Reflexiones Sobre el Proyecto de Modificacin del Cdigo de Aguas

Andrs Gmez-Lobo
Ricardo Paredes M.1
1. Introduccin
Hasta 1981 rigi una legislacin de aguas que era sustancialmente distinta al Cdigo de
Aguas que nos rige en la actualidad. Se diferenciaba entre merced provisoria y definitiva,
requirindose construcciones de obras para la asignacin definitiva. El otorgamiento de la
merced era gratis, an cuando en el caso que hubiere ms de un interesado, se estableca el
remate del derecho. En 1981 se promulg el Cdigo actual, establecindose en su parte
medular, que los interesados no requeran justificar el caudal solicitado, que los derechos
seran perpetuos y que no habra obligacin de uso. Ello fue un cambio enorme no solo
respecto de la situacin previa, sino que respecto de las prcticas en el mundo.
El gobierno ha propuesto recientemente un proyecto de ley que modifica el Cdigo de
Aguas y que tiene por objeto abordar el problema de falta de recursos hdricos en una serie
de cuencas. El diagnstico del gobierno atribuye tal escasez al hecho que los derechos de
aprovechamiento son gratis y no requieren ser usados. As, la parte medular del proyecto
es la imposicin de una patente por no usar los derechos de agua.
Como est concebido el proyecto, las estimaciones de la Direccin General de Aguas
(DGA) indican que la patente por no uso se aplicara slo al 1% de los 350.000 usuarios de
derechos, pues correspondera slo a los derechos otorgados en forma permanente. Como
antes de 1981 era necesario tener inversiones para disponer del derecho a perpetuidad, la
patente no se aplicara para quienes realizaron esas inversiones y por lo tanto se presume
que usan el derecho. A pesar que la patente se aplicara a un nmero pequeo de quienes
poseen el derecho, ste es muy relevante, pues parte de los derechos no usados estn
asignados a empresas hidroelctricas, y en particular a Endesa, que dispone de una
proporcin muy significativa de los derechos sobre los caudales.
Especficamente, el proyecto propone una patente anual por el no uso de derechos
consuntivos y no consuntivos de ejercicio permanente. Se trata de una patente que es
creciente en el tiempo, con un pago deducible de impuestos una vez construida la
infraestructura para su aprovechamiento.
El presente documento hace un anlisis de los elementos centrales del proyecto. En primer
lugar se presentan las motivaciones tras la reforma, para lo cual se analizan los diferentes
argumentos econmicos que justificara un cambio del cdigo actualmente vigente. Este
anlisis necesariamente pasa por un diagnstico de los problemas que enfrenta el uso de
este recurso renovable en la actualidad. En segundo lugar, se analizan las virtudes de
1

Andrs Gmez-Lobo es profesor del Departamento de Economa de la Universidad de Chile; Ricardo

Paredes es Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas de la Universidad de Chile. Este
trabajo fue motivado por el Senador Edgardo Boeninger. Nuestras opiniones, sin embargo, no lo
comprometen.

diferentes instrumentos para enfrentar los problemas detectados y que puedan responder a
las motivaciones del Ejecutivo para proponer la reforma en cuestin. A la luz de este
anlisis es posible examinar crticamente las propuestas concretas del proyecto de reforma
del Cdigo de Aguas. Finalmente se presentan las conclusiones y sugerencias.

2. Eficiencia del mercado del agua y el no uso de derechos de aprovechamiento

2.1 Eficiencia y Transacciones
Es importante clarificar cul es la filosofa subyacente del Cdigo de Aguas vigente. En
trminos simples, establecer derechos permanentes y transables de aprovechamiento del
agua tiene por finalidad permitir el uso eficiente del recurso. Por eficiencia se entiende que
el agua sea utilizada por aquel agente que tenga la mayor valoracin. Un mercado de
derechos de agua competitivo y operando sin costos de transaccin, garantizara que la
asignacin del recurso sea ptima en lo s trminos previamente sealados.
Es por lo anterior que en teora, la asignacin eficiente de los derechos de agua puede ser
independiente de la asignacin inicial de los mismos. Si stos fueron
asignadosadministrativamente como ocurre con la aplicacin del Cdigo actuala
agentes cuya valoracin del recurso es menor que la de otros agentes, se deberan producir
transacciones entre estos agentes hasta que los dueos finales sean aquellos que puedan
poner a su mejor uso los derechos de aprovechamiento. La asignacin inicial de derechos
slo debera tener efectos distributivos, los que, por cierto, pueden ser importantes y
merecer atencin por parte de la autoridad, pero no debera afectar la eficiencia con que se
utiliza el recurso.
Para ilustrar este argumento, supngase que hay dos grupos de usuarios en una cuenca, A y
B, y que para no introducir complicaciones al argumento, particularmente relativas a poder
de mercado, suponemos por ahora que ambos grupos tienen un nmero grande de
miembros. Tambin suponemos que existen derechos de aprovechamiento equivalentes a L
litros por segundo. La valoracin de los derechos de aprovechamiento por parte de cada
grupo se puede expresar como una demanda por derechos, DA(l) y DB(l). Estas demandas
expresan la disposicin a pagar por diferentes niveles de derechos y refleja el valor
atribuible a disponer del recurso por parte de cada grupo de individuos. Sin prdida de
generalidad del argumento, asumimos que estas valoraciones son decrecientes en funcin
del nmero de permisos adquiridos. El grfico 1 permite ilustrar en forma simple la
independencia de la asignacin final e inicial de derechos. La demanda del grupo A se
grafica desde el eje izquierdo hacia el derecho, mientras que la demanda del grupo B se
grfica en forma inversa. La distancia horizontal entre ambos ejes verticales representa el
nmero de permisos disponibles L
Considrese que el grupo B adquiere inicialmente todos los derechos. Ntese que la
demanda de B cruza el eje horizontal en . Por lo tanto, este grupo solamente valora
positivamente una cantidad L- de derechos, pero suponemos quepor ser gratuitoseste
grupo tambin solicita los restantes. Esta asignacin inicial de derechos es ineficiente ya
que el grupo B tiene derechos que valora menos que lo que los valora el grupo A. Transferir

