
outros. C. W. Mills (1956, apud MIGUEL. 2003. p. 126), em anlise da histria poltica
dos Estados Unidos, concluiu que apesar da fachada democrtica e da alegada obedincia
vontade popular, ocorre o domnio de uma minoria, que monopoliza todas as decises
chave. R. Dahl (1956, apud MIGUEL. 2003. p. 128) preconiza que o sistema mais prximo
do ideal democrtico a poliarquia, caracterizada pela multiplicidade de plos de poder,
correspondendo cada um a uma minoria, sem que nenhum consiga impor sua dominao a
todos os demais integrantes da sociedade.
A corrente elitista de Schumpeter e os pluralistas de Dahl reduzem o exerccio do
poder tomada de decises sobre questes controversas. Mas outra forma de interveno
nesse processo influenciar a determinao dos temas que sero submetidos avaliao
para a tomada de deciso, ou o controle da agenda poltica, da qual a excluso de um
assunto resulta num cerceamento do processo decisrio. Uma terceira faceta a capacidade
de fazer com que grupos e indivduos tivessem desejos contrrios a seus verdadeiros
interesses, ou a imposio de uma ideologia por parte de alguns agentes sobre a produo
de vontades de outros (MIGUEL. 2003. p. 129).
Destarte, o voto, ltima e mais importante criao da poltica embora j conte
mais de duzentos anos, ocupa indispensvel funo no sistema poltico democrtico.
Apesar de seus defeitos e percalos, a representao est presente em todas as slidas
democracias, demonstrando que fora do voto no h salvao (NOGUEIRA. 2002. p. 164).
O ideal que um modelo representativo inclusivo contemple as questes ligadas
formao da agenda, ao acesso aos meios de comunicao de massa e s esferas de
produo de interesses coletivos. Uma teoria ampliada da representao poltica considera

16
dois fundamentos formais: o aprofundamento do pluralismo poltico, contemplando a plena
constituio dos interesses dos grupos, e o reconhecimento do valor da autonomia,
valorizando a produo de regras sociais por aqueles que estaro submetidos a elas. Alm
disso o aprimoramento das instituies requer a difuso das condies materiais mnimas
para o exerccio da participao poltica todos que o desejem (MIGUEL. 2003. pp. 124 a
135).
O sistema democrtico no concebido apenas em termos de quem decide, mas
tambm pelas condies do processo de deciso e as discusses que o influenciam, levando
em conta a variedade de interesses e pontos de vista dos que interagem no debate. Deve-se
sempre ter em foco que quem soberano o povo, no o governo ou o parlamento,
instituies cuja tarefa justamente implementar a vontade popular, expressa em maior ou
menor grau nas diversas formas de participao individual ou conjunta da sociedade
(ARBLASTER. 2004. p. 129).
1.5 O cidado e a participao
Paralelamente evoluo das instituies polticas, o homem, como indivduo
social, tambm evoluiu, e no mantm seus interesses voltados para a poltica e o exerccio
do poder de forma permanente. O crescimento populacional e o advento da
industrializao

(com

conseqente

complexidade

social

resultante)

transformou

trabalhadores em uma massa disforme e heterognea, insatisfeita em suas necessidades

mais bsicas. Recentes pesquisas empricas detectaram que a caracterstica mais notvel
dentre os cidados, especialmente aqueles de baixa condio scio-econmica, a falta de
interesse generalizada em poltica e por atividades polticas. (PATEMAN. 1992. p. 11)
de se estimar que as pessoas dependentes dos rendimentos de cada dia para
prover seu sustento no vo se sentir estimuladas a analisar problemas da coletividade,
cada vez mais complexos. Mas so essas pessoas, camada social mais numerosa com
direito a voto, que demonstram um comportamento politicamente aptico e, portanto, com
um dficit de participao poltica. Nem todos desejam participar de forma direta dos
problemas da sociedade, de modo que tambm no desejvel humanamente o processo
universal de deciso (BOBBIO, 1984, p. 42). A mdia mundial de comparecimento de
eleitores nas votaes est entre 45% e 65% dos que detm direitos polticos, e a proporo
de filiados em organizaes partidrias no ultrapassa 1% a 3% do eleitorado
(NOGUEIRA. 2002. p. 135). Mesmo em pases em que o voto obrigatrio, como na

17
maioria dos pases latino-americanos, possvel uma aproximao da renncia com base
na absteno, no no-alistamento eleitoral, do voto em branco ou nulo. No caso brasileiro,
mais de 40% dos cidados desprezaram o direito de escolher o presidente da repblica nas
eleies gerais de 1998 (MIGUEL. 2003. p.125).
Ainda assim, surgem lderes que vencem o desinteresse da vida privada e se
envolvem na poltica. O paradoxo pode ser explicado por trs modelos tericos voltados ao
indivduo: o modelo da centralidade, que atribui posio mais central do homem na
sociedade uma maior participao (central em relao estrutura social); o modelo da
conscincia de classe, que foca na alternativa de educao poltica para suprir a condio
de baixo status social; e o modelo de escolha racional, onde a pessoa escolhe
racionalmente pela participao se os benefcios forem superiores ao de no participar
(AVELAR. 2005. p. 229).
A participao poltica do cidado abrangente e inclui desde as mais simples
conversas de amigos e familiares at as aes mais complexas como atuao efetiva em
governos, mobilizao de grupos de pessoas e prtica de atividades eleitorais. O conceito
to amplo quanto a prpria poltica, e suas formas dependem tambm de questes
culturais, como a tradio de grupos diversos empreenderem discusses sobre temas mais
ou menos polticos, e o prprio meio social de cada pas ou regio. Nesse ambiente, o
envolvimento popular passou a ser considerado um problema poltico, cujas diferentes
alternativas assumem maior dimenso dependendo de cada poca ou contexto histrico.
(AVELAR, 2005. p. 223)
A manifestao participativa pode ocorrer por meios distintos: o canal eleitoral
abrange todo tipo de atividade via eleies e partidos, conforme as regras do jogo poltico;
o canal corporativo tem a ver com a representao de interesses privados no sistema
estatal, so instncias intermedirias na organizao de categorias e associaes diversas
para atuar no mbito das instituies governamentais; e o canal organizacional, que
abrange as atividades que se do no espao no institucionalizado da poltica (AVELAR.
2005. p. 225).
To importante quanto os meios de participar, conhecer a vontade dos indivduos,
cuja soma resulta a vontade popular, constitui um desafio ao poltico profissional,
especialmente ao parlamentar que almeja a reeleio e continuidade do mandato. Numa
democracia o governo precisa de votos para manter-se no poder, e se h algo de valor

18
poltico que o povo possui alm da revolta popular o voto individual. Para conquist-lo, o
governo depende de aes que convenam a populao em geral do acerto de suas medidas
sobre a vontade dos componentes da comunidade. A incerteza dessa vontade e
consequentemente das medidas que lhes vo ao encontro induz ao uso de intermedirios de
naturezas diferentes para conhecer os desejos da massa de cidados, trazendo cada um uma
parcela diversa dos anseios populares (DOWNS. 1995. p. 109).
O intermedirio ser to mais importante quanto maior o setor da comunidade
identificado com ele. Lderes polticos, sindicais e comunitrios, associaes de classe e
lobistas so exemplos de intermedirios que acabam representando um grupo de eleitores
com interesses similares. Os grupos ativos e legtimos da populao certamente participam
do processo decisrio em alguma etapa crtica de sua conduo. Assim, pela via das
associaes e grupos de presso que constituem intermedirios, o princpio de participao
fica preservado, mas para conjuntos de cidados e no para o indivduo, que caracteriza o
pluralismo na formao das decises (ARBLASTER. 2004. p. 73).
Os grupos que manifestam interesses organizam-se para influenciar nas decises
polticas, porm nem sempre a interao de agentes com interesses comuns gera resultados
coletivamente eficientes, pois nem todos os agentes comportam-se de forma esperada.
Olson (1965, apud SHIKIDA. 2000. p. 5) mostra que o fato dos benefcios conjuntos de
uma ao superarem os custos para um grupo no implica sua efetivao. O nmero de
participantes do grupo uma varivel chave para a ao coletiva: quanto menor o grupo,
maiores as chances de atingimento do bem coletivo; quanto maior o grupo, menor a
contribuio individual e h necessidade de incentivos seletivos para a contribuio de
todos. Como resultado, sobressaem pequenos grupos ativos sobre uma maioria
desorganizada inerte, ainda que sob interesses comuns. Os pequenos grupos tendem a
incorrer em aes redistributivas a seu favor, em detrimento de prticas que resultariam em
bem comum. Sindicatos, associaes profissionais, cartis e quaisquer grupos que visem
proviso de bens coletivos para seus membros so designados coalizes distributivas.
As associaes civis ou grupos de cidados no se reduzem a uma mera
confluncia de afinidades; na realidade, formam grupos de interesses privados e buscam
influenciar as decises, ofuscando o interesse pblico em meio s demandas localizadas. A
defesa desses interesses junto aos representantes escolhidos pelo canal eleitoral, seja no
parlamento ou no poder executivo, passa a constituir outra atividade da cena poltica.

19
Surge o lobby, entendido como a representao poltica de interesses em nome e em
benefcio de clientes identificveis, por intermdio de aes coordenadas que excluem a
troca desonesta de favores. A atividade no exclusivamente presso, mas tambm a
organizao e preparao da defesa de interesses, reunindo informaes, reconhecendo
aliados, traando estratgias e metas, numa atividade contnua que normalmente exige
estar presente de forma organizada nos centros polticos de deciso (GRAZIANO. 1997. p.
35).
O lobby representa uma fonte potencial de distoro na representao poltica, na
medida em que aumenta a exposio e a importncia de interesses particulares em
detrimento dos interesses coletivos, usualmente no defendidos por igual mecanismo ante
os representantes eleitos. A fronteira entre o lobby e a corrupo ativa ou passiva, e de
resto com a tica na poltica, muito tnue, muito embora lobby e corrupo tenham uma
tendncia a se excluir mutuamente, pois o primeiro pressupe a impossibilidade da ltima,
considerando os custos para sua manuteno. No entanto, fato que inexistem regras ou
normas legais ou de outra forma institudas que venham a conferir transparncia e
segurana tica para a atividade, e a rea na qual o lobby e a corrupo mais se confundem
a do financiamento de campanhas eleitorais (GRAZIANO. 1997. p. 32).
Considerando a realidade da democracia em prtica e a amplitude das variantes
em vigor, no se pode falar em igualdade entre os cidados. Em termos sociais, a teoria das
elites instaura uma diviso entre os cidados, e os grupos de interesse organizados e os
lobistas diminuem o valor da opinio isolada. Institucionalmente, o sistema eleitoral nem
sempre preserva o uso do voto e a inteno do eleitor; individualmente, as dificuldades
prprias da pessoa, inerentes sua disposio de participar, formam barreiras
manifestao popular. Alm dessas, existe ainda outra barreira no declarada, que o custo
financeiro de toda atividade poltica, por mnima que seja. A poltica uma atividade que
exige recursos para manuteno e desenvolvimento, porm no capaz de produzir por
seus prprios meios uma receita que suporte esses gastos.
1.6 A barreira financeira
O volume de moeda necessrio para fazer frente a essas despesas varia em funo
do tamanho e da cobertura geogrfica dos partidos e das candidaturas, e eleva-se por
ocasio dos pleitos eleitorais. O dirio El Pais, de Madrid, registrou o incio da campanha
presidencial de 2008 nos Estados Unidos com a manchete La campaa ms cara de la

20
historia, relatando que juntamente com os debates polticos comea um trabalho rduo,
polmico e decisivo para qualquer um que aspire a ser um candidato respeitvel: arrecadar
dinheiro, muito dinheiro. Segundo o jornal, Michael Toner, presidente da Comisso
Federal de Eleies, declarou que a quota mnima de entrada na campanha atual vai ser de
aproximadamente 100 milhes de dlares, e o gasto total dos principais candidatos foi
calculado em 1 bilho de dlares1.
No Brasil, os valores so proporcionalmente tambm elevados. Com relao s
eleies de 2006, o jornal Correio Brasiliense publicou reportagem a partir de dados do
Tribunal Superior Eleitoral na qual estima em R$ 509.000,00 (quinhentos e nove mil reais)
em mdia o gasto declarado de cada deputado federal eleito. Dentre os partidos polticos, o
maior custo foi do PSDB, com um total de R$ 52,1 milhes, e uma mdia por deputado de
R$ 790.000,00 (setecentos e noventa mil reais), enquanto o menor foi do PRONA, cuja
mdia por deputado foi de R$ 7.000,00 (sete mil reais).2 Em outra reportagem, tambm
baseada em dados do Tribunal Superior Eleitoral, o jornal Folha de So Paulo informa que
a campanha presidencial do candidato Jos Serra em 2002 arrecadou cerca de R$ 28,5
milhes e ainda assim ficaram registradas como obrigaes a pagar uma dvida de R$ 3,53
milhes, assumidos pelo partido poltico do candidato.
Os nmeros apresentados do uma idia da magnitude da questo, porm so
fruto de declaraes pblicas ou legalmente informadas. razovel supor que os valores
no declarados, fora dos limites legais, atinjam o mesmo patamar. Um indcio de que a
suposio pertinente so os constantes casos veiculados na mdia envolvendo denncias
de corrupo e prticas de recursos no declarados para custear eleies e atividades
polticas. No Japo, o ex-primeiro-ministro Kakuei Tanaka, envolvido num escndalo de
45 milhes de dlares foi condenado a 4 anos de priso e inabilitado para o exerccio de
cargos pblicos. Na China, 20 executivos e altos funcionrios de bancos estatais foram
fuzilados na dcada de 90 quando se descobriu um desvio de fundos de inacreditveis 20
bilhes de dlares. Mais de 1300 chineses foram executados por corrupo. No Mxico, foi
preso o irmo de um ex-presidente em cujas contas na Sua foram encontrados 65 milhes
de dlares resultantes de desvios. Na Alemanha, Helmut Kohl, depois de 16 anos no poder

EL PAIS.COM, disponvel em www.elpais.com/articulo/internacional, edio eletrnica de 07/02/2007, por

Antonio Cao.
2
CORREIO BRASILIENSE, edio de 17 de dezembro de 2006, pgina 2, seo Tema do Dia.

21
e condutor da reunificao alem, foi obrigado a renunciar aps confessar receber um
milho de dlares para financiar seu partido nas eleies (NOGUEIRA. 2002. p. 130).
As violaes de ordem legal e financeira atingem vrios pases e diversos
sistemas polticos. Em quase todos os casos, a justificativa era a necessidade de
financiamento das mquinas partidrias e de campanhas eleitorais, obrigando os lderes a
aceitar contribuies no declaradas (NOGUEIRA. 2002. p. 134). O jornal El Pais
informa, na mesma reportagem citada, que o sistema eleitoral americano dispe de
subterfgios para que o dinheiro de um investidor acabe chegando aos cofres dos comits
eleitorais de vrios candidatos. Para o peridico espanhol, os principais angariadores de
fundos so os grupos de influncia ou lobistas, que possuem excelente agenda de contatos
e desejo infinito de acesso ao poder poltico.
Qualquer que seja o montante final, o financiamento da atividade poltica
constitui uma prvia seleo de representantes oferecidos escolha da populao.
sociedade sero expostos em cada processo eleitoral apenas os candidatos que viabilizarem
financeiramente sua campanha. Esse obstculo financeiro cria uma demanda por capital,
que entra na equao poltica como um insumo, um recurso bsico a ser consumido para o
exerccio da atividade. Pela viso dos cidados capitalistas, o financiamento tanto uma
oportunidade de auferir retornos quanto uma forma de manter-se prximo do poder,
dualidade que ser objeto do prximo Captulo.

22
2 Economia e Poltica
2.1 O Estado e o desenvolvimento econmico.
Ao final de uma discusso, trs homens chegam a um acordo sobre um mtodo de
contagem de um rebanho de ovelhas. Constroem um pote de cermica e nele inserem um
disco, representando 100 animais; quatro esferas, simbolizando outros quarenta animais; e
sete bastes, referentes a sete ovelhas, totalizando um rebanho de 147 cabeas. Todo o
procedimento observado por outros dois homens, que tambm concordam com o
processo. Ao final, o pote de cermica fechado e um dos homens o lacra e autentica,
garantindo a autenticidade do nmero acordado e impedindo a alterao posterior.
Os dois observadores concordam que o contedo do pote expressa o nmero de
cabeas contado naquele momento, preservando a informao para o futuro. Era uma
garantia para as pessoas envolvidas, pois a qualquer momento bastava recontar os animais
e quebrar o pote para conferir a evoluo do rebanho. Apesar de antiquado e rudimentar, o
processo era eficiente na representao de uma realidade econmica, mesmo tendo
ocorrido h mais de trs mil anos antes de Cristo em terras do atual Ir, a leste do Rio
Tigre, na sia. O registro do patrimnio de forma clara e til para seus usurios uma das
funes primordiais da contabilidade, mas o ato tem uma funo adicional, a
materializao da posio econmica do proprietrio do rebanho, conferindo-lhe o poder
econmico na medida do tamanho do rebanho (SILVA. 2000. p. 13).
Algum tempo depois, por volta de 350 a.C., Atenas traava as primeiras linhas do
ideal democrtico ao instituir leis para todos e por todos juradas, na forma de uma
constituio. Durante a vigncia daquela que Aristteles (384-322 a.C.) considera a
Segunda Constituio (Draco), o povo protestava contra o sistema de garantias pessoais
para dvidas, onde a pessoa penhorava seus trabalhos e sua liberdade em troca de
emprstimos monetrios. O poder poltico foi concedido a Slon, cujos primeiros atos
incluram um cancelamento de dvidas que escravizavam pessoas e o estabelecimento de
uma constituio para regular as relaes entre os cidados para os prximos cem anos. As
aes de Slon pacificaram a cidade-estado, porm a anulao das dvidas rendeu-lhe uma
intriga. Alguns cidados dirigentes tiveram conhecimento antecipado do assunto e
compraram grandes extenses de terras, ficando ricos por geraes com a posterior
anulao das dvidas (ARISTTELES, p. 258).

