1 Pereira

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POLTICA SOCIAL DO SEGUNDO PS-GUERRA: ASCENSO E DECLNIO

Potyara Amazoneida Pereira Pereira1
RESUMO
Este artigo trata do avano e do retrocesso da poltica social do segundo ps-guerra que,
entre os anos 1945 e 1975, se regia pelos direitos de cidadania e pela democratizao do
acesso a bens e servios produzidos coletivamente. Por essa perspectiva, a poltica
social tinha carter universal e protegia no apenas quem trabalhava ou estava
formalmente empregado. A partir dos anos 1980, com o advento do neoliberalismo, tal
poltica tornou-se focalizada na pobreza e substituiu o direito proteo social pelo
mrito individual centrado no trabalho. Consequentemente, ela passou a atender muito
mais os apetites do capital do que as necessidades sociais.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica Social, Universalidade, Focalizao, Direito, Mrito.
INTRODUO
Neste texto a ascenso e o declnio da poltica social do segundo ps-guerra
sero discutidos de acordo com o seguinte esquema analtico: inicialmente apresentarse-o as tendncias gerais e nucleares desta poltica, que so dominantes e
mundialmente influentes, para depois indicarem-se as particularidades destas tendncias
no contexto brasileiro.
Sabe-se que num mundo altamente globalizado como o de hoje, as
tendncias, sejam elas quais forem, parecem nicas e invariveis. Mas, bom lembrar
que essa impresso falsa e que, em se tratando de poltica social, esta nunca foi
homognea e linear. Jamais a poltica social se processou de forma idntica em todos os
Professora titular do Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia (UnB). Lder do

Grupo de Estudos Poltico-Sociais (POLITIZA), do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da
UnB, pesquisadora do CNPq e do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Poltica Social (NEPPOS), do
Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares (CEAM) da UnB. E-mail: poama@terra.com.br
Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 10, Dez. 2010
pases e nunca esteve livre de descontinuidades e retrocessos. Da a possibilidade de

particularizar, dentro das tendncias gerais, a experincia brasileira.
Por outro lado, sabe-se que a poltica social no um fenmeno isolado e
nem se realiza no vazio. Para compreend-la como um fenmeno complexo, tem-se que
conhecer as suas relaes com outros fenmenos e processos (especialmente os
econmicos e ideolgicos), assim como os fatores responsveis pelo seu apogeu entre
os anos 1945 e 1975 e o seu retrocesso a partir dos anos 1980.
Portanto, sero os seus altos e baixos histricos, nos ltimos 65 anos (19452010), que constituiro a espinha dorsal desta reflexo.
Cabe comear pelo seu apogeu, ou sua fase de ouro, e pelas suas
determinaes econmicas, histricas e ideolgicas.
PERODO DE OURO DA POLTICA SOCIAL E SEUS PERCALOS

Atualmente o contexto geral em que a poltica social se processa bastante
diferente do que existia no chamado perodo de ouro do Estado de Bem-Estar, que
compreendeu os anos de 1945 a 1975. Nesse perodo, especialmente entre as dcadas
1950 e 1970, o Estado dos pases capitalistas centrais do Ocidente, excluindo o dos
Estados Unidos, se comprometia a garantir o pleno emprego, a cobertura universal de
servios sociais (como sade e educao) e o estabelecimento de um mnimo de
proteo social a toda a populao. Tudo isso era realizado, sob o signo da cidadania
(como dever do Estado e direito do cidado) e orientado por duas principais doutrinas
de feio coletivista, articuladas entre si: uma, econmica, concebida pelo economista
ingls John Maynard Keynes (denominada doutrina keynesiana), e outra social, liderada
pelo estrategista poltico, tambm ingls, William Beveridge (criador do famoso
Sistema de Seguridade Social do Segundo Ps-Guerra).
Estas duas doutrinas constituram o suporte terico do pacto keynesiano, que

