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178 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

A velha arte de governar: o Conselho


de Estado no Brasil Imperial
The old art of governing:
The Brazilian Imperial State Council
Maria Fernanda Vieira Martins
A instituio era admirvel, e quando tudo (exceto a
dinastia) se tinha vulgarizado, o Conselho de Estado, antes
de vulgarizar-se, tambm, guardou por muito tempo o
sabor, o prestgio de um velho Conselho ulico conservado no
meio da nova estrutura democrtica, depositrio dos antigos
segredos de estado, da velha arte de governar, preciosa
herana do regime colonial, que se devia gastar pouco a
pouco.
Joaquim Nabuco

Indiscutivelmente os princpios norteadores do Estado imperial brasileiro eram, na feliz expresso de Francisco de Paula Sousa, monarquia e
liberdade. Esse era o caminho da civilizao. Se monarquia sem liberdade
era escravido, o caminho da liberdade para a monarquia em um pas
escravista era a Lei. Impregnados do sentimento de repulsa ao modelo das
monarquias absolutistas que se generalizara entre letrados aps as revoltas
liberais europias que parecia ameaar tambm o trono brasileiro na
figura de Dom Pedro I a elite dirigente no pas abraou avidamente a
causa da monarquia constitucional1.
No Brasil adotou-se um iderio europeu ps-revolucionrio que havia se esmerado em marcar a ruptura com o Antigo Regime, identificando
o absolutismo ao despotismo e negando qualquer continuidade entre estes e o novo modelo poltico-administrativo que ento se instalava. Mas
nem a monarquia absolutista europia foi necessariamente desptica, nem
a monarquia constitucional reviveria no sculo XIX totalmente livre dos
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resqucios do Antigo Regime. A experincia brasileira demonstraria a fora dessa tradio ao seguir, em grande medida, a forma como se organizou
e se consolidou a monarquia portuguesa e seu modelo de administrao.
Tanto a transferncia da Corte portuguesa quanto o processo de Independncia de 1822, acompanhado da opo pelo constitucionalismo,
representaram marcos irrefutveis na histria poltica brasileira, no sentido de que nesse momento se iniciou a formalizao das instituies que
integraram a monarquia no pas e que, entre avanos e recuos, seguiria o
modelo europeu do estado-nao. Mas no se tratava da simples importao de um modelo. A compreenso dessa histria no deve excluir a dinmica da vida poltico-administrativa colonial, suas relaes com a metrpole portuguesa e as prticas e ideais da elite que vivenciou e deu forma a
esse processo.
Na construo da identidade do Estado Imperial brasileiro, o Conselho de Estado assumiu um papel central. A instituio havia sido criada
oficialmente logo aps a Independncia e confirmada pela Carta constitucional de 1824. Seguia o modelo dos velhos conselhos ulicos europeus, com membros vitalcios, sofrendo a influncia de uma prtica poltico-administrativa tradicionalmente associada ao regime monrquico no
velho continente. O primeiro Conselho atuou junto ao imperador Pedro
I desde 1823, sobrevivendo sua abdicao em 1831. Extinto no conjunto das medidas de carter liberal presentes na reforma constitucional de
1834, foi restabelecido em 1841 como expresso dos esforos de reforma
e pacificao do pas e manuteno da ordem pblica aps os conturbados anos das regncias.
A idia de trazer de volta o Conselho de Estado cena poltica surgiu
em 1840. Em princpio, o momento no poderia ser mais propcio, uma
vez que, aps o perodo regencial, vivia-se o retorno do imperador com a
Maioridade, retorno este que ainda trazia consigo o Poder Moderador
uma prerrogativa constitucional na vigncia da Carta de 1824 e a prpria responsabilidade de se reconstruir a estrutura poltica e administrativa do Estado brasileiro. Ao longo de todo o II Reinado, o Conselho resistiu,
juntamente com o Senado, como a mais estvel e slida das instituies
monrquicas. Sua atuao poltica sempre excedeu suas atribuies originais e foi suprimido apenas com o desaparecimento da prpria monarquia,
cuja existncia acompanhou e cuja ao procurou regular e controlar.
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Embora o Poder Moderador houvesse sido mantido pelo mesmo Ato


Adicional que extinguira o primeiro Conselho de Estado, ambos se mantiveram unidos um ao outro. Indiretamente, o Conselho sempre esteve ligado
idia de que representava uma sada conciliatria aceitao do poder
pessoal do monarca em uma sociedade poltica que, mesmo que moderadamente, no ousava desprezar os preceitos liberais que imperavam no
cenrio internacional.
Nesse contexto a ao empreendida pelas elites, baseada na necessidade de adequao do pas ao sistema monrquico constitucional, implicava a superao de antigas prticas herdadas do perodo colonial. Tais
esforos de conciliao no puderam prescindir da existncia de instituies
como o Poder Moderador cuja atuao se materializava no Conselho de
Estado , que no Brasil assumiu a funo arbitral reservada ao Estado
pela cultura poltica do Antigo Regime, ou seja, um modelo que se pretendia liberal, que adotou o princpio montesquiano do equilbrio entre os
poderes, mas que esbarrou nos entraves representados pela tradio poltico-administrativa portuguesa2 .
Tratava-se, assim, da vertente do pensamento liberal europeu que,
entre outros aspectos, centrava na lei o limite da liberdade poltica. Com
base na filosofia de Montesquieu, esta vertente encontrou seu desenvolvimento nas teses de Benjamin Constant o principal mentor da gerao
de polticos brasileiros que ento chegava ao poder , que acrescentou
ainda teoria dos Poderes a idia da neutralidade do poder da monarquia
constitucional, justificando a criao do que no Brasil se denominou Poder Moderador.
Assim, o estudo sobre o Conselho, como instncia de relacionamento entre o Estado e as elites, assume inegvel importncia, uma vez que o
rgo traduziu, por um lado, o pensamento do Governo, por outro, sua
adequao aos interesses dos grupos dirigentes e das elites ali presentes,
permitindo observar como se davam as relaes entre os grupos dominantes e compreender os espaos e os limites que se colocavam para a execuo de seus princpios e projetos para o pas3.
Em geral, as assemblias de notveis, e mesmo a idia de conselhos
polticos e administrativos, j bastante antigas em diversos pases da velha
Europa, foram organismos constitudos exatamente com a funo de auxiliar a monarquia a exercer o papel de rbitro de conflitos e conciliao
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de interesses, funcionando como estruturas que facilitavam o exerccio do


poder ao negociar e intermediar as relaes da Coroa com os diversos
grupos polticos, particularmente com as autoridades regionais/locais.
Assim, devem ser entendidas como instituies ligadas diretamente ao
poder central, em geral com ampla autonomia poltica e extensa ao reguladora e normativa e como lcus por excelncia de redes polticas e sociais que concediam representatividade ao Estado e legitimavam suas aes4.
Fundamental ao entendimento desse processo, portanto, torna-se a
identificao das redes de sociabilidade e parentesco que se pode observar
a partir das elites reunidas no Conselho de Estado e suas relaes de continuidade no que se refere aos principais grupos econmicos do pas os
grandes negociantes e proprietrios de terras e escravos e s oligarquias
regionais, as antigas famlias que, desde o perodo colonial, controlavam
os poderes locais e estendiam sua esfera de influncia no s para alm dos
prprios limites provinciais, como em direo ao poder central5 .
Nesse contexto o capital e poder poltico de um indivduo correspondiam no apenas ao seu status, mas ainda sua capacidade de oferecer e
retribuir benefcios, em um amplo esquema de trocas cuja funo estruturante, no entanto, verificava-se em um nvel mais cotidiano das relaes de
poder. Na prtica consistiam em aspectos informais a conviver com as estruturas formais de ordenao poltica e social, como as instituies ou a prpria Justia, transformando-se progressivamente em prticas marginais na
proporo em que se complexificava o aparelho de controle e administrao
do Estado6.
Dessa forma, as prticas clientelares e as redes que estas alimentaram
exerceram papel fundamental no prprio processo de centralizao. Como
poderes paralelos, poderiam funcionar como obstculos expanso do
poder real mas, paradoxalmente, uma vez controlados, abriam caminho
para um maior domnio da poltica e para o prprio reforo da unidade
central. Em Portugal as redes familiares e institucionais comearam a perder sua fora a partir da legislao pombalina em fins do sculo XVIII,
basicamente ao transformar-se o carter patrimonial das mercs em simples graa honorfica. Entretanto, embora deixassem de ser a norma, tanto
em Portugal quanto no Brasil tais prticas no desapareceram instantaneamente, mas adaptaram-se s novas estruturas da poltica e do prprio
Estado considerando-se o aprimoramento dos processos eleitorais, a
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especializao institucional, a proliferao de cargos etc. , mantendo-se ainda por tempo considervel no universo cultural da poltica luso-brasileira7.
Tratava-se de uma persistente cultura poltica que seguia ignorando
as fronteiras regionais e reforava uma prtica de governo e dominao
que resistia propaganda e ao iderio liberais. As relaes que essas redes
retratam mostram uma realidade heterognea, ambgua e dinmica,
espelhando as tenses caractersticas dos grupos e indivduos nela envolvidos, considerando-se uma estrutura social na qual a prpria identidade
individual ainda se encontrava fortemente vinculada a relaes familiares
e redes sociais s quais estavam associados, o que fazia com que, com freqncia, antes de homens pblicos, fossem representantes dos interesses e
negcios dos grupos e famlias que os aproximaram do poder. A noo de
rede complementa a compreenso do sentido que assume o termo elite
pela considerao de que formam grupos com identidades construdas a
partir de suas relaes, crenas e prticas polticas8 .
Portanto, para que o Conselho de Estado seja considerado como instrumento para a anlise da ao e do comportamento das elites, trazendo
um novo entendimento sobre o seu papel na poltica e na prpria formao do Estado brasileiro, preciso ampliar a abordagem no sentido de
entender essas elites no como a representao de um grupo isolado, a partir
de suas caractersticas internas de formao e composio, mas considerando ainda suas relaes com a sociedade, atravs das redes de alianas e interesses que se constrem e se refazem permanentemente ao seu redor.

Um pouco de homens, outro pouco de instituio: composio,


trajetrias e redes
primeira vista os conselheiros de Estado no Segundo Reinado formavam um conjunto ecltico, mas com diversos elementos unificadores.
Em um primeiro panorama verifica-se que foram ministros, deputados,
senadores, fazendeiros, negociantes, capitalistas, militares, militantes, jornalistas, homens de cincia, magistrados... Eram, em geral, descendentes
de antigas famlias que controlavam a poltica, os cargos administrativos e
as atividades econmicas no pas j no perodo colonial, netos e bisnetos
da antiga nobreza da terra ou de portugueses que aqui se uniram a famlias
de origens paulistas, baianas e fluminenses, que na maior parte dos casos
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se deslocaram para Minas Gerais nos ureos tempos do ouro. Unia-os, indiscutivelmente, um passado de elite, uma experincia comum, e de seus
antepassados pareciam haver herdado a velha arte de governar. Uniu-os ainda sua formao e ao poltica, de forma que at alcanarem o Conselho de
Estado e os altos postos da administrao imperial seguiram uma trajetria
tumultuada, acompanhando cotidianamente os destinos do pas.
A nomeao para o Conselho de Estado levava em conta o poder e a
influncia poltica, social e econmica desses atores, denunciada por suas
prprias origens e trajetrias pessoais e por suas relaes sociais e polticas.
No que se refere s suas origens, nota-se a concentrao nas regies tradicionalmente reconhecidas como as mais dinmicas do pas Rio de Janeiro, Bahia, Minas Gerais, So Paulo e Pernambuco , em funo do
poderio econmico, social, demogrfico e poltico, dada a importncia
das famlias oriundas dessas provncias.
A anlise da composio do Conselho de Estado demonstra que o
grupo manteve-se fortemente vinculado s bases locais que sediavam suas
redes familiares e clientelares, o que denota uma conexo permanente
com a prpria poltica provincial, relaes estas que ajudaram a ampliar e
reproduzir na medida em que estabeleciam novos laos ou reforavam
antigas alianas estratgicas em outras regies. Pode-se observar alguma
circulao em cargos jurdicos no incio de suas carreiras, mas em cargos
eletivos, aqueles em que era necessria uma base eleitoral local, como o
Senado e a Cmara de Deputados, quase sempre representaram suas prprias provncias ou suas provncias de atuao, aquelas onde encontravam o
apoio de suas redes de relacionamentos. Assim, atravs de suas trajetrias,
seguindo conjunturas especficas, alimentavam e refaziam as complexas ligaes parentais, sociais e clientelares que mantinham e reproduziam o poderio de suas famlias.
Nesse sentido, observa-se que, no que concerne aos 54 conselheiros
que eram tambm senadores, 43 ou 80% elegeram-se por suas provncias
de nascimento ou de atuao; dos 11 conselheiros que haviam representado outras provncias, trs eram militares de carreira e dois tinham nacionalidade portuguesa. O mesmo se pode afirmar em relao aos 62 conselheiros que foram deputados, dos quais 47 ou 75% representaram suas
provncias. Nesses casos, freqentemente j possuam uma carreira slida
na regio, como vereadores ou deputados provinciais, vice-presidentes,
juzes, inspetores do Tesouro etc.9
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A nomeao para o Conselho parecia extremamente cuidadosa, pois


