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La Administracin Pblica en Venezuela: evolucin o involucin?
Luis Morales

1-Introduccin
La Administracin Pblica en Venezuela ha recorrido un ciclo de vida interesante, con
pasos hacia adelante y hacia atrs, que se ha visto influido por diversas tendencias, en
algunos casos divergentes entre ellas.
La declaracin de Venezuela como un Estado federal en la Constitucin de 1999
configura de entrada la Administracin Pblica venezolana, al menos en teora, puesto que
las ltimas acciones del gobierno de turno van en contra del modelo descentralizado que
ellos mismos promovieron cuando iniciaron su gestin de gobierno en 1998.
Crdova (2006) diferencia tres modelos de administracin pblica en Venezuela a
partir de 1958, con la cada de la dictadura de Prez Jimnez y la instauracin de la
democracia. A esos tres modelos los denomina: de administracin burocrtica populista
centralizada, de administracin descentralizada, y de administracin burocrtica populista
centralizada con base militar. Utilizaremos esta estructura para describir el caso
venezolano, describiendo el contexto donde se desarrolla cada modelo de administracin
pblica y desarrollando una breve evaluacin de cada uno de ellos.
2-Administracin Pblica Centralizada
Desde el ao 1958 hasta 1990 predomin en Venezuela un modelo de administracin
centralizada y burocrtica, a partir del desarrollo de la democracia representativa planteada
en la Constitucin de 1961 y que estuvo vigente hasta 1999. En este modelo, la
administracin pblica estaba alineada al desarrollo del Estado del Bienestar a travs del
gasto pblico financiado con la renta petrolera, no con impuestos internos, lo cual hace una
diferencia notable no solamente en trminos econmicos, sino tambin en trminos socioculturales, pues el Estado es percibido por la sociedad como un benefactor.
En este perodo se crea a Comisin de la Administracin Pblica, que buscaba
modernizar el manejo operativo de la administracin pblica, y que termin redactando un
proyecto de Ley de Carrera Administrativa, aprobada en 1970 (Gaceta N 1.428
Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego reformada en 1975 a travs de

Decreto-Ley (Gaceta N 1.475 Extraordinario del 23 de mayo de 1975), donde se

incorporaron cambios que le permitan a los tcnicos asumir posiciones de decisin en las
empresas pblicas (Ochoa, 1997). Esta Ley estuvo muy influida por el sistema francs,
creando entre otras figuras, una Oficina Central de Personal, adscrita directamente a la
Presidencia de la Repblica (De Pedro, 2005)
Durante este perodo el empleo del sector pblico tuvo un crecimiento considerable,
producto en primer lugar de la estructuracin del funcionariado pblico y en segundo lugar
de la creacin de nuevas instituciones y empresas pblicas que buscaban el desarrollo de la
produccin nacional, en el marco del modelo de sustitucin de importaciones planteado por
la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
El modelo predominante es de tipo centralizado. Si bien algunas de las empresas y
corporaciones pblicas se crearon para promover polos de desarrollo regionales, todo ello
estaba planificado y dirigido desde el poder nacional. Los gobernadores de estado eran
designados por el Presidente de la Repblica y actuaban como agentes del poder ejecutivo.
El ingreso a la administracin pblica tena entonces una va formal y otra paralela,
como apunta Crdova (2006), a travs de los partidos polticos gobernantes mediante el
desarrollo de estructuras clientelares, que reclutaban a los funcionarios de las filas de estos
partidos, dndole una importancia secundaria a las calificaciones tcnico-profesionales de
las personas.
3-Administracin Pblica Descentralizada
A partir del ao 1990 la administracin pblica implement un modelo descentralizado, con
miras a la consecucin de los llamados planes regionales y programas sectoriales de
desarrollo, buscando acercar la accin de gobierno a los ciudadanos con miras a fortalecer
el sistema democrtico. Para ello se aprob en 1989 la eleccin de gobernadores y alcaldes
a travs del sufragio.
Las discusiones previas a la aprobacin de la eleccin de gobernadores y alcaldes
estaba centrada en si el proceso de descentralizacin deba concentrarse en los estados o en
los municipios, no slo porque ya stos ltimos de alguna manera ya tenan algunas
competencias fiscales, sino porque el Municipio es una herencia de la poca colonial
espaola, que ya para esa poca, en la Ordenanzas Reales y los Cdigos de Leyes de Indias,
a los ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a los ciudadanos, que luego
fueron recogidas en la Constitucin Federal de Venezuela de 1811 bajo la figura de las
Municipalidades (Becerra, 2009)
En 1984 se cre la Comisin Presidencial Para la Reforma del Estado (COPRE),
conformada por dirigentes de los principales partidos polticos y por independientes. En el
marco de esa comisin, algunos dirigentes, como el Presidente Lusinchi, se pronunciaron
por la eleccin de gobernadores, mientras que el secretario general de su partido (Accin
Democrtica), el sindicalista Manuel Pealver consideraba que se deba rescatar el

