Fundacin Nueva Cultura del Agua

PANEL CIENTFICO-TCNICO DE SEGUIMIENTO DE LA POLTICA DE AGUAS

Convenio Universidad de Sevilla-Ministerio de Medio Ambiente

Prevencin de riesgos: cambio climtico, sequas e

inundaciones1
Jorge Olcina Cantos
Departamento de Anlisis Geogrfico Regional y Geografa Fsica
Universidad de Alicante

ndice
Pg.
1. Espaa, pas-riesgo frente a peligros climticos ..............................................................1
2. Certezas e incertidumbres del cambio climtico por efecto invernadero: Aumento
de extremos pluviomtricos en Espaa .............................................................................5
3. El incremento de la vulnerabilidad y la explosicin frente al peligro de
inundaciones en Espaa......................................................................................................8
4. Cambios en la percepcin de la sequa en Espaa. ......................................................13
5. Actores de las polticas de prevencin del cambio climtico y de los extremos
pluviomtricos en Espaa .................................................................................................17
6. Polticas, medidas y estrategias de mitigacin de inundaciones y sequas ................18
7. La consideracin de los riesgos naturales en los procesos de ordenacin del
territorio (OT).......................................................................................................................20
8. Tipos de planes de prevencin del riesgo de inundacin desde la OT ........................23
9. La importancia de la escala local en la prevencin de riesgos naturales desde la
OT .........................................................................................................................................25
10. La importancia de la cartografa de riesgo de inundacin.............................................27
11. ltimos avances en la reduccin del riesgo de inundacin desde la OT.....................28
12. Planes de sequa de las Confederaciones Hidrogrficas...............................................30
13. Adaptacin y mitigacin del cambio climtico................................................................32
14. Prevencin de extremos pluviomtricos y del cambio climtico: conclusiones
generales .............................................................................................................................33
15. Propuestas de actuacin administrativa..........................................................................37
Referencias ................................................................................................................................39

Este texto es una versin reducida de la Sntesis (75 pags.) de un trabajo ms amplio
titulado Prevencin de riesgos, cambio climtico y sequas (250 pags.), disponible en su
totalidad en la pgina web de la FNCA: www.unizar.es/fnca. La reduccin es responsabilidad
de los editores del presente volumen de documentacin.

1. Espaa, pas-riesgo frente a peligros climticos

La cuenca del Mediterrneo es una regin-riesgo frente a los peligros de la naturaleza;
una de las ms importantes en el contexto mundial por la coincidencia en este espacio
geogrfico de un medio fsico complejo y difcil y una poblacin dinmica y creciente,
que se acumula, en gran medida, en reas litorales. Todos estos rasgos encuentran
en Espaa un laboratorio privilegiado para el anlisis de riesgo en este contexto
regional En efecto, Espaa es uno de los espacios geogrficos de Europa ms
afectado por los peligros de la naturaleza, merced a su propia posicin geogrfica, su
carcter de pennsula rodeada de mares, su topografa y la ocupacin humana, de
poca histrica, que se ha dado en su territorio. Los perjuicios econmicos
ocasionados por acontecimientos atmosfricos extraordinarios representan, segn
aos, entre 0,15 % y 1% del P.I.B., correspondiendo un elevado porcentaje de stos
(60-75%) al sector agrario. En el perodo 1990-2000 las prdidas anuales por riesgos
de la naturaleza en Espaa se ha elevado a 7.350 millones de .
En el decenio 1995-2005 se registraron, en Espaa, 704 vctimas mortales debidos a
la accin de los peligros naturales: 70 vctimas al ao de media. Temporales martimos
e inundaciones son los riesgos naturales que ms victimas ocasionan.
Los ltimos veinticinco aos han resultado prdigos en peligros naturales y,
especialmente, en episodios atmosfricos extremos. La grave sequa de comienzos de
dicho perodo se vio salpicada por episodios de inundaciones en la fachada
mediterrnea (Levante y Catalua, octubre y noviembre de 1982) y Pas Vasco
(agosto de 1983). Nuevas inundaciones azotaron la fachada este de Espaa en 1985
y 1986; ms daina result la de la primera semana de noviembre de 1987, con
graves daos en las comarcas valencianas de La Ribera y La Safor y desbordamiento
del Segura en la Vega Baja, que motivara la puesta en marcha, por va de urgencia,
de los planes de Defensa de Avenidas en las cuencas del Jcar y Segura. El ao 1988
fue extraordinario por el nmero de tormentas de granizo que asolaron el campo
espaol (junio y julio), mientras que 1989 se saldaba con sequa (ms hidrolgica que
atmosfrica) en el norte de Espaa (Pas Vasco) y graves inundaciones, por contra, en
la fachada mediterrnea (Levante, Baleares, Mlaga). A estos desastres se aada, en
la primera mitad de los noventa, la dura y prolongada sequa que padecieron las
regiones del centro, sur y sureste de Espaa, cuya intensidad se fue acentuando en el
transcurso de las sucesivas campaas agrcolas, para alcanzar inusual grado de
alarma en el ao hidrolgico 1994-95. Secuencia de indigencia pluviomtrica que, en
el sur y centro de la Pennsula Ibrica concluy, bruscamente, con fuertes lluvias en
diciembre de 1995 y enero de 1996. Temporales que se repitieron en tierras andaluzas
el mes de diciembre de 1996, con graves inundaciones en las provincias de Huelva,
Cdiz y Sevilla. Mencin destacada merecen, por sus desastrosas secuelas, el
fulminante desbordamiento del barranco de Ars, en agosto de 1996, que, motivado
por una tromba de agua, ocasion la muerte de 86 personas que disfrutaban de sus
vacaciones en el Pirineo de Huesca, las inundaciones de Alicante el 30 de septiembre
de 1997 y las de Badajoz de noviembre de ese mismo ao. En octubre de 2000 un
nuevo episodio de lluvias torrenciales azota la Comunidad Valenciana causando
graves prdidas econmicas. Dos sesmos han alterado la normalidad de los
municipios murcianos de Mula (1999) y Lorca (2005). En abril de 2002 un temporal de
Canarias ocasiona daos y vctimas en Tenerife, especialmente en Santa Cruz. La
situacin de calor extremo que se vivi en Europa durante el verano de 2003, dej
142 muertos en Espaa. De nuevo, en 2005, los dos peligros naturales de
consecuencias socio-econmicas y territoriales ms importantes que tienen lugar en
1

Espaa (inundaciones y sequas) se manifestaron con crudeza en 2005: la sequa

caus elevadas prdidas econmicas y favoreci el desarrollo de numerosos incendios
forestales; las inundaciones de otoo en el litoral mediterrneo, ocasionaron cuatro
muertes en Catalua. Los ltimos episodios importantes, relacionados con las lluvias
torrenciales, han tenido lugar en otoo de 2007, en diversas localidades del litoral
mediterrneo (C. Valenciana y Baleares) y Andaluca, que se saldan con otras 6
vctimas mortales y elevadas prdidas econmicas.
Lo llamativo es que el riesgo ante peligros naturales aumenta en relacin con el
incremento de la exposicin del hombre a nuevos peligros. As, a las inundaciones y
los temporales de viento se han unido las olas de calor y los aludes de nieve como
nuevos agentes de riesgo que provocan elevadas vctimas (235 y 60 fallecimientos
respectivamente entre 1990-2004) y los tornados que manifiestan un importante
incremento en su desarrollo desde 1995.
Tabla 1. Grandes desastres de causa atmosfrica ocurridos en Espaa en los
ltimos 50 aos
1956
1957
1961
1973
1978-84

Heladas de febrero. Grandes prdidas en el campo

Riada del Turia en Valencia. Octubre.
Inundaciones en El Valls (Barcelona). Septiembre. 794 muertos
Inundaciones en el sureste peninsular. Octubre. 250 muertos
Secuencia de sequa ibrica
Inundaciones en las provincias de Alicante y Valencia. Octubre. Rotura de la
1982
presa de Tous (ro Jcar)
1983
Inundaciones en el Pas Vasco. Agosto. Gravsimos daos.
1984
Cicln Hortensia en la fachada cantbrica. Octubre
Inundaciones en las cuencas del Segura y del Jcar. Noviembre. Planes anti1987
inundaciones
Inundaciones en el litoral mediterrneo. Septiembre. Inundaciones en Mlaga.
1989
Noviembre
1989-90
Sequa en el Pas Vasco
1990-95
Secuencia de sequa ibrica
1995
Desbordamientos en Andaluca. Diciembre
1996
Desastre del camping de Bisecas (Pirineos). Agosto. 87 muertos
1997
Inundaciones en Alicante. Septiembre. Inundaciones en Badajoz. Noviembre
2000
Inundaciones en el litoral mediterrneo. Octubre
Otoo-invierno muy lluvioso en el centro y norte de Espaa. Desbordamientos
2000-2001
frecuentes de los grandes ros peninsulares
Riadas en Tenerife. Marzo. Inundaciones en la Comunidad Valenciana. Abril y
2002
Mayo
2003
Ola de calor. Julio-Agosto. 142 muertos.
2004-05
Sequa ibrica
2005
Terremoto. Diversos puntos de la regin de Murcia.
2005
Inundaciones en Catalua. Octubre. 4 muertos
2007
Inundaciones en Andaluca y litoral mediterrneo. 6 muertos
Fuente: Elaboracin propia