se tornava bvia a preocupao em manter um equilbrio, mesmo que
precrio, entre os principais grupos que atuavam no cenrio poltico. O
elevado nmero de polticos para os quais no se pode identificar a filiao,
aliado queles que publicamente assumiram uma posio apartidria e aos
eternos adeptos da idia da Conciliao, que sempre evitaram assumir posies radicais, fossem conservadores ou liberais, corroborava a tendncia
moderada no interior da instituio10 . Mesmo considerando-se a instituio ao longo de sua existncia, observa-se que, na prtica, a poltica partidria no interior do Conselho no diferia da forma como ela se desenvolvia fora dele, de modo que seus membros, em geral, eram designados para
ocupar o cargo de acordo com a conjuntura11 .
Assim, em diversos sentidos confirmava-se o discurso da necessidade
da busca do equilbrio, fundamental ao bom desenvolvimento da poltica,
bem como a idia de que a instituio monrquica na figura do imperador e os rgos supremos da organizao poltica governamental deveriam manter-se acima das paixes. Essa postura, teoricamente, reforava a
idia da imparcialidade que deveria ser inerente monarquia, um antigo
ideal que j vinha caracterizando o pensamento poltico brasileiro desde os
primrdios do regime constitucional, do qual era testemunho a prpria
adoo do Poder Moderador, e que patrocinaria o esprito da Conciliao,
perseguido to habilmente pelo Marqus de Paran na dcada de 185012 .
Quanto principal rea de atuao dos conselheiros, pode-se observar que o Conselho de Estado configurava-se indiscutivelmente como uma
instituio que priorizava a ao poltica. Quase todos os conselheiros
possuam uma trajetria ligada mquina administrativa do Estado, quer
como conseqncia de uma formao de nvel superior em Direito, como
a ocupao dos cargos de juzes e magistrados, quer simplesmente devido a
uma vida profissional que lhes permitiu chegar Corte como membros do
Senado, da Assemblia ou do Conselho de Ministros, passando muitas vezes por funes administrativas e legislativas locais, como deputados ou
presidentes de provncias. Considerando-se a importncia deliberativa dessas instituies, pode-se afirmar que o Conselho de Estado reuniu os mais
importantes representantes da poltica imperial, aqueles que possuam o
poder da tomada de decises como membros do alto escalo da administrao pblica.
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A ocupao de cargos tcnicos ligados diretamente s atividades da


Fazenda Nacional e provincial e rea financeira tambm era freqente e
demonstra que o controle que possuam da vida poltica estendia-se amplamente tambm pela rea econmica. Na esfera privada pode-se citar a
participao dos conselheiros em algumas empresas e empreendimentos
desde os primrdios de suas carreiras, participaes essas que, em diversos
casos, se manteriam e multiplicariam nos anos seguintes. Acumulando
simultaneamente cargos e funes, suas trajetrias traduzem as intrincadas
inter-relaes entre o poltico e o econmico, entre o pblico e o privado,
demonstrando seu poder de interferncia, controle e deciso sobre os destinos do pas para alm da poltica de Estado.
As experincias acumuladas e as trajetrias compartilhadas, algumas
vezes na mesma tribuna, outras em campos opostos, assinalaram encontros e desencontros e indiretamente os prepararam para o exerccio do
poder. Nesse sentido, a tendncia moderada que se verifica tanto na composio quanto nas prprias aes da instituio solidamente embasadas
no discurso da imparcialidade da administrao imperial quanto aos partidos no reflete o distanciamento do grupo em relao aos conflitos
ou s principais questes que ameaavam a sociedade imperial brasileira.
Ao contrrio, traduz os embates e esforos de controle do ritmo das reformas e da manuteno da ordem hierrquica e governabilidade. Seus mecanismos de ao extrapolavam a questo partidria, ligando-se a filiaes
que os relacionavam diretamente aos interesses que representavam, particularmente os laos histricos com suas provncias e suas redes.
De fato, quando se considera os membros do Conselho de Estado
verifica-se que integravam diferentes redes de relacionamentos que se perpetuavam e reconstruam no pas desde o sculo XVIII. Evidencia-se tambm a extenso do controle por elas exercido a partir das atividades econmicas e do aparato poltico-administrativo colonial, que inclua cargos
militares-administrativos tanto quanto cargos jurdicos, cuja posse j era
um indicativo da importncia de seus detentores como capites-mores, ouvidores, senadores, magistrados, negociantes e proprietrios de lavras aurferas, terras e engenhos. Essa cultura, essa forma de atuar da elite
colonial perpetuou-se no perodo imperial, com a reconstruo, manuteno e reorientao das estratgias de alianas, conforme as diferentes
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conjunturas. Essas estreitas relaes so ainda reveladas na continuidade


dos laos matrimoniais e relaes de parentesco e compadrio, que uniam
o grupo a diversos setores dominantes, seja no nvel local ou em uma rede
mais ampla.
As instituies formais e informais da elite brasileira reforavam essas
relaes, servindo como espaos privilegiados de debate e produo intelectual. A convivncia nos sales da moda, nos grandes eventos sociais,
nos bancos escolares, nos rgos da administrao, nas diretorias de empresas pblicas e privadas aproximava naturalmente o grupo. Tal processo
de integrao tinha continuidade nas Faculdades de Direito de Olinda,
So Paulo ou Coimbra, uma formao acadmica comum que lhes havia
proporcionado uma identidade intelectual e cultural que complementava
as relaes provenientes de uma origem ou convvio cada vez mais estreitos, intensificando os laos de amizade e parentesco que se desenvolveriam na vida profissional.
Portanto, a convivncia social torna-se o ponto de partida para a anlise dos diferentes laos que uniam o grupo. Quem tivesse a oportunidade de
freqentar a manso do conselheiro Marqus de Abrantes no Flamengo, em
uma das famosas ocasies em que abria seus elegantes sales alta sociedade
da Corte, teria certamente a chance de conhecer diversos personagens e de
ali inteirar-se de suas histrias e relaes pessoais. Se dispusesse de mais
tempo e se a fortuna lhe sorrisse, graas a algum nvel de indiscrio que
sempre se apresenta em ocasies informais, poderia ainda obter informaes realmente teis, ao ouvir algo sobre os novos projetos do governo,
sobre as aes do Banco do Brasil, sobre o afastamento de um desembargador
da Relao, sobre o ltimo pronunciamento do presidente do Conselho,
sobre a falncia de uma afamada Casa Comercial ou sobre detalhes da queda do ministrio.
Certamente ali no lhe faltariam personagens para dar conta de tudo
isso. Nos belos e iluminados sales dos Abrantes, capitalistas, fazendeiros
e homens de negcios, como o futuro Visconde de Mau, encontrariam,
para trocar idias e impresses, diversos nomes do Conselho de Estado,
como seu amigo pessoal, o Visconde do Rio Branco, Jos Maria da Silva
Paranhos. O mesmo salo contava ainda com a presena do conselheiro
Baro do Bom Retiro, Luiz P. do Couto Ferraz, um dos mais caros amigos
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de Sua Majestade, o Imperador Pedro II, mas que talvez preferisse evitar
encontrar o Baro de Mesquita, Jernimo Jos de Mesquita, a quem devia
cerca de trinta e dois contos de ris. Mesquita, grande capitalista, proprietrio e negociante, tinha larga intimidade com o meio financeiro, vocao
e fortuna que herdara de seu pai, Jos Francisco de Mesquita, Conde de
Bonfim. Apesar da dvida, no entanto, Bom Retiro e os Mesquita deviam
ser antigos amigos, j que o Conde de Bonfim lhe deixara em testamento
algumas de suas comendas. Bom Retiro parecia ainda particularmente
ligado a outros importantes capitalistas, como o Visconde de Tocantins.
Nos intervalos dos jantares oferecidos aos amigos, em nome de sua
longa amizade com o Baro do Rio Branco, Mesquita deixava de lado seus
vultosos negcios, que faziam dele um dos homens mais ricos do pas,
para tratar pessoalmente dos parcos recursos que compunham o patrimnio
da viva do conselheiro Visconde do Rio Branco, aconselhando-a sobre a
melhor forma de aplicar seus 28 contos de ris. Mas, em seu testamento,
Mesquita contemplou apenas seus mais caros e prximos amigos, entre os
quais o conselheiro Bom Retiro, o Visconde do Rio Bonito, vice-presidente do Banco do Brasil, e o j mencionado Tocantins, Jos Joaquim de
Lima e Silva, irmo do conselheiro Duque de Caxias, ambos sobrinhos de
outro conselheiro, o Visconde de Mag.
A famlia Lima e Silva estava ligada por casamento a outras grandes
famlias da Corte, com origens em Minas Gerais e na prpria provncia do
Rio de Janeiro. Caxias era casado com uma neta do negociante Braz Carneiro Leo e era sogro de Francisco Carneiro Nogueira da Gama, Baro
de Santa Mnica, proprietrio na regio de Vassouras em cuja fazenda
faleceria anos depois. Seu irmo, Tocantins, casara-se primeiro com uma
prima, filha do Marqus da Gvea, e depois com uma Souza Breves, famlia que inclua alguns dos mais importantes produtores de caf no vale
fluminense e que reuniria vultosas fortunas individuais.
Tanto os Carneiro Leo quanto os Nogueira da Gama, cuja famlia
tinha como patriarca o Marqus de Baependi, ligavam-se a dois outros
conselheiros, Honrio Carneiro Leo, Marqus de Paran, e seu genro e
sobrinho Jernimo Teixeira Jnior, Visconde do Cruzeiro, respectivamente
sobrinho e neto do comerciante e capitalista Nicolau Netto Carneiro Leme.
Companheiro de Paran nos idos tempos de Coimbra e seu correligionrio nas bancadas do Partido Conservador, o Marqus de Olinda pertencia
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linhagem dos Cavalcanti de Pernambuco, assim como o conselheiro


Visconde de Albuquerque. O filho de Olinda casou-se com Laura de Faro,
filha de Antnio Pereira de Faro e Francisca Clemente Pinto, casamento
que proporcionou a aproximao com a famlia dos bares de Rio Bonito,
com os paulistas Campos Vergueiro e com os Clemente Pinto, cujo patriarca era o abastado fazendeiro e capitalista Baro de Nova Friburgo.
O Conde de So Clemente, filho de Nova Friburgo, era amigo pessoal e antigo colega do Visconde do Cruzeiro na academia paulista. Cruzeiro, cujo pai havia sido scio do Baro de Mau, era capitalista e homem
de vastos negcios. Como membro da comisso fiscal do Banco Rural e
Hipotecrio do Rio de Janeiro, conviveu diretamente com o poderoso
capitalista Jos Machado Coelho de Castro, sogro de Mariano Procpio
Ferreira Lage, primo-irmo do conselheiro Conde de Prados.
Uma das filhas de Cruzeiro tornou-se esposa do conselheiro Paulino
Soares de Sousa, que no Conselho de Estado conviveria com seu primo
Francisco Belisrio, respectivamente filho e sobrinho do conselheiro Visconde de Uruguai, por sua vez amigo pessoal e concunhado de Jos J. Rodrigues Torres, Visconde de Itabora, que trabalhara no Tribunal do Tesouro
com o conselheiro Jos Antnio da Silva Maia, responsvel pelo testamento
do conselheiro Bernardo Pereira de Vasconcelos, e de quem era testamenteiro o Baro de Uruguaiana, conselheiro Silva Ferraz. O irmo de Itabora,
Baro de Itambi, que se encontrava na diretoria das principais companhias
e instituies financeiras, casara sua filha com um Carneiro Leo, filho do
Marqus de Paran.
O Conde de Prados era cunhado de Jos Ribeiro de Rezende, Baro
de Juiz de Fora, sobrinho de um membro do primeiro Conselho de Estado, Marqus de Valena, ligado por casamento a uma nobre famlia de
So Paulo, os Souza Queiroz, parentes diretos do abastado fazendeiro,
poltico e negociante paulista Rafael Tobias de Aguiar e de seus rebeldes
de 1842, que mesmo em meio s intempries da revoluo havia encontrado tempo para legalizar sua ligao extra-conjugal com a marquesa de
Santos, que j durava mais de dez anos e da qual havia j seis filhos, legitimados com o casamento dos pais. mesma famlia pertencia o conselheiro Francisco de Paula Sousa e Melo, tio e sogro do Baro de Limeira,
tambm Sousa Queiroz, cuja me se casara com um antigo regente, o
conselheiro baiano Marqus de Monte Alegre, Jos da Costa Carvalho.
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Alm do salo do Marqus de Abrantes, Monte Alegre era assduo