23
O cancelamento das dvidas que escravizavam os cidados denota a preferncia
de Slon pelo direito individual de liberdade pessoal frente aos compromissos contratuais
assumidos entre as partes. De forma geral, nos Estados teocrticos anteriores era crist o
regime era de centralizao de poderes nas economias incipientes, baseado no trabalho
escravo e no artesanato rudimentar, com predominncia da economia rural. A situao
comeou a mudar com a queda do imprio romano do ocidente e a retorno economia
urbana (GASTALDI. 2005. p. 433).
Na Idade Mdia, o florescimento das feiras peridicas nos burgos (Flandres,
Champagne, Beaucaire) deu origem a um crescimento econmico regional e inter-regional,
organizando-se nas corporaes de ofcio e no incremento do comrcio mediterrneo. A
Igreja catlica, ocupando posio de destaque no cenrio poltico, influenciava os negcios
ao normatizar condutas e moralizar comportamentos, valorizando o trabalho pessoal,
condenando as taxas de juros e buscando o justo preo. Da subordinao filosofia ou
poltica na antiguidade, o pensamento econmico passou a ser orientado pela moral crist
(PEREIRA. 1982. p. 5).
No sculo XV, o mercantilismo, juntamente com o surgimento do Estado
moderno, imprimiu um carter emprico cincia econmica, e inseriu preceitos de
administrao pblica que os governantes usaram para aumentar a riqueza das naes e do
prncipe. O controle das fronteiras aos produtos estrangeiros, a taxao alfandegria e a
proibio de sada de metais preciosos fortaleceram o controle poltico sobre a atividade
comercial. O afluxo de riquezas do Novo Mundo para a Europa criou novos centros
comerciais, tirando o eixo do Mar Mediterrneo e abrindo portos no Oceano Atlntico.
Durante os trs sculos do mercantilismo, o metalismo do ouro e da prata foi o principal
meio de troca do comrcio; as naes da Europa Ocidental organizaram sua economia
interna, baseadas na unidade nacional e na exportao de todos os recursos econmicos,
sob o controle e a direo do Estado (PEREIRA. 1982. p. 8).
O nascimento da cincia econmica clssica pelas mos de Adam Smith (apud
PEREIRA. 1982. p. 9) trouxe o egosmo inato dos homens e a harmonia natural de seus
interesses novamente para o centro do modo de pensar econmico. O crescente e
ininterrupto esforo de todo homem para melhorar sua prpria condio material a fora
suficiente para manter em marcha positiva a economia, a despeito do governo e dos erros
de administrao. Se o governo se abstivesse de intervir nos negcios, a ordem natural

24
poderia atuar, ainda que nem sempre de forma espontnea. O modelo econmico de Smith
contestava o padro mercantilista de regulamentao estatal e de controle, confiando que a
concorrncia maximiza o desenvolvimento econmico, cujos benefcios sejam partilhados
por toda a sociedade.
A harmonia de interesses e a ordem natural e providencial da teoria clssica no
impediram as conseqncias sociais da industrializao, especialmente o baixo padro de
vida dos trabalhadores, a longa jornada de trabalho, os reduzidos salrios e a ausncia de
qualquer proteo legal. Stuart Mill (1806-1973) criticou a distribuio de renda do
modelo clssico e preconizou polticas de promoo do bem-estar geral, voltadas para a
classe trabalhadora. Karl Marx (1818-1883) preocupou-se com a anlise do valor dos
insumos, especialmente a fora de trabalho, nico bem que a classe trabalhadora tinha a
oferecer ao desenvolvimento econmico. Condenou a natureza do capitalismo pela
tendncia de separar as classes sociais de forma sempre crescente, com vantagem para os
capitalistas que ocupam posio de poder em relao oferta de mo-de-obra. Para ambos
os pensadores, faz-se necessria a interveno de foras externas ao mecanismo de
produo, resguardando os interesses sociais e protegendo os menos favorecidos.
O fenmeno do crescimento populacional e a desproporo entre o crescimento
do nmero de habitantes e da produo de alimentos enfocado por Malthus (1766-1834)
reforou a idia de que o mecanismo natural no seria capaz de atender a todos. Tanto
capitalistas quanto socialistas combateram as idias malthusianas, mas no sculo XX duas
interpretaes prevaleceram: uma prev que o crescimento exagerado da populao um
freio ao crescimento econmico; outra entende ao contrrio, o aumento do nmero de
pessoas favorvel ao desenvolvimento. A primeira baseada na realidade dos pases
pobres, que vivem uma situao scio-econmica de extremos. A segunda verificada nos
pases europeus, cujas taxas de natalidade sofreram queda acentuada (apud PEREIRA.
1982. p. 48).
Nos ltimos decnios, a produo de alimentos vem garantindo maioria uma
dieta com um mnimo das necessidades individuais, apesar de ainda existirem bolses de
misria e fome, graas aos avanos tecnolgicos na rea agrcola e pecuria, contrariando
as previses pessimistas de Malthus. Em 1950, um agricultor produzia o suficiente para
alimentar mais dez pessoas; em 1988, obteve-se a mdia de um produtor responsvel pelo
abastecimento de mais de 87 pessoas. No caso brasileiro, com grande extenso territorial

25
porm baixa densidade demogrfica, o aumento de oferta de alimentos foi acompanhado
de um programa restritivo de natalidade, chegando a uma estabilidade prtica do nosso
crescimento populacional na dcada de 1970 (GASTALDI. 2005. p. 423).
Os problemas no resolvidos pela abordagem clssica aumentaram no decorrer da
Primeira Guerra Mundial e na crise de 1929. No perodo entre guerras, John Maynard
Keynes (1883-1946) rompe com a tradio clssica e prope um programa de ao
governamental para promover o pleno emprego, no que ficou conhecida como a revoluo
keynesiana. Keynes analisou a taxa de juros, a poupana e o consumo, atribuiu papel ativo
poltica fiscal e atuao do governo, defendendo dficits pblicos para estimular a
demanda. Apesar de numerosas crticas, a obra de Keynes estimulou estudos em novos
campos tanto da economia quanto de reas afins. Paralelamente ao impacto keynesiano no
capitalismo, o socialismo baseado nas idias de Marx foi implantado na Rssia em 1917,
logo servindo de modelo para outros pases aps o rearranjo poltico ao final da Segunda
Grande Guerra, como China, Alemanha Oriental, Cuba e Vietn (PEREIRA. 1982. p. 21).
Assim, capitalismo e socialismo defendem uma participao do Estado nas
relaes econmicas. Aps a queda do regime comunista, que pregava a centralizao dos
meios de produo nas mos do governo, o capitalismo remanesceu como regime
dominante nas democracias, utilizando-se de tcnicas de planejamento envolvendo
programas e metas, com a prvia identificao dos problemas a partir de estudos, anlises,
indicadores socioeconmicos e dados estatsticos (GASTALDI. 2005. p. 435). Do ponto de
vista histrico e institucional, a Nao o agente por excelncia do desenvolvimento
econmico a sociedade nacional organizada que, partilhando um destino comum, logra
controlar um territrio e estruturar um Estado soberano, forte o suficiente para formular
uma estratgia nacional de desenvolvimento ou de competio. O Estado , em conjunto
com o mercado capitalista, o instrumento que a Nao utiliza para alcanar o
desenvolvimento econmico (BRESSER-PEREIRA. 2007. p. 7).
Na cincia econmica contempornea, no se admite mais um governo inerte e
passivo frente aos fenmenos econmicos. Ao Estado so atribudas quatro expresses
fundamentais: a estrutura pblica, representando os poderes a si inerentes; a estrutura
social, exprimindo classes e categorias de cidados e a respectiva distribuio de renda
social; estrutura militar, voltada para a segurana interna e externa; e a estrutura
econmica, que diz respeito organizao a composio das unidades econmicas. Mesmo

26
ao Estado liberal, assentado na teoria econmica clssica, cabe a direo da vida
econmica, social, poltica e administrativa da nao, ainda que conjugada com o potencial
da iniciativa privada (GASTALDI. 2005. p. 441)
O Estado no pode se eximir de sua funo reguladora, mas tambm no lhe
facultado considerar a nao como organismo eminentemente econmico, priorizando a
gerao de riquezas em detrimento do ordenamento das foras produtivas para a
distribuio eqitativa da riqueza social (GASTALDI. 2005. p. 441). O equilbrio ser
encontrado no dimensionamento das aes entre a realidade econmica e suas
conseqncias sociais. O Estado deve estar atento ao seu papel regulador e sua misso
fundamental de proporcionar sociedade que lhe sustenta os meios de desempenho
harmnico e solidrio dos grupos e agentes econmicos, sem ceder s eventuais presses
de interesses particulares contrrios aos coletivos, ticos e legtimos interesses da
populao (GASTALDI. 2005. p. 438).
O desenvolvimento econmico um fenmeno resultante da transio, dentro do
sistema capitalista, da coordenao das aes sociais pela tradio e religio e unicamente
pelo Estado para uma economia baseada em decises do Estado e o mercado,
conjuntamente. Ambos se fundem no conceito de Nao, que envolve toda a sociedade
organizada em torno de um objetivo comum; Estado ao mesmo tempo uma instituio
organizacional, com capacidade de legislar e tributar uma sociedade, e uma instituio
normativa, ou a prpria ordem jurdica, o sistema constitucional e legal, a organizao
poltica e burocrtica que define e preserva essa ordem. O mercado, socialmente construdo
e regulado pelo governo, a instituio e o mecanismo que, por intermdio da competio,
coordena a diviso do trabalho e a alocao dos recursos produtivos. Dentro do mercado,
circula o dinheiro, uma das expresses do capital, que serve de meio de troca e reserva de
valor para que o mesmo possa funcionar (BRESSER-PEREIRA. 2007. p. 9).
Exemplo brasileiro dessa viso de Estado econmico o recente pronunciamento
da Ministra Chefe da Casa Civil do governo Lula, Dilma Roussef, em entrevista Revista
poca n 491, de 15 de outubro de 2007 (p. 44) tratando dos leiles de concesso das
principais rodovias do pas, do qual destacamos:
...Acreditar que o Estado no necessrio leva a equvocos
serissimos na conduo dos negcios pblicos. O governo tem papel
muito importante, mas no pode tudo, e tem de contar com a
eficincia e a experincia do setor privado. Ns no acreditamos no

27
Estado mnimo nem no Estado mximo. Em que ns acreditamos
que um pas do tamanho do Brasil tem de ter um governo forte,
soberano, capaz de perceber que nosso maior patrimnio nossa
populao....
Outro exemplo emprico da integrao do Estado nos rumos econmicos pode ser
colhido no processo de formao do Mercado Comum do Sul MERCOSUL, grupo
poltico e econmico formado inicialmente por Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai.
Considerando a poltica de comrcio exterior de cada pas e as diversas aes
protecionistas, fica claro que qualquer integrao econmica demanda uma coalizo
poltica que prevenisse conflitos. Os governos centrais dos pases participantes so os
grandes atores polticos, cabendo aos governos do Brasil e Argentina o papel mais
importante, pois o Brasil responsvel por 70% do PIB gerando pelo grupo, secundado
pela Argentina. Portanto, um sucesso de integrao somente pode ser concebido dentro da
perspectiva poltica, cujos processos devero ser observados para a soluo dos interesses
dos diversos grupos econmicos envolvidos (TRICHES. 2003. p. 6).
Em termos polticos, o governo brasileiro tem ditado as regras do jogo, muito
embora alguns setores da economia brasileira tenham criticado o excesso de concesses ou
a conduo das negociaes. O estabelecimento de prioridades domsticas acima dos
interesses comuns inibiu o avano mais acelerado da integrao. As questes mais
polmicas concentram-se na definio da escala tarifria comum, ocorrendo disputas
localizadas como calados, ao e txteis. Houve a interferncia excessiva da esfera poltica
no ajustamento dos setores econmicos, ofuscando as solues setoriais e permitindo
maior grau de presso dos grupos de interesses especficos em ambos os governos
envolvidos. A estratgia dominante dos capitalistas tem sido a concentrao e
especializao das atividades em setores de maior domnio em cada pas, com predomnio
do Brasil devido s vantagens comparativas e competitivas em relao aos demais
parceiros, notadamente a Argentina que se recupera de um perodo de aguda crise
econmica (TRICHES. 2003. p. 19).
Mais recentemente, no mbito das discusses sobre o MERCOSUL, a Venezuela
solicitou a adeso formal como membro pleno ao bloco econmico, para o qual h
necessidade de aprovao pelos Parlamentos dos pases j integrantes, no caso Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai. O Poder Executivo brasileiro enviou ao Parlamento a
Mensagem 82/2007, que submetendo considerao do Congresso Nacional o texto do
Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL, assinado

28
em Caracas, em 4 de julho de 2006, pelos Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL
e da Venezuela, cujo mrito foi inicialmente analisado na Comisso de Relaes Exteriores
e Defesa Nacional CREDN, da Cmara dos Deputados.
O trmite legal, que culminou com a aprovao do texto em votao na CREDN,
foi marcado pelo enfoque poltico, principalmente sobre a situao poltica do Estado
Venezuelano. Para o Deputado Vieira da Cunha, presidente da CREDN, preciso separar
as divergncias que possam existir com o governo de Hugo Chvez (atual presidente
venezuelano) da inquestionvel importncia da participao da Venezuela na integrao
dos pases que compem o MERCOSUL (apud ROCHA. 2007). Aps cinco horas de
deliberao, a votao resultou em aprovao da mensagem governamental por 15 votos
favorveis e uma absteno. Ainda de acordo com o presidente da CREDN, todos aqueles
que, como ns, querem fazer o MERCOSUL se consolidar e avanar no podem ser
contrrios ao ingresso da Venezuela, deixando claro que o peso econmico do pas
vizinho, possuidor de reservas energticas de destaque na Amrica do Sul, reforaria a
importncia do prprio bloco econmico. A matria vai apreciao da Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, ao Plenrio e em seguida ao Senado.
Sobre a deciso da CREDN, o jornal Folha de So Paulo publicou matria em sua
edio de 24/10/2007 comentando as discusses. A criao do bloco creditada a uma
deciso de acabar com a rivalidade poltica entre Brasil e Argentina. A condio de
integrante pleno est vinculada a duas implicaes: uma econmica, a adeso zona de
livre comrcio e ao regime tributrio comum, e a outra poltica, de submisso aos acordos
e ao arcabouo jurdico e institucional do bloco comum. O acordo poltico viabiliza a
abertura de oportunidades comerciais, mostrando a necessria convivncia entre poder
poltico e poder econmico nas decises que afetam a sociedade como um todo.
2.2 O Capital
O capital um auxiliar tcnico da produo, uma riqueza acumulada produzida
anteriormente e que destina-se no ao consumo imediato, mas produo de novas
riquezas. Seja na forma de bens materiais (mquinas, prdios, materiais), na forma de
dinheiro em espcie ou mesmo na forma de direitos representados por ttulos ou aes,
representa um objeto orientado para o processo produtivo. A viso do capital voltada
para o futuro, para aquilo que ir produzir, na medida do progresso da cincia, da
tecnologia e da organizao social e econmica. Representa uma renncia ao consumo

29
imediato para a formao de uma reserva necessria obteno dos instrumentos
reprodutivos. Os detentores de capital tm sua parcela de contribuio, to importante
quanto o Estado no crescimento econmico e aumento da riqueza da sociedade
(GASTALDI. 2005. p. 121).
Do ponto de vista econmico, o capital reveste-se das mais variadas formas ou
modalidades, seja pela expresso fsica, como uma soma em moeda, seja pela
temporalidade de seu uso, de natureza circulante ou permanente. Do ponto de vista do
capitalista, essencialmente de empreendimento, voltado para a produo, representado
pelos aportes necessrios para a viabilizao de um investimento, tais como insumos ou
componentes, at o produto acabado transformar-se em lucros e nova agregao de valor
ao montante inicialmente empregado (GASTALDI. 2005. p. 123). O conceito mais
fundamental em termos econmicos, significando uma reserva de insumo, um elemento
indispensvel ao processo desenvolvimentista, gerou adaptaes em outros ramos da
cincia. So exemplos as expresses de bens e valores intangveis, que no possuem
expresso material tangvel, como o capital intelectual, referindo-se a uma reserva de
conhecimentos, e o capital social, expressando uma realidade social pr ativa, uma reserva
de atitudes e aes da comunidade.
A criao de riqueza no medida pelo simples valor atual de qualquer bem,
empresa ou investimento, seja pela avaliao de mercado ou outra qualquer que se defina.
A agregao de valor econmico condio indispensvel a qualquer montante de capital
que esteja disponvel para utilizao, ou investimento. O pressuposto que sempre existem
vrias alternativas para aplicao; no entanto, apenas uma escolhida, considerando as
condies conjunturais definidas em cada opo (juros, risco, prazo, etc.). Aquela que for
escolhida deve ser comparada com a melhor alternativa disponvel (SIQUEIRA. 1998. p
109).
O conceito de comparao entre alternativas de aplicao de capital conhecido
no meio empresarial como custo de oportunidade, que pode ser definido como quanto se
deixa de auferir por no ter aplicado um determinado montante em outra forma de
investimento. Escolher uma alternativa significa renunciar aos rendimentos da preterida;
portanto, o rendimento renunciado (que seria obtido pela aplicao na alternativa no
escolhida) ser o custo de oportunidade da alternativa escolhida (MARTINS. 1998. p.
250).

30
Cabe iniciativa privada atuar com eficincia, responsabilidade e inovao,
empregando sua capacidade gerencial no apenas na busca do resultado, mas conjugando o
interesse coletivo com a atividade lucrativa. Uma evidncia emprica da atuao do capital
pode ser encontrada no estudo de SHIKIDA e MONASTERIO (2000) sobre grupos de
interesse e crescimento econmico no Brasil, publicado na revista Dados. O artigo
relaciona a organizao e atuao de entidades de classe patronais com o desenvolvimento
econmico dos Estados brasileiros, sob os pressupostos de Olson (1965) e a lgica da ao
coletiva. O perodo do estudo abrange o perodo de exceo da dcada de 70 e os anos de
abertura poltica da dcada de 80 at o ano de 1995, correlacionando o grau de estruturao
patronal com os indicadores econmicos de desenvolvimento dos Estados. A regresso
feita leva a crer que os lobbies empresariais foram prejudiciais ao crescimento estadual na
dcada de 70, porm favorveis no perodo entre 1980 e 1995.
Num primeiro momento, no se espera influncia da redemocratizao na ao
dos grupos capitalistas, pois esses estiveram atuantes em todo o perodo. Pode-se inferir
que os governos militares foram menos sensveis ao dos empresrios, impedindo-os de
uma maior contribuio. Entre 1980 e 1995, com a descentralizao das polticas pblicas,
criou-se espao para a atuao das associaes patronais, e o governo central tornou-se
mais dependente de apoio poltico. razovel supor que as presses locais chegaram
Braslia, beneficiando as unidades federativas com maior concentrao de coalizes
distributivas, resultando num maior impulso econmico para esses Estados (SHIKIDA.
2000. p. 16).
A citada entrevista na Revista poca (n 491, de 15 de outubro de 2007, p. 42)
traz outro exemplo de aplicao de capital voltada para o retorno, para o lucro. Segundo a
Ministra Dilma Roussef, a presena do capital internacional obrigou as empresas a
apresentarem propostas no limite inferior de rentabilidade, e no no superior. Nas palavras
da ministra:
...H estradas que tm de ser feitas pelo poder pblico, porque o
custo do pedgio proibitivo. Na BR-163, que abre uma fronteira
econmica, o pedgio teria de ser de R$ 800,00....
A autoridade governamental considera implcito o retorno do capital privado nas
aes propostas pelo governo para atingir o desenvolvimento desejado. Quando a
realizao pela iniciativa privada torna o custo de utilizao da populao invivel, a

31
alternativa a realizao pelo governo, s expensas do oramento pblico. Resta, portanto,
inevitvel a considerao do capital privado nos assuntos governamentais, e de mesma
forma a interferncia do Estado na regulamentao das relaes capitalistas. Essa realidade
aflora quando da normatizao do financiamento de atividades polticas, seja pelo capital
privado, seja pelos fundos pblicos, ou por qualquer modalidade com participao de
ambos. O embate constitui mais uma zona de conflito entre o poder econmico e o poder
poltico, inclusive nos aspectos menos nobres da relao, conforme abordaremos no
captulo seguinte.