Municipio como la instancia donde los ciudadanos ejercen sus derechos democrticos, lo
que de alguna manera da muestra de la discusin interna acerca del modelo a seguir
(Mascareo, 2004)
Durante este perodo se aplicaron un conjunto de medidas de carcter
macroeconmico que buscaban darle ms competitividad a la economa, y que implicaban
ajustes severos a un conjunto de variables econmicas que estaban rezagadas de la
dinmica econmica internacional. Este proceso de liberalizacin de la economa estuvo
acompaado en el sector pblico de un conjunto de reformas fundamentadas en el New
Management, lideradas por Ministros que no provenan del funcionariado pblico, pero
tampoco de la poltica; se trataba de tecncratas del mundo acadmico, que promovan la
descentralizacin de la administracin de infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras,
hospitales) con miras a la modernizacin de la administracin pblica bajo el argumento de
que a mayor capacidad para establecer cambios, mayor es la capacidad de mantener
gobernabilidad, como plantea Crdova (2006), y con el objetivo tambin de reorganizar el
gobierno central y simplificar los procedimientos administrativos, siguiendo el argumento
de Ochoa (1997)
El cambio de la administracin pblica a la gerencia pblica supone una visin del
Estado como oferente de servicios pblicos que adems los produce de forma eficiente,
dndole mayor nfasis a las finanzas pblicas (Snchez, 2007). Supone adems, la
participacin ciudadana a travs de las ONGs, que funcionaran como mecanismos de
control ciudadano para garantizar la eficiencia de la gestin pblica, ms que objetivos
poltico-partidistas.
La transferencia de la administracin de mayores gastos para las regiones, pero ello
no estuvo acompaado de una transferencia de fuentes de ingresos que financiaran tales
actividades. En este sentido, los estados dependan an ms de las transferencias del
gobierno central, y ello termin contribuyendo al debilitamiento de la gobernabilidad y de
los actores polticos de la poca, representados en los partidos polticos tradicionales hasta
1998, Accin Democrtica (socialdemcrata) y Copei (socialcristiano)
Por otra parte, la administracin pblica consolidada se vio reducida como
consecuencia del proceso de privatizaciones de grandes empresas pblicas deficitarias, tales
como compaas telefnicas, empresas siderrgicas, lneas areas, entre otras.
Este modelo termina mal, no solamente por el descuido de los aspectos polticoinstitucionales del enfoque del New Management, sino tambin por el hecho de que su
desarrollo coincidi con una cada estrepitosa de los precios del petrleo (que llegaron a
USD 6), lo que genero un choque adverso de demanda para la industria petrolera
venezolana, y en consecuencia la imposibilidad de financiar las viejas y nuevas estructuras
creadas en la administracin pblica, generando una aceleracin en la acumulacin de
problemas sociales, en reas como la salud, educacin, vivienda, seguridad, estructuras
salariales de los empleados pblicos, etc.

4-Administracin Pblica Centralizada con base en el estamento militar

Uno de los fundamentos de este modelo es la participacin ciudadana, entendida como lo
plantea Crdova (2006) como un mecanismo de profundizacin de la democracia
enmarcado en la esfera de lo pblico, pero no en lo estatal, aunque con el objetivo claro de
control poltico de las comunidades. Para este autor, la expansin del aparato pblico es un
objetivo claro de la administracin del presidente Chvez, que ha significado adems un
retorno al modelo de administracin centralizada, con el argumento de estimular la
participacin ciudadana pero desde el poder central, dejando de lado las gobernaciones y
alcaldas.
Ya en 1996 el candidato Chvez, para ese entonces, haba ofrecido reformar la Ley
Orgnica de la Administracin Central, que la consideraba poco flexible. No es sino tres
aos despus de iniciado su gobierno cuando se aprueba la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica (Gaceta Oficial N 37.305 del 17 de octubre de 2001) y la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica en el ao 2002 (Gaceta Oficial N 37.522 del 6 de
septiembre de 2002), que sustituye la Ley de Carrera Administrativa reformada en el ao
1975. En ese mismo ao 2002, se crea por decreto la Comisin Presidencial para la
Transformacin de la Administracin Pblica Nacional (Decreto 1.980, Gaceta Oficial N
37.530 del 18 de septiembre de 2002) y en ao 2008 se publica va Decreto-Ley la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica (Gaceta Oficial N 5.890 Extraordinaria del 31 de
julio de 2008)
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica establece toda una estructura de
seleccin, ingreso, ascenso y clasificacin de los funcionarios pblicos, y crea adems un
Registro Nacional de Funcionarios Pblicos, a cargo del Ministerio de Planificacin, y
elimina la Oficina Central de Personal, figura contemplada en la Ley de Carrera
Administrativa. Tambin establece procedimientos sancionatorios para los funcionarios
pblicos, a travs del rgimen disciplinario contemplado en el derecho administrativo (De
Pedro, 2005)
En este modelo de administracin se ha realizado una flexibilizacin laboral del
sector pblica encubierta, a travs de la creacin de una administracin paralela que atiende
los mismos problemas que los rganos tradicionales establecidos en la legislacin, en parte
porque el gobierno actual tiene una visin negativa de la burocracia, porque implica
procesos ms largos para hacer efectivas las decisiones tomadas, pero implica tambin el
cumplimiento de un conjunto de normas de auditora interna o de contralora que permiten
identificar de una mejor manera el manejo indebido de recursos, cuando fuere el caso. En
algunas de estas instituciones, los empleados son contratados o no estn amparados bajo el
rgimen de la administracin pblica (caso de la Madres Procesadoras de Alimentos)
Todo este esquema de una administracin paralela es posible soportarlo
financieramente por el incremento de la renta petrolera producto del alza de los precios del
petrleo en los mercados internacionales. Es as como se observa el surgimiento de planes
asistenciales (como el Plan Bolvar 2000 o las Misiones Sociales) que se ejecutaban a

