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Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

AMLIORER LE RAPPORT COT-EFFICACIT


DES DPENSES PUBLIQUES :
LEXPRIENCE DES PAYS DE LOCDE
par

Isabelle Joumard, Per Mathis Kongsrud, Young-Sook Nam et Robert Price


TABLE DES MATIRES

Introduction et synthse ............................................................................................................


Dterminants des tendances et niveaux rcents des dpenses publiques ......................
La hausse prolonge des ratios de dpenses publiques sest modre
depuis le milieu des annes 90 ...........................................................................................
Les diffrences de niveau des dpenses dun pays un autre refltent
en partie lorganisation du systme de prestations sociales ...........................................
Les pressions sur les dpenses publiques vont probablement sintensifier ................
Accrotre la ractivit du processus budgtaire aux priorits ..............................................
Contrler plus efficacement la croissance des dpenses publiques ..............................
Ancrer le processus budgtaire dans une perspective moyen terme .........................
Rduire la fragmentation budgtaire et augmenter la transparence ..............................
Rformer les pratiques de gestion pour amliorer lefficacit des dpenses publiques .......
Mise en uvre de mthodes de gestion axes sur les rsultats ....................................
Rformer la gestion des ressources humaines ...................................................................
Dvelopper les signaux de march pour les prestations finances
par les administrations publiques............................................................................................
Favoriser la concurrence dans le segment des biens financs
par les administrations publiques .......................................................................................
Instaurer des redevances dutilisation pour contenir une demande excessive ............
Notes ............................................................................................................................................
Bibliographie ..............................................................................................................................

126
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Cet article est une version rvise dun document prpar pour une runion du Groupe de travail n 1
du Comit de politique conomique de lOCDE qui sest tenue les 16 et 17 octobre 2003. Les
auteurs remercient les participants cette runion, mais aussi Jean-Philippe Cotis, Jrgen Elmeskov,
Michael P. Feiner, Christopher Heady, Peter Hoeller, Hannes Suppanz et de nombreux autres collgues
pour leurs utiles commentaires. Ils expriment aussi leur reconnaissance Chantal Nicq pour son assistance
statistique. Les opinions exprimes ici nengagent que les auteurs et ne refltent pas ncessairement
celles de lOCDE.

OCDE 2003

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INTRODUCTION ET SYNTHSE
Les dpenses publiques en proportion du PIB ont augment rgulirement dans
la zone OCDE jusquau milieu des annes 90, mais cette tendance sest attnue
depuis. Laugmentation des dpenses rsultant du dveloppement continu des programmes sociaux a t en partie compense par des facteurs temporaires ou ponctuels. Cependant, il est probable que les pressions sur les dpenses publiques vont
sintensifier, notamment sous leffet du vieillissement des populations. Bien que les
dpenses publiques aient un rle jouer dans la poursuite des grands objectifs
nationaux (par exemple soutenir les gains de productivit et les perspectives de
croissance, ou promouvoir lquit), la plupart des conomies de lOCDE ne peuvent
pratiquement plus accrotre leurs recettes fiscales ou leur endettement pour financer
des dpenses plus leves. Dans une telle situation, il est ncessaire dengager des
rformes susceptibles dinflchir la croissance des dpenses publiques tout en augmentant leur rapport cot-efficacit. Cet article dcrit une stratgie de rforme allant
dans ce sens et sappuyant sur des tudes dtailles consacres plus des deux tiers
des pays de lOCDE1. Trois principaux champs daction sont identifis : le processus
budgtaire, les pratiques en matire de gestion et lutilisation des mcanismes du
march pour la prestation des services publics.

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Pour amliorer lefficacit du processus budgtaire, de nombreux pays ont,


depuis la seconde moiti des annes 90, adopt des rgles budgtaires ou renforc celles dont ils staient dj dots, soit directement en limitant les dpenses, soit indirectement en sengageant ne pas augmenter les impts ou en
plafonnant le solde budgtaire ou la dette. Cependant, pour pouvoir tre utilises de faon efficace, ces rgles doivent saccompagner de principes budgtaires
et dinstitutions propres assurer une affectation efficace des ressources financires entre les programmes de dpenses. En particulier, il faut tablir des plans
plus long terme, la fois pour prendre correctement en compte les cots futurs
associs aux programmes actuels de dpenses et pour viter les ajustements de
dpenses arbitraires court terme. Pour tre vraiment efficace, la planification
budgtaire moyen terme doit saccompagner dune rduction de la fragmentation des budgets (en incorporant les dpenses fiscales dans le cadre budgtaire
et en surveillant plus troitement les fonds extrabudgtaires et les engagements
conditionnels, comme ceux qui dcoulent des garanties de crdit et des rgimes
publics de retraite, par exemple) et en mettant davantage laccent sur les rsultats
auxquels aboutissent les dpenses publiques.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

La rforme des pratiques en matire de gestion sest traduite par la mise en uvre
de mthodes de gestion fonde sur les performances dans plusieurs pays de
lOCDE, les autorits dfinissant des objectifs en termes de produits et de rsultats, tandis que les gestionnaires dcident des meilleurs moyens datteindre ces
objectifs. Cependant, dimportantes difficults de mise en uvre se sont prsentes dans ce domaine. En particulier, il est indispensable didentifier de bons
indicateurs de performance et de mettre au point des mcanismes dincitation
appropris pour encourager les entits publiques atteindre les rsultats souhaits, si lon veut que ces nouvelles mthodes de gestion publique soient couronnes de succs. Paralllement, face au besoin constant dadaptation des
comptences une demande changeante, de nombreux pays de lOCDE se sont
attels une rforme de la gestion des ressources humaines en introduisant une
plus grande flexibilit au niveau du statut et de la rmunration des employs du
secteur public. Lintroduction de dispositifs de rmunration au mrite est peuttre llment le plus controvers de cette transition.
Les signaux du march ont un rle important jouer dans lamlioration de
lefficacit des dpenses publiques. Sur le plan de loffre, les pressions concurrentielles peuvent tre renforces afin de contraindre les prestataires de services
finances sur fonds publics amliorer leur efficience tout en rpondant mieux
aux besoins des citoyens. Plusieurs instruments peuvent tre utiliss cette fin :
talonnage concurrentiel (benchmarking), externalisation au moyen dappels
doffres ouverts et transparents, et possibilit, pour les utilisateurs, de choisir
entre diffrents fournisseurs grce par exemple lutilisation de chques-services.
Cependant, si les prix ne donnent pas les signaux appropris aux usagers, la
demande de prestations finances sur fonds publics risque dtre stimule par
une offre de services de meilleure qualit et plus diversifis. Pour viter un effet
dfavorable sur les finances publiques, il pourra se rvler ncessaire de mettre
en place des redevances dutilisation ou den augmenter le montant. Cela tant,
dans lutilisation des signaux du march, des choix difficiles peuvent savrer
ncessaires entre les objectifs defficience et les objectifs dquit, soit parce que
les redevances dutilisation empchent certains groupes daccder des services
publics, soit parce que les mcanismes de rmunration des prestataires incitent
ceux-ci se concentrer sur les segments les plus lucratifs du march ( crmage ).
Ces considrations ont donn naissance une srie de recommandations de
politique conomique dans les examens par pays qui ont t simplifies et
regroupes dans les trois grands ensembles thmatiques susmentionns (voir
leur prsentation synoptique aux tableaux 2, 5 et 6). Labsence de recommandation explicite dans un domaine particulier ne signifie pas quun pays a dj
adopt la dmarche approprie, mais peut au contraire signaler quil convient de
traiter au pralable des problmes plus importants. linverse, lorsque des
recommandations damlioration ont t fournies, il se peut que le processus de

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rforme soit dj trs avanc, voire achev depuis que lexamen du pays a t
effectu2.
DTERMINANTS DES TENDANCES ET NIVEAUX RCENTS DES DPENSES
PUBLIQUES
La hausse prolonge des ratios de dpenses publiques sest modre
depuis le milieu des annes 90
Aprs avoir augment rgulirement pendant plusieurs dcennies, le ratio
des dpenses publiques par rapport au PIB a lgrement diminu depuis 1993 dans
la zone OCDE, pour stablir un peu plus de 41 pour cent en 2003 (graphique 1).
Cette volution sobserve dans de nombreux pays de lOCDE, lexception notable de la Core et du Japon. Il ny a cependant pas de quoi pavoiser, car la baisse
des dpenses publiques en proportion du PIB sexplique dans une large mesure
par la forte expansion de lactivit conomique et de lemploi qui sest produite
pendant la deuxime moiti des annes 90 et sest traduite par une diminution
des transferts aux mnages. Abstraction faite des variations conjoncturelles, les
dpenses primaires des administrations publiques sont restes peu prs
constantes dans lensemble de la zone OCDE.
Plusieurs facteurs ponctuels ou transitoires ont frein les pressions exerces
sur les dpenses publiques
Bien que quelques gouvernements aient mis en uvre dambitieuses rformes
visant assurer la viabilit budgtaire, la constance du taux corrig des variations
conjoncturelles est largement imputable un ou plusieurs facteurs ponctuels ou
transitoires qui ont temporairement compens les pressions sous-jacentes qui
sexercent de manire plus persistante sur les dpenses publiques. Les principaux
facteurs en question ont t les suivants :
Une baisse du cot du service de la dette. Le processus de dsinflation sest progressivement traduit par une baisse des taux dintrt nominaux et rels, ce
qui a contribu une rduction du cot du service de la dette en particulier
dans les conomies fortement endettes qui ont t les membres fondateurs de lUnion conomique et montaire. Les dpenses relatives au service de la dette sont actuellement un niveau historiquement bas mais
devraient augmenter mesure de la remonte des taux dintrt.

128

Les privatisations et les restructurations des entreprises publiques. Lemploi des recettes
tires des privatisations pour rduire la dette publique a contribu faire
reculer le cot du service de la dette (par exemple en Italie, au Mexique et
au Royaume-Uni). En outre, les subventions accordes aux entreprises ont
baiss dans de nombreux pays de lOCDE (et notamment en France, en Grce,

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Graphique 1. Tendances des dpenses publiques gnrales


En pourcentage du PIB
Scurit sociale

Paiements des intrts

Subventions

Transferts de capitaux et autres transferts courants

Consommation

Dpenses primaires corriges des variations conjoncturelles1


Pourcentage

Pourcentage

60

60

Union europenne

Ensemble de lOCDE
50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0
1970 74

78

82

86

90

94

98 2002

1970 74

78

82

86

90

94

98 2002

Pourcentage

Pourcentage

60

60

Japon

tats-Unis
50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0
1970 74

78

82

86

90

94

98 2002

1970 74

78

82

86

90

94

98 2002

Note : compter de 2003, les donnes reposent sur des estimations et des prvisions de lOCDE.
1. Exprim en pourcentage du PIB potentiel.
Source : OCDE.

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Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

en Islande, en Italie, au Mexique, en Nouvelle-Zlande, au Portugal, au


Royaume-Uni et en Sude).
Le dividende de la paix sest traduit par une baisse rgulire des dpenses
militaires jusqu la fin des annes 90. Dans le cas des tats-Unis, ces dpenses sont tombes 3 pour cent du PIB en 2000, comparer au niveau record
de plus de 6 pour cent du milieu des annes 80. Une volution parallle
mais moins ample a t observe dans diffrents pays de lOCDE. Le dividende sest partiellement invers aprs les attentats terroristes du
11 septembre 2001. En 2002, les dpenses militaires mondiales ont t suprieures de 14 pour cent, en termes rels, leur plancher de la priode de
laprs guerre froide atteint en 1998 ; cest aux tats-Unis, en France et au
Royaume-Uni que les hausses ont t les plus marques3.
Les actions discrtionnaires se sont souvent appuyes sur des interventions
ponctuelles telles que des gels des embauches et des salaires dans le secteur
public (Espagne, Grce, Italie, Rpublique tchque et Rpublique slovaque)
et des suppressions ou des reports de dpenses dquipement (Espagne,
Italie, Portugal et Rpublique tchque). Ces interventions sont souvent suivies
dune priode de rattrapage 4.
rsultant de lexpansion continue des prestations sociales
Ces deux dernires dcennies, les systmes de prestations sociales ont
continu de subir une intense pression : les dpenses consacres aux retraites,
aux programmes de lutte contre la pauvret et aux principaux biens dintrt
social (lducation et la sant) ont affich au cours de cette priode une tendance
qui est demeure clairement la hausse.
Les pressions dmographiques, conjugues la maturation des systmes
publics de retraite, ont suscit entre le dbut des annes 80 et la fin des
annes 90 des hausses de plus de deux points de pourcentage du ratio des
prestations vieillesse au PIB dans plus du tiers des pays de lOCDE5. Simultanment, des programmes de prretraite, dinvalidit et de chmage
ont souvent t utiliss comme moyens de sortie anticipe de la population
active (Allemagne, France, Finlande, Italie, Norvge et Pologne).

130

De nouveaux dispositifs de lutte contre la pauvret ont t introduits,


cependant que des dispositifs existants taient parfois rendus plus gnreux
(par exemple par lintermdiaire dun revenu minimum garanti en France, en
Italie et au Portugal ; par lextension tous les enfants dge prscolaire des
prestations enfance verses aux familles faible revenu au Japon ; par la
cration dun droit aux prestations sociales en Core ; et par la cration et
lextension dun programme innovant de lutte contre la pauvret au Mexique)6.
En parallle, plusieurs pays ont introduit des dispositions facilitant le retour

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

lemploi des chmeurs bnficiant de prestations sociales (tats-Unis,


Finlande, France et Royaume-Uni). Dun autre ct, plusieurs pays, dont la
Nouvelle-Zlande et la Sude, ont mis en uvre au cours des annes 90 des
mesures de compression des dpenses sociales consistant rduire les taux
des prestations et rendre plus restrictives les conditions dligibilit.
Dans le secteur des soins de sant, le changement technologique et la demande croissante daccs de nouvelles formes de soins ont exerc sur les
dpenses des pressions venant sajouter celles dcoulant du vieillissement de la population7. Ce phnomne dmographique a aussi conduit
une augmentation des dpenses au titre des services destins aux personnes
ges et handicapes, notamment en Australie, en Finlande, en Norvge, aux
Pays-Bas et en Sude.
Dans le secteur de lducation, les dpenses ont aussi poursuivi la progression quelles avaient entame au milieu des annes 90 dans la plupart des
pays de lOCDE, mme si la population en ge daller lcole a recul dans
plusieurs dentre eux (et en particulier en Espagne, en Grce, au Japon et en
Pologne)8. Cette progression constante a partiellement reflt lexpansion
de lducation primaire dans certains pays (Norvge, Sude), consentie
dans lespoir dune forte rentabilit sociale dune instruction prcoce, ainsi
que la hausse des dpenses des prestations familiales (par exemple des
services formels de garde denfants) constate depuis le dbut des
annes 80 dans plusieurs pays (Danemark, Finlande, France et Norvge).
Les diffrences de niveau des dpenses dun pays un autre refltent
en partie lorganisation du systme de prestations sociales
Les taux des dpenses publiques en proportion du PIB des grands pays de
lOCDE montrent des diffrences marques : les pays scandinaves et la majorit
des pays de lEurope continentale ont des taux suprieurs la moyenne de lOCDE,
tandis que ceux de lAustralie, de la Core, des tats-Unis, du Japon et de la
Nouvelle-Zlande lui sont infrieurs (graphique 2, partie A). Il convient cependant
de prendre diffrents facteurs en compte lorsquon procde des comparaisons
internationales (encadr 1). La nature et la couverture du systme dassurance et
dassistance sociales revtent une importance particulire9. Les donnes brutes des
dpenses publiques peuvent ne pas traduire lampleur relative relle de l effort
social dun pays parce que les dispositions fiscales vocation sociales ne sont pas
prises en compte. Lorsquon procde de telles corrections pour obtenir des
donnes nettes sur les dpenses publiques sociales (graphique 2, partie B) et que
lon prend galement en compte le recours aux systmes dassurance privs (dont
certains sont obligatoires), les carts de niveau de dpenses dun pays lautre
sont nettement moins prononcs. Globalement, la dispersion du taux des

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Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Graphique 2. Comparaison des ratios dpenses publiques/PIB dans les pays


de lOCDE
A. Ensemble des dpenses publique, 2002

Pourcentage

60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Pourcentage

Nettes
Pourcentage

40

ZL
JP
N
AU
S
U
SA
IR
L
KO
R

N
AU
T
SV
K
BE
L
FI
N
C
ZE
D
EU
N
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IT
A
N
LD
G
R
C
PO
L
PR
T
IS
L
LU
X
G
BR
C
AN
ES
P

FR

K
N

SW

Moyenne de lOCDE (cart-type : 8.461)

Brutes

B. Dpenses publiques sociales, brutes et nettes2, 1997

Pourcentage

40

35

35
Moyenne des dpenses nettes (cart-type : 4.93)

30

Moyenne des dpenses brutes (cart-type : 6.90)

25

30
25

20

20

15

15

10

10

5
0

0
SWE DEU BEL DNK
Pourcentage

40

ITA

FIN NOR AUT GBR NLD CZE NZL AUS CAN

IRL

USA JPN KOR

C. Ensemble des dpenses sociales, brutes et nettes3, 1997

Pourcentage

40

Moyenne des dpenses nettes (cart-type : 4.52)

35

35

Moyenne des dpenses brutes (cart-type : 6.45)

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

5
0

0
SWE DEU BEL DNK

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60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

ITA

FIN

AUT GBR USA NOR NLD AUS CAN NZL CZE

IRL

JPN KOR

1. Lcart-type a t calcul sur la base des seules donnes des pays des parties B et C du graphique.
2. Les dpenses publiques sociales nettes sont gales aux dpenses publiques sociales brutes diminues des
impts directs et cotisations sociales assis sur les prestations publiques et des impts indirects sur la consommation prive finance par des transferts montaires nets, et augmentes des allgements dimpts caractre
social (hors retraites).
3. Lensemble des dpenses sociales englobe les dpenses publiques sociales et les programmes privs qui ont un
but social et concourent au principe de rpartition.
Source : OCDE ; Adema (2001).

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Encadr 1.