La relacin de peligros naturales en Espaa, por orden de importancia socioeconmica y territorial y frecuencia de aparicin, es la siguiente:
1-Lluvias abundantes o torrenciales con efectos de inundacin
2-Secuencias de sequa
3-Temporales de viento
4-Olas de fro y calor
5-Tormentas de granizo
2

6-Aludes
7-Sismicidad
A ellos cabra aadir fenmenos muy locales con una menor incidencia como
tornados, rayos o deslizamientos de terreno causados por lluvias. Los peligros de
causa climtica constituyen la causa principal de las prdidas de vidas humanas y de
los daos econmicos que se registran anualmente en Espaa. De los peligros de la
naturaleza ms importantes en territorio espaol, lluvias torrenciales con efectos de
inundacin y secuencias de sequa son los episodios de rango extraordinario que ms
efectos econmicos y territoriales causan, sin desconocer la importancia de los
fallecimientos vinculados a los temporales de viento que dan lugar a oleajes intensos
en el litoral.
La catstrofe del camping de Biescas (Pirineos, Huesca), en agosto de 1996, con sus
86 victimas mortales, ocurrida en el contexto de pensamiento ambiental actual, en
plena efervescencia de la hiptesis de cambio climtico por efecto invernadero,
inaugur un debate cientfico y social sobre la posible repercusin de dicho cambio
en el incremento de los peligros naturales. No obstante, hasta el momento presente,
no se observa ninguna tendencia al incremento de lluvias torrenciales con efectos de
inundacin durante los ltimos aos. Asimismo, el estudio de los efectos de los
peligros naturales ocurridos en Espaa a lo largo del siglo XX y con especial detalle en
su segunda mitad, permite concluir que, desde la dcada de 1970, las vctimas por
peligros naturales no han dejado de disminuir, fruto probablemente de la disminucin
de infraviviendas y las cuantiosas inversiones en obra pblica para su mitigacin.
Por el contrario, si que se puede afirmar que el riesgo ante estos peligros naturales ha
aumentado, en relacin con el incremento de la poblacin y la ocupacin intensiva del
territorio que ha tenido lugar en algunas regiones espaolas. Esto es una realidad para
el caso de los dos peligros naturales que mayores efectos territoriales y socioeconmicos ocasionan en Espaa: las inundaciones y las secuencias de sequa.
Debe sealarse que desde que se instal el telgrafo, hace unos 150 aos, que
permiti dar aviso aguas abajo del paso de la avenida, el problema de las
inundaciones en Espaa, por lo que supone de catstrofe humana, no es un problema
de los grandes ros sino de los pequeos ros, de las ramblas, de las rieras, de los
torrentes y arroyos. En muchos casos se trata de cursos con un coeficiente de
irregularidad elevadsimo, que permanecen sin agua durante meses o aos- pero
que, con ocasin de episodios de lluvia intensa o torrencial, tornan en violentas
corrientes con mdulos instantneos capaces de competir con los caudales medios de
los grandes colectores ibricos.
Es el caso del torrente de Ars que produjo el desastre de Biescas, del pequeo
arroyo que produjo las vctimas en Yebra, de los arroyos de Calamn y Rivillas
pacenses, de las rieras las que produjeron las vctimas en Catalua, de las ramblas las
de Nogalte o Albuol que originaron las catstrofes de Puerto Lumbreras (Murcia) y
Albuol (Granada) respectivamente en 1973, de los barrancos y ramblas levantinos
que se transformaron en fieras corrientes en octubre de 1982 y septiembre de 1989,
entre otros.
En estas situaciones, las medidas de mitigacin a utilizar no son las obras de
infraestructuras que ante la violencia y magnitud de los caudales instantneos se
vuelven ineficaces, como qued de manifiesto en la dramtica catstrofe de Biescas
donde unas 40 presas de retencin de sedimentos fueron derribadas por la avenida y
la propia canalizacin en el abanico aluvial obstruida, sino la restriccin de usos en el
territorio para instalaciones de residencia ms o menos permanente y, particularmente,
de aquellas vulnerables como camping o viviendas de una planta o de madera.
3

Por su parte, la percepcin de las sequas en Espaa se ha modificado durante las

ltimas dcadas en relacin con los cambios experimentados en las actividades
econmicas y el carcter ms urbano de la sociedad. Las demandas de agua han
crecido mucho en Espaa y ello no ha ido acompaado de una poltica del agua que
prevea con tiempo suficiente dichas modificaciones. El resultado es que el territorio
ibrico tiene ms riesgo de sequa ahora que hace veinte o treinta aos, debido a que
las necesidades son mayores y los recursos naturales no han aumentado, sino todo lo
contrario, en ese intervalo. La sequa ana factores fsicos y humanos en una
secuencia temporal ms o menos prolongada que provoca consecuencias distintas en
virtud del espacio geogrfico afectado. En la actualidad son los aspectos humanos los
que tienen un peso mayor en la valoracin de este fenmeno natural hasta el punto de
motivar su propia aparicin debido a que la demanda agraria, urbana e hidroelctrica
de agua ha provocado una alteracin del umbral de sequa. Hoy da, no es necesaria
una brusca reduccin de lluvias para que se disparen las alertas por falta de recursos
para mantener las actividades econmicas con normalidad. En la consideracin de la
sequa, conforme ha aumentado el nivel de vida, la sociedad espaola ha pasado de
la austeridad en el gasto de agua al despilfarro, de la adaptacin al catastrofismo, slo
corregible con una buena y adecuada utilizacin de los recursos disponibles y, en
situaciones especficas de dficit estructural, aumentndolos mediante trasvases y
desalacin, siempre y cuando la posibilidad de disponer de estos nuevos volmenes
de agua no justifique despilfarros futuros.
Desde mediados del siglo XX se ha asistido a otro fenmeno interesante en relacin
con la localizacin de las reas de riesgo en Espaa: la litoralizacin de los mismos.
La prdida de importancia socio-econmica de la actividad agrcola, la ms expuesta a
los peligros de causa climtica, ha desplazado el escenario de la vulnerabilidad del
campo a la ciudad y dentro de los escenarios urbanos el desarrollo de actividades
relacionadas con el ocio y el turismo en reas litorales ha situado en estos espacios un
foco principal de riesgo.
En el conjunto del territorio nacional, al margen de la capital madrilea, el gran foco de
actividad de la construccin residencial se ha situado en la fachada mediterrnea,
como se observa en el grfico adjunto. Algunos datos resultan ilustrativos para explicar
este proceso. De entrada, ms del 50% de la nueva edificacin residencial de la
ltima dcada ha tenido ocasin en la fachada mediterrnea espaola. Y en los
ltimos aos, este porcentaje ha subido casi al 60%.
Recientemente se han puesto en marcha dos iniciativas de enorme inters para el
anlisis de los riesgos naturales en el espacio europeo. Por un lado, la publicacin del
informe sobre riesgos naturales y tecnolgicos en Europa, elaborado por el
Observatorio de Ordenacin del Territorio Europeo (ESPON, 2005). Se trata de un
anlisis exhaustivo de la situacin de los peligros de causa natural y antrpica, donde
se hace repaso de los peligros ms destacados y sus efectos sobre la poblacin. En el
informe se ha elegido el criterio de la vulnerabilidad, como principio principal para la
determinacin del grado de riesgo en los territorios europeos (a escala provincial). En
este caso, la vulnerabilidad no se mide en funcin de las victimas ocurridas ni de las
potenciales, sino en funcin de otros aspectos socio-econmicos. En efecto, la
vulnerabilidad se determina a partir del valor del producto nacional bruto (escala
regional), de la densidad demogrfica, de la existencia de reas en el territorio que
podran quedar muy seriamente daadas si aconteciese un peligro (natural o
tecnolgico) es lo que se denomina, fragmented natural areas- y de la capacidad
de respuesta del estado ante un desastre, medida en trminos de producto nacional
bruto (escala nacional). A partir de ello, se han definido 5 categoras de peligrosidad y

otras 5 categoras de vulnerabilidad, de la combinacin de las cuales se reconocen 25

niveles de riesgo en el territorio europeo.
El informe se acompaa de una cartografa de enorme inters para los anlisis
territoriales de gran escala en Europa. As, en el caso de las inundaciones, la
cartografa presenta la frecuencia de desarrollo de estos episodios en el territorio
europeo. Algunos territorios espaoles ocupan los primeros lugares de Europa por lo
su grado de riesgo frente a peligros naturales en su conjunto y frente a las
inundaciones, de modo singular.
A la hora de analizar las polticas y prcticas de reduccin del riesgo se ha asistido en
Espaa a un cambio importante en la filosofa de la mitigacin. De la apuesta
mayoritaria por las medidas estructurales se ha pasado, en un proceso an en
marcha, a la puesta en marcha de medidas no estructurales que tienen en la
ordenacin del territorio una herramienta cada vez ms eficaz.
En este contexto, los efectos previstos de cambio climtico por efecto invernadero en
la cuenca del Mediterrneo no van a contribuir a disminuir las consecuencias de los
peligros climticos sino todo lo contrario. El ltimo informe del IPCC (2007) seala un
ms que probable incremento de la frecuencia de desarrollo de episodios atmosfricos
de rango extraordinario, fundamentalmente inundaciones, sequas y golpes de calor.
Lo que no har sino aumentar el grado de riesgo por incremento, tambin, de la
peligrosidad.

