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Rapport N 54277-MG

MADAGASCAR

Revue de la gouvernance et de lefficacit du dveloppement


Analyse dconomie politique de la gouvernance Madagascar
SYNTHSE

Dcembre 2010

Division des rformes du secteur public et du dveloppement des capacits


(AFTPR)
Rgion Afrique

Document de la Banque mondiale

Ce document a une diffusion restreinte et ne peut tre utilis par le destinataire que dans
laccomplissement de ses tches officielles. Son contenu ne peut tre autrement rvl sans autorisation de la Banque mondiale.

I.

Contexte

Madagascar est un carrefour de son dveloppement. Malgr les progrs rcents, le pays a
t plong dans une profonde crise politique et conomique. Aprs le dpart forc du Prsident
Ravalomanana en mars 2009, un gouvernement de transition de facto dirig par le Prsident de la
Haute Autorit de la Transition, Andry Rajoelina a pris le pouvoir. A la suite de cette crise politique, le pays sest trouv plong dans une crise conomique, quest venue aggraver la crise financire puis conomique mondiale. La communaut internationale a suspendu lessentiel de son aide,
dont le pays dpend fortement, lexception de laide humanitaire et celle relative aux programmes prioritaires de lutte contre la pauvret. Les efforts internationaux de mdiation ont eu peu
deffet jusqu' prsent.
Jusqu la crise politique de dbut 2009, Madagascar tait en train damorcer une large russite sur le plan du dveloppement. Ces 15 dernires annes, aprs labandon des politiques
conomiques socialistes, la croissance relle de Madagascar a progress, atteignant un taux
moyen annuel de 5,7% entre 2003 et 2007. La pauvret avait baiss, passant de 80% en 2002
65% en 2008, et concernait surtout les zones rurales. Comme le montre le Graphique 1, Madagascar a connu des cycles de croissance et de crise au cours des dernires dcennies. Malgr les
initiatives pour stimuler lagenda de dveloppement et renforcer la gestion conomique et celle
du secteur public, des conflits dintrts entre cercles politiques et conomiques ont nui la russite du programme de dveloppement.
Graphique 1 : Croissance conomique et crises politiques Madagascar

Source : La Banque mondiale (2010)

Malgr dimportants efforts de rforme depuis dix ans, la gouvernance reste un grand dfi
pour le dveloppement de Madagascar. Mme pendant la priode la plus rformatrice (20022006) et malgr les buts ambitieux fixs dans le Plan daction de Madagascar pour 2007-2012,1
1
Le Plan daction de Madagascar, un document du Gouvernement de Madagascar, a t publi par le Fonds montaire international (2007), Rpublique de Madagascar : Document de stratgie de rduction de la pauvret 2007. Rapport national du FMI N 07/59, Washington D.C.

les rformes de la gouvernance ont eu assez peu deffet. Il y a eu certes des progrs dans certains
domaines tels que la gestion des finances publiques, mais les problmes de gouvernance demeurent. Ils sont la fois la cause et la consquence de la prsente crise. Labsence dquilibre effectif entre les diffrents niveaux de pouvoirs de lEtat et de contrle mutuel entre eux, la faiblesse
des institutions, la confusion entre intrt public et intrts privs, limmixtion des politiciens
dans lapplication du cadre lgal et le sentiment auprs de lopinion publique dune impunit gnrale rduisent lefficience, la transparence et la responsabilit de laction publique. Ces problmes de gouvernance affaiblissent lefficacit du dveloppement en rduisant la croissance,
freinent le dveloppement dun secteur priv concurrentiel et rduisent lefficacit des services
publics. Des rformes de grande porte ont t tentes, mais leur mise en uvre a t dficiente,
ce qui a nui leur efficacit densemble. Avec le recul, il apparat que les obstacles poss par
lconomie politique la rforme de la gouvernance ont t sous-estims tandis que les possibilits damlioration de cette dernire ont t surestimes.
II.

Objectifs de la prsente tude

Lobjectif de cette tude est dapporter un clairage sur les facteurs de lconomie politique
de la gouvernance Madagascar, en sintressant spcifiquement aux secteurs de
lexploitation minire et forestire. Elle entend montrer de faon prcise comment la politique
malgache interfre dans la gestion conomique. Elle vise dabord susciter un dbat sur la gouvernance du pays au sein du gouvernement, du secteur priv et de la socit civile ainsi que parmi les donateurs. Elle vise ensuite clairer la Banque mondiale sur les implications de
lconomie politique pour son programme national pour Madagascar et apporter une contribution llaboration de la prochaine Stratgie dassistance au pays dans la perspective dun futur
rengagement avec le gouvernement, dans le but ultime de renforcer lefficacit du dveloppement. Ce rapport complte une srie de notes de politique publies par la Banque titre de contribution un dbat politique constructif Madagascar.
Cette synthse prsente les conclusions qui dcoulent dune application de la grille de lecture de lconomie politique de Fritz, Kaiser et Levy (2009) et du cadre conceptuel
dconomie politique de North, Wallis et Weingast (2009). Elle propose une nouvelle comprhension des limites de la rforme de la gouvernance et de la crise politique malgache. Ce
cadre propose une nouvelle thorie de lordre social qui place le risque de la violence au cur de
toute explication sur la faon dont se comportent les socits. Selon ces auteurs, dans ce quils
appellent lOrdre daccs limit , comme celui qui prvaut Madagascar, une coalition dominante dlites publiques et prives, troitement lies, prserve la stabilit en assurant une rpartition quilibre des privilges entre ses membres. En se basant sur ce cadre, la prsente tude
donne un aperu des caractristiques politiques les plus saillantes de Madagascar, des motivations des principaux acteurs, des principales sources de risque, des motivations majeures des dcisions et des implications pour la gouvernance en gnral et pour celle des secteurs minier et forestier en particulier. Enfin, bien que le champ de cette tude ne fasse pas lobjet de recommandations spcifiques, nous prsentons brivement ses implications et des pistes pour laction venir.

III.