32
3 O financiamento de atividades polticas
3.1 Origens do financiamento
A histria e a experincia mostram que a relao entre dinheiro e poltica sempre
foi complexa, constituindo uma questo fundamental para a qualidade e estabilidade da
democracia. Para SARTORI (1992, apud RUBIO. 2005. p. 4), a competio entre
partidos com recursos equilibrados (polticos, humanos e econmicos) que gera
democracia. O funcionamento de uma democracia exige o fortalecimento das instituies
polticas, especialmente de partidos polticos; esses, por sua vez, demandam recursos para
financiar sua vida permanente e para entrar e competir na disputa eleitoral. A democracia,
embora no tenha preo, tem um custo de funcionamento que preciso pagar, e por isso,
sumamente importante que seja o sistema democrtico que controle o dinheiro, e no o
contrrio (MOBOJI. 2003. apud ZOVATTO. 2005. p. 3).
O financiamento das atividades polticas uma dos aspectos dessa relao,
controversa em todas as democracias do mundo. Por um lado, existe a conscincia e
mesmo o temor do peso do poder econmico interferindo na formao da deciso de
eleitores, parlamentares e administradores pblicos, com prejuzo para o interesse coletivo.
De outro, o custo de qualquer atividade poltica forma uma barreira para a livre expresso
de idias e convices, atingindo diretamente um dos pilares de qualquer regime poltico
que se pretenda democrtico. Assim, assume importncia estratgica a regulao das
formas e modos de financiamento das atividades polticas, tanto as relacionadas ao pleito
eleitoral quanto das destinadas a custear projetos e iniciativas no perodo entre eleies
(ARAJO. 2004. p.59).
As regras para determinar a transferncia de valores para o setor poltico diferem
significativamente de pas para pas. Por vezes, a contribuio individual em espcie ou
mesmo indireta no tem limites e a exigncia da norma incide apenas sobre a transparncia
do processo, identificando origens e montantes envolvidos. Em outras situaes, a restrio
incide sobre o limite de contribuio, impedindo candidatos ligados fortemente a pequeno
nmero de doadores (ARAJO. 2004. p. 59). Mas a questo da natureza da fonte de
recursos assume maior relevncia em todas as sociedades, pois ponto de unio entre
grupos de interesses e cidados eleitos, constituindo um dos limites do equilbrio entre os
poderes econmico e poltico (ZOVATTO, 2005. p. 4). Nos primrdios da democracia
representativa o interesse privado forneceu os meios monetrios para a classe poltica, mas

33
a insero do dinheiro pblico na equao poltica deu margem a trs opes: o aporte de
capital unicamente privado, o uso exclusivo de recursos pblicos, e numerosas
modalidades mistas, com emprego de ambas as fontes.
Por muitos anos o financiamento privado foi a nica fonte de receita disponvel
para os agentes polticos. No sculo XX, surgiram crticas a essa situao, principalmente
no caso da predominncia de fundos provenientes de setores economicamente poderosos e
por vezes ligados diretamente ao fornecimento de produtos e servios a rgos
governamentais. O risco maior seria a dependncia dos eleitos em relao ao poder
econmico, considerando que mais representariam seus financiadores do que os cidados
que a eles destinaram seus votos. As decises polticas tenderiam para os interesses apenas
dos detentores do poder econmico, tanto em temas pontuais quanto na formulao de
polticas setoriais e conjunturais (RBIO. 2005. p.5).
A incorporao dos partidos polticos como instituies fundamentais da
democracia, conduziu-os a uma posio central no funcionamento do Estado, implicando
certa obrigao governamental para com a sade financeira dessas agremiaes. A soluo
foi adotar um sistema misto de recursos para sustentao das estruturas partidrias e das
campanhas eleitorais, onde o governo e a iniciativa privada compartilham a posio de
fonte de fundos. Na Alemanha, o financiamento misto foi implantado em 1959, com o
objetivo de tornar os partidos como maior sustentao financeira independentes dos grupos
de interesse, e tambm diminuir a distncia dos partidos com menor capacidade de
arrecadao (RUBIO. 2005. p. 5).
A distribuio de recurso pblico pode ser baseada em critrios que combinem os
princpios de igualdade e proporcionalidade com algum instrumento que avalie a
penetrao dos partidos na sociedade, como, por exemplo, o nmero de votos obtido nas
ltimas eleies, a quantidade de candidatos eleitos ou o total de contribuies privadas
arrecadadas. O aporte privado pode ser regulado de maneira a preservar a transparncia do
montante, da origem e do destino de todos os valores envolvidos, inclusive de forma
indireta, com limitaes que sejam condizentes com a realidade de cada pas. Para o caso
de sistema misto, essencial a criao de um mecanismo de controle e fiscalizao
eficiente e independente em grau e abrangncia que exigirem as restries e proibies
impostas ao manuseio de recursos (RUBIO. 2005. p.8).

34
A abertura dos cofres do Errio aos partidos e candidatos pode produzir os
seguintes benefcios:

Gera condies de competio eleitoral equilibradas;

Possibilita a participao de partidos e candidatos desprovidos de

recursos;

Evita a presso direta de capitalistas e doadores sobre os atores polticos;

Contribui para a sustentao e fortalecimento dos partidos como

elementos fundamentais nas democracias (RBIO. 2005. p. 5)

Atualmente vem ganhando adeptos a proposta de financiamento exclusivamente

pblico da atividade poltica, que, no entanto tem conseqncias claras e negativas. Em
primeiro lugar, no impede as contribuies ilegais, de forma encoberta, e por isso mesmo
fora de qualquer possibilidade de controle e transparncia, favorecendo candidatos e
grupos econmicos dispostos a encontrar meios de driblar as proibies e ocultar a rota do
dinheiro. Em segundo lugar, o Estado ter que ampliar a parcela do oramento pblico
destinado aos partidos ou candidatos, por mais baixos que sejam os custos das campanhas,
e sem uma definio de limite para essa verba. Em pases subdesenvolvidos ou
economicamente instveis, a destinao de recursos para a poltica fortemente
contestada, face aos substanciais problemas sociais e estruturais (RBIO. 2005. p. 7).
Alm disso, pode tornar os partidos polticos dependentes do Estado e de quem o
administra, equiparando-os a entes estatais ou paraestatais, o que incompatvel com o
pluralismo poltico adequado a uma democracia. Considerando que os partidos
representam setores ou parcelas da sociedade que se mobilizam para participar do governo,
nada mais legtimo aos seus membros que o direito de cuidar da vida financeira da
associao que escolheram, mediante contribuies e doaes. A prpria busca de recursos
por parte das organizaes partidrias junto sociedade civil configura uma interao das
correntes polticas com os eleitores, fundamental para aumentar a representatividade e a
insero social (TRINDADE. 2004. p.9).
3.2 A questo da corrupo
O financiamento de atividades polticas freqentemente vinculado corrupo,
ganhando exposio na mdia sempre que novas denncias so divulgadas, embora a
atividade no seja corrupta em sua essncia. Infelizmente, no possvel afirmar que o

35
desembolso do Errio v influenciar de forma decisiva o tipo ou o volume de corrupo
poltica, pois o efeito do investimento pblico no combate a tal contraveno no tem
corroborao emprica suficiente. Fatos recentes e antigos associados malversao de
dinheiro por polticos e administradores pblicos verificam-se tanto em pases que
prevem o financiamento pblico quanto naqueles que no o contemplam (RBIO. 2005.
p.7). Esse tipo de ato ilcito manifesta-se de diversas modalidades, desde a compra de
votos e do uso de fundos ilegais at a venda de nomeaes e abuso dos recursos estatais em
proveito privado. Dentre as irregularidades mais comuns, podem-se listar as seguintes:

Contribuies margem da regulamentao legal;

Uso indevido de recursos do Estado para fins poltico-partidrios;

Contribuies oriundas de fontes questionveis, inclusive ilcitas (txicos,

jogo, prostituio, etc.);

Aceitao de dinheiro de pessoas ou empresas em troca de favores no

caso de ascenso a cargos pblicos.

Para MALEM (2003, apud ZOVATTO. 2005. p.5), os efeitos negativos para a
democracia da corrupo poltica so:

Solapa a regra da maioria que prpria da democracia, corroendo os

fundamentos da representao poltica;

Afeta sobremaneira o princpio da publicidade e transparncia na

distribuio de cargos pblicos e na gesto oramentria;

Empobrece a agenda pblica ao esconder as questes que tratam da

contraprestao de fundos irregulares.

Pela prpria natureza, a corrupo foge das normas institudas, mas sua maior
marca a no divulgao de origens e aplicaes dos valores envolvidos. O objetivo dos
grupos de interesse legtimos, e tambm dos ilegais, no meramente eleitoral, e sim
econmico, buscando eleger representantes que venham a defender suas causas durante os
mandatos, sem que sejam vinculados a tais grupos. Assim, o financiamento de partidos e
campanhas, especialmente no caso de sistemas de pouco destaque para a transparncia,
como o caso da exclusividade do dinheiro pblico, ao invs de fortalecer a instituio

36
democrtica, acaba muitas vezes produzindo o efeito contrrio, incrementando o volume
de dinheiro disponvel para fins escusos (ZOVATTO. 2005. p.4).
3.3 Experincia internacional
As relaes entre dinheiro e poltica ocupam lugar de destaque na agenda poltica
e legislativa da maioria dos pases. H dcadas se observa um processo de edio de
normas, denncias de escndalos, reformas legislativas, novos escndalos e novas
reformas, mais especialmente em pases menos desenvolvidos. Tal situao provoca uma
generalizada desconfiana da sociedade quanto aos partidos polticos que se estende s
instituies polticas. Em sua edio de 2004, o Latinbarmetro, pesquisa de opinio
pblica em dezoito pases da Amrica Latina, mostra os partidos polticos como as
instituies que menor confiana geram na populao (RUBIO. 2005. p. 2).
O financiamento de partidos e candidatos, em campanha ou no, fatalmente acaba
associado corrupo poltica, ainda que no exista uma relao direta entre um e outro,
podendo a alocao de dinheiro pblico converter-se muitas vezes em fonte de corrupo,
tanto em pases desenvolvidos quanto subdesenvolvidos. A organizao Transparncia
Internacional, em seu informe global de 2004, faz recomendaes voltadas a essa relao,
das quais destacamos (apud ZOVATTO. 2005. p.6):

"Os governos devem melhorar a legislao sobre o financiamento poltico

e a divulgao. As agncias encarregadas de sua implementao e os
tribunais independentes devem ser dotados dos recursos adequados,
faculdades e poder para revisar, investigar e controlar as contas dos
corruptos;

Os candidatos e partidos devem ter acesso eqitativo aos meios de

comunicao. Deve-se estabelecer, aplicar e manter critrios para obter
um equilbrio na cobertura deles;

Os partidos, os candidatos e os polticos devem divulgar fundos, receitas

e gastos a um organismo independente. Essa informao deve ser
apresentada de uma maneira regular, sobre uma base anual, tanto antes
como depois das eleies;"

No entanto, apenas a regulamentao no suficiente para proteger as sociedades

dos escndalos polticos financeiros, normalmente em funo da debilidade dos
mecanismos de controle e imposio de sanes legais (ZOVATTO. 2005. p. 6). Alguns
dos casos mais significativos da experincia internacional sero descritos a seguir.
Na Alemanha, o financiamento pblico foi incorporado em 1959 com o objetivo
de fazer com que os partidos se tornassem independentes dos grupos de interesse

37
econmicos. Existe um sistema que combina reembolso de gastos eleitorais e subsdio
pblico com contribuies e doaes privadas. O reembolso atende a partidos que tenham
obtido at 0,5% dos votos na eleio anterior e que apresentem contas detalhadas de
receitas e despesas. O governo subsidia mensalidades e doaes de filiados pela deduo
nos impostos, chegando em mdia a at 38% dos recursos privados que chegam aos
partidos, vinculando a ajuda governamental ao montante que os partidos obtm de fontes
privadas.
Candidatos independentes apresentados por no mnimo 200 eleitores de seu
distrito podem requerer reembolso de despesas nos mesmos termos dos partidrios. Para os
partidos alemes, as mensalidades de filiados representam em mdia 30% a 50% das
receitas, enquanto os reembolsos governamentais chegam a 30%, e o restante vem de
investimentos efetuados (ARAJO. 2004. p. 63). O caso alemo apontado como
exemplo de sistema misto, preservando a capacidade de arrecadao dos mais beneficiados
e ao mesmo tempo auxiliando os segmentos menores da sociedade.
A Frana proibiu as contribuies de pessoas jurdicas e de sindicatos desde
1995, optando pelo financiamento pblico de campanhas por reembolso de 50% do limite
definido de despesas (gastos autorizados expressamente pelo candidato), para os partidos
que obtenham pelo menos 5% dos votos nas eleies. J na Itlia, o ambiente poltico foi
abalado pelo escndalo de corrupo conhecido como Tangentopoli, colocando o sistema
em crise que ocasionou uma reformulao completa. Em 1999, um documento legal
disciplinou as contribuies voluntrias e o reembolso pblico de gastos de campanha, mas
a matria ainda objeto de discusso existindo propostas de alterao das regras
(ARAJO. 2004. p. 65). Em ambos prevalece um sistema misto, com controle sobre as
fontes do dinheiro.
Os Estados Unidos utilizam um sistema misto, com dinheiro pblico e privado
em conjunto abastecendo os cofres polticos. Existe um fundo pblico suprido por
contribuies voluntrias de cidados, de valores referentes ao imposto de renda a pagar. O
candidato que optar pelo fundo obriga-se tambm aos controles legais e ao limite de
gastos, mas existe a possibilidade de renncia a essa fonte. As doaes privadas esto
limitadas a mil dlares para candidatos de forma direta, e vinte e cinco mil dlares para
partidos, no sendo permitido a empresas, bancos e sindicatos usar verbas de suas
tesourarias. Esse dinheiro conhecido por "hard money", possivelmente pelos limites

38
impostos. Entretanto, a lei permite que empresas e grupos de indivduos formem comits
polticos para apoio a partidos no a candidatos recolhendo doaes sem limites, que
ficaram conhecidas por "soft money". Em 2002, houve uma alterao nas regras do "soft
money", proibindo o seu uso em eleies federais, mas os grupos de interesse passaram a
investir em campanhas publicitrias de apoio a temas especficos, que eventualmente so
identificados com um ou outro candidato, configurando um aporte de recursos indireto
(BACKES. 2005. p.3).
No caso latino-americano, a quase totalidade dos pases adota sistemas de
financiamento partidrio mistos, combinando o aporte pblico e o privado de formas e
propores diversas, com uma nica exceo, a Venezuela, que no permite o aporte de
recursos pblicos. Os fundos pblicos podem destinar-se sustentao institucional dos
partidos, cobertura dos gastos ordinrios de funcionamento, ou ento podem voltar-se ao
aporte eleitoral, disponibilizando recursos direta ou indiretamente para as campanhas
eleitorais. O parmetro dominante fator decisivo para o papel do sistema partidrio no
longo prazo, alternando-se entre o fortalecimento de foras tradicionais ou viabilizando
novas correntes polticas por vezes sem representatividade (RBIO. 2005. p.11).
Com relao aos fundos privados, a maioria dos pases latino-americanos prev
limites e restries qualidade do financiador ou das doaes, e ao montante dos aportes.
As limitaes ao volume de contribuies visam diminuir a influncia dos grandes grupos
econmicos e permitir a participao de pequenos doadores, reduzindo o compromisso
ps-eleitoral dos parlamentares frente aos financiadores. As demais restries buscam
evitar conflitos entre os atores ou buscam impedir interesses estrangeiros nas decises
nacionais. No entanto, a existncia de limites acaba, na prtica, incentivando a insero do
capital privado por vias paralelas e isentas de controle.
Ainda com relao Amrica Latina, ocorreu em Montevidu, nos dias 27 e 28
de novembro, o Seminrio de Legislao Comparada de Financiamento de Partidos
Polticos, sob a orientao da organizao Transparncia Internacional, contando com
exposies de representantes de 16 pases da regio. As principais concluses so de que o
sistema misto o mais praticado nas trs Amricas, seja de forma direta, pela injeo de
dinheiro, seja pela forma indireta, por deduo de impostos ou gratuidade no acesso a
servios pblicos ou a meios de comunicao. Um dos problemas relacionados ao recurso

39
pblico foi a burocratizao dos partidos, gerando um incentivo transformao desses em
organizaes que vivem da poltica, apenas sustentados pelo Estado (VAZ, 2007. p. 2).
3.4 Financiamento de campanhas eleitorais no Brasil
Em nosso pas vigora um sistema misto de financiamento de atividades polticas,
com volume expressivo para a parcela privada de recursos. As regras eleitorais instituem
procedimentos abrangendo a origem e o destino dos fundos, os atores envolvidos, os
prazos e os procedimentos necessrios, os critrios de alocao de recursos, as exigncias
de transparncia e divulgao, e os mecanismos de controle e sanes para coibir as
transgresses (ARAJO. 2004. p. 59). A destinao de recursos oramentrios d-se por
duas vias: o fundo partidrio e o horrio eleitoral gratuito.
Evoluo Fundo Partidrio
Ano
Valor - R$
2000
70.224.978,61
2001
91.212.532,00
2002
91.063.795,00
2003
122.545.379,00
2004
124.761.563,00
2005
135.670.066,00
2006
148.376.509,08
Tabela 1: Evoluo do Fundo Partidrio em valores no sculo XXI. Fonte: site
TSE
O fundo partidrio foi criado pela Lei 4.740, de 15 de julho de 1965, mantido
pela Lei 5.682, de 21 de julho de 1971 e includo no texto constitucional em 1988.
Composto originalmente por multas e penalidades eleitorais, de verbas previstas em lei e
por doaes particulares, recebeu dotaes oramentrias expressas pela Lei 9.096, de 19
de setembro de 1995. Os recursos do fundo partidrio devem ser utilizados em atividades
de interesse dos partidos. No sculo XXI o valor destinado ao fundo partidrio mais do que
dobrou, saindo de aproximados setenta milhes de reais em 2000 para mais de cento e
quarenta milhes seis anos depois, em 2006 (TRINDADE, 2004. p. 11).
O horrio eleitoral em rdio no Brasil teve incio em 1950, com a Lei n 1.164/50,
porm de forma paga, com previso de uso de uma tabela de preos igual para todos os
postulantes. Tal situao permaneceu at o ano de 1960, conforme dispe o artigo 16, da
Resoluo 6.508, de 13.07.1960, que previa duas horas dirias propaganda partidria,
"destinando-as sob rigoroso critrio de rotatividade, aos diferentes partidos, mediante