2. Certezas e incertidumbres del cambio climtico por efecto invernadero.

Aumento de extremos pluviomtricos en Espaa
La actual hiptesis de cambio climtico por efecto invernadero cuenta con un hecho
incontestable: la superficie terrestre es en la actualidad ms clida que hace tres
dcadas. Y este hecho lleva asociado dos procesos complementarios: la reduccin de
la cubierta de hielo y nieve y el aumento comprobado del nivel del mar en algunos
sectores planetarios.
La clave es encontrar el factor desencadenante de este incremento trmico. Desde
1985, con el informe aprobado en la denominada Conferencia de Villach, que hizo
suyos los trabajos sobre gases de efecto invernadero elaborado por el Instituto
Meteorolgico Internacional de Estocolmo, la comunidad cientfica internacional,
posteriormente agrupada en el Panel Intergubernamental para el Cambio Climtico
(IPCC) bajo el auspicio de las Nacional Unidas, ha defendido que son los
denominados gases de efecto invernadero los responsables del incremento en las
temperaturas que empezada a ser patente entonces. En el citado informe se indicaba
que el efecto de forzamiento de radiacin de gases de efecto invernadero distintos del
CO2 poda compararse cuantitativamente con el efecto de ste. Ello significaba que el
equivalente de una duplicacin del CO2 poda darse hacia la mitad del siglo XXI, en
lugar de en sus aos finales como sucedera de considerarse slo los efectos del CO2.
En la Conferencia de Villach se convino que, de continuar la presente tendencia, en el
ao 2030 se duplicara la presencia de gases de efecto invernadero en la troposfera
terrestre, con la consiguiente repercusin en el ascenso de temperaturas (entre 1,5 y
4,5 C) y elevacin del nivel del mar (entre 20 y 140 cm).
Desde entonces hasta el momento actual, con la presentacin a lo largo de 2007 del
4 Informe del IPCC, todos los documentos oficiales sobre la evolucin futura del clima
terrestre han apuntado en el mismo sentido, lo que debe hacer pensar que hay razn
cientfica detrs de la hiptesis de cambio climtico por efecto invernadero. De
5

mantenerse la tendencia al incremento en la proporcin de gases de efecto

invernadero de origen antrpico existentes en la atmsfera terrestre, el clima futuro de
la Tierra debe presumirse ms clido que el actual; mucho ms cuando mayor sea
esta proporcin. En los ltimos cien aos la temperatura media de la superficie
terrestre habra subido 0,8 C. El incremento previsto para los prximos cien aos,
como mnimo duplica esta cifra.
La proporcin de CO2 existente en la atmsfera ha pasado de 295 ppmv partes por
milln en volumen- a comienzos del siglo XX a 379 ppmv en 2005. Y a ello hay que
unir la evolucin registrada en la proporcin de otros gases de efecto invernadero
como metano u oxido nitroso que
asimismo han experimentado aumentos
significativos en la ltima centuria (IPCC, 2007).
El ltimo informe del IPCC (2007) ha cuantificado, con detalle, la alteracin en el
balance energtico planetario que supone la presencia de gases de efecto invernadero
en la atmsfera terrestre, destacando que en su conjunto, el forzamiento de radiacin
calculado se eleva a 1 - 1,5 W/m2; esto es, se estara produciendo ya un desajuste en
el balance energtico planetario, confirmndose as la hiptesis apuntada por Hansen.
Recientemente, Ruddiman (2006) ha ido un poco ms all en la valoracin de la
actividad humana sobre el clima al sealar que el efecto invernadero causado por las
prcticas agrarias y forestales desarrolladas por el ser humano desde hace 5.000 aos
habra evitado que, desde ese momento, hubiese empezado una nueva fase de
glaciacin. Segn este autor, a partir del uso de modelos climticos de pasado, el
efecto de esta actividad habra ocasionado un calentamiento medio de 0,8 C,
inmediatamente antes de la era industrial. No obstante este notable calentamiento
habra quedado enmascarado por cambios climticos en sentido opuesto que habran
conducido al enfriamiento trmico del planeta en relacin con ciclos orbitales de la
Tierra. En definitiva, el clima terrestre habra iniciado, de modo natural, un nuevo ciclo
glacial hace cinco milenios, que qued mitigado por la creacin y desarrollo ulterior de
la agricultura con la produccin asociada de gases de invernadero.
Con estos supuestos, los modelos climticos oficiales dibujan una Tierra ms clida
para el ao 2100, con una superficie helada mucho menor por derretimiento de
glaciares y de inlandsis- y con ascenso del nivel marino, variable segn las regiones.
Todo ello en relacin con la presencia de gases de efecto invernadero en la atmsfera;
esto es, la situacin climtica futura ser ms o menos preocupante en funcin de la
puesta en marcha de medidas que contribuyan a disminuir los gases de efecto
invernadero. No obstante, no hay unanimidad por lo que respecta al comportamiento
futuro de las precipitaciones; los modelos no coinciden a la hora de calibrar una
reduccin estimada, a nivel global, que presenta matices muy importantes cuando se
desciende a la escala regional.
Un aspecto interesante que ha confirmado el IV Informe del IPCC y que ya se haba
apuntado en los anteriores es que el cambio climtico futuro no se manifestar slo
con un aumento de la media de temperatura sino tambin con un incremento de la
variabilidad en el ritmo de las temperaturas. Es decir, que suba la temperatura media
no significa que ya no vayan a desarrollarse temporales de nieve y fro en los meses
fros del ao, en latitudes medias y altas; lo que ocurre es que estos sern menos
frecuentes, pero no menos intensos.
Los cientficos crticos con la postura oficial sealan que es difcil poder establecer el
comportamiento climtico a medio y largo plazo a partir de modelos de prediccin,
cuando todava se desconocen aspectos bsicos de la circulacin atmosfrica general
e incluso los pronsticos meteorolgicos diarios no son infalibles. Sin dejar de ser ello
6

cierto, no lo es menos que los modelos climticos no son pronsticos sino patrones
que marcan tendencias; y desde hace veinte aos, todos los modelos climticos
existentes marcan la misma tendencia; con mayor o menor intervalo de confianza,
pero siempre la misma tendencia al incremento de temperaturas en el planeta.
Asimismo indican que hasta el momento ningn episodio atmosfrico extraordinario
ocurrido en estos ltimos aos (huracanes, inundaciones, sequas, temporales,)
pueden ser achacables al cambio climtico, sino a la propia variabilidad natural del
sistema climtico. Pero la crtica ms importante a las tesis oficiales parte del hecho
de la escasa importancia que tendra la presencia de gases de efecto invernadero en
la atmsfera terrestre comparado con otros gases naturales, como el vapor de agua
y por tanto la prdida de protagonismo de aqullos como responsables directos del
incremento trmico registrado en los ltimos decenios.
Un aspecto de inters es la posibilidad de que en el Atlntico Norte el proceso de
calentamiento global y de derretimiento de la masa de hielo rtica podra llevar
consigo, en unos primeros momentos, un enfriamiento de las condiciones climticas al
romperse el circuito normal de la corriente del Golfo y la Deriva Atlntica que suaviza
el clima en amplias zonas de Europa occidental. La incorporacin de aguas fras
procedentes del deshielo ocasionaran una desaceleracin en el citado circuito de
corrientes y ello se saldara, en un primer momento, con un descenso de temperaturas
en esta parte de Europa. Es el denominado cambio climtico brusco o sbito,
hiptesis que adelantaron los investigadores franceses Duplessy y Morel en 1993 y
que se incluye en el IV informe del IPCC, aunque se descarta que pudiera dar lugar a
una nueva pequea edad del hielo.
El problema del cambio climtico por efecto invernadero no es el problema de la
previsible subida de las temperaturas. Lo ms llamativo, desde la ptica de la
circulacin atmosfrica puede ser la alteracin en las pautas de los tipos de tiempo
que puede traer consigo. Dicho de otra manera, los seres vivos pueden adaptarse a
las subidas de temperatura que estn sealando los modelos climticos para los
prximos 50 o 100 aos, pero no tanto a una intensificacin del carcter extremo de
los fenmenos meteorolgicos, fundamentalmente lluvias torrenciales, temporales y
sequas. Este es, sin duda, el verdadero problema del cambio climtico que se
investiga.
En Espaa, como en el resto de la superficie terrestre, se habra registrado, tambin,
en desde los aos ochenta del pasado siglo una subida de las temperaturas, un
descenso de la cobertura de hielo y nieve y un ascenso dbil- del nivel marino. As,
se manifiesta en el informe oficial del Ministerio de Medio Ambiente sobre evaluacin
preliminar de los impactos del cambio climtico en nuestro pas (MMA, 2005).
Los modelos climticos elaborados a escala peninsular indican un agravamiento de
estas condiciones y un aumento de la irregularidad climtica, aspecto por otra parte
comn en los climas de raigambre subtropical, como los que se dan en la mayor parte
de las tierras ibricas y los archipilagos. Se ha estimado un incremento trmico de
0,4 C por dcada en invierno y de 0,6 C en verano en el escenario ms favorable,
que sera ms notable en el interior peninsular. Por su parte, la subida del nivel del
mar, -uno de los aspectos que ms inquieta, dada la ocupacin indebida de primeras
lneas de costa que se ha dado en nuestro pas en los ltimos cincuenta aos-, se
estima en 50 cm por trmino medio, aunque con mayor efecto en el litoral cantbrico y
atlntico que en el mediterrneo.
Por otro lado, se ha producido una reduccin del nmero de das de nieve al ao. Si
comparamos la situacin actual con la existente hace 150-200 aos la reduccin de
precipitaciones se torna todava ms evidente. Entonces el clima en Europa atraves
7