el primer litro por segundo de B a A, tiene un beneficio de DA(1) para el grupo A y un

costos de DB(L)=0 para el grupo B, o sea un aumento en el excedente social de DA(1). El
excedente social seguira aumentando hasta que una cantidad de derechos haya sido
transferidos de B a A. En este punto, la asignacin de derechos es socialmente ptima, ya
que cualquier reasignacin de derechos entre los grupos significa una reduccin en el
excedente neto social. En otros trminos, partiendo de , el valor que recibe el grupo A de
una transferencia adicional es menor que lo que valora el grupo B este litro adicional.
Si existe un mercado de derechos, el grupo B estar interesado en vender los derechos que
no valora y el grupo A estar interesado en comprar estos derechos. El grupo A estar
dispuesto a pagar un precio positivo por los primeros litros, mientras que el grupo B
valora en cero dichos recursos, por lo que hay una posibilidad de transaccin que deja a
ambos grupos en un estado mejor que el inicial. Si existe un mercado competitivo, el
equilibrio ser un precio de P por litro/segundo donde el grupo B vende litros al grupo A
por un precio de P. Las transacciones cesan en este punto ya que para vender una unidad
ms, el grupo B pedira una compensacin mayor a P, mientras que el grupo A valora esta
unidad adicional en menos de P.
Un resultado idntico al anterior hubiera ocurrido si todos los derechos fueran inicialmente
del grupo A. En este caso, el grupo A vendera L- litros al grupo B al precio de P. En este
sentido la situacin final es una asignacin ptima de recursos independientemente de la
asignacin inicial2. Sin embargo, los efectos distributivos son muy distintos. En el primer
caso, el grupo A tiene que pagar P al grupo B, mientras que en el segundo, el grupo B
tiene que pagar (L-)P al grupo A.
Por ltimo, y reforzando el mecanismo natural que induce a una asignacin ptima de
recursos, si un agente no vende sus derechos, tendr un costo de oportunidad igual a P, por
cada litro por segundo que no transa, independientemente si le fueron regalados o vendidos
esos derechos.

Existe una complicacin tcnica en el argumento que no hemos desarrollado. Si existen efectos de ingreso
en la demanda por derechos de agua, la asignacin final de derechos ser distinta dependiendo de cual fue la
asignacin inicial. Sin embargo, inclusive en este caso, la asignacin final ser Pareto ptima (concepto
tcnico de eficiencia).

Grfico 1

$
DA
DB

El ejemplo desarrollado muestra que cualquier persona o empresa que dispone de derechos
de agua gratis y que no los emplea en el sentido habitual del trmino, es decir, en un
sentido productivo, tiene un costo de disponer de ellos. En otras palabras, aunque no haya
nunca desembolsado dinero, el no uso cuesta el costo alternativo de vender ese derecho,
que puede ser muy relevante. Este costo equivale al precio de venta de los derechos en el
mercado.
En conclusin, si no se venden los derechos en una situacin de cero costos de transaccin,
entonces el valor de no uso es mayor que este costo de oportunidad y por ende, los
derechos estarn bien asignados. As, emerge una segunda conclusin. Si un agente no
vende sus derechos no utilizados productivamente, es que los usa en otro sentido, como
valor de opcin, por ejemplo. Un dueo de derechos puede tener parados un conjunto de
proyectos inmobiliarios, pero si ello obedece a que prev un mejor uso futuro de sus
derechos, en un sentido estricto, los est usando. De la misma forma, las empresas
cementeras tienen un conjunto de derechos de minas de caliza para la produccin de clinker
sin abrirlas hasta que lo considere oportuno. Al igual que las minas pueden estar cerradas,
disponer de derechos de agua para realizar una inversin en el momento en que sea
conveniente hacerlo sugiere la existencia de una valoracin equivalente al valor de uso en
su sentido habitual.
Ms an, aparte del valor de opcin existe otra valoracin al no uso. Es posible que haya
personas que valoren ms el agua bajo un concepto habitual de no uso que otras bajo el
concepto de uso. Personas que valoran que el agua simplemente fluya, que los bosques
queden vrgenes, o que puedan gozar del recurso en forma recreativa son preferencias
igualmente vlidas desde el punto de vista del bienestar que la que sugieren usos
productivos. La ausencia de transacciones en este caso no es una imperfeccin. Imponer un
pago por no uso de derechos de agua por este motivo sera equivalente a imponer