40
tabela de preos iguais para todos." (Tribunal Superior Eleitoral. Consulta n 14891.
2007). J em 1962, a Lei 4.109, de 20 de julho, estatua em seu artigo 13 a propaganda
eleitoral gratuita, conforme texto do pargrafo terceiro:
" 3 As estaes de radiodifuso e televiso de qualquer
potncia,....., reservaro diriamente duas (2) horas para propaganda
poltica gratuita,... sob critrio de rigorosa rotatividade aos diferentes
partidos, e distribudas entre eles na proporo das respectivas
legendas no Congresso Nacional e nas Assemblias Legislativas
Estaduais e, Cmaras Municipais."
Ressalte-se que a lei eleitoral no mencionava o reembolso ou pagamento de
qualquer espcie pelo Estado pelas horas utilizadas a ttulo de propaganda eleitoral
gratuita, que implicava ento em perda de arrecadao para as empresas de radiodifuso e
televiso. J o artigo 99 da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, prev a compensao
fiscal para as emissoras, de forma proporcional ao tempo ocupado na forma legal,
regulamentado pelo Decreto 3.786, de abril de 2001, que estipula as regras para o clculo
da compensao. Face renncia do governo s receitas oriundas de impostos devidos,
como forma de reembolso ao custo estimado da transmisso da propaganda eleitoral,
caracteriza-se o financiamento pblico de campanha eleitoral, ainda que de forma indireta.
A Lei 9.504/97 regulamenta o financiamento de campanhas eleitorais nos seus
artigos dezessete a trinta e dois. A responsabilidade das despesas da campanha eleitoral
atribuda aos partidos polticos e aos seus candidatos, que podem receber doaes de
pessoas fsicas (limitado individualmente a 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano
anterior) ou jurdicas at um montante limite fixado em lei ou declarado Justia Eleitoral
no pedido de registro de candidaturas de partidos ou coligaes. vedado o recebimento
de doaes de entidades estrangeiras ou nacionais que recebam recursos do exterior,
rgos da administrao pblica direta ou indireta, concessionrio do servio pblico,
entidades que recebam verbas pblicas ou valores oriundos de dispositivo legal, entidades
de classe ou sindicais, de utilidade pblica, entidades beneficentes ou religiosas,
organizaes da sociedade civil ou de interesse pblico.
As penalidades previstas para o descumprimento da legislao eleitoral vo desde
a aplicao de multas proporcionais s irregularidades at a negao ou cassao do
diploma de eleio, podendo ainda os partidos que no cumprirem normas perderem o
direito quota do Fundo Partidrio. As prestaes de contas que contiverem indcios de
irregularidades podero ser retificadas. As eventuais sobras de campanha devero ser

41
transferidas aos partidos ou coligaes respectivos. orientada a abertura de conta
bancria especfica, que dever registrar toda a movimentao financeira relativa
campanha (receitas e despesas). Obrigatoriamente deve-se registrar um comit financeiro
que responder pela arrecadao de recursos e sua aplicao na campanha. Os candidatos
so responsveis, solidariamente com as pessoas indicadas para comits financeiros, pelas
declaraes e registros financeiros das campanhas eleitorais. Fica vedada a doao de
qualquer espcie por parte do candidato entre o registro e a eleio.
So considerados gastos eleitorais as despesas com material de propaganda e
programas de rdio e televiso, aluguel de locais, transporte e remunerao de pessoal a
servio das candidaturas, realizao de pesquisas e testes, organizao de comits,
comcios ou eventos de promoo, carros de som e assemelhados, e tambm multas
aplicadas por infrao da legislao eleitoral. O movimento financeiro das campanhas ser
divulgado durante a campanha pela Internet, e ser discriminado em prestao de contas
apresentada pelo comit financeiro ou pelo prprio candidato Justia Eleitoral, que
proceder ao exame das contas e decidir pela sua regularidade.
A Justia Eleitoral, composta pelo Tribunal Superior Eleitoral, pelos Tribunais
Regionais Eleitorais, pelas juntas eleitorais e pelos juizes eleitorais, responsvel pelo
registro dos partidos, pela distribuio dos recursos afetos s eleies e aos partidos e pela
fiscalizao do uso e a prestao de contas dos entes polticos. Cabe-lhe ainda processar e
julgar a cassao do registro de partidos polticos, os crimes eleitorais e comuns conexos e
as reclamaes relativas a obrigaes impostas por lei aos partidos polticos, quanto
sua contabilidade e apurao da origem dos seus recursos (Cdigo Eleitoral, artigos 12
e 22). O pas destaca-se no cenrio mundial pelo sistema informatizado de apurao de
pleitos, tendo implantado a urna eletrnica desde 1996, que permanece como nica na
Amrica Latina (VAZ. 2007. p.1).
3.5 Propostas de reforma.
As propostas de alterao do financiamento de atividades polticas no Brasil
costumam ocorrer de forma atrelada a uma discusso mais ampla, referente reforma
poltica ou do sistema poltico, com sugestes de mudana que compreendem desde a fonte
de financiamento at a organizao da forma de eleio. Vrias so as propostas, tanto no
mbito do Poder Legislativo, quanto em nvel acadmico, sobre mudanas no sistema
eleitoral. Para os fins desse trabalho, vai ser apresentada e analisada a proposta em

42

tramitao na Cmara dos Deputados que mais se aproxima de apreciao em Plenrio,

ainda que sem previso objetiva para compor a pauta de votaes.
Ao longo do ano de 2003, reuniu-se a Comisso Especial de Reforma Poltica,
com o objetivo de propor alteraes de carter estrutural no sistema eleitoral vigente,
modificando profundamente a vida partidria. Como resultado, foi apresentado o projeto
de lei n 2.679/2003, que, dentre outros temas, introduz a lista fechada de candidatos por
partido, o financiamento pblico exclusivo de campanhas eleitorais, uma clusula de
desempenho eleitoral, e a possibilidade de uma federao de partidos. O texto foi objeto de
parecer favorvel no mbito da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania no final
de 2004 (CINTRA. 2005. p. 3).
O financiamento de campanha eleitoral recebeu um tratamento radical na
proposta, cujos termos definem que a origem dos recursos passa a ser exclusivamente
pblica, com dotao prevista na Lei Oramentria Anual (LOA) no valor de R$ 7,00 (sete
reais) por eleitor no Pas. Fica vedado o uso de recursos em dinheiro ou estimveis em
dinheiro provenientes de partidos, federaes partidrias, pessoas fsicas e jurdicas. O
Oramento ser consignado Justia Eleitoral que far a distribuio do montante por
partido em percentuais proporcionais ao desempenho eleitoral nas ltimas eleies
(CINTRA. 2005. p. 4).
Em entrevista ao programa Expresso Nacional, da TV Cmara, levado ao ar em
08/09/2005, o Deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO), relator da Comisso Especial da
Reforma Poltica, argumenta que no sistema atual um cidado somente pode ser candidato
se tiver o dinheiro suficiente, ultrapassando a barreira financeira. A tentativa de viabilizar a
campanha individual pode dar margem inclusive a emprego de capital ilegalmente obtido,
como contrabando, jogo, e narcotrfico. A questo da origem exclusivamente pblica para
as necessidades monetrias de partidos e candidatos recebe vrias crticas de analistas da
rea poltica, conforme j mencionado. Ainda que a ajuda oficial exclusiva possa dar
alguma visibilidade a partidos e candidatos de pouca expresso, no h garantia de
afastamento da corrupo nas campanhas eleitorais. Sobre o obstculo monetrio,
conforme demonstrado mais adiante em simulao das condies de distribuio de verba
previstas, as novas regras no tornam mais acessvel a cadeira parlamentar ao cidado,
antes cria um desequilbrio financeiro que beneficia quem j est de posse de mandato.

43
No PL 2679/03, as despesas eleitorais sero de responsabilidade de partidos e
suas federaes, cabendo-lhes a prestao de contas Justia Eleitoral, enquanto na lei em
vigor, recai sobre o candidato a administrao da campanha e a justificativa dos montantes
dispendidos. Essa medida; conjugada com a instituio da lista preordenada de candidatos,
viabilizaria o controle e fiscalizao da aplicao dos recursos. (CINTRA. 2005. p. 9). Mas
a vinculao de temas, com conseqncias diversas no jogo poltico, aumenta a
complexidade da anlise e a dificuldade de aceitao das novas regras, no apenas na
classe poltica como tambm junto sociedade.
No mesmo programa da TV Cmara, o Deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ),
presidente da Comisso Especial da Reforma Poltica, justificou o correlacionamento dos
assuntos pela impossibilidade de controle e fiscalizao da verba pblica atribuda a cada
candidato, como prev a atual legislao. Segundo ele, para um total de 346 mil candidatos
a vereador em todo pais nas eleies anteriores a 2005, teramos em torno de onze milhes
de documentos fiscais a serem analisados, que exigiriam da Justia Eleitoral uma estrutura
inexistente. Atribuindo a responsabilidade a cada partido ou federao, o nmero de
prestaes de conta a serem auditadas cairia para duas ou trs dezenas, permitindo ao
Tribunal Superior Eleitoral apreciar o cumprimento das normas eleitorais.
Entretanto, no fica claro no texto proposto como os partidos e federaes vo
comprovar o emprego da verba eleitoral pblica. As justificativas de gastos poderiam ser
entregues em planilhas, mapas e relatrios de composio de custos, mas um controle com
um mnimo de rigidez deve exigir a apresentao de notas fiscais correspondentes a cada
gasto, documentando efetivamente o processo. Como a eleio e a publicidade em busca
de votos so necessariamente regionalizadas, a natureza e espcie das despesas tambm o
so, assim como os comprovantes fiscais, levando o assunto novamente s centenas de
milhares de candidatos em todo o pas.
A questo da regionalizao do pleito pode ser argida contra o controle de
dinheiro ilegal: como a fiscalizao vai certificar-se que as aes em favor de determinado
partido em nvel nacional restringiram-se ao montante autorizado? Em entrevista ao citado
programa da TV Cmara, o Deputado Ronaldo Caiado menciona a percepo de sinais
exteriores de gastos elevados como marco de fiscalizao. No entanto, a comprovao
desse indcio exigiria a verificao cuidadosa de toda a verba destinada ao partido ou
federao, recaindo novamente na extenso documental. Assim, o argumento da

44
diminuio de controles no se sustenta, e torna a distribuio de valores pblicos para a
campanha eleitoral de difcil fiscalizao.
Ainda com relao distribuio dos valores previstos, o artigo 17 tem a seguinte
redao:
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a
responsabilidade dos partidos e federaes, e financiadas na forma
desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria respectiva e seus crditos
adicionais incluiro dotao, em rubrica prpria, destinada ao
financiamento de campanhas eleitorais, de valor equivalente ao
nmero de eleitores do Pas, multiplicado por
R$ 7,00 (sete reais), tomando-se por referncia o eleitorado existente
em 31 de dezembro do ano anterior elaborao da lei oramentria.
2 A dotao de que trata este artigo dever ser consignada ao
Tribunal Superior Eleitoral, no anexo da lei oramentria
correspondente ao Poder Judicirio.
3 O Tesouro Nacional depositar os recursos no Banco do Brasil,
em conta especial disposio do Tribunal Superior Eleitoral, at o
dia 1 de maio do ano do pleito.
4 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos
aos rgos de direo nacional dos partidos polticos, dentro de dez
dias, contados da data do depsito a que se refere o 3, obedecidos
os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos
com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II quatorze por cento, divididos igualitariamente entre os partidos e
federaes com representao na Cmara dos Deputados;
III oitenta e cinco por cento, divididos entre os partidos e
federaes, proporcionalmente ao nmero de representantes que
elegeram, na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
A partir do estatudo no artigo 17, foi elaborado, por parte da Consultoria
Legislativa da Cmara dos Deputados, estudo tcnico especfico de simulao de clculo
para um total de 115.184.186 eleitores posio em 2003 multiplicado pelo valor
unitrio de R$ 7,00 previsto no projeto de lei totaliza R$ 806.289.302,00 (oitocentos e seis
milhes, duzentos e oitenta e nove mil e trezentos e dois reais). A distribuio de
montantes nas trs parcelas estipuladas est demonstrada na Tabela 2.
A anlise dos valores deixa claro o favorecimento da distribuio de verbas
pblicas para as bancadas constitudas na Cmara dos Deputados, em detrimento dos
partidos sem parlamentares eleitos, e mesmo aqueles com representao minoritria.

45
Simulao de trs parcelas projeto de lei 2679/03
1% para 27 partidos registrados no TSE.

Total
R$ 8.062.893,00
14% para partidos com representao na Total
Cmara dos Deputados.
R$ 112.880.502,28
85%
para
bancadas
partidrias, Total
proporcionalmente ao tamanho da R$ 685.345.906,70
bancada na Cmara dos Deputados.

Por partido
R$ 298.625,67
Por partido
R$ 7.525.366,82
Valor mximo:
PT
R$ 121.572.080,92
Valor mnimo:
PSL
R$ 1.335.956,93

Tabela 2: Simulao projeto de lei 2679/03.

Fonte: Estudo tcnico especfico Consultoria Legislativa Cmara dos Deputados.
O partido de maior bancada poca, o PT, teria direito a um valor total de R$
129.387.801,41 na soma dos percentuais, enquanto o partido de menor bancada receberia
R$ 9.159.949,42, ou proporcionalmente 92,92% a menos. No caso de partido sem
parlamentar eleito, o valor ficaria em R$ 298.625,67, ou 0,23% do maior beneficiado,
mantendo, na prtica, a questo da barreira monetria para a expresso dos grupos
minoritrios.
Argumentos Favorveis ao PL
Trata-se de sistema mais republicano e
democrtico, pois iguala as chances dos
candidatos, pobres e ricos.
Reduz
a
influncia
eleitoral
dos
financiadores.
Protege o sistema poltico da ao do crime
organizado, que busca o poder poltico
financiando candidatos.
A fiscalizao tornar-se-ia mais rigorosa,
pois tudo o que no for oriundo de dinheiro
pblico seria ilegal.

Vinculado ao sistema de lista fechada, vai

facilitar o controle de despesas, que incidir
sobre os partidos e federaes, e no sobre
cada candidato.
O custo do financiamento ser compensado
pelo ganho poltico da atuao do
parlamentar, reduzindo a ocorrncia de
emendas individuais ao oramento e
permitindo a viso partidria das decises.

Argumentos contrrios ao PL
A exclusividade pode gerar uma legislao de
fachada, conforme experincia antes de 1993,
quando era proibida contribuio de empresas.
O caixa no ser restringido pelo veto ao
capital privado.
A exclusividade cria laos de dependncia
entre partidos e o Errio; os montantes
envolvidos podem ser estipulados pelos
prprios interessados.
O critrio de bancada para a distribuio de
recursos leva aos eleitos mais recursos para a
prxima eleio, podendo instaurar um crculo
vicioso, fortalecendo os eleitos e diminuindo a
oposio.
A Justia Eleitoral ter um poder enorme,
decidindo o futuro dos candidatos e partidos
pelo simples corte de verba, colocando-a sob
intensa presso poltica.
A exclusividade apenas para o perodo
eleitoral, permitindo-se a verba privada para
partidos. Permitir-se dois sistemas convivendo
lado a lado com lgicas de financiamento
diversas pode incitar a busca de solues
alternativas.

Tabela 3: Resumo argumentos contrrios e favorveis ao PL 2679/03. Fonte: Estudo da

Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados

46
Resumindo o assunto propostas de alterao, no que diz respeito ao
financiamento de campanhas, a Tabela 3 apresenta um comparativo de vantagens e
desvantagens do PL em foco, originalmente elaborado pela Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados (CINTRA. 2005. p.18).