la denominada Pequea Edad del Hielo (ss. XV-XIX). En las montaas del litoral
mediterrneo era frecuente encontrar (por encima de 800 m.) los denominados pozos
de nieve donde se acumulaba la nieve en invierno para poderla utilizar en verano. De
ah surge la tradicin de la industria del helado caractersticas de algunas poblaciones
mediterrneas (Ibi, Jijona) y que se ha mantenido hasta la actualidad. Estos pozos
quedan hoy slo como patrimonio arquitectnico y testimonio de un pasado climtico
con condiciones trmicas ms fras que en la actualidad.
Hay, sin embargo, algunas cuestiones que conviene matizar a la vista de las
investigaciones recientes llevadas a cabo en nuestro pas sobre la evolucin climtica
reciente. As, se ha sealado que en el aumento de las temperaturas medias
registrado en la ltima centuria tendra un protagonismo muy destacado el incremento
de las temperaturas mnimas nocturnas, ms que las mximas diurnas. Ello podra
hablar de la influencia del efecto urbano nocturno de los observatorios meteorolgicos
existentes en las grandes ciudades, que son los que tienen series largas de datos para
poder trabajar en estas cuestiones. El aumento trmico habra sido ms moderado en
observatorios de reas rurales. As se ha demostrado en algunas reas del litoral
mediterrneo espaol (Quereda et alii, 2001). La subida se habra notado sobre todo
en los observatorios situados en poblaciones con ms de 100.000 habitantes
(observatorios urbanos). En estos la subida entre 1950 y 2000 ha sido de 0,8 C. Sin
embargo, apenas se ha notado en los rurales (0,4 C).
Por su parte, existen muchas incertidumbres sobre la evolucin futura de las
precipitaciones. De entrada, ste es el parmetro que menos significacin estadstica
ha mostrado en la ltima centuria, y ello a pesar de la existencia de una amplia
percepcin ciudadana que habla de una disminucin de lluvias importante en las
ltimas dcadas. No obstante esta percepcin en nada es avalada por los datos
instrumentales (Martn Vide, 2007). Los modelos climticos de futuro sealan una
disminucin significativa en las regiones del centro y sur peninsular (MMA, 2005). Sin
embargo, no hay unanimidad en los modelos de prediccin. El informe sobre riesgos
naturales y tecnolgicos del Observatorio Europeo de Ordenacin del Territorio (2006),
llega a hablar de un incremento de lluvias en el sur de Espaa (Schmidt-Thom,
2005). Por otra parte, el sealado aumento de la irregularidad en este elemento
climtico (ms sequas y ms inundaciones) no aade gran cosa puesto que en gran
parte de Espaa, los climas existentes se caracterizan precisamente por la
irregularidad pluviomtrica.
Con visin regional, en el marco de las latitudes medias, pero con una posicin
meridional cuenca del Mediterrneo-, la menor disponibilidad de agua para una
poblacin creciente y el desarrollo frecuente de fenmenos de torrencialidad
pluviomtrica se presentan como los procesos de causa atmosfrica que van a
caracterizar el incremento del riesgo en la cuenca del Mediterrneo.
Se asiste, pues, a un momento decisivo en la historia reciente del Mediterrneo,
porque las consecuencias del cambio climtico no presumen un escenario de menor
riesgo frente a los peligros de la naturaleza sino que ste, de no ponerse en marcha
programas de reduccin del riesgo, se va a incrementar, con lo que ello supone de
alteracin de la dinmica socio-econmica de los pases ribereos.

3. El incremento de la vulnerabilidad y la exposicin frente al peligro de

inundaciones en Espaa
La catstrofe de Biescas, en agosto de 1996, ocurrida en el contexto de pensamiento
ambiental del denominado cambio global, esto es, en plena efervescencia de la
hiptesis de cambio climtico por efecto invernadero, inaugur un debate social sobre
8

la posible repercusin de dicho cambio en el incremento de los propios episodios de

lluvia torrencial con efecto de inundacin y el mismo aumento de los fallecimientos
vinculados a estos eventos.
Es necesario realizar un anlisis, siquiera somero, para averiguar el grado de
certidumbre de este supuesto; esto es se producen ms episodios de inundacin
durante los ltimos aos en Espaa y, en relacin con ello una mayor prdida de vidas
humanas?, o se trata de un efecto relacionado con la mayor presencia de estas
cuestiones ambientales en los medios de comunicacin? De entrada, se puede
sealar que el estudio que se ofrece en las siguientes pginas presenta como
resultado la confirmacin del segundo supuesto, pero conviene concluir dicha
afirmacin del anlisis de los siguientes datos.
Al analizar la hiptesis de trabajo sealada (ms inundaciones o ms riesgo?) nos
damos cuenta de que estamos, en definitiva, ante dos posturas en el anlisis del
peligro de inundaciones manifestadas en Espaa durante los ltimos aos. Por una
parte, la postura que presenta la naturaleza como problema, segn la cual se
estaran produciendo ms episodios de inundacin, que son fruto de la
imprevisibilidad, esto es, del azar de la propia naturaleza y ello traera como
consecuencia la gnesis de mayores desastres. En sntesis, la Naturaleza se presenta
como algo perverso para el ser humano. Por otra, la postura que defiende el
protagonismo del ser humano como hacedor del efectos catastrficos de los
episodios de lluvia extraordinarios que podemos denominar como postura ticoterritorial- segn la cual, en virtud del anlisis de la realidad territorial de cada espacio
geogrfico a partir del trabajo de campo sealara que el riesgo ante episodios de
inundacin se habra incrementado, sobremanera, en amplias zonas del territorio
espaol en los ltimos lustros merced a la plasmacin territorial de actuaciones
humanas poco acordes con los rasgos del medio y ello habra provocado un aumento
de la vulnerabilidad de las poblaciones asentadas en territorios de riesgo.
En primer lugar, debe sealarse la dificultad de confirmacin, en su caso, del
incremento de episodios de lluvia torrencial durante los ltimos decenios en Espaa.
No se ha efectuado ningn anlisis oficial, de escala estatal, sobre la cuestin, y son
escassimos los estudios regionales sobre el tema. Es preciso recordar la dificultad de
obtener datos de intensidad horaria de las precipitaciones que son los realmente
importantes en este caso. Las estaciones meteorolgicas espaolas, salvo las de 1
orden, no disponen de este instrumental y, en su defecto, se maneja la cifra de
precipitacin recogida en 24 horas sobre una localidad determinada. No obstante,
pueden sealarse algunas referencias significativas sobre esta cuestin.
As, por ejemplo, Quereda et al. (2000) en su investigacin sobre validacin de los
supuestos del cambio climtico por efecto invernadero en las tierras del este ibrico
las ms castigadas de Espaa por los episodios de inundacin torrencial- , seala, de
entrada, que no hay tendencias significativas sobre incremento o descenso de lluvias
en dicho espacio geogrfico2. Adems, si se comparan los datos de precipitacin
mensual de los observatorios de Barcelona, Tortosa, Castelln, Valencia, Alicante,
Murcia, Mahn, Palma, Gibraltar y San Fernando, registrados en el perodo 1961-94,
en relacin con los anotados en el perodo internacional 1931-60, se observa un ligero
decrecimiento de precipitaciones en los meses de septiembre y octubre, lo que puede
llevar a pensar que han sido menores los sucesos de torrencialidad pluviomtrica

Vid. QUEREDA SALA, J.J. et alii (2000) La evolucin de las precipitaciones en la cuenca
occidental del Mediterrneo: tendencia o ciclos?, Investigaciones Geogrficas n 24, Instituto
Universitario de Geografa, Universidad de Alicante, Alicante, pp. 17-35.
9

desarrollados en este intervalo bimensual que, a efectos de potencialidad de gnesis

de episodios de lluvia torrencial, son los que ocupan lugar prioritario.
La diversidad climtica existente en Espaa obliga a realizar anlisis regionales
pormenorizados, sobre todo en la fachada mediterrnea espaola, donde la
localizacin irregular de los focos pluviomtricos puede suponer diferencias
significativas en el nmero total de episodios de inundacin entre las diversas regiones
e, incluso, a escala regional. Eso s, el anlisis de los grandes episodios de lluvia
torrencial con efectos de inundacin ocurridos en los ltimos cincuenta aos en
Espaa manifiesta cierta tendencia en la localizacin de reas de desastre que
puede tomarse como punto de partida de estudios de frecuencia de episodios de
precipitacin torrencial ms detallados (ver tabla 2).
Tabla 2. Localizacin de reas de desastre segn grandes episodios de
inundacin ocurridos en Espaa (1940-2008)
DECENIO