freqentador do Cassino Fluminense, onde gostava de perder alguns tostes que por certo no lhe fariam falta, possivelmente parte daqueles que
ganhara em sua sociedade em So Paulo com o Baro de Mau, que ainda
inclua o conselheiro Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente. L encontrava ainda o Baro de Rio Bonito e o conselheiro Abrantes, que participavam ainda de outro animado salo, sustentado pelo conselheiro Jos
Thomaz Nabuco de Arajo, onde deparava-se com o crculo de polticos
pernambucanos que se reuniam em torno do anfitrio, especialmente o
tambm conselheiro Visconde de Sinimbu membro de uma famlia de
senhores de engenho em Alagoas e Pernambuco e presidente do Banco
Nacional de Depsitos e Descontos, amigo pessoal de Nabuco desde os
tempos em que haviam estudado juntos em Recife. Encontrava ainda o
Baro de Mau, os conselheiros Manoel Pinto de Souza Dantas, o Visconde de Abaet cuja filha casara-se com o filho de outro conselheiro, o
marechal Joo Paulo dos Santos Barreto , Olinda, Caxias, Rio Branco,
Sapuca, Bom Retiro, Torres Homem e Bernardo de Sousa Franco.
Sinimbu era amigo do Visconde de Figueiredo, por sua vez amigo e
pea fundamental no saneamento das finanas empreendido pelo conselheiro Visconde de Ouro Preto, Affonso Celso de Assis Figueiredo; era
tambm membro do chamado ministrio dos velhos, do qual ele, contando cinqenta anos de idade, era o mais moo, e do qual tambm fazia
parte o Marqus de Abrantes, retornando ao j mencionado proprietrio
de um dos mais elegantes sales freqentados pela elite carioca13 .
Essa teia de relacionamentos variados qual deve-se acrescentar
ainda o convvio, ao longo de suas trajetrias, nos quadros diretores de diversas instituies cientficas, irmandades religiosas, sociedades literrias e
rgos da imprensa era ainda alimentada pela convivncia nas diretorias
e conselhos tanto dos rgos da administrao pblica quanto dos bancos e
empresas privadas. Entretanto, nesse ponto a anlise deve extrapolar o sentido puramente social que lhe inerente, de reiterao de laos de amizade,
para abarcar ainda o sentido que apresentava a relao entre os homens de
Estado e aqueles que detinham o poder econmico, entre as esferas pblica
e privada, entre a autoridade central e as diferentes provncias.
Portanto, alm das relaes que se estabeleciam na Corte, onde se
destacam as estreitas ligaes que uniam os conselheiros aos grandes comerciantes e capitalistas e ao que se poderia considerar uma incipiente
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elite empresarial, evidencia-se ainda como a alta cpula do poder imperial


reunida no Conselho de Estado encontrava-se prxima s oligarquias regionais, fosse por linhagem direta ou por uma eficiente poltica de casamentos. Na verdade, era nas principais provncias do Imprio brasileiro
que muitas vezes se originavam e ramificavam as relaes pessoais e familiares verificadas na Corte, alimentadas pelas prticas clientelares e de poder e dependncia pessoal, que davam sustentao eleitoral e poltica ao
governo central. Assim, essas redes apresentavam-se multifacetadas e multidirecionadas, integrando indivduos e representaes de interesses diversos ao longo do II Reinado e espelhando diferentes e mutveis estratgias
de negociao para perpetuao do poder e manuteno do status.

O depositrio das tradies: a ao poltico-administrativa


do Conselho de Estado
A instituio era acionada mediante avisos emitidos pelo Ministrio
dos Negcios do Imprio, referindo-se a consultas canalizadas pelos ministros e secretrios de Estado, provenientes do prprio Executivo ou de
outras instncias administrativas, em especial dos presidentes das provncias ou de autoridades jurdicas locais. Estas eram, em princpio, direcionadas a uma das quatro sees organizadas no Conselho: Justia e Estrangeiros, Imprio, Fazenda e Marinha e Guerra. As sees eram compostas
por trs conselheiros e presididas pelo ministro titular da pasta correspondente. Os membros das sees deveriam analisar a consulta e emitir um
parecer que seria submetido pelo Executivo ao imperador para as devidas
providncias.
A grande maioria das consultas encaminhadas ao Conselho era decidida no mbito da prpria Seo, entretanto, aquelas que chegavam
reunio geral do conselho, com a presena da totalidade dos conselheiros
em exerccio, denominado Conselho Pleno, traziam a indicao seja ouvido o Conselho de Estado como resoluo do imperador, de onde se deduz
que diante da complexidade de determinados casos Pedro II e seus ministros preferiam submeter o parecer ao conjunto da instituio.
As reunies do Conselho Pleno eram convocadas por orientao direta
do monarca sem uma periodicidade pr-estabelecida, sempre que este julgasse necessrio apelar aos conhecimentos e ao apoio poltico que lhe podeTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221.

A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 191

riam conceder seus conselheiros. Por outro lado, geralmente em funo da


urgncia que demandavam, diversas consultas eram submetidas diretamente ao Conselho de Estado Pleno sem que antes tivessem sido analisadas pelas
sees, em especial quando se tratavam de questes de carter sigiloso, quando se referiam implementao de projetos e reformas propostos pelo prprio governo, crises e conflitos emergenciais entre os poderes etc. Aps ouvir
o Conselho, imperador e ministros, conforme o caso, reencaminhavam o
parecer Seo para sua adequao e incorporao das observaes surgidas
no debate ou tomavam sua deciso e davam ao assunto o encaminhamento
cabvel, em geral a partir da publicao de um decreto ou de uma resoluo
imperial.
Entre maro de 1842 e agosto de 1889 o Conselho de Estado Pleno
realizou 270 conferncias. A freqncia varivel das conferncias era explicvel por fatores diversos e de naturezas variadas. As razes para esse
comportamento devem considerar aspectos como a conjuntura poltica e
econmica geral do pas, a necessidade premente de discusso de temas
especficos, a composio partidria do gabinete ministerial e da Cmara
dos Deputados e seu relacionamento com o Conselho.
Quanto aos primeiros anos, particularmente a primeira metade da
dcada de 1840, a maior freqncia das reunies pode ser entendida em
razo da necessidade de definio de competncias e esclarecimentos gerais diante do caos gerado pelo amplo programa de reformas de teor jurdico-administrativo inerente ao prprio processo de fortalecimento da
autoridade do Estado. De fato, tal processo vinha acompanhado de um
mpeto legislativo fundamental organizao administrativa, com sucessivas reformas que se sobrepunham umas s outras e que vinham se realizando desde a poca regencial. Nesse momento, o Conselho comeava a
assumir o papel de rgo responsvel pela inteligncia da lei. Assumia, no
entanto, extra-oficialmente, uma vez que tal atribuio no constava explicitamente em sua lei de criao, nem em seu regimento interno, elaborado em 1842.
Em geral, tratava-se de consultas que identificavam indefinies, omisses e a necessidade de esclarecimento de funes e competncias administrativas, nos conflitos entre as autoridades provinciais e as prerrogativas
do poder central em nomeaes diversas, decises judiciais, legislao provincial etc., decorrentes do empenho em se retirar das provncias o mxiTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

192 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

mo de poder, objetivando a consolidao do centralismo almejado pelos


idealizadores do novo Imprio e defensores ardorosos da autoridade central. No que se referia a dvidas quanto ao procedimento legal, encaminhadas por instncias diversas da administrao ou por juzes locais, em
geral as sees identificavam falhas na legislao, apresentando em parecer
a sugesto de elaborao de novas leis ou leis complementares. Nesses
casos era comum a formao de comisses especficas, organizadas no mbito do prprio Conselho, que se dedicariam, assim, elaborao de projetos de lei ou regulamentao, a serem encaminhados Assemblia Geral.
De fato, antecipando-se em oito anos extino do trfico negreiro e
s suas conseqncias sobre a questo da mo-de-obra e organizao do
trabalho, j em 1842 a Seo do Imprio apresentava um projeto de regulamentao de uma poltica de sesmarias e colonizao estrangeira que
resultaria na lei de terras aprovada em 1850. Aps as discusses relativas a
seu prprio regimento, portanto, o Conselho iniciava seus trabalhos discutindo duas importantes reformas, a questo da mo-de-obra e o regime
de terras, e a legislao eleitoral, com proposta de reforma tambm elaborada na Seo do Imprio.
Outros exemplos quanto a reformas legislativas seriam, em 1851, o
projeto para a execuo e regulamentao da lei de terras; em 1856 o de
casamentos mistos, que regularizava a unio entre catlicos e protestantes,
medida ento vista como essencial diante do afluxo de imigrantes ao pas;
em 1859, o de emisso bancria, que obrigava o Banco do Brasil e demais
instituies financeiras autorizadas emisso pelo Poder Executivo a realizar suas notas em ouro no prazo mximo de dois anos; em 1867 iniciou
os trabalhos relativos ao projeto para abolio gradual da escravido, ao
mesmo tempo em que discutia projeto de criao de conselhos para as
presidncias das provncias; em 1874 elaborou projeto de regulamentao
das concesses para construo de estradas de ferro acerca da garantia de
juros e outros favores a empresas de viao frrea no Imprio, junto com
outro de reforma eleitoral, e em 1880, a reforma da Lei de Terras.
Por outro lado, o Conselho apresentaria uma atividade profcua na
prpria organizao e regulamentao da estrutura governamental e de
servios pblicos. Ainda quanto a essa atividade reguladora, entre diversos
assuntos, podem ser citados a proposta de reforma dos correios, em 1842;
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 193

regulamento da polcia naval nos portos do Imprio, em 1842; projeto


sobre aposentadorias, 1843; regulamento da alfndega, 1844; das misses
de catequese e civilizao dos ndios, 1845; do registro geral de hipotecas,
1850; da lei sobre o servio do exrcito e armada, 1875; projeto de lei para
reviso e classificao das rendas gerais, provinciais e municipais do Imprio, 1883.
Quanto origem das consultas que chegavam ao Conselho Pleno,
cabe registrar que cerca de 33% das solicitaes foram encaminhadas diretamente pelo Poder Executivo. Entre estas destacam-se os pedidos de dissoluo da Cmara dos Deputados, originados de conflitos inegociveis,
ou que se diziam inegociveis, entre o Gabinete e o Legislativo no que se
referia aprovao de projetos de lei, decretos e regulamentaes, incluindo problemas estruturais, como reformas eleitorais, a questo servil e a
questo de terras; conflitos internacionais, majoritariamente relativos
questo do trfico de escravos e os embates com o governo britnico, as
disputas na regio do Prata na dcada de 1840, alm da prpria guerra do
Paraguai, e questes de Fazenda, especialmente ligadas poltica emissionria e crise de 1864.
Dentre as consultas submetidas ao Conselho Pleno cerca de 15%
referiram-se s prerrogativas do poder pessoal do monarca. Tal quadro
pode ainda ser visto como uma amostra de como a poltica imperial utilizou-se do Moderador, destacando-se a nfase em duas questes-chave para
o cenrio nacional ao longo do Imprio, ou seja, o controle do Poder
Legislativo, atravs da possibilidade de prorrogao, adiamento e dissoluo
da Cmara dos Deputados, e o controle da autonomia das provncias, que
se refletia na possibilidade de questionar as leis das assemblias regionais.
Inquestionavelmente era no trabalho das sees do Conselho de Estado que se verificava com maior clareza a real atuao da instituio, uma
vez que a maior parte das consultas encaminhadas instituio encontrava sua soluo nessa instncia14. A Seo de Justia poderia ser considerada a verdadeira responsvel pela construo de uma unidade administrativa e jurdica no pas. Funcionando, na prtica, como uma instncia superior,
fixou os limites legais, definiu a compreenso da legislao, reformou-a
quando julgou necessrio, props novas leis e regulamentaes. A Seo
tambm serviu como rbitro em questes jurdico-administrativas que freqentemente opunham as autoridades centrais s provinciais ou, como
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parecia mais comum, na administrao dos conflitos entre as prprias


autoridades provinciais. Tal atuao mostrou-se fundamental no que se
referiu aos freqentes impasses que envolveram o Legislativo, Judicirio e
Executivo regionais diante da disputa permanente de poder, ao menos em
meados do sculo, quando era maior a resistncia de antigos poderes locais influncia reguladora e centralizadora dos presidentes de provncia e
chefes de polcia nomeados pelo governo central. Juntamente com a Seo do Imprio, procurou fixar as atribuies dos cargos e autoridades
provinciais e municipais, muitas vezes chocando-se frontalmente com os
antigos Tribunais de Relao, onde se encastelavam os magistrados representantes dos poderes locais15 .
Nos pareceres torna-se mais fcil observar os caminhos que seguiam
os processos at alcanarem a Seo de Justia que, em geral, funcionava
como um ltimo estgio para julgamento de recursos. Em princpio, o
que deslocaria um determinado processo dos trmites tradicionais do Judicirio para o mbito do Conselho de Estado era sua caracterizao como
conflito de jurisdio. De fato, de acordo com o captulo III do Regimento
do Conselho, ficava estabelecido que era responsabilidade dos presidentes
de provncia ou do procurador da Coroa no Rio de Janeiro investigar a
atuao de autoridades judicirias sobre objetos de teor administrativo e,
no caso de se confirmar a improcedncia, enviar a questo secretaria de
Justia do Ministrio da Justia, caminho pelo qual chegaria ao Conselho.
Dessa forma o governo dava plena execuo prtica s prerrogativas
centralizadoras da Justia e administrao pblica concedidas por duas
leis polmicas, a prpria lei de criao do Conselho de Estado, em 1841,
e a reforma do cdigo de processo criminal, em dezembro do mesmo ano,
elaborada por um futuro conselheiro de Estado, Paulino J. Soares de Sousa,
Visconde de Uruguai. Conhecida como Lei de Centralizao da Justia e
da Polcia, vinha reformular o Cdigo de Processo Criminal de 1832,
votado no contexto das reformas de carter descentralizador que marcaram o incio do perodo regencial, uma legislao que concedia amplos
poderes s autoridades locais. A nova lei, entre diversas determinaes, criava ou transformava em cargos nomeados pelo Poder Executivo antigos postos at ento eletivos, alm de esvaziar consideravelmente o papel e os poderes concedidos aos juzes de paz, que se mantinham como cargos eleitos.
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 195