47
4.- Financiamento e representao
4.1 Origens do financiamento e a representao
O sistema representativo tem um item essencial na relao entre o aporte de
capital pblico ou privado, ou uma combinao de ambos, na qual todos tm vises e
conseqncias diversas para a democracia. Tambm vital para o funcionamento do
sistema o conjunto de regras de distribuio dos recursos aos concorrentes, tanto de forma
individual, na figura dos candidatos, quanto na forma agrupada dos partidos ou federaes.
A opo pela fonte privada nica coloca o poder econmico numa posio
favorvel em relao ao poder poltico. Somente pode ser candidato a qualquer cargo quem
tiver garantido o volume necessrio de recursos, impedindo que setores menos favorecidos
da sociedade atinjam cargos de deciso. Esse patamar monetrio age como um filtro,
mantendo afastados do centro das decises os representantes daqueles que no contam com
a beno monetria. Os setores econmicos interessados em controlar o poder poltico
investem cobrindo a despesa de candidatos afinados com seus interesses, mas dificilmente
concordam com administradores pblicos implementando aes que privilegiassem
benefcios coletivos em detrimento dos seus prprios. Na viso de Bobbio, o princpio de
representao desrespeitado pelos interesses econmicos, vinculando os cidados eleitos
aos interesses particulares.
Um exemplo emprico da ao do interesse privado, mesmo em um ambiente de
atuao combinada com fundos pblicos, pode ser observado no estudo das eleies de
1994 e 1998 no Brasil, conduzido por David Samuels, que identificou empresas como a
origem da maior parte dos recursos, e dentre essas as mais generosas foram as dependentes
de regulamentao governamental ou mesmo fornecedoras do governo. O setor financeiro
e a indstria pesada, dependentes de marcos regulatrios federais, investem nas
candidaturas Presidncia da Repblica; empreiteiras abastecem as candidaturas a
governador nos estados que administram as obras estruturais; bancos do preferncia a
candidatos a senador do que a deputados federais ou governadores, talvez pelas funes
senatoriais de supervisionar o Banco Central e autorizar emprstimos ao setor pblico
(BACKES. 2005. p. 7).
O investimento do capital privado em poltica um comportamento da elite
econmica que possibilita a defesa dos seus interesses e a perenizao da proximidade com
o poder, conforme assevera C.W. Mills. Assim, o aporte privado significa no apenas uma

48
forma de controlar os representantes e burlar a vontade da maioria, mas tambm um
mecanismo de dominao da minoria capitalista em detrimento da populao. A
democracia submetida a essas regras aproxima-se da idealizada por Schumpeter, reduzida a
um mtodo eleitoral para escolha de um lder oferecido pelos grupos econmicos. Embora
a teoria das elites defenda que sempre houve uma elite no poder, a submisso da vontade
da maioria levada ao extremo, como no caso do exclusivismo do financiamento privado,
pode gerar convulses sociais, conforme Nogueira e Arblaster, das quais o prprio sistema
representantivo pode ser considerado conseqncia.
No outro extremo, a unicidade do recurso pblico cria uma restrio legal ao
do capital privado que, semelhana da proibio da contribuio de empresas, passvel
de ser contornado pela presso da elite econmica. A teoria clssica da economia de Adam
Smith ensina que o esforo humano para melhorar sua prpria condio material
estmulo suficiente para o crescimento econmico, a despeito do governo e da
administrao. Ainda que a evoluo da teoria econmica tenha cedido espao atuao
estatal, cabe ao governo a regulamentao da ao dos diversos grupos econmicos. A
criao de um nicho inacessvel ao dinheiro privado assemelha-se ao modelo econmico
do monoplio, onde apenas uma entidade detm a hegemonia do mercado. Nesse caso, o
domnio estatal, como em todos os casos de monoplio, est fadado a ser transposto pelo
concorrente que o capital privado, de forma legal ou no.
O monoplio da fonte pblica ao inevitvel aporte de dinheiro de terceiros na
campanha eleitoral impe ao ltimo o caminho da ilegalidade, com um incentivo extra:
como no existe, no ser divulgado nem detalhado, salvo se detectado e comprovado
pelos rgos competentes, e nessa condio de forma pontual. A conseqncia ser
negativa ao processo eleitoral, que vai perder transparncia, configurando uma situao
propcia atuao do dinheiro ilegal. No caso do projeto de lei 2679/03, que prev
fiscalizao apenas dos partidos e federaes, a tarefa fica mais fcil, pois no haver
auditoria das campanhas individuais, dada a suposta incapacidade estrutural da Justia
Eleitoral.
O projeto proposto traz ainda um reflexo importante na representao poltica, a
implantao de listas fechadas de votao. O mecanismo confere aos partidos a deciso de
quem no ser candidato, significando uma centralizao de decises nos indivduos mais
influentes na estrutura interna. Considerando que em nosso pas o cidado vota de forma

49
simples no poltico local, possvel uma proliferao de pequenos partidos, cada qual
conduzido por um cacique regional, unindo-se eventualmente em federaes nacionais.
Embora o fortalecimento dos partidos seja importante para a democracia, as conseqncias
das mudanas sinalizadas na relao dos parlamentares com suas bases so imprevisveis.
No entanto, um aumento do nmero de partidos, ainda que no signifique um aumento de
despesa pblica com campanhas por si s, vai exigir um aparato de controle maior e mais
caro, ao mesmo tempo em que pulverizar o montante total de recursos em faces locais,
diminuindo o poder de compra de cada uma e aumentando a presso para elevar o gasto
total.
Finalmente, o aporte pblico nico tem como efeito possvel a burocratizao de
legendas, que podem vir a se tornar dependentes financeiras, estimulando a atuao como
legendas de aluguel. Como as regras eleitorais so definidas pela maioria ocasionalmente
constituda no Parlamento, a diviso dos recursos pode ser encaminhada casusticamente,
enfraquecendo a oposio. No longo prazo, a distribuio de dinheiro pblico pode
estimular a continuidade das atuais bancadas, pela via da vantagem econmica na disputa
eleitoral, pois os partidos ficariam impedidos de buscar recursos em fontes privadas. A
barreira financeira no s no afastada pelo mecanismo da fonte pblica, como pode ser
empregada como instrumento impeditivo de candidaturas.
Resultante da necessidade de combinar os pontos positivos ou inevitveis de cada
um, os sistemas mistos contam com a incluso tanto do financiamento pblico quanto do
privado. O principal objetivo de uma contribuio pblica viabilizar s faces com
algum grau de representatividade o acesso ao processo eleitoral com chances de
sensibilizar o eleitor, sem descuidar da democrtica regra da maioria, ou mesmo prejudicar
grupos com boa capacidade de obteno de doaes. Para a parcela de dinheiro privado, a
prioridade permitir a participao de setores da sociedade economicamente importantes,
que constitui uma forma de participao poltica, e evitar manobras do governo para
obstaculizar a ao da oposio.
Um papel que pode ser desempenhado pelo capital pblico o investimento nas
aes do perodo entre eleies, principalmente na divulgao das questes polticas, das
diferentes ideologias e programas polticos. O voto, por si s, no suficiente para
assegurar a participao democrtica, que inclui a manifestao dos cidados em algum
momento do processo decisrio. A discusso e anlise dos assuntos submetidos deciso

50
coletiva uma forma de participao dos indivduos, que ter reflexos no pleito eleitoral
pela via da identificao dos candidatos com as posies defendidas nos debates. Essas
aes so importantes para a representao, mas no so to atrativas ao capital de
terceiros, da mesma forma que outros tantos setores econmicos em que o Estado
predomina.
4.2 Uma avaliao emprica
A avaliao emprica do benefcio resultante para a sociedade dos valores
empregados tarefa complexa, especialmente frente realidade do relacionamento
intrnseco e de influncia mtua de todos os fatos com conseqncias eleitorais. A adoo
do horrio eleitoral gratuito em meados dos anos 60 possibilitou o acesso a um meio de
divulgao equnime a todos os candidatos, subsidiado pelos cofres pblicos pela via da
renncia fiscal aos tributos a serem recolhidos pelas transmissoras de rdio e televiso.
Uma anlise do perfil dos legisladores empossados na Cmara dos Deputados antes e
depois do acesso gratuito mdia dos candidatos pode demonstrar o efeito dessa prtica,
mediante a escolha de um indicador apropriado. A introduo desse gasto, e sua
manuteno ao longo dos anos at os dias correntes justificar-se-ia pelo tipo de influncia
que produz no meio poltico, mais especificamente na proporo entre representao das
elites e da populao menos favorecida dentre aqueles que dependem do voto para obter
uma posio de deciso coletiva.
Como indicador, o grau de estudo superior mais completo que a simples posse
de bens materiais, pois apenas a remunerao de deputado j suficiente para colocar os
eleitos numa faixa de rendimentos condizente com as camadas mais beneficiadas da
sociedade. O grau de instruo est disponvel no registro das legislaturas passadas, e
constitui uma caracterstica pessoal com implicaes scio-culturais. A educao um
processo social que muitas vezes envolve grupos pequenos como a famlia, ou grandes
como a comunidade. Os processos educacionais dependem muito do estado em que se
encontra, de maneira geral, o corpo social. O fato que toda mudana na estrutura poltica,
econmica e social desse grupo mais amplo influencia na educao, especialmente na
realidade contempornea, em que o indivduo nasce, educa-se, trabalha e passa a vida
vinculado a organizaes, e estas, na realidade, so responsveis pela consistncia do
tecido social (COLOSSI. 2001. p. 51).

51
A educao superior uma instituio social, cujo papel fundamental formar a
elite intelectual e cientfica da sociedade a que serve. Uma instituio social caracteriza-se
pela estabilidade e durabilidade de sua misso. Alm disso, estruturalmente assentada em
normas e valores emanados do grupo ou sociedade em que se insere. , fundamentalmente,
um ideal, uma doutrina. Assim, a educao superior uma instituio social, estvel e
duradoura, concebida a partir de normas e valores da sociedade. Acima de tudo, um ideal
que se destina, enquanto integrador de um sistema, qualificao profissional e promoo
do desenvolvimento poltico, econmico, social e cultural. MENEZES (1983, apud
COLOSSI. 2001. pp. 52-53) considera que a busca pela educao reflete a crena
disseminada na funo de instrumento de qualificao profissional e de promoo de
desenvolvimento poltico-econmico, social e cultural.
Aplicando o indicador escolhido, algumas composies de bancadas da Cmara
dos Deputados tiveram seus componentes avaliados do ponto de vista de instruo
universitria. As legislaturas do perodo de 1945-1963 foram comparadas com as
legislaturas de 1963-1967, primeira eleio com horrio eleitoral gratuito, de 1971-1975 e
da Constituinte 1988, sob o ponto de vista do tipo de formao universitria ou de sua
falta. Os resultados esto apresentados a seguir de forma resumida, em quadros com o
nmero absoluto e o percentual de deputados detentores de mais de um curso superior,
advogados, mdicos, engenheiros, diversos cursos superiores e finalmente os sem curso
superior declarado. A diviso meramente oportuna, refletindo a concentrao natural
encontrada na anlise; dentre os detentores de mais de um curso superior encontram-se
advogados, contadores, mdicos, arquitetos, pedagogos, engenheiros, etc. O agrupamento
dos sem curso superior rene sacerdotes, empresrios, trabalhadores, militares,
profissionais de mdia (radialistas, apresentadores) e os de ocupao no declarada.
Esse ltimo grupo o escolhido como grupo de controle, pois reflete aqueles
indivduos que no optaram pelo caminho do estudo para ingresso nas elites sociais, e,
portanto, no necessariamente pertencem a uma delas. Assim, um incremento de sua
participao percentual poderia significar uma ampliao da representao poltica da
populao brasileira, em especial das camadas menos favorecidas, enquanto uma
diminuio implica uma maior proporo de elementos de elite nas legislaturas da Cmara
dos Deputados. Eventualmente, possvel encontrar representantes das elites (por
exemplo, econmica e militar) dentre os sem curso superior; por outro lado, encontram-se

52
populares detentores de diploma, mas consideramos essa inverso, para efeito deste estudo,
como exceo a confirmar a regra.
No perodo de 1945-1963, profundas modificaes polticas e sociais ocorreram
no Brasil. O final da Segunda Grande Guerra e do regime ditatorial de Getlio Vargas
originou um novo ordenamento constitucional, sem a rigidez presidencialista da
Constituio antecessora. Foram quatro legislaturas (1946-1951, 1951-1955, 1955-1959 e
1959-1963), durante as quais o Brasil assistiu a fatos polticos determinantes: retorno de
Getlio Vargas presidncia; mobilizou-se a Nao para a construo de Braslia sob o
comando de Juscelino Kubitschek de Oliveira; teve cassado o registro do partido
comunista e sofreu as presses sociais e polticas que culminaram no golpe militar de 1964
(CASIMIRO NETO. 2003. p. 422).
O quadro resumo do perodo apresenta ampla predominncia de advogados,
mdicos e engenheiros, verificando-se ainda a ocorrncia de deputados com mais de um
curso superior. Os deputados sem curso superior constituem 18,65% do total, atrs apenas
dos advogados, que contam 39,04%, porm muito aqum do somatrio dos detentores de
diploma.
DISTRIBUIO CURSO SUPERIOR CMARA DOS
DEPUTADOS
1945-1963
MAIS DE UM CURSO
SUPERIOR
119
13,87%
ADVOGADOS
335
39,04%
MDICOS
121
14,10%
ENGENHEIROS
67
7,81%
CURSOS SUPERIORES
DIVERSOS
56
6,53%
SEM CURSO SUPERIOR
160
18,65%
TOTAL
858
100,00%
Tabela 4: Distribuio bancada Legislatura 1945-1963.
No perodo de 1963-1967, verificou-se a primeira eleio com o concurso do
horrio eleitoral gratuito. O ano de 1963 crucial para os destinos da ptria: grandes
debates nacionais, incertezas e dvidas nos pronunciamentos polticos. O mundo vivia a
aflio do desafio entre capitalismo e socialismo, que impunha um alinhamento automtico
com uma ou outra posio poltica, agravado pela crise dos msseis cubanos. Os eleitores
escolhem Jnio Quadros para presidente, cuja renncia e conseqente assuno do vice

53
Joo Goulart desencadeiam uma sucesso de acontecimentos que culminaro com o golpe
militar de maro de 1964 e a supremacia poltica da elite militar brasileira. O Ato
Institucional n. 2 extingue os partidos polticos e reorganiza a estrutura partidria nacional
(CASIMIRO NETO. 2003. p. 461).
DISTRIBUIO CURSO SUPERIOR CMARA DOS
DEPUTADOS
1963-1967
MAIS DE UM CURSO
SUPERIOR
31
11,61%
ADVOGADOS
89
33,33%
MDICOS
44
16,48%
ENGENHEIROS
16
5,99%
CURSOS SUPERIORES
DIVERSOS
27
10,11%
SEM CURSO SUPERIOR
60
22,47%
TOTAL
267
100,00%
Tabela 5: Distribuio bancada Legislatura 1963-1967.
Os deputados sem curso superior obtm um percentual maior, de 22,47%,
apresentando um crescimento de 3,82 pontos percentuais em relao ao perodo anterior.
Os advogados mantm-se em posio de maioria, mas somente os mdicos aumentaram
sua participao. O resultado permite estimar uma influncia do horrio eleitoral nos
resultados das urnas, colocando mais representantes populares sem curso superior no
Congresso Nacional.
DISTRIBUIO CURSO SUPERIOR CMARA DOS
DEPUTADOS
1971-1975
MAIS DE UM CURSO
57
21,35%
ADVOGADOS
135
50,56%
MDICOS
23
8,61%
ENGENHEIROS
27
10,11%
CURSO SUPERIOR DIVERSOS
41
15,36%
SEM CURSO SUPERIOR
41
15,36%
TOTAL
267
100,00%
Tabela 6: Distribuio bancada Legislatura 1971-1975.
O perodo 1971-1975 trouxe o endurecimento do regime militar, com sucessivas
cassaes e o fechamento do Congresso Nacional por meio de Atos Institucionais. Os
eleitores escolhem nova composio da Cmara dos Deputados sob o comando poltico

54
militar, com muitas restries no processo eleitoral, que veio a distribuir-se da seguinte
forma:.
Os deputados sem curso superior chegam a 15,36%, significando um declnio de
7,11 pontos percentuais em relao ao perodo anterior, e de 3,29 pontos percentuais em
relao ao perodo 1945-1963. Ocorreu um significativo retrocesso do nmero de
parlamentares sem curso superior, com predomnio do grupo dos advogados, secundado
pelo grupo com mais de um curso superior.
Com a redemocratizao, o pas parte para uma nova etapa elaborando uma nova
Constituio, elegendo deputados constituintes depois de uma marcante campanha pelas
eleies diretas. Chegam ao fim vinte e um anos de regime militar, com poder absoluto
conferido ao Poder Executivo pela edio de atos excepcionais, lei de segurana nacional,
extino de partidos polticos, eleies indiretas, terrorismo de esquerda e de direita,
recesso do Congresso Nacional e casusmos na legislao eleitoral.
O presidente eleito Tancredo Neves falece antes de exercer o mandato, deixando
ao vice-presidente Jos Sarney a tarefa de reconduzir o pas normalidade jurdica. A 1
de fevereiro de 1987 iniciam-se os preparativos para a quinta Assemblia Nacional
Constituinte, que, em 5 de outubro de 1988 veio a encerrar-se. A nova Carta Magna
privilegia a livre iniciativa e o trabalho, a propriedade privada e a soberania nacional, com
grande destaque aos direitos sociais (CASIMIRO NETO. 2003. p. 582). Os deputados que
foram eleitos para os trabalhos constituintes distriburam-se da seguinte forma:
DISTRIBUIO CURSO SUPERIOR CMARA DOS
DEPUTADOS Constituinte 1988
MAIS DE UM CURSO
SUPERIOR
79
13,32%
ADVOGADO
206
34,74%
MDICO
50
8,43%
ENGENHEIRO
66
11,13%
CURSO SUPERIOR DIVERSOS
118
19,90%
SEM CURSO SUPERIOR
74
12,48%
TOTAL
593
Tabela 7: Distribuio bancada Constituinte 1988.

100%

Os deputados sem curso superior chegam a 12,48% do total da legislatura na

Cmara dos Deputados, caindo 2,88 pontos percentuais em relao ao perodo anterior e
6,17 pontos percentuais em relao ao perodo 1945-1963. Esse valor ratifica uma

55
tendncia de queda da participao de parlamentares sem curso superior, indicando uma
diminuio de representantes populares na composio da Cmara dos Deputados. Os
advogados ainda continuam preponderantes, mas a bancada dos mdicos perdeu terreno,
aumentando a diversidade dos cursos superiores diversos.
De forma mais sinttica, a anlise dos resultados agrupados apenas em duas
categorias, com e sem curso superior, d uma viso mais contnua, apontando para uma
estabilizao percentual ao longo dos quatro perodos computados. Na mdia dos perodos
avaliados, o grupo sem curso superior mantm-se em 16,56%, enquanto o grupo com curso
superior chega a 83,44%, portanto com ampla maioria.
Resumo da distribuio das bancadas
1945-63 1963-67 1971-75 Const. 88
Mdia
SEM CURSO SUPERIOR 18,65%
22,47% 12,65%
12,48% 16,56%
COM CURSO SUPERIOR 81,35% 77,53% 87,35%
87,52% 83,44%
Tabela 8: Resumo da composio das bancadas.