REAS DE DESASTRE

1940-50

Murcia y Alicante

1950-60

Regin Valenciana

1960-70

Catalua

1970-80

Murcia, Alicante, Andaluca oriental

1980-90

Regin Valenciana, Pas Vasco

1990-00

Aragn, Catalua, Andaluca occidental

2000-

Catalua, C. Valenciana

Fuente: INM y prensa escrita. Elaboracin propia

Se puede concluir que en Espaa, hasta el momento presente, no se observa ninguna

tendencia al incremento de lluvias torrenciales con efectos de inundacin durante los
ltimos aos. Aunque no se puede descartar que este aumento se pueda producir en
las prximas dcadas en relacin con los efectos de la hiptesis actual de cambio
climtico por efecto invernadero.
En relacin a la segunda parte del supuesto sealado (el posible incremento de las
vctimas causadas por los episodios de inundacin) los resultados son ms
concluyentes.
En el ltimo lustro de la dcada de 1990, se han producido varias inundaciones de
efectos catastrficos en Espaa que han sacudido a la opinin pblica. En agosto de
1995, mueren 10 personas en Yebra y Almoguera (Guadalajara); en agosto de 1996,
87 personas perdieron la vida a consecuencia de la avenida torrencial del barranco de
Ars que destruye el camping Las Nieves en Biescas (Huesca); en septiembre de
1997, otras tres vctimas en la ciudad de Alicante; ese mismo ao, en noviembre, 22
personas perdieron la vida al inundarse el barrio del Cerro de Reyes en Badajoz.
Como se ha sealado, las inundaciones han producido en el decenio de los aos
noventa del siglo XX una media de 20 vctimas mortales anuales y unos 210 millones
de euros (35.000 millones de pesetas) anuales, el 0,03 % del PIB, cubiertos en su
mayor parte por el Consorcio de Compensacin de Seguros, los Seguros Agrarios y
las declaraciones de Zona Catastrfica.
Ahora bien, desde la dcada de 1970, las vctimas por inundaciones no han dejado de
disminuir, como ya se ha sealado. El hecho de que Espaa cuente hoy con una de
10

las tasas de cobertura aseguradora ms altas del mundo por lo que respecta al
aseguramiento del riesgo de inundacin -ms del 50% de viviendas aseguradas y del
65 % para comercios e industrias-, sita el estudio del riesgo de inundaciones como
un problema asociado a las tragedias humanas inducidas. An estn frescos en el
recuerdo de muchas personas las imgenes de los hurfanos y las familias
irremisiblemente deshechas que produjo Bisecas.
La inundaciones reseadas, as como las inundaciones ms severas a nivel humano
de los ltimos cuarenta aos, la de septiembre de 1962 en la cuenca del Bess
(Barcelona), con casi 800 muertos, la de octubre de 1973 en Granada-Almera-Murcia
con casi 300, la de octubre de 1982 pantanada de Tous- con 38 fallecidos, las
inundaciones en el Pas Vasco de agosto de 1983 con 40 muertos, o los episodios
ocurridos entre septiembre y noviembre de 1989 en la fachada mediterrnea espaola
con 42 muertos, tienen una caracterstica comn, la de ser inundaciones-relmpago,
inundaciones torrenciales, en cuencas hidrogrficas medianas y pequeas. En este
tipo de episodios, la magnitud de la crecida que lleva al desbordamiento, medida en
trminos de caudal por km2 o de caudal relativo al medio, es muy superior a la de los
ros que avenan las grandes cuencas, de ah su mayor severidad. Adems, suelen
acompaarse de abundante aporte slido que agrava, en suma, su severidad, y
tienen un tiempo de presentacin mucho ms rpido tras la lluvia, normalmente pocos
minutos o muy pocas horas frente a los das que tarda una avenida en recorrer el
curso de un gran ro.
Siempre que se produce un desastre humano violento, cuyo umbral de referencia se
puede fijar, de manera arbitraria, en 10 vctimas mortales simultneas, la actitud de los
ciudadanos, informados por los medios de comunicacin, vive una crisis. De un lado,
se toma bruscamente conciencia de que haba una inseguridad potencial, un riesgo
que los poderes pblicos no han sido capaces de prever ni de prevenir; de otro, surge
el clamor popular de la exigencia de responsabilidades hacia los poderes pblicos o
los responsables tcnicos, basado en el propio derecho constitucional a una vida
segura, y, al tiempo, una exigencia de toma de medidas que impidan la repeticin del
suceso.
Por un breve espacio de tiempo se tambalea la supuesta seguridad que, en teora, nos
proporcionan los poderes pblicos (Confederaciones Hidrogrficas y Ministerio de
Medio Ambiente, los diversos escalones de la Proteccin Civil, Autonomas,
Diputaciones y Ayuntamientos). Y la sociedad espaola asiste a la desalentadora
escenificacin de la presentacin de la propia la naturaleza como ente malvado que
nos sorprende a veces con episodios sobrenaturales causantes de desolacin y
muerte.
En los ltimos lustros se ha registrado un incremento en el volumen de prdidas
econmicas vinculadas a los episodios atmosfricos de rango extraordinario.
Realmente ello es as. Y no es, sino el reflejo del propio aumento del nivel de vida de
las sociedades occidentales. En efecto, la mejora de las condiciones econmicas de
una sociedad conlleva prcticas de riesgo: necesidad de suelo para su urbanizacin
en las ciudades, construccin de costosas infraestructuras, prcticas agrarias que
buscan especiales condiciones del medio, entre otras.
El territorio se convierte en un escenario de actuaciones que, en la bsqueda del
progreso colectivo, no valoran, en ms ocasiones de las deseables, la exposicin de
personas, bienes y servicios al riesgo. De manera que no es necesario un aumento
significativo del nmero de episodios de lluvia torrencial o de temporales de viento, en
su caso, para que se incrementen las prdidas econmicas con ocasin de su
desarrollo en un territorio de riesgo.
11

El caso de las inundaciones resulta significativo al respecto. Y ello debido a la

litoralizacin de la actividad econmica y urbanstica vivida en los ltimos lustros en
algunas reas de la superficie terrestre. En este sentido, el litoral mediterrneo es uno
de los ejemplos ms llamativos.
El ltimo informe sobre el estado del medio ambiente en territorio europeo, publicado
por la Agencia Europea de Medio Ambiente (Seales medioambientales 2004), se
pone de manifiesto que en la dcada de los aos noventa del siglo XX la superficie
edificada de Europa ha crecido un 22 %, y este hecho es muy evidente en algunos
ejes de crecimiento econmico europeo como el mediterrneo. El reciente informe de
dicho organismo sobre El cambio climtico y las inundaciones fluviales en Europa,
hace constar la importancia de la accin humana en la gnesis del riesgo de
inundaciones en el territorio europeo; as, se indica que la actividad humana tambin
desempea un papel, es decir, la deforestacin en las regiones montaosas acelera el
fenmeno de la escorrenta, lo que contribuye a un aumento del riesgo de inundacin.
Adems, es probable que mediante el desarrollo urbanstico en lo que antes eran
llanuras de inundacin aumente la magnitud de las consecuencias negativas de los
episodios de inundacin en determinadas zonas, contribuyendo al riesgo de
inundaciones ro abajo debido a la canalizacin de los ros. (EEA Briefing 01, 2005).
Tan slo en el sector espaol del Arco Mediterrneo, en el perodo 1992-2000, se han
construido ms de un milln doscientas mil nuevas viviendas residenciales con lo que
ello supone de ocupacin, a veces, de terrenos poco aptos para la urbanizacin y
necesidad de dotacin ulterior de agua potable.
Junto al litoral mediterrneo resulta muy destacada la actividad de la construccin de
viviendas residenciales que se ha llevado en estos ltimos aos en el archipilago
canario, donde se mantienen ritmos de edificacin de 8.000 nuevas viviendas al ao,
lo que sita a esta regin en los primeros puestos del Estado por actividad edificatoria
residencial. Ello puede explicar, entre otros factores, el aumento de la vulnerabilidad
experimentado, asimismo, en las islas de Tenerife y Gran Canaria, donde se han
ocupado laderas y abanicos aluviales de desembocadura de barrancos.
Como se ha sealado, el anlisis de este proceso, en la escala municipal, es asimismo
ilustrativo. Entre los 55 municipios con mayor nmero de viviendas visadas en el
perodo 1992-2000 en relacin con la poblacin existente en ellos en 1991, un total de
38 son municipios situados en primera lnea de costa. En todos estos municipios se
registra un aumento importante del riesgo frente a las inundaciones puesto que la
expansin de los usos residenciales del suelo se ha producido, en mayor o menor
medida, a expensas de la ocupacin de reas prximas a cauces o espacios
marjalencos de avenamiento precario que recuperan su antigua funcin natural con
ocasin de tormentas intensas.
La demanda de viviendas para residencia de inmigrantes europeos es creciente en el
litoral mediterrneo espaol. Se trata de un grupo poblacional en aumento constante
durante los ltimos aos que encuentra en las condiciones climticas invernales de
las tierras del mediterrneo espaol la justificacin principal para la adquisicin de
viviendas cuyo precio resulta muy asequible en contrastes con los existentes en sus
pases de origen. Este aspecto reviste sumo inters para el tema de estudio que nos
ocupa (riesgo de inundaciones), puesto que, en no pocas ocasiones, el comprador
extranjero de una vivienda no es consciente no tiene porque serlo- del peligro que
supone la adquisicin de unidades residenciales situadas junto a cauces de ramblas y
barrancos ya que, de entrada, desconoce los rasgos del medio fsico del territorio
donde se ubica dicha vivienda. Se est, en definitiva, jugando, con mayor o menor