Problmes de mesure des dpenses publiques


pour les comparaisons internationales

Il est difficile de faire des comparaisons internationales robustes partir des


donnes de finances publiques, quil sagisse du niveau ou de la composition des
dpenses publiques. On devra tenir compte en particulier des aspects suivants :
Le recours variable des pays aux dpenses fiscales aux lieu et place de dpenses directes. Dans certains pays, les dpenses fiscales sont considrables.
A titre dexemple, aux tats-Unis, les allgements fiscaux relatifs limpt
sur le revenu ont reprsent quelque 8 pour cent du PIB au niveau fdral
en 2002, tandis quau Danemark et en Sude, les dpenses fiscales totales
avoisinaient 5 pour cent du PIB. Il est toutefois difficile dajuster compltement les donnes de finances publiques en consquence, car il nexiste
pas dinformations cohrentes sur le montant des dpenses fiscales dans
les diffrents pays, en raison essentiellement de labsence dun cadre
oprationnel convenu pour la mesure des dpenses fiscales1.
Limposition des prestations sociales. Dans certains pays de lOCDE (Italie et pays
scandinaves), les transferts sont soumis grosso modo au mme rgime fiscal
que le revenu salarial, tandis que dans dautres (Allemagne, Autriche,
Mexique et Portugal pour les indemnits de chmage ; Allemagne et
Portugal pour les prestations de maladie), ils sont pour lessentiel dfiscaliss. Pour un montant donn de transferts sociaux nets verss par le secteur
public et perus par les mnages, le niveau des dpenses publiques brutes sera plus lev dans le premier groupe de pays. Des diffrences de
niveaux des impts indirects viennent souvent sajouter celles rsultant
des impts sur le revenu, la proportion du produit des prestations qui
revient indirectement ltat par le biais des impts sur la consommation
tant beaucoup plus leve dans les pays europens quen Australie, au
Canada, en Core, aux tats-Unis et au Japon. Adema (2001) donne des
estimations des dpenses publiques sociales nettes, correction faite de
limpact de limposition des transferts sociaux et des allgements fiscaux
caractre social ainsi que des impts indirects (voir graphique 2).
Le recours aux rgimes dassurance privs (obligatoires et/ou volontaires) pour
les retraites, lassurance-chmage et/ou les soins de sant. Les pensions de
retraite calculs sur la base des contributions pendant les priodes dactivit, qui font partie intgrante des systmes publics de retraite dans un
grand nombre de pays (dont lEspagne et la France), sont presque entirement organiss sous la forme de fonds de pension privs au Danemark,
bien quils soient largement obligatoires par nature, puisque prvus par les
conventions collectives. Les prestations associes des cotisations obligatoires aux fonds dassurance contrls et grs par le secteur priv sont
galement importantes en Core (il sagit principalement des prestations
de maladie) et en Suisse (assurance-maladie). En revanche, les prestations
associes des cotisations volontaires aux caisses de scurit sociale (pour
environ 1.2 pour cent du PIB en Allemagne en 2000) sont comptabilises
dans les dpenses publiques.
133

OCDE 2003

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Encadr 1. Problmes de mesure des dpenses publiques


pour les comparaisons internationales (suite)
Le financement des projets par des partenariats public-priv, par opposition
aux investissements publics classiques. Plusieurs pays recourent de plus
en plus aux partenariats public-priv (PPP) pour financer des projets
dinvestissement (voir ci-aprs)2. En ce qui concerne les donnes sur les
finances publiques, linvestissement public conventionnel est comptabilis la date o le projet est entrepris, alors que dans le cadre des partenariats public-priv, le cot est tal sur une priode beaucoup plus
longue, en particulier lorsque des services dexploitation des infrastructures sont achets par ltat (cest le cas de lInitiative de financement priv
au Royaume-Uni). On observe donc un recul passager des dpenses publiques dans les priodes o le recours au partenariat public-priv augmente.
Le recours aux garanties de prts comme substitut des transferts directs de capitaux ou des subventions. Les garanties mises par des entreprises publiques
(comme en Pologne et en Rpublique tchque) ne sont pas comptabilises
dans les dpenses des administrations publiques dans lanne o elles sont
octroyes, alors quelles risquent dtre enregistres comme passif si ltat
assume la responsabilit intgrale de la dette future3.
1. Ainsi, les avantages fiscaux en faveur des personnes maries sont souvent considrs
comme un lment constitutif du systme fiscal dun pays, et non comme des dpenses
fiscales. Or, ces avantages sont considrables dans un certain nombre de pays, dont
lAllemagne, les tats-Unis, la France et lIrlande, mais pratiquement inexistants dans
dautres (la Sude, par exemple).
2. Au Royaume-Uni, les investissements financs par des PPP ont reprsent environ
pour cent du PIB durant lexercice 2000-01.
3. En Rpublique tchque, les engagements hors bilan ont augment trs rapidement au
cours de la dcennie coule et reprsentent aujourdhui prs de 15 pour cent du PIB
(Burns et Yoo, 2002). Ltat sattendait devoir prendre en charge, dans le courant de
2001, les paiements dintrts ou de capital sur la quasi-totalit (35) des 39 garanties de
prts en cours fin 2000.

dpenses sociales nettes totales est infrieure de presque 50 pour cent la


dispersion des dpenses publiques brutes (graphique 2, partie C).
Les pressions sur les dpenses publiques vont probablement sintensifier
Le vieillissement aura de lourdes consquences budgtaires

134

Au cours des prochaines dcennies, le vieillissement progressif de la population exercera des pressions considrables sur les dpenses publiques dans la
quasi-totalit des pays de lOCDE. Les dpenses au titre de la sant et des soins

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

aux personnes ges sont les plus sensibles aux phnomnes dmographiques,
des prvisions trs incertaines faisant apparatre une hausse moyenne de 3 points
de pourcentage de PIB au cours de la priode 2000-50 (tableau 1 et Dang
et al., 2001)10. Les programmes publics de retraite reprsentent la plus grande partie
des pressions restantes sur les dpenses publiques, en dpit des mesures dj
prises par beaucoup de pays de lOCDE pour amliorer la viabilit long terme de
leur systme public de retraite11. Ces rformes dont les prvisions du tableau 1
tiennent compte, sauf pour les plus rcentes ne permettront toutefois dabsorber
quune partie du fardeau supplmentaire. De surcrot, ces prvisions tablent
souvent sur un accroissement des taux demploi par suite dune augmentation des
taux dactivit fminine. Elles ne tiennent pas compte du fait que la progression des
taux dactivit et la diminution de la taille des familles risquent de limiter la possibilit pour celles-ci de soccuper des enfants et des autres personnes charge, ce
qui entranera des pressions croissantes pour une intervention des pouvoirs
publics, en particulier dans les pays o la famille est encore le premier objet de
protection sociale (Core, Italie et Portugal, par exemple).
tandis que linvestissement public devrait saccrotre
Le dveloppement de linfrastructure publique est une priorit nationale
dans les pays o elle est perue comme dficiente lheure actuelle (Allemagne
dans les nouveaux Lnder, Hongrie, Irlande, Italie dans le Mezzogiorno, Mexique,
Pologne et Royaume-Uni) 12 . Linvestissement en faveur du dveloppement
durable peut tre une autre source de hausse des dpenses publiques, en
particulier dans les pays qui vont adhrer lUnion europenne et qui devront
ce titre satisfaire des normes environnementales minimales. Par exemple, les
cots des programmes en faveur de lenvironnement en Pologne devraient dpasser 3 pour cent du PIB au cours des trois prochaines annes.
ACCROTRE LA RACTIVIT DU PROCESSUS BUDGTAIRE AUX PRIORITS
Les stratgies destines contenir la croissance des dpenses et mieux grer
les priorits entre les programmes de dpenses reposent sur trois orientations :
Des rgles budgtaires consistant appliquer diverses limites aux dficits
budgtaires, aux dpenses, aux impts ou la dette ont t instaures ou
renforces au cours de la dernire dcennie dans de nombreux pays de
lOCDE de manire faciliter lassainissement des finances publiques et
enrayer la monte des dpenses des administrations publiques. Elles sont
cependant difficiles mettre en uvre tout au long du cycle, et lexprience
des pays de lOCDE donne penser quelles nentranent pas elles seules
une allocation efficiente des fonds aux divers programmes de dpenses si
les dcideurs perdent de vue les cots futurs de leurs dcisions.

OCDE 2003

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Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 1. Dpenses publiques lies l'ge


Niveaux en pourcentage du PIB, variations en points de pourcentage
Ensemble des
dpenses lies
l'ge

Retraite
vieillesse

Programmes
de prretraite

Soins de sant
et maladies de
longue dure

Prestations
enfance/familiales
et ducation

Partie A

Partie B

Partie C

Partie D

Partie E

Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation Niveau Variation

Australie
Autriche1
Belgique
Canada
Rp. tchque
Danemark2
Finlande
France3
Allemagne
Hongrie4
Italie
Japon
Core
Pays-Bas5
Nlle-Zlande
Norvge
Pologne4
Espagne
Sude
Royaume-Uni
tats-Unis
Moyenne des
pays ci-dessus6
Moyenne des
pays engageant
tous les types
de dpenses
ou presque
Portugal7

136

2000

2000-50

2000

2000-50

2000

2000-50

2000

2000-50

2000

2000-50

16.7
16.2
22.0
17.8
22.2
30.7
17.5
..
18.7
7.1
19.7
13.3
3.1
19.0
17.7
17.9
12.2
..
29.7
16.3
11.1

5.6
5.4
4.6
8.7
8.1
6.5
8.6
..
7.5
1.6
1.8
5.6
8.5
9.0
8.2
13.4
2.6
..
3.3
0.9
5.5

3.0
9.5
8.8
5.1
7.8
6.1
8.1
12.1
11.8
6.0
14.2
7.9
2.1
5.2
4.8
4.9
10.8
9.4
9.2
4.3
4.4

1.6
2.2
3.3
5.8
6.8
2.7
4.8
3.9
5.0
1.2
0.3
0.6
8.0
4.8
5.7
8.0
2.5
8.0
1.6
0.7
1.8

0.9
..
1.1
..
1.8
4.0
3.1
..
..
1.2
..
..
0.3
1.2
..
2.4
1.4
..
1.9
..
0.2

0.2
..
0.1
..
0.7
0.2
0.1
..
..
0.3
..
..
0.0
0.4
..
1.6
0.1
..
0.4
..
0.3

6.8
5.8
6.1
6.3
6.6
8.0
6.2
..
6.9
..
5.5
5.4
0.7
7.2
5.7
5.2
..
..
8.8
6.3
2.6

6.2
3.1
2.4
4.2
3.2
3.5
3.9
..
2.5
..
2.1
5.0
0.5
3.8
3.8
3.2
..
..
3.3
2.5
4.4

6.1
..
6.0
6.4
6.0
6.3
..
..
..
..
..
..
..
5.4
7.2
5.5
..
..
9.8
5.7
3.9

2.3
..
1.3
1.3
1.2
0.0
..
..
..
..
..
..
..
0.0
1.3
0.5
..
..
1.2
0.9
1.0

17.3

5.8

7.4

3.4

1.6

0.2

5.9

3.4

6.2

0.9

18.6
15.6

7.0
4.3

5.7
8.0

4.2
4.5

1.7
2.5

0.2
0.4

5.9
..

3.5
..

6.2
..

0.9
..

1. Les dpenses totales lies l'ge comprennent d'autres dpenses lis l'ge qui ne rpondent pas aux dfinitions
des parties B E. Ceci reprsente 0.9 pour cent du PIB en 2000 et augmente de 0.1 point de pourcentage au cours
de la priode menant 2050.
2. Le total comprend d'autres dpenses lies l'ge non classables dans les autres rubriques. Ceci reprsente
6.3 points de pourcentage en 2000 et augmente de 0.2 point de pourcentage entre 2000 et 2050.
3. Pour la France, la dernire anne disponible est 2040.
4. Le total ne comprend que les dpenses de retraite vieillesse et les programmes de prretraite.
5. Les programmes de prretraite ne couvrent que les dpenses concernant des personnes ges de 55 ans et plus.
6. La moyenne de l'OCDE exclut les pays o l'information est indisponible, ainsi que le Portugal qui est moins comparable que d'autres pays.
7. Le Portugal a fourni une estimation de l'ensemble des dpenses lies l'ge, mais pas le dtail de tous les postes
de dpenses.
Source : OCDE (2001c).

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Un renforcement de lorientation moyen terme du processus budgtaire


peut contribuer attnuer ces problmes en identifiant la fois les effets et
les cots actuels et futurs associs aux programmes de dpenses.
Des rformes se sont avres ncessaires pour que lallocation des fonds
publics reflte mieux les priorits daction. Ces rformes ont vis en particulier
amliorer la transparence en matire de cots et de rsultats des programmes
de dpenses et rduire la fragmentation budgtaire.
Ces trois composantes de la rforme sont troitement imbriques et ont des
effets complmentaires sur le processus dtablissement des priorits. Les pays
introduisant des plafonds de dpenses et/ou des mthodes descendantes
(top-down) de budgtisation ont d galement dployer dimportants efforts
pour rduire la fragmentation budgtaire, amliorer la transparence budgtaire et
ancrer le processus budgtaire dans une optique moyen terme. Le tableau 2
contient un rsum succinct des recommandations par pays formules dans les
diffrents examens par pays.
Contrler plus efficacement la croissance des dpenses publiques
Les contraintes de dpenses peuvent tre explicites ou indirectes
Depuis le dbut des annes 90, la plupart des pays de lOCDE ont adopt
une forme de rgle budgtaire ou renforc les rgles existantes, avec pour objectif de prserver la viabilit budgtaire (tableau 3)13. Des objectifs de dpenses
impliquant un plafonnement explicite des dpenses publiques ont t instaurs
ou durcis dans un certain nombre de pays (notamment lEspagne, les tats-Unis
jusquen 2002, la Finlande, le Japon, la Sude et la Suisse). Dans plusieurs autres
pays, des objectifs de dficit et/ou des plafonds dimposition ont exerc une
contrainte indirecte sur la dpense publique. Au Danemark, par exemple, la
combinaison dun gel de la pression fiscale, dune obligation dquilibre du budget au niveau des collectivits territoriales et dun engagement de maintien des
excdents budgtaires de ladministration centrale aux alentours de 2 pour cent
du PIB moyen terme constitue un plafonnement indirect des dpenses. De
mme, au Royaume-Uni, la dcision dassainir la situation budgtaire sans accrotre les impts jusquen 1997 a fait des dpenses publiques la principale variable
dajustement.
Des hypothses conomiques subjectives peuvent produire des drapages
budgtaires et nuire laffectation optimale des ressources. Des hypothses conomiques exagrment optimistes ont entrav le progrs de lassainissement
budgtaire (notamment au Canada et aux Pays-Bas jusquau dbut des annes 90
et, plus rcemment, en France), et souvent ncessit des ajustements spcifiques
ultrieurs. Lmission dhypothses conservatrices quant au taux de croissance de

OCDE 2003

137

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 2. Rendre le processus budgtaire plus ractif aux priorits

138

Contrler plus efficacement


la croissance des dpenses
publiques
Mettre en place un cadre
de dpenses contraignant
X X X
X
tudier de prs les hypothses
macroconomiques
X
X
Ancrer le processus
budgtaire dans le moyen
terme
Mettre en place ou renforcer
les procdures budgtaires
pluriannuelles
X X X X X
X
Prsenter l'impact budgtaire
moyen terme des mesures
nouvelles
X
X
Mettre en place des clauses
d'application temporaire
pour garantir des examens
priodiques des
programmes de dpenses
X
X
Prparer des programmes
d'investissement dans les
infrastructures et/ou mieux
surveiller les dcisions
d'investissement en biens
d'quipement
X
Attnuer la fragmentation
budgtaire et accrotre
la transparence
Insister sur les priorits
globales, les rsultats
des programmes et
les valuations
X X X
X X X X
Instituer une approche
budgtaire descendante
X
Renforcer le rle du Parlement
dans la fixation et
l'valuation des affectations
de ressources
X
X
Amliorer les informations
fournies dans les documents
budgtaires et valuer plus
soigneusement les avantages
et les inconvnients des
lments suivants :
Dpenses fiscales
X

X X

11

X X X

X X X X X X X
X X

X X X

X 18

14

Total2

GBR

CHE

SWE

X X X X

X X X X

PRT

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Tableau 2. Rendre le processus budgtaire plus ractif aux priorits (suite)

Fonds extrabudgtaires
Garanties de crdits
et engagements
conditionnels
Mettre en place la comptabilit
et la budgtisation sur la
base des droits constats
Renforcer la coordination
budgtaire entre les
collectivits publiques :
En amliorant la
disponibilit,
l'homognit et la
ponctualit des donnes
de finance publique des
collectivits territoriales
En amliorant la
cohrence entre la
stratgie budgtaire des
collectivits territoriales
et les objectifs nationaux

Total2

GBR

CHE

SWE

PRT

POL

X X

X X X

X X

X X

X X

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

X X

X X

1. Ces recommandations d'action sont tires du chapitre sur les dpenses publiques des tudes pay pays de l'OCDE
publies en 2000 pour le Japon ; en 2001 pour le Canada et la Rpublique tchque ; en 2002 pour l'Allemagne, le
Danemark, la Grce, la Hongrie, l'Italie, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Sude et
la Suisse ; en 2003 pour la Core, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande et le Portugal.
2. Nombre de pays pour lesquels ces recommandations ont t nonces parmi les 21 pays pour lesquels des
chapitres approfondis sur les dpenses publiques sont disponibles sous leur forme finale.
Source : Chapitre approfondi par pays sur les dpenses publiques.

lconomie ou des recettes peut aussi savrer ngative, surtout dans une situation dexcdent budgtaire o des rentres surprises gnrent de nouvelles
demandes de dpenses (comme ce fut le cas en Irlande au cours des annes 90).
Reconnaissant que la prvision conomique exige une plus grande attention et un
plus haut degr dindpendance, plusieurs pays de lOCDE ont pris des mesures
pour amliorer la fiabilit des prvisions (Matheson, 2002 ; Kraan et Kelly, 2003).
Ainsi, en Allemagne et aux tats-Unis, llaboration des hypothses macroconomiques est confie un comit qui bnficie dune certaine autonomie lgard
du service du budget, tandis quen Autriche, au Canada et aux Pays-Bas, cette
tche est confie un bureau indpendant.