56
Concluso
Historicamente, o capital privado tem suprido fundos de forma isolada para a
atividade poltica, e os efeitos dessa fonte de financiamento j so conhecidos. O
investimento pblico em aes polticas recente, adquirindo relevncia a partir do sculo
passado como uma maneira de fortalecer as instituies democrticas pela via dos partidos
polticos e seu suporte monetrio. A alternativa pblica coloca-se como uma opo vivel
para os pases cujas economias podem arcar com o gasto.
Levando em conta os argumentos apresentados, do ponto de vista da
representao poltica, desejvel alguma participao do poder pblico no financiamento
de atividades polticas, resgatando a responsabilidade estatal no jogo democrtico e
apoiando a representao poltica dos setores da sociedade menos aquinhoados em termos
monetrios. Tambm importante o canal privado de participao, tanto pela expresso da
parcela da sociedade mais rica quanto pelo peso econmico no desenvolvimento poltico
da Nao. A combinao de ambos, semelhana com a relao Estado e mercado no
desenvolvimento da economia, reflete uma evoluo do jogo poltico na disputa de espao
entre parcelas da sociedade. O ideal do sistema misto o incentivo s melhores qualidades
de cada fonte de recursos, ainda que isso no signifique a anulao dos aspectos negativos
de cada um.
Combater esses aspectos tarefa do sistema de controle e fiscalizao, que deve
ser dimensionado de acordo com a realidade das normas eleitorais em vigor, atribuindo-lhe
competncia para uma atuao independente e eficaz. Entretanto, essa tarefa tambm
consome recursos, certamente advindos do governo, cuja mensurao ainda deve ser
aprimorada nas consideraes sobre as futuras alteraes no sistema eleitoral e poltico.
Um dos argumentos em defesa do projeto de lei 2679/03 justamente a incapacidade do
sistema atual de fiscalizao de controlar verbas pblicas investidas em carter individual,
frente ao nmero elevado de candidaturas em todo o pas.
Em termos de representao poltica, a alterao das regras de financiamento
pode trazer mudanas nas bancadas parlamentares, mas sua natureza e profundidade
somente podero ser avaliados pela experincia emprica das eleies. Considerando as
bancadas da Cmara dos Deputados sob os efeitos do horrio eleitoral gratuito institudo na
dcada de 1960, o percentual de ensino superior nas eleies posteriores no demonstra
uma alterao substancial da participao de deputados sem o grau universitrio,

57
sinalizando que essa forma pioneira de investimento pblico nas eleies no foi capaz de
mudar o perfil da representao parlamentar. Em outras palavras, a divulgao de
informaes dos candidatos pelos meios de comunicao de massa no foi suficiente para
mudar o voto dos indivduos. Considerando que uma das atribuies do ensino superior
formar elites, depreende-se que o investimento pblico em eleies, ainda que indireto, no
logrou sensibilizar a populao a aumentar o nmero de representantes que no pertenam
elite.
Por extenso, pode-se inferir que o reflexo de um maior aporte pblico nas
eleies, apesar de significar um aumento na despesa pblica de forma direta, corre o risco
de no produzir efeitos prticos na composio das bancadas. Isso no argumenta em favor
da dispensa da contribuio do dinheiro pblico, mas pode ser um indicativo de que o
investimento deva ser dirigido tambm para as atividades polticas fora do perodo
eleitoral, criando, por meio da discusso e da tomada de posio dos cidados, um canal
no eleitoral de participao com influncia na representao poltica.
Finalmente, pode-se concluir que o sistema de financiamento misto com recursos
do Errio especficos para as campanhas eleitorais pode dar visibilidade eleitoral s
parcelas menos favorecidas economicamente, mas no possvel afirmar que ir resultar
em mais cadeiras no parlamento para esses setores, colocando em dvida a validade do
aumento de despesa pblica.

58
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62
ANEXO A Extrato da Lei 9.504/97
Extrato da Lei 9.504/97, de 30 de setembro de 1997, captulos Da arrecadao e da
Aplicao de Recursos nas Campanhas Eleitorais e Da Prestao de Contas (artigos 17
a 32).
.....
Da Arrecadao e da Aplicao de Recursos nas Campanhas Eleitorais
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a responsabilidade dos
partidos, ou de seus candidatos, e financiadas na forma desta Lei.
Art. 17-A. A cada eleio caber lei, observadas as peculiaridades locais, fixar at o dia
10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em
disputa; no sendo editada lei at a data estabelecida, caber a cada partido poltico fixar o
limite de gastos, comunicando Justia Eleitoral, que dar a essas informaes ampla
publicidade. (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
Art. 18. Juntamente com o pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligaes
comunicaro Justia Eleitoral os valores mximos de gastos que faro por candidatura
em cada eleio em que concorrerem.
Art. 18. No pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligaes comunicaro
aos respectivos Tribunais Eleitorais os valores mximos de gastos que faro por cargo
eletivo em cada eleio a que concorrerem, observados os limites estabelecidos, nos termos
do art. 17-A desta Lei. (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
1 Tratando-se de coligao, cada partido que a integra fixar o valor mximo de gastos
de que trata este artigo.
2 Gastar recursos alm dos valores declarados nos termos deste artigo sujeita o
responsvel ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
Art. 19. At dez dias teis aps a escolha de seus candidatos em conveno, o partido
constituir comits financeiros, com a finalidade de arrecadar recursos e aplic-los nas
campanhas eleitorais.
1 Os comits devem ser constitudos para cada uma das eleies para as quais o partido
apresente candidato prprio, podendo haver reunio, num nico comit, das atribuies
relativas s eleies de uma dada circunscrio.
2 Na eleio presidencial obrigatria a criao de comit nacional e facultativa a de
comits nos Estados e no Distrito Federal.
3 Os comits financeiros sero registrados, at cinco dias aps sua constituio, nos
rgos da Justia Eleitoral aos quais compete fazer o registro dos candidatos.
Art. 20. O candidato a cargo eletivo far, diretamente ou por intermdio de pessoa por ele
designada, a administrao financeira de sua campanha, usando recursos repassados pelo
comit, inclusive os relativos cota do Fundo Partidrio, recursos prprios ou doaes de
pessoas fsicas ou jurdicas, na forma estabelecida nesta Lei.
Art. 21. O candidato o nico responsvel pela veracidade das informaes financeiras e
contbeis de sua campanha, devendo assinar a respectiva prestao de contas sozinho ou,
se for o caso, em conjunto com a pessoa que tenha designado para essa tarefa.
Art. 21. O candidato solidariamente responsvel com a pessoa indicada na forma do art.
20 desta Lei pela veracidade das informaes financeiras e contbeis de sua campanha,
devendo ambos assinar a respectiva prestao de contas. (Redao dada pela Lei n 11.300,
de 2006)

63
Art. 22. obrigatrio para o partido e para os candidatos abrir conta bancria especfica
para registrar todo o movimento financeiro da campanha.
1 Os bancos so obrigados a acatar o pedido de abertura de conta de qualquer partido ou
candidato escolhido em conveno, destinada movimentao financeira da campanha,
sendo-lhes vedado condicion-la a depsito mnimo.
2 O disposto neste artigo no se aplica aos casos de candidatura para Prefeito e Vereador
em Municpios onde no haja agncia bancria, bem como aos casos de candidatura para
Vereador em Municpios com menos de vinte mil eleitores.
3o O uso de recursos financeiros para pagamentos de gastos eleitorais que no
provenham da conta especfica de que trata o caput deste artigo implicar a desaprovao
da prestao de contas do partido ou candidato; comprovado abuso de poder econmico,
ser cancelado o registro da candidatura ou cassado o diploma, se j houver sido
outorgado. (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
4o Rejeitadas as contas, a Justia Eleitoral remeter cpia de todo o processo ao
Ministrio Pblico Eleitoral para os fins previstos no art. 22 da Lei Complementar no 64,
de 18 de maio de 1990. (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
Art. 23. A partir do registro dos comits financeiros, pessoas fsicas podero fazer doaes
em dinheiro ou estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o disposto
nesta Lei.
l As doaes e contribuies de que trata este artigo ficam limitadas:
I - no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano
anterior eleio;
II - no caso em que o candidato utilize recursos prprios, ao valor mximo de gastos
estabelecido pelo seu partido, na forma desta Lei.
2 Toda doao a candidato especfico ou a partido dever fazer-se mediante recibo, em
formulrio impresso, segundo modelo constante do Anexo.
3 A doao de quantia acima dos limites fixados neste artigo sujeita o infrator ao
pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
4 Doaes feitas diretamente nas contas de partidos e candidatos devero ser efetuadas
por meio de cheques cruzados e nominais.
4o As doaes de recursos financeiros somente podero ser efetuadas na conta
mencionada no art. 22 desta Lei por meio de: (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
I - cheques cruzados e nominais ou transferncia eletrnica de depsitos; (Includo pela Lei
n 11.300, de 2006)
II - depsitos em espcie devidamente identificados at o limite fixado no inciso I do 1o
deste artigo.(Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
5o Ficam vedadas quaisquer doaes em dinheiro, bem como de trofus, prmios, ajudas
de qualquer espcie feitas por candidato, entre o registro e a eleio, a pessoas fsicas ou
jurdicas.(Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doao em
dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie,
procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiro;
II - rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com recursos
provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio
compulsria em virtude de disposio legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;

64
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.
VIII - entidades beneficentes e religiosas; (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
IX - entidades esportivas que recebam recursos pblicos; (Includo pela Lei n 11.300, de
2006)
X - organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos; (Includo pela Lei n
11.300, de 2006)
XI - organizaes da sociedade civil de interesse pblico. (Includo pela Lei n 11.300, de
2006)
Art 25. O partido que descumprir as normas referentes arrecadao e aplicao de
recursos fixadas nesta Lei perder o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidrio
do ano seguinte, sem prejuzo de responderem os candidatos beneficiados por abuso do
poder econmico.
Art 26. So considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta
Lei, dentre outros:
Art. 26. So considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta
Lei: (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
I - confeco de material impresso de qualquer natureza e tamanho;
II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgao,
destinada a conquistar votos;
III - aluguel de locais para a promoo de atos de campanha eleitoral;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de pessoal a servio das candidaturas;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a servio das
candidaturas; (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
V - correspondncia e despesas postais;
VI - despesas de instalao, organizao e funcionamento de Comits e servios
necessrios s eleies;
VII - remunerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal que preste servios s
candidaturas ou aos comits eleitorais;
VIII - montagem e operao de carros de som, de propaganda e assemelhados;
IX - produo ou patrocnio de espetculos ou eventos promocionais de candidatura;
IX - a realizao de comcios ou eventos destinados promoo de candidatura; (Redao
dada pela Lei n 11.300, de 2006)
X - produo de programas de rdio, televiso ou vdeo, inclusive os destinados
propaganda gratuita;
XI - pagamento de cach de artistas ou animadores de eventos relacionados a campanha
eleitoral; (Revogado pela Lei n 11.300, de 2006)
XII - realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais;
XIII - confeco, aquisio e distribuio de camisetas, chaveiros e outros brindes de
campanha; (Revogado pela Lei n 11.300, de 2006)
XIV - aluguel de bens particulares para veiculao, por qualquer meio, de propaganda
eleitoral;
XV - custos com a criao e incluso de stios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do disposto na legislao
eleitoral.
XVII - produo de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral. (Includo pela
Lei n 11.300, de 2006)
Art. 27. Qualquer eleitor poder realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferncia,
at a quantia equivalente a um mil UFIR, no sujeitos a contabilizao, desde que no
reembolsados.
Da Prestao de Contas

65
Art. 28. A prestao de contas ser feita:
I - no caso dos candidatos s eleies majoritrias, na forma disciplinada pela Justia
Eleitoral;
II - no caso dos candidatos s eleies proporcionais, de acordo com os modelos constantes
do Anexo desta Lei.
1 As prestaes de contas dos candidatos s eleies majoritrias sero feitas por
intermdio do comit financeiro, devendo ser acompanhadas dos extratos das contas
bancrias referentes movimentao dos recursos financeiros usados na campanha e da
relao dos cheques recebidos, com a indicao dos respectivos nmeros, valores e
emitentes.
2 As prestaes de contas dos candidatos s eleies proporcionais sero feitas pelo
comit financeiro ou pelo prprio candidato.
3 As contribuies, doaes e as receitas de que trata esta Lei sero convertidas em
UFIR, pelo valor desta no ms em que ocorrerem.
4o Os partidos polticos, as coligaes e os candidatos so obrigados, durante a campanha
eleitoral, a divulgar, pela rede mundial de computadores (internet), nos dias 6 de agosto e 6
de setembro, relatrio discriminando os recursos em dinheiro ou estimveis em dinheiro
que tenham recebido para financiamento da campanha eleitoral, e os gastos que realizarem,
em stio criado pela Justia Eleitoral para esse fim, exigindo-se a indicao dos nomes dos
doadores e os respectivos valores doados somente na prestao de contas final de que
tratam os incisos III e IV do art. 29 desta Lei. (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
Art. 29. Ao receber as prestaes de contas e demais informaes dos candidatos s
eleies majoritrias e dos candidatos s eleies proporcionais que optarem por prestar
contas por seu intermdio, os comits devero:
I - verificar se os valores declarados pelo candidato eleio majoritria como tendo sido
recebidos por intermdio do comit conferem com seus prprios registros financeiros e
contbeis;
II - resumir as informaes contidas nas prestaes de contas, de forma a apresentar
demonstrativo consolidado das campanhas dos candidatos;
III - encaminhar Justia Eleitoral, at o trigsimo dia posterior realizao das eleies,
o conjunto das prestaes de contas dos candidatos e do prprio comit, na forma do artigo
anterior, ressalvada a hiptese do inciso seguinte;
IV - havendo segundo turno, encaminhar a prestao de contas dos candidatos que o
disputem, referente aos dois turnos, at o trigsimo dia posterior a sua realizao.
1 Os candidatos s eleies proporcionais que optarem pela prestao de contas
diretamente Justia Eleitoral observaro o mesmo prazo do inciso III do caput.
2 A inobservncia do prazo para encaminhamento das prestaes de contas impede a
diplomao dos eleitos, enquanto perdurar.
Art 30. Examinando a prestao de contas e conhecendo-a, a Justia Eleitoral decidir
sobre a sua regularidade.
l A deciso que julgar as contas de todos os candidatos, eleitos ou no, ser publicada
em sesso, at oito dias antes da diplomao.
1o A deciso que julgar as contas dos candidatos eleitos ser publicada em sesso at 8
(oito) dias antes da diplomao. (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
2 Erros formais e materiais corrigidos no autorizam a rejeio das contas e a cominao
de sano a candidato ou partido.
3 Para efetuar os exames de que trata este artigo, a Justia Eleitoral poder requisitar
tcnicos do Tribunal de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios, pelo tempo que for necessrio.

66
4 Havendo indcio de irregularidade na prestao de contas, a Justia Eleitoral poder
requisitar diretamente do candidato ou do comit financeiro as informaes adicionais
necessrias, bem como determinar diligncias para a complementao dos dados ou o
saneamento das falhas.
Art. 30-A. Qualquer partido poltico ou coligao poder representar Justia Eleitoral
relatando fatos e indicando provas e pedir a abertura de investigao judicial para apurar
condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas arrecadao e gastos de
recursos. (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
1o Na apurao de que trata este artigo, aplicar-se- o procedimento previsto no art. 22 da
Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, no que couber. (Includo pela Lei n
11.300, de 2006)
2o Comprovados captao ou gastos ilcitos de recursos, para fins eleitorais, ser negado
diploma ao candidato, ou cassado, se j houver sido outorgado. (Includo pela Lei n
11.300, de 2006)
Art. 31. Se, ao final da campanha, ocorrer sobra de recursos financeiros, esta deve ser
declarada na prestao de contas e, aps julgados todos os recursos, transferida ao partido
ou coligao, neste caso para diviso entre os partidos que a compem.
Pargrafo nico. As sobras de recursos financeiros de campanha sero utilizadas pelos
partidos polticos, de forma integral e exclusiva, na criao e manuteno de instituto ou
fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica.
Art. 32. At cento e oitenta dias aps a diplomao, os candidatos ou partidos conservaro
a documentao concernente a suas contas.
Pargrafo nico. Estando pendente de julgamento qualquer processo judicial relativo s
contas, a documentao a elas concernente dever ser conservada at a deciso final.
...........
Braslia, 30 de setembro de 1997; 176 da Independncia e 109 da Repblica.
MARCO ANTONIO DE OLIVEIRA MACIEL
Iris Rezende

67
ANEXO B Projeto de Lei 2.679/2003.
PROJETO DE LEI N
, de 2003
(Da Comisso Especial de Reforma Poltica)
Dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas
partidrias preordenadas, a instituio de federaes partidrias, o
funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o
financiamento de campanha e as coligaes partidrias, alterando
a Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral), a Lei
n. 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Polticos)
e a Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleies).
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas partidrias
preordenadas, a instituio de federaes partidrias, o funcionamento parlamentar, a
propaganda eleitoral, o financiamento de campanha e as coligaes partidrias, alterando a
Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral), a Lei n. 9.096, de 19 de setembro
de 1995 (Lei dos Partidos Polticos) e a Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das
Eleies).
Art. 2 Os artigos adiante enumerados da Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo
Eleitoral), passam a vigorar com a seguinte redao:
Art. 105. (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 107. Determina-se para cada partido ou federao o quociente partidrio dividindo-se
pelo quociente eleitoral o nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda, desprezada
a frao. (NR)
Art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos por partido ou federao partidria quantos o
respectivo quociente partidrio indicar, na ordem em que foram registrados. (NR)
Art. 109. ...........................................................
I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido ou federao pelo
nmero de lugares por eles obtidos, mais um, cabendo ao partido ou federao que
apresentar a maior mdia um dos lugares a preencher;
II .......................................................................
Pargrafo nico. O preenchimento dos lugares com que cada partido ou federao
partidria for contemplado far-se- segundo a ordem em que seus candidatos forem
registrados nas respectivas listas. (NR)
Art. 110. (REVOGADO)
Art. 111. Se nenhum partido ou federao alcanar o quociente eleitoral, proceder-se- a
nova eleio. (NR)
Art. 112. Considerar-se-o suplentes da representao partidria ou da federao os
candidatos no eleitos efetivos das listas respectivas, na ordem em que foram registrados.
(NR)
Art. 3 Fica acrescido, Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995, o art. 11-A, com a
seguinte redao:
Art. 11-A Dois ou mais partidos polticos podero reunir-se em federao, a qual, aps a
sua constituio e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuar como se
fosse uma nica agremiao partidria, inclusive no registro de candidatos e no
funcionamento parlamentar, com a garantia da preservao da identidade e da autonomia
dos partidos que a integrarem.