Assim, em funo do destaque que concediam ao controle do que


chamavam conflitos de jurisdio, o governo demonstrava todo seu mpeto
em manter sob rgida observao a mquina administrativa do Estado.
Nesse processo, o Conselho de Estado, trabalhando sempre prximo ao
Ministrio da Justia, assumia funo fundamental para assegurar ao poder central o controle das instncias locais, quando se considera ainda suas
prerrogativas de anlise da legislao provincial.
Quanto Seo dos Negcios do Imprio, configurou-se como instncia responsvel pela organizao, planejamento e desenvolvimento das
aes polticas e econmicas do governo ao longo do perodo, em especial
no que se referiu s discusses de regulamentao e fiscalizao dos processos eleitorais e de reforma da legislao concernente a esse tema e quelas relativas aos principais problemas enfrentados pela agricultura nacional. Por outro lado, as consultas que trazia ainda representaram um
fundamental papel regulador das relaes entre o poder central e as provncias, papel este que, em geral, dividiu com a Seo de Justia16 .
Segundo o relatrio do Ministrio dos Negcios da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas de 1864, a Seo do Imprio registrou, em 20 anos
de funcionamento, entre 1842 e 1864, 831 consultas apenas no que se
refere s questes que estariam sob a responsabilidade desse ministrio aps
1860, quando foi criado. Assim, esse total exclui todos os demais temas
discutidos na Seo, particularmente as questes eleitorais e as leis provinciais, que ocupavam uma parcela considervel dos debates. A ao reguladora
do Conselho inclua ainda o controle da concesso de patentes e privilgios
industriais, comerciais e de servios, que se referiam a 28% do total de consultas submetidas. Entretanto, tal nmero seria infinitamente superior se
fossem consideradas as concesses de privilgios e servios especficos, que
encontram-se ainda dispersas nos itens navegao, estradas de ferro, colonizao, minerao e obras pblicas, nos quais as consultas versavam majoritariamente sobre esse objeto. Tambm o item relativo ao comrcio e sociedades annimas registra um nmero elevado (28,5%), onde predominavam
as solicitaes para aprovao e reforma de estatutos de companhias17.
Cabe ressaltar que a possibilidade de anlise dessas consultas em particular permitia de forma mais direta o favorecimento de grupos especficos ou elementos integrantes das redes das quais faziam parte os conselheiros que, em uma atividade mais cotidiana, estariam mais livres para
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agir de acordo com seus interesses. Na prtica, avaliavam as atividades de


seus pares e, com freqncia, de seus prprios scios, amigos e familiares.
O que se destaca na observao e anlise das consultas submetidas ,
em primeiro lugar, o volume e a amplitude dos temas ali debatidos. Algumas sees, ao menos em determinados perodos, chegaram a manter reunies semanais e, freqentemente, emitiram um nmero considervel de
pareceres dirios, em contraste com o ritmo dos trabalhos no Conselho
pleno. Um outro aspecto refere-se repercusso e aplicabilidade das
solues indicadas nos pareceres, um primeiro sinal indicativo do papel
da instituio na conduo geral da poltica e administrao imperial. Nesse
sentido, ao menos quando se verifica o volume de decretos que se basearam em decises do Conselho, considerado em conjunto com a freqncia com que o imperador registrava o Como Parece nos livros de pareceres
das sees, parecem realmente indicar que, em geral, as solues fornecidas
pela instituio foram efetivamente seguidas pelo Poder Executivo18.
Entretanto, se os pareceres das sees eram usualmente aceitos a ponto
de se transformarem em atos legislativos oficiais, cabe ressaltar que no
era nessa instncia que se decidiam as questes mais emblemticas e os
temas mais polmicos. Embora as consultas nas sees gerassem pareceres
discordantes, as divergncias surgiam mais claras nos votos emitidos no
Conselho Pleno, onde as atas efetivamente registram o debate e onde se
verifica que a votao dificilmente alcanava a unanimidade dos conselheiros presentes.
Assim, embora seja fundamental a anlise da aceitao e a confirmao
das deliberaes emitidas pela instituio, a avaliao do papel desempenhado pelo Conselho na poltica imperial deve ainda considerar a prpria
ausncia de consenso expressa tanto nos pareceres das sees quanto nas
votaes do Conselho Pleno. Naturalmente, questes polmicas como usualmente foram, por exemplo, a questo servil e os pedidos de dissoluo da
Cmara dos Deputados, sempre geraram discusses acaloradas e a diviso dos
votos na instituio, e as decises tomadas a partir dessas consultas privilegiaram um ou outro dos argumentos ali presentes, de acordo com as conjunturas. Nesse sentido, o ato da consulta e o debate so mais significativos para a
compreenso do papel da instituio do que a resoluo final do monarca.
De fato, a poltica partidria, os debates, os conflitos, ali no estavam
ausentes; ao contrrio, davam ao Conselho o movimento e dinamismo
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 197

que se esperaria de um organismo dessa natureza, que se encontrava no


centro das decises governamentais. Tais aspectos demonstravam sua legitimidade na representao de interesses tanto quanto seu profundo envolvimento com os temas mais caros poltica, reafirmando ainda seu papel
como espao de negociao e administrao de conflitos.
Nesse contexto, a questo administrativa configurava-se em um elemento fundamental. Como havia declarado Paulino Soares de Sousa, enunciando o discurso recorrente tanto entre liberais quanto conservadores, a
poltica era o lugar das paixes e a racionalidade ali ausente deveria ser
obtida com a sua mais eficiente auxiliar. Nesse sentido, o Conselho de
Estado se utilizou de suas prerrogativas legais e regimentais de forma a
garantir a uniformidade da marcha administrativa no meio dos vaivns da
poltica19. A administrao deveria ser, ento, o lugar da razo, porque
representava ainda o imprio da lei. E efetivamente, malgrado as tendncias partidrias e a filiao a interesses especficos, a instituio preocupava-se em manter e demonstrar essa face, procurando embasar os pareceres
na legislao, fosse o Ato Adicional, os diversos cdigos legais ou, principalmente, a Constituio.
Esse era, na verdade, um importante componente no iderio poltico
imperial e talvez ele seja o principal responsvel pela longevidade do Conselho de Estado, garantindo seu prestgio e impedindo sua vulgarizao, mesmo quando se generalizava o clamor por uma feio mais democrtica ao
governo imperial, aps a dcada de 1870. No discurso que poderia ser considerado o discurso oficial, a velha arte de governar identificava-se com a
preciosa herana colonial, nas palavras de Joaquim Nabuco, com a idia da
importncia de um corpo de sbios letrados dedicados ao conhecimento da
lei. Identificava-se, assim, com o desejo de manter a administrao pblica
independente e autnoma, fazendo dela a responsvel pela diluio dos conflitos, to inerentes ao fazer poltica. Em diversos sentidos, a arte de bem governar relacionava-se ao controle das atividades normativas e regulamentares,
da prtica e dos ritos administrativos, e era esse controle que garantiria o
sucesso da poltica imperial.
Entretanto, cabe reafirmar que, malgrado o discurso em prol da imparcialidade e da neutralidade, as elites representadas no Conselho, atravs da instituio, faziam cumprir as leis que elas mesmas elaboravam,
interpretavam e defendiam. Os prprios princpios de sua ao encontraTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

198 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

vam sustentao em bases autoritrias, assim entendidas pelo seu carter


inibidor da representao, da autonomia provincial e da liberdade dos
poderes constitudos. Essas bases eram principalmente as prerrogativas do
Poder Moderador e as leis de criao do Conselho e de Reforma do Cdigo Criminal, cujo carter centralizador e autoritrio no havia escapado
oposio, especialmente aos rebeldes de 1842. Com esses instrumentos
davam execuo a um projeto de organizao poltico-administrativa que
se mantinha excludente e que seguia adiando as reformas essenciais sua
modernizao.

Os excessos da centralizao e as relaes entre os poderes


Uma das principais aes que envolveu as elites reunidas no Conselho
de Estado dizia respeito, direta ou indiretamente, consolidao de uma
autoridade central, medida ento vista como fundamental para a manuteno do regime constitucional. Tal questo passava, naturalmente, pelo controle do que se poderia compreender como os poderes paralelos exercidos
em instncias diversas da administrao pblica, sem, contudo, afetar as
hierarquias sociais. Inclua, por conseqncia, a montagem de uma slida
estrutura administrativa, garantindo a absoro dos servios bsicos pelo
poder pblico.
A questo inclua os esforos para convencer os poderes locais das
vantagens na transferncia dessa autoridade ao Estado. Nesse processo, a
estratgia fundamental foi a negociao permanente com os diversos setores e interesses que envolviam os poderes locais, que tambm se beneficiavam da existncia de uma autoridade central efetiva e legalmente constituda. Cabe destacar que, malgrado algumas resistncias e fracassos de
ambos os lados, tal processo foi por ambos buscado e desejado, inclusive
dada a forte presena dos representantes dessas oligarquias no poder central ao longo de todo o perodo.
Entretanto, o governo viu-se, imediatamente aps o Regresso diante
de um poderoso obstculo, representado pelo crescimento das autoridades locais em grande parte decorrente das disposies descentralizadoras
do Ato Adicional de 1834. Assim, a primeira obra de seus negociadores,
papel amplamente desempenhado pelo Conselho de Estado e a PresidnTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221.