OCDE 2003

139

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 3. Rgles budgtaires dans certains pays de lOCDE


Pays/rgion

Allemagne

Australie

Autriche

Belgique

Canada

Danemark

Espagne

tats-Unis

Finlande

140

Anne
dapplication

Rsum

Pacte de stabilit intrieure


Rgle dor : le dficit du gouvernement fdral prvu dans le cadre de
la loi de finances ne doit pas dpasser les dpenses dinvestissement
fdrales. La plupart des Lnder prvoient une lgislation similaire.
Le gouvernement central, les Lnder et les communes doivent viser
lquilibre budgtaire.
1998
Charter of Budget Honesty (Charte dhonntet budgtaire)
Pas de rgles chiffres fixes par la loi. La Charte impose au
gouvernement de dtailler ses objectifs et cibles, mais ne prvoit
aucune contrainte quant leur nature.
2000
Loi intrieure sur le Pacte de stabilit
Planchers ngocis de solde budgtaire pour chaque collectivit
publique (un excdent de 0.75 pour cent du PIB pour les Lnder,
un excdent nul pour les municipalits, un solde fdral garantissant
le respect du Pacte de stabilit et de croissance). Les rsultats sont
valus par un auditeur indpendant. La loi prvoit les sanctions
financires applicables en cas de non-respect.
1999
Convention de coopration
Les dficits autoriss sont tablis pour le gouvernement fdral
plus la scurit sociale dun ct, et pour les rgions et les municipalits
de lautre.
1998
Plan de remboursement de la dette
Il nexiste pas de rgles lgislatives au niveau fdral, mais le
gouvernement a une politique de budget quilibr ou excdentaire .
La plupart des provinces ont une forme ou une autre de lgislation
prvoyant un budget quilibr.
2001
Stratgie budgtaire moyen terme pour la priode menant 2010
Excdents structurels des administrations publiques denviron 2 pour
cent du PIB.
Gel des impts concernant ladministration centrale
et les collectivits territoriales (introduit en 2002).
2003
Loi de stabilit budgtaire
Les comptes doivent tre quilibrs ou excdentaires tous les
chelons de ladministration (centrale, sociale, rgionale et locale)
et dans les entreprises publiques.
Un plafond est prvu pour les dpenses des administrations centrales ;
un fonds durgence de 2 pour cent des dpenses est tabli pour couvrir
les dpenses incompressibles.
1990 2002 Budget Enforcement Act (Loi dapplication budgtaire)
Plafonds nominaux moyen terme pour les dpenses discrtionnaires.
Les modifications lgislatives concernant les recettes ou les programmes
de dpenses obligatoires doivent tre budgtairement neutres
lhorizon quinquennal.
2004
Objectifs moyen terme
Les finances des autorits centrales doivent tre quilibres en termes
structurels dici 2007.
Les dpenses des autorits centrales (hors paiement des intrts,
prestations chmage et quelques autres postes) sont plafonnes
pour la priode 2004-2007.
2002

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Tableau 3. Rgles budgtaires dans certains pays de lOCDE (suite)


Pays/rgion

Anne
dapplication

Japon

2002

NouvelleZlande

1994

Norvge

2001

Pays-Bas

1994

Pologne

1999

Royaume-Uni

1997

Sude

1997

Suisse

2003

Zone euro/
pays de lUE

1992

Rsum

Programme de rforme et de perspective (rvis en 2003)


Maintien des dpenses publiques globales au maximum au niveau
de 2002 (38 pour cent du PIB).
Parvenir un excdent budgtaire primaire dici le dbut des annes 2010.
Fiscal Responsibility Act (Loi de responsabilit budgtaire)
Maintien de lendettement long terme des niveaux prudents
et dgagement en moyenne dexcdents dexploitation dans des dlais
raisonnables . Le gouvernement fixe ses propres objectifs
numriques en conformit avec ces principes.
Principes de stabilit budgtaire
Le dficit budgtaire structurel hors ptrole des autorits centrales
ne doit pas dpasser 4 pour cent du Fonds ptrolier gouvernemental
au cours du cycle.
En cas de rvaluation majeure du capital du Fonds ou de rvision
statistique du dficit structurel, les actions correctrices doivent staler
sur plusieurs annes.
Conventions pluriannuelles de dpenses
Des plafonds de dpenses distincts ont t introduits pour
ladministration centrale, la scurit sociale, lemploi et la sant.
Les stabilisateurs automatiques sont autoriss fonctionner pleinement
du ct des recettes sauf si le dficit se rapproche du plafond de 3 pour
cent fix par le Trait de Maastricht.
Loi sur les finances publiques
La Constitution limite la dette publique totale 60 pour cent du PIB.
Code de stabilit budgtaire
Rgle dor : sur lensemble du cycle, le gouvernement nemprunte
que pour investir, pas pour financer des dpenses courantes.
Rgle de linvestissement viable : la dette nette, exprime en proportion
du PIB, doit rester stable sur lensemble du cycle, et un niveau prudent
(dfini jusquici comme une dette nette infrieure 40 pour cent du PIB).
Loi budgtaire
Plafonnement des dpenses nominales pour les trois annes venir
dans 27 domaines de dpenses (incluant la scurit sociale).
Maintien dun solde budgtaire excdentaire de 2 pour cent du PIB
en moyenne sur lensemble du cycle.
Rgle du frein lendettement
Fixe un plafond de dpenses gal aux recettes totales corriges
des variations conjoncturelles et des carts ex post de dpenses
effectives par rapport la norme stipule par la rgle.
Trait de Maastricht ; tendu en 1997 dans le cadre du pacte
de stabilit et de croissance
Plafond de 3 pour cent du PIB pour le besoin de financement net
des administrations publiques.
Objectif proche de lquilibre ou excdentaire sappliquant
en termes corrigs des variations conjoncturelles chaque anne.
La norme du taux de la dette publique brute par rapport au PIB est
de 60 pour cent.

Source : OCDE (2002b) et tudes conomiques par pays.

OCDE 2003

141

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

mais la focalisation sur le court terme peut avoir des effets prjudiciables
sur lallocation des ressources
Les efforts dploys pour matriser la croissance des dpenses publiques
peuvent avoir des effets adverses sur lallocation des ressources si lhorizon budgtaire est trop court et que certains programmes de dpenses chappent au
contrle. Les actions dassainissement budgtaire menes dans un cadre temporel restreint tendent comprimer les dpenses discrtionnaires qui sont les plus
aises rduire, en particulier linvestissement, et ne promeuvent pas les rformes structurelles. La contraction relativement prononce de linvestissement
public dans les pays de lUnion europenne durant la priode dassainissement
des annes 90 illustre ce phnomne (Commission europenne, 2003). Le plafonnement des dpenses publiques peut aussi inciter engager des dpenses par le
biais dallgements dimpt (dpenses fiscales) ou recourir aux fonds extrabudgtaires, aux partenariats public-priv et aux garanties de prts, autant de dispositifs qui tendent masquer les engagements de dpenses et peuvent faire
lobjet dun contrle moins rigoureux ; tous ces facteurs risquent de nuire une
allocation optimale des ressources entre des demandes concurrentes.
Ancrer le processus budgtaire dans une perspective moyen terme
Les rgles budgtaires doivent tre dfinies sur lensemble du cycle
Pour attnuer les effets potentiellement ngatifs des stratgies de contrle
de la croissance des dpenses, il faut ancrer le processus budgtaire annuel dans
une optique moyen terme. Les pays de lOCDE appliquent un large ventail de
stratgies cet effet. Certains ont essay de privilgier des rgles budgtaires
corriges des fluctuations conjoncturelles, qui renforcent le rle des stabilisateurs
automatiques en autorisant les dficits durant les rcessions mais en exigeant
que des excdents soient raliss durant les phases ascendantes. En 2003, par
exemple, la Suisse a mis en vigueur une rgle qui stipule que les dpenses publiques, au niveau de la Confdration, ne peuvent dpasser les recettes corriges
des fluctuations conjoncturelles. Dans le contexte du Pacte de stabilit et de
croissance, laccent a t aussi progressivement dplac du dficit effectif vers un
indicateur corrig des influences conjoncturelles. Il faut toutefois reconnatre que
la prise en compte de la conjoncture peut se faire aux dpens de la simplicit et
de la transparence, puisque lestimation de la position conjoncturelle et des soldes
budgtaires structurels de lconomie repose sur un lment subjectif. Le cadre
budgtaire risque donc de se rvler moins contraignant et dapparatre moins
crdible.
142

Les rgles budgtaires peuvent aussi dcourager linvestissement public si


elles ne font pas la distinction entre dpenses courantes et dpenses en capital

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

(Buti et al., 2002 et Le Cacheux, 2002). Il est politiquement plus difficile de rduire
les dpenses courantes, qui se composent pour lessentiel des transferts aux
mnages et des salaires des fonctionnaires, que de comprimer linvestissement
public. Les pratiques comptables jouent galement un rle : contrairement ce
qui se fait dans le secteur priv, la totalit du cot dun projet dinvestissement
est impute dans les comptes publics types une seule anne, alors que les
avantages se manifestent sur une priode de temps plus longue14. On peut faire
valoir que seule la composante de la dpense qui couvre la dprciation et les
paiements dintrts nominaux doit tre finance par limpt, tandis que laccroissement net du capital public pourrait tre financ par lemprunt. La rgle dor
repose sur ce principe. Les rgles dor prsentent nanmoins de srieux inconvnients qui en ont frein ladoption. En particulier, la distinction entre les dpenses courantes et les dpenses en capital nest pas toujours pertinente dun point
de vue conomique, car ces dpenses sont frquemment complmentaires (cest
par exemple le cas de la construction dhpitaux et de la rmunration des professionnels de sant). En outre, dans la mesure o la rgle dor favorise la formation de capital fixe plutt quhumain, elle est susceptible de faire apparatre un
risque de mauvaise affectation des ressources au dtriment dinvestissements en
capital plus incorporels (ducation ou sant, par exemple).
La budgtisation moyen terme prend diffrentes formes
Des stratgies de sensibilisation aux arbitrages long terme implicites du
processus budgtaire annuel, et donc de promotion dune discipline budgtaire
et de la raffectation des ressources, ont t largement appliques (tableau 4).
Rgulirement, des prvisions budgtaires moyen terme sont prsentes dans
diffrents pays, quoique sous des formes diverses. Dans les uns, les prvisions ne
comportent que des variables budgtaires agrges (Pologne), tandis que dans
dautres, on fournit des prvisions budgtaires dtailles (Canada, Danemark,
Irlande et Nouvelle-Zlande)15. De surcrot, plusieurs pays prsentent dsormais
des projections budgtaires long terme couvrant 10 15 annes et/ou des
comptes couvrant une gnration (Australie, tats-Unis, Norvge, NouvelleZlande et pays de lUE)16. Adoptant une autre dmarche, certains pays ont introduit un processus budgtaire pluriannuel (voir encadr 2) ou des plans pluriannuels dans des domaines prcis (les services de police et de dfense au
Danemark ; certains projets dinvestissement en Core, en Irlande, au Japon, en
Norvge et en Rpublique tchque) mme si les diffrences concernant leur
primtre et leur caractre obligatoire restent importantes.
Si lextension de lhorizon de planification comporte des avantages vidents,
lemploi de prvisions moyen terme prsente aussi quelques inconvnients. En
particulier, les prvisions portant sur des variables budgtaires dgagent une
forte incertitude, notamment parce quelles supposent dvaluer la croissance

OCDE 2003

143

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 4. Usage de budgets, prvisions et plans moyen terme1

144

Horizon budgtaire

Prvisions moyen terme

Allemagne

Annuel

Prvisions quinquennales

Canada

Biennal glissant

Prvisions quinquennales

Core

Annuel

Danemark

Annuel

Prvisions triennales
et prvisions plus long
terme jusquen 2010

Finlande

Annuel

Prvisions triennales
(prsentes tt dans
le processus budgtaire)

France

Annuel

Prvisions moyen terme


annexes au budget de ltat

Autres plans

Ouvertures pluriannuelles
pour les grands projets
Financement pluriannuel
de certaines activits (par
exemple police, dfense)

Grce

Annuel

Prvisions biennales

Hongrie2

Annuel

Prvisions triennales

Irlande

Annuel

Prvisions biennales

Italie

Annuel

Prvisions triennales

Japon

Annuel

Prvisions moyen terme


prsentes dans les
programmes de rforme
et de perspective

Plans pluriannuels pour les


investissements publics
routiers et ferroviaires

Plans moyen terme dans


des domaines spcifiques

Une affectation quinquennale


de crdits a t effectue
en 2001 au profit des
transports publics

Mexique

Annuel

Norvge

Annuel

Prvisions triennales
prvues partir de 2005

NouvelleZlande

Annuel

Prvisions budgtaires
quinquennales dtailles
et grands agrgats pour
lhorizon 10-50 ans

Pologne

Annuel

Prvisions triennales des


recettes et dpenses agrges

Portugal

Annuel

Plafonds indicatifs de
dpenses pour les trois
annes suivant lexercice
en cours

Rpublique
tchque

Annuel

Prvisions triennales
Financement pluriannuel
(prsentes aprs le budget) de certains projets
dinvestissement

Royaume-Uni

Plans triennaux
pour les dpenses
discrtionnaires. Les
autres dpenses sont
gres sur une base
annuelle.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Tableau 4. Usage de budgets, prvisions et plans moyen terme1 (suite)


Horizon budgtaire

Sude

Suisse

Prvisions moyen terme

Autres plans

Un plafond global
de dpenses et
27 enveloppes sont fixs
pour un horizon triennal
glissant.
Annuel

1. Tous les pays de lUE sont aussi tenus de produire des rapports annuels sur leur stratgie budgtaire moyen et
long terme.
2. Le Parlement a adopt le principe dun budget biennal pour 2001-2002.
Source : tudes conomiques par pays.

potentielle de lconomie, ainsi que sa position au sein du cycle. Les prvisions


moyen terme sont dailleurs souvent rvises de manire substantielle, comme le
montrent les moutures successives des Programmes de stabilit des pays de la
zone euro. En outre, la planification moyen terme peut aussi rendre plus ardu
lajustement des dpenses si les prvisions de dpenses sont considres par les
entits qui les consomment comme un droit des fonds futurs problme qua
connu le dispositif moyen terme en place au Canada au dbut des annes 9017.
Optant pour une dmarche moins ambitieuse, certains pays (dont la Rpublique
tchque et la Suisse) ont adopt une stratgie consistant fournir au Parlement
des informations sur lincidence budgtaire long terme de tout nouveau projet
de dpense. Dans le contexte des tudes par pays de lOCDE, cette dmarche a t
conseille plusieurs pays, dont le Canada, la France et le Portugal.
Rduire la fragmentation budgtaire et augmenter la transparence
Le processus budgtaire devrait tre moins fragment
Il a parfois t difficile dobtenir une affectation optimale des ressources
entre demandes concurrentes. Cette difficult sest souvent trouve accrue par le
recours des formes indirectes de dpenses telles que les dpenses fiscales, les
garanties de crdit, les fonds extrabudgtaires et les partenariats entre secteur
public et secteur priv. En Sude par exemple, la mise en uvre de plafonds de
dpenses sest accompagne du recours croissant des dpenses fiscales depuis
la fin des annes 90, tandis que lemploi de garanties de crdit et/ou de fonds
extrabudgtaires augmentait dans des pays tels que la Core, la Hongrie, le
Japon, la Pologne et la Rpublique tchque18. Bien que ces instruments puissent
prsenter quelques avantages, ils chappent souvent un contrle rigoureux et
peuvent tre relativement difficiles supprimer. Ils peuvent de ce fait faire obstacle une matrise efficace de la dpense publique et une affectation optimale

OCDE 2003

145

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Encadr 2.

Cadres budgtaires pluriannuels

Mme si leur caractre obligatoire rel varie, des dispositifs budgtaires pluriannuels sont en place dans plusieurs pays de lOCDE. En voici quelques exemples
concrets :
Canada : le gouvernement fdral a opt en 1993-1994 pour un budget biennal
glissant. Des budgets dtaills sont prsents pour les deux annes en termes
nominaux. Lgalement, la seconde anne ne revt pas de caractre obligatoire,
mais fixe les priorits et les projets du gouvernement.
Sude : un cadre budgtaire pluriannuel est en place depuis 1997. Le Parlement approuve un plafond nominal des dpenses totales hors paiement des
intrts, ainsi que lenveloppe budgtaire de chacun des 27 domaines de dpenses qui refltent la structure parlementaire en comits. Les plafonds sont fixs sur
une base triennale glissante, mais peuvent tre modifis par une nouvelle dcision du Parlement.
Pays-Bas : un cadre budgtaire pluriannuel a t adopt en 1994 ; il correspond
la dure du mandat du gouvernement en place. Les plafonds de dpenses sont
dtermins en termes rels annuels pour chacun des secteurs suivants : administration centrale ; scurit sociale ; emploi et sant. En cours de mandat, les plafonds
sont ajusts pour tenir compte de lvolution constate des prix. Du ct des
dpenses, les dpassements constats pour un poste dans un secteur doivent tre
compenss par une baisse des dpenses pour dautres postes du mme secteur.
Les recettes imprvues ne peuvent tre dpenses que si elles ne rsultent pas
dune conjoncture meilleure que prvu, et ne doivent pas tre consacres des
politiques nouvelles. Du ct des recettes, les stabilisateurs automatiques sont
autoriss fonctionner plein, cest--dire que les excdents ou manques inattendus par rapport aux montants de rfrence sont entirement rpercuts sur le
solde budgtaire, sauf lorsque le dficit sapproche du plafond de 3 pour cent fix
par le Trait de Maastricht, une situation qui ncessite un durcissement budgtaire
dlibr obtenu soit du ct des recettes, soit du ct des dpenses.
Royaume-Uni : depuis 1997, le dispositif de planification budgtaire comporte
deux volets. Le premier volet comprend les dpenses DEL ( Departmental Expenditure Limit , ou Limite de dpenses par ministre) et est planifi et contrl sur
une base triennale au moyen dun processus dexamen des dpenses. Les
dpenses courantes et les dpenses en capital y sont gres sparment. Le
second volet se compose des AME (les Annually Managed Expenditure , ou
Dpenses gestion annuelle), qui sont les dpenses que lon ne peut raisonnablement soumettre des limites pluriannuelles strictes linstar des dpenses
DEL. Les AME comprennent les prestations de scurit sociale, les dpenses
autofinances des collectivits locales, les versements effectus au titre de la
Politique agricole commune, les intrts de la dette et les versements nets aux
institutions de lUE. Les AME sont revues deux fois par an dans le cadre du processus dclaratif budgtaire et prbudgtaire, mais restent intgres lenveloppe globale des dpenses publiques.
146

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Encadr 2.