68
1 A federao de partidos polticos dever atender, no seu conjunto, s exigncias do art.
13, obedecidas as seguintes regras para a sua criao:
I s podero integrar a federao os partidos com registro definitivo no Tribunal Superior
Eleitoral;
II os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela filiados, no mnimo, por
trs anos;
III nenhuma federao poder ser constituda nos quatro meses anteriores s eleies.
2 O descumprimento do disposto no 1 deste artigo acarretar ao partido a perda do
funcionamento parlamentar.
3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federao continuar em
funcionamento, at a eleio seguinte, desde que nela permaneam dois ou mais partidos.
4 O pedido de registro de federao de partidos dever ser encaminhado ao Tribunal
Superior Eleitoral acompanhado dos seguintes documentos:
I cpia da resoluo tomada pela maioria absoluta dos votos dos rgos de deliberao
nacional de cada um dos partidos integrantes da federao;
II cpia do programa e estatuto comuns da federao constituda;
III ata da eleio do rgo de direo nacional da federao.
5 O estatuto de que trata o inciso II do 4 deste artigo definir as regras para
composio da lista preordenada da federao para as eleies proporcionais.
(NR)
Art. 4 Os arts. 13, 39, 44 e 45 da Lei n. 9.096, de 1995, passam a vigorar com as
seguintes alteraes:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as
quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos
Deputados, obtenha o apoio de, no mnimo, dois por cento dos votos apurados
nacionalmente, no computados os brancos e nulos, distribudos em, pelo menos, um tero
dos Estados e eleja, pelo menos, um representante em cinco desses Estados. (NR)
..............................................................................
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico ou federao pode receber
doaes de pessoas fsicas e jurdicas para a constituio de seus fundos, sendo vedado
us-los no financiamento de campanhas eleitorais. (NR)
.............................................................................
Art. 44..................................................................
II na propaganda doutrinria e poltica, exceto no segundo semestre dos anos em que
houver eleio;
III no alistamento;
IV na criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e
educao poltica, sendo esta aplicao de, no mnimo, vinte por cento do total recebido,
dos quais, pelo menos, trinta por cento sero destinados s instncias partidrias dedicadas
ao estmulo e crescimento da participao poltica feminina.
...........................................................................
4 vedada a aplicao de recursos do Fundo Partidrio em campanhas eleitorais. (NR)
.....................................................................................
Art. 45. .................................................................
...........................................................................
IV - promover e difundir a participao poltica das mulheres, dedicando ao tema, pelo
menos, vinte por cento do tempo destinado propaganda partidria gratuita.
........................................................................... (NR)

69
Art. 5 Os dispositivos adiante enumerados da Lei n. 9.504, de 1997, passam a vigorar
com seguinte redao:
Art. 5 Nas eleies proporcionais, contam-se como vlidos apenas os votos dados s
legendas partidrias e s de federaes. (NR)
Art. 6 Podero os partidos polticos e as federaes partidrias, dentro da mesma
circunscrio, celebrar coligao somente para a eleio majoritria.
............................................................................
2 Na propaganda eleitoral, a coligao usar, obrigatoriamente, sob sua denominao, as
legendas de todos os partidos que a integram, devendo a coligao ser identificada por
nmero prprio, diverso dos usados para identificar cada um dos partidos coligados.
3......................................................................
............................................................................
II o pedido de registro dos candidatos deve ser subscrito pelos Presidentes dos partidos e
federaes coligados, por seus Delegados, pela maioria dos membros dos respectivos
rgos executivos de direo ou por representante da coligao, na forma do inciso III;
III os partidos e federaes integrantes da coligao devem designar um representante,
que ter atribuies equivalentes s de Presidente de partido poltico, no trato dos
interesses e na representao da coligao, no que se refere ao processo eleitoral;
IV a coligao ser representada perante a Justia Eleitoral pela pessoa designada na
forma do inciso III ou por delegados indicados pelos partidos ou federaes que a
compem, podendo nomear at:
.............................................................................
4 A deliberao sobre coligaes caber conveno de cada partido ou federao
partidria, em mbito nacional, nas eleies presidenciais; em mbito regional, quando se
tratar de eleio federal ou estadual; e, em mbito municipal, quando se tratar de eleio
municipal, e ser aprovada conforme dispuserem seus estatutos;
5 Na mesma oportunidade, sero estabelecidas as candidaturas que cabero a cada
partido ou federao. (NR)
.....................................................................................
Art. 8 A escolha dos candidatos pelos partidos ou federaes e a definio da ordem em
que sero registrados devem ser feitas no perodo de 10 a 30 de junho do ano em que se
realizarem as eleies, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto e rubricado pela Justia
Eleitoral.
1 (REVOGADO)
............................................................................
3 Obedecido o disposto no 4, o partido ou a federao organizar, em mbito
estadual, em conveno regional, pelo voto secreto dos convencionais, uma lista partidria
para a eleio de Deputado Federal e outra para a de Deputado Estadual, Distrital ou de
Territrio; em conveno de mbito municipal, organizar uma lista partidria para a
eleio de Vereador.
4 A ordem de precedncia dos candidatos na lista partidria corresponder ordem
decrescente dos votos por eles obtidos na conveno;
5 Cada convencional dispor de trs votos, sendo-lhe permitido conferir mais de um
voto ao mesmo candidato.
6 Se no primeiro escrutnio no se lograr estabelecer a ordem de precedncia da
totalidade dos candidatos inscritos, os lugares remanescentes sero preenchidos em
escrutnios sucessivos, vedado conferir mais de um voto ao mesmo candidato.
7 No caso de mais de um candidato obter a mesma votao, a precedncia ser do mais
idoso.

70
8 Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou
federao dever reservar o mnimo de trinta por cento e o mximo de setenta por cento
para as candidaturas de cada sexo.
9 O estabelecimento da ordem de precedncia dos candidatos na lista de federao
partidria obedecer ao disposto no respectivo estatuto. (NR)
....................................................................................
Art. 10. Cada partido ou federao poder registrar candidatos em listas preordenadas para
a Cmara dos Deputados, Cmara Legislativa, Assemblias Legislativas e Cmaras
Municipais, at cento e cinqenta por cento do nmero de lugares a preencher.
Pargrafo nico. No caso de as convenes para a escolha de candidatos no indicarem o
nmero mximo de candidatos previsto neste artigo, o partido ou a federao poder
preencher as vagas remanescentes at sessenta dias antes do pleito.(NR)
.....................................................................................
Art. 12. (REVOGADO).
.....................................................................................
Art. 15. Aos partidos e federaes partidrias fica assegurado o direito de manter os
nmeros atribudos sua legenda na eleio anterior.
1 Os candidatos aos cargos majoritrios concorrero com o nmero identificador do
partido ao qual estiverem filiados.
2 Os candidatos de coligaes, nas eleies majoritrias, sero registrados com o
nmero prprio da coligao, diverso dos usados para identificar cada um dos partidos
coligados. (NR)
.....................................................................................
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a responsabilidade dos
partidos e federaes, e financiadas na forma desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria respectiva e seus crditos adicionais incluiro
dotao, em rubrica prpria, destinada ao financiamento de campanhas eleitorais, de valor
equivalente ao nmero de eleitores do Pas, multiplicado por R$ 7,00 (sete reais), tomandose por referncia o eleitorado existente em 31 de dezembro do ano anterior elaborao da
lei oramentria.
2 A dotao de que trata este artigo dever ser consignada ao Tribunal Superior
Eleitoral, no anexo da lei oramentria correspondente ao Poder Judicirio.
3 O Tesouro Nacional depositar os recursos no Banco do Brasil, em conta especial
disposio do Tribunal Superior Eleitoral, at o dia 1 de maio do ano do pleito.
4 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos aos rgos de direo
nacional dos partidos polticos, dentro de dez dias, contados da data do depsito a que se
refere o 3, obedecidos os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos
registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II quatorze por cento, divididos igualitariamente ente os partidos e federaes com
representao na Cmara dos Deputados;
III oitenta e cinco por cento, divididos entre os partidos e federaes, proporcionalmente
ao nmero de representantes que elegeram, na ltima eleio geral para a Cmara dos
Deputados.
5 Os recursos destinados a cada partido ou federao devero aplicar-se de acordo com
os seguintes critrios:
I nas eleies presidenciais, federais e estaduais, quando o partido ou a federao tiverem
candidato prprio a Presidente da Repblica, os diretrios nacionais dos partidos polticos
e a direo nacional de cada federao reservaro trinta por cento dos recursos para sua
administrao direta;

71
II se o partido ou federao no tiver candidato prprio a Presidente da Repblica,
mesmo concorrendo em coligao, os respectivos diretrios nacionais reservaro vinte por
cento dos recursos para sua administrao direta;
III nas hipteses dos incisos I e II, os diretrios nacionais dos partidos ou federaes
distribuiro os recursos restantes aos diretrios regionais, sendo:
a) metade na proporo do nmero de eleitores de cada Estado, do Distrito Federal e de
cada Territrio; e
b) metade na proporo das bancadas dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios,
que o partido ou federao elegeu para a Cmara dos Deputados.
II nas eleies municipais, os diretrios nacionais dos partidos polticos ou a direo
nacional de cada federao reservaro dez por cento dos recursos para sua administrao
direta e distribuiro os noventa por cento restantes aos diretrios regionais, conforme
critrios estabelecidos nas alneas a e b do inciso I.
III dos recursos recebidos pelos diretrios regionais, dez por cento sero reservados para
a sua administrao direta e os noventa por cento restantes sero distribudos aos diretrios
municipais, sendo:
a) metade na proporo do nmero de eleitores do municpio; e
b) metade na proporo do nmero de vereadores eleitos pelo partido poltico ou
federao, no municpio, em relao ao total de vereadores eleitos pelo partido poltico ou
federao no Esta do.(NR)
Art. 18 (REVOGADO)
Art. 19. At dez dias aps a escolha de seus candidatos em conveno, o partido, coligao
ou federao partidria constituir comits financeiros, com a finalidade de administrar os
recursos de que trata o art. 17. (NR)
Art. 20. O partido, coligao ou federao partidria far a administrao financeira de
cada campanha, usando unicamente os recursos oramentrios previstos nesta Lei, e far a
prestao de contas ao Tribunal Superior Eleitoral, aos Tribunais Regionais Eleitorais ou
aos Juizes Eleitorais, conforme a circunscrio do pleito.
1 Fica vedado, em campanhas eleitorais, o uso de recursos em dinheiro, ou estimveis
em dinheiro, provenientes dos partidos e federaes partidrias e de
pessoas fsicas e jurdicas.
2 Os partidos polticos, as coligaes e as federaes partidrias devero apresentar:
I quarenta e cinco dias anteriores data da eleio, a primeira prestao de contas dos
recursos usados na campanha at o momento da declarao; e
II - at dez dias aps a data de realizao do pleito, a prestao de contas complementar,
relativa aos recursos despendidos posteriormente primeira declarao at o fim da
campanha. (NR)
Art. 21. (REVOGADO)
Art. 22. obrigatrio para o partido, coligao e federao partidria abrir conta bancria
especfica para registrar todo o movimento financeiro das campanhas.
1 Os bancos so obrigados a aceitar o pedido de abertura de conta destinada
movimentao financeira de campanha, sendo-lhes vedado condicion-la a depsito
mnimo.
......................................................................(NR)
Art. 23 (REVOGADO)
Art. 24. vedado a partido, coligao, federao partidria e candidato receber, direta ou
indiretamente, recursos em dinheiro ou estimveis em dinheiro, inclusive atravs de
publicidade de qualquer espcie, alm dos previstos nesta Lei.
1 A doao de pessoa fsica para campanhas eleitorais sujeita o infrator ao pagamento de
multa no valor de cinco a dez vezes a quantia doada.

72
2 A pessoa jurdica que descumprir o disposto neste artigo estar sujeita ao pagamento
de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia doada e proibio de participar de
licitaes pblicas e de celebrar contratos com o Poder Pblico pelo perodo de cinco anos,
por determinao da Justia Eleitoral, em processo no qual seja assegurada ampla defesa.
3 O partido ou federao que infringir o disposto neste artigo estar sujeito a multa no
valor de trs vezes o valor recebido em doao.
4 Nas eleies majoritrias, o candidato que infringir o disposto neste artigo estar
sujeito cassao do registro ou do diploma, se este j houver sido expedido.
5 Nas eleies proporcionais, observar-se- o seguinte:
I comprovada a responsabilidade do candidato, aplicar-se-lhe-o as mesmas punies
previstas no 4 deste artigo, sem prejuzo de sua responsabilizao por abuso de poder
econmico, conforme as penas cominadas no art. 23, inciso III, da Lei n. 8.884, de 11 de
junho de 1994;
II comprovada a responsabilidade do partido ou federao, independentemente da
aplicao da multa prevista no 3, sero cassados o registro da lista partidria ou os
diplomas dos candidatos, se j expedidos.
6 Na hiptese de cassao de registro da lista partidria ou de federao, os votos que
lhes foram atribudos sero nulos, devendo a Justia Eleitoral proceder a novo clculo dos
quocientes eleitoral e partidrio. (NR)
Art.25. O partido ou federao que descumprir as normas referentes arrecadao e
aplicao de recursos fixadas nesta Lei perder o direito ao recebimento da quota do Fundo
Partidrio do ano seguinte, sem prejuzo de responderem os candidatos beneficirios por
abuso do poder econmico. (NR)
Art. 25-A A fiscalizao de abuso do poder econmico, no curso da campanha, ser
exercida por uma comisso instituda pela Justia Eleitoral, em cada circunscrio.
1 A composio, atribuies e funcionamento da comisso sero disciplinados pelo
Tribunal Superior Eleitoral.
2 Entre os membros da comisso constaro os representantes dos partidos, federaes,
coligaes e outros que a Justia Eleitoral considerar necessrios.
3 Por solicitao da comisso, o rgo competente da Justia Eleitoral poder,
liminarmente, determinar a suspenso da campanha do candidato ou da lista, nas hipteses
previstas nos 4 e 5 do art. 24, pelo prazo mximo de cinco dias, assegurada ampla
defesa.
.............................................................................
Art.27 (REVOGADO)
.....................................................................................
Art. 33. ................................................................
..............................................................................
IV plano amostral e quotas a serem usadas com respeito a sexo, idade, grau de instruo,
nvel econmico e rea fsica de realizao do trabalho; intervalo de confiana e margem
de erro mximo admissvel; informaes sobre base de dados usada para a confeco da
amostra, a saber: provenincia (censo, pesquisa por amostragem, ou outra modalidade),
entidade que produziu e o ano de coleta dos dados;
.......................................................................(NR)
Art. 33-A. As entidades e empresas especificadas no art. 33 so obrigadas, a cada pesquisa,
a depositar, na Justia Eleitoral, at quarenta e oito horas aps a divulgao dos resultados,
as seguintes informaes:
a) o percentual de entrevistas obtido em cada combinao de atributos ou valores das
variveis usadas para estratificao da amostra, tais como idade, sexo, escolaridade e nvel
scio econmico dos entrevistados;

73
b) para pesquisas de mbito nacional, o perfil, por Estado, da amostra usada, com as
informaes da alnea a, complementadas com a relao nominal dos municpios sorteados
e o nmero de entrevistas realizadas em cada um;
c) para pesquisas de mbito estadual, a relao nominal dos municpios sorteados, nmero
de entrevistas realizadas e nmero de pontos de coleta de dados usados em cada um deles;
d) para pesquisas de mbito municipal, nmero e localizao dos pontos de coleta de dados
usados, nmero de entrevistas efetuadas em cada um, e processo de seleo desses pontos;
e) para as pesquisas de boca de urna, alm das informaes objeto dos itens anteriores, a
distribuio das entrevistas por horrios no dia da eleio, com especificao de quantas
entrevistas foram feitas em cada horrio, a partir do comeo da votao, at o ltimo
horrio, quais as zonas e sees eleitorais sorteadas, qual o nmero de entrevistas por
zonas e sees eleitorais e, se houver quotas, a sua especificao por horrios, zonas e
sees eleitorais.
Pargrafo nico. O arquivo eletrnico com os dados obtidos pela aplicao do questionrio
completo registrado dever ser depositado, at quarenta e oito horas aps a divulgao dos
dados da pesquisa, nos rgos da Justia Eleitoral mencionados no 1 do art. 33, e ser de
imediato posto disposio, para consulta, dos partidos, coligaes e federaes com
candidatos ao pleito.
.....................................................................................
Art.39...................................................................
............................................................................
4 A realizao de comcio permitida no horrio compreendido entre as oito horas e as
vinte e quatro horas; espetculos do tipo showmcio e apresentaes de natureza similar,
que usem de artifcios visuais ou da participao de msicos, artistas e profissionais dos
meios de comunicao de massa so permitidos desde que, para efeito de prestao de
contas, sejam contabilizados a preo de mercado, ainda que prestados graciosamente.
...........................................................................
6 Os infratores do disposto no 4 esto sujeitos a multa equivalente ao dobro do que
foi recebido ou estipulado, e o candidato, partido ou federao, a cassao do respectivo
registro. (NR)
....................................................................................
Art. 42 ................................................................
...........................................................................
2 ...................................................................
I - trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coligaes que tenham
candidato a Presidente da Repblica;
II trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coligaes que tenham
candidato a Governador e a Senador;
III quarenta por cento, entre os partidos e federaes partidrias que tenham candidatos a
Deputado Federal, Estadual ou Distrital;
IV nas eleies municipais, metade entre os partidos, federaes partidrias e coligaes
que tenham candidato a Prefeito, e metade entre os partidos e federaes que tenham
candidatos a Vereador.
........................................................................(NR)
......................................................................................
Art. 46. ..................................................................
..............................................................................
II nas eleies proporcionais, os debates devero ser organizados de modo que
assegurem a presena de nmero equivalente de candidatos de todos os partidos e

74
federaes partidrias a um mesmo cargo eletivo, podendo desdobrar-se em mais de um
dia.
........................................................................(NR)
.....................................................................................
Art. 59. ..................................................................
13
..............................................................................
2 (REVOGADO)
.....................................................................................
Art. 60. (REVOGADO)
.....................................................................................
Art. 83. ..................................................................
...............................................................................
2 Os candidatos a eleio majoritria sero identificados pelo nome indicado no pedido
de registro, pela sigla e pelo nmero adotados pelo partido, coligao ou federao a que
pertencem, e devero figurar na ordem determinada por sorteio;
3 Para as eleies realizadas pelo sistema proporcional, a cdula ter espaos para que o
eleitor escreva a sigla ou o nmero do partido ou da federao de sua
preferncia.
........................................................................(NR)
Art. 85. (REVOGADO)
Art. 86. (REVOGADO)
Art. 6 Os atuais detentores de mandato de Deputado Federal, Estadual e Distrital que, at
a vspera da conveno para escolha de candidatos, fizerem comunicao por escrito, ao
rgo de direo regional, de sua inteno de concorrer ao pleito, , comporo a lista dos
respectivos partidos ou federaes, na ordem decrescente dos votos obtidos nas eleies de
2002, salvo deliberao em contrrio do rgo competente do partido.
1 O ordenamento da lista a que se refere o caput obedecer aos seguintes critrios:
I primeiramente, na ordem decrescente da votao obtida no pleito de 2002, os
candidatos originrios, isto , os eleitos pelo prprio partido ou em coligao com este, os
suplentes efetivados e os suplentes que exerceram o mandato por, pelo menos, seis meses
at 31 de dezembro de 2003;
II a seguir, os candidatos que houverem mudado de legenda partidria aps o pleito de
2002, respeitada, igualmente, a ordem da votao obtida.
2 Na hiptese de o partido ou federao no dispor de nenhum candidato originrio, os
candidatos oriundos de outros partidos comporo sua lista pela ordem decrescente de suas
votaes no pleito de 2002.
Art. 7 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
O presente projeto de lei visa a sanar alguns problemas cruciais, de longa data apontados
no sistema eleitoral brasileiro, os quais afetam no apenas o comportamento dos
candidatos durante as campanhas, mas tambm os prprios partidos polticos. Esses
problemas tm, igualmente, profundos reflexos no funcionamento das Casas Legislativas,
dos rgos governamentais nos trs nveis de governo e, at mesmo, no relacionamento
entre os Poderes.
Entre os problemas mencionados, que requerem solues mais urgentes, esto os
seguintes:
a) a deturpao do sistema eleitoral causada pelas coligaes partidrias nas eleies
proporcionais;