Caractristiques du systme politique de Madagascar

Madagascar est une rpublique dmocratique : chacune des trois Rpubliques successives a
apport dimportantes modifications au paysage politique mais elles ont toutes maintenu la
prdominance de la prsidence dans la structure constitutionnelle. Aprs lindpendance de
Madagascar en 1960, la 1re Rpublique (1960-1972) est reste trs lie la France, ancienne puissance coloniale et a gard avec elle des liens privilgis. La Seconde Rpublique, dirige par le
Prsident Didier Ratsiraka, pendant la Guerre froide, avait de forts liens avec le bloc des pays socialistes. La constitution de la IIIe Rpublique a t rdige en 1992 et rvise en 1995, 1998 et
2007, et elle a engag Madagascar dans le chemin de lconomie de march. La IVe Rpublique a
t adopte par referendum le 17 novembre 2010 et na pas t analyse par cette tude car trop rcente.
Le Pouvoir excutif, notamment la Prsidence, domine traditionnellement le systme politique malgache. Le Prsident nomme le Premier Ministre depuis 1995 (entre 1992 et 1995 ce
dernier tait nomm par lAssemble nationale). Il y a peu de distinction entre le rseau politique
du prsident et le rle de la prsidence ; le rle dominant de celle-ci peut tre compris comme un
hritage de lancienne culture monarchique. La constitution est un instrument politique du Prsident plutt quune rgle rgissant lquilibre des pouvoirs. Chaque prsident, dans lhistoire
postcoloniale du pays, a modifi la Constitution au gr des ses besoins. La plupart des rformes
de la gouvernance, notamment au cours de cette dcennie, ont en dfinitive renforc le pouvoir
prsidentiel.
Le Parlement na pas de rel pouvoir de contrainte lgard de lautorit prsidentielle,
car il est devenu un lment marginal du systme, au service du pouvoir prsidentiel au lieu
dtre un acteur susceptible de le contrler. Il est compos de deux chambres : lAssemble
nationale et le Snat. Ce dernier na t cr quen 2001 et a peu dinfluence sur llaboration des
lois ; dailleurs le prsident nomme un tiers de ses membres. LAssemble nationale, chambre
basse, a une histoire de plus grande influence sur la lgislation, mais elle est politise et soumise
aux interventions institutionnelles directes des excutifs successifs, qui ont restreint sa capacit
exercer ses fonctions limites de contrle. Le Parlement apparat isol, mal financ et ne disposant que dune capacit technique restreinte. Sauf changement du code lectoral (voir Encadr 1)
et de la loi sur les partis politiques (voir Encadr 2), le Parlement a toutes chances de rester domin par lexcutif.
ENCADR 1 : le code lectoral
Le code lectoral de Madagascar est soumis aux divers rseaux politiques dominants. Madagascar a utilis surtout un systme lectoral multi-nominal majoritaire deux tours qui accrot les
possibilits de fraude et donne aux leaders locaux la possibilit de contrler laccs aux urnes en
contrlant lenregistrement des lecteurs. Des modifications du code lectoral ont permis que les
partis financent et distribuent eux-mmes les bulletins de vote de leurs candidats. Rcemment,
lutilisation du bulletin de vote unique lors du rfrendum constitutionnel est un progrs base
sur la volont de donner des chances gales tous en matire de distribution de bulletins surtout
pour les partis qui ne sont pas implants sur lensemble du territoire. Les dsaccords sur le code
lectoral sont considrables et tant que ce problme ne sera pas rgl, une lection prsidentielle
restera sujette controverses.
3

La capacit du systme judiciaire jouer un rle de pouvoir indpendant, dfenseur des


droits des citoyens, est restreinte. Le Prsident a une forte emprise sur le pouvoir judiciaire en
gnral et sur la Haute Cour constitutionnelle (HCC) en particulier, car il est le garant de
lindpendance judiciaire, il prside le Conseil suprieur de la Magistrature et il nomme trois des
neuf membres de la HCC. Celle-ci fait preuve de souplesse et tient compte des intrts du Prsident en exercice. Lapplication slective du cadre lgal produit un sentiment dimpunit.
Lopinion publique a une perception trs ngative du systme judiciaire en ce qui concerne son
indpendance, son efficacit, son efficience et sa transparence. Selon lenqute 2009 de
lAfrobaromtre, prs de 60 % des Malgaches interrogs pensent que certains juges et magistrats
ont des comportements corrompus.
Les mcanismes officiels de contrle ont une efficacit restreinte et les fonctions de contrle de
la socit civile sont faibles voire quasi inexistantes. Lrosion de la capacit de ltat qui rsulte
de la crise a un effet disproportionn sur les mcanismes de contrle, rendant encore plus difficile
lamlioration de ces mcanismes dans le nouvel environnement institutionnel prlectoral. Plusieurs
mdias sont influencs par des acteurs politiques importants. Pareillement, les mcanismes informels pour demander des comptes aux lus, tels que les outils de responsabilisation sociale de la socit civile en sont encore un stade rudimentaire et il faudra du temps pour quils se dveloppent
et atteignent une dimension nationale. Ils sont prometteurs sur le plan de lamlioration de la qualit des services publics et du caractre inclusif des collectivits territoriales, mais ils nen sont pas
encore au stade daborder les problmes de gouvernance de haut niveau.
ENCADR 2 : Les Partis politiques
Le systme des partis est faible Madagascar. Les partis sont faiblement fonds sur des
ides, des principes ou une volont politique unificatrice, mais sont plutt au service de ceux qui
les crent. Les lites utilisent les organisations partisanes comme des rseaux pour maintenir
leur pouvoir. Le soutien des lites est recherch par les chefs des partis et il est obtenu au moyen
de faveurs, demplois et de fonds, dans le but dtablir une coterie politique assurant le maintien
du leader au pouvoir. Depuis lindpendance, tous les partis ont t crs par un dirigeant la
tte dun rseau politique dans le but de contrler le parlement. Peu de partis ont survcu
lchec de leur dirigeant la prsidentielle et aucun na pu conserver une grande influence. Le
dirigeant consacre des ressources importantes son maintien au pouvoir. La comptition entre
les partis sert rarement promouvoir lintrt public ou dvelopper la participation politique.
La nouvelle loi sur les partis (2009-002), adopte en janvier 2009, a t critique : elle semble
favoriser le dveloppement des rseaux politiques au moyen dun clientlisme partisan.
Lavant-projet avait t labor en dcembre 2008 par des technocrates respects dans le but de
rglementer lorganisation, le financement et laccs aux mdia des partis politiques. Mais le texte
dfinitif de la loi a rendu plus difficile et non plus facile la cration dun parti et son institutionnalisation. Ainsi, mme une initiative louable de hauts fonctionnaires visant rendre les institutions
politiques plus concurrentielles sest-elle transforme en moyen de restreindre la comptition, selon la logique de lOrdre daccs limit de North qui vise faciliter la production de rentes pour
prserver la stabilit.

IV.