Cadres budgtaires pluriannuels (suite)

tats-Unis (jusquen 2002) : le BEA (Budget Enforcement Act, ou Loi dapplication


budgtaire), entr en vigueur en 1990 et prorog en 1993 et en 1997, a scind les
dpenses en deux types : discrtionnaires et incompressibles. Les premires, qui
englobaient presque toutes les dpenses militaires, les salaires des fonctionnaires et dautres dpenses dexploitation de la fonction publique, avaient t
rparties dans deux catgories qui ont chacune leur plafond. Si les limites annuelles de dpenses taient dpasses, le BEA enclenchait une procdure de
squestre rduisant dun pourcentage uniforme les dpenses de la plupart des
programmes de la catgorie concerne. Le BEA stipulait galement que les modifications dorigine lgislative touchant les programmes de dpenses obligatoires
(comme les prestations de maladie et de chmage, mais hors scurit sociale)
devaient tre budgtairement neutres, sous peine de dclencher une mise sous
squestre et une rduction uniforme des programmes obligatoires non exempts
ou soumis des rgles spciales. La priode dapplication de ces deux dispositions durait cinq annes.

des ressources entre diverses utilisations concurrentes, et doivent tre restreints


aux domaines dans lesquels ils prsentent des avantages nets vidents19. Pour
attnuer ces inconvnients potentiels, il faut que les documents budgtaires
contiennent rgulirement des informations sur les dpenses fiscales (une recommandation adresse la Rpublique tchque et la Suisse), sur les fonds extrabudgtaires (Core, Hongrie, Pologne et Rpublique tchque) et sur les
engagements conditionnels et risques de dfaillance lis aux garanties de crdit
et/ou aux partenariats public-priv (Hongrie, Japon et Rpublique tchque).
Par ailleurs, lusage de la comptabilit sur la base des droits constats contribue une meilleure transparence des cots effectifs des activits des administrations publiques20. De plus en plus de pays appliquent cette approche comptable,
mme si elle reste souvent partielle, tandis que quelques-uns seulement lutilisent pour formuler leur loi de finances. Il convient nanmoins de souligner que
lapplication complte et homogne de ce principe comptable nest pas chose
aise, car il repose sur une certaine subjectivit. Il supposerait par exemple
dattribuer le cot des retraites des fonctionnaires la priode o ceux-ci sont en
fonction, au lieu de le traiter comme une dpense non apparente une fois ces
fonctionnaires retraits. Lvaluation de ces engagements implicites donne lieu
dimportantes difficults conceptuelles et techniques21. Un problme du mme
ordre se pose pour les infrastructures, propos desquelles, en labsence dun
cadre transparent et vrifiable, la slection des mthodes de valorisation (prix
dachat ou prix du march) et damortissement change beaucoup la donne.

OCDE 2003

147

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

et laccent doit tre mis davantage sur les priorits densemble


Les efforts visant freiner la croissance des dpenses publiques se sont souvent accompagns dinitiatives tendant mettre davantage laccent sur les priorits densemble du processus budgtaire et accrotre leur visibilit. Des rapports
prbudgtaires, ou des rapports prsentant le programme tabli par le gouvernement pour la dure de son mandat, ont t institus dans diffrents pays
(Canada, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Italie, Norvge, Nouvelle-Zlande,
Royaume-Uni et Sude). Le nombre de lignes budgtaires a par ailleurs t
rduit, ou est en train de ltre, dans plusieurs pays de lOCDE22.
Pour faciliter davantage encore ltablissement de priorits stratgiques, de
nombreux pays ont accord une plus large place aux rsultats des programmes
(Kristensen et al., 2002). Cependant que lAustralie, le Canada, la NouvelleZlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni faisaient uvre de pionniers dans ce
domaine, les documents budgtaires ont t restructurs en fonction de programmes organiss par objectifs dans une majorit de pays de lOCDE. Plus des trois
quarts de ces derniers prsentent dsormais des informations sur les rsultats et
les objectifs dans leurs principaux documents budgtaires ou dans des documents distincts accompagnant le budget. Dans ce contexte, des clauses dapplication temporaire peuvent permettre de procder un examen priodique des
cots et avantages des programmes de dpenses, car elles ont pour corollaire
labandon des programmes de dpenses aprs un dlai fixe, sauf si le Parlement
renouvelle leur mandat. Elles sont rarement utilises de manire explicite, mais
ont t recommandes dans plusieurs chapitres de dpenses (Core, France,
Nouvelle-Zlande, Pologne et Rpublique tchque).
Une bonne gestion budgtaire ncessite aussi une volont politique

148

Bien que des pays aient pris des mesures marquantes pour renforcer leur
discipline budgtaire et faciliter les raffectations, les dispositifs budgtaires ne
se sont pas montrs exempts de drapages budgtaires et de mesures occasionnelles. Dans la zone euro, le Pacte de stabilit et de croissance na pas empch
certains tats membres dassouplir leur politique budgtaire lors de lamlioration conjoncturelle de la fin des annes 90 ; de plus, alors que les Programmes de
stabilit prsents en 2001 envisageaient lquilibre budgtaire gnral pour
2002, cet objectif a t repouss dau moins quatre annes. Certains pays ont de
surcrot dpass le plafond de 3 pour cent fix par le Trait de Maastricht. Ils sont
dsormais soumis une procdure de surveillance renforce, mais se sont vu
accorder un long dlai de mise en conformit avec ledit plafond. Aux tats-Unis,
la discipline du BEA (Budget Enforcement Act) en place jusquen 2002 a t contourne la fin des annes 90 par la transformation de fonds en dpenses durgence
et lemploi de crdits prliminaires permettant de rpartir les autorisations bud-

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

gtaires sur plus dune anne23. Lexprience montre donc que la mise en uvre
et le respect de cadres budgtaires sont des exercices tant dconomie politique
que dordre technique.
RFORMER LES PRATIQUES DE GESTION POUR AMLIORER LEFFICACIT
DES DPENSES PUBLIQUES
Dans le but damliorer lefficacit des dpenses publiques, de nombreux
pays ont rexamin les pratiques de gestion en vigueur dans le secteur public.
Les services assurs ou les rsultats atteints retiennent aujourdhui plus lattention que le volume des ressources utilises par un programme ou un ministre.
Dans cette optique, il a fallu prciser les rsultats souhaits ou cibls par les
prestataires de services publics, en mettant de plus en plus laccent sur le service
aux utilisateurs, tout en laissant aux gestionnaires des organismes dpensiers une
plus grande latitude dans leurs activits quotidiennes. En particulier, les
contraintes temporelles concernant lutilisation des crdits budgtaires ont t
quelque peu assouplies grce des possibilits de report dans un grand nombre
de pays, et les mthodes de gestion par poste de dpense ont t progressivement abandonnes, les gestionnaires recevant aujourdhui des dotations globales
couvrant lensemble de leurs cots de fonctionnement dans de nombreux pays de
lOCDE (Australie, Canada, Danemark, Finlande, Islande, Norvge, NouvelleZlande, Pays-Bas et Sude). Ces approches ont permis aux organismes publics
de mieux rpondre aux besoins des utilisateurs tout en amliorant leur efficacit
conomique (en contribuant par exemple viter les fortes augmentations de
dpenses destines puiser les crdits en fin dexercice)24. La mesure des rsultats et llaboration des incitations adquates ont cependant t difficiles. En
outre, si lattention dsormais davantage porte aux rsultats quau contrle des
ressources peut tre gage de gains defficience, il importe de reconnatre quil
peut aussi en rsulter un drapage des dpenses publiques.
Comme le travail est le principal intrant des services publics, la mise en
uvre dune dmarche de gestion privilgiant les rsultats a rendu plus pressante une rforme de la gestion des effectifs du secteur public. Dans plusieurs
pays, le secteur public souffre de graves pnuries de comptences ou de personnel, au moment o une part significative des fonctionnaires est proche de lge de
la retraite (graphique 3) ; ce problme est particulirement srieux au Canada, au
Danemark, en Finlande, en Irlande, en Nouvelle-Zlande, au Portugal et en
Sude. Il y peu de temps encore, la scurit de lemploi, les horaires allgs et
des dispositions plus gnreuses en matire de retraite expliquaient souvent
lattrait de la fonction publique. Pourtant, ces pratiques, bloquant les travailleurs
dans des emplois de fonctionnaires vie, ont contribu une certaine asymtrie
du comportement en matire de dpenses publiques, car lemploi public sajuste

OCDE 2003

149

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Graphique 3. Pyramide des ges de la fonction publique dans quelques pays


de lOCDE
20011
19 ans et plus

20-29 ans

30-39 ans

40-49 ans

50-59 ans

60 ans et plus

Pourcentage

Pourcentage

45

45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

50

50

0
Core

France

Grce

Finlande

Japon

tatsUnis2

Hongrie

Sude

Dbut des 2001


annes 90
Moyenne de quelques
pays de lOCDE3

1. 1998 pour la Core et la Grce ; 2000 pour les tats-Unis et la France.


2. Les tranches dge retenues sont lgrement diffrentes de celles des autres pays : 30 ans et moins, 31-40 ans,
41-49 ans, 50-59 ans , 60 ans et plus.
3. Australie, Finlande, Hongrie, Japon, Pays-Bas et Suisse.
Source : Service de la gestion publique de lOCDE, 2002.

la hausse lorsquune nouvelle demande merge sans connatre de repli lorsque


la demande sestompe.
Cette partie aborde les grandes initiatives de rforme de la gestion du secteur public, les effets positifs obtenus, et les principaux problmes et arbitrages
quelle implique et qui se sont dgags des examens par pays. Le tableau 5
tablit une synthse des recommandations daction prsentes dans les
chapitres par pays en ce qui concerne les pratiques de gestion publique.
Mise en uvre de mthodes de gestion axes sur les rsultats
La mise en uvre dune gestion axe sur les rsultats ncessite lidentification
de bons objectifs

150

Le succs des dmarches de budgtisation en fonction des rsultats recherchs dpend, de manire essentielle, de la qualit de llaboration du cadre de
spcification des objectifs de performance. Or, lidentification de bons indicateurs
de performance nest pas chose aise, et les pays procdent souvent par ttonnements. Au Royaume-Uni par exemple, le premier ensemble dobjectifs des Spending

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Tableau 5. Rformer les pratiques de budgtisation et de gestion


pour accrotre l'efficacit des dpenses publiques

OCDE 2003

CHE

SWE

PRT

X X X

X X

Total2

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

X X

GBR

Adopter une dmarche de


budgtisation et de gestion
axe sur les rsultats
Passer des objectifs axs
sur les rsultats
Amliorer la qualit
et encourager l'usage
d'indicateurs de
performance
X
X
en mettant davantage
l'accent sur les rsultats (par
opposition aux produits)
Accrotre l'engagement
en faveur d'amliorations
des services et de la
satisfaction de la clientle
X
X
Amliorer la cohrence des
objectifs et la coordination
entre prestataires
Adopter une budgtisation
axe sur les performances
X
en l'tendant aux
collectivits territoriales
X
X
Accrotre l'autonomie
managriale
En donnant plus de pouvoir
aux gestionnaires sur la faon
d'atteindre les objectifs
X
En augmentant la capacit
des instances publiques
reporter les ouvertures de
crdits non consommes
Renforcer les cadres
comptables
laborer les instruments
d'valuation des rsultats
X
Renforcer les valuations
et audits de performances
X
X X
Recourir davantage des
systmes de financement
par activits pour les entits
publiques3
tout en se prmunissant
contre les dpassements
de cots

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

X X X

X
X

X X

X
X

X X X X X X

3
5

X X 13

151

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 5. Rformer les pratiques de budgtisation et de gestion


pour accrotre l'efficacit des dpenses publiques (suite)

Rformer la gestion
des ressources humaines
Moderniser les politiques
de recrutement
Simplifier les procdures
de recrutement...
X
et les rendre plus
transparentes
Encourager la mobilit du
personnel dans la fonction
publique
Recourir davantage des
contrats dure dtermine
X
Mieux prendre en compte
les conditions du march lors
de la fixation des salaires...
X
et autoriser plus de
flexibilit fonctionnelle et
rgionale dans les systmes de
rmunration du secteur public
Recourir davantage
des approches de la gestion
du personnel lies
aux performances
X X X X
tout en prenant des mesures
pour limiter les dpassements
salariaux
X

X
X

Total2

GBR

X X

X X

CHE

2
X

SWE

PRT

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

X X X

X X X

X 14

1. Ces recommandations d'action sont tires du chapitre sur les dpenses publiques des tudes par pays de l'OCDE
publies en 2000 pour le Japon ; en 2001 pour le Canada et la Rpublique tchque ; en 2002 pour l'Allemagne, le
Danemark, la Grce, la Hongrie, l'Italie, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Sude et
la Suisse ; en 2003 pour la Core, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande et le Portugal.
2. Nombre de pays pour lesquels ces recommandations ont t nonces parmi les 21 pays pour lesquels sont disponibles des chapitres approfondis sur les dpenses publiques sous leur forme finale.
3. Pour le Portugal et la Suisse, cette recommandation s'applique au secteur hospitalier.
Source : Chapitre approfondi par pays sur les dpenses publiques.

152

Reviews (examens des dpenses) de 1998 ntait pas appropri (il ntait pas spcifique, mesurable, raliste, pertinent, ou assorti de dlais) et a d tre rvis. Les
indicateurs sont aussi souvent trop nombreux, comme ceux fixs en 2002 pour
lagence publique pour lemploi norvgienne, ce qui fait courir le risque de
brouiller les priorits et de rendre difficile ltablissement dune relation entre les
performances effectives et les crdits budgtaires.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Sils sont mal formuls, les objectifs de rsultats peuvent produire des effets
nfastes. Au Royaume-Uni, le National Audit Office a constat un usage excessif
dobjectifs plus aisment quantifiables, au dtriment dobjectifs qui, mme sils
sont importants, ne se laissent pas mesurer facilement, ce qui donne lieu des
incitations contreproductives. Cest ce qua montr de manire frappante lexPublic Service Agreement concernant le systme national de sant (National Health
Service), qui fixait un objectif de rduction du nombre de patients en attente de
traitement depuis plus dun an. Il en a rsult une incitation traiter en priorit
les patients plus rcents, tout en faisant attendre encore plus longtemps ceux qui
taient sur liste dattente depuis plus dun an25. Dans ce contexte, un renforcement des valuations effectues par des auditeurs indpendants et une comparaison des rsultats effectifs avec les objectifs ont t jugs ncessaires dans
plusieurs pays (Core, France, Hongrie, Islande, Japon, Pologne, Royaume-Uni et
Suisse).
la mise en place dincitations appropries
Dans plusieurs pays, les autorits sefforcent dsormais de mettre en place
des systmes dincitation appropris pour encourager les entits publiques
atteindre leurs objectifs de rsultats. Labsence de sanctions positives ou ngatives est considre comme un problme dans certains pays (dont la Finlande et le
Royaume-Uni). Pour certains services, on a de plus en plus recours des mcanismes de financement qui dpendent du rsultat et sanctionnent directement
celui-ci. Ainsi, les prestataires de services financs sur fonds publics sont rmunrs en fonction de leurs performances, souvent mesures par le volume de leur
activit. Les systmes de paiements prtablis et de paiement lacte dans le
secteur des soins de sant en sont un exemple. Dans le secteur de lducation
galement, plusieurs pays ont subordonn le financement des tablissements au
nombre dlves ou de diplmes (secteur universitaire danois, norvgien, nozlandais et suisse)26. Cependant, lune des principales difficults est de dfinir la
marche suivre si le niveau de performance approuv nest pas atteint. Dans le
cas des biens et services essentiels, il est peu probable que lon puisse pnaliser
les mauvais lves , en particulier sil nest pas possible de sadresser un
autre prestataire, car cela risquerait dentraner de nouvelles rductions des services
en cause.
et la matrise des dpenses globales
Assouplir le contrle des ressources utilises afin de favoriser le dveloppement dun systme de financement ax sur les rsultats peut renforcer les gains
defficience, mais aussi compromettre la matrise des dpenses. titre dillustration de ce point, ladoption dans le secteur hospitalier sudois dun systme de

OCDE 2003

153

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

paiements prtablis a suscit une rapide hausse des prestations de services et


le rtablissement dun plafond budgtaire au milieu des annes 90. Lessor des
dpenses publiques peut ntre que temporaire sil traduit une demande rprime en prsence de rserves de productivit. plus long terme, en revanche,
plusieurs conditions doivent tre remplies pour que les mthodes de financement axes sur les rsultats se traduisent par des gains defficience tout en permettant une matrise des dpenses totales. Il importe en particulier de fixer des
prix appropris pour les biens financs sur fonds publics afin de limiter les pressions excessives de la demande tout en assurant une concurrence adquate et
quitable entre les prestataires susceptible de rcompenser ceux dont les performances sont bonnes (voir plus bas). Mme dans ces conditions, il sest rvl difficile de mettre au point des systmes de paiement qui limitent la tendance une
offre excdentaire, en particulier dans le secteur des soins de sant o les prestataires sont gnralement mieux informs que les malades et les assureurs sur les
vritables besoins et possibilits de traitement mdical. Fixer une enveloppe globale pour un service donn financ sur fonds publics et faire jouer la concurrence
entre prestataires lintrieur de cette enveloppe mthode qui a t retenue
en Autriche dans le secteur hospitalier et en Norvge pour les activits de recherche universitaire limiterait sans doute les problmes pouvant dcouler dune
surabondance de services.
Rformer la gestion des ressources humaines
Lvolution dmographique a modifi les besoins de services publics, une
tendance qui devrait se poursuivre (avec par exemple un dclin de la demande
de services ducatifs au niveau primaire, mais une hausse de la demande de services de sant et de services aux personnes ges, qui sont trs intensifs en mainduvre). Faute de laccompagner dune raffectation des ressources et de pratiques professionnelles plus efficaces, la demande globale de main-duvre dans
le secteur public augmentera de manire soutenue. Pour relever ce dfi, les pays
de lOCDE rforment leur approche de la gestion des employs du secteur public,
avec lobjectif de mieux adapter les effectifs aux besoins changeants, dattirer les
individus dots des comptences ncessaires, et de renforcer leurs performances. Le dpart la retraite dune part importante des employs du secteur public
doit tre mis profit pour avancer dans cette direction.
Instaurer davantage de flexibilit tout en faisant du secteur public un employeur
de choix

154

De nombreux pays de lOCDE ont rcemment introduit des mesures destines permettre aux ressources humaines de ragir lvolution des ncessits
du service public. Les contrats de travail vie sont utiliss moins frquemment,