75
b) a extrema personalizao do voto nas eleies proporcionais, da qual resulta o
enfraquecimento das agremiaes partidrias;
c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o seu financiamento
dependente do poder econmico;
d) a excessiva fragmentao do quadro partidrio;
e) as intensas migraes entre as legendas, cujas bancadas no Legislativo oscilam
substancialmente ao longo das legislaturas.
Tais aspectos esto inter-relacionados e demandam, portanto, tratamento conjunto, apesar
de a disciplina legal das matrias pertinentes ocorrer em diferentes diplomas. O sistema
eleitoral proporcional, adotado em nosso pas desde o Cdigo Eleitoral de 1932,
praticado em numerosas democracias contemporneas, seja em forma pura, seja
combinado com o sistema majoritrio, em escala distrital, em sistemas mistos de vrias
modalidades, os quais se tm difundido mundialmente nos ltimos anos. No sistema
proporcional, a regra de converso de votos em cadeiras parlamentares estipula que se
guarde a proporcionalidade entre o tamanho da bancada que um partido conquista e o
nmero de votos por ele recebido. No Brasil, essa proporcionalidade se faz dentro dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. usada a frmula do "quociente eleitoral",
somente podendo ter representantes eleitos o partido que conquistar votos que alcancem
pelo menos um vez o valor desse quociente. A exigncia no atendida por muitos
partidos, os quais, para contorn-la, se coligam com outros, estratgia que lhes permite
superar a barreira do quociente. Os votos dos partidos coligados se totalizam em nvel de
coligao e, na atribuio das cadeiras, segue-se a ordem de votao nominal dos
candidatos, como se apenas de um partido se tratasse.
A mecnica mencionada habitualmente ignorada pelo eleitor, que sufraga um candidato,
sem saber que o voto que a ele confere pode, na verdade, vir a eleger candidato de outro
partido. No raro, um candidato da agremiao maior na coligao deixa de ser eleito,
porque vem a ser preterido pelo da agremiao menor. Esta, sem a coligao, no teria
alcanado o quociente. A prtica dilui as diferenas entre os partidos, parecendo servir
apenas de expediente para burlar a barreira legal. Alm disso, a no permanncia da
coligao aps o pleito, no trabalho legislativo, acentua o carter oportunista e episdico
da aliana.
Da perspectiva do eleitor comum, portanto, subtrai-se inteligibilidade ao sistema e, no
mdio prazo, pode afetar-se a prpria legitimidade da representao. Para corrigir tal
distoro, estamos propondo o fim das coligaes nas eleies proporcionais, em linha
com numerosos projetos de lei que tm tramitado tanto nesta Casa quanto no Senado
Federal, entre eles o PL n 1.562, de 1999 (PLS 178/99), de autoria do ento Senador
Srgio Machado, o PL n 669, de 1999, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira;
PL n 3.367, de 2000, do Deputado Ricardo Ferrao; PL n 7.048, de 2002, do Deputado
Coriolano Sales.
Contudo, pequenas agremiaes, de carter histrico, que legitimamente se propem a
difundir suas idias e princpios na vida poltica, reivindicam o direito de subsistir como
tais. Com o fim das coligaes, a frmula das federaes, sobre a qual dispe o projeto,
permitir aos pequenos partidos contornar o obstculo do quociente eleitoral, desde que
haja o compromisso, legalmente estabelecido, de estabilidade da aliana pelo perodo
mnimo de trs anos, pois funcionaro eles como um s partido.
Outrossim, a unio de partidos em federaes permitir-lhes- satisfazer as exigncias da
Lei dos Partidos no que respeita ao funcionamento parlamentar, uma vez que seus votos
so somados como se de um nico partido se tratasse. A idia de federao foi lanada,
inicialmente, no Senado Federal, no PL n 2.220, de 1999, de autoria do Senador Jos
Agripino (PLS n 180/99), dentro do contexto do voto proporcional vigente no Pas, que

76
o da lista aberta. Visa a proposio contornar a exigncia legal para o funcionamento
parlamentar contida no art. 13, da Lei n 9.096, de 1995 (Lei dos Partidos). Nesta Casa, o
Deputado Virglio Guimares apresentou o PL n 3.952/2000, instituindo as federaes
partidrias destinadas a permitir o registro definitivo dos partidos dela integrantes. Outro
aspecto problemtico do sistema eleitoral brasileiro que acima apontamos reside na
personalizao do voto.
Uma caracterstica da maioria das democracias que adotam o sistema eleitoral proporcional
o voto em listas fechadas, ou seja, listas, definidas pelos partidos antes das eleies, em
que os candidatos vm apresentados na seqncia em que os partidos os querem eleitos.
Aps as eleies, se um partido, em razo do quociente partidrio, tem direito, por
exemplo, a quinze cadeiras no Legislativo, elas sero ocupadas pelos quinze primeiros
nomes da lista preordenada oferecida aos eleitores.
No Brasil, optou-se por uma espcie rara de sistema proporcional, a lista aberta, em que o
voto dado ao candidato, no legenda. Ainda que se permita o voto de legenda, ele ainda
minoritrio. somado ao total de votos conferidos aos candidatos, para efeito do clculo
do quociente eleitoral. O voto em candidato, em vez de em partido, tem sido diagnosticado,
de longa data, inclusive por eminentes lderes polticos, como nocivo disciplina e coeso
partidrias. Na medida em que boa parcela de nossa representao poltica enfrenta o
desafio eleitoral atravs de esforos e estratgias individuais, inclusive no financiamento
de
campanhas, certamente seu comportamento com relao ao partido no ter as mesmas
caractersticas que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores.
Como se v, no projeto, estamos diante do voto de legenda puro. Em geral, na cdula de
votao, aparecem legenda partidria e, a ttulo de ilustrao, os primeiros nomes da lista,
nunca a lista completa. Vota-se num partido, no num candidato. Propostas no sentido de
abandonarmos a votao em candidato para a votao na lista partidria preordenada, seja
em forma pura, seja mista (no que a literatura chama sistemas de lista flexvel), tm sido
apresentadas no Congresso: na Cmara, o PL n 2887, de 2000, de autoria do Deputado
Joo Paulo; o Senado Federal aprovou o PL n 3.428, de 2000 (PLS n 300/99), de autoria
do ex-Senador Roberto Requio, ao qual se apensaram nesta Casa o PL n 3.949/2000, de
autoria do Deputado Virglio Guimares, e o PL n 992/2003, de autoria do Deputado
Bonifcio de Andrada.
Trata-se de uma opo poltica, no sentido de reforar as agremiaes partidrias, dentro
da viso de que, em sociedades de massa, com gigantescos eleitorados, a democracia
representativa s funciona bem quando h partidos, isto , organizaes intermedirias
capazes de recrutar lderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas, atuar
disciplinadamente no Legislativo e, conquistando o governo, levar adiante as polticas
pelas quais propugnaram. O funcionamento da democracia requer interlocutores confiveis
e permanentes. Os partidos so to relevantes na moldura poltica de um pas quanto a
existncia de um marco regulatrio e jurdico estvel o para a sua economia e sociedade.
No h falar, com a introduo do voto em lista partidria preordenada, em ofensa ao
princpio do voto direto, clusula ptrea da Constituio. Voto direto significa que o voto
leva apurao do resultado da eleio sem deciso intermediria. Fica excluda, por
exemplo, a eleio por meio de delegados, num colgio eleitoral. O eleitor escolhe
diretamente o partido, o que significa escolher um grupo de candidatos organizados em
lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam, vo desempenhar sua funo
no parlamento.
No novidade ter optado nosso sistema constitucional, faz muito, pela democracia por
meio dos partidos. Nossa Constituio dedica aos partidos polticos o Captulo V Dos
Partidos Polticos do Ttulo II - "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", alm de

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exigir, entre as condies de elegibilidade, a filiao partidria, na forma da lei. Aos que
argumentam que, com a sistemtica ora proposta, priva-se o eleitorado de um direito, que
o de votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade, h que lembrar
que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta, o eleitor no vota no universo de
concidados. Vota em candidatos filiados a partidos, por estes selecionados previamente,
colocados numa lista e assim apresentados ao eleitorado. Houve, portanto, uma
intermediao, uma seleo prvia, feita pela agremiao, no pelo eleitor, que no pode
votar em quem quiser, a seu bel-prazer, seno apenas num grupo de pessoas designado
pelo partido.
Ademais, o voto de legenda nsito ao sistema proporcional, sendo adotado entre ns
desde a introduo deste, jamais contestada a sua constitucionalidade. A disposio contida
no projeto visa precisamente ao reforo das entidades partidrias. A disciplina do
comportamento legislativo destas se obtm, quase sempre, no como fruto da adeso de
seus filiados a princpios ou programas, que os levam a votar na mesma direo, mas sim
da busca, por eles, de vantagens individuais. Tampouco se pode ignorar que, tal como
acontece na presente legislatura, em virtude das intensas migraes entre as legendas, a
disciplina do partido num tempo 1 a de uma entidade diversa da que se apresenta em
plenrio nos tempos 2, 3, e assim por diante, em virtude da mudana significativa de
composio partidria. Tal situao longe est de refletir a desejvel estabilidade
institucional; retrata, antes, um ambiente altamente instvel, e provavelmente diminui o
prestgio das instituies polticas, em particular o do Poder Legislativo, perante a
sociedade. Com maior estabilidade do quadro partidrio, podem os partidos desempenhar
uma crucial funo, a de clarificar, para o eleitorado, as questes em jogo na sociedade e as
propostas de cada grupo para lidar com elas. Os partidos organizados so capazes de fazer
compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente uns com os outros nas
negociaes no plano do Legislativo e na composio dos governos de coalizo, que em
nosso pas so a forma habitual de exerccio do Poder Executivo.
Em suma, os partidos trazem segurana vida poltica e permitem a formao de
expectativas razoveis sobre seus comportamentos futuros, exigncia da vida moderna para
todos os agentes responsveis no mbito pblico. O atual sistema eleitoral no s
corrosivo para os partidos, mas tambm obstculo implantao do financiamento
pblico de campanhas eleitorais. O problema do financiamento de partidos e candidaturas
um dos maiores desafios que enfrentam as democracias hodiernas. Em passado no muito
distante, o trabalho eleitoral era feito, em muitos pases, com recurso militncia, quase
sempre em carter voluntrio. Em alguns pases, fazia-se a campanha de porta em porta e
contato direto com o eleitor. Os comcios tinham grande importncia. Crescentemente, os
meios de comunicao de massa passaram a substituir o antigo trabalho pessoal, sobretudo
devido prpria magnitude demogrfico do eleitorado. As campanhas mudaram
radicalmente de feio, com a presena cada vez maior da mdia televisiva. As implicaes
de custo foram imediatas. Hoje em dia, as campanhas se tornaram carssimas, o que leva
necessidade de abundantes recursos financeiros, em geral no disponveis para partidos e
candidatos.
A necessidade de recursos suprida seja pelas contribuies privadas, de cidados e,
sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da mquina administrativa. Em ambos os
casos, so maculadas a normalidade e a legitimidade das eleies. Na primeira situao,
gera-se dependncia da representao com respeito aos seus financiadores, o que no
sadio para a vida democrtica. Na segunda, configura-se uma deturpao do princpio
republicano, desigualando os competidores e criando-se uma patrimonializao da coisa
pblica em proveito de poucos. As democracias tm apelado, por essa razo, para
esquemas de financiamento pblico, que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e

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candidatos sem acesso a fontes privadas competir em igualdade de condio com os
demais. No entanto, o convvio entre financiamento pblico e privado problemtico,
porque no inibe a ao do poder econmico, razo pela qual optamos, neste projeto, pelo
financiamento pblico exclusivo.
O tema do financiamento pblico vem sendo tratado em proposies apresentadas nas duas
Casas do Congresso: o PL n 4.593, de 2001 (PLS n 353/99), de autoria do ex-Senador
Srgio Machado, o PL n 671/99, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira, o PL n
830/99, de autoria da ex-Deputada Rita Camata, o PL n 1.577/99, de autoria do Deputado
Clementino Coelho, o PL n 1.495/99, do Deputado Joo Paulo, o PL n 2.948/00, do
Deputado Haroldo Lima. O financiamento pblico exclusivo , porm, incompatvel com a
sistemtica atual do voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa
modalidade, exigiria a diviso da dotao partidria pelos candidatos. Os recursos se
diluiriam e, certamente, teriam de ser complementados com recursos de outras fontes, e o
sistema estaria comprometido. Com financiamento a partidos que apresentam listas
fechadas, a campanha eleitoral ser da agremiao como um todo. Os programas eleitorais,
os comcios, a propaganda, enfim, sero empreendimentos partidrios, devendo todos
trabalhar pela causa comum.
O custo da campanha poder diminuir sensivelmente e mais se reforar a legitimidade do
processo poltico. Tambm a fiscalizao dos pleitos pela Justia Eleitoral tornar-se-
muito mais simples, pois em vez de deparar-se ela com milhares de prestaes de conta,
produzidas por milhares de candidatos, examinar um nmero reduzido delas, de
responsabilidade os prprios partidos. No menos significativo em nossa vida poltica tem
sido o problema da fragmentao do quadro partidrio, j implicitamente mencionado
quando falamos do tema das coligaes nas eleies proporcionais. Diagnsticos de faz
alguns anos viam como extremamente negativa a proliferao de legendas, propiciada por
normas legais demasiado permissivas para a criao de partidos.
Muitas democracias contemporneas so multipartidrias e parlamentares. Sua
governabilidade no comprometida, porque os partidos se unem para a formao de
gabinetes, que procuram contemplar as vrias agremiaes com pastas ministeriais.
Na prtica, portanto, os partidos se aproximam, passando a funcionar em bloco, seja no
governo, seja na oposio. Contudo, o multipartidarismo com presidencialismo mais
problemtico. So oportunas as concluses de ambiciosa pesquisa comparativa sobre as
instituies polticas e o desenvolvimento, que a seguir citamos:
Tem-se afirmado serem os sistemas presidenciais sobremodo instveis quando seu sistema
partidrio altamente fracionado (...) A ausncia de um partido majoritrio (...) tem forte
impacto sobre a estabilidade das democracias presidenciais, instveis quando nenhum
partido controla uma maioria de assentos na cmara baixa. J as perspectivas de
sobrevivncia das democracias parlamentares independem da existncia de um partido
majoritrio.
Na verdade, a maneira como o sistema presidencial brasileiro procura superar a dificuldade
da fragmentao partidria, com a falta de um partido maior de sustentao parlamentar,
mediante a construo de coalizes, tecidas mediante forte cooptao individual de
parlamentares, a qual, o mais das vezes, a responsvel pelas intensas mudanas de
partido. Para obter um quadro partidrio menos fragmentado, as democracias
contemporneas valem-se de alguns recursos. Um deles a adoo de uma regra de
atribuio de cadeiras entre os partidos, aps as eleies, que pode favorecer os partidos
maiores (a frmula dHondt, conhecida como das maiores mdias, tem esse efeito).
Outro recurso so as clusulas de desempenho, que fixam porcentagens mnimas do
eleitorado para que os partidos tenham representao parlamentar. No Brasil, o art. 13 da
Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos) dispe que, para funcionamento parlamentar,

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os partidos tenham alcanado pelo menos cinco por cento dos votos apurados, distribudos
em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada
um deles. Essa clusula, atenuada por disposies transitrias de transio, entrar em
vigor na eleio de 2006.
A existncia de legendas pequenas, mas com importncia histrica, que se propem a
difundir suas idias e princpios, suscita uma importante questo para os esforos de
engenharia poltica destinados a estreitar o leque partidrio. At o momento, como
salientado anteriormente, a mecnica das coligaes tem dado sobrevida a essas legendas.
No projeto ora apresentado, prope-se a nova figura das federaes partidrias, para que
desempenhem a mesma funo das coligaes, sem os inconvenientes destas.
Adam Przeworski, Michael E. Alvarez, Jos Antnio Cheibub e Fernando Limongi,
Democracy and
Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge,
UK: Cambridge
University Press, 2000, pgs 128-136
23
A disposio permanente do art. 13 da Lei dos Partidos, diante da proibio das coligaes
nas eleies proporcionais, parece-nos poder ser atenuada, sem concesso, todavia, no que
diz respeito ao carter nacional dos partidos, exigncia da Constituio Federal (art. 17, I).
Alm dos aspectos acima discutidos, outros problemas se apresentam no sistema eleitoral,
com reflexos no sistema poltico, que possvel corrigir. Outra deficincia de nossa
organizao poltica a baixa representao das mulheres. A experincia internacional
demonstra que um estmulo consciente, no plano institucional, dessa representao tem
dado frutos, pelo que se recomenda a ateno ao problema na presente reforma. Alm de
manter, na disposio relativa s listas preordenadas, o percentual mnimo hoje assegurado
a cada sexo, o projeto tambm assegura, inspirando-se em propostas apresentadas pela
Deputada Luza Erundina, trinta por cento do total de recursos do Fundo Partidrio
destinados criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa ou de doutrinao
poltica, s instncias partidrias dedicadas ao estmulo e crescimento da participao
poltica feminina e pelo menos vinte por cento do tempo destinado propaganda partidria
gratuita para promover e difundir a participao poltica das mulheres.
Finalmente, o Projeto contempla aperfeioamentos no tocante s pesquisas eleitorais, no
sentido de obter maior transparncia no seu uso durante as campanhas eleitorais. A
proposio ora apresentada resulta do cuidadoso exame e aproveitamento de inmeras
outras, oferecidas nas duas Casas do Congresso Nacional, as quais versam sobre alguns
dos temas bsicos de uma reforma poltica. produto, tambm, da audincia de
renomados especialistas nos temas tratados que atenderam ao convite da Comisso para
discuti-los conosco. Mas, sem dvida, foi essencial para constru-la a contribuio de
nossos Pares, tanto os membros do Colegiado, como tambm outros ilustres colegas
interessados na reforma poltica, que, com sua presena assdua e entusiasmo nas
discusses, muito ajudaram ao Presidente e ao Relator na consolidao de um texto com os
pontos mais relevantes e urgentes da reforma poltica, suscetveis de tratamento articulado
no plano infraconstitucional.
Na certeza de que o projeto constitui um passo decisivo para o aprimoramento de nossa
democracia, ao atacar problemas cuja natureza exige solues interligadas, contamos com
o apoio de nossos Pares para sua aprovao.
Sala das Sesses, em de
de 2003.
Deputado ALEXANDRE CARDOSO
Presidente