foi assim chamado pelo seguinte motivo: no segundo ps-guerra, e sob influncia da
teoria keynesiana, os conservadores, os liberais e os social-democratas aceitaram
compartilhar uma estratgia econmica, poltica e social em que o mercado deixava de
ser o ator central, com seus valores individualistas, para ceder lugar ao Estado, com os
seus valores coletivistas.
Isso quer dizer que o pacto keynesiano foi firmado como uma alternativa
capitalista ao capitalismo liberal clssico (avesso ao intervencionismo estatal) porque os
liberais, que desde o sculo XIX estavam no poder, no foram capazes de gerar
emprego e bem-estar social para todos, principalmente aps a grande depresso
econmica dos anos trinta. Alm disso, outras circunstncias favoreceram a formao
do pacto keynesiano, tais como: i) a triste lembrana, principalmente na Europa, dos
horrores e privaes materiais causados pela II Guerra Mundial; ii) e o medo capitalista
da proliferao das experincias totalitrias de direita (fascistas), realizadas na Itlia e
na Alemanha, e tambm do comunismo a partir da ex-Unio Sovitica.
Em sntese, as medidas econmicas adotadas pelo pacto keynesiano, que
passaram a sustentar as polticas sociais defendidas e postas em prtica por William
Beveridge na Inglaterra, foram:
a) Expanso da demanda possibilitada pelo emprego macio de capitais norte
americanos na reconstruo dos pases europeus, devastados pela guerra, e
pela maior participao na economia de trabalhadores satisfeitos com as
novas oportunidades de emprego, salrio e livre consumo;
b) Elevado gasto assumido pelo Estado em atividades que seriam onerosas
para a iniciativa privada, como a educao e a sade - o qual, ao mesmo
tempo em que contribua para a coeso social (ou paz social), possibilitava
aquecimento da economia e acumulao de capital;
c) Organizao fordista da produo, de acordo com a qual o trabalho passou

a ser concentrado em grandes plantas industriais e realizado em cadeia para
produzir vultosas quantidades de produtos padronizados e baratos;
d) Endividamento coletivo, graas a ampliao do sistema de crdito a todos os
consumidores.
Todas essas medidas fizeram parte de um modelo econmico denominado
keynesiano que se caracterizou por um crescimento autossustentado, custos reduzidos,
altas taxas de lucro para o capital e pleno emprego, contribuindo para: a formao de
um consenso positivo e generalizado sobre o keynesianismo e a construo de um
sistema de seguridade social abrangente e includente (diferente do inaugurado na
Alemanha, no sculo XIX, pelo chanceler conservador Otto von Bismarck, que exclua
quem no estivesse inserido no mercado de trabalho).
Entretanto, a partir 1973, quando o primeiro choque do petrleo ensejou uma
crescente elevao do preo desse produto, decretada pelos pases integrantes da
Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), passou-se a dizer que o
modelo econmico keynesiano entrara em crise, com base nos seguintes evidncias:
desacelerao do crescimento econmico, desemprego, estagflao (combinao da
inflao com recesso), diminuio dos investimentos e problemas na balana de
pagamentos e na acumulao de capital.
Sobre esta crise existem vrias explicaes2, dependendo do enfoque terico
utilizado. Mas, a explicao que prevaleceu foi a veiculada pelos adeptos da corrente
neoliberal, que sempre combateram o pensamento keynesiano. Tal combate alcanou o
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Trata-se na verdade de uma crise cclica ou regular do capitalismo caracterizada pelo excesso de
produo sobre a demanda por bens de capital e de consumo. Tal descompasso propicia queda brusca da
produo com consequncias depressivas e recessivas tanto do ponto de vista econmico como social.
Para vrios analistas, a crise capitalista atual, agudizada em 2008, tem a ver com a baixa remunerao do
capital produtivo, a partir dos anos 1970, e com a fuga de grande parte desse capital para a especulao
financeira, fictcia ou parasitria, que hoje est encontrando seus limites. Sobre este assunto ver:
Carcanholo (2010).
seu ponto mximo nos anos 1980, quando o neoliberalismo se viu fortalecido com a
consagrao de suas teses pelas organizaes multilaterais (Banco Mundial-BIRD,
Fundo Monetrio Internacional-FMI) e com o enfraquecimento do campo comunista. A
partir de ento foi disseminada a ideia de que o pacto keynesiano estava em crise,
devido, principalmente, aos gastos excessivos do Estado com proteo social; aos
elevados impostos cobrados da classe mdia e dos ricos pelo poder pblico; e aos altos
salrios dos trabalhadores. E, a partir desse momento, o neoliberalismo no s se tornou
a ideologia dominante, desbancando o keynesianismo, como se transformou numa
espcie de credo ao qual se converteram muitos social-democratas e socialistas.
Como resultado da prevalncia das teses neoliberais surgiu um novo modelo
econmico, o monetarista, que substituiu o keynesianismo. Em decorrncia, a partir dos
anos 1980, o neoliberalismo se firmou como um novo paradigma e recuperou os velhos
dogmas do liberalismo clssico, procurando fazer uma verdadeira revoluo na
economia e nas relaes entre capital-trabalho.
Segundo esse novo paradigma - que teve como principais apoiadores a exprimeira ministra inglesa, Margareth Thacher, e o ex-presidente dos Estados Unidos,
Ronald Regan (seguidos pelos governos dos principais pases ocidentais, como
Spadolini, da Itlia; Helmut Kohl, da Alemanha; Jacques Chirac, da Frana e, inclusive,
social-democratas como Felipe Gonzles, da Espanha) a revoluo conservadora ento
empreendida estaria baseada nas seguintes crenas:
a) De que h uma mo invisvel, ou um sistema natural, que rege a vida em
sociedade e a conduz na direo da ordem e da justia, sem precisar de
ingerncia do Estado. Mas, para isso os indivduos devem ter a maior
liberdade possvel para buscar o seu bem-estar num mercado que tambm
dever ser livre para criar e colocar disposio dos indivduos maiores
recursos;
b) De que a desigualdade social um resultado inevitvel (e tolervel) da