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

ou ont mme t supprims dans plusieurs pays (Canada, Danemark, Finlande,


Islande, Italie, Nouvelle-Zlande, Portugal et Suisse)27. Des efforts pour rduire
les obstacles la mobilit au sein du secteur public simposent nanmoins dans
plusieurs pays (Autriche, Grce, Italie, Mexique et Portugal) de faon viter la
fois les doublons et les sous-effectifs. Il convient aussi denvisager des mesures
pour favoriser la mobilit des personnels entre secteur public et secteur priv
(par exemple en uniformisant les rgimes de retraite et en facilitant le transfert
des droits pension entre les employeurs publics et les employeurs privs). Les
pratiques de recrutement demandent aussi tre amliores dans quelques pays
(Canada et Mexique), ce qui implique la rorganisation de systmes de recrutement lourds et onreux.
Des mesures ont galement t adoptes pour augmenter lattrait du secteur
public en tant quemployeur dans les secteurs et rgions caractriss par de fortes pnuries. Les possibilits de formation des fonctionnaires ont t amliores
dans quelques pays (Italie et Rpublique tchque) et les horaires de travail ont
t assouplis (Allemagne, Italie, Portugal et Suisse). On a revu les modes de
rmunration et remis en cause les primes danciennet automatiques et les
avantages annexes (Canada, Finlande, Irlande, Mexique et Suisse). Souvent de
faon parallle, les salaires du secteur public ont t ajusts pour mieux tenir
compte des conditions du march (notamment en Finlande et en Irlande) ou des
variations rgionales du cot de la vie (par exemple au Royaume-Uni, dans la
rgion de Londres) afin dattnuer certains problmes de recrutement 28 . La
ncessit de laisser plus de souplesse aux salaires du secteur public pour reflter
les conditions rgionales a nanmoins t identifie dans dautres pays tels que
lAllemagne et lItalie.
Mettre en place des dispositifs dincitation lis aux performances
Afin damliorer la motivation, les promotions et les rmunrations ont t
davantage lies aux performances dans de nombreux pays. Les nominations politiques et autres nominations ad hoc ont t soumises restrictions en Italie, en
Grce et en Rpublique tchque, o elles reprsentaient un problme particulier.
Un grand nombre de pays ont adopt des systmes dvaluation des performances
pour les fonctionnaires, lavancement dans la carrire tant li la performance
(exemples : Canada, Danemark, Irlande, Islande, Italie, Mexique, NouvelleZlande et Royaume-Uni). La rmunration lie aux rsultats sest aussi rpandue.
En particulier, les conventions de performance entre les chefs de dpartements
ou dunits et les hauts fonctionnaires sont de plus en plus courantes (Canada,
Danemark, Italie, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni et Suisse)29.
Comme la gestion des performances au niveau organisationnel, la rmunration lie aux rsultats sest souvent heurte un certain nombre de difficults

OCDE 2003

155

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

dapplication. Premirement, il est souvent difficile de dfinir les objectifs individuels et de mesurer la performance. Deuximement, il nest pas certain que la rmunration au rsultat stimule les gains defficience. Lorsque des primes sont
accordes une proportion leve du personnel, elles peuvent apparatre
comme un supplment de salaire quasi normal , ce qui rduit les incitations
dpasser la norme de performance. linverse, si les primes sont rserves un
groupe restreint de fonctionnaires trs performants, on risque davoir une majorit de perdants insatisfaits et dmotivs. Dans la pratique, les gestionnaires
apparaissent souvent rticents pratiquer une diffrenciation entre leurs subordonns, et la plupart des salaris bnficient en gnral de notes comparables et
peu svres (Reichard, 2002). Troisimement, la rmunration lie aux rsultats peut
aussi peser sur les finances publiques sans induire ncessairement de gains
defficience nets. Les expriences nationales montrent que la mise en uvre du
systme de rmunration lie au rsultat peut parfois aviver les tensions salariales dans le secteur public, avec des effets secondaires probables dans le secteur
priv30. En outre, ce systme risque de ne pas produire de gains defficience dans
lensemble du secteur public sil ne saccompagne pas dun ajustement des
niveaux demploi31. Pour attnuer ces effets ngatifs potentiels, il serait souhaitable dappliquer la rmunration au rsultat de manire plutt slective dans le
secteur public, en ciblant initialement les secteurs dans lesquels les services
rendus et les rsultats sont clairement spcifis et mesurables (cest le cas par
exemple de la fonction hospitalire, o lactivit peut tre clairement identifie
grce la nomenclature des actes).
DVELOPPER LES SIGNAUX DE MARCH POUR LES PRESTATIONS
FINANCES PAR LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

156

Les signaux de march contribuent largement renforcer lefficacit des


dpenses publiques. Du ct de loffre, les pressions concurrentielles peuvent
accrotre le ratio cot-efficience, tandis que du ct de la demande, les redevances dutilisation peuvent aider contenir la demande excessive (et rduire la
ncessit de files dattente) associe loffre gratuite de biens et de services.
Tout en reconnaissant que les pays de lOCDE ont dj amlior le rapport cotefficacit en dveloppant le rle des signaux de march, cette section met en
lumire dimportants obstacles une utilisation plus gnralise de ces signaux,
et notamment les problmes et les arbitrages potentiels inhrents aux stratgies
de march. Ici encore, une des craintes majeures est quune plus grande ractivit
lvolution des prfrences des consommateurs, par suite dune concurrence
accrue entre prestataires, nengendre un gonflement de la demande de biens
financs par ltat. Un plus large recours aux redevances dutilisation peut attnuer ce risque, mais cette dmarche est galement susceptible de priver certaines
catgories de la population de laccs aux services publics essentiels, et soulve

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

de srieux problmes dquit. Le respect de critres de ressources ou la mise en


place dun systme deux niveaux, offrant aux utilisateurs la possibilit daccder
des services de meilleure qualit en compltant la contribution du secteur
public par une assurance volontaire ou par des paiements personnels, peuvent
contribuer protger les catgories menaces. Mais ces systmes peuvent crer
des trappes pauvret et, dans certains secteurs, altrer la performance globale :
ainsi, dans lducation, la sparation des lves en fonction de leurs ressources
peut nuire la formation de capital humain chez les jeunes appartenant des
milieux dfavoriss.
Compte tenu de ces considrations, le tableau 6 prsente un rsum des
recommandations daction pour lextension des signaux de march dans le
segment des biens financs par ltat, telles quelles ressortent des diffrents
chapitres approfondis par pays sur les dpenses publiques. La section suivante
dcrit les principaux instruments utiliss dans les pays de lOCDE pour renforcer
le rle des signaux de march, et analyse leurs avantages et inconvnients ainsi
que les contraintes qui en limitent lutilisation.
Favoriser la concurrence dans le segment des biens financs
par les administrations publiques
Les administrations publiques sont dimportants producteurs et acheteurs de
biens et de services et ont dploy des efforts croissants pour les fournir un
moindre cot. Les dpenses de consommation et dinvestissement des administrations publiques reprsentent prs de 20 pour cent du PIB de la zone OCDE
(graphique 4). Sil peut savrer clairement justifi que les administrations publiques financent certains biens et services, cela ne signifie pas pour autant quelles
doivent en fournir la totalit ou protger les fournisseurs contre la concurrence.
Renforcer la pression concurrentielle sexerant sur les prestataires de services
financs par le secteur public peut favoriser le rapport cot-efficacit et la ractivit aux besoins changeants des usagers. cet gard, divers instruments ont t
utiliss dans des pays membres de lOCDE, dont la comparaison systmatique
des performances (benchmarking), les appels doffres pour les marchs publics et la
mise en avant du choix de lutilisateur parmi une palette de prestataires. Le choix
de linstrument, et son efficacit, dpendent de plusieurs facteurs. Si les contrats
permanents de fonctionnaires prdominent, la sous-traitance et le choix de lutilisateur peuvent ne pas tre intressants financirement, au moins court terme.
De mme, dans un contexte dcentralis, la prsence dentits publiques de trs
petite taille et la forte dispersion gographique de ces dernires peuvent interdire la mise en place de solutions de march efficientes en raison de cots transactionnels trop levs (dans le domaine par exemple des appels doffres soumis
concurrence), dun dfaut de concurrence ou dconomies dchelle insuffisantes. Dans les deux cas, permettre de comparer la qualit et les cots de services

OCDE 2003

157

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 6. Dvelopper les signaux du march dans le secteur des biens financs
par l'tat
Total2

GBR

CHE

SWE

PRT

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

Renforcer les pressions


concurrentielles s'exerant
sur les prestataires de biens
et services financs par
le secteur public
Davantage utiliser
le benchmarking
laborer de meilleurs
indicateurs qualitatifs3

X
X

Publier davantage les


rsultats des valuations

Davantage utiliser
les sous-traitants

Appliquer les
rglementations existantes

Faciliter leur mise en place


par les collectivits
territoriales

Corriger la rglementation
fiscale existante en
favorisant les prestations
internes

X X

1
X X X

X X X

X
X

X X

Simplifier et standardiser les


rgles des marchs publics

Appliquer les rgles


des marchs publics
l'ensemble du secteur public

1
X

Exploiter prudemment
les avantages potentiels
des partenariats public-priv

Maintenir des pressions


concurrentielles tout au long
du cycle de vie du projet

Mieux isoler le budget


du risque d'chec

158

X X 3

Revoir les politiques de


soutien aux PME locales

Rtudier les restrictions


gographiques4

8
1

et encourager les appels d'offres

Renforcer le choix
de l'utilisateur

X
X X

X 2
X

X 3

X
X

X
X

5
X

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Tableau 6. Dvelopper les signaux du march dans le secteur des biens financs
par l'tat (suite)

Abolir les restrictions


inutiles l'entre
des oprateurs privs
sur le march5
Appliquer de manire
plus cohrente le principe
l'argent suit l'utilisateur
pour reproduire
concrtement un systme
de bons6
et dvelopper un systme de
partage des risques de manire
viter l'cremage7
Fixer des prix appropris
pour les biens financs
par le secteur public
Davantage utiliser les signaux
de prix pour contenir
la demande excessive
de biens financs par l'tat
Soins de sant
Envisager d'tendre la
participation aux cots
pour dcourager la demande
excessive de services
et examiner les avantages
et les inconvnients
de l'extension du rle
des assureurs privs
tout en prenant
des mesures pour attnuer les
consquences prjudiciables
l'quit
et viter les trappes
pauvret associes
l'application de critres
de ressources
Soins aux personnes ges
Envisager le dveloppement
et/ou la modification de la
structure des redevances
d'utilisation pour les soins aux
personnes ges de manire
ne pas trop inciter
la population recourir
des soins en institution
au cot lev

OCDE 2003

X X

X X X

X X

Total2

X X

X X X X X X X

GBR

CHE

SWE

PRT

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

159

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Tableau 6. Dvelopper les signaux du march dans le secteur des biens financs
par l'tat (suite)

et renforcer les critres


de ressources
Soins la petite enfance
et enseignement
Revoir la fixation des frais de
scolarit de l'enseignement
lmentaire public et priv
pour viter l'crmage et
garantir que leur niveau ne
dcourage pas l'offre de maind'uvre et les investissements
dans le capital humain
Enseignement tertiaire
Augmenter les frais de scolarit
ou les introduire
complts par des
mcanismes de conditions de
ressources subventions, frais
de scolarit ou prts bonifis
pour attnuer les effets
ngatifs potentiels sur l'quit
d'accs
Distribution et traitement
de l'eau
Facturer aux mnages
la consommation d'eau
Transports
Mettre en place des pages
routiers destins amliorer
la gestion du trafic urbain

160

X X X

X X

Total2

GBR

CHE

SWE

PRT

POL

NOR

NZL

MEX

KOR

JPN

ITA

IRL

ISL

HUN

GRC

DEU

FRA

FIN

DNK

CZE

CAN

Synthse des recommandations par pays1

X X

X X X

10

1. Ces recommandations d'action sont tires du chapitre sur les dpenses publiques des tudes par pays de l'OCDE
publies en 2000 pour le Japon ; en 2001 pour le Canada et la Rpublique tchque ; en 2002 pour l'Allemagne, le
Danemark, la Grce, la Hongrie, l'Italie, la Norvge, la Nouvelle-Zlande, la Pologne, le Royaume-Uni, la Sude et
la Suisse ; en 2003 pour la Core, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande et le Portugal.
2. Nombre de pays pour lesquels ces recommandations ont t nonces parmi les 21 pays pour lesquels sont disponibles des chapitres approfondis sur les dpenses publiques sous leur forme finale.
3. Cette recommandation s'applique aux soins de sant dans le cas du Canada, de la Finlande et de la Sude, et
galement l'ducation dans le cas de la Sude, et des services de la fonction publique dans le cas de la Suisse.
4. Cette recommandation s'applique aux soins de sant dans le cas de la Nouvelle-Zlande, l'enseignement scolaire
obligatoire et aux hpitaux dans le cas du Portugal, et l'enseignement scolaire obligatoire dans le cas de la Suisse.
5. Cette recommandation s'applique l'enseignement tertiaire dans le cas de la Grce et de la Nouvelle-Zlande, aux
coles et aux hpitaux dans le cas de la Norvge, et aux pharmacies dans le cas du Portugal.
6. Cette recommandation s'applique aux soins pour les enfants et les personnes ges dans le cas de la Finlande, aux
coles, aux hpitaux et aux services d'emploi dans le cas de la Norvge, l'enseignement scolaire obligatoire dans
le cas du Portugal et de la Suisse, et l'enseignement tertiaire dans le cas de la Nouvelle-Zlande et de la Sude.
7. Cette recommandation s'applique l'assurance-maladie dans le cas de l'Allemagne.
Source : Chapitre approfondi par pays sur les dpenses publiques.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Graphique 4. Ensemble des marchs publics de la zone OCDE


Moyenne 1990-1997
Collectivits territoriales, ensemble des dpenses diminues des rmunrations
Administration centrale, ensemble des dpenses diminues des rmunrations1
Administrations publiques, rmunrations du personnel
Pourcentage du PIB

35

Pourcentage du PIB

35
30

25

25

20

20

15

15

10

10

or

Ja e
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gr
Su ie
d
e

30

1. Scurit sociale incluse.


2. Moyenne pondre.
Source : Audet (2002).

similaires proposs par diffrents prestataires pourrait constituer une voie


prometteuse.
Lexistence dune comptabilit analytique approprie est souvent une condition pralable la mise en place dune vritable concurrence. Elle est indispensable pour comparer les performances des prestataires et garantir des rgles du jeu
quitables entre les concurrents potentiels, en particulier pour empcher que des
subventions croises au sein du secteur public nvincent des concurrents potentiels. Lorsquil savre difficile dvaluer la qualit des services financs par les
administrations publiques, il est possible dimposer un test de march en
autorisant les utilisateurs choisir entre diffrents prestataires. Une prise en
compte approprie des diffrences de cots de prestation selon les groupes
dutilisateurs contribuerait aussi viter l crmage pratiqu par des prestataires qui jugent insuffisantes les incitations servir des catgories de la population entranant des cots ou des risques plus levs.

OCDE 2003

161

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Comparaison systmatique des performances


La comparaison systmatique des performances (benchmarking) peut aider
mettre en vidence la fois les meilleures pratiques et les inefficiences, et donc
constituer un moyen efficace dexercer des pressions concurrentielles. Plusieurs
pays ont rcemment mis au point des indicateurs de qualit et de cots pour les
services financs par les administrations publiques, en particulier pour les soins
hospitaliers et/ou lducation (Finlande, France, Hongrie, Islande, Japon, Portugal
et Rpublique tchque)32. Dans quelques pays dcentraliss, on a galement
observ un effort dlibr pour fournir aux citoyens locaux des informations sur la
couverture et les cots des services publics dans les diffrentes municipalits
(Norvge et Sude), ce qui a pouss les administrations locales amliorer le
rapport cot-efficacit de leurs programmes de dpenses33.
Il convient toutefois de poursuivre les efforts en vue dintensifier les pressions concurrentielles potentielles dcoulant du benchmarking. Concernant la
Finlande, lIrlande, lItalie et la Sude, en particulier, les examens par pays ont
conclu quil faudrait amliorer la qualit du systme dinformation et/ou diffuser plus largement les rsultats des valuations. On constate une certaine rticence cet gard, surtout dans les secteurs de lducation et de la sant pour
certains pays, en raison de la qualit mdiocre des indicateurs de performance. Dans le secteur de lducation, par exemple, la publication de mesures
brutes des rsultats scolaires pourrait avoir des effets prjudiciables, en incitant les coles amliorer en priorit les aspects aisment mesurables. La
publication des rsultats peut aussi sensibiliser davantage les parents aux diffrences sociales et scolaires entre les lves, et conduire les familles favorises viter les coles qui reoivent les moins bons lves (Hirsch,
2002e). Un certain nombre de pays (les Pays-Bas et le Royaume-Uni, par exemple) sefforcent de remplacer les mesures brutes des rsultats scolaires par
des indicateurs qui prennent en compte la valeur ajoute par lcole. Il nest
pas facile de mettre au point des mesures valables de ce type, que ce soit
dans lenseignement ou dans dautres secteurs, par exemple en matire de
prophylaxie mdicale.