Les principaux acteurs des sphres politique et conomique

Les lites du secteur priv sont en troite relation avec les lites politiques et sont le moteur
principal de lconomie politique de Madagascar. La nature des lites malgaches sest modifie au
cours du sicle dernier : il y a eu la classe des familles nobles de lethnie Merina, puis les grandes
familles et ensuite les lites du secteur priv. Cette nouvelle classe entrepreneuriale sest forme au
cours de ces deux dernires dcennies ; elle tire sa rente surtout dindustries lgres. La nouvelle lite
entrepreneuriale a jou un rle cl dans la coalition dominante des gouvernements successifs et continue jouer, dans llaboration des dcisions publiques, un rle plus important que la socit civile
ou larme. Les nouvelles industries, notamment minires, nont pas encore donn naissance
dimportants rseaux politiques.
Les grandes familles influentes ont jou un rle de parrains dans le secteur politique, faisant
et dfaisant les rois. Les grandes familles (dont certaines descendent de familles malgaches de
la noblesse traditionnelle, qui dominaient nagure les marchs dAntananarivo) ont besoin damis
dans le systme politique pour protger leurs intrts. Les politiciens la recherche de rentes peuvent dsormais ne plus se proccuper des lignes dinfluence no-patrimoniales tablies de longue
date grce une certaine concurrence entre lites. Un important changement provoqu par
lmergence de nouvelles puissances conomiques (comme les socits minires) pourrait saper
linfluence des grandes familles, mais il ne sest pas encore produit. Le changement de lorigine
des rentes pourrait pousser les grandes familles sallier avec les familles merina dans la recherche
damis parmi les leaders politiques susceptibles de protger leurs intrts. Il semble que ce soit actuellement ce qui se passe pour les familles engages dans l'exploitation et le ngoce du bois de
rose dans la rgion de Sava.
Larme malgache peut tre considre comme un partenaire crucial des rseaux politiques
mais pas comme un acteur principal des changements. Plutt que dominant ltat comme
dans dautres pays africains, les militaires peuvent tre la source de changements de coalitions.
La relative instabilit de larme rsulte dune politisation de longue date, qui a progressivement
sap sa capacit organisationnelle. Mais, il ny a pas de militaires hommes forts qui domineraient le paysage politique. Cest le signe dun rle restreint de larme, dont le budget ne reprsente que 1,1 % du PIB malgache.
La socit civile malgache a peu de capacit exiger des rformes et une plus grande efficacit du dveloppement. Malgr la dmocratisation, la centralisation profondment enracine
de ltat fait que les nombreuses associations, l o elles existent, nont gure les moyens
dinterfrer avec la sphre politique. Environ 78 % des organisations de la socit civile (OSC) se
trouvent dans la capitale ou sa rgion, et beaucoup sont financirement dpendantes de leurs dirigeants, qui sont membres de llite. Elles tendent tre politises. Ces deux facteurs contribuent
ce quelles soient souvent plus proches de ltat que de leurs mandants. Les organisations nongouvernementales (ONG) sont les lments les plus forts de la socit civile. Si elles sont souvent
defficaces prestataires de service, elles peuvent tre politises et ont parfois un sens limit de leur
responsabilit lgard de la population. En outre, il y a des obstacles laction collective, notamment historiques et linguistiques. Ces difficults sont aggraves par un environnement peu favorable et par un accs restreint linformation. Traditionnellement, les citoyens nont pas de pouvoir et ne sont pas organiss pour sexprimer individuellement ou collectivement afin dexiger la
transparence et de demander des comptes aux dirigeants.
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Les glises sont llment le plus influent de la socit civile. Elles jouent un rle politique
important. Depuis la 2me Rpublique, les glises ont jou un rle crucial pour la cration dun
dialogue politique. Grce leurs larges rseaux lchelle du pays, leur longue tradition de
travail de dveloppement avec des financements venant de donateurs et leur crdibilit dans
lopinion, elles ont jou un rle important dans le dveloppement de Madagascar. Leurs rseaux
sont plus efficaces que les autres coalitions non-ONG et sont parmi les principaux dfenseurs de
la socit civile. Elles jouent un rle de prestataires de service, dducatrices civique (sur des
questions comme la lutte contre la corruption) et de gardiennes de la dmocratie (droits de
lhomme et surveillance des lections). Se mettre au service dune glise est une faon de forger
des alliances avec des rseaux politique anciens. Les glises jouent aujourdhui un rle de filtrage politique en excluant si ncessaire les nouvelles familles, ce qui limite la comptition. Cela
provoque une fracture entre les structures ecclsiales et la nouvelle lite entrepreneuriale, ce qui
nuit la croissance du secteur priv en coupant les nouveaux entrepreneurs des familles influentes.
Les donateurs jouent invitablement un rle de soutien des rseaux au pouvoir. Les donateurs et les diplomates occidentaux soutiennent gnralement les gouvernements qui promeuvent
les rformes favorisant le dveloppement conomique et le secteur priv, la modernisation du
rle de ltat, la transparence des ministres, la lutte contre la corruption et le dveloppement de
capacit de ladministration. Mais, si les gouvernements en place perdent progressivement leur
lgitimit ou sont perus comme privilgiant les intrts privs, la perception de la lgitimit ou
de la neutralit des donateurs sen trouve galement affecte.
V.

Gouvernance et facteurs de lconomie politique Madagascar

Le systme de gouvernance de Madagascar et les limites quil impose au dveloppement


dinstitutions politiques concurrentielles peut tre qualifi de no-patrimonial. Les rformes
de la gouvernance visant rendre plus concurrentielles les institutions politiques ont produit des
rsultats mitigs parce quelles se sont appuyes sur lexcutif qui lui-mme sappuie sur des institutions qui ne lui font pas ombrage. Faute de se fonder sur des institutions concurrentes, la gouvernance, Madagascar, repose en fait sur des rseaux privs et publics entrelacs cherchant un
contrle des rentes dans le but dassurer le maintien du pouvoir en place et de la stabilit.
La prsidence et les partis politiques sont lis dans un mcanisme no-patrimonial de recherche de rentes, dans le cadre de relations protecteurs-clients qui brouillent dlibrment
les frontires entre les sphres publique et prive. Dans un rgime de nature no-patrimoniale
tel que celui de Madagascar, la prsidence maintient son pouvoir par un clientlisme personnalis et les gouvernants font partie du systme administratif qui ne lui fait pas concurrence. Ils occupent leur poste pour avoir un statut et finalement soutenir leurs rseaux personnels qui grent
lespace public. Cest une forme de clientlisme diffrente du rgime kleptocratique, o les chefs
sapproprient les ressources du pays uniquement pour leur enrichissement personnel. Selon
North et al, (2009), il faut dfinir les rentes de faon large de faon inclure tout rendement
dun actif conomique qui outrepasse celui que lon obtiendrait de cet actif au moyen de sa meilleure utilisation (pacifique ou violente, officielle ou informelle). Ce sont les moteurs et les produits des changements.

Le systme de pouvoir prsidentiel Madagascar se caractrise par le clientlisme et est


soutenu par un cadre rglementaire et un systme de passation des marchs publics pouvant bnficier des acteurs non tatiques. Le changement de lexcutif, que ce soit au terme
dlections, lissue dun mouvement social, ou au moyen dun coup dtat, nentrane habituellement pas un effondrement de ltat. Il se traduit simplement par une rupture avec la situation
existante et par la cration dune situation nouvelle. Le systme des comportements politiques
malgaches se conforme au concept dun Ordre daccs limit (OAL) fragile, obissant une logique inhrente de recherche de rentes, faisant barrage ltablissement dinstitutions concurrentielles, cause profonde de la crise et obstacle lefficacit du dveloppement. Dans un OAL,
laccs aux rentes et leur rpartition au sein de llite dominante sont essentiels la stabilit politique, car ils poussent les individus et les groupes puissants sabstenir de la violence (North
et al, 2009). La recherche de rentes sert assurer un quilibre dans lequel il est avantageux pour
les lites malgaches en concurrence de ne pas recourir la violence pour atteindre les ressources
ou le pouvoir. De la sorte, la capacit des rgles formelles de ltat dicter les comportements
est restreinte. La gouvernance se caractrise par lentre-laage des rseaux publics et privs recherchant le contrle des rentes en tant que mcanisme pour se maintenir au pouvoir et assurer la
stabilit.
Malgr la poursuite dune forme de stabilit, le pacte des lites est fragile dans ces accords de recherche de rente. Cette fragilit a des causes et des consquences politiques et
conomiques. Lengagement des lites dominantes dans des coalitions tant fluide et instable,
des changements peuvent facilement conduire la formation de nouvelles coalitions et mme
de la violence car il est difficile pour les lites de sengager obir des rgles particulires.
Tout franchissement des limites fixes par le pacte des lites qui permet aux prsidents de gouverner, peut rendre le pacte inacceptable aux yeux des autres membres de llite de la coalition
dominante. Cest pourquoi, les efforts par un dirigeant pour consolider sa mainmise sur le pouvoir politique ou bien lutilisation de sa fonction officielle pour privilgier des intrts privs
pourraient un moment donn menacer les intrts des autres lites conomiques dans leur recherche dune rente et sont susceptibles dentraner la dfection de certaines lites et la reformation dautres alliances. cette lumire et dans le cadre de la thorie de lOAL, il apparat que les
troubles politiques et les menaces de violence de 2009 ont t le rsultat inluctable de la logique
de lutte pour le pouvoir entre les lites malgaches.
VI.

Implications pour la gouvernance

Les rformes de la gouvernance ont eu des rsultats modestes dans le pass parce quelles
se sont fondes sur lexcutif qui dpend dinstitutions de contrle ne jouant pas leur rle.
Lautorit officielle est exerce par le prsident, qui a un rle presque imprial sans que rien ou
presque ne loblige rendre des comptes. Cela nuit au fonctionnement effectif des institutions.
Madagascar, contrairement dautres pays africains, na pas souffert de dcennies de pouvoir
continu dun homme fort . Les prsidents ont eu diverses orientations idologiques mais chacun sest considr comme un rformateur et comme un crateur dinstitutions. Dans la plupart
des cas, les programmes de rforme ont t poursuivis srieusement par les prsidents qui ont
pens que leurs efforts taient les meilleurs possibles pour le pays, mme lorsque leurs rformes
servaient leurs rseaux politiques. Chaque prsident a modifi la Constitution en fonction de ses
besoins, ce qui a amen des rformes dadministration publique qui ont provoqu des changements incessants dans le nombre et le niveau des collectivits territoriales du pays et dans les re7

lations de pouvoir entre les services dcentraliss et les services dconcentrs. Lautorit politique ne permet pas des institutions de lui faire concurrence.
Lanalyse des pouvoirs de ltat et des institutions politiques converge pour montrer que si
les prsidents ont fait beaucoup de rformes, ils les ont faites leur profit et non au profit
dune bonne et robuste gouvernance ou de la conduite de politiques. Le peu dindpendance
des divers pouvoirs de ltat nuit la fonction centrale dquilibrage entre eux et de limitation du
pouvoir prminent de lexcutif. Globalement, les institutions, y compris celles charges
dexercer un contrle, agissent en fonction de lorientation personnelle des leaders politiques, au
lieu de suivre une orientation institutionnelle et de poser des limites aux dirigeants politiques.
Linstabilit gnralise des rformes majeures, notamment la constitution et le dcoupage territorial du pays a rduit les chances de russite des rformes de la gouvernance qui sappuient sur
ces bases. Quelles que soient limportance des rformes et leurs bonnes intentions, si ces rformes sont finalement considres comme servant un intrt personnel et si les institutions restent asservies aux intrts de dirigeants politiques changeants, aucune rforme ne peut tre crdible et durable et la gouvernance a toute chance de rester faible. Les rformes de gouvernance
ont donc rarement t totalement effectues avant que le pouvoir en place nait subi des transformations.
Si les institutions ont progressivement accru leur capacit, elles restent asservies une logique et une autorit no-patrimoniales. Le dveloppement institutionnel la base est en dfinitive limit par la mallabilit institutionnelle au sommet. Si la comptence technique globale
est faible, il y a des lots de comptence technique raisonnable dans certains secteurs. Certaines
administrations ont, ces dernires annes, fait preuve dune nergie remarquable dans
laccomplissement de leurs missions essentielles. Au-dessus du niveau assez professionnel des
directeurs gnraux, certains dirigeants tendent tre au service des besoins du rseau de
lexcutif plus que des objectifs de leur ministre. Les chefs de lexcutif tendent se mouvoir
entre les divers rseaux politiques en fonction des opportunits qui soffrent. Le modle gnral
est donc la cration ou le maintien dinstitutions qui ne risquent pas de menacer lexcutif et, par
contre, de les affaiblir ds quelles se risquent le faire.
Mme si les institutions sont gnralement asservies aux lites politiques, ltat malgache
nest pas monolithique et sa capture par les lites varie dune institution lautre. Le modle gnral associe la matrise de la violence la capture des rentes par les lites ou au moins
la capture des ressources conomiques que ce soit au bnfice de ltat ou pour un gain personnel, voire pour les deux la fois. Certains secteurs bnficient dune plus grande autonomie. Gnralement ce sont des secteurs o de forts investissements internationaux poussent une amlioration de la gouvernance. Par exemple, le Bureau indpendant anti-corruption(BIANCO) a
russi relativement bien matriser la corruption petite chelle, mais, il na pas encore russi
freiner la grande corruption et a donc trouv ses limites l o les rentes majeures sont en jeu.
En outre, un cercle vicieux de redevabilit limite nuit la gouvernance et lefficacit du
dveloppement. La carence dun rel quilibre des pouvoirs et du contrle exerc par les pouvoirs lgislatif et judiciaire et la dficience des mcanismes informels de contrle et de responsabilisation au sein de la socit civile sont les causes majeures de la faiblesse de la redevabilit
Madagascar. Cest ce qui permet les failles dans la transparence et le niveau dopacit car
labsence de contrle officiel effectif entrane une plus grande impunit. Ceci rduit lefficience
8

de ltat en nuisant la prestation des services publics et lefficacit du secteur priv en freinant
la croissance dentreprises plus productives ou comptitives.
La capture de ltat malgache par les lites prives a t facilite par le manque de redevabilit et la faiblesse de ltat. Le rle de ltat est de planifier, organiser et rglementer mais sa
dfaillance est de ne pouvoir obliger au respect de ses rgles. Il y a souvent un cadre lgal impressionnant, mais il nest pas respect. Cela fait de lexcution un dfi inhabituellement ardu
dans tous les secteurs et provoque un sentiment gnralis dimpunit. Madagascar, il est bien
plus facile pour des rseaux personnels de capturer une ressource ou ngocier un rsultat qui leur
profite court terme, que de consolider un systme public impersonnel qui puisse survivre aux
divers changements de dirigeants. Les grandes familles de Madagascar, des lments de la
socit civile (notamment les glises) et la nouvelle classe entrepreneuriale ont chacun une responsabilit dans le visage qua ltat aujourdhui.
Toute future rforme de la gouvernance ncessitera en dernier ressort une transformation
des rseaux politiques au pouvoir. Le soutien des lites aux rformes est la fois difficile
valuer et quelque chose de perptuellement mouvant. Beaucoup de rformes anciennes courent
le risque dtre remises en cause par de nouvelles rformes, car les rformes peuvent tre un
moyen de distribuer des rentes. Ceux qui sont dans le rseau au pouvoir les soutiendront et ceux
qui sont lextrieur sy opposeront. Probablement aucun leader ne soutiendra une rforme rduisant le pouvoir de lexcutif par un renforcement des institutions et il y aura peu de soutien
des lites pour de telles actions.
Quelle seront les positions probables des acteurs sur une rforme de la gouvernance ? La
nouvelle lite entrepreneuriale est lalli le plus crucial pour la classe politique. Mais il y a des
clivages politiques au sein mme des lites ; de nombreuses rformes de la gouvernance seraient
dans leur intrt et elles les soutiendraient. Les organisations de la socit civile (OSC) soutiendraient les rformes de la gouvernance, mais nauraient pas une capacit et un espace suffisants
pour les dfendre efficacement. Vu la faiblesse de leur prsence, de leur voix et de leur visibilit,
il sera difficile aux OSC de provoquer ces rformes mais elles pourraient les soutenir. Les
glises sont un acteur beaucoup moins important aujourdhui que dans le pass, mais elles seraient sans doute favorables des rformes de la gouvernance. Larme a largement favoris les
changements politiques mais ne les a pas orients. Elle aurait pu prendre le pouvoir en 2009 mais
elle a choisi de ne pas le faire et a tmoign depuis plus de trente ans dune remarquable retenue.
Elle ne fera probablement pas obstacle aux rformes.
VII. Implications pour lefficacit du dveloppement du peu despace qui soffre une rforme de la gouvernance
Le pouvoir no-patrimonial Madagascar dlimite lespace de la rforme pour lefficacit
du dveloppement. Les dirigeants no-patrimoniaux nagissent pas de faon kleptocratique ou
dans un vide de structures tatiques. Ils utilisent les rentes pour maintenir un quilibre des privilges entre les lites qui font souvent partie de lappareil dtat lgitime au sein du systme tabli, mais faible, des institutions politiques. Le systme malgache de pouvoir no-patrimonial dlimite lespace de rforme pour lefficacit du dveloppement de la manire suivante :

Une vision commune de lefficacit long terme du dveloppement fait souvent dfaut. Les
lites politiques et financires sont mues par des considrations court terme, souvent personnelles
et non par des visions et des buts communs. Les incitations peuvent diffrer dun groupe litaire
un autre et mme dune famille influente une autre. Certains lments de llite malgache ont
tendance croire quils ont une rponse au casse-tte du dveloppement du pays et semblent moins
concerns par le bien-tre collectif de la nation que par les incitations obtenir le maintien voire
laccroissement de leur pouvoir, assurer la loyaut de leurs partisans et accumuler des richesses.
Le pacte de llite joue donc un rle important dans ce processus. Vu le fort rle des lites et le
faible rle des contre-pouvoirs nationaux, il y a peu de pression pour contrer ces incitations et effectuer des rformes fondamentales visant amliorer lefficacit du dveloppement qui seraient
susceptibles de menacer lordre existant. Dans les priodes de croissance et aux moments de fort
soutien des donateurs, il y a mme moins dincitations entreprendre des rformes. Des concepts
comme lefficacit du dveloppement, qui, Madagascar, sont perus comme des ides extrieures, occidentales, ne sont souvent accepts qu contrecur. Les gouvernements semblent adhrer aux rformes et en entreprennent quelques unes, mais les incitations de fond et les intrts
acquis font en sorte que ces rformes naillent pas au-del de la zone de confort des lites et que
toute rforme susceptible davoir des consquences personnelles fcheuses ne sapplique pas aux
lites.
Les efforts pour rformer la gouvernance et renforcer les institutions atteignent leurs limites lorsquils menacent lquilibre des privilges qui permet le maintien de la stabilit de
lordre social. Les institutions politiques et conomiques sont extrmement souples et soumises
aux intrts des lites politiques. Elles restent largement immunes aux rformes inspires par
lextrieur qui ne sont pas totalement acceptes par la prsidence et les lites. Certaines rformes,
telles que la dcentralisation ou la rvision de la constitution et du code lectoral ont t utilises
comme des instruments politiques pour renforcer le pr carr de llite politique en place et non
pour la contraindre changer. Dautres rformes, pousses par les donateurs, comme celle de la
gestion des finances publiques, ont eu peu deffets durables : beaucoup ont t, au moins partiellement, remises en cause par la dernire crise. Cette tendance est aggrave par labsence dun
rel quilibre des pouvoirs. Cette situation permet aux lites dutiliser leur position pour distribuer des rentes leur clientle (au moyen par exemple de loctroi de marchs publics) et par l
dassurer un quilibre des privilges au sein des lites et ainsi la stabilit de lordre social malgache. Des institutions ouvertes, concurrentielles tendraient par contre diversifier les acteurs et
restreindre les possibilits de recherche de rente. Les rformes visant renforcer les institutions
concurrentielles menacent lquilibre des privilges au sein des lites et de ce fait ont toutes
chances de se heurter des rsistances ou dtre subverties. En voici trois exemples : chec du
BIANCO poursuivre la grande corruption, intervention politique discrtionnaire dans la gestion
des droits miniers et rglementation permissive des exportations de bois de rose sous linfluence
des lites de la rgion de Sava.
Les efforts pour le dveloppement de capacit institutionnelle risquent dtre contraris
par une politisation venant den haut. Le secteur public malgache a parfois fait preuve dune
importante capacit, mais il est vulnrable la politisation. Le renforcement de capacit au niveau technique est donc une condition ncessaire certes, mais pas suffisante lamlioration de
la gouvernance et lefficacit du dveloppement Madagascar, car ces efforts risquent dtre
contraris par une interfrence venant den haut pour prserver le rgime no-patrimoniale. Cela

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amne un sentiment dapplication slective du cadre lgal et dune impunit gnrale des lites
du pays.
Lexigence relle de rforme pour accrotre lefficacit du dveloppement est faible. De larges
fractions de la population malgache sont exclues du jeu politique. tant donn la capture des institutions officielles de contrle et la faiblesse des mcanismes informels de contrle social, il ny a
pas de pression effective en faveur des rformes. Dans le rgime no-patrimonial de Madagascar,
lappareil dtat est au service de llite dirigeante et non de la population. Lhistoire malgache de
sparatisme de lidentit ctire-mrina, de division conomique entre villes et campagne et de
forte centralisation de ltat renforce cette coupure entre ltat central et la majorit de la population. Le secteur priv, en particulier llite entrepreneuriale, bnficie passablement de ses accords
avec llite politique et cherche son soutien, au lieu de sy opposer et de demander des rformes
favorables lactivit conomique. tant donn la perception qua lopinion publique dune collusion entre lites politiques et conomiques, le secteur priv, notamment llite entrepreneuriale,
semble largement incapable et peu dsireuse de jouer un rle de moteur des rformes, comme cest
le cas dans dautres pays. La socit civile malgache est notoirement faible et na pas pour le moment les moyens dtre un agent effectif de changement, capable dexiger une bonne gouvernance.
Malgr la dmocratisation, le centralisme profondment enracin de ltat a assur que la plupart
des associations, l o elles existent, nont pas la capacit simmiscer dans la sphre politique.
tant donn linstabilit politique et limpression dune application slective du cadre lgal et
dune large impunit, il existe mme un sentiment de crainte qui rduit la capacit des citoyens
prendre la parole de faon effective. En consquence, la capacit des citoyens agir individuellement ou collectivement pour demander au gouvernement des comptes est fortement restreinte.
Lespace pour la rforme est particulirement limit par la crise actuelle de gouvernance
dont la nature semble profonde et structurelle. La crise actuelle a peu de chances de se rsoudre
par la prsence ou labsence de telle ou telle personnalit sur la scne politique. Les troubles politiques et la menace de violences qui ont vinc les prsidents successifs taient des rsultats inluctables de la logique de lutte pour le pouvoir entre les lites malgaches et la constante transformation des alliances. Il semble que Madagascar va avoir besoin dun nouveau pacte des lites pour rsoudre les blocages politiques ou, dfaut, dun renouvellement politique qui rvle de nouveaux
acteurs politiques capables de faire apparatre une solution.
VIII. Analyse de lconomie politique des secteurs de lexploitation minire et forestire
La gestion des ressources naturelles, notamment dans les secteurs forestiers et miniers, est
trs importante pour le dveloppement de Madagascar. Ces secteurs ont donc t choisis
comme les plus pertinents pour cette tude. Ces deux secteurs clairent les liens entre les lites
politique et conomique du pays et les types de compromis qui sont passs pour prendre en
compte les intrts des diffrentes lites dans le cadre dun processus visant assurer le maintien
du pouvoir et limiter la violence. Dans le secteur forestier, labattage illgal de bois prcieux
dans les Parcs nationaux de la rgion de Sava a atteint des niveaux sans prcdent depuis la crise
de 2009. Selon des estimations, entre janvier et novembre 2009, au moins 1.211 conteneurs de
bois prcieux ont t exports, soit une valeur de lordre de 175,8 millions dUSD. Cette pousse
de labattage risque danantir le fruit de vingt ans defforts de conservation. Dans le secteur minier, deux projets miniers industriels de grande ampleur, la mine dilmnite de QMM Fort
Dauphin et la mine de cobalt et nickel dAmbatovy, viennent de lancer ou sont sur le point de
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lancer leur production et vont modifier le paysage conomique du pays. Laugmentation imminente des recettes minires va contribuer la croissance, mais risque dexacerber les ingalits
sociales dans les communes minires et pourrait causer une dynamique de ce quil est convenu
dappeler la maldiction des ressources naturelles. Alors que lexploitation minire na pas t
jusquici un moteur important de lconomie politique, elle dispose du potentiel voulu pour
clipser les autres facteurs tandis que Madagascar pourrait rentrer dans le club des pays riches en
ressources. De ce fait, le secteur minier doit tre au cur dune tude critique du changement
Madagascar.
1. Le secteur minier
Alors que le pouvoir politique est concentr et quil lui est difficile de sengager mener
des politiques du fait de la fragilit des pactes des lites, Madagascar est vulnrable une
maldiction des ressources , vu limportance de ses ressources minires potentielles, qui
contrarierait lefficacit du dveloppement. Madagascar va peut-tre entrer dans le club des
conomies riches en ressources au cours des prochaines dcennies, lorsque les deux gros projets
miniers industriels vont atteindre leur pleine production et dautres seront en phase de dveloppement. Les recettes minires vont alors probablement modifier fortement la distribution des
rentes entre les lites en offrant une forte rcompense ceux qui contrleront le pouvoir politique. En rduisant limportance relative de la perception de recettes par limpt, les recettes minires risquent daffaiblir encore la responsabilit de ltat malgache lgard de ses citoyens et
droder la capacit des institutions publiques.
La transparence de la gestion des droits miniers risque dtre sape par la logique de recherche de rente de ltat no-patrimonial. Un systme transparent de gestion des permis a
t conu pour inciter lexploration et la valorisation du potentiel minier de Madagascar.
Mais linterfrence politique dans la gestion des autorisations permet ltat de bnficier plus
immdiatement de la rente du secteur minier. Les avances vers une plus grande transparence
dans la gestion des droits miniers ont t lies laugmentation de la demande de permis
dexploration (voir Graphique 2). La passation des marchs pour les gisements de minerai de fer
de Soalala, la rvision et remise en cause des permis et licences dj accords antrieurement et
le doublement des droits administratifs, par exemple, sont symptomatiques des risques courus.
Sous le gouvernement de transition, le cadastre minier semble avoir t dpouill de sa fonction
essentielle : les dcisions dattribution de nouveaux permis sont dsormais la discrtion du Ministre des Mines. Avec la progression des demandes de droits miniers Madagascar, cette tentation va probablement saccrotre. Si elle se dveloppe, cette recherche de rente risque de rduire
les nouveaux investissements dans lexploration et donc la valorisation du potentiel minier de
Madagascar long terme, sauf pour les entreprises qui saccommodent du systme en place ou
qui en sont bnficiaires.

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Graphique 2 : Pousse de la demande de permis de recherche

Source : Bureau du cadastre minier (BCMM) 2009

La transparence de la perception des recettes minires sera probablement variable. Madagascar a pos sa candidature lInitiative pour la Transparence dans les industries extractives
(ITIE). La dmarche est soutenue par la socit civile et un fort intrt a t manifest par QMM,
joint-venture entre Rio Tinto et ltat reprsent par OMNIS et Sherritt qui, tant donn leur
structure interne de gouvernance, ont tout intrt assurer la transparence des versements de
leurs impts et redevances ltat. Mais lengagement du gouvernement na pas t suffisamment dtermin pour se conformer lInitiative ITIE en temps voulu, malgr le soutien de divers
acteurs. Kraoma, socit publique, risque dtre influence par la logique de recherche de rente
de ltat no-patrimonial, comme le montre le fait quelle se soit initialement engage lgard
de lITIE puis se soit refuse dclarer ses versements. Une extension a t accorde Madagascar par le Secrtariat du ITIE jusqu mars 2011 pour complter la phase actuelle, mais les
progrs sont lents et le pays pourrait se voir exclure de linitiative. Ceci enverrait un message ngatif aux futurs investisseurs et serait prjudiciable au climat des affaires car signalant un pays
qui nadhre pas aux standards internationaux en matire de gouvernance minire.
Les lites politiques risquent de chercher revenir sur leur engagement lgard du cadrage
budgtaire des grandes socits minires. La fluidit et lvolution continue des coalitions dominantes des lites dirigeantes incitent une stratgie de survie court terme. Notamment lorsque,
sous la pression du dficit budgtaire, les dirigeants politiques risquent de placer leur intrt court
terme dextraire une rente des socits minires industrielles avant lobjectif long terme dattirer
de futurs investissement au moyen dengagements crdibles. Le risque de revenir sur sa parole est
particulirement lev aux moments de profits ou pertes exceptionnels, si les lites politiques recourent des stratgies populistes pour inciter lopinion penser que Madagascar est dpouille de
ses richesses en ressources naturelles sans recevoir une juste rmunration.
Linquitable redistribution des recettes minires entre les communes concernes est aggrave par la faiblesse de la redevabilit de bas en haut. Les rgles de redistribution des redevances minires au niveau local nont pas t conues pour lextraction minire industrielle
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et la lgislation actuelle pourrait entraner une distribution trs inquitable des redevances verses entre les communes concernes et voisines. Cela vient en partie dun processus de dcision politique du haut vers le bas, qui tient compte de la ncessit de faire redescendre les recettes vers le niveau local, mais semble difficile appliquer en pratique. Les communes doivent renforcer leur capacit pour pouvoir grer une forte augmentation de leurs budgets grce
aux recettes minires. Comme certains conseils municipaux lus dans les zones minires commencent toucher dimportes recettes venant des redevances minires, leur capacit grer ces
revenus et leur redevabilit lgard des citoyens doivent tre renforces pour assurer leur utilisation efficace. En revanche, les rgions se sont vu confier un rle essentiel dans la gestion de
la redistribution des recettes, mais elles risquent dtre une source de capture de rente par ltat
central, car elles tendent tre responsables vers le haut lgard de ltat central et non vers
le bas lgard de la population. Lefficacit des recettes minires redistribues, en termes de
dveloppement local, risque donc dtre gravement affecte par loffre et la demande de gouvernance, y compris la capacit retreinte des collectivits locales et de la socit civile locale.
Les premiers efforts de dveloppement de la capacit locale et dintroduction dune budgtisation participative ont donn des rsultats prometteurs dans les communes participant au projet :
lengagement civique et la transparence dans la distribution des recettes minires ont t accrus.
2. Le secteur forestier
Madagascar est mondialement rpute pour sa biodiversit unique et a attir le soutien de
grands partenaires internationaux pour la conservation de ses forts. Depuis lexpansion de
son systme de zones protges en 2005, environ la moiti de ses forts est comprise dans les
zones protges, lautre moiti ntant pas protge. La prsente tude sest intresse spcifiquement lconomie politique de la persistance de labattage de bois prcieux dans les zones
protges qui est sest fortement amplifi la suite de la crise politique de 2009.
Au cours de la dernire dcennie, Madagascar a opr de frquents changements dans sa
rglementation des exportations de bois prcieux. La rglementation malgache de labatage et
de lexportation du bois de rose a t trs volatile, oscillant entre des interdictions et ladoption
frquente de nouvelles exceptions. Le Graphique 3 donne un aperu des principaux changements
rglementaires depuis 2000. La rapidit des changements et le manque de clart de la rglementation des exportations ont cr un environnement juridique complexe et contradictoire qui ne
permet gure une saine application et une lutte effective contre labatage et lexportation illgale
des bois prcieux.