liberdade social e da iniciativa pessoal, constituindo-se, inclusive, em pea
fundamental para distribuio eficiente de recursos porque proporciona
incentivos necessrios para obt-la;
c) De que a figura do empresrio constitui o elemento essencial do processo
econmico, na medida em que a sua funo de assumir riscos e tomar
iniciativas constitui o ponto de partida da ao do mercado e,
consequentemente, da inovao, do empreendimento e do progresso;
d) De que a interferncia das instituies sobre a ao individual s faz
fomentar o conflito de classes e reduzir os efeitos positivos das iniciativas
individuais para o bem-estar geral.
A materializao dessas
crenas
implicou
adoo de
polticas
governamentais que se fundamentaram na hiptese de que a economia s poderia

funcionar em regime de competio perfeita se ficasse livre das polticas de
redistribuio de renda (consideradas confiscos); das organizaes sindicais, que
funcionavam como um contrapoder ao poder empresarial; dos gastos sociais, que
oneravam os cofres pblicos; dos elevados impostos sobre as classes mais abastadas e
do controle do Estado sobre o mercado. Ou seja, o mercado deveria voltar a ser o centro
da vida econmica e social.
Para tanto, passou-se a privilegiar:
a) A liberalizao e flexibilizao do mercado;
b) A redistribuio da renda em favor do lucro;
c) A desonerao dos governos com a proteo social;
d) A adoo de polticas monetrias como reguladoras do equilbrio
macroeconmico, elegendo-se como principais medidas: o controle da
inflao e da alta dos preos; a oferta limitada da quantidade de dinheiro; e a
diminuio da atividade laboral e dos salrios. Isso redundou no aumento do

desemprego que se converteu em soluo ao invs de problema;
e) A reduo da carga de impostos incidentes sobre as classes de rendas mais
altas, sob a justificativa de que, se esta carga ultrapassasse um determinado
limite, ela poderia desestimular o capital de investir e os trabalhadores de
trabalhar. Esta reduo era acompanhada da diminuio do gasto pblico.
f)
A organizao ps-fordista (ou toyotista) do trabalho, em substituio

organizao fordista da era keynesiana, a qual se assentava em uma nova
base tecnolgica para atender aos novos requerimentos do mercado:
flexibilidade, eliminao de tempos mortos na produo e diferenciao de
produtos tudo coordenado por sistemas informticos e telemticos.
Alm disso, a ordem liberal dominante concebeu uma estratgia a ser imposta
aos pases subdesenvolvidos, especialmente nos momentos de renegociao de suas

dvidas externas, sob o comando BIRD e do FMI. Tal estratgia consistia num conjunto
de regras e condicionantes padronizados, denominado Consenso de Washington, que
pressionava os governos dos pases capitalistas perifricos a adotar polticas econmicas
liberalizantes
realizar
reformas
estruturais,
tais
como:
ajuste
fiscal,
desregulamentao dos mercados, privatizao do setor pblico, reduo do Estado,

desmontagem do sistema de proteo social, flexibilizao do mercado de trabalho
(FAGNANI, 2005, p. 382).
IMPLICAES PARA A POLTICA SOCIAL