162

Le processus de benchmarking doit aussi permettre de dtecter les meilleures


pratiques, comme lont reconnu les autorits suisses dans la rforme rcente de
leur mthode dvaluation des performances des agences rgionales pour
lemploi. Lopacit du systme actuel de classement, qui repose sur un indicateur
synthtique et sur des analyses conomtriques destines prendre en compte
les circonstances spcifiques susceptibles daffecter la performance dune agence,
ne permet pas aux gestionnaires didentifier les sources dinefficience, de sorte
quil leur est difficile damliorer la performance34.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

Sous-traitance et appels doffres


La sous-traitance et les appels doffres se sont dvelopps
De nombreux pays de lOCDE ont eu tendance recourir de plus en plus la
sous-traitance et aux appels doffres pour obtenir une prestation de services de
qualit constante des cots plus bas. De fait, les tudes empiriques constatent
gnralement que lappel doffres aboutit des cots infrieurs ceux dune
prestation publique sans mise en concurrence. Les conomies estimes varient
beaucoup dun pays et dun service lautre, mais sont gnralement de lordre
de 10 30 pour cent35. Elles dcoulent des conomies dchelle et de la spcialisation, qui peuvent tre exploites grce la sous-traitance, tandis que des procdures dappels doffres ouvertes et transparentes sont un gage de concurrence
accrue et de protection plus efficace contre la corruption. La sous-traitance engendre toutefois des cots, surtout quand les prestations concernes sont complexes,
et il peut en rsulter des dpassements de cots qui devront peut-tre tre pris
en charge par le secteur public si lentrepreneur ne fournit pas le service
demand ou prsente une menace de faillite.
Les mesures rcemment adoptes pour stimuler le recours la sous-traitance
et aux appels doffres comprennent les actions suivantes : mise en uvre
daccords internationaux et rgionaux sur les marchs publics36 ; suppression de
lobligation faite aux organismes publics dacheter des services des entreprises
publiques (Norvge) ; simplification de la lgislation et des procdures relatives
aux marchs publics (France, Italie et Norvge) ; normalisation des procdures
associes aux appels doffres (Pologne) ; mise en place de rgles dachats publics
uniformes au niveau des collectivits territoriales (Autriche, et Suisse dans une
certaine mesure) ; cration dun organisme distinct charg du rglement des diffrends relatifs aux marchs publics (Norvge) ; recours aux technologies de linformation et de la communication pour amliorer la publication dinformations sur
les marchs publics et/ou permettre la participation au processus dappel doffres
(Finlande, Italie, Mexique, Norvge, Suisse, et appels doffres communautaires).
Laugmentation de la part des marchs publics soumis appels doffre au niveau
de lUnion europenne dmontre que les marchs publics sont devenus plus
transparents et plus ouverts la concurrence (graphique 5). Il existe cependant
des diffrences notables entre pays, lAllemagne et les Pays-Bas accusant du
retard sur les autres tats de lUnion europenne.
mais un certain nombre de contraintes freinent encore leur dveloppement
Si lon veut mieux exploiter les gains potentiels de laugmentation de la soustraitance et des appels doffres, il faut rduire les obstacles rglementaires encore
en place. Les politiques dachats publics ont souvent t utilises pour protger
les entreprises locales et/ou les petites entreprises (Japon, Rpublique tchque

OCDE 2003

163

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Graphique 5. Part des marchs publics soumis appels doffre


dans lUnion europenne1
20012

1995
Pourcentage de lensemble des marchs publics

Pourcentage de lensemble des marchs publics

40

40
35

35

30

30

25

25
Union europenne (1995)

20

20

15 Union europenne (2001)

15

10

10

0
DEU

LUX

NLD

ITA

AUT

FIN

DNK

FRA

PRT

BEL

IRL

GBR

ESP

SWE

GRC

1. Les dfinitions fournies par Audet et la Commission europenne pour les marchs publics diffrent plusieurs
titres. Dabord pour la couverture, puisque les donnes de Audet concernent le secteur des administrations
publiques, tandis que celles de la Commission europenne y ajoutent les entreprises de services publics. En
second lieu, les donnes de Audet utilises dans ce document incluent les rmunrations, alors que celles-ci sont
exclues des donnes de la Commission europenne (Audet, 2002, fournit par ailleurs des estimations des marchs
publics hors rmunrations). Enfin, les dpenses militaires essentielles (de guerre) sont absentes des donnes de
la Commission europenne, mais prsentes dans celles de Audet.
2. Donnes provisoires.
Source : Eurostat.

et Suisse), ce qui a eu pour effet de rduire la pression concurrentielle effective37.


Dans un certain nombre de pays, les rgles des appels doffres pour les marchs
publics ne sappliquent pas de vastes pans du secteur public (sont exempts
les grands projets de travaux publics et les socits de services dutilit publique
en Hongrie, et les fonds extrabudgtaires en Pologne) ou sont rgulirement
enfreintes (Rpublique tchque). Lextrme complexit et lopacit conscutive
du dispositif existant, conjugues la faiblesse des sanctions en cas dinfraction,
entravent aussi le dveloppement dune concurrence efficace38. Enfin, les rgles
fiscales, et notamment le rgime de la TVA, sont susceptibles dengendrer une
distorsion de concurrence au profit de la production interne (cest le cas par
exemple en Finlande et en Norvge)39.
164

Une structure dadministration dcentralise et le statut des fonctionnaires


limitent aussi les gains potentiels dcoulant de la sous-traitance et des appels

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

doffres. Alors que les collectivits territoriales reprsentent plus de la moiti des
marchs publics totaux, la sous-traitance et les appels doffres lchelon municipal demeurent faibles (Danemark, Finlande, Italie, Japon et Norvge). Les dsconomies dchelle sont susceptibles dentraver la diffusion de la sous-traitance
(Danemark et Finlande). De surcrot, le manque dexprience professionnelle
chez les agents des collectivits territoriales peut constituer un important obstacle une plus large adoption de cette pratique. Labsence de comptabilit analytique pour les services fournis par les collectivits territoriales rend difficile
lvaluation des avantages dautres modes de prestations (Finlande et Norvge).
Dans ces conditions, afin de mettre profit les retombes de la sous-traitance
concurrentielle, il faudrait une coopration plus troite parmi les collectivits territoriales (pour exploiter les conomies dchelle) et une assistance technique de
ladministration centrale (pour pallier la pnurie de savoir-faire technique au
niveau infranational). Enfin, la prdominance des contrats permanents dans le
secteur public et les problmes de transfert des droits pension du secteur
public au secteur priv risquent de rendre la sous-traitance politiquement impopulaire et/ou trop onreuse, du moins dans le court terme. De fait, dans la plupart
des pays de lOCDE, la masse salariale reprsente plus de la moiti des dpenses
courantes et des dpenses en capital des pouvoirs publics. Pour rsoudre ces
problmes, certains pays ont complt les contrats de sous-traitance par un transfert de salaris du secteur public lentreprise retenue, aux termes et conditions
en vigueur dans le secteur public, et par la cration de nouveaux rgimes de
retraite offrant des prestations globalement comparables celles de la fonction
publique40.
Les partenariats public-priv prsentent des avantages, mais aussi des inconvnients
Pour les grands projets dinfrastructure, la participation du secteur priv et
les pressions concurrentielles se sont dveloppes par lintermdiaire des partenariats public-priv (PPP). Ceux-ci impliquent souvent le financement et/ou
lexploitation et la gestion des projets dinfrastructure publique par le secteur
priv41. Ainsi quon la not plus haut, dans un certain nombre de pays de lOCDE,
limpratif de rigueur budgtaire a contribu rendre les PPP intressants,
puisquen termes comptables linvestissement public se trouve rduit tandis que
les dpenses courantes naugmentent que progressivement. Dans ce contexte, un
nombre croissant de pays de lOCDE a fait appel ces partenariats (Core,
Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Mexique, Portugal, Rpublique tchque et
Royaume-Uni), surtout pour les infrastructures de transport et, dans une moindre
mesure, pour les projets nergtiques et les secteurs de la sant et de lducation. Le Royaume-Uni est en tte pour la cration de PPP : un tiers environ des
investissements publics nets y sont actuellement raliss dans le cadre de ce
rgime.

OCDE 2003

165

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Les partenariats public-priv ont donn jusquici des rsultats mitigs ; les
avantages potentiels doivent tre jaugs au regard des cots. Quelques projets
sont considrs comme des russites, car ils ont t excuts rapidement et ont
assur une prestation efficace par rapport son cot (Islande, et quelques projets
au Royaume-Uni). Dautres nont pas produit les gains escompts. En Rpublique
tchque, linterprtation des contrats concerns a engendr des retards considrables, tandis que dans plusieurs pays des dpassements de cots ont t enregistrs parce que certains lments du projet navaient pas t entirement
soumis aux pressions concurrentielles (Hongrie, Mexique et Rpublique tchque).
Dans un certain nombre de pays (Hongrie, Mexique et Royaume-Uni), le secteur
public a d procder des renflouements.
Permettre aux utilisateurs de choisir entre diffrents prestataires de services
Permettre aux utilisateurs de choisir entre diffrents prestataires de services
financs par les administrations publiques peut aviver les pressions concurrentielles, stimuler linnovation et gnrer des services mieux adapts aux
besoins des citoyens. Le bien-tre des consommateurs samliore en particulier
quand la demande de services financs par les administrations publiques est
diversifie (comme cest le cas pour les services daccueil des enfants ou lenseignement tertiaire). Lefficacit des pressions concurrentielles dpend pour beaucoup du respect de la rgle selon laquelle largent suit lutilisateur , ce qui
implique la mise en place dun systme de chques-services ou dun mcanisme
analogue.

166

La promotion du choix de lutilisateur est devenue un objectif daction important dans un certain nombre de pays, mme si son application effective est trs
variable. Les possibilits de choix du prestataire de sant ou de lassureur par les
patients se sont dveloppes dans plusieurs pays (Docteur et Oxley, 2003). En
Hongrie, en Pologne, en Rpublique tchque et en Sude, les patients taient
auparavant adresss des mdecins ou des dispensaires locaux dans lesquels
ils voyaient le premier praticien disponible ; ils sont dsormais autoriss choisir
un gnraliste. LAllemagne, la Belgique, les Pays-Bas et la Suisse acceptent aussi
un certain degr de concurrence entre les assureurs42. Paralllement, les pays ont
appliqu de plus en plus le principe selon lequel largent suit le patient ,
notamment lorsque les prestataires mdicaux sont rmunrs par lorganisme
dassurance suivant le systme du paiement lacte et que les hpitaux sont
grs en fonction des systmes de paiement par groupes homognes de maladies (GHM). Le choix de lutilisateur pour les services demploi (services de placement et/ou de formation), avec coexistence de prestataires publics et privs, a
t galement rendu possible dans plusieurs pays dont lAustralie, le Danemark,
les Pays-Bas et la Suisse (canton de Saint-Gall) (Fay, 1997). Dans le secteur de
lducation, de plus en plus de pays utilisent des modles implicites de chques-

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

tudes, les ressources institutionnelles tant subordonnes au nombre dtudiants ou de diplmes obtenus (notamment dans les universits danoises, norvgiennes, no-zlandaises et suisses ; dans les coles primaires britanniques,
danoises, hongroises, nerlandaises, sudoises et tchques ; et dans les coles
maternelles norvgiennes). Les valuations rcentes de limpact de ce systme
de chques-tudes sont gnralement positives en ce qui concerne les rsultats
scolaires, mme si lintroduction du choix de ltablissement nest pas la solution
miracle pour garantir la qualit de lenseignement43.
Le choix du prestataire reste soumis des restrictions
Le choix de lutilisateur entre diffrents prestataires, publics ou privs, est
souvent soumis des restrictions, ce qui limite les pressions concurrentielles et
lamlioration du rapport cot-efficience. On peut citer les contraintes suivantes :
Restrictions gographiques. Dans le secteur de lducation, les lves domicilis
dans un certain secteur ne sont pas autoriss sinscrire dans un tablissement public dun autre secteur (France et Portugal, par exemple), tandis que
les parents sont libres de leur choix dans plusieurs pays (dont la Rpublique
tchque et la Sude). De mme, dans le secteur des soins de sant de la
Finlande, lassignation des patients des mdecins publics sur la base du
lieu de rsidence contraste avec la libert de choix des systmes de sant
franais, allemand, japonais et sudois, qui se caractrisent tous par une
couverture universelle. En milieu rural, les problmes de transport et la
taille des marchs potentiels et des populations peuvent rduire considrablement le nombre possible de prestataires et, partant, diminuer lefficacit des mesures visant largir le choix et obtenir des gains defficience
la faveur de lintroduction de la concurrence.
Restrictions de lentre sur le march. Dans plusieurs pays, les prestataires privs
sont soumis de fortes restrictions, voire frapps dinterdiction, le plus souvent dans les secteurs de la sant et de lducation. Ainsi, au Japon, les entreprises but lucratif ne sont pas autorises grer des hpitaux, tandis
quen Grce, les universits prives sont interdites. Louverture dtablissements scolaires et dhpitaux privs est soumise de fortes restrictions en
Norvge, et le Japon restreint la publicit pour les mdecins et les hpitaux.
Dispositions financires discriminatoires. Dans plusieurs pays, le rgime de financement des prestataires publics ne tient pas dment compte du nombre dutilisateurs (coles norvgiennes et portugaises, par exemple) et/ou les
prestataires privs ne peroivent pas les mmes ressources pour fournir un
mme service aux utilisateurs. En particulier, les tablissements privs peroivent moins dargent par lve au Danemark, en Nouvelle-Zlande, en
Norvge et en Rpublique tchque. Au Danemark, les hpitaux privs ne

OCDE 2003

167

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

reoivent aucune subvention publique, sauf si les dlais dattente maxima


dans les hpitaux publics ont t dpasss. Cette discrimination entre prestataires publics et privs sur le plan du financement explique en partie la
faible prsence du secteur priv dans certains pays (graphique 6)44.
Divulgation limite des donnes sur la performance. Labsence dinformation publique
sur les performances relatives des diffrents prestataires peut restreindre le
choix des utilisateurs. Aux Pays-Bas, le choix de ltablissement scolaire est
devenu plus actif, en partie la suite de la publication de tableaux de performance comparatifs et de rapports dinspection sur tous les tablissements

Graphique 6. Prestataires privs : part de march pour quelques services


A. lves inscrits dans des tablissements privs : premier cycle de lenseignement secondaire1,
2001
Pourcentage de lensemble des lves
80
80

Pourcentage de lensemble des lves

60

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B. Lits du secteur mdical priv, 20002


Pourcentage de lensemble des lits

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l

80

168

100

1. Le premier cycle de lenseignement secondaire est obligatoire et dure environ trois ans.
2. 1999 dans le cas de lAustralie, de la Grce, de lItalie, du Portugal et du Royaume-Uni.
Source : Regards sur lducation, OCDE, 2003 ; base de donnes de l'OCDE sur la sant, 2002.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

scolaires, alors mme que les rglementations et le rgime de financement


gouvernant le choix de lutilisateur restent inchangs (Hirsch, 2002).
Risques lis lextension du choix de lutilisateur
Le choix par lutilisateur peut accrotre le risque de cloisonnement social et
d crmage . Si des prestataires trs sollicits ne sont pas disposs ajuster leur
offre pour rpondre la demande, ils peuvent ragir en attirant les individus les
mieux portants ou les moins sujets risque (crmage) et en rejetant ceux pour qui
le service revient plus cher. Lcrmage sera plus probable en labsence dincitations appropries fournir des services aux sous-groupes de la population prsentant des risques ou des cots plus levs. En Nouvelle-Zlande, par exemple,
linstauration du choix parental pour les tablissements scolaires au dbut des
annes 90 ne sest pas accompagne dune ractivit suffisante du ct de loffre,
en partie parce que largent na suivi que partiellement les lves, ce qui a incit les
coles trs demandes pratiquer un recrutement slectif. Un problme similaire
se pose souvent dans le secteur de la sant, o les hpitaux publics peuvent jouer
le rle de prestataires en dernier ressort et prendre en charge les patients les plus
coteux (comme cest le cas aux tats-Unis et en France)45. En outre, les rgimes
publics dassurance-maladie ont hrit des segments de la population dont la sant
est la plus dficiente. Par consquent, ils ont accus un lourd dficit (Rpublique
tchque, par exemple) ou ont d relever les taux de cotisation (Allemagne).
Des systmes dajustement des risques ont t mis en place pour parer
au danger de lcrmage. Aux Pays-Bas, par exemple, le crdit reu par un
tablissement pour chaque lve est pondr au profit des familles dfavorises
les enfants de demandeurs dasile et de couples pauvres rapportent aux coles
des subventions prs de deux fois plus leves que les enfants de classes
moyennes. En Australie, au milieu des annes 90, linstauration de la concurrence
pour la fourniture dune aide lemploi aux chmeurs de longue dure a t
complte par la fixation de tarifs refltant les caractristiques de la population :
plus le cas est difficile, plus forte est la rmunration verse (Fay, 1997). De nombreux pays ont galement introduit des systmes dajustement des risques pour
les rgimes dassurance-maladie. Les assureurs dont les affilis prsentent des
profils haut risque peroivent une subvention croise de la part des fonds risques plus faibles pour faire face des cots de sant que lon prvoit plus levs.
Toutefois, pour le moment, les systmes dajustement des risques ne reprsentent gure plus de 10 pour cent de la variance du risque (Van de Ven et Ellis,
2000), ce qui facilite grandement un crmage lucratif.
Un largissement du choix de lutilisateur, sil va de pair avec des services
rpondant mieux aux besoins des usagers, peut stimuler la demande de ces services
et accrotre ainsi les cots budgtaires totaux. La rforme du systme denseigne-

OCDE 2003

169

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

ment tertiaire mene au dbut des annes 90 en Nouvelle-Zlande, qui prvoyait


la libert de choix pour les lves et le financement des tablissements en fonction du nombre dlves inscrits, tmoigne de ce danger. Elle a entran une forte
expansion du nombre et des spcificits des prestataires, des innovations pdagogiques notables et une amlioration considrable de laccs et des rsultats
des groupes minoritaires qui avaient jusque-l rencontr des difficults pour
russir leurs tudes universitaires. Mais la monte rapide de loffre et de la
demande de formation professionnelle prive a t juge non soutenable, ce qui
a conduit le gouvernement geler les financements ce titre en 2001. Le Danemark
a connu une exprience similaire dans le domaine de lducation des adultes,
linstauration du choix par le client et labandon des enveloppes budgtaires
ayant dclench en 1997-98 une forte pousse de la demande et des dpenses
publiques qui sest solde par la suppression du dispositif. Des tensions similaires sont susceptibles dapparatre dans des secteurs o loffre nest pas encore
suffisante et/ou assez diversifie pour rpondre pleinement aux besoins des utilisateurs. Ces circonstances sont plutt frquentes, notamment en ce qui concerne
les services aux personnes ges, les services de sant et les services daccueil
des enfants, ainsi que lenseignement tertiaire.
Instaurer des redevances dutilisation pour contenir une demande excessive

170

Loffre gratuite de biens et de services risque dinduire une demande excessive, surtout quand elle saccompagne dune amlioration des incitations des
prestataires rpondre aux demandes des utilisateurs. Une augmentation de la
participation exige peut rendre les utilisateurs plus sensibles aux cots. Les
donnes par pays laissent penser que la demande de certains services financs
par les administrations publiques reflte et suit les modifications des prix aux
usagers. Au Danemark, par exemple, la rduction des redevances dutilisation
pour les structures daccueil des enfants survenue au dbut des annes 90 sest
traduite par un accroissement de la demande. Le niveau relativement bas des
redevances dutilisation pour les soins aux personnes ges dans les pays scandinaves (ces redevances nexistent pas au Danemark) fait que les dpenses publiques dans ce secteur sont plus leves que dans les autres pays et quune
proportion relativement leve de la population est hberge dans des tablissements spcialiss ou reoit des soins formels domicile. La pression en faveur
dun rationnement de loffre est toutefois devenue considrable et a conduit
redouter que la demande lgitime ne se trouve rprime (au Danemark et en
Finlande). Dans le secteur de la sant, il est galement frquent que la demande
de services excde la capacit du systme de fournir des services en temps
voulu. Les listes dattente pour certains traitements, en particulier pour les actes
non urgents, sont monnaie courante dans nombre de pays de lOCDE46. Les signaux
de prix pourraient constituer un mcanisme de rationnement plus efficace dans cer-