contribuciones ms elevadas a los dueos de predios de agrado que a los predios dedicados
a actividades productivas.
Por lo anterior, no se debe confundir la ausencia de transaccin con imperfeccin de
mercados. Es posible que en un mercado perfectamente eficiente existan derechos de agua
que no se usen en el presente, ya sea por su valor de opcin o por el valor intrnsico del no
uso de agua. Si bien el legislador pueda diferir en su apreciacin del valor relativo del no
uso del recurso con relacin a su valor en actividades productivas inmediatas, no existe un
argumento de eficiencia econmica para privilegiar el uso sobre el no uso de los
recursos hdricos.

2.2 Imperfecciones del Mercado del Agua

No obstante lo sealado precedentemente, en el sentido que la ausencia de transacciones en
el mercado no debe interpretarse como sntoma de imperfeccin, es posible que
efectivamente existan imperfecciones en el mercado del agua y que sea conveniente su
regulacin. De cualquier forma, para justificar un cambio en la legislacin vigente es
necesario primero determinar qu falencias existiran en el mercado de derechos de
aprovechamiento de agua, para luego poder evaluar distintas medidas de poltica para
corregir dichas falencias. El anlisis econmico seala que existen distintos motivos que
generan imperfecciones en un mercado de derechos de agua3. En lo que sigue se presentan
aquellas fallas que subyacen las motivaciones manifestadas por las autoridades para
reformar el Cdigo vigente.

2.2.1 Poder de mercado

Un primer argumento dice relacin con el poder de mercado que podran sustentar algunas
empresas a raz de una concentracin de la propiedad de los derechos de agua. El
argumento de poder de mercado tiene dos ramificaciones. Por un lado, el dueo de un
nmero significativo de derechos en una cuenca puede restringir la venta de estos derechos
con el fin de elevar su precio de venta, comportamiento anlogo al de un monopolista
tradicional. Por otro lado, potencialmente hay situaciones donde concentrar derechos de
aprovechamiento, y no acceder a su venta, podra ser utilizada como una estrategia para
restringir la oferta de algn producto en un mercado paralelo. Ambas situaciones reducen
las transacciones de derechos por debajo de los socialmente deseable, generando
ineficiencias en el mercado de aguas o en otros mercados paralelos y una mala asignacin
de recursos en general
Para ilustrar el primer caso, y siguiendo con el anlisis del ejemplo previo, suponemos que
el grupo B dispone de todos los derechos y acta como monopolista. Para maximizar sus
utilidades, el dueo de los derechos vendera solamente < litros por segundo, donde el
costo marginal de vender una unidad adicional iguala al ingreso marginal. En este caso
habra una ineficiencia debido a que se transa una cantidad inferior de derechos que los
socialemente deseables. En particular, el dueo de los derechos vende solamente
derechos, mientras que el ptimo social se lograra si vendiera . Por lo tanto, las
3

Ver Donoso (1995) y Easter, Rosegrant, y Dinar (1999).

transacciones en el mercado no logran eliminar totalmente la ineficiencia en la asignacin

inicial de derechos. En la situacin final, el grupo B an dispondra de (-) derechos que
el grupo A valora ms4.

Grfico 2
$

$
DA

DB
PM

La segunda situacin se puede ilustrar con el Grfico 3. Aqu, el valor de los derechos de
agua para el dueo incluyen las rentas que obtiene en el mercado paralelo fruto del control
de este insumo esencial. Por lo tanto, su valor privado de los derechos es mayor que el
valor social y nuevamente se venden menos derechos que los que sera socialmente ptimo.
Por ejemplo, supongamos que el agua slo tiene valor como insumo para la produccin de
algn producto en un segundo mercado (electricidad). Supongamos adicionalmente que el
grupo B puede, fruto de su control sobre los derechos de agua, restringir la oferta en ese
segundo mercado y obtener rentas iguales a (Pe Cmge)Qe. Donde Pe es el precio de la
energa, Cmge es el costo marginal de produccin y Qe es la cantidad producida5. Transferir
una unidad de derechos entre el grupo B y A, y suponiendo que este segundo grupo usa los
derechos adicionales para incrementar la oferta elctrica, tiene un valor igual al excedente
adicional que genera en el segundo mercado, (Pe Cmge)Q, y equivale a la demanda del
4