No bojo dessas mudanas, a poltica social, seja dos pases centrais, seja dos
perifricos, foi duramente afetada. Mas, nesse processo, ela no entrou em crise, no
sentido de falncia ou extino. Ao contrrio, ela se reestruturou institucionalmente e se
reorientou ideologicamente, sofrendo uma forte guinada para a direita com o objetivo de
se adaptar revoluo conservadora empreendida.
De forma geral, os principais impactos dessas mudanas sobre a poltica
social, a partir dos anos 1980, representaram retrocessos das conquistas do perodo de
ouro do Estado de Bem-Estar, assim sintetizados:
a) Perda do protagonismo do Estado na produo, distribuio e proviso da

poltica social, propiciando a diminuio da intensidade protetora do Estado
e a abolio de seu papel de garante de direitos sociais;
b) Substituio do consenso em torno do pleno emprego pelas ideias de
empreendedorismo,
eficincia,
competitividade
equilbrios
macroeconmicos, que passaram a ser os novos totens do pensamento

poltico internacional (FIORI, apud FAGNANI, idem, p. 284). Houve, como
diz Mattoso (1995, p. 76), uma desordem do trabalho representada pela
fragmentao e heterogeneidade do mundo do trabalho e pela reduo da
segurana no emprego e da combatividade dos movimentos sindicais que
ficaram reduzidos a um defensismo estratgico;
c)
Priorizao do atendimento das necessidades do capital em detrimento da

satisfao das necessidades sociais. Como disse Solow (apud LOPES, 2000,
p. 96) a redistribuio da riqueza se fez em favor dos mais ricos e a
distribuio do poder em favor dos mais poderosos;
d) Reforma da previdncia social que, seguindo as orientaes do terico

liberal americano Milton Friedmann, deveria se circunscrever a uma
concepo de seguro social, contratado individualmente e gerido por um
sistema de capitalizao;
e) Supremacia do princpio da focalizao e da subsidiaridade3 sobre o

principio da universalidade e do compromisso primaz do Estado nas prticas
da poltica social;
f)
Cortes nos gastos sociais e nfase em uma assistncia social rudimentar,

resgatadora da filantropia privada, que passou a ter notvel estmulo no
quadro de um modelo de bem-estar que perdeu o protagonismo do Estado e
passou a ser denominado de bem-estar misto ou pluralista (welfare mix).
Tais impactos produziram as seguintes tendncias contemporneas da poltica
social, inclusive no Brasil:

a) Ao minimalista do Estado na garantia de direitos e no processo de
proviso de bens e servios;
b) Predomnio das polticas sociais focalizadas na pobreza extrema, em
detrimento das polticas sociais universais;
c) Ressurgimento das condicionalidades, ou contrapartidas compulsrias,
como mecanismo de controle seletivo do acesso dos pobres a benefcios a
que teriam direitos;
d) Substituio do welfare (bem estar incondicional, baseado no status de
cidadania) pelo workfare (bem estar em troca de trabalho, ou de sacrifcios,
baseado no contrato ou na contabilizao de prejuzos e lucros);
e) Culpabilizao dos pobres pela sua situao de privao, a ponto de em
pases, como os Estados Unidos, eles serem chamados de subclasses
(underclasses), dada a suposio estereotipada de que possuem uma cultura
O princpio da subsidiaridade estabelece uma hierarquia de instncias protetoras, em cujo topo est a
instncia mais prxima, isto , o prprio indivduo afetado, seguido, sequencialmente, da famlia, da
comunidade local (includa a Igreja, as organizaes voluntrias, redes informais de vizinhos) e, por
ltimo, o Estado (ABRAHAMSON, 1995)
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inferior a cultura da pobreza. Trata-se do retorno do darwinismo social,

segundo o qual os fortes sobrevivero e os fracos perecero;
f)
Substituio das anlises socioeconmicas dos determinantes da pobreza

por argumentos morais, que vinculam o empobrecimento de considerveis
parcelas da sociedade a comportamentos individuais desviantes;
g) Refamilizao (SARACENO, 1995, p. 261), ou revalorizao da famlia

como principal canal de absoro dos novos riscos sociais advindos do mau
funcionamento do Estado e da ausncia de vocao social do mercado.
Contudo, o discurso da universalidade no foi de todo suprimido dos planos
governamentais. A tenso que se estabeleceu entre a antiga prtica universalista e a
atual valorizao das polticas focalizadas, fez com que prevalecessem trs arranjos de
interveno social que atestam a diminuio da intensidade protetora do Estado: a
adoo de um universalismo que deixou de ser total, para ser segmentado ou contido; de
um particularismo social ou categorial que privilegia demandas de grupos especficos,
em lugar demandas de classe; e da mercantilizao das polticas sociais, que debilita
diretos sociais, face a empecilhos ideolgicos e operacionais concretizao desses
direitos. Alm disso, a presena atual de fenmenos globais ausentes no passado, como
o crescente envelhecimento populacional, o desemprego estrutural, a reestruturao da
famlia e a dinmica migratria, requerem, da poltica social, difceis orientaes, que
continuam em aberto.
Por universalismo segmentado entende-se a proviso social voltada para um
conjunto de necessitados (e no para toda populao) que vem se caracterizando como
uma extensa cobertura de programas compensatrios ou de alvio da pobreza. Nesse
aspecto, os governos no tm reduzido a oferta de programas de carter emergencial e
de atendimento de carncias elementares de cidados. Pelo contrrio, tm estendido essa
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oferta como uma alternativa precria ao desmonte de uma proteo intensiva em

segurana social bsica e geral. Segundo Cabrero (2002), este tipo de universalidade
tem prevalecido e exercido efeitos disciplinadores sobre as demandas sociais. Sua
legitimidade tem tido o poder de fazer com que as novas geraes de trabalhadores
vejam como natural a precariedade e a instabilidade do emprego, assim como a
decrescente intensidade protetora do Estado com base na crena de que a incorporao
no mercado de trabalho exige longos perodos de espera (p. 512).
Por particularismo social ou categorial entende-se, com Cabrero (ibid.),
estratgias e prticas adotadas para atender demandas e necessidades de grupos
especficos que exigem o reconhecimento pblico de suas particularidades ou
diferenas. Essa modalidade de atendimento tem prs e contras. Como ponto positivo,
ela se distingue de um particularismo individualista e das prticas voluntaristas
propensas ao clientelismo sociopoltico. Mas, o seu lado negativo est em segmentar a
poltica social, dada a distinta capacidade de organizao, mobilizao, vocalizao e
poder de presso dos grupos particulares.
Por fim, a mercantilizao da poltica social, ou a remercantilizao dos
direitos sociais, como denomina Cabrero (ibid.) seguindo as pegadas de EspingAndersen (1991) diz respeito preponderncia da apropriao privada lucrativa da
poltica social, com total esvaziamento de seu carter pblico. Os bens pblicos, como
sade e educao, passam a ser bens privados que devem ser comprados no mercado.
No cerne dessa inverso, dois principais fatores podem ser arrolados. Um, a
disseminao progressiva da ideologia liberal de que os direitos sociais no so direitos
genunos porque a sua efetivao depende de condies materiais e financeiras difceis
de serem bancados pelo Estado. O outro a efetiva prtica dessa ideologia caracterizada
pela abdicao do Estado de sua funo de garantidor de direitos.
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Como consequncia dessa reestruturao nos objetivos e contedos da

poltica social, as formas de gesto social tambm foram reestruturadas. Prevalece um
padro de proteo social que, segundo Abrahamson (1992), caracteriza-se pela
dualizao da prtica do bem-estar. De um lado, o mercado de trabalho atende as
necessidades dos trabalhadores empregados e, de outro lado, o Estado e instituies
privadas filantrpicas prestam atendimentos emergenciais aos desempregados e aos no
empregveis, situados margem das oportunidades de emprego e do acesso aos
benefcios ocupacionais obtidos no mercado de trabalho. Nesta modalidade de
atendimento ganha relevo o que ficou conhecido como bem-estar misto ou pluralista em
que o Estado conta com a colaborao de uma extensa rede privada no lucrativa no
alvio da pobreza, cujo maior mrito do ponto de vista poltico fortalecer a focalizao
das polticas sociais pblicas na pobreza extrema.
Mais recentemente, a antiga proposta de ativao dos pobres, beneficirios de
programas governamentais de assistncia social, para se inserirem num mercado de
trabalho flexvel, precrio e desprotegido, vem sendo revisitada (ABRAHAMSON,
2009). Mas, diante dos persistentes e elevados ndices de informalidade no trabalho, os
governos do mundo inteiro vm apostando em programas de gerao de renda
autossustentada, seja sob a forma de empreendimentos individuais, subsidiados pelo
Estado, seja sob a forma de economia solidria ou cooperativada. Entretanto, em ambos
os casos, a precarizao e desproteo do trabalho continua presente (PEREIRAPEREIRA, 2009).
TENDNCIAS DA POLTICA SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO

A particularidade da poltica social brasileira est diretamente relacionada ao
quadro de dificuldades sociais prprio do Brasil.
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Este quadro, alm de ser obviamente diferente do existente nos pases