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

tains cas, mme si la participation aux cots peut empcher certaines catgories de
la population daccder aux services, do des effets distributifs rgressifs.
Les redevances peuvent influer sur le recours des services financement public
plus onreux
Llaboration dune structure de prix adapte nest pas chose aise. Dans le
secteur de la sant, les tudes tendent montrer par exemple que lextension
des mcanismes de partage des cots exerce au moins une certaine influence sur
la demande de soins, mme si lampleur de cet impact varie selon le type de
prestation (Docteur et Oxley, 2003). Les composantes les plus lastiques sont les
soins ambulatoires externes et les produits pharmaceutiques. Les lasticits les
plus faibles concernent les consultations de spcialistes et les traitements hospitaliers. Les soins durgence, qui sont relativement onreux, font gnralement
lobjet dune surconsommation dans de nombreux pays, soit parce que les cots
pour le patient sont infrieurs aux cots des soins ambulatoires, soit parce que les
listes dattente pour les soins ambulatoires sont plus longues (Espagne, Grce et
Islande)47. Un problme du mme ordre est apparu en Norvge, o les soins de
sant primaires sont principalement financs par les municipalits, tandis que les
soins hospitaliers leurs rsidents sont financs sur le budget de ladministration
centrale. Ce principe de financement a incit les municipalits surconsommer
des soins hospitaliers plus coteux, par exemple en retardant la rintgration de
patients en traitement hospitalier vers des services ambulatoires et des services
pour personnes ges que ces municipalits financent elles-mmes. Des problmes
similaires se sont manifests pour les soins aux personnes ges dans un certain
nombre de pays (en particulier scandinaves), o un relvement des prix pour les
usagers pour les soins domicile serait souhaitable pour contenir la pousse de
la demande, tout en veillant nanmoins ne pas trop inciter du mme coup la
population recourir des soins en institution au cot lev.
et ont des effets ngatifs sur les objectifs de protection sociale et dquit
Un plus large recours aux redevances dutilisation peut avoir des effets prjudiciables sur la protection sociale et les objectifs dquit. Sagissant du secteur
de la sant, des tudes rcentes ont rvl que le partage des cots avait une
incidence non linaire sur la demande de soins. On estime que leffet sur la
demande dune modification donne de la participation aux cots est plus lev
quand la participation est voisine de zro, tandis quil faiblit quand la participation aux cots est dj leve. Le degr de partage des cots pour les soins de
sant varie considrablement dun pays lautre. Dans un certain nombre dentre
eux, les visites aux gnralistes, les consultations de spcialistes et les soins en
institution nimpliquent pratiquement aucune participation aux cots (notamment

OCDE 2003

171

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

en Allemagne, au Canada, au Danemark, en Espagne, en Rpublique tchque et


au Royaume-Uni), mme si la plupart des pays en prvoient une pour les produits
pharmaceutiques. Dans une majorit de pays, toutefois, les paiements la charge
des patients reprsentent dj plus de 15 pour cent des dpenses totales de
sant (tableau 6)48. tant donn la faible lasticit de la demande ce niveau de
paiement par lutilisateur, cette participation devrait tre sensiblement augmente si lon voulait contenir la demande. Cela risquerait dempcher certaines catgories de la population daccder aux services de sant de base, avec des effets
potentiellement prjudiciables sur la situation sanitaire. Lune des craintes
majeures est de voir les individus rduire davantage les soins prventifs et les
soins rguliers en cas de relvement de la participation aux cots, comme des
Tableau 7. Dpenses de sant : sources de financement publiques et prives
Pourcentages de l'ensemble des dpenses de sant, 2001
Sources de
financement
publiques
Ensemble
des sources
publiques

Australie
Autriche
Canada
Rpublique tchque
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Hongrie
Islande
Irlande
Italie
Japon
Core
Luxembourg
Mexique
Pays-Bas
Nouvelle-Zlande
Norvge
Rpublique slovaque
Espagne
Suisse
tats-Unis
Moyenne simple
des pays ci-dessus

172

Sources de financement prives

Assurance
maladie prive

Dpenses
la charge
des patients

Ensemble
des sources
prives

Pour mmoire :
Dpenses totales
de sant en
pourcentage
du PIB

68.9
69.7
70.9
91.4
82.4
75.6
76.0
74.9
75.1
84.4
76.0
75.3
78.3
44.4
87.8
45.9
63.3
76.7
85.5
89.3
71.4
55.6
44.4

7.3
7.0
11.4
..
1.6
2.5
12.7
12.6
0.3
..
6.8
0.9
0.3
8.7
1.6
2.5
15.5
6.2
0.0
0.0
4.0
10.5
35.6

18.5
18.6
15.8
8.6
16.0
20.2
10.2
10.6
21.3
15.2
13.3
20.3
16.8
41.3
7.7
51.6
8.8
16.8
14.0
10.7
23.7
32.9
14.8

31.1
30.3
29.1
8.6
17.6
24.4
24.0
25.1
24.9
15.6
24.0
24.7
21.7
55.6
10.5
54.1
36.7
23.3
14.5
10.7
28.6
44.4
55.6

8.9
8.0
9.2
7.3
8.6
7.0
9.5
10.7
6.8
9.1
6.5
8.4
7.6
5.9
5.6
6.6
8.9
8.2
8.3
5.7
7.5
10.7
13.9

72.3

7.0

18.6

27.6

8.2

1. Les donnes sont celles de l'anne 2000 pour l'Australie, l'Autriche, le Canada, la Core, l'Islande, le Japon, le
Luxembourg et la Suisse.
Source : Base de donnes de l'OCDE sur la sant, 2003.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

donnes partielles tendent le montrer pour les soins dentaires (Docteur et


Oxley, 2003). Leffet global sur les finances publiques nest donc pas clair, puisque
labsence de traitement prcoce peut se traduire par des cots totaux plus levs.
Le partage des cots peut aussi avoir des effets potentiellement ngatifs sur les
rsultats des politiques et sur lquit dans dautres secteurs que la sant. Dans
le domaine de lenvironnement, par exemple, les redevances dutilisation sur les
dchets peuvent favoriser les dcharges sauvages (OBrien et Vourch, 2001).
Afin dattnuer les effets ngatifs potentiels des redevances dutilisation sur
lquit et sur les rsultats des politiques, les pays ont adopt diverses stratgies,
mais aucune ne sest rvle tre la panace.
De nombreux pays ont instaur dans le secteur de la sant des dispositions
de seuils au del desquels sappliquent des taux de remboursement pleins
ou majors par le secteur public (par exemple au Danemark, en NouvelleZlande, en Norvge, au Royaume-Uni et en Sude pour les produits pharmaceutiques). Les signaux de prix fonctionnent donc jusqu concurrence de
ces plafonds, les incitations restant inchanges au-del.
Des critres de ressources ont t introduits dans de nombreux secteurs,
notamment les soins de sant et les soins aux personnes ges. Toutefois,
ils risquent dengendrer des trappes pauvret et chmage.
Une autre dmarche courante du mme type a consist protger les groupes risque, en particulier les familles faible revenu, en garantissant laccs aux services publics de base pour un cot rduit dans le cas des
prestataires rservs (gnralement publics). Pour leur part, les catgories plus favorises ont la possibilit, moyennant une dpense supplmentaire, dobtenir des services de meilleure qualit ou plus rapides. Cette
situation se retrouve frquemment dans le secteur de la sant, o les prestataires privs se disputent les patients et o les rgimes dassurance privs
couvrent le cot additionnel des soins privs (exemples : Australie, Irlande,
Nouvelle-Zlande et Royaume-Uni)49. Cependant, ce systme deux vitesses peut avoir des effets prjudiciables, surtout dans le secteur de lducation, o il risque de favoriser la polarisation sociale puisque les interactions
entre lves de milieux socioconomiques diffrents jouent un rle important dans le processus cognitif50. Afin dviter cette antislection, plusieurs
pays ont fortement limit, voire supprim, la possibilit pour les tablissements denseignement priv bnficiant de subventions publiques de percevoir des frais de scolarit (Hongrie, Finlande et Sude par exemple)51.
Dans lenseignement tertiaire, il ny a pas de corrlation nette entre les objectifs defficience
et dquit
Le relvement des frais de scolarit ne cre pas toujours un conflit entre les
objectifs defficience et dquit, comme en tmoigne le secteur de lenseignement

OCDE 2003

173

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

Graphique 7. Enseignement tertiaire : dpenses publiques et prives, taux


dinscription et dure des tudes
A. Ensemble des dpenses (en pourcentage du PIB nominal, 2000)
Dorigine prive1

Dorigine publique2

Pourcentage

Pourcentage

2.5

2.5

2.0

2.0

1.5

1.5

1.0

1.0

0.5

0.5

3.0

3.0

0
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B. Relation entre les taux dinscription et la contribution financire des tudiants, 2000
Taux dinscription4

40
FIN
SWE
35
DNK
ISL
30
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25 GRC NOR DEU
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Taux dinscription4

40
35
30
25
20
15
10
5
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KOR

AUS
USA

CAN

40

50

60

70

80

Part des versements privs dans le total des dpenses

C. Relation entre la dure des tudes et la contribution financire des tudiants, 2000
Dure moyenne (en annes)5

Dure moyenne (en annes)5

6 FIN AUT

ITA
FRA
GRC DEU
HUN ESP
DNK
SWE
MEX
CHE
NLD

4
3

KOR

IRL

ISL

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2
1

0
0

174

10

20

30

40

50

60

70

80

Part des versements privs dans le total des dpenses

1. Hors subventions publiques consacres aux tablissements scolaires sauf pour lAutriche, le Danemark, la
Grce, lIslande, la Pologne, le Portugal et la Rpublique slovaque.
2. Y compris les subventions publiques aux mnages consacres aux tablissements scolaires (sauf dans les pays
numrs la note 1), et les dpenses directes dorigine internationale consacres aux tablissements scolaires.
3. Lenseignement tertiaire comprend lenseignement postsecondaire non tertiaire.
4. Les taux dinscription sont gaux au pourcentage dtudiants de 20 29 ans dans la population de cette tranche dge.
5. Dans le cas de la Core, du Danemark, de lEspagne, de la France, du Mexique, des Pays-Bas et de la Suisse,
les donnes sont celles de lanne universitaire 1995. Dans le cas de la Hongrie, de lIslande, de lItalie et de la
Suisse, elles ne concernent que les tablissements publics.
Source : Regards sur lducation, OCDE, 2003.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

tertiaire. Les dpenses totales (prives et publiques) au titre de lenseignement


tertiaire ont reprsent dans la zone de lOCDE prs de pour cent du PIB en
1999. Les mcanismes de partage des cots varient considrablement dun pays
Membre lautre (graphique 7, partie A). Les frais de scolarit sont faibles ou
inexistants dans un grand nombre de pays, et plusieurs dentre eux accordent un
soutien gnreux aux tudiants sous la forme de prts et de bourses (Allemagne,
Danemark, Finlande, Islande, Irlande, Norvge, Sude et Suisse). Ces caractristiques vont souvent de pair non seulement avec des taux dinscription levs, mais
aussi des tudes de longue dure (graphique 7, parties B et C). Il en rsulte des
cots budgtaires considrables du fait des dpenses additionnelles induites au
titre de lducation et des pertes de recettes fiscales lies lentre diffre des
jeunes dans la population active. En rduisant la dure des tudes, une augmentation des frais de scolarit accrotrait aussi le nombre des entrants dans lenseignement tertiaire dans les pays o existent des files dattente ou des restrictions
laccs (Grce et Sude).
Les tudes par pays laissent penser quune participation aux cots faible ou
nulle sest souvent avre inefficace pour promouvoir laccs lenseignement
tertiaire des lves de milieux dfavoriss (Blndal et al., 2002). Les subventions
publiques lenseignement tertiaire tendent profiter surtout aux familles aises,
le taux dadmission dans lenseignement tertiaire tant troitement corrl au
milieu socioconomique familial dans la plupart des pays. Dans ces conditions,
un relvement des frais de scolarit pourrait crer des incitations achever les
tudes plus rapidement, et naurait que de faibles effets distributifs. Il nen rsulterait peut-tre pas de baisse significative du niveau gnral dinstruction si les
lves sont mme dobtenir un prt gag sur leur capacit de gains futurs et que
le rendement priv de linvestissement dans lducation tertiaire est lev. Toutefois, les imperfections des marchs de capitaux, et en particulier la difficult
pour les tudiants de familles pauvres dobtenir un prt auprs des banques
commerciales, peuvent justifier une certaine intervention des pouvoir publics.
Dans ce contexte, la promotion de laccs lenseignement tertiaire pour les tudiants issus de familles faible revenu, qui prouvent probablement de laversion pour le risque, peut ncessiter des mesures de soutien visant par exemple
subordonner le remboursement des prts tudiants au revenu 52. Lorsque le
rendement priv de lenseignement tertiaire est faible (du fait par exemple de
politiques entranant une compression de lchelle des salaires et/ou une forte
progressivit de limpt), une augmentation des frais de scolarit et/ou une diminution du niveau du soutien financier pourraient cependant avoir des effets ngatifs
sur le niveau dducation de la population.

175

OCDE 2003

Revue conomique de lOCDE, n 37, 2003/2

NOTES

1. Ce chapitre sinspire dans une large mesure des tudes conomiques ralises par lOCDE
sur diffrents pays, et notamment de leurs chapitres analysant de faon approfondie
les dpenses publiques de 21 dentre eux. Dans nombre de cas, une version rvise
de ces chapitres est disponible gratuitement sur le site Web de lOCDE. Bien que
dautres sources dinformation aient t utilises, les rfrences aux pays sinscrivent
en grande partie dans le contexte de cette analyse non exhaustive.
2. Au demeurant, les recommandations contenues dans les diffrents chapitres par pays
sur les dpenses ne sont pas toutes cites ici, soit parce quelles sont trop spcifiques
au pays en question et nont donc quune porte limite pour les autres, soit parce que
des examens et recommandations plus approfondis ont dj t prsents par le
Dpartement des affaires conomiques ou par dautres organes de lOrganisation. Tel
est le cas des relations budgtaires entre les diffrents niveaux dadministration (voir
Joumard et Kongsrud, 2003) et des systmes publics de retraite (voir par exemple
Blndal et Scarpetta, 1998 ; Casey et al., 2003 ; Cotis, 2003).
3. Daprs lInstitut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), les
dpenses militaires mondiales augmentent depuis 1998. Laccroissement enregistr
en 2002 est li en grande partie une hausse de 10 pour cent en termes rels aux
tats-Unis. La France et le Royaume-Uni ont galement annonc des augmentations
substantielles de leurs dpenses militaires partir de 2003.
4. En outre, les ventes de licences UMTS (systmes de tlcommunications mobiles universelles) ont entran une baisse ponctuelle, mais parfois considrable, des dpenses des administrations publiques. En effet, dans les comptes nationaux, ces ventes
sont considres comme un investissement ngatif, car dans la majorit des pays
lattribution de la licence a t assimile la vente dun actif par octroi de la licence.
En 2000, le produit des ventes de licences UMTS a reprsent environ 2 pour cent du
PIB de lAllemagne et du Royaume-Uni. Une incidence plus rduite, mais significative,
sur les chiffres des dpenses publiques au dbut des annes 2000 a t enregistre
dans dautres pays, dont la Grce, lItalie, les Pays-Bas et le Portugal.
5. Ctait le cas au Canada, en Espagne, en Finlande, en France, en Grce, en Italie, au
Japon, au Portugal, au Royaume-Uni, en Suisse et en Turquie (pour plus de dtails, voir
la base de donnes de lOCDE sur les dpenses sociales).

176

6. En Core, le gouvernement a mis en place en 2000 le Systme de protection sociale


productive , qui rige en droit pour les personnes remplissant les conditions requises
le versement de prestations sociales au titre du Programme de protection des moyens
dexistence, au lieu de subordonner celui-ci la disponibilit des crdits. linverse,
en Italie, la loi de finances de 2003 a mis fin lexprience de revenu minimum garanti
amorce en 1998.