12

intencin, con el desconocimiento de los rasgos geogrficos del territorio de acogida

por parte del comprador europeo.
Como resultado de estos procesos de expansin del casalicio, la propia evolucin
urbana de una ciudad puede explicarse, en muchos casos, como la sucesiva
integracin en su callejero de cursos fluviales y, por ende, el incremento progresivo del
riesgo de inundacin, cuando no se han calculado los efectos que tal invasin puede
suponer. En el litoral mediterrneo espaol proliferan los ejemplos de incorporacin de
cauces fluviales (rieras, ramblas, barrancos) al plano urbano. Ello eleva el grado de
exposicin de las poblaciones residentes y, en ltima instancia, la propia vulnerabilidad
de las sociedades all ubicadas. Por tanto, no es una cuestin de aumento de la
peligrosidad todava no demostrado- sino de incremento de la vulnerabilidad y la
exposicin ante el peligro de las inundaciones que, -en este caso s-, se ha convertido
en la causa principal del aumento del riesgo frente a las inundaciones en Espaa
durante los ltimos decenios. No es aventurado afirmar, sino todo lo contrario, que en
conjunto del territorio espaol, y en especial, en las tres reas sealadas (Pas Vasco,
archipilago canario y, sobre todo, litoral mediterrneo, el riesgo frente a las
inundaciones es mayor a comienzos del siglo XXI que veinte aos atrs.

4. Cambios en la percepcin de la sequa en Espaa

En la pennsula Ibrica existen diferentes maneras de entender la sequa. Se trata de
diferentes percepciones condicionadas por la ubicacin de una regin, formas distintas
de vivir estos episodios meteorolgicos en relacin con las actividades econmicas
desarrolladas. Hay una percepcin rural y otra urbana de las secuencias secas
completamente distintas. Existe tambin una consideracin diferente del fenmeno
para el ciudadano y para la Administracin.
Sea como fuere, lo cierto es que en el origen y desarrollo de un perodo de sequa en
las tierras ibricas hay dos factores que siempre estn presentes: uno de modo
permanente, la pertenencia de gran parte de las tierras ibricas al dominio climtico
mediterrneo que, per se, se caracteriza por la aparicin, algunos aos, de perodos
de sequa debido a su proximidad al cinturn planetario de subsidencia subtropical; el
segundo factor, desafortunadamente habitual salvo destacadas excepciones en la
tradicin hidrolgica espaola, es la falta de una gestin eficaz de los recursos de
agua que haga frente a demandas -crecientes- y ofertas que se ven muy mermadas en
aos de indigencia pluviomtrica.
Hay, asimismo, maneras diversas de entender las respuestas posibles frente a las
sequas, desde la posibilidad -no deseable- de alterar el ritmo pluviomtrico de un
territorio de forma artificial (siembra de nubes) a las actitudes racionales que valoran el
recurso agua como finito y consideran la necesidad de explotarlo de modo racional
(sostenible) aprovechando la posibilidades tcnicas que ofrece su buena distribucin
canalizada y medida, la depuracin de aguas residuales urbanas e industriales y su
reutilizacin, as como la potabilizacin de aguas salinas.
La sequa ana factores fsicos y humanos en una secuencia temporal ms o menos
prolongada que provoca consecuencias distintas segn el espacio geogrfico
afectado. En la actualidad son los aspectos humanos los que tienen un peso mayor en
la valoracin de este fenmeno natural hasta el punto de motivar su propia aparicin
debido a que la demanda agraria, urbana e hidroelctrica de agua ha provocado una
alteracin del umbral de sequa. Hoy da, no es necesaria una brusca reduccin de
lluvias para que se disparen las alertas por falta de recursos para mantener las
actividades econmicas con normalidad. En la consideracin de la sequa, conforme
13

ha aumentado el nivel de vida, la sociedad espaola ha pasado de la austeridad en el

gasto de agua al despilfarro, de la adaptacin al catastrofismo, slo corregible
consiguiendo una buena y adecuada utilizacin de los recursos disponibles y, en
situaciones especficas de dficit estructural, aumentndolos mediante trasvases y
desalacin, siempre y cuando la posibilidad de disponer de estos nuevos volmenes
de agua no justifique despilfarros futuros.
La expansin de las agriculturas de regado y los procesos de urbanizacin y
desarrollo del fenmeno turstico, industrial y proteccin del medio ambiente que se
han experimentado en el ltimo tercio del siglo XX han propiciado unos cambios
cualitativos en la percepcin de la sequa.
La sequa ahora se valora por el mayor o menor volumen de agua disponible en los
embalses para poder atender las demandas actuales. Esto conduce a una apreciacin
errnea sobre las cantidades de agua disponibles en cada cuenca, que se
sobredimensionan por encima de la realidad media. No se contempla cul es el
hidrograma de la cuenca si no que se planifica como si sta dispusiese de caudales
inagotables, hasta el extremo de que ya existen muchas de ellas que ni siquiera en
los aos ms hmedos son capaces por s solas de atender sus demandas. Por
ejemplo, en Espaa, las cuencas de los ros Llobregat, Nervin, Manzanares, Mijares,
Palancia, Turia, Serpis, Guadalest, Amadorio, Monnegre, Vinalop, Segura,
Almanzora, Andarax, Guadalhorce, Adra.... En todas ellas se vive constantemente en
situacin de sequa aunque el ao pluviomtrico sea normal. Cuando se dan
chubascos de fuerte intensidad horaria y se producen grandes crecidas, los volmenes
susceptibles de almacenar son insuficientes pues no llegan ni a restituir una pequea
parte de la explotacin excesiva de las reservas hipogeas.
As se pasa de la apreciacin de un fenmeno como hecho natural al que adaptarse, a
su consideracin como episodio catastrfico, esto es, con una apreciacin peyorativa
del mismo por parte del hombre puesto que una secuencia de sequa trastorna el
normal funcionamiento de sus actividades econmicas. Y junto al cambio en la
apreciacin general de los episodios de sequa de la adaptacin al catastrofismoeste fenmeno natural encuentra percepciones distintas segn el mbito territorial,
colectivo o actividad econmica afectada (ver tabla 3).
En la actividad agraria la consideracin de las sequas es distinta segn el tipo de
agricultura que se practique en cada regin. As, para la agricultura pluvial, es decir,
aquella que se practican adecuando el ciclo productivo a la cuanta y ritmo estacional
de las precipitaciones, las secuencias de sequa suponen la imposibilidad de cultivar
durante el intervalo de indigencia de lluvias y, en casos extremos, el abandono de la
tierra. El abandono de tierras tendr efectos negativos para la retencin de humedad
en el suelo puesto que la falta de laboreo de estas tierras provoca el apelmazamiento
del suelo con el consiguiente aumento de la escorrenta superficial; por su parte, los
aterrazamientos construidos para la laminacin de las aguas se desmoronan
favoreciendo la evacuacin de las aguas a partir de la apertura de regatos en los
muretes y la activacin, en definitiva de los procesos erosivos. Se desarrolla as un
proceso de efectos visuales llamativos que se aprovecha para transmitir la idea de un
aumento de los perodos de sequa y de sus efectos, cuando lo que se oculta en
realidad es el abandono y desorganizacin de estos secanos.
Los regados extensivos, que en Espaa ocuparan dos millones de hectreas,
encuentran la solucin a los aos secos en el incremento de presin de las
extracciones de aguas subterrneas. La sobreexplotacin de acuferos puede llegar a
extremos tan llamativos como los ocurridos en los acuferos de La Mancha (acufero
23, sobre todo) que han trascendido sus efectos a sus espacios hmedos (Tablas de
14