capitalistas centrais, , no dizer de Fagnani (2005), complexo, multifacetado e est
longe de ser equacionado.
O Brasil, cujo estilo de desenvolvimento adotado desde os primrdios da sua
industrializao produziu desigualdades endmicas, agravadas com o regime autoritrio
que se estendeu de 1964 a 1985, possui at hoje uma sociedade polarizada entre ricos e
pobres. Esse fato, revelador do carter antissocial ou injusto das polticas econmicas
brasileiras, engendrou desequilbrios internos e externos que se traduziram em
deficincias estruturais acumuladas nas reas da sade, educao, previdncia,
assistncia social, seguro desemprego, qualificao do trabalhador desempregado, entre
outras reas estas levadas a srio nas democracias ocidentais (FAGNANI, 2005).
Alm disso, o pas possui deficincias crnicas e estruturais em relao infraestrutura
urbana (habitao popular, saneamento bsico e transporte pblico), reforma agrria e
ao emprego e renda.
As mudanas contemporneas globais verificadas no mundo do trabalho
repercutiram negativamente sobre o conjunto das condies de vida do trabalhador
brasileiro, j que, no Brasil, h uma clara e direta associao entre o mercado de
trabalho e o bem-estar da populao. Em decorrncia, a insero no mercado de
trabalho formal ou com carteira assinada, tornou-se, no pas, um divisor de guas entre a
cidadania e a marginalidade cvica (FAGNANI, 2005; SANTOS, 1979). No admira,
portanto, que sob os mais diferentes prismas e quaisquer que sejam as fontes e os
dados escolhidos, a desigualdade no Brasil surpreende tanto por sua perenidade como
pela dramaticidade de sua dimenso (THEODORO; DELGADO, 2007, p. 122).
Entretanto, o enfrentamento desse quadro num pas que, como dizia Celso
Furtado (1983), a rigor no pobre, isto , no impossibilitado de solucionar esse
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tipo de problema pelos seus prprios meios (p. 61), beira o descaso ou a insensatez
poltica. J na dcada de 1970, o economista Edmar Bacha (apud FURTADO, ibid.)
chamava a ateno para o fato de que
[...] para eliminar a misria no Brasil, bastaria reduzir a
participao na renda nacional dos 10 por cento mais ricos da
populao a um nvel similar ao que se observa em certos pases
que tm uma renda per capita comparvel nossa, tais como
Coria do Sul e Formosa. O resultado seria que os quarenta por
cento atualmente mais pobres teriam sua participao na renda
total elevada de 8 para 17 por cento e os 10 por cento mais ricos
a sua reduzida de 49 para 40 por cento.
Mas, tal modificao, acrescenta Furtado, no poderia decorrer de simples
transferncias pois no o suprfluo dos ricos o de que esto carecendo os pobres
(ibid.) - e sim de modificaes na estrutura do sistema econmico ou na estrutura do
poder concentrado em uma minoria. De todo modo, o raciocnio de Edmar Bacha serve
ainda hoje para lembrar que recursos existem no pas.
A poltica social brasileira, mesmo depois da promulgao da Constituio
Cidad, de 1988, tem se comportado de modo ambguo, acossada por dois movimentos
contrrios, assim apontados por Fagnani (ibid.): um que quer avanar na extenso da
cidadania e se esfora por estruturar as bases institucionais e financeiras do Estado
Social brasileiro, tal como aconteceu nos pases capitalistas centrais; e outro que, com a
mesma intensidade, ou talvez maior, direciona-se em sentido contrrio, visando destruir
(e no apenas contrarreformar, como salienta Fagnani) as bases institucionais e
financeiras construdas na nao em seus momentos de lucidez democrtica. Esse duplo
movimento no novo. Ele foi esboado nos anos 1930, quando da criao das polticas
sociais urbanas, no contexto da industrializao; teve grande impulso nos anos 1970, no
rastro das lutas pela redemocratizao do pas; mas, ganhou vigor indito nos anos
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1990, quando uma ampla gama de direitos, prevista na Constituio Federal de 1988, foi
sistematicamente desmontada.
Efetivamente, a Constituio de 1988 representou um inegvel avano na
reestruturao do sistema de proteo social brasileiro. Com ela, desenhou-se, pela
primeira vez no pas, um embrio de Estado Social universal e equnime (FAGNANI,
2005, p. xvi). A poltica social que se delineou a partir dessa inovao tinha carter
pblico e, como tal, ancorava-se na cidadania e na concepo de seguridade social
ampliada (para alm do seguro e do status ocupacional formal). A assistncia social,
tradicional campo de manobras clientelistas e de barganhas populistas, transformou-se
em direito devido. Contudo, alm de essas transformaes terem se dado em meio a
uma onda liberalizante internacional, que repudiava tudo o que era social e pblico, as
foras conservadoras brasileiras, que serviram ao regime militar e conseguiram ocupar o
centro do poder aps a redemocratizao do pas, no comungavam com o contedo
progressista da Constituio.
Consequentemente, as primeiras investidas contra esse contedo partiram do
prprio governo federal, que no deu curso as reformas nele previstas ou as preteriu em
favor da adoo de polticas focalizadas na pobreza extrema, quando no do
clientelismo poltico. Foi o caso da reforma agrria e das polticas federais urbanas
(habitao, saneamento, transporte pblico), assim como da sade, previdncia,
assistncia, educao, seguro-desemprego e suplementao alimentar.
Desde os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte as foras
conservadoras brasileiras apresentaram veementes reaes aos novos direitos
constitucionais, especialmente os sociais. A principal tentativa de desfigurar ou impedir
a vigncia desses direitos ocorreu por ocasio do processo de regulamentao de
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dispositivos constitucionais de carter no contributivo, como os referentes sade e