En un contexto dinmico, el dueo de los derechos (grupo B) vendera un cierto porcentaje de sus derechos
en cada perodo. Este problema es el de un monopolista que vende un producto durable y es tratado por Coase
(1972), Bulow (1982) y Bagnoli, Salant y Swierzbinski (1989). Aunque con el tiempo se va corrigiendo la
mala asignacin inicial de derechos, la lentitud de este proceso implica una ineficiencia en la asignacin de
recursos. Bajo ciertas condiciones, el monopolista que podra ganar mayores utilidades arrendando los
derechos que vendindolos.
5
Obviamente esta es una visin muy simplista del mercado elctrico. En particular, el precio de generacin es
regulado en Chile. Sin embargo, el argumento es vlido si existen dos tipos de centrales, unas de bajo costos
(hidroelctricas) y otras de alto costo (termoelctricas). Las de menor costo obtienen una renta debido a que el
precio de generacin se determina en el margen, donde la demanda iguala el costo marginal de la central de
mayor costo.

grupo A por los derechos adicionales. Pero esta transferencia no tiene un costo social (ya
que estamos asumiendo que el agua slo se utiliza como insumo en la produccin
elctrica). Sin embargo, tiene un costo privado para el grupo B, ya que la mayor oferta en el
mercado elctrico, al reducir el precio, le reduce las rentas sobre las unidades
inframarginales que estaba vendiendo, Pe Qe, por lo tanto no estara dispuesto a vender el
derecho adicional.
En el fondo, la divergencia entre la valoracin privada y social de los derechos de agua por
parte del grupo B se debe a que ste grupo internaliza las reducciones en la renta por la
venta de unidades inframarginales como un costo, mientras que socialmente slo
constituyen una transferencia.

Grfico 3
$

$
DB (valor privado)
DA

Pe

(valor social)

Esta es la idea bsica que subyace la motivacin del proyecto de ley, y que se refiere a la
situacin del mercado elctrico. El fundamento es que el agua es insumo esencial para el
desarrollo de la capacidad de generacin. La distorsin se producira porque al tener Endesa
una proporcin muy alta de los derechos de agua existentes en el pas, podra limitar la
construccin de ms centrales hidroelctricas, para as aumentar el precio de generacin. En
otras palabras, la posesin del insumo agua sera esencial para entrar al mercado, por lo que
su concentracin en poder de una empresa generara barreras a la entrada.
Hay al menos tres consideraciones que reducen la fuerza del argumento anterior. En primer
lugar, el agua slo es un insumo esencial para producir electricidad bajo cierta tecnologa,
pero crecientemente lo ha dejado de ser para el caso general y por la opcin inmediata que
se tiene en el caso de Chile por la entrada de centrales a gas. Ello se prev continuar en el
futuro, mxime en consideracin a las restricciones ambientales que se han ido imponiendo
para el uso de centrales hidroelctricas. Por lo tanto, la relevancia del argumento del poder
de mercado requiere un anlisis de los costos alternativos de las diferentes tecnologas. Si
las centrales hidroelctricas resultasen tener costos de generacin (y transmisin) mayores

que la mejor alternativa termoelctrica disponible, este argumento seguir perdiendo