Daimiel, Lagunas de Ruidera). Si no se accede a estos recursos de emergencia la

prdida de humedad culmina con la asfixia radicular y la muerte de los cultivos. Una
reflexin objetiva sobre la utilizacin de esos volmenes de agua nos hara ver la mala
utilizacin de recursos hdricos disponibles en Espaa con fines agrcolas. De ellos
slo se justificara los destinados a los cultivos de olivar y viedo por su mayor
trascendencia socioeconmica y aquellos empleados para algunas plantas
industriales, caso de la remolacha, y cereales en comarcas con una distribucin
racional de la propiedad de la tierra a fin de no incentivar todava ms el xodo rural.
Tabla 3. Las diferentes percepciones de la sequa
Adaptacin de las condiciones naturales de cada territorio:
- Seleccin de cultivos resistentes a la sequa en espacios
ridos.
Percepcin tradicional
- Aprovechamiento de aguas pluviales en los domicilios
(algibes).
- Aprovechamiento de aguas de avenida
-La sequa (la pertinaz sequa) es un fenmeno que permite
justificar la ausencia de actuaciones necesarias para paliar la
Percepcin de las
falta de agua en una regin.
Administraciones
-No se desea que se produzca una sequa, pero cuando tiene
lugar se remite a su consideracin como fenmeno natural
extraordinario.
-La sequa provoca abandono de campos
La sequa para la
-Si las parcelas se sitan en laderas se activan los procesos
agricultura pluvial
erosivos
-Ante una secuencia de sequa es preciso encontrar recursos de
La sequa en regados
agua.
extensivos
-Se acude a la explotacin de aguas subterrneas.
-Se demandan aguas forneas (trasvases)
-Esta agricultura requiere agua pero no lluvia in situ porque
mancha frutos, activa plagas y reduce, en definitiva, el valor
comercial de los productos.
La sequa para la
-Se recurre al procedimiento de siembra de nubes con yoduro
agricultura de vanguardia
de plata para evitar la lluvia en las parcelas.
-No hay preocupacin por la sequa mientras hayan recursos de
agua para poder regar.
-No se percibe el problema de la sequa mientras salga agua del
grifo.
La sequa en la ciudad
-Las restricciones de agua provocan protestas en demanda de
soluciones.
-El turismo de sol y playa y en general, las actividades de ocio al
aire libre, valora la abundancia de das despejados, sin lluvia.
La sequa para la
-No se percibe el problema de la sequa mientras este
actividad turstica
asegurado el abastecimiento domiciliario.
-La mala planificacin de recursos de agua provoca problemas
de restricciones.
-Se vinculan los episodios de sequa a la cuestin del cambio
Percepcin ambiental de climtico.
la sequa
-Se aprovechan las pocas secas para crear un estado de
opinin sensible al problema de la desertizacin.
Fuente: Morales, Olcina y Rico (2000)

Las agriculturas de vanguardia tienen necesidad de unos volmenes de agua, como

condicin sine qua non, peno no la desean con precipitacin in situ. De otoo a
primavera se desean das radiantes de luz y buenas temperaturas nocturnas, sin
temporales de viento y exceso de humedad (rocos y lluvias). El agua se desea pero
15

no sobre el lugar, es preferible tener que recurrir a su trada desde lugares distantes
antes que la lluvia caiga in situ. Para evitar la lluvia y el granizo en parcelas ocupadas
por cultivos hortcolas y frutcolas de ciclo manipulado se han empleado en la fachada
este de Espaa diversos mtodos como la construccin de pantallas de proteccin a
partir de mallas y plsticos o los ideados para la mitigacin de granizo (cohetes,
quemadores de yoduro de plata y empleo de avionetas) que son utilizados con el fin
de alterar el rgimen interno de las nubes y disipar la lluvia en un punto concreto.
En reas urbanas el riesgo de sequa no se percibe mientras haya agua en el grifo. La
sociedad urbana necesita agua pero tampoco desea que llueva in situ, sobre todo en
determinadas jornadas. Se ha llegado a pensar que el hombre puede ordenar la
atmsfera para disponer que llueva por las noches y los das sean soleados. Si bien se
consideran necesarias para limpiar las calzadas, riego de jardines, limpieza de redes
de alcantarillado. En muchas ciudades la presencia de lluvias provoca caos
circulatorio. Se apuesta por un estado permanente de sequa. En algunas no
acostumbradas a la presencia frecuente de la lluvia, los das de precipitacin provocan
innumerables disfuncionalidades que irritan la sensibilidad de sus habitantes. Los usos
urbanos son los que, en los ltimos aos, han provocado con sus demandas
problemas de suministro cuando sus sistemas de abastecimiento no estaban
dimensionados para soportar los perodos de sequa, por falta de capacidad de
almacenamiento (cuencas del Norte y Tajo...), por carencias de redes de distribucin
adecuadas e interconectadas con otras cuencas para poder atender las demandas
(Madrid, Barcelona, Bilbao, Sevilla), y finalmente permisividad en la planificacin de
reas urbanas y tursticas sin disponer de los volmenes de agua adecuados para
atender las demandas consiguientes (litoral mediterrneo, Algarve portugus).
Por su parte, las actividades de ocio y turismo al aire libre exigen el desarrollo de
tiempo soleado o, cuando menos, de ausencia de lluvia. Los aos hmedos son
considerados negativos para el turismo de sol y playa e incluso para los que tienen en
la nieve su atractivo climtico principal. Por su parte la mayor parte de fiestas de
adaptan a la existencia de luminosidad y ausencia de precipitacin. Los habitantes de
las ciudades desean que los fines de semana y en los perodos de vacaciones reine el
buen tiempo, esto es, que haya abundancia de das despejados para poder realizar
actividades al aire libre.
Queremos agua pero que acceda a los ncleos tursticos y urbanizaciones a travs de
conducciones o embotellada evitando la presencia de lluvia in situ. De ah que la
planificacin del espacio turstico se haya realizado hasta ahora, en la mayora de
ocasiones, sin valorar previamente la continuidad y adecuacin de los recursos
disponibles a las exigencias de lo planificado y su posible expansin. As han surgido
grandes disfuncionalidades cuando los volmenes de agua se mostraron insuficientes
como ha sucedido en la Costa del Sol, Costa Blanca y urbanizaciones tursticas de
Baleares y Canarias en Espaa. Recordemos al respecto los serios problemas en el
abastecimiento de agua en las costas de Cdiz y Mlaga durante el verano de 1995,
que oblig a restricciones de agua y a la construccin, por va de urgencia, de la
planta desaladora, de titularidad municipal, de Marbella, o el grave problema de
desabastecimiento de agua que padeci el municipio alicantino de Benidorm durante
la secuencia seca de 1978-84, cuando este importante ncleo turstico espaol tuvo
que ser abastecido con buques cisterna en septiembre de 1978 desde la ciudad de
Alicante y utilizar aguas subterrneas con alto grado de salinidad procedente de pozos
perforados de urgencia en los mismos stanos de hoteles y apartamentos. A raz de
este suceso la ciudad de Benidorm sufri una grave prdida de imagen turstica hasta
el punto de perder el turismo de procedencia alemana que desde entonces no ha
recuperado. Por ltimo no se debe olvidar el grave desajuste en el abastecimiento de
agua potable que padeci la baha de Palma durante el verano de 1995 y que activ
16

la llamada "operacin barco" consistente en la trada de aguas del Ebro desde

Tarragona al puerto de Palma mediante el sistema de buques "Mstoles" y "Cabo
Prior". Este episodio supuso la apuesta definitiva por la desalacin de aguas marinas
como reserva estratgica para garantizar el futuro desarrollo turstico de la isla, como
algunos aos antes se haba hecho en Ibiza y Formentera, y con anterioridad en las
islas orientales del archipilago canario.
Hay, por ltimo, una percepcin ambiental de las sequas. En Espaa, a partir del
decenio de los aos ochenta el desarrollo de una secuencia de sequa se interpreta, a
efectos ambientales, como episodio apocalptico que desata un ciclo de degradacin
del medio. sta se iniciara en terrenos agrcolas abandonados -por falta de agua- o en
reas forestales incendiadas -debido a la sequedad ambiental- y culminara en un
proceso de desertificacin. Es cierto que sequas agudas llegan a provocar
abandono de tierras que quedan al albur de que tormentas intensas en zonas de
litologa margosa o arcillosa activen mecanismos de erosin que s constituyen un
problema, en la escala local, en algunos territorios espaoles (Sureste, Depresin del
Ebro, Prepirineo, cuenca del Guadiana menor).