A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 199

cia das provncias, foi o refreamento do poder provincial, para o qual se


utilizaria, mais uma vez, da lei como instrumento de coero. Utilizou,
portanto, trs armas poderosas j anteriormente mencionadas, trs leis
controversas elaboradas entre 1840 e 1841, que concediam amplos poderes ao governo sobre as provncias: a Lei de 12 de maio de 1840, interpretando e revendo alguns artigos da reforma da Constituio no que respeitava ao poder das assemblias provinciais; a lei de 23 de novembro de
1841, de criao do Conselho de Estado, que concedia a essa instituio o
controle das leis promulgadas por essas assemblias; e a lei de 3 de dezembro de 1841, que dispunha sobre a organizao do poder de justia e
polcia do Estado.
Portanto, a questo da centralizao como controle dos poderes paralelos passava pelas assemblias provinciais, em especial pelo controle de
suas leis, tema que ocupou a maior parte do trabalho das sees do Imprio e da Justia. A anlise dessas leis permitiu ao Conselho reforar ainda
mais a ao do poder central, uma vez que a ateno maior concedida a
esse exame visava garantir que as assemblias provinciais se manteriam
duplamente sob controle, impedidas de legislar fora do que ento consideravam sua jurisdio e evitando-se que esta legislao viesse de encontro
ou sobrepujasse s leis gerais do pas.
Esse ser um tema caro ao Conselho de Estado na dcada de 1840,
quando se considera a freqncia com que sua anlise era submetida ao
Conselho Pleno. Na verdade, tal discusso envolvia um problema fundamental, que dizia respeito ao Poder Legislativo concedido s provncias pelo
Ato Adicional de 1834 que, dependendo dos interesses e da interpretao,
poderia estar em contradio com a prerrogativa constitucional concedida
ao Poder Moderador. Essa atribuio ao Conselho estava prevista no seu
regimento, que definia que cada Seo examinaria as leis provinciais e todos os
negcios de que a encarregar o seu presidente. Teoricamente, a instituio seria
acionada apenas nos casos em que se colocasse algum tipo de conflito entre
a assemblia e o presidente da provncia, quando este no sancionasse as leis
por ela aprovadas, embora se registrem diversas ocasies em que essas leis
foram analisadas mesmo obtendo a aprovao do presidente.
Mas as dificuldades enfrentadas pelos sucessivos gabinetes em manter a autoridade sobre as provncias aumentavam progressivamente. A negoTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

200 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

ciao e as estratgias de aproximao e conciliao seriam ento o verdadeiro esprito condutor da poltica regional. Nesse contexto, o presidente
de provncia assumia um papel fundamental, apresentando-se como o principal intermedirio e um fundamental agente de negociao, pela ligao
que proporcionava entre poderes locais e governo central. Tal estratgia
foi amplamente utilizada, motivo pelo qual a escolha daqueles que exerceriam essa funo jamais seria inconseqente, ao menos no que se relacionava s principais provncias do Imprio, obedecendo a uma rigorosa lgica de garantir o controle da situao. Indubitavelmente, no entanto,
tratava-se de uma lgica conjuntural, no sentido de que era determinada
pelo contexto poltico tanto da provncia quanto da Corte, pelo partido
que se encontrava no poder e suas correlaes de fora.
Uma lgica conjuntural mas, enfim, uma lgica. A escolha era cuidadosa, pois a fidelidade ao projeto centralizador era essencial. Essa constatao justificaria, por exemplo, o envio de polticos importantes na Corte
para as provncias, particularmente em momentos de conflito. Entre diversos casos, poderia ser citada a nomeao de Paran para a Presidncia
de Pernambuco aps a Revoluo Praieira em 1849, ou a nomeao de
Caxias para a provncia do Rio Grande do Sul em 1845, para consolidar a
vitria sobre os farrapos, alm da escolha de Monte Alegre para a provncia de So Paulo, no auge dos conflitos que geraram a revoluo liberal de
1842. Alm do papel desempenhado nas negociaes, eram ainda os presidentes que tinham a misso fundamental de canalizar as demandas provinciais para o Executivo e para o prprio Conselho, denunciando os abusos de autoridade, os conflitos de jurisdio regional entre o Legislativo,
Judicirio e Executivo, os desmandos dos poderes locais etc.
No entanto, o que parece mais importante considerar que os poderes provinciais, em especial as assemblias, jamais se conformaram com a
lei de interpretao do Ato Adicional que anulava alguns de seus dispositivos mais autonomistas, com as prerrogativas do Conselho de Estado em
analisar a legislao provincial e muito menos com a lei de reforma do
cdigo, de forma que a eterna vigilncia sobre as aes dessas cmaras
gerava uma tenso permanente entre o governo e as assemblias e a poltica local. Essa situao impunha um enorme esforo de negociao cujo
sucesso parecia cada vez mais incerto, uma vez que crescia a intolerncia
com as aes centralizadoras do Estado, que comeavam a interferir no
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 201

desenvolvimento da poltica provincial engessando seu desenvolvimento.


Portanto, nem sempre a negociao e as tentativas de implementao de
reformas alcanaram o xito esperado.
J sintomtica do estado da situao que expunha progressivamente
os conflitos com as provncias foi a declarao do conselheiro pernambucano Caetano Maria Lopes Gama, Visconde de Maranguape, em 1855,
em um debate no Conselho de Estado por ocasio da discusso de projeto
que propunha a ampliao das atribuies do Conselho no que se referia
ao Poder Judicirio. Comparando a instituio brasileira com o modelo
francs, afirmava:
O Conselho de Estado tornou-se pois juiz privativo de muitas causas, e
tribunal de apelao para a imensidade de interesses e direitos privados que
se confiaram ao julgamento dos conselhos de prefeituras, compostos de
juzes amovveis e dependentes do governo. preciso confessar que grandes benefcios colheu ento a Frana do imenso poder do Conselho de
Estado. Depois de uma completa anarquia, s a unidade de ao, em todos
os ramos da pblica administrao, pode restabelecer a ordem no Estado, e
por isso que as guerras civis so quase sempre precursoras de ditadura. O
Conselho de Estado prestou ento os mais assinalados servios Frana;
mas essa necessidade de suas to desmedidas atribuies devia cessar com a
cessao das circunstncias, que a motivaram (...) essa jurisdio dos
Conselhos de Prefeitura e do Conselho de Estado da Frana, to manifestamente contrria ao regime monrquico representativo, adotado naquela
nao depois da restaurao; essa tradicional instituio de um governo
absoluto, que o projeto nos quer dar. Vejamos se o Brasil pode toler-la, e
se no provocar a mais justa oposio na Representao Nacional.20

Maranguape viu prematuramente os riscos da continuidade da ao


do Conselho no sentido da centralizao. A justa oposio j se fazia e se
tornaria cada vez mais contundente. Anos mais tarde, simultaneamente
ao projeto de abolio gradual da escravido e ao projeto de reorganizao
do Conselho, em 1867 o conselheiro Pimenta Bueno, Marqus de So
Vicente, apresentava instituio uma proposta de recriao dos conselhos das Presidncias das provncias. Na prtica, os trs projetos se
complementavam, representando um amplo programa de reforma, cujo
alto teor centralista no escapou observao dos conselheiros, uma vez
que se pretendia que o Conselho de Estado, como segunda instncia, servisse tambm aos conselhos provinciais.
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202 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

A nfase centralizadora foi duramente questionada nas reunies21 .


Em geral, por melhores que fossem as intenes, o projeto foi derrotado
pelo que de fato representava, um recrudescimento da ao do poder central sobre a poltica provincial em um momento em que se esperava exatamente o oposto. O Conselho de Estado havia subestimado a fora das
provncias e as estratgias de negociao, que funcionaram to bem em
momentos de crise e instabilidade poltica como foram os primeiros anos
do Regresso, no mais pareciam suficientes para conter os anseios de mudana. Na prtica, tudo indicava que a eficincia na conteno do ritmo
das reformas havia conduzido a uma real incapacidade de realiz-las sem
lanar mo de dispositivos autoritrios. O tempo comeava a contar regressivamente para a monarquia e no foi suficiente para que a instituio
se recuperasse das crticas de uma oposio que crescia em um ritmo inversamente proporcional, como demonstrariam as crises freqentes a partir de 1868.
O Conselho procurou assumir uma face bastante diferente daquela
que caracterizou o rgo ainda no reinado de Dom Pedro I. Embora mantivesse seu carter consultivo e no deliberativo, chamou para si a responsabilidade de construo da mquina administrativa do Estado imperial,
esclarecendo as dvidas e definindo atribuies e funes relativas estrutura burocrtica, administrando conflitos de competncias, remendando
os lapsos, equvocos e contradies que se colocavam pelas lacunas ou
necessidade de adaptao da Constituio vigente, considerando-se ainda
a sobreposio das emendas constitucionais.
Assim, o Conselho surgira em 1841 como uma forma de controle do
Poder Moderador e garantia sua aceitao pelas elites representantes dos
diversos grupos que atuavam junto ao poder central, bem como nas provncias, e disso certamente dependia a estabilidade do regime, principalmente
nos primeiros anos do Regresso, quando os nimos ainda se exaltavam e o
Imprio ainda se via ameaado por revoltas de vrias origens e matizes. J no
regimento interno e na lei de criao do rgo aparecia como um de seus
objetivos a assessoria ao imperador, e embora o monarca no fosse obrigado
pela Constituio a consult-lo, esperava-se que ele assim o fizesse.
Esse era, na verdade, o ponto nevrlgico da discusso para os chamados liberais, que insistiam em sua oposio quanto vitaliciedade, quanto
ao perigo da perpetuao de uma determinada faco, porque j se previa
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 203

o poder que se lhe destinava, assim como a possibilidade de que extrapolasse


suas prerrogativas regimentais, e esses limites foram efetivamente rompidos. Havia, sem dvida, conflitos; havia contradies e havia superposio
de poderes e funes. De fato, sendo vitalcio, e estando distante das amarras
que eventualmente poderiam representar os partidos, as exigncias eleitorais e as audincias pblicas da Assemblia Geral, para seus membros o
frum constitudo pelo Conselho possibilitava uma maior liberdade de
ao, assim como maior liberdade para a defesa de interesses e a proposio e debate de idias e projetos.
A proposta original sempre fora resguardar o princpio liberal da independncia e equilbrio dos poderes, a partir do qual estes deveriam interagir,
mas jamais serem submetidos uns aos outros. Na prtica, no entanto, parecia-lhes impossvel imaginar uma ordem poltica sem um poder que se sobrepujasse aos demais; nesse sentido, encontravam todas as vantagens no
discurso jurdico, na proposio de que os atos do Poder Moderador no
poderiam ser limitados ou julgados pelo Executivo, nem serem responsabilidade do Conselho de Estado, porque o Moderador havia sido concebido
como um poder sem limites, como rbitro e fiscal dos demais poderes. Esse
bom relacionamento entre o rgo e os gabinetes era eventualmente buscado, mas nem sempre alcanado. Como os novos gabinetes costumavam
encontrar certa resistncia nas cmaras j instaladas, ao menos quando havia
mudana drstica de partido, era comum a solicitao de dissoluo da Assemblia. Assim, a organizao poltica conduzia a uma queda de brao
quase permanente entre o Executivo e o Legislativo, j que ambos podiam
ser dissolvidos pelo Poder Moderador, com a interferncia do Conselho
que, no entanto, precisava ser oficialmente acionado pelo imperador a pedido do Executivo.
O que se evidenciava progressivamente com mais clareza era uma contradio no prprio texto constitucional no que se referia responsabilidade
pelos atos do Poder Moderador. Nesse objeto especfico a carta dava margem a mltiplas interpretaes, sempre presentes nas discusses dos projetos e pareceres apresentados no Conselho22 . Portanto, o vcio encontravase na origem e provocava controvrsias que envolviam diretamente a
instituio como agente do Moderador e em suas relaes com o Executivo.
A interpretao da Constituio nesse aspecto, naturalmente, sempre
esteve condicionada ao cenrio poltico, de forma que em diversos momenTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

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tos foi possvel advogar o poder absoluto do Moderador sem que tal atitude
gerasse maiores conflitos. Entretanto, com o tempo, tais interpretaes deixariam o domnio das discusses jurdicas para assumir uma progressiva
identificao partidria que, embora nunca estivesse totalmente ausente, a
partir de meados da dcada de 1860 comeava a assumir novas cores, quando as crticas aos excessos do poder pessoal do imperador e a defesa da responsabilidade de seus atos pelo Executivo tornavam-se as bandeiras que
auxiliavam na consolidao da identidade poltica das novas faces e movimentos poltico-partidrios, como o Centro Liberal e o Partido Progressista.
Mas o aconselhamento do Poder Moderador, bem como a delimitao de suas fronteiras em relao ao Executivo, no foi a obra poltica mais
importante do Conselho. Para alm desse papel, tambm estendeu sua
atividade reguladora aos demais poderes constitucionais. Assim, em diversos aspectos, surgia como um rgo cuja fora se alicerava tambm
em seu carter legislador, um papel que se aprimorou e se alargou ao longo do Segundo Reinado, ao sugerir e elaborar projetos de leis, trabalhando diretamente com os gabinetes. O Conselho de Estado encontrava-se
ligado ao Parlamento atuando como uma primeira cmara, no dizer de
um dos mais importantes juristas do perodo, Marqus de So Vicente.
O exguo tempo de reunio e funcionamento do Parlamento freqentemente tambm serviu como argumento para justificar a incorporao ao Conselho de Estado de uma outra funo, a interpretao da lei
que, a rigor, deveria ser incumbncia do Legislativo ou, conforme o teor
da consulta, do Supremo Tribunal de Justia. A Constituio de 1824
manteve silncio quanto ao controle da constitucionalidade, anteriormente
uma funo da Casa da Suplicao, que atuou ainda no perodo colonial
como tribunal supremo de uniformizao da interpretao do Direito
portugus. Em princpio, a idia era aproveitar a experincia francesa, cuja
Constituio outorgava ao Poder Legislativo a atribuio de fazer leis, interpret-las, suspend-las e revog-las, bem como velar na guarda da Constituio. Entretanto, embora esse fosse o discurso mais aceito, na prtica, a
indefinio constitucional abria o caminho para a ao do Conselho, que
se tornava progressivamente o rgo interpretativo da lei23 .
Assim, indubitavelmente era quanto ao Poder Judicirio que a ingerncia do Conselho seria mais justamente criticada. A anlise das consultas
submetidas ao rgo, tanto aquelas que se mantiveram no mbito das sees
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 205

quanto as que chegaram s conferncias do Conselho Pleno, demonstra que


esta foi a rea onde a interferncia da instituio ocorreu de forma mais
direta, praticamente ignorando-se a competncia do Supremo Tribunal de
Justia24 .
Na prtica, o Conselho esvaziou a ao do Supremo Tribunal, atraindo para sua esfera direta a obra de reorganizao do sistema Judicirio no
conjunto de medidas ligadas centralizao e consolidao do poder central, relegando-se aquele ao nvel de uma instncia inferior. Atravs das
consultas que lhe eram submetidas, observa-se que a instituio tornou-se
uma espcie de tribunal de recursos nas causas que entendiam como administrativas, assumindo o papel de rbitro nas contendas judiciais, esclarecendo e preenchendo as lacunas da legislao, impondo limites e definindo competncias, procurando ainda controlar os desmandos dos
desembargadores das Relaes. Assim, a instituio desenvolveu uma ampla
atuao na rea, como j estava previsto em seu regimento interno, justificando a ingerncia pela classificao de contencioso administrativo e em
diversos momentos chocando-se diretamente com o Poder Judicirio25 .