relevancia.
En segundo lugar, y en el mismo mbito elctrico, la legislacin prev herramientas,
incluyendo el plan de obras, que procuran resolver el problema del atraso de entrada de
nuevas centrales. Si fuese socialmente conveniente la construccin de la central x, la
Comisin Nacional de Energa debiera incluirla en el plan de obras para calcular el precio
nudo (precio de generacin), independientemente de si Endesa u otra empresa decidan
efectivamente construirla o no. Por lo tanto, la central debiera afectar el precio de nudo de
todas maneras, por lo que Endesa no se beneficiara de retrasar la obra.
No obstante el argumento del retraso de entrada pierde fuerza con el uso del plan de obras,
no es menos cierto que en la prctica el plan de obras, especialmente en cuanto a la entrada
de centrales hidroelctricas, depende de los proyectos que estn en estudio por parte de las
empresas. La centrales hidroelctricas son menos estndar que las termoelctricas, ya que
dependen de las caractersticas geogrficas, las condiciones hidrolgicas y de estudios de
largo plazo de cada sitio con potencial hidroelctrico. Por lo tanto, se puede argumentar de
que si Endesa no presenta proyectos de nuevas centrales hidroelctricas, es improbable que
las autoridades tengan la informacin suficiente como para incorporar proyectos
hidroelctricos hipotticos en el plan de obras.
En tercer lugar, en el caso que la legislacin elctrica fallara, las instituciones
antimonopolio deben velar porque el dueo de un insumo esencial no abuse del eventual
poder que pudiera detentar.
Es la ltima razn la ms poderosa y que prevalece por las anteriores. Deben ser las
instituciones antimonopolios las encargadas de resolver problemas vinculados a un poder
de mercado excesivo, pues son ellas quienes determinan si efectivamente se producen
abusos asociados a este poder. A modo de ejemplo, la Comisin Resolutiva tiene la
atribucin de ordenar la separacin de firmas, la venta obligada de partes, incluyendo
derechos de agua, a lo que no se interpone ninguna consideracin de tipo constitucional,
como derecho de propiedad u otra. Ms concretamente, la Comisin Resolutiva, de
estimarlo pertinente, pudiera emitir un fallo en el que, de considerarse que Endesa retrasa
inversiones, la obligue a vender los derechos de agua a quien est dispuesto a pagar por
ellos. Para inducir tal transaccin y asegurar que ella no se produce por abusos de poder
monoplico, se podra obligar a que Endesa ponga a disposicin pblica los antecedentes
tcnicos de los derechos de agua que dispone. Seguidamente, en el caso que un
inversionista indique su inters en realizar una inversin con los derechos de agua que
Endesa dispone, haga una oferta por ellos (o se haga un proceso de licitacin abierta),
dndole a Endesa la opcin primera de compra de los mismos, con el compromiso de
realizar posteriormente la obra. En sntesis, el problema de la distorsin en el mercado
elctrico tiene a nuestro juicio una solucin en el mbito de la ley antimonopolios, que
resulta inconveniente eludir con otra legislacin especfica.

2.2.2 Asignacin inicial de derechos, eficiencia y costos de transaccin

Como se seal en la introduccin, la legislacin vigente permite otorgar derechos de
aprovechamiento sin que el interesado deba justificar los usos potenciales que le dar y
tampoco le impone la obligacin de uso de los mismos. El diagnstico del gobierno es que
la asignacin inicial de derechos fue poco prudente, en el sentido de que no reflej la
valoracin que le dan los adjudicatarios, que falt transparencia y equidad, en el sentido
que los dueos de derechos los pudieron obtener sin que mediara un proceso competitivo,
ampliamente difundido y que finalmente ello significar una mala asignacin de recursos.
Sin embargo, como se argument ms arriba, la asignacin inicial de derechos no debera
en principio afectar la eficiencia en el uso final del recurso. Existe, no obstante, una
salvedad mayor; es posible que altos costos de transaccin puedan impedir que una
asignacin sub ptima inicial se corrija naturalmente. Por costos de transaccin nos
referimos a los costos de encontrar compradores y vendedores, al tiempo y recursos que se
gastan en negociar los trminos del intercambio y a los costos en trmites legales de
realizar las transacciones. Si estos costos son elevados, no se producir el intercambio que
garantice una asignacin ptima de recursos.
Un costo de transaccin muy particular ocurre cuando existe informacin asimtrica entre
vendedores y compradores de un bien. En este caso, existe un teorema que demuestra que
no existe ningn mecanismo de intercambio que sea totalmente eficiente y por lo tanto lo
distribucin inicial de derechos afecta la eficiencia de la asignacin final de recursos (ver
Myerson y Satterthwaite (1983) y la discusin en McAfee (1998)).
Para claridad del argumento, la existencia de costos de transaccin equivale a imponer un
impuesto en las transacciones de derechos. Si estos costos son muy elevados pueden
impedir que se desarrolle el mercado y se reasignen los derechos iniciales. Siguiendo con
nuestro ejemplo, supongamos un caso en que todos los derechos de agua fueron
inicialmente asignados al grupo B y que existen costos de transaccin iguales CT por
unidad transada.
Grfico 4