5. Actores de las polticas de prevencin del cambio climtico y de los

extremos pluviomtricos en Espaa
Las polticas de prevencin, reduccin, mitigacin o adaptacin al cambio climtico y a
los extremos pluviomtricos se han puesto en marcha, durante los ltimos aos, en
Espaa por parte de diversos actores, en relacin con la escala de trabajo objeto de
tratamiento. Europa, el estado espaol y las comunidades autnomas han
desarrollado actuaciones ejecutivas y legislativas orientadas a la reduccin mitigacin
o adaptacin ante estos tres aspectos (cambio climtico, inundaciones y sequas). Por
su parte, la escala local resulta fundamental para la puesta en marcha de acciones en
esta lnea, aunque resultan escasas para la importancia que deberan tener estas
medidas locales- las actuaciones llevadas a cabo al respecto en el conjunto de
municipios espaoles
A la vista de la serie de medidas que se han desarrollado y se llevan a cabo
actualmente- por parte de las diversas administraciones se impone una reflexin: la
necesidad de coordinar polticas y actuaciones; aspecto que no siempre se pone en
prctica. As por ejemplo, algunas Comunidades Autnomas han desarrollado, durante
los ltimos aos, cartografa de riesgo de inundacin y planes de reduccin del riesgo
basados en la ordenacin del territorio. Los resultados de esta cartografa no son
siempre coincidentes con los que se han desarrollado al amparo de la Directriz Bsica
de Inundaciones y no van a resultar coincidentes con el reciente programa cartogrfico
puesto en marcha por el Ministerio de Medio Ambiente, a travs de las
Confederaciones Hidrogrficas (Sistema Nacional de Cartografa de Zonas
Inundables). Tendrn que establecerse los mecanismos de cooperacin precisos para
evitar duplicidades de informacin. E idnticas consideraciones pueden sealarse con
la cuestin de la realizacin de instalaciones de desalacin cuya puesta en marcha
desarrollan Comunidades Autnomas o algunos Ayuntamientos sin atender las
actuaciones planificadas desde el Estado.
Es, por tanto, necesario desarrollar mecanismos de cooperacin y gobernanza
territorial necesarios para que las medidas y programas de reduccin del riesgo y del
cambio climtico que se disean desde las diferentes Administraciones puedan
llevarse a trmino por encima de disparidad de criterios y diferente priorizacin de
stas.
17

Tabla 4. Actores de las polticas de reduccin del cambio climtico y de

extremos pluviomtricos (inundaciones y sequas) en Espaa
ESCALA

EUROPA

ESTADO

CC.AA.

DIPUTACIONESCOMARCAS

LOCAL

POLTICAS
-Directiva Marco del Agua
-Directiva de Gestin de Espacios
Inundables
-Fondos Europeos para la realizacin
de actuaciones de prevencin de
riesgos hidrolgicos (encauzamientos,
trasvases)
-Libro Verde del Cambio Climtico en
Europa
-Legislacin de aguas (Ley del Plan
Hidrolgico Nacional 2001, mod.)
-Programa Agua
-Legislacin del suelo (Ley 8/2007)
-Planes de Gestin de Sequas (Conf.
Hidrogrficas)
-Estrategia de Adaptacin al Cambio
Climtico (Oficina Espaola del Cambio
Climtico-MMA)
-Prediccin meteorolgica
-Directriz Bsica de Inundaciones
-Leyes y Planes de Ordenacin del
Territorio
-Legislacin del Suelo
-Cartografa de riesgo de inundaciones
-Programas de reutilizacin de aguas
residuales urbanas (sequas)
-Legislacin que ampara la puesta en
marcha de desaladoras
-Planes regionales de adaptacin al
Cambio Climtico
-Planes de prevencin de Inundaciones
(Directriz Bsica de Inundaciones)
-Planes de infraestructura
(abastecimiento de agua)
-Planes de ordenacin del territorio de
escala subregional
-Planificacin del suelo
-Construccin de desaladoras
municipales- para garantizar
abastecimiento
-Planes municipales de prevencin de
inundaciones

ESTADO
-En fase de desarrollo
-En fase de desarrollo

-Ejecutado

-En fase de desarrollo

-Ejecutado
-En fase de desarrollo
-En fase de desarrollo
-Ejecutado
-En fase de desarrollo

-Ejecutado
-Ejecutado
-En fase de desarrollo
-En fase de desarrollo
-En fase de desarrollo (algunas)
-En fase de desarrollo
-En fase de desarrollo (algunas)
-En fase de desarrollo (algunas)
-En fase de desarrollo (algunas)
-Ejecutado
-En fase de desarrollo (algunas)
-Ejecutado
-Ejecutado

-En fase de desarrollo (algunos)

Fuente: Elaboracin propia

6. Polticas, medidas y estrategias de mitigacin de inundaciones y

sequas
La prevencin de inundaciones y sequas se ha llevado a cabo en Espaa en virtud
de la aplicacin de dos medidas principales:

18

 Acciones curativas o actuaciones estructurales, esto es, realizacin de obras

de infraestructura para reducir los efectos futuros de inundaciones y sequas.
Este es el tipo de medidas que se han tenido un mayor desarrollo en nuestro
pas y siempre despus de la ocurrencia de un evento catastrfico.
Actuaciones preventivas, que intentan evitar las consecuencias de sequas e
inundaciones a partir de la ordenacin territorial y de la educacin y
comunicacin social del riesgo. Estas medidas aunque tienen un desarrollo
reciente en Espaa, se presentan como el conjunto de acciones ms
sostenibles y econmicas a medio y largo plazo.
La tabla 5 recoge el conjunto de medidas llevadas a cabo para mitigar los efectos de
los extremos hidrolgicos en nuestro pas.
Tabla 5. Medidas, polticas y estrategias para la reduccin de extremos
hidrolgicos llevadas a cabo en Espaa
INUNDACIONES

-Adaptacin de actuaciones territoriales a la

dinmica torrencial de los cursos fluviales
-Riesgos de turbias
-Aterrazamientos
-Avisos a las poblaciones (toque de
campanas, soplido de caracolas, telgrafo,
telfono,)
-Gaviones de proteccin ante crecidas
-Embalses
-Prediccin meteorolgica
-Presas de laminacin de crecidas
-Canalizaciones
-Desvo y nuevo trazado de tramos de cauces
-Colectores de agua pluvial en reas urbanas
-Elaboracin de cartografa de riesgo
-Planes de reduccin del riesgo mediante
ordenacin territorial
-Legislacin del suelo y de la ordenacin del
territorio
-Educacin para el riesgo
-Comunicacin del riesgo

SEQUAS
-Acueductos
-Embalses
-Perforacin de
pozos
ACTUACIONES
-Aprovechamiento
TRADICIONALES
de aguas pluviales
(aljibes)
-Riegos de turbias
-Rogativas pro
pluviam
-Incremento
artificial de
ACTUACIONES
precipitaciones
ENCAMINADAS A
-Sobreexplotacin
INCREMENTAR LA de acuferos
OFERTA DE
-Trasvases
RECURSOS
-Desalacin de
EXISTENTES
aguas marinas y
salobres
continentales
-Educacin
ambiental. Medidas
de ahorro en los
domicilios.
-Planificacin
racional de los usos
agrarios del agua
ACTUACIONES
(polticas agrarias,
ordenacin de
ORIENTADAS AL
APROVECHAMIENTO regados, seleccin
RACIONAL DE LOS de cultivos
RECURSOS
rentables, adopcin
EXISTENTES
de sistemas de
riego localizado)
-Reutilizacin de
aguas residuales
depuradas
-Control de
prdidas y
moderacin del
19

gasto en espacios
urbanos
Fuente: Elaboracin propia

A estas medidas hay que aadir el conjunto de ayudas econmicas y declaraciones de

zonas catastrficas a reas afectadas por inundaciones o sequas, amparadas en
decretos administrativos, estatales o autonmicos y la implantacin de sistemas de
seguro, agrarios, particulares y colectivos.
Se analizan a continuacin las medidas no estructurales de reduccin de los extremos
hidrolgicos desarrolladas en Espaa. No se efecta anlisis de las medidas
estructurales desarrolladas para la prevencin de inundaciones (embalses, presas,
canalizaciones) cuya eficacia en la reduccin del riesgo se ha demostrado notable en
las ltimas dcadas. Tampoco se hace una valoracin de las medidas de reduccin
del riesgo de sequas basadas en el incremento de oferta de agua, puesto que ello es
objeto de tratamiento en otros informes del presente Panel cientfico-tcnico de
seguimiento de la poltica del agua.

7. La consideracin de los riesgos naturales en los procesos de

ordenacin del territorio en Espaa
El medio fsico es elemento bsico en la configuracin de tramas urbanas, y as ha
sido valorado por la legislacin urbanstica y de ordenacin territorial desde la
conformacin del urbanismo espaol contemporneo a mediados del siglo XX. En la
propia Ley de 12 de mayo 1956 sobre Rgimen del suelo y ordenacin urbana se
encuentran referencias a la necesidad de estudios sobre el estado del territorio (art.
9.2.a). Es cierto que las menciones a la necesaria insercin de estudios del medio
fsico son escuetas y a ello se une el desinters y la falta de formacin de los equipos
redactores de los documentos de ordenacin del territorio y planeamiento municipal a
la hora de analizar y valorar la importancia del medio fsico para la ciudad. La
legislacin nacional y, desde la dcada de los aos ochenta, las normas autonmicas
sobre ordenacin del territorio y planificacin del suelo han ido incorporando esta
cuestin en sucesivos textos vinculantes. Sea como fuere, las legislaciones del suelo y
ordenacin del territorio, estatales o autonmicas, otorgan un protagonismo de primer
orden al nivel local; de facto, los planes generales de ordenacin urbana se han
convertido en un instrumento clave para la plasmacin de polticas del territorio. Bien
entendida la redaccin de un documento de planeamiento municipal, puede
convertirse, como se ha indicado, en una herramienta eficaz para la prevencin de la
peligrosidad natural.
De los peligros naturales que afectan al territorio espaol, las inundaciones son las
que merecen una tratamiento ms detallado en las normas legales y, en su caso, en
los documentos de ordenacin territorial. De ah que ocupen la mayor parte de las
referencias que se comentan en el presente apartado. No obstante debe sealarse
que sismicidad, vulcanismo, temporales de viento, sequas, fenmenos atmosfricos
extraordