ORAMENTO, FISCALIZAO E

CONTROLE: INSTRUMENTOS DA
CIDADANIA

Fortaleza - Cear

2007

Copyright - 2007 by INESP

Coordenao Editorial: Antnio Nbrega Filho
Diagramao e capa: Mrio Giffoni
Impresso e Acabamento: Grfica do INESP
Coordenao da Pesquisa e Produo Textual: Mnica Mota Tassigny,
Suzete Nocrato e Tereza Barros
Equipe de Pesquisa do INESP:
Artur Emlio
tila Serpa
Dennis de Oliveira Santos
Eduardo Guerra
Emanuel Valverde
Larissa Marinho
Manuelina Gonalves
Ticiane Andreia Pinheiro Pontes
Tobias Sampaio Romcy

Permitida a divulgao dos textos contidos neste livro,

desde que citados autor e fontes.
EDITORA INESP
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Fone: 3277-3701 - fax (0xx85) 3277-3707
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APRESENTAO
Avaliar, controlar, fiscalizar e apreciar so funes
do Poder Legislativo por intermdio dos quais se torna
possvel controlar as contas pblicas, evitando perda e
irregularidades e, sobretudo, garantindo o acesso do
cidado aos seus direitos fundamentais.
Trata-se, portanto, de funo constitucional
imprescindvel transparncia da aplicao do dinheiro
pblico, e, principalmente, tendo papel ativo na
preveno de comportamentos irregulares ou de m f,
de agentes pblicos ou de terceiros, quanto aos fins
desses recursos.
Na ao de fiscalizar e de controlar, o Parlamento
Estadual assegura, assim, a lisura de todo ciclo
oramentrio e a efetivao das demandas da sociedade.
Nesse particular, os interesses da populao
devem constituir e motivar a prpria razo de ser dos
atos do Poder Legislativo Estadual em todas suas
incumbncias e determinaes constitucionais. Mais do
que isso, o exerccio da poltica deve propiciar o
desenvolvimento de uma sociedade democrtica, na qual

os cidados sentem-se representados e confiantes da

aplicao dos recursos pblicos.

Deputado Domingos Aguiar Filho

Presidente da Assemblia Legislativa do Cear

SUMRIO

APRESENTAO.................................................................................... 3
SUMRIO................................................................................................. 5
ORAMENTO,
FISCALIZAO
E
CONTROLE:
INSTRUMENTOS DA CIDADANIA ................................................... 7
INTRODUO......................................................................................... 9
1.- A IMPORTNCIA DA FISCALIZAO E DO CONTROLE
DO PODER EXECUTIVO..................................................................... 11
2.- FISCALIZAO E CONTROLE DO CICLO DO
ORAMENTRIO ESTADUAL .......................................................... 13
3- OBJETIVO DA FISCALIZAO E DO CONTROLE: O
CIDADO.............................................................................................. 17
CONSIDERAES FINAIS: PODER LEGISLATIVO E
CIDADANIA ......................................................................................... 20
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ........................................................... 23

Oramento, Fiscalizao e Controle:

ORAMENTO, FISCALIZAO
INSTRUMENTOS DA CIDADANIA

CONTROLE:

RESUMO

O Oramento Pblico documento legal, no qual

o Poder Legislativo autoriza ao Poder Executivo realizar
despesas necessrias ao funcionamento dos servios
pblicos, bem como para outros fins destinados aos
investimentos. O oramento instrumento eficaz no
fortalecimento da cidadania, desde que haja um controle
sistemtico e eficiente na fiscalizao das contas
pblicas para garantir acesso aos direitos do cidado.
Neste particular, a Assemblia Legislativa, atravs de
suas Comisses Tcnicas, entre outras atribuies,
controla e fiscaliza a aplicao dos recursos garantindo a
efetivao de direitos sociais.

Instrumentos da Cidadania.

Oramento, Fiscalizao e Controle:

INTRODUO
Na histria poltica do Brasil, percorrendo diversas
situaes, o tema corrupo retorna constantemente ao
centro das discusses. Este assunto constitui fenmeno
que vem ocorrendo desde o Perodo Colonial,
enfraquecendo a democracia brasileira e provocando a
sistemtica desconfiana da populao em relao s
diversas instncias do poder pblico e suas
determinaes como representantes da sociedade.
Quando se fala em corrupo, a primeira medida
de natureza preventiva deve ser o controle e fiscalizao
rigorosos desde o oramento at a aplicao do recurso
pblico.
Compete
s
Comisses
Permanentes
e,
particularmente, a Comisso de Fiscalizao e Controle,
avaliar, controlar, fiscalizar e apreciar os gastos pblicos,
no permitindo irregularidades no trato dos recursos.
O Oramento constitui mecanismo fundamental
de planejamento e gesto como mtodo utilizado para
coordenar despesas e receitas pblicas imprimindo-lhes
organizao. um documento legal, aprovado por lei,
contendo a previso de receitas e a estimativa de
despesas a serem realizadas pelo governo, em certo
exerccio.

Instrumentos da Cidadania.

O Oramento no tem, por si s, o poder de evitar

desperdcios ou eventuais desvios de recursos, quando
esse manipulado por agentes pblicos e/ou terceiros
que agem de m f. por intermdio dos mecanismos
de fiscalizao e de controle, portanto, que se aperfeioa
e se fortalece a democracia.
Assevera-se, assim, atravs da mediao da
Fiscalizao e do Controle, o fim ltimo do oramento, o
acesso do cidado aos seus direitos fundamentais.

10

Oramento, Fiscalizao e Controle:

1.- A IMPORTNCIA DA FISCALIZAO E DO

CONTROLE DO PODER EXECUTIVO
O verbo orar, quando se refere ao Poder Pblico,
diz respeito ao ato de planejar ou, ainda, a execuo e a
aproximao dos objetivos de diferentes polticas que
devem ser planejadas, geridas e, posteriormente,
efetivadas por meio da administrao pblica.
Em

outros

termos,

pode-se

afirmar

que

Oramento Pblico constitui um ato de exclusividade do

Poder Executivo, ou seja, ao de iniciativa do governo
(federal, estadual, municipal), na qual o Legislativo
tambm participa, propondo sugestes, emendas e a
aprovao da Lei Oramentria Anual (LOA).
Ao longo do processo de aplicao desses recursos
ou por intermdio das aes de Fiscalizao e de
Controle, a Assemblia Legislativa pode avaliar contas
Instrumentos da Cidadania.

11

da administrao pblica (direta ou indireta), rever a

economicidade de certos projetos e programas,
providenciar percias, acompanhar obras pblicas, evitar
desperdcios, garantindo, assim, a boa aplicao dos
recursos e dos investimentos previstos no oramento.
determinao constitucional que os objetivos de
toda poltica oramentria devem ser geridos no sentido
de corrigir falhas ou distores, com o fim de manter a
estabilidade da economia e de melhorar a distribuio de
renda, alocando recursos com mais eficincia.
Por meio do controle rigoroso de todo ciclo
oramentrio torna-se possvel a fiscalizao da eficcia
dos projetos de programas sociais na efetivao dos
direitos do cidado. Nesse particular, as anlises e os
diagnsticos so aes fundamentais empreendidas pelo
Parlamento Estadual porque so capazes de coibir e
prevenir a corrupo.

12

Oramento, Fiscalizao e Controle:

2.- FISCALIZAO E CONTROLE DO CICLO DO

ORAMENTRIO ESTADUAL
O Governo Federal tem o prazo de at o dia 15 de
abril de cada ano para encaminhar a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) ao Congresso Nacional, a qual
deve ser aprovada at o dia 30 de junho do mesmo ano
do exerccio de determinado governo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal3 acrescentou
anexos LDO acerca da conduo da poltica fiscal,
visando gerar mecanismos para alocao e na
distribuio de recursos que atuem na estabilizao da
economia. Neste particular, a poltica fiscal objetiva
aumentar a renda ou o Produto Interno Bruto (PIB),
aquecer a economia e, ainda, promover uma melhor
distribuio de renda.
A Lei Oramentria Anual (LOA) estima receitas e
autoriza despesas do governo de acordo com a previso
da arrecadao. Englobam os oramentos: fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade
social. Se, durante o exerccio financeiro houver
necessidade de realizao de despesas acima do limite
previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso
Nacional um novo projeto de lei solicitando crdito
adicional.
Conforme o art. 203 da Constituio Estadual, o
Estado programar suas atividades financeiras, segundo
Instrumentos da Cidadania.

13

as leis de iniciativa do Poder Executivo que contemplam

o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e os
Oramentos Anuais.
O Plano Plurianual contm projees a serem
executadas em um perodo de quatro anos. Dever ter
ingresso na Assemblia Legislativa at 30 de setembro
do ano que preceder o exerccio inicial a ser atingindo.
Ao receber o projeto, a Assemblia examina,
encaminha e oferece sugestes de acordo com as
necessidades provenientes das diversas regies do
Estado, que por sua vez devero contar com a
participao de entidades representativas, atravs de
seus respectivos Conselhos Deliberativos. Tais sugestes
devem ser feitas e enviadas dentro de um prazo de 45
dias.
O projeto tambm conta com exame e
modificaes apresentadas pelas Comisses Tcnicas da
Assemblia Legislativa. Uma vez feitas as sugestes,
essas devem ser encaminhadas para votao e
devolvidas para a sano do governador, at o
encerramento do perodo legislativo do ano que
preceder o exerccio inicial a ser atingido pela sua
vigncia. O Plano Plurianual deve ser aprovado pela
maioria absoluta dos deputados.

14

Oramento, Fiscalizao e Controle:

O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias

(PLDO) dever ser encaminhado Assemblia at o dia
dois de maio do ano que preceder vigncia do
oramento anual subseqente. A elaborao dever estar
concluda em 60 dias, exigindo-se tambm, a maioria
absoluta dos deputados para sua aprovao. O Projeto de
Lei Oramentria anual deve ser submetido ao
Legislativo Estadual, observando o prazo mximo de 75
dias do incio de sua vigncia. As emendas sugeridas ao
PLDO no podero ser aprovadas se incompatveis com
o Plano Plurianual (PPA).
A finalidade do PPA, em termos oramentrios, a
de estabelecer metas e objetivos, os quais comprometem
a participao dos poderes Executivo e Legislativo nos
programas de distribuio de recursos. Funciona, pois,
como uma espcie de carta de intenes da
administrao pblica. Uma vez aprovado, torna-se
vlido para os anos subseqentes do mandato de
determinado governante.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) prioriza
e tem como base as metas do PPA, bem como orienta os
oramentos anuais. A partir da LDO, os governos
elaboram sua proposta oramentria para os anos
seguintes.
A Constituio de 1988, trouxe avanos, no
sentido de contribuir com a transparncia dos atos
Instrumentos da Cidadania.

15

pblicos na gesto e na aplicao dos recursos, mas

nos atos de fiscalizao e de controle que o Poder
Legislativo aperfeioa as diretrizes oramentrias,
legitimam as metas do PPA e garante as
responsabilidades do Poder Pblico para com o cidado.
O controle serve ao exerccio da poltica no
combate corrupo. A forma como o governo aplica e
controla o dinheiro oramentrio assunto do Poder
Legislativo em conjunto com o Tribunal de Contas do
Estado em defesa dos interesses da populao.
A
Assemblia
Legislativa,
entre
outras
determinaes, tem a funo constitucional de fiscalizar
o Executivo. Assim, no sacramenta o Oramento sem
saber, em primeiro lugar, o que est aprovando, e, em
segundo lugar, indaga e debate sobre a eficcia dos
programas. Para tal conta com as prerrogativas da
fiscalizao e do exerccio do controle para acompanhar
projetos de perto, analisando indicadores e produzindo
diagnsticos. Constitui funo essencial na efetivao do
acesso aos direitos do cidado, uma vez que atua com o
fim ltimo da boa aplicao dos recursos pblicos,
segundo as demandas da sociedade.

16

Oramento, Fiscalizao e Controle:

3- OBJETIVO DA FISCALIZAO E DO CONTROLE:

O CIDADO
De acordo com a Constituio Federal, so os
objetivos a serem alcanados pela Repblica Federativa
do Brasil:
Art. 3 (...)
I.
II.

construir uma sociedade livre, justa e solidria;

garantir o desenvolvimento nacional;

III.

erradicar a pobreza e a marginalizao e

reduzir as desigualdades regionais;

IV.

promover o bem de todos, sem preconceitos

de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao.

Instrumentos da Cidadania.

17

Tais fins, portanto, devem constituir e motivar a

prpria razo de ser dos atos dos Poderes Pblicos em
todas suas instncias. Mais do que isso, o exerccio da
poltica deve propiciar o desenvolvimento de uma
sociedade democrtica, na qual os cidados sentem-se
representados pelos dirigentes pblicos e como
mandatrio e fim ltimo da gesto e da aplicao dos
recursos pblicos.
Desse modo, as funes de fiscalizao e de
controle do Poder Legislativo devem ser muito mais do
que simples mediao que atua na aproximao da
Assemblia Legislativa com os rgos dos Poderes
Judicirio e Executivo. Devem vigorar como
instrumentos do exerccio da cidadania, atravs dos atos
dos representantes da populao no Parlamento
estadual, no acompanhamento e na efetivao dos
investimentos pblicos, isso , na garantia de que as
demandas da sociedade sero contempladas com as
polticas pblicas.
Contudo, as prerrogativas acima tambm iro
implicar uma participao popular mais ativa nas
Audincias Pblicas, nas reunies das Comisses
Tecnicas, exercendo seus direitos de fiscalizao e de
controle dos atos do Parlamento na efetivao dos
direitos sociais fundamentais.

18

Oramento, Fiscalizao e Controle:

Com efeito, um eficiente controle dos fins dos

gastos pblicos, considerando as finalidades ltimas da
democracia brasileira, deve articular-se a questo da
defesa dos interesses do cidado. Atravs do exerccio
poltico e da participao popular, tornam-se possveis
controle e fiscalizao eficientes das polticas pblicas.
Na mesma direo, tornam-se os atos do Poder Pblico
mais transparentes e, ainda, previne-se a mazela da
corrupo, ao mesmo tempo, torna capaz a conquista de
direitos fundamentais ao exerccio da cidadania plena.

Instrumentos da Cidadania.

19

CONSIDERAES FINAIS: PODER LEGISLATIVO E

CIDADANIA
Entre os diversos mecanismos de aperfeioamento
da democracia, destacam-se o Projeto de Iniciativa
1

Compartilhada e o Oramento Participativo . Esse

ltimo um mecanismo simples e eficaz na efetivao
dos direitos do cidado porque legitima uma prtica
governamental
transparente.
Por
meio
deste
instrumento, o destino de parte dos recursos do
oramento pblico decidido, coletivamente, em
reunies comunitrias abertas ao pblico.
As necessidades de escolas, de habitao, de
pavimentao de ruas, de hospitais e postos de sade
possam ser sempre demandas escolhidas por meio da
participao popular, requerendo ainda a fiscalizao e o

Atravs do ato normativo nmero 224/2003, por iniciativa do deputado estadual

Domingos Aguiar Filho, essa lei tem a finalidade de aproximar ainda mais o
Parlamento da sociedade civil organizada no acesso ao sistema de produo de
normas que integram o ordenamento jurdico do Estado, convidando o cidado,
integrado em entidades da sociedade civil legalmente organizadas (sindicatos,
ongs, federaes, associaes de moradores), a levar diretamente ao Parlamento
suas preocupaes e demandas da vida real cotidiana, que possam ser atendidas
dentro dos limites e prerrogativas da Assemblia Legislativa do Estado do
Cear.

Porto Alegre (RS) desenvolveu, por quase 16 anos, a experincia do Oramento

Participativo. No site: http://portoalegre.rs.gov.br/ possvel acompanhar a
execuo de obras e servios pela populao desde o ano de 1990. Fortaleza
conta com o MOVIMENTO FORTALEZA CIDAD. Tal movimento defende a
participao popular no governo municipal e encampado por estudiosos,
profissionais liberais e jornalistas, os quais assinaram documento em outubro de
2004.

20

Oramento, Fiscalizao e Controle:

controle, para a certeza de suas efetivaes enquanto

direitos sociais.
Mas tais aes no correspondem apenas a um
simples exerccio de controle de receitas e despesas e de
sua aplicao, mas pode constituir-se em verdadeira
experincia democrtica indispensvel na preveno de
atos de corrupo. Por estas particularidades, o Poder
Legislativo Estadual tem papel ativo na consolidao dos
direitos do cidado.
Os atos do Poder Executivo, controlados e
fiscalizados pelo Poder Legislativo, possibilitam efetiva
legitimao dos interesses da populao no espao
poltico institucional do Parlamento, pois cria interfaces
de interlocuo entre os demais poderes e a sociedade,
na avaliao da eficcia das polticas pblicas.
Nessa
perspectiva,
ala

democracia
representativa e os respectivos representantes eleitos
pelo voto condio de legtimos agentes polticos na
efetivao e acesso aos direitos sociais fundamentais
necessrios ao exerccio pleno da cidadania.
A grande questo seja a de como conciliar as
aes da Assemblia Legislativa com as reais demandas
populares. Em outros termos, a promoo da interao
democracia participativa e a democracia representativa.
Aqui, faz-se importante compreenso de que a
Instrumentos da Cidadania.

21

participao direta da populao no se constitui em

negao da democracia representativa. Ao contrrio,
assevera tambm ao cidado o poder de fiscalizao e de
controle ativos, atravs do acompanhamento das aes
de seus representantes por via democrtica e, esses
ltimos, com o dever constitucional de garantir a boa
aplicao dos recursos pblicos e de tornar a ao
parlamentar mais transparente.
As funes de fiscalizao e de controle do
Legislativo asseguram ao cidado a boa aplicao dos
investimentos pblicos, resgatando a confiana da
populao e construindo novas alternativas e espaos de
interfaces de comunicao Parlamento/cidado que
certamente redundaro no s na superao de antigas e
atrasadas prticas de malversao do dinheiro pblico,
mas na aproximao povo e Legislativo.
Dentre as alternativas na construo de novos
espaos de comunicao Parlamento e sociedade,
destacam-se o obrigatrio cumprimento dos oramentos,
exerccio e aperfeioamento das prticas de controle e de
fiscalizao e, por fim, garantir acesso dos cidados s
informaes de seus interesses.

22

Oramento, Fiscalizao e Controle:

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

ABRAMO, Claudio Weber. A Responsabilidade do Tse.

Braslia: Jornal Correio Brasiliense, 15/02/2007.

BRASIL. CONSTITUIO FEDERAL (1988). Braslia: Grfica

do Senado, 1988.

CEAR. CONSTITUIO DO ESTADO. Fortaleza: INESP,

2004.

GENRO, Tarso (org.) Porto da Cidadania. Porto Alegre: Artes e

Ofcios, 1997.

PIRES, Valdemar. Oramento Participativo. So Paulo:

UNIMEP, 1999.

SOUZA, Marcelo Lopes de. Os oramentos participativos e sua

Especifidades: uma agenda de pesquisa. In: Terra Livre n.o. 15.
So Paulo: p.39-58, 2000.

SPECK, Bruno Wilhelm. Corrupo, Preveno e Controle.