CT
D

DA
DB

C
D

Los costos de transaccin impiden transacciones, con lo que existe una ineficiencia en el
mercado ya que muchos de los derechos de agua del grupo B seran utilizados ms
provechosamente por el grupo A. Supongamos ahora que para abordar el problema, el
gobierno impone un pago por no uso mayor que cero, por ejemplo, igual a P. Este pago
hace que el grupo B renuncie a de sus derechos, ya que no los valora suficientemente
como para pagar por ellos. En el caso que el gobierno reasigne los derechos al grupo A, se
producir una ganancia en bienestar igual al rea D0C. Sin embargo, es claro que el
aumento en el bienestar de la intervencin de poltica sera mayor en el caso que se aplicara
un cobro de P por la posesin del derecho, independientemente de si se usa o no. En este
caso, el grupo B renunciara a de sus derechos, pudindose reasignar stos al grupo A y
lograr el ptimo social, con un incremento en el bienestar social adicional equivalente al
tringulo EC.
Cabe tambin sealar que en la prctica, los costos de transaccin pueden no eliminar del
todo el intercambio de derechos. En general, estos costos actan como un gasto fijo que
limita el volumen mnimo de cada transaccin. As, si los costos de transaccin son $x por
transaccin y la valoracin por m3 que le da el propietario del derecho es z menos que el no
propietario que ms valora el derecho, donde x>z, transacciones de un volumen menor a V
no se realizarn, donde V = x/z. Es decir, transacciones pequeas no ocurrirn, lo que
parece replicar bien la situacin de pequeos agricultores en algunas cuencas del pas que
no estn en condiciones de hacer ofertas por derechos.
En resumen, la existencia de costos de transaccin puede justificar una intervencin en el
mercado de aguas por razones de eficiencia. Sin embargo, la mejor poltica en este caso,
aparte de intentar reducir estos costos de transaccin, es cobrar un derecho por uso y no
uso, con lo cual la propuesta del proyecto de leypago de patente por no usoes
suboptima.
Otra implicancia de la existencia de costos de transaccin es que el mecanismo con que se
asignen inicialmente los derechos garanticen que stos sean asignados a los agentes que
ms los valoran, ya no que no se producir el intercambio que corrija una asignacin inicial
deficiente. Esto conduce naturalmente a la conclusin de que la asignacin de nuevos
derechos debera ser mediante un remate, en vez de entregados por la va administrativa
como ocurre en la actualidad. Una licitacin de derechos garantiza que quien valora ms el
agua gana la licitacin y obtiene los derechos, resultado que no es posible garantizar
utilizando un mecanismo administrativo.

2.2.3 Asignacin inicial de derechos y equidad

Los motivos de eficiencia para imponer un cobro por no uso son poco convincentes. En
general, existen otras polticas que podran ser mejores para resolver un problema de
ineficiencia causado por altos costos de transaccin, particularmente un cobro por uso y no
uso. Sin embargo, otra de las motivaciones de la autoridad se refieren a los efectos
distributivos de la asignacin inicial de derechos, que como hemos insinuado, pueden ser
relevantes.

10

Incluso si la motivacin es distributiva, habra que examinar la lgica de imponer un

derecho por no uso para corregir una distribucin inicial de derechos desigual. Como
hemos planteado, si bien esto podra liberar algunos derechos, que luego podran ser
asignados de una forma que la autoridad considera ms equitativa, una poltica ms
razonable sera cobrar un cobro por uso y no uso. Esta poltica sera anloga a las
contribuciones de bienes races en la actualidad, que tambin tienen una estructura
progresiva. Para evitar afectar a pequeos agricultores u otros grupos vulnerables, que
como vimos son particularmente sensibles a los costos de transaccin, se podra eximir a
los propietarios con derechos inferiores a un volumen determinado.

2.2.4 Sustitucin de Insumos

Adicionalmente, un aspecto no abordado en la justificacin de la reforma propuesta, es el
claro problema que surge del hecho que diferentes activos reciben un trato impositivo
diferenciado. Es as como los propietarios de bienes races deben pagar contribuciones,
pero los propietarios de derechos de agua no enfrentan ningn tipo de impuesto.
Lo anterior genera una distorsin en el precio relativo de la tierra y de los derechos de agua,
distorsionando a su vez el uso relativo de estos recursos. Una forma de corregir esta
distorsin es equiparando los derechos de agua al trato de los bienes races, imponiendo un
sistema anlogo al de las contribuciones. Esto implica, al igual que el caso anterior, que la
poltica ms recomendada es una pago por derechos de uso y no uso.

3. Sugerencias para mejorar el Proyecto

Establecimos en la seccin previa que en conjunto, la legislacin elctrica y la legislacin
antimonopolios tienen las atribuciones y el mbito para resolver el problema relativo a la
entrada de centrales y el problema elctrico propiamente tal. Establecimos tambin que en
un contexto de costos de transaccin, para que el gobierno reasigne los derechos, es
claramente ms conveniente aplicar una patente al derecho del agua, sin discriminar entre
uso y no uso. En lo que sigue de esta seccin, planteamos esquemticamente aspectos
adicionales a los ya tratados y la forma en que deben abordarse.

3.1 Patente por no uso y mbito

En un contexto de costos de transaccin, cobrar por el derecho, independientemente de si se
usa o no, tiene el mrito de no inducir a mal uso del derecho, lo que s ocurre en el caso de
patentes por no uso. El peligro que existe es que en vez de perder el derecho, puede
convenir adelantar obras ms all de lo conveniente desde el punto de vista social, o usar en
un sentido subptimo, lo que si bien es menos claro en el caso de proyectos hidroelctricos,
puede ser muy fuerte y complejo de vigilar en proyectos inmobiliarios y otros de uso
consuntivo (e.g., pozos abandonados). En este sentido, y considerando la baja capacidad de
fiscalizacin que tiene la DGA, debiera excluirse de esta legislacin a poseedores de
derechos consuntivos si las autoridades insisten en aprobar el proyecto original que
contempla el cobro de una patente por el no uso solamente.