O imprio das necessidades e a marcha da mudana: o declnio


da ao do Conselho
A obra de centralizao iniciada com o Regresso havia encontrado
no Conselho de Estado seu mais fiel defensor. Regulando as relaes e os
limites entre os poderes, discutindo e propondo as leis do Estado, em
todas as suas instncias, a instituio teve um papel fundamental na consolidao do poder central e da monarquia constitucional, procurando
sempre conduzir o ritmo das reformas. Como diria Bernardo P. de Vasconcelos,
Eu conheo que nenhuma instituio, em qualquer pas, pode ser imutvel; todas as instituies humanas esto sujeitas ao imprio das necessidades. As idias, os sentimentos e os interesses mudam as instituies; elas
devem acomodar-se ao estado social (...) no quero um Conselho de Estado imutvel, mas quero se no torne to amovvel que at acorooe e instigue o movimento. Eis a conciliao que pretendo conseguir, cujo fim
conciliar a fixura com o movimento, que natural, que no cabe ao homem evitar (...) as instituies devem ser de tal maneira estabelecidas que,
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206 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

sem obstar ao movimento, resistam s inovaes rpidas e precipitadas que


podem abismar o pas26.

Entretanto, o poltico Tavares Bastos, eterno baluarte da causa liberal,


mencionou o Conselho quando discutiu as medidas ligadas autonomia
das provncias empreendidas pelo Ato Adicional de 1834, abordando especificamente o papel desta instituio como reguladora das relaes entre a provncia e o poder central e seu papel como um dos principais agentes da
centralizao:
Instituio alguma, neste Segundo Reinado, h sido mais funesta s liberdades civis e s fraquezas provinciais. Dali Vasconcelos, Paran e outros
estadistas, alis eminentes, semearam com perseverana as mais atrevidas
doutrinas centralizadoras. Fizeram escola, e tudo o que de nobre e grande
continham as reformas, perverteu-se ou desapareceu.27

Se a conciliao pareceu uma ao eficiente nos primeiros anos aps


a Maioridade, o discurso obviamente suplantou a prtica poltica do governo. Mesmo a oposio que participava da direo do pas atravs do
Conselho, no dizer de Nabuco, excluiu diversos setores emergentes e se
amalgamou progressivamente elite que dava as diretrizes da atuao do
Estado. O acordo que ento se obtinha havia priorizado muito menos os
projetos de reforma do que a necessidade de manuteno da ordem social
e poltica do pas, que procuraram coordenar e controlar atravs da atuao decisiva do Conselho de Estado.
Na medida em que se pacificava o Imprio, essas fraturas surgiam cada
vez mais ntidas. Esses impasses e a incapacidade de lidar com as novas conjunturas esvaziaram a ao poltica do Conselho a partir do terceiro quartel
do sculo. De fato, um novo debate poltico renascia no final da dcada de
1860 trazendo de volta discusso a questo da representao poltica e a
manuteno do poder pessoal do imperador. Do ponto de vista do poder
central, o que se observou foi a concluso do processo de centralizao e
unificao da monarquia, e as instituies que haviam sido criadas e defendidas para exercer esse papel perdiam paulatinamente sua razo de existir. O
Senado vitalcio, o Conselho de Estado e o prprio Poder Moderador comearam a ser violentamente criticados, o que denotava que aquele processo havia efetivamente se esgotado. Os excessos da centralizao imobilizavam perigosamente a administrao provincial e os anseios de mudanas
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 207

ganharam nova fora com o mpeto reformista da chamada gerao de 1870,


na qual se destacam Joaquim Nabuco, Andr Rebouas e Jlio de Castilhos28.
Assim, comeavam a ser reinterpretadas as relaes polticas entre o
Conselho, o Poder Executivo e o Moderador, bem como seus laos de
dependncia e continuidade na consecuo da administrao pblica do
Estado29 . Sofrendo os efeitos dessa conjuntura, o declnio da influncia e
do poder decisrio do Conselho comea a ser percebido j na dcada de
1870, momento a partir do qual diminuem sensivelmente o volume de
reunies e a prpria importncia e repercusso dos temas ali discutidos.
Em diversos sentidos, o crescimento e a consolidao do papel do Poder
Executivo se deu diretamente em funo do enfraquecimento do Moderador e, conseqentemente, do prprio Conselho de Estado. Ao final,
viam-se forados a reconhecer que um Executivo forte no poderia seguir
eternamente tolhido por instituies que naturalmente se opunham aos
preceitos liberais e prpria teoria dos Poderes.
A crise do Conselho mais nitidamente notada quando seu regimento comeou a ser revisto, a partir de proposta elaborada em fins de
1867 pelo Marqus de So Vicente. A crtica ao projeto prendeu-se
inteno que lhe era inerente de ampliao geral do espectro de atuao
do Conselho e da conseqente limitao dos poderes, tanto do Executivo
e do Judicirio, quanto da j combalida autonomia provincial. A ampliao do leque de temas a serem submetidos consulta e, particularmente,
a obrigatoriedade da audincia ao Conselho, recebeu franca oposio dos
conselheiros, que referiram-se progressiva transformao do rgo em
executor, em detrimento de seu carter estritamente consultivo. Nesse sentido, a audincia obrigatria corresponderia a uma limitao inconstitucional e desnecessria do Poder Executivo, que usufrua de uma independncia que a elite representada no Conselho teoricamente sempre procurou
defender 30 .
O Conselho realizaria apenas 32 reunies entre 1870 e 1879, boa
parte das quais ligadas a questes emergenciais, como a paz com o Paraguai
e a questo religiosa; o nmero ainda menor entre 1880 e 1889 e os
temas nem de longe lembram a exaustiva atividade da instituio em seu
perodo ureo: embora se mantivessem as solicitaes de dissoluo da
Cmara dos Deputados, incluram apenas pedidos de crdito suplementar para obras e controle de epidemias, reformas eleitorais e algumas quesTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

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tes internacionais de menor relevncia, como a definio de limites com


pases vizinhos.
Se era o depositrio da velha arte de governar, fato que o Conselho
envelhecia junto com a monarquia. Um outro sintoma desse envelhecimento traduzia-se na dificuldade de renovao de seus quadros. O mtodo, a estratgia, no se modificaram e a monarquia continuava a convocar
a oposio moderada, mas tudo indicava que j iam longe os tempos em
que a nomeao para a instituio representava uma distino irrecusvel.
A partir da dcada de 1870, cinco polticos recusaram oficialmente suas
nomeaes para a instituio. Esse foi o caso dos baianos Zacarias de Ges
e Vasconcelos, em 1870, Jos Antnio Saraiva, em 1878, e Joo Maurcio
Wanderley, Baro de Cotegipe, em 1882, todos presidentes do Conselho
de Ministros que juntos representaram seis dos sete gabinetes no chefiados por conselheiros ao longo do II Reinado. No mesmo ano tambm
no aceitaram a nomeao o poltico e engenheiro mineiro Cristiano Ottoni
e o paulista Jos Bonifcio Ribeiro de Andrada, o moo. Em 1876 a nomeao foi ainda recusada pelo Visconde de Sinimbu, que s a aceitaria seis
anos depois31.
O Conselho continuaria, entretanto, a contar com os principais nomes da poltica imperial, ao menos quando se considera a ocupao de
cargos ministeriais. Assim, se o Conselho de Estado, como instituio,
comeava a perder o controle da mquina poltica e administrativa do
Estado, esta se mantinha solidamente nas mos das elites ali representadas, elites que, no entanto, deslocavam sua esfera de atuao para outras
instncias de poder32.

Concluso
A ao do Conselho de Estado colocou em prtica um amplo programa de organizao da estrutura de governo, conduzido pela elite imperial, que procurou, aps o processo de Independncia, os caminhos para
adequao do Brasil nova ordem internacional. Nesse caminho, atravs
da interao com os demais poderes, o Conselho contribuiu diretamente
para o fortalecimento do modelo monrquico e para a superao das heranas coloniais permanncias de um passado colonial que estava ainda vivamente presente sob diversos aspectos e que permeava as relaes
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sociais e polticas, a forma de entender o Estado e as prticas cotidianas de


controle poltico e econmico , processo para o qual inegvel a influncia dos modelos tericos e prticas liberais.
Tambm inegvel que o processo de formao do Estado assumiu
caractersticas prprias, considerando-se principalmente que as elites imperiais tomavam como modelo o Estado-nao europeu. Para alcan-lo,
diferentemente dos antecessores europeus, essas elites no apenas se viram
foradas a reagir s necessidades prementes da poltica, mas precisaram sobretudo atuar diretamente na consecuo de seu objetivo principal de construo
da autoridade central. Tal fato, portanto, fez com que no Brasil esse processo
se imbusse de um carter pragmtico e imediatista, visando consolidao de
uma estrutura poltica que se aproximasse dos padres internacionais.
Entretanto, a ao em prol da construo de uma identidade para o
poder central esbarrou em entraves diversos. Malgrado a proclamada paz
que se seguiu ao Regresso, aquela era uma paz relativa, j que os conflitos
seguiam latentes. Nesse sentido, a proposio da conciliao pelo gabinete Paran, em 1853, foi fundamental, e de seu sucesso dependeu a abertura de espao para algumas reformas. Mas, de perto, no dia-a-dia, a poltica
seguia em plena atividade, por meio de negociaes permanentes que se
faziam pela inter-relao entre o poder central e poderes locais, entre o
pblico e o privado e entre grupos e instituies, de modo que os sucessivos realinhamentos, cujo carter aparentemente conjuntural ocultava aquela
que era a verdadeira lgica do modelo, terminavam por enfraquecer o
mesmo modelo a longo prazo.
Se no plano imediato a ao poltica traduzia-se em escolhas que, no
entanto, nem sempre alcanavam os objetivos almejados, por outro lado,
em termos gerais, a poltica imperial caracterizou-se pela negao do confronto e do conflito, o que impediu a execuo das mudanas estruturais
necessrias e o enfrentamento direto dos principais problemas que afligiam o pas. O Senado no faz poltica, dizia o conselheiro Nabuco de Arajo, porque ele no deve ser parcial, no deve servir a interesses particulares, no deve interferir no caminho natural da ordem e da liberdade. No
maculem com o p dos partidos a majestade governativa, exclamava Joo
Manuel Pereira da Silva, acrescentando que a poltica era cincia experimental e, como tal, aplicava-se s necessidades, e que os estadistas podiam
alterar suas opinies como os mdicos na escolha dos remdios.
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210 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

Como cincia, ao menos no nvel da ao do Estado, acreditava-se


que a poltica precisava ser pragmtica, objetiva. Tratava-se inquestionavelmente de uma postura conservadora, no sentido da manuteno da
ordem escravista e de uma hierarquia social excludente. Esse foi o sentido
da ao do Conselho de Estado, que se justificava no discurso administrativo por excelncia, no ilimitado amparo da Lei, nos esforos de aproximao das dissidncias, na prtica quase cotidiana de negociao, nas alianas que obedeciam a uma estratgia maior de segurana e estabilidade.
Assim, paradoxalmente, embora alcanassem sucesso na obra de centralizao, fundamental no caminho da consolidao de um Estado nacional, este sucesso limitou-se, em geral, organizao e racionalizao da
estrutura poltico-administrativa e ao controle dos poderes paralelos, transferindo-se lentamente as funes administrativas para o poder central.
Entretanto, a poltica imperial, pela negao do confronto, no foi capaz
de executar uma obra que promovesse uma efetiva publicizao das instituies, no sentido de uma real ampliao da participao e representatividade, da superao definitiva de uma prtica poltica baseada nas relaes pessoais, ou mesmo a abertura da mquina administrativa. Esse era,
de fato, um jogo complexo, onde interesses pessoais ou de grupos moldavam-se a interesses coletivos que se estabeleciam no desenvolvimento de
uma ao pblica do Estado. A eterna negociao e administrao dos conflitos, o permanente adiamento das reformas substanciais, como a abolio
da escravido e a ampliao da representatividade, demonstravam que as
permanncias caractersticas dos tempos iniciais do regime no puderam ser
totalmente superadas.
De fato, as contradies pareciam insolveis. A idia de representao, mesmo entre liberais histricos, permaneceu razoavelmente inelstica
ao longo de todo o perodo, de forma que o prprio Moderador, uma
clara permanncia de uma viso da poltica ainda presa antiga concepo do papel arbitral e do poder pessoal dos governantes, foi, em geral,
aceito por todos, ao menos at a dcada de 1860, desde que pudesse ser
amparado por instncias como o Conselho de Estado. As conseqncias
desse paradoxo traduziam-se ainda pelo predomnio das relaes pessoais
nas decises polticas. A poltica se fazia, ento, de forma a conceder espaos ao favorecimento de interesses pessoais, entretanto, tornava-se fundamental a conciliao entre esses espaos e os prprios interesses pblicos,
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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 211

que comeavam a se fazer sentir na medida em que avanava o governo


direto, na medida em que o Estado seguia se constituindo como tal, como
instncia do pblico, inclusive pela progressiva especializao de funes
e atribuies que caracteriza um Estado nacional moderno33 .
Mas na medida em que a estrutura do Estado se consolidava, colocava-se a questo de que se o Executivo era o responsvel pelas aes da
monarquia, se era consenso que os poderes constitucionais eram soberanos e independentes, se o Judicirio reformado devia ter autonomia, se o
Legislativo era o lugar da legtima representao, qual seria, ento, nesse
contexto, o papel do Poder Moderador e de seu principal agente, o Conselho de Estado? Como poderia ser mantido um sistema monrquico que
se construra sobre essas instituies? Nesse sentido, o prprio processo
que se orientava no sentido da formao e consolidao do Estado tornava obsoletas as instituies que o formularam.
Nesse processo o Conselho tornou-se um instrumento fundamental.
A instituio de fato traduzia os anseios, confrontos e contradies daquela sociedade, a sociedade possvel no Brasil do sculo XIX, considerando-se
principalmente a baixa representatividade eleitoral. O Conselho de Estado, como instncia de poder, no escapou a essas circunstncias, tornando-se palco do acirramento dos conflitos existentes, ao mesmo tempo em
que se consolidava seu papel na administrao.
exatamente essa dimenso que revelada quando se acrescenta
anlise intrnseca do funcionamento da mquina burocrtica e das instituies governamentais o estudo dos indivduos e dos projetos coletivos
que davam movimento estrutura poltica. Ao serem consideradas suas
relaes permanentes e cotidianas com a sociedade, suas redes de aliana,
suas estratgias de negociao e perpetuao no poder, possvel apontar
os reais objetivos e a lgica que norteava a ao daqueles que elaboravam
e geriam as polticas pblicas.
A investigao e a anlise das redes de relaes permite, assim,
extrapolar os limites da Corte como espao exclusivo do poder imperial.
Sob esse aspecto, cabe lembrar que o processo poltico em nvel regional
no se desenvolvia como um simples reflexo da poltica central, mas apresentava uma histria e uma dinmica prprias, que tinham razes mais
remotas no perodo colonial e eram influenciadas diretamente por suas
especificidades e pelas diferentes conjunturas locais. Tambm nesse mbiTOPOI, v. 7, n. 12, jan.-jun. 2006, pp. 178-221

212 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

to as relaes entre grupos, famlias e faces polticas tinham de ser refeitas e mantidas permanentemente.
Tais aspectos demonstram ainda que o grupo que chegou cpula da
administrao imperial no era um grupo homogneo, que teria assumido o Estado e do centro do poder dava execuo a um projeto poltico
fechado. As elites encontravam-se, efetivamente, unidas por suas amplas
teias de relacionamentos que, como tal, reuniam mltiplos interesses, agindo em funo de circunstncias especficas, desenvolvendo estratgias para
manter os recursos econmicos, sociais e polticos das redes a que pertenciam, bem como suas relaes com o poder tanto no nvel central,
quanto nos diferentes nveis regionais.
Portanto, a centralizao e, conseqentemente, o prprio processo
de formao do Estado no podem ser vistos como um fenmeno de nica direo, imposto do centro para a periferia, partindo da ao e interesses de uma determinada classe ou grupo especfico sejam esses interesses econmicos ou polticos, sejam esses grupos saquaremas ou burocratas,
estadistas ou fazendeiros , que dominou o centro de poder e dali planejou a unio do Imprio e a unificao territorial do pas.
Ao contrrio, preciso indagar, em relao aos diversos segmentos
dessa elite, aos quais interessara sempre a manuteno da ordem e da hierarquia social, o que os conduziu a participar ativamente desse processo,
procurando se fazer representar na cpula dirigente do Estado. Isso s foi
possvel graas continuidade das suas redes de relaes e o desenvolvimento de estratgias permanentes de controle dos interesses e conflitos
internos s elites, mediante o estabelecimento de prticas e lcus de
intermediao que se concretizaram na criao de cargos e instituies
especficas como o prprio Conselho de Estado , as quais precisavam se renovar constantemente ao longo do perodo.
Os indivduos reunidos no Conselho de Estado detiveram efetivamente o poder de deciso sobre os destinos do pas e o exerceram atravs
das principais instituies governamentais. Se essa atuao nem sempre
foi vitoriosa, ou se por vezes no foi capaz de evitar ou controlar os conflitos, de qualquer forma seguia garantida a reproduo da estrutura de poder que referendava e legitimava as aes do governo.
Mas, por outro lado, cabe ressaltar que a considerao da importncia poltica das redes de relacionamento no significa que essa ao possa
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se resumir na imposio de prticas clientelares e de troca de favores e


nem estas prticas podem ser entendidas como determinantes do tipo de
Estado e sociedade que se constituiu no perodo. preciso considerar
toda a complexidade do jogo poltico quando se olha no exclusivamente
do centro, mas a partir das diferentes regies; quando se contempla no
apenas a ao do Estado e suas instituies, mas o papel desempenhado
pelos indivduos e suas redes de relaes, suas estratgias de negociao,
suas crenas, idias e tradies; quando se observa no apenas a poltica
em seu nvel macro, mas tambm as pequenas aes cotidianas que vo
dando forma e consolidando a extenso do poder central.
Partindo-se do pressuposto de que elites podem ser identificadas como
tal, porque tm sempre como objetivo assim se manterem, controlando
ao mximo o capital, seja ele poltico, econmico, social, elas necessitam
desenvolver estratgias e estarem atentas para fazerem as alianas mais convenientes a esse fim, e essa convenincia flutua de acordo com as conjunturas. O exerccio da poltica significava, assim, uma dinmica permanente de estratgias de manuteno da hierarquia, de suas fortunas, seus cargos
e seu status e influncia social. A complexidade crescente da poltica que se
desenvolve ao longo do perodo imperial, com as reformas administrativas, as definies e organizaes de funes e atribuies dos cargos, colocava novos impasses a essa cultura, na medida em que comeavam a se
firmar as idias abolicionistas e o iderio republicano que, por meio do
questionamento das bases do sistema, selaram o fim da monarquia constitucional.
A obra do Conselho, sua ao normativa da administrao e da Justia, formativa das instituies pblicas e centralizadora do poder assumiu
um papel fundamental na construo de uma identidade poltica para o
Estado brasileiro que garantiu a estabilidade da monarquia de Pedro II
por quase meio sculo. Nesse sentido, as discusses acerca da abolio da
escravido, a reforma eleitoral e os caminhos do pas na guerra do Paraguai
importavam tanto quanto os crimes do juiz de Direito no interior da provncia, a aposentadoria de um velho coronel ou as ltimas esperanas de
um ru escravo condenado pela morte de seu senhor. O que ento se
colocava era a direo de sua ao, o volume, a extenso e o conjunto de
sua obra, que buscou o reforo da autoridade central, o controle da vida
poltica e a manuteno da ordem e das hierarquias no pas.
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Por sua composio, sua posio na estrutura governamental, seu papel regulador e pela repercusso de seus atos, o voto no Conselho era,
antes de tudo, um voto essencialmente poltico, malgrado a dimenso, a
natureza ou a importncia das questes que discutiu, porque a poltica,
naturalmente, se fazia no apenas nos debates acerca das bases em que se
assentava o modelo social, econmico e poltico-administrativo brasileiro. Ela estava presente tambm, cotidianamente, nas micro-relaes, nos
detalhes, nas aes normativas regulares empreendidas em diferenciadas
esferas de poder.
O Conselho representou, portanto, o grande instrumento da conciliao, entendida no apenas como a necessidade de superao de diferenas partidrias, por mais sinceras que fossem essas divergncias, mas, no
sentido que assumiu para a instituio, representava a busca de equilbrio
entre a tradio e o moderno, entre a fixura e o movimento. Conciliao
e movimento no sentido da resistncia provincial e da nsia de reformas pareciam as palavras de ordem da nova situao poltica inaugurada com o Regresso. O Conselho de Estado no se manteve imutvel mas,
como instncia de representao dos interesses, temores e conflitos das
elites nacionais, soube administrar as diferenas internas e controlar, certamente com excessiva eficincia, o movimento; o imprio das necessidades
de que falava Vasconcelos tambm realizou sua obra, retardando as reformas e administrando, atravs de suas atrevidas doutrinas, a marcha das
mudanas.

Notas
Segundo Paula Sousa, Devemos reconhecer que os princpios dominantes no pas, desde que
comeou a nossa revoluo, so dois: monarquia e liberdade. Monarquia sem liberdade
escravido para ns, no se pode merecer os respeitos e simpatias da nao. A nao tem ligado
estas duas idias; o que ela deseja; por isso que se tem sacrificado h tantos anos. Apud Jos
Honrio Rodrigues. Conselho de Estado: O quinto poder? Braslia: Senado Federal, 1978.
p.156.
2
Jos Subtil. Os poderes do Centro. In Jos Mattoso (dir.). Histria de Portugal. Lisboa:
Estampa, 1998. v.4, O Antigo Regime (1629-1807).
3
O termo elite est sendo utilizado em seu sentido amplo, de forma a abarcar aqueles que
se encontram no topo da hierarquia social. Neste sentido, segundo J Scott, surge como
1

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uma vasta zona de investigao cientfica cobrindo profissionais da poltica, empresrios,


legisladores, etc., e no evoca nenhuma implicao terica particular, ou seja, a minoria
dispondo, em uma sociedade determinada, em um dado momento, de privilgios decorrentes
de qualidades naturais valorizadas socialmente ou de qualidades adquiridas (...) No plural, a
palavra elites qualifica todos aqueles que compem o grupo minoritrio que ocupa a parte
superior da hierarquia social e que se arrogam, em virtude de sua origem, de seus mritos, de
sua cultura ou de sua riqueza, o direito de dirigir e negociar as questes de interesse da coletividade. John Scott. Les lites dans la sociologie anglo-saxonne. In Ezra Suleman e Henri
Mendras. Le recrutement des lites en Europe. Paris: Editions la Dcouverte, 1995, p.9. e
Giovanni Busino. Elites et litisme. Paris: Presses Universitaires de France, 1992.
4
Antnio Manuel Hespanha. Poder e Instituies no Antigo Regime. Guia de Estudo.
Lisboa: Cosmos, 1992. Cadernos Penlope, p.11-22.
5
Segundo M. Gribaudi, a noo de rede social entendida como a representao das
interaes contnuas das diferentes estratgias individuais. Ver Henrique E. Lima.
Microhistria: escalas, indcios e singularidades. Campinas, 1999. Tese (Doutorado em
Histria). Universidade Estadual de Campinas. mimeo., p. 21.
6
Angela Xavier e A. M. Hespanha. As Redes Clientelares. In Jos Mattoso (dir.) Histria de Portugal. Lisboa: Estampa, 1998, v.4, p. 339.
7
Idem, p. 347.
8
Tais crenas correspondem a uma cultura poltica, entendida no sentido do conjunto de
valores, comportamentos e formas de conceber a organizao poltico-administrativa,
resultado de um longo e dinmico movimento de interaes e acumulao de conhecimentos e prticas. Jacques Lagroye. Sociologie Politique. Paris: Dalloz, 1991, p.369. Ver
tambm Serge Bernstein. A cultura poltica. In: JP Rioux e JF Sirinelli (dir.). Para uma
Histria Cultural. Lisboa: Editorial Estampa, 1998.
9
O Conselho de Estado contou, ao longo do perodo, com 72 conselheiros. Dados levantados em Tavares de Lyra. Instituies Polticas do Imprio. Braslia: Senado Federal, 1978;
A. E. Taunay. O Senado do Imprio. Braslia: Senado Federal, 1972; A.S. Sisson. Galeria
dos Brasileiros Ilustres. Braslia: Senado Federal, 1999. 2v e Almanaque Laemmert: administrativo, mercantil e industrial da Corte e da provncia do Rio de Janeiro, 1859 Provncia, 1844-1889. In: wwwcrl.uchicago.edu.
10
O perodo da Conciliao, entendido como a poltica iniciada no Gabinete Paran
(1853-1856), busca continuidade nos gabinetes conservadores seguintes ao menos at
1862; a partir de ento, ainda seria empreendida pela liga progressista (1862-1868), comandada por gabinetes liberais. Francisco Iglesias, Prefcio. In: Jos Honrio Rodrigues
(org.). Atas do Conselho de Estado. Braslia: Senado Federal, 1973-1978. v.6, p.IX-XV.
11
O mesmo ocorreria com o Senado, onde se esperava que o imperador escolhesse os
candidatos do partido que estava no poder, o que freqentemente ocorreu. Ver Beatriz
Cerqueira Leite. O Senado nos anos finais do Imprio, 1870-1880. Braslia: Senado Federal; Universidade de Braslia, 1978, v. 2. p. 33 e 72.
12
Beatriz Cerqueira Leite. Op. cit., p. 103-4.
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216 MARIA FERNANDA VIEIRA MARTINS