Braslia: Jornal Correio Brasiliense, 30/03/2004.
Instrumentos da Cidadania.

23

TOURAINE, Alan. Podemos viver juntos? Iguais e diferentes.

So Paulo: Vozes, 1997. Corrupo Fiscalizao e Controle .

WIKIPEDIA,
Enciclopdia
Virtual.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Nepotismo em 23/03/2007 s 11:08
WIKIPEDIA,
Enciclopdia
Virtual.
http://pt.wikipedia.org/wiki/Patrimonialismo em 23/03/2007 s
11:19

24

Oramento, Fiscalizao e Controle:

Mesa Diretora 2007 2008

Dep. Domingos Aguiar Filho
Presidente
Dep. Gony Arruda
1 Vice - Presidente
Dep. Francisco Caminha
2 Vice - Presidente
Dep. Jos Albuquerque
1 Secretrio
Dep. Fernando Hugo
2 Secretrio
Dep. Hermnio Resende
3 Secretrio
Dep. Osmar Baquit
4 Secretrio

INSTITUTO DE ESTUDOS E PESQUISAS SOBRE O

DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DO CEAR
INESP
'
Presidente
Antonio Nbrega Filho
Coordenao do Ncleo de Publicao
Tereza Porto
Grfica do INESP
Equipe Grfica: Ernandes do Carmo, Francisco de Moura
Hadson Barros
Diagramao: Mrio Giffoni
Av. Desembargador Moreira 2807
Dionsio Torres Fortaleza Cear.
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POR UMA CULTURA DE PAZ E NO VIOLNCIA1

Reconhecendo a parte de responsabilidade ante o futuro da
humanidade, especialmente com as crianas de hoje e de amanh,
EU ME COMPROMETO - em minha vida cotidiana, na minha
famlia, no meu trabalho, na minha comunidade, no meu pas e na
minha regio a:
1 RESPEITAR A VIDA. Respeitar a vida e a dignidade de cada
pessoa, sem discriminar nem prejudicar;
2 REJEITAR A VIOLNCIA. Praticar a no-violncia ativa,
repelindo a violncia em todas suas formas: fsica, sexual,
psicolgica, econmica e social, em particular ante os mais
fracos e vulnerveis, como as crianas e os adolescentes;
3 SER GENEROSO. Compartilhar o meu tempo e meus recursos
materiais, cultivando a generosidade, a fim de terminar com a
excluso, a injustia e a opresso poltica e econmica;
4 OUVIR PARA COMPREENDER. Defender a liberdade de
expresso e a diversidade cultural, privilegiando sempre a
escuta e o dilogo, sem ceder ao fanatismo, nem
maledicncia e o rechao ao prximo;
5 PRESERVAR O PLANETA. Promover um consumo responsvel
e um modelo de desenvolvimento que tenha em conta a
importncia de todas as formas de vida e o equilbrio dos
recursos naturais do planeta;
6 REDESCOBRIR A SOLIDARIEDADE. Contribuir para o
desenvolvimento de minha comunidade, propiciando a plena
participao das mulheres e o respeito dos princpios
democrticos, com o fim de criar novas formas de
solidariedade.
1

Manifesto redigido por defensores da Paz como Dalai Lama, Mikail Gorbachev,
Shimon Peres e Nelson Mandela, no sentido de sensibilizar a cada um de ns na
responsabilidade que temos em praticar valores, atitudes e comportamentos para a
promoo da no violncia.
Lanado em 2000 pela UNESCO, contou com a adeso da Assemblia Legislativa
ao Manifesto 2000 com a coleta de mais de 500 mil assinaturas em nosso Estado.

Em 2000, as "8 Metas do Milnio" foram aprovadas por 191 pases da ONU, em Nova Iorque, na
maior reunio de dirigentes mundiais de todos os tempos. Estiverem presentes 124 Chefes de
Estado e de Governo. Os pases, inclusive o Brasil, se comprometeram a cumprir os 8 objetivos,
especificados, at 2015.

METAS DO MILNIO