11

3.2 Inflexibilidad
El legislador procur limitar el problema anterior definiendo que quienes pidan derechos
deben definir su uso y la tecnologa a utilizar, entre otros aspectos tcnicos que justifiquen
los derechos solicitados. Ello es un componente negativo del proyecto, toda vez que
amarra, a futuro (i.e., va ms all de resolver un eventual problema histrico asociado a la
asignacin inicial), peticiones a una opcin tecnolgica y hace mucho menos transable el
derecho (aspecto que debe profundizarse y no reducir).Requierir declarar los usosno tiene
sentido, particularmente si se trata de derechos transables.
Por otra parte, y vinculado a la certidumbre que debe envolver el tema, el artculo 147 del
proyecto de ley establece causales para denegar derechos. Supone que debiera haber un
reglamento que establezca relaciones tcnicas entre uso y caudales segn objetivos. Esto
conllevara a una rigidez muy grande en el tiempo. Este mismo artculo parece definir un
poder de veto al Consejo Regional, lo que entendemos no es el sentido que el redactor
quiere dar. Por otra parte, este aspecto juega tambin el problema de la capacidad de la
DGA para determinar objetivamente la opcin tecnolgica ptima y vigilar su aplicacin.

3.3 Caudal ecolgico.

El proyecto incorpora un concepto de proteccin ecolgica que en lo fundamental, procura
evitar la sobreexplotacin. La definicin de un caudal ecolgico es comn en otras
legislaciones del mundo. Sin embargo, el caudal ecolgico no est claramente establecido
ni tampoco lo est el procedimiento para determinarlo. Se menciona desde la proteccin
ecolgica, hasta la proteccin de los usos recreacionales, lo que aumenta la ambigedad.
Definir un caudal ecolgico en una serie de cuencas que hoy estn copadas significa
introducir un problema nuevo que no es el que directamente se desea atacar. La definicin
de este caudal a nivel general debiera significar una decisin del Estado respecto de sus
pasos siguientes. Por ejemplo, deber el Estado comprar derechos para preservar el caudal
ecolgico en las cuencas copadas?. En el caso de derechos sin uso, la definicin de caudal
ecolgico pudiera significar liberar derechos y mantenerlos para conservacin, sin que el
Estado deba comprarlos.
Procurar una definicin clara en la Ley de caudal ecolgico, como asimismo de caudal
necesario para usos sociales prioritarios tendra la ventaja de liberar el resto del caudal
para una asignacin eficiente a travs del uso del mercado. Concretamente, como se
propone ms adelante, todo el caudal que no sea para estos usos, (o no usos), debiera ser
asignado mediante licitaciones pblicas.

3.4 Procedimientos para reducir exceso de demanda y ambigedades

a) Sobre asignacin de Peticiones
Existe en la actualidad un enorme problema de acumulacin de peticiones por derechos de
agua. En la discusin en torno a los costos de transaccin ya ya se seal que la forma ms
eficiente de asignar stas es a travs de remates o licitaciones. Sin embargo, la alternativa
12

de rematar derechos iniciales ha sido muy resistida por parte de la DGA. Argumentan los
opositores a esta idea que hay problemas de informacin y que puede ser un medio injusto
y regresivo.
Nuestra opinin es que el temor a que una proporcin de demandantes de menos recursos
pueda quedar fuera de un remate por falta de ingresos se puede abordar con un subsidio a la
demanda (como el utilizado en el agua potable), con la excepcin de pago bajo cierto
consumo (como lo contempla el proyecto) o con apoyo directo a pequeos agricultores,
que son el grupo prioritario. De cualquier modo, el proyecto en su actual forma no resuelve
un problema de informacin que pudieran tener ciertos productores de no saber qu
derechos se estn asignando. De hecho, para justificar una reforma se requiere que los
costos de transaccin de una nueva asignacin, por parte de las autoridades, sean menores
que los que tienen los agentes, lo que resultara en una asignacin ms eficiente. El
proyecto debiera contemplar medios para reducir los costos de transaccin y as fomentar
mercados de derechos ms dinmicos, como centralizar y difundir informacin sobre
oferentes y demandantes de derechos y promover la creacin de mercados donde se transen
dichos derechos.
De cualquier forma, se debe tener presente que la asignacin administrativa de derechos
puede ser tanto o ms injusta que la licitacin abierta e informada de los mismos. Hoy se
estn entregando valiosos recursos en forma gratuita, mientras que los ingresos de una
licitacin de derechos incluso podra ser una fuente de recursos para compensar a quienes
sean perjudicados por la asignacin resultante.
En sntesis, no existe un argumento slido para oponerse al remate de derechos cuando
existe una sobre demanda por los derechos de aprovechamiento.

b) Asimetra entre actuales poseedores y entre ellos y no poseedores de los Derechos.