assistncia social.
Entretanto, os ataques conservadores contra os avanos constitucionais de
cunho social se fortaleceram com a entrada no pas da ideologia neoliberal, durante o
governo Collor Mello (1990). Nesse momento, caminhou-se vigorosamente para o
desmonte (e no apenas a contrarreforma, repita-se) do embrio de Estado de Bem-Estar
universalista e equnime desenhado na Constituio.
A semelhana do que aconteceu com o domnio da regulao social
keynesiana nos pases capitalistas avanados, a implantao do ciclo liberal no Brasil
foi favorecida pelo esgotamento do modelo desenvolvimentista, fortemente gerido pelo
Estado, e pela recomposio das foras polticas conservadoras a partir da eleio do
presidente Collor de Melo, em 1990. Donde se conclui que o fato de o Brasil ser um dos
ltimos pases a abraar a ideologia neoliberal tenha a ver com a tradicional
dependncia das elites nacionais aos privilgios que sempre lhes foram concedidos pelo
Estado.
Considerando essa tradio, o ambiente que se formou com a entrada do
neoliberalismo no Brasil, partir de 1990, tornou-se absolutamente contrrio ao
fortalecimento da incipiente cidadania social conquistada com a redemocratizao do
pas e consignada na Carta Magna.
Parafraseando Fagnani (2005), pode-se afirmar que a onda liberalizante que
tomou conta do pas compreendeu trs momentos: o do curto governo Collor (19901992); o inaugurado na gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no Ministrio da
Fazenda e que se estendeu at o final de seu segundo mandato como presidente da
Repblica, em 2002; e o do governo Lula, que se encerra em 2010. O trao mais
marcante dos dois primeiros governos, segundo Fagnani (ibid.) foi o do desmanche das
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reformas constitucionais, iniciado com Collor e aprofundado com FHC. E o trao mais
marcante do terceiro governo foi a no ruptura com o ciclo liberal, traduzido na
continuidade da busca de equilbrio macro econmico e na tenso entre os paradigmas
da focalizao e da universalizao. No por acaso, no mbito social a preocupao
central era suprimir a pobreza por meio de polticas focalizadas, em substituio ao
objetivo da reduo das desigualdades por meio de polticas universais (CARNEIRO,
2009, p. 29).
Assim, embora os Programas de combate pobreza adotado pelo terceiro
governo, sob a forma de transferncias renda, tenham contribudo para o aumento da
renda das famlias [pobres] e para reduo da sua vulnerabilidade em face da extrema
pobreza (IPEA, 2008), a posio social dessas famlias no foi estruturalmente
modificada.
Como diz Houtart (2008),
[...] o governo Lula desenvolveu um importante programa de
alvio da pobreza, desde o Fome Zero at o Bolsa famlia. No
entanto, essas iniciativas se inscreveram na continuidade do
modelo econmico com a ideia de que antes de distribuir
riqueza era preciso produzi-la. Esta aparente evidncia cobre
uma lgica mais profunda: quais so as condies de produo e
como se realiza a riqueza produzida [...]. Ao no questionar o
modelo neoliberal de crescimento, o projeto de Lula incorre em
graves contradies. Para fazer crescer a riqueza de forma rpida
e eficaz, privilegia-se a agroexportao com todas as suas
consequncias: agresses fronteira agrcola; destruio direta e
indireta de matas, favorecimento da monocultura, interrupo da
reforma agrria. Alm disso, se aproveitou da boa conjuntura
dos preos das matrias primas e dos produtos agrcolas para
fortalecer o modelo de dependncia econmica do exterior [...].
Prolonga-se o modelo neoliberal com polticas monetrias e
18
pagamento da dvida externa. Realmente h mais produo de