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Graphique 3 : Rglementation de lextraction des parcs nationaux et de lexportation de bois de rose

Source : Global Witness (2009) et rglementation rfrence


(Note : les carrs verts indiquent des autorisations exceptionnelles dexportation et les rouges des interdictions dexportation.)

La persistance de labatage de bois prcieux dans les forts de la rgion de Sava rsulte de
la capture de ltat par llite des ngociants en bois. La capture de ltat se produit lorsquun
petit nombre dentreprises ou groupes font modifier les rgles du jeu leur bnfice en fournissant des avantages privs illicites aux fonctionnaires et aux politiciens. Labatage de bois de rose
sest accru la suite de leffondrement des cours mondiaux de la vanille. Certaines familles influentes de la rgion de Sava pratiquent la fois le commerce de la vanille qui a t la principale
culture commerciale de la rgion, et lexportation de bois prcieux, notamment le bois de rose.
On estime que, entre janvier et novembre 2009, au moins 1.211 conteneurs de bois ont t exports, dune valeur marchande denviron 175,8 millions dUSD. Ces dix dernires annes, le gouvernement malgache a fait de gros efforts pour interdire labatage darbres dans les zones protges et le commerce des bois prcieux. Mais il y a eu de frquentes exceptions linterdiction de
lexportation de bois prcieux brut, ce qui dmontre linfluence des familles de Sava sur les dcideurs publics. Bien que lidentit des ngociants de bois et leurs exportations soient notoires,

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ils restent labri de toute poursuite. Les politiciens locaux dpendent de ces familles pour le financement de leurs campagnes lectorales. Si la capacit faire respecter la loi et empcher les
abatages illgaux est proccupante cause de la faiblesse des moyens de contrle et de surveillance, lapplication de la rglementation sexerce surtout lencontre des bcherons villageois et
non sur des acteurs plus haut placs dans la filire. Toutefois, plus rcemment, il y a eu une nette
amlioration dans le respect du dernier dcret interdisant toute nouvelle exportation mme si
labatage dans la fort continue car les oprateurs supposent quils pourront encore bnficier
dune exception dexportation dans le futur, au gr des alliances.
Lexportation de bois de rose a surtout t rduite grce la dnonciation faite par la communaut internationale et les media locaux. Madagascar a t soutenu par un afflux majeur
daide financire et technique internationale pour la conservation de lenvironnement (environ 400
millions dUSD depuis le dbut du premier Programme environnemental en 1990), faisant de Madagascar lun des principaux bnficiaires mondiaux de laide la protection de lenvironnement.
Ce soutien a permis la cration dune importante capacit administrative (Madagascar National
Parks (MNP), la Fondation pour la biodiversit et les aires protges, un important rseau dONG)
et dincitations poussant les lites politiques promouvoir la conservation de la fort et la biodiversit. Malgr cette longue histoire dactions de conservation finances par des donateurs internationaux, ces efforts nont pas suffisamment russi lier la conservation et les activits conomiques
dans la rgion pour obtenir un important soutien local la conservation. Les familles aux puissantes relations et les communauts locales peuvent gagner plus avec labattage illgal quen conservant la fort. Quant aux communauts locales de la rgion de Sava, leur prosprit dpend en
partie de labatage. Les relations politiques de llite des ngociants en bois tendent avoir plus
dinfluence que les dfenseurs de la conservation de lenvironnement et les universitaires nationaux et internationaux.
Lalternance dinterdictions et dautorisations exceptionnelles des exportations de bois de
rose sont probablement une rponse stratgique des lites politiques malgaches devant arbitrer entre deux influences de sens contraire : les ngociants en bois dune part et les pressions
internationales et de lopinion publique nationale en faveur de la conservation de lautre. Si
les lites politiques cherchent effectivement maintenir leur lgitimit aux yeux des donateurs et
des ONG qui financent la conservation de la biodiversit, ils ne peuvent pour autant faire plus que
menacer temporairement la source des rentes de certaines familles puissantes sans dstabiliser
lquilibre des rentes de llite malgache. La rcession conomique et un gel des flux daide ont
mis la coalition du gouvernement de transition en difficult budgtaire. Labatage du bois de rose,
grce une nouvelle taxe sur les exportations, a fourni une source immdiate de rentres budgtaires, voire dimportantes rentes. Les droits officiels imposs par le gouvernement de transition sur
les exportations de bois prcieux en septembre 2009 ont rapport prs de 30% de la valeur des exportations de bois selon GTZ (2009), produisant, estime-t-on, entre 18 et 40 millions dUSD de recettes ltat entre septembre 2009 et mars 2010. La taxation plutt que la saisie des bois de rose
exports a fourni une source de revenu au gouvernement transition.
Cette tude montre lurgence dune action pour amliorer la gouvernance dans les secteurs
de lexploitation tant minire que forestire pour renforcer lefficacit du dveloppement
dans ces secteurs. Si la proposition de recommandations sort du cadre de cette tude, les deux
encadrs qui suivent donnent des pistes prliminaires. LEncadr 3 propose des options pour la

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rforme du secteur minier tandis que lEncadr 4 donne quelques pistes essentielles pour la rforme du secteur forestier.
ENCADR 3 : Options pour la rforme du secteur minier
1. Renforcer les institutions de gouvernance du secteur minier de faon ce quelles soient
moins vulnrables la recherche de rente politique. Les institutions minires peuvent tre renforces de faon ce quil soit plus difficile pour les lites politiques de lgitimer la recherche de
rente en prtendant que ces institutions sont injustes.
i.

long terme, un cadre budgtaire minier pourrait tre labor qui attnuerait le risque de reniement des engagements budgtaires pris des poques de profits ou pertes exceptionnels. Ce
cadre pourrait comporter une rvision de la redevance minire (spcifique la ressource) et, si
possible, un formulaire simple de taxation des profits exceptionnels. En tous cas, il faudrait viter des rvisions frquentes du rgime fiscal jusqu ce quon ait atteint une stabilisation politique.
ii. Chercher conclure un accord sur une rgle quitable de rpartition des recettes des redevances entre les communes concernes. Une Analyse dimpact sur la pauvret et le niveau social (AIPS) soutenue par les partenaires du dveloppement pourrait donner les bases dun accord sur une rgle de rpartition quitable entre les collectivits concernes. Mais il faudrait,
pour le moment, viter douvrir la question densemble de la rpartition des recettes minires
entre les niveaux territoriaux (tat, rgions et communes).
iii. Renforcer les sauvegardes contre la spculation passive sur les droits miniers, qui risque de
lgitimer les interfrences politiques discrtionnaires dans la gestion des droits miniers, par
exemple en vrifiant lefficacit des plafonds de dtention de permis.