OCDE 2003

Amliorer le rapport cot-efficacit des dpenses publiques

7. Hormis les tats-Unis, le Mexique et la Turquie, tous les pays de lOCDE taient parvenus une couverture sant universelle (ou quasi universelle) au dbut des annes 90.
Au Mexique, une loi de 2003 tendra progressivement lassurance-maladie la population actuellement non couverte, la couverture universelle devant tre ralise avant
2010. Voir Docteur et Oxley pour une analyse dtaille de lvolution des rformes
dans le secteur de la sant.
8. La Rpublique tchque reprsente la principale exception la hausse des dpenses
publiques au titre de lducation. Les effectifs dans le primaire et le premier cycle du
secondaire ont baiss de plus de 9 pour cent en Espagne, en Grce, en Irlande, au
Japon, en Pologne et en Rpublique slovaque entre 1995 et 2000. Voir Regards sur lducation (dition 2001).
9. titre dexemple, en 1997, les carts de ratios dpenses publiques/PIB entre le Danemark
dune part et la Core, les tats-Unis et le Japon de lautre atteignaient 35, 23 et 23 points
de pourcentage. Sagissant des ratios dpenses publiques sociales/PIB, ces diffrences
slevaient respectivement 26, 16 et 17 points de pourcentage.
10. Les prvisions de rfrence prsument que les soins de sant par groupe dge sont
stables dans le temps. Mais dautres approches sont possibles. Par exemple, on peut
supposer que lamlioration de la sant retardera lengagement des dpenses de
soins qui se produisent souvent dans les dernires annes de vie. Selon ce scnario,
les prvisions pour quelques pays (Italie, Pays-Bas et Sude) se traduisent par une
hausse plus faible des dpenses : laugmentation en points de pourcentage des cots
de sant sur la priode 2000-2050 serait infrieure denviron un tiers ou davantage
celle du scnario de rfrence.
11. Plusieurs pays ont relev lge de dpart la retraite (cest en particulier le cas de
lAllemagne, de lAutriche, de lItalie et de la Pologne). Parmi les mesures prises pour
rduire les taux de prestation, on peut citer lindexation des pensions sur les prix et
non plus sur les salaires (Core, Finlande, France, Hongrie, Italie et Japon), ou sur les
salaires aprs impt et non plus sur les salaires avant impt (Allemagne). Une autre
disposition consiste allonger la priode de rfrence pour le calcul des pensions
(Belgique, Espagne, Finlande, France, Italie, Portugal et Rpublique tchque). Quelques
pays ont aussi mis en place des mcanismes pour le prfinancement des cots futurs
des retraites (Canada, Irlande, Islande, Nouvelle-Zlande et Rpublique slovaque).
12. Dans le contexte du Plan de dveloppement national de lIrlande pour 2000-2006
vaste programme dinvestissement visant attnuer quelques-unes des pnuries
dinfrastructure qui entravent la croissance il est prvu de dpenser quelque
52 milliards deuros (environ 70 pour cent du PNB de 1999).
13. Voir OCDE (2002b) pour une analyse de lutilisation des rgles budgtaires dans les
pays de lOCDE.
14. Cette pratique comptable est gnralement dsigne par les termes comptabilit
de caisse . Dans le contexte de la terminologie comptable prive, une application
intgrale de la comptabilit sur la base des droits constats dans le processus budgtaire ferait disparatre les pics de dpenses au moment o des projets dinvestissement individuels sont entrepris, ces lments tant incorpors dans les dpenses
annuelles dexploitation par le biais de lamortissement. Les projets dinvestissement
seraient prsents et adopts sur la base de leur cot damortissement et non de leur
cot total. Les aspects compars de la comptabilit de caisse et de la comptabilit sur
la base des droits constats sont tudis ci-aprs de faon plus dtaille.

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15. Tous les tats membres de lUnion europenne sont tenus de produire des rapports
annuels sur leur stratgie budgtaire moyen et long terme. Ces rapports sont appels Programmes de stabilit pour les pays de la zone euro et Programmes de
convergence pour les autres. Ces programmes doivent renfermer un objectif de
moyen terme pour la ralisation dune position budgtaire proche de lquilibre ou
excdentaire, le chemin dajustement et lvolution prvue du ratio dendettement
des administrations publiques.
16. Tous les tats membres de lUE prsentent des prvisions budgtaires long terme
dans le contexte des Programmes de stabilit et de convergence (en gnral, des prvisions de dette jusquen 2050).
17. Les prvisions de recettes taient exagrment optimistes et les ministres considraient les prvisions de dpenses comme des crdits futurs quils taient en droit de
dpenser. Cela a conduit le gouvernement adopter en 1993 des hypothses de planification prudentes, approche qui a t abandonne par la suite (OCDE, 2001a).
18. En Core, les collectivits locales ont cr quelque 2 000 fonds extrabudgtaires, tandis quen Pologne, ce sont plus de 3 000 fonds de cette nature qui ont vu le jour aux
chelons central et infracentral.
19. LOCDE a men une tude approfondie des politiques fiscales de plusieurs de ses
pays membres. La synthse de ces travaux (Van den Noord et Heady, 2001) indique
que les dpenses fiscales crent souvent dimportantes distorsions dans le dispositif
fiscal ou contribuent rendre ce dernier trop complexe.
20. La comptabilit sur la base des droits constats est un systme comptable dans lequel
les recettes sont enregistres lorsquelles sont ralises et les dpenses lorsque les
biens sont reus ou les services excuts, mme si la rception effective des recettes
et le paiement des biens ou services peuvent survenir, en tout ou partie, un autre
moment. La comptabilit de caisse est un systme comptable dans lequel les recettes
sont enregistres lorsquelles sont effectivement perues et les dpenses lorsquelles
sont rgles.
21. Certains pays ont reconnu ces engagements implicites non provisionns dans leur
comptabilit nationale (cela a notamment t le cas de lAustralie, du Canada et de la
Nouvelle-Zlande). Au Canada, les engagements implicites du rgime de retraite des
salaris de ltat slevaient environ 18 pour cent du PIB en 2001, et sont intgrs aux
donnes de la dette publie par loffice national des statistiques Statistiques Canada. La
plupart des autres pays de lOCDE nont pas adopt cette position. Aussi, pour
permettre des comparaisons internationales, lOCDE fournit sur les administrations
publiques des donnes qui ne comprennent pas les engagements non provisionns lis
aux rgimes de retraite des salaris de ltat.
22. Par exemple, en Italie, le nombre de chapitres et de postes budgtaires (5 milliers au
dpart) a subi une trs forte diminution loccasion du budget 1997. En France, les
848 chapitres budgtaires actuels dtaillant les fonds affects chaque ministre doivent tre remplacs par une vingtaine de missions regroupant les diffrents programmes
par objectifs.
23. Aux tats-Unis, les plafonds de dpenses ont t abolis par une srie de crdits
durgence dbloqus en 1999 et 2000 et par une rvision la hausse des plafonds 2001
et 2002.
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24. En Suisse par exemple, les agences fdrales ont eu la possibilit dopter pour un
nouveau systme de gestion dnomm Gestion par mandat et enveloppe budgtaire qui

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dfinit les rsultats escompts et les autorise dterminer comment les atteindre
dans le cadre de lenveloppe budgtaire qui leur a t alloue. Cette option a t
associe un engagement de baisse des cots de 10 pour cent dans les quatre ans.
Les conomies attendues devraient essentiellement provenir dune flexibilit accrue
de la gestion des ressources, et notamment de ladoption dun budget global quadriannuel (Joumard et Giorno, 2002). Ces nouveaux modes de gestion publique ont aussi
donn une bonne impulsion lefficacit conomique et linnovation dans les secteurs
hospitalier (en Norvge et au Portugal par exemple) et universitaire (Norvge).
25. Cette situation a t corrige par le nouveau Public Service Agreement, qui fixe comme
objectif une rduction de lattente maximale dun traitement. Le Parlement a rcemment produit (en 2003) une valuation selon laquelle les objectifs britanniques de performance ont permis de solides progrs mme si plusieurs effets pervers potentiels
sont mis au jour.
26. Au total, prs des trois quarts des pays de lOCDE associent certaines ouvertures de
crdit budgtaire des objectifs de produits, et plus de la moiti associent certaines
ouvertures de crdit des objectifs de rsultats. En Norvge, le financement des universits a t modifi en 2002, le systme de subvention globale (fond essentiellement
sur les cots historiques) tant remplac par la combinaison dune enveloppe globale
et de subventions fondes sur des indicateurs dactivit (par exemple le nombre de
diplms et les indicateurs de recherche et denseignement). En moyenne, les composantes activit de la subvention reprsentent environ 40 pour cent des ressources
financires des universits. En Finlande et en Suisse, la formule de financement des
subventions de ladministration centrale aux universits inclut le nombre de diplmes
obtenus. En Islande, le financement sur la base des indicateurs de performance a
galement t instaur dans le deuxime cycle de lenseignement secondaire.
27. Au Danemark, environ 15 pour cent des cadres dirigeants du secteur public sont
aujourdhui employs pour une dure dtermine. Le contrat typique va de trois
cinq ans, avec un supplment de salaire courant de 15 25 pour cent. En Islande, la loi
sur la fonction publique de 1996 a aboli les nominations vie et instaur des contrats
dure dtermine pour les hauts fonctionnaires. En Suisse, une majorit de cantons et
de municipalits a supprim lancien statut de fonctionnaire et le rgime de rmunration rigide qui laccompagnait, tandis quune nouvelle loi sur le personnel a t mise
en uvre lchelon fdral et dans certaines grandes entreprises publiques.
28. Dans son budget 2003, le gouvernement du Royaume-Uni a envisag la possibilit
dtendre la prise en compte des variations rgionales du cot de la vie dautres
rgions cots levs, de manire intgrer dans la rmunration les spcificits locales et rgionales, notamment les cots additionnels de rtention et de recrutement.
29. En rgle gnrale, les systmes de gestion des performances lintention des hauts
fonctionnaires dfinissent leurs rmunrations et leurs engagements de performance
et se caractrisent souvent par des nominations contractuelles de dure limite. En
Nouvelle-Zlande, les directeurs des dpartements ont des contrats dure dtermine (jusqu cinq ans) qui spcifient les principaux rsultats que lon attend deux. Des
contrats demploi similaires sont ngocis entre les hauts dirigeants et les cadres
moyens, ainsi quaux chelons infrieurs de la hirarchie. Ces contrats permettent aux
dirigeants de ngocier leurs propres rmunrations et leurs conditions demploi indpendamment des rgles normales applicables la fonction publique. Un dispositif
similaire est en vigueur au Royaume-Uni pour les dirigeants des agences gouvernementales.

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30. La Cour nationale des comptes islandaise a constat qu la suite dun transfert de
pouvoirs en matire de fixation des salaires, de nombreuses agences avaient outrepass leur autorit pour verser des primes de salaire. Elle a galement relev que la
mise en place de la rmunration au mrite et des niveaux de grade flexibles avait t
considre par les syndicats comme une occasion damliorer les niveaux de salaires
de tous les salaris. Les syndicats ont rengoci les conventions pour leurs affilis en
mettant en avant les fortes hausses obtenues dans dautres secteurs.
31. En Rpublique tchque, la mise en uvre de la loi sur la fonction publique de 2002,
qui instaure un ensemble de nouvelles incitations financires et de critres de performance pour les administrateurs professionnels, devrait, selon les estimations, alourdir
le budget de ltat raison de pour cent de PIB. Les autorits nenvisagent pas de
rduire les effectifs dune administration publique pourtant plthorique (OCDE,
2003a).
32. Au Japon, par exemple, les valuations objectives de la performance hospitalire par
une tierce partie le Conseil japonais pour la qualit des soins de sant ont
commenc en 1997. Elles sont ralises la demande des hpitaux. Les rsultats ne
sont publis que si lexamen est satisfaisant. La France et plusieurs autres pays ont
instaur pour les hpitaux un programme daccrditation obligatoire qui value les
prestataires en fonction de normes tablies.
33. La Norvge et la Sude ont labor un corpus de donnes complet, disponible sur
Internet, renfermant des indicateurs sur la couverture et les cots des services publics
de chaque municipalit.
34. Les agences rgionales pour lemploi helvtiques ont t classes en fonction de leur
aptitude assurer une rinsertion rapide et durable des chmeurs. Lvaluation de la
performance repose sur quatre critres, pondrs de manire obtenir un indicateur
synthtique. Fond sur une mthode conomtrique labore, lindicateur prend
aussi en compte les circonstances particulires auxquelles est confront chaque
agence, notamment des caractristiques du march local telles que la situation conomique et la composition de la population des chmeurs (pour plus de dtails, voir
Joumard et Giorno, 2002). Jusquen 2003, le classement tait publi tous les six mois et
servait de base pour rcompenser les agences performantes. Depuis, le classement
est encore tabli mais nest plus publi et ne sert plus de base pour les rcompenses.
35. Voir Lundsgaard (2003). Des donnes sur les rductions potentielles de cots associes la sous-traitance et aux appels doffres pour les marchs publics sont galement prsentes dans quelques tudes par pays, notamment ceux du Danemark, de
lIslande et du Mexique.
36. LAccord de lOMC relatif aux marchs publics, qui est entr en vigueur en 1996, fixe
des rgles pour des appels doffres ouverts et transparents concernant lachat de biens
par des entits publiques. Il a t sign par le Canada, la Core, les 15 tats membres
de lUnion europenne, les tats-Unis, lIslande, le Japon, la Norvge et la Suisse. En
outre, plusieurs organisations commerciales rgionales, notamment lUnion europenne et lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA) ont soumis les marchs
publics de leurs pays membres une discipline spcifique et souvent plus stricte. En
particulier, des seuils plus bas sont applicables aux contrats publics dont lattribution
est soumise des procdures transparentes et non discriminatoires.
37. Pour 90 pour cent environ des collectivits territoriales japonaises, le traitement favorable des entreprises locales et des biens produits localement est un objectif stratgique. Le traitement favorable des petites et moyennes entreprises est galement un

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objectif daction de ladministration centrale. Un systme de marge de prix


prfrentielle est en vigueur dans la Rpublique tchque : les organismes acheteurs
acceptent les offres des fournisseurs nationaux de prfrence aux fournisseurs trangers
ds lors que le surcot ne dpasse pas 10 pour cent.
38. En Hongrie, les donnes concernant la soumission retenue ne sont pas disponibles, de
sorte quun contrle par le public est difficile, et les amendes imposes en cas dinfraction sont trop lgres (OCDE, 2002a). En Italie, il est apparu que la complexit excessive du rgime des marchs publics limite le jeu de la concurrence et la participation
du secteur priv (OCDE, 2001b). En Suisse, les rglementations et procdures varient
non seulement entre la Confdration et les cantons mais aussi dun canton lautre,
ce qui a limit les possibilits de pressions concurrentielles dans les appels doffres
des marchs publics (Joumard et Giorno, 2002).
39. En Norvge, les organismes publics sont exonrs de TVA si leurs ventes au secteur
priv reprsentent moins de 20 pour cent de leur chiffre daffaires. Cette exonration
peut permettre de produire des services pour un cot infrieur celui de la soustraitance, puisque les organismes publics exonrs ne peuvent dduire la TVA verse
sur les intrants achets. Un dispositif dindemnisation de la TVA non dduite a cependant t mis en place en 2004 pour attnuer cette distorsion. Un mcanisme similaire
opre en Finlande, o les producteurs publics de services exonrs de TVA obtiennent un remboursement de 5 pour cent, qui reprsente une estimation du montant
moyen de la TVA sur les intrants. Les producteurs privs ne bnficient pas de ce remboursement. En raison de la TVA sur les intrants incluse dans les prix du secteur priv,
il peut savrer moins onreux pour les municipalits dorganiser la restauration collective en interne.
40. Au Royaume-Uni, on peut citer en exemple la sous-traitance des services de technologies de linformation du fisc dans les annes 90 (Jayes, 1997).
41. La principale distinction entre les PPP et les projets purement privs rside dans le
fait que dans le partenariat public-priv, le secteur public joue un rle cl en tant
quacheteur de services.
42. Il existe de grandes diffrences en ce qui concerne les paramtres sur lesquels peut
jouer la concurrence entre les assureurs. Aux tats-Unis, les assureurs se concurrencent
la fois sur les prix et sur la palette des risques couverts. En Allemagne, ils nont pratiquement pas de possibilit de se concurrencer sur les services offerts. Le Parlement
suisse envisage dautoriser les assureurs conclure des accords avec tous les prestataires qualifis de leur choix dans le secteur des soins ambulatoires. Cela devrait
aviver la concurrence parmi les prestataires de soins de sant (puisque les assureurs
auraient la possibilit dopter pour le prestataire prsentant le meilleur rapport cotefficacit), mais aussi parmi les assureurs, qui peuvent ajuster leurs primes en consquence. Plusieurs dispositions risquent toutefois dattnuer cet effet (en particulier
si lassouplissement de lobligation de conventionnement ne sapplique quaux
nouveaux praticiens).
43. En Sude, par exemple, la concurrence des tablissements indpendants bnficiant
de chques-tudes publics a contribu stimuler le secteur public (notamment en
incitant les coles se mettre davantage lcoute des parents). Toutefois, au
Royaume-Uni, o la concurrence au sein du secteur public a t encourage, il ne fait
gure de doute que les lves des coles moins favorises socialement ont dans certains cas souffert de cette situation, se trouvant rejets par exemple dans des tablissements en dclin et peu demands (voir Hirsch, 2002).

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44. Dautres facteurs jouent un rle important. En particulier, lventail de choix offert par
les prestataires publics peut se traduire par une demande plus faible dtablissements privs (Hoxby, 2000), tandis que les restrictions empchant les prestataires
daugmenter les redevances dutilisation peuvent rduire loffre dcoles prives.
45. En France, les cliniques prives sont parvenues capter plus des trois quarts du march des interventions chirurgicales non urgentes. Le plus souvent, leurs patients nont
pas de complications mdicales importantes, si bien que le risque de dpassement
des cots est limit. linverse, les hpitaux publics accueillent en gnral une
proportion leve de patients avec des pathologies plus complexes.
46. Le problme des listes dattente pour les interventions chirurgicales non urgentes
donne lieu des initiatives de rforme ou des dbats dans les pays suivants : Australie,
Canada, Danemark, Espagne, Grce, Irlande, Italie, Mexique, Norvge, NouvelleZlande, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude (Docteur et Oxley, 2003).
47. En Islande, par exemple, des honoraires ont t institus pour les gnralistes et les
honoraires des spcialistes ont t majors au dbut des annes 90 pour lutter contre
la hausse des cots de sant. La nette majoration des tarifs des spcialistes par rapport ceux des gnralistes avait pour but dorienter les patients vers les tablissements de soins primaires. Laccs lhpital tant gratuit, il en est rsult des
admissions de patients qui auraient d normalement se prsenter des consultations
externes. Cette distorsion a t corrige par la suite, les hpitaux appliquant les
mmes prix aux usagers que les spcialistes privs pour des actes identiques
(Hjalmarsson, 1998).
48. Dans la pratique, le partage des cots est probablement plus important pour une partie au moins de la population, car dans de nombreux pays les groupes risques tels
que les malades chroniques ou les personnes ges sont exempts.
49. loppos, la loi canadienne sur la sant qui garantit un accs universel gratuit aux
services hospitaliers et de mdecins ncessaires du point de vue mdical et les
rglementations connexes ont pour effet dinterdire lassurance prive pour les services
de soins de base.
50. Ainsi, la mise en place dune structure tarifaire avec critre de ressources dans les coles maternelles publiques en Norvge alors que les coles maternelles prives
appliquent un tarif forfaitaire a abouti la concentration dans les tablissements
publics denfants atteints de handicaps et ncessitant des actions ducatives spciales.
51. En Sude, les parents ont le droit de choisir lcole de leurs enfants. Pour leur part, les
municipalits sont tenues de fournir des financements aux tablissements privs, tandis que les coles doivent tre ouvertes tous les lves et nont pas le droit de
percevoir des frais de scolarit (Roseveare, 2002).
52. La rcente proposition du gouvernement britannique en vue dun rgime de contribution progressif rsoudrait le problme de laversion pour le risque, dans la mesure o
le rythme de remboursement des prts dpendrait du revenu de ltudiant diplm.

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