Os dados referidos encontram-se principalmente no Almanaque Laemmert, correspondncias pessoais, textos biogrficos, verbas testamentrias, inventrios e testamentos,
complementados por informaes esparsas encontradas nas obras citadas de J. Needell, J.
Nabuco, Tavares de Lyra e dicionrios biogrficos. Sobre as redes no Conselho de Estado,
ver Maria Fernanda V. Martins, A velha arte de governar: um estudo sobre poltica e elites a
partir do Conselho de Estado (1842-1889). Rio de Janeiro, 2005. Tese (Doutorado em
Histria). Universidade Federal do Rio de Janeiro. mimeo., cap. III.
14
Para efeito de anlise, priorizaram-se as atividades das sees dos Negcios do Imprio
e da Justia, principalmente em funo do elevado volume de questes a elas submetidos.
15
Para se ter uma idia do volume de questes ali decididas, o livro de protocolo da Seo
dos Negcios da Justia entre 1861 e 1862 registrou um total de 156 consultas, das quais
apenas duas foram encaminhadas ao Conselho Pleno. Desse total, cerca de 60% referiamse a recursos de graa e a anlises das leis provinciais. As demais relacionavam-se a recursos
de particulares, aposentadorias, denncias de improbidade administrativa, dvidas legais
etc.. ANRJ. Livro de protocolo da Seo dos Negcios da Justia. Cdice 303, v. 1.
16
Para citar exemplos, a Seo do Imprio registrou 104 consultas entre 1845 e 1847, das
quais apenas uma chegou ao Conselho Pleno. Destas, cerca de 32% referiam-se anlise
de atos legislativos das assemblias provinciais, e aproximadamente 30% a questes eleitorais, a maioria das quais relativas s dvidas encaminhadas pelas autoridades locais
acerca da nova lei eleitoral, promulgada em 1846. ANRJ. Registro de Pareceres do Conselho de Estado, Seo dos Negcios do Imprio. cdice 49, v. 3. Da mesma forma,
segundo o relatrio ministerial de 1858, em apenas um ano, entre 1858 e 1859, a Seo
elaborou 151 pareceres, sendo 28 sobre questes eleitorais, 22 sobre leis provinciais, 34
sobre incorporaes de companhias e aprovaes de estatutos, 15 acerca de privilgios e
52 sobre diferentes objetos. BRASIL. Relatrio apresentado... pelo ministro e secretrio
de Estado dos Negcios do Imprio Sergio Teixeira de Macedo. Rio de Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1859, Anexo C.
17
BRASIL. Relatrio apresentado ... pelo ministro e secretrio de estado dos Negcios da
Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, dr. Jesuno Marcondes de Oliveira e S. Rio de
Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1865. Anexo A, p.1-64. A anlise dos estatutos baseava-se no cdigo comercial de 1850, que havia extinguido a Real Junta do Comrcio, Agricultura, Fbricas e Navegao, criada em 1808. Assim, sua antiga funo, na
medida em que envolvia solicitaes de privilgios, garantias de juros especiais, dotaes
oramentrias ou benefcios proporcionados por leis especficas, como a concesso de
sesmarias para instalao de colnias agrcolas, terminou por recair sobre o Conselho de
Estado. Ver Ives Gandra M. Filho. Evoluo Histrica da Estrutura Judiciria Brasileira. Revista Jurdica Virtual, n 5, setembro de 1999. In: http://www.presidencia.gov.br/
ccivil_03/revista/Rev_05/evol_historica.htm.
18
Jos Murilo de Carvalho. Teatro de sombras: a poltica imperial. Rio de Janeiro/ So
Paulo: IUPERJ/ Vrtice, 1988. p.109.
19
BRASIL. Relatrio apresentado... pelo ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Imprio Paulino Jos Soares de Sousa. Rio de Janeiro: Tipografia Universal de Laemmert, 1868.
13

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Ata de 28 de abril de 1855. In: Jos Honrio Rodrigues (org.). Atas do Conselho de
Estado. Braslia: Senado Federal, 1973-1978. v. 4, p. 281-282.
21
A esse respeito declarava ainda o conselheiro Bernardo de Sousa Franco: No se limita
porm o projeto criao de conselhos consultivos: converte-os em deliberativos na deciso dos
recursos (...) E no projeto de reforma do Conselho de Estado ainda cria uma Segunda instncia de apelao. levar muito longe a centralizao administrativa! (...) Estamos governados
demais e no de menos. Ata de 14 de novembro de 1867. Jos H. Rodrigues (org.). Atas do
Conselho de Estado. Braslia: Senado Federal, 1973-1978. v. 7, p. 116-117.
22
Essas contradies foram assinaladas com muita propriedade por Sergio B. de Holanda:
A prpria carta constitucional do Imprio j oferece problemas embaraosos, cuja soluo se
presta a infindveis controvrsias. De conformidade com o artigo 102, para citar um exemplo, o imperador o chefe do Poder Executivo e o exerce atravs de seus ministros de Estado.
Mas o artigo 99 declara que a pessoa do imperador inviolvel e sagrada, no se sujeitando a
responsabilidade alguma. A dificuldade de dissociar de uma ao, com todas as suas conseqncias, aquele que a exerce legalmente, tentariam alguns resolv-la pretendendo que, a
chefia seria puramente honorfica, e ento toda iniciativa cabe aos agentes que, assim, justamente, podem responder por elas (...) Houve tambm quem tentasse superar o obstculo julgando que o chefe apenas preside, inspeciona ou fiscaliza os ministros quando agem em seu nome,
mas aqui j se introduz um non sequitur. Outros finalmente entendem que o imperador, ainda
que irresponsvel, tambm decide, envolvendo-se no governo ativo, e preciso confessar que nada
se ope na carta de 24 a este modo de ver. Sergio Buarque de Hollanda. O Brasil Monrquico
do Imprio Repblica. In: Sergio Buarque de Hollanda (org.) Histria Geral da Civilizao Brasileira. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004. v. 5, p. 69.
23
Ives Gandra M. Filho. Op. cit.
24
Constitudo em 1829, o tribunal viria substituir a Mesa do Desembargo do Pao e da
Conscincia e Ordens, criada em 1808 como instncia superior de Justia. Indiretamente, visava controlar o caos reinante na estrutura jurdica que se desenvolvera ainda no
perodo colonial. Tavares de Lyra. Op. cit., p. 153-161.
25
Segundo T. Lyra, No parou na lei que restaura o conselho e em seu regimento esse cerceamento de atribuies, que, acentuado em leis e regulamentos posteriores, transformou o
contencioso administrativo numa modalidade nova absorvente e inconstitucional da
Justia (...) de tal modo que, em muitos casos de recursos, a audincia do conselho passou,
legalmente, de facultativa obrigatria. Tavares de Lyra. Op. cit., p. 142-3.
26
Apud Jos H Rodrigues. Conselho de Estado: O quinto poder. Braslia: Senado Federal,
1978, p.160.
27
Apud Gabriela N. Ferreira. Centralizao e Descentralizao no Imprio: o debate entre
Tavares Bastos e o Visconde de Uruguai. So Paulo: Ed. 34, 1999. p. 114.
28
Ver Sergio Buarque de Hollanda. Op. cit., e Beatriz de Cerqueira Leite. Op. cit., Introduo e p. 16. Sobre o movimento intelectual dos anos de 1870, ver Angela Alonso.
Idias em movimento: a gerao 1870 na crise do Brasil-Imprio. So Paulo: Paz e Terra,
2002. p. 331.
20

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Reforando essa idia, quando da formao da liga progressista em 1864, em princpio


uma tentativa de fazer renascer o esprito da conciliao, e aps o sucesso por ela alcanado nas eleies daquele ano, Nabuco de Arajo, dois anos antes de ser nomeado para o
Conselho de Estado, declarava no programa do partido progressista que este tinha como
mxima sagrada a responsabilidade dos ministros de Estado pelos atos do Poder Moderador.
Joaquim Nabuco. Um Estadista no Imprio. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997. p. 452.
30
Atas de 6, 13 e 27 de fevereiro; de 5, 12, 19 e 26 de maro e de 2 de abril de 1868. Jos
Honrio Rodrigues (org.). Atas do Conselho de Estado. Braslia: Senado Federal, 1973-1978. v. 7.
31
Tal quadro tambm se verificava na escolha dos presidentes do Conselho de Ministros,
para o qual as recusas se tornavam freqentes, particularmente na dcada de 1880. Ver
Sergio Buarque de Hollanda. O Brasil Monrquico: do Imprio Repblica. In: Sergio
Buarque de Hollanda. Op. cit., p.354-355.
32
Quanto aos 13 gabinetes organizados entre 1870 e 1882, nove foram presididos por
membros do Conselho de Estado, sendo que cerca de 32% das pastas ministeriais no mesmo perodo encontravam-se ainda controladas por conselheiros. Baro de Javari. Organizaes e Programas Ministeriais. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1962.
p. 251-257.
33
Ver Charles Tilly. Coero, capital e estados europeus. 1990-1992. So Paulo: EDUSP,
1996. p. 118-20.
29

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A VELHA ARTE DE GOVERNAR: O CONSELHO DE ESTADO NO BRASIL IMPERIAL 221

Resumo
Esse artigo aborda as relaes de poder que se estabeleceram entre as elites ao longo do
perodo imperial, com base na anlise do grupo reunido no segundo Conselho de
Estado (1842-1889), instituio que atuou como um corpo de conselheiros criado
aps a declarao da maioridade do imperador Pedro II para apoiar a monarquia
constitucional e auxiliar sua ao governamental. Foram investigadas as origens e as
prticas institucionais do Conselho de Estado, as bases em que se assentava sua ao
poltica, bem como os esforos de seus integrantes em conciliar as heranas representadas pela estrutura de mando colonial, a influncia portuguesa de uma antiga concepo da poltica e da administrao e as novas demandas trazidas pelo iderio liberal.
Atravs da instituio procurou-se investigar a participao das elites brasileiras no
Estado no sculo XIX a partir da reconstituio das trajetrias individuais dos conselheiros e de suas redes de relaes polticas e sociais. Essa investigao complementada
com a anlise das estratgias de alianas e negociao que se estabeleceram entre os
mesmos conselheiros e os setores dominantes do pas ao longo do segundo Reinado.
Palavras-chave: Elites, Estado imperial, Conselho de Estado, Redes de relaes.

Abstract
This article studies power relations in the Brazilian imperial State based on an analysis
of the elite that came together in the second State Council (1842-1889). The council
acted as a body of councilors created after the declaration of emperor Peter IIs majority
and as an instrument of support to the monarchy and the exercise of its function. Were
examined the origins and institutional practices of the State Council, the bases on
which its political actions rested, as well as the efforts of its members in conciliating a
heritage represented by the structure of a prior colonial authority, the Portuguese influence
of an old administrative and political conception, and the new demands brought about
by a liberal set of ideas. Through this council, this thesis investigated the Brazilian elites
State participation in the 19th century based on the reconstitution of the councilors
individual trajectories as well as the networks of their political and social relations. This
investigation is complemented with an analysis of alliance and negotiation strategies
that were established between these same councilors and the dominant sectors of the
country during the Segundo Reinado.
Key-words: Elites, Imperial State, State Council, Networks.

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