2. Mobiliser les socits minires, la socit civile et lopinion publique pour renforcer un contrle indpendant de la gouvernance minire. Sappuyer sur lintrt des acteurs pour exercer
un contrle indpendant permettrait de contrer le risque que les rentes des nouvelles mines ne
soient captes par les lites.
i.

Renforcer la capacit des communauts locales concernes et notamment de la socit civile


locale des zones minires pour demander des comptes aux socits minires et aux pouvoirs
publics locaux et centraux, par exemple par la budgtisation participative et par la mobilisation
de financements indpendants pour les OSC. Lorsque la rvision des rgles de rpartition des
redevances dans le Code minier sera devenue politiquement faisable, les communes pourraient
tre incites convenir dune rgle de rpartition des recettes minires plus quitable et clairement dfinie.
ii. Sappuyer sur la sensibilit de lopinion malgache concernant lutilisation des ressources minires pour renforcer la responsabilit du gouvernement lgard de la population quant son
utilisation des recettes minires.
iii. tablir une forte coalition dacteurs comprenant les socits minires et ptrolires et les OSC
luttant pour le respect des institutions minires. Cette coalition pourrait merger du processus
de lITIE et ventuellement prendre la forme dune Chambre des Mines. Un contrle du secteur priv indpendant du BCMM serait galement prometteur. A cet effet Madagascar devrait
uvrer activement pour poursuivre et complter les efforts initis dans le cadre de lITIE.

3. Renforcer la capacit technique de contrle de ltat sur lexploitation minire industrielle,


mme au risque dune politisation. Il est indispensable de renforcer la capacit des administrations centrales de ltat (Ministre des Mines, Ministre des Finances) pour contrler les socits
minires industrielles et ngocier avec elles afin de permettre ltat de dialoguer avec elles sur
un pied de relative galit. Une des possibilits pour dvelopper cette capacit pourrait tre

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dtablir une Inspection des Mines ayant autorit sur les projets miniers industriels en tant
quagence place sous lautorit du Ministre des Mines.
4. Se fonder sur la gouvernance locale et des mcanismes de march pour rgir lexploitation
minire artisanale. tant donn la faiblesse de ladministration minire de ltat malgache et
lexistence dincitations dfavorables, laccent doit tre mis sur la formalisation de lexploitation
minire artisanale au niveau local. Introduire plus dconomie de march dans les mines artisanales permettrait daccrotre la part des mineurs dans la valeur ajoute de la filire.

ENCADR 4 : Options pour la rforme du secteur bois de rose


1. Adopter une stratgie quilibre de rduction de labatage du bois de rose qui tienne compte
des intrts des puissantes lites de la Sava.:
i.

ii.

iii.

Faire preuve de dtermination dans le respect du dcret actuel interdisant toute nouvelle exportation de bois de rose. Procder la saisie par lEtat de tout le bois de rose dj coup et cach
plusieurs endroits de la Sava. Procder une tude devant proposer le destin donner au bois
dj coup. Rviser la rglementation en vigueur permettant tout individu verbalis par les
agents des Eaux et forets de procder la transaction afin de se soustraire aux poursuites judiciaires. Renforcer le dispositif de contrle et surveillance (lnorme fort de Masoala ne dispose actuellement que denviron 5 ou 6 agents).
Maintenir un soutien et une pression cohrents et continus de la communaut internationale sur
le gouvernement malgache en faveur de la conservation de la fort dans les zones protges,
puisque les investissements internationaux dans les zones protges et la conservation de la biodiversit ont t le seul facteur mme de contrebalancer la pression de lexploitation forestire.
De plus le caractre de bien public mondial de la biodiversit malgache donne la possibilit
la communaut internationale dtre plus vigilante et exigeante quant la disparition de ce patrimoine.
Chercher renforcer les moyens dexistence alternatifs pour les communauts vivant de la vanille et de labatage du bois de rose. Dvelopper des sources alternatives de revenu pour les
communauts de la rgion de Sava est crucial aprs la chute spectaculaire des cours de la vanille,
culture commerciale majeure de la rgion. Mais, tant donn les normes marges bnficiaires
de lexportation du bois de rose, cette mesure a peu de chances elle seule de rduire fortement
labatage des bois prcieux et naurait deffets qu long terme.

2. laborer une stratgie pour rduire les diverses incitations labatage du bois de rose. Une
stratgie complmentaire pourrait tre de rduire les motivations conomiques des ngociants en
bois au moyen daccords internationaux qui rduiraient la demande de bois export illgalement.
Une piste concrte qui mriterait dtre explore par le gouvernement malgache serait de chercher
inclure le genre dalbergia (dont fait partie le bois de rose et le palissandre) dans la liste des espces
protges en vertu de la Convention sur le commerce international des espces en danger de la faune
et de la flore sauvages (CITES).

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IX.

Conclusion

Cette tude a propos une premire valuation des grands facteurs de lconomie politique
qui rgissent la gouvernance Madagascar, mais beaucoup dpendra de lissue de la crise
actuelle. Ltude a pu analyser le rle des principaux acteurs, le pacte des lites et les consquences du paysage actuel pour la gouvernance et lefficacit du dveloppement. Cette tude
nest quune premire tape vers une tude plus complte de lconomie politique de Madagascar. Lanalyse de la gouvernance au niveau national devrait tre complte par une tude
dautres secteurs. Si les secteurs des ressources naturelles sont dune grande importance pour le
dveloppement de Madagascar, ils ont une volution assez distincte au niveau de lconomie politique car ce sont des sources de rentes. La dynamique et les facteurs de lconomie politique
des autres secteurs varient fortement en fonction de la nature de chaque filire. Pour complter
cette tude, deux axes de recherche sur lconomie politique malgache se prsentent. tant donn
leur rle important dans le budget, leur importance pour la prestation des services publics et pour
la rduction de la pauvret, les secteurs sociaux devraient avoir la priorit pour complter la prsente analyse de lconomie politique. La sant et lducation doivent en particulier retenir
lattention car ces deux secteurs ont t trs vulnrables aux chocs du systme partir des vnements politiques de 2009. Il serait par ailleurs intressant dtudier la demande de gouvernance
et la faon dont les instruments de redevabilit sociale pourraient tre tendus pour influencer les
dcisions nationales.

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