travs de fundaciones (como la Fundacin Propatria) o la creacin de fondos (como el

Fondo Miranda) que tienen bajo su responsabilidad programas de asistencia sanitaria, de
viviendas o alimentacin, pero sin estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo
modo, Petrleos de Venezuela (PDVSA), la industria petrolera estatal, tiene bajo su
responsabilidad programas de alimentacin y vivienda, y los maneja mediante la creacin
de empresas filiales, como PDVAL (Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos).
Buena parte de estas fundaciones, fondos y empresas filiales, estn a cargo de profesionales
del mundo militar, bien bajo la condicin de militares en situacin de retiro, o militares
activos en excedencia o comisin de servicio.
En este sentido, las Fuerzas Armadas venezolanas constituyen el gran partido del
presidente Chvez. Su consolidacin en el poder a partir del ao 2006, le ha permitido
aplicar programas que no estaban contemplados en su propuesta inicial, como el socialismo
del siglo XXI, que entre otras particularidades tiene el rechazo a los sindicatos y la no
discusin de contratos colectivos.

5-Conclusiones
La Administracin Pblica venezolana ha sufrido un revs en los ltimos aos, en el
sentido de que ha retornado a un modelo ms centralizado, que adems no confa en la
burocracia estatal, y que en consecuencia en algunos casos se la salta con el uso de
mecanismos paralelos de carcter asistencialista.
Si bien es cierto que el funcionamiento de algunas instituciones pblicas ha mejorado,
tambin es cierto que el aplazamiento de las discusiones de contratos colectivos, a pesar de
estar contemplado como un derecho en la legislacin aprobada por este mismo gobierno, da
cuenta tambin del doble discurso que prevalece en algunos sectores del funcionariado
pblico nacional.

1. Definicin:
Es un Libro principal y obligatorio en el cul se clasifican las transacciones segn el efecto
que producen sobre cada uno de los elementos del Balance; por lo que se abre una cuenta
especial para cada concepto de Activo, Pasivo y Capital.
Al Libro Mayor se pasan los asientos del Libro Diario, tomando datos de cuentas, valores y
fechas. Por esto es conocido tambin con el nombre de libro de segunda anotacin.
2. Funciones:
Se puede mencionar las siguientes funciones del Libro Mayor:
1.- Clasifica las operaciones por cuentas, de tal manera que se pueda conocer el
movimiento y saldo de cada una de estas.
2.- Proporciona los saldos de las cuentas, los mismos que servirn de base para la
formacin de los Estados finales.
3.- Sirve para comprobar el movimiento de los mayores auxiliares.
3. Rayado:
Siendo la Cuenta la unidad en el libro Mayor, el rayado de sus dos partes componentes,
contiene espacios separados para las fecha, explicacin y referencia del Diario, para cada
columna de cantidades de cargo y abono.
Cuando la Cuenta, sigue el modelo que comprende una pgina para cada columna, el
rayado de estas es el siguiente:
1.- Espacio para la fecha
2.- Espacio para la explicacin o cuenta relativa o contra cuenta.
3.- Espacio para la referencia del Diario donde est el asiento
4.- Columna auxiliar o de importes parciales
5- Columna principal o de importes totales.
El rayado es igual para los dos lados de la cuenta, Debe y Haber pgina de izquierda y
derecha respectivamente.
4. Foliacin:
Es el Libro mayor es de foliacin doble, es decir, el nmero de sus pginas o folios avanza
repitindose el nmero en las dos pginas de cada cuenta.
5. Mecanismo de mayorizacin:
Todos los asientos del Diario se pasan al Mayor en orden estricto de fechas y de acuerdo al
siguiente procedimiento:
Ejemplo de aplicacin:
A continuacin presentamos como ejemplo el desarrollo del pase de asientos (tomados
estos del libro Diario desarrollado en captulo anterior), en dicho ejemplo se ha seguido
para su ejecucin tcnica, todo lo indicado lneas arriba en la secuencia del procedimiento.
Nota: Solo por sta vez la anotacin de la fecha esta sustituida con la indicacin del N de
operacin que tiene en el libro Diario, con el propsito circunstancial de dar una cierta
idea del orden cronolgico que debe seguir.
2 DEBE
1 A Capital
5 A Mercaderas

Caja

HABER 2
15,000 2 Por Mercaderas

5,000