riqueza, mas as condies sociais da maioria da populao no
mudaram muito [...]. Ao mesmo tempo as distncias sociais no
diminuem (HOUTART, 2008, p. 11-2).
Com efeito, no se pode negar que, alm dos efeitos compensatrios dos
programas de transferncia de renda, houve a retomada do crescimento do emprego
formal, inclusive fora das reas metropolitanas; do aumento da contribuio dos
trabalhadores ao sistema previdencirio; da busca por qualificao profissional e de
recursos financeiros para serem distribudos pelo poder pblico. Porm, tudo isso no
teve como meta a transformao das estruturas que criaram e mantm a pobreza, as
quais respondem pelo ainda elevado ndice de trabalhadores informais, situados
margem das garantias propiciadas pelo status ocupacional formal que, no Brasil,
constitui o mecanismo mais importante de segurana e prestgio social.
Nesse sentido, pode-se concluir que, se as polticas sociais brasileiras dos
ltimos oito anos tiveram seu escopo e magnitude ampliadas, elas serviram mais s
necessidades de acumulao do capital do que s necessidades sociais. Para tanto,
pautaram-se mais pelo princpio da focalizao do que pelo da universalidade. Quando
muito, reeditaram um universalismo segmentado e um particularismo social
diferenciado em meio a tendncia dominante de sua mercantilizao, tal como descrito
por Cabrero (2002) em sua avaliao das polticas sociais contemporneas fora do
Brasil.
Mas, isso no significa que, tanto c quanto l, o Estado tenha se tornado
mnimo, como pregava a ideologia neoliberal. A verdade insofismvel que o Estado
est presente e participante do processo de declnio da poltica social como direito de
cidadania, seja para legitimar as novas tendncias da proteo social, voltadas para o
trabalho como punio, seja para garantir o aumento da produtividade do capital e a
19
diminuio dos custos privados em economias abertas. E o Brasil, apesar das

peculiaridades da realidade nacional, no foge a essa regra.
SOCIAL POLICY OF THE SECOND POST-WAR: RISE AND DECLINE

ABSTRACT
This article is about the advancement and throwback of social policy of the second post
war that, between 1945 and 1975, was based on the rights of citizenship and the
democratization of access to goods and services produced collectively. By this
perspective, social policy had a universal aspect and protected not only those who
worked or was formally employed. Beginning in the 1980s, with the emergence of
neoliberalism, such a policy became focused on poverty and replaced the right to social
protection by the individual merit centered on job. As a consequence, it started to serve
more the appetites of the capital then the social needs.
KEYWORDS: Social Policy, Universality, Focusing, Right, Merit.

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POLTICA SOCIAL DO SEGUNDO PS-GUERRA: ASCENSO E DECLNIO

PALAVRAS-CHAVE: Poltica Social, Universalidade, Focalizao, Direito, Mrito.

Professora titular do Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia (UnB). Lder do

pases e nunca esteve livre de descontinuidades e retrocessos. Da a possibilidade de

PERODO DE OURO DA POLTICA SOCIAL E SEUS PERCALOS

Estas duas doutrinas constituram o suporte terico do pacto keynesiano, que

c) Organizao fordista da produo, de acordo com a qual o trabalho passou

b) De que a desigualdade social um resultado inevitvel (e tolervel) da

governamentais que se fundamentaram na hiptese de que a economia s poderia

diminuio da atividade laboral e dos salrios. Isso redundou no aumento do

A organizao ps-fordista (ou toyotista) do trabalho, em substituio

aos pases subdesenvolvidos, especialmente nos momentos de renegociao de suas

desregulamentao dos mercados, privatizao do setor pblico, reduo do Estado,

IMPLICAES PARA A POLTICA SOCIAL

a) Perda do protagonismo do Estado na produo, distribuio e proviso da

macroeconmicos, que passaram a ser os novos totens do pensamento

Priorizao do atendimento das necessidades do capital em detrimento da

d) Reforma da previdncia social que, seguindo as orientaes do terico

e) Supremacia do princpio da focalizao e da subsidiaridade3 sobre o

Cortes nos gastos sociais e nfase em uma assistncia social rudimentar,

social, inclusive no Brasil:

inferior a cultura da pobreza. Trata-se do retorno do darwinismo social,

Substituio das anlises socioeconmicas dos determinantes da pobreza

g) Refamilizao (SARACENO, 1995, p. 261), ou revalorizao da famlia

oferta como uma alternativa precria ao desmonte de uma proteo intensiva em

Como consequncia dessa reestruturao nos objetivos e contedos da

TENDNCIAS DA POLTICA SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO

Este quadro, alm de ser obviamente diferente do existente nos pases

dispositivos constitucionais de carter no contributivo, como os referentes sade e

pagamento da dvida externa. Realmente h mais produo de

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SOCIAL POLICY OF THE SECOND POST-WAR: RISE AND DECLINE

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