El proyecto presenta ciertas asimetras entre participantes. En primer lugar, una asimetra
entre poseedores de derechos segn tiempo que los tienen. De la forma en que queda
establecido el art. 129 bis., se entiende que dos personas que posean derechos idnticos
pueden pagar patentes muy distintas, dependiendo de cuanto tiempo sean dueos del
derecho. En otras palabras, dos poseedores de los mismos derechos, por distintas acciones
tomadas previamente a la promulgacin de la ley, quedarn pagando distintos montos. Ello
no parece ser lo que se pretendi en la redaccin inicial del proyecto, lo que requerira la
reformulacin del artculo que plantea esta vaguedad. De ser este el caso, sin embargo,
carece de lgica una patente creciente en el tiempo. La frmula debiera reflejar el costo del
derecho, que no debe depender de cuanto tiempo se ha mantenido el derecho.
Una segunda asimetra es entre poseedores y no poseedores de derechos. Este es un
problema mayor que tiene que ver con la posibilidad de inferir valoracin a los derechos. El
proyecto establece que en el caso que una firma no pague la patente, se le extingue el
derecho y el juez debe rematar el derecho. Se establece un valor mnimo del remate como
el valor de las patentes adeudadas, lo que no tiene sentido, pues si el titular se desprendi,
es porque visualiza que no lo vale la pena pagar. Sin embargo, cuando el derecho se remate,
se establece que el titular debiera pagar un 50% adicional, lo que significar extinguir los

13

derechos simplemente. Esta ltima asimetra tiene el riesgo de que se le quiten derechos a
poseedores que valoran ms el derecho (y el no uso) que otros que usaran el derecho.

4. Conclusiones
El anlisis del proyecto de modificacin del Cdigo de Aguas muestra que existe un
diagnstico por parte del gobierno que el mercado del agua presentara un conjunto de
imperfecciones. Una primera conclusin que obtuvimos es que la ausencia de transacciones
no debe asociarse en forma automtica con imperfecciones de mercado. En particular, el no
uso, en un sentido amplio, puede ser tan valorado o ms que lo que usualmente est
concebido como uso.
No obstante lo anterior, es posible que el mercado del agua presente imperfecciones que en
lo medular, significan que la asignacin inicial de derechos tiene consecuencias sobre la
eficiencia. De ser ste el caso, aspecto que no hemos analizado en forma rigurosa y del cual
no dispusimos de informacin que permitiera afirmarlo taxativamente, pudiera ser
conveniente abordarlo a travs de una modificacin legal en la que se imponen impuestos.
Nuestra segunda conclusin, sin embargo, es que el proyecto en su estado no aborda bien la
materia, pues la aplicacin de un impuesto al derecho, se use o no, es definitivamente ms
conveniente que la aplicacin de un impuesto por no uso. De hecho, todos los argumentos
conceptuales que hemos identificado y que subyacen el proyecto y que dicen relacin con
la existencia de costos de transaccin y asimetras de informacin, y que se han empleado
para sustentar la modificacin del Cdigo de Aguas, indican que la herramienta adecuada
no es un impuesto al no uso y, que en cambio, un impuesto que no discrimine entre uso y
no uso sera el adecuado.
En la misma lnea de argumentacin, y esta es nuestra tercera conclusin, no es conveniente
ni tcnica ni institucionalmente, abordar un eventual problema de abuso de poder
monoplico que provea una alta concentracin de derechos de agua, a travs de una ley
como la planteada. Para ello existen las instituciones antimonopolio, organismos
especializados y con las atribuciones para tratar el tema directamente.
Por ltimo, hemos argumentado que no hay razones tcnicas ni sociales que indiquen que
los nuevos derechos por asignar no debieran ser licitados y asignados al mejor postor. Esta
es una tarea urgente, que pudiera ser complementada con mayor informacin, con reservas
para pequeos agricultores y eventuales subsidios a la demanda.

14

Referencias
Bagnoli, M., S. Salant y J. Swierzbinski (1989), Durable Goods Monopoly with Discrete
Demands, Journal of Political Economy, 97, 1459-1478.
Bulow, J. (1982) Durables Goods Monopolists, Journal of Political Economy, 15, pp 31432.
Coase, R. (1972), Durable Goods Monopolists, Journal of Law and Economics, 15, pp.
143-150.
Donoso, G. (1995), Anlisis del mercado de aprovechamiento de las Aguas, Revista
Panorama Econmico de la Agricultura, 100.
Easter, K.W., M.W. Rosegrant, y A. Dinar (1999), Formal and Informal Markets for
Water: Institutions, performance and Constraints, The World Bank Research Observer,
vol. 14, no. 1, pp. 99-116.
McAfee, R.P. (1998), Four issues in auctions and market design, Revista de Anlisis
Econmico, 13, N1, junio, pp.7-24.
Myerson, R. y M. Satterthwaite (1983), Efficient Mechanisms for Bilateral Trading,
Journal of Economic Theory, 29, April, pp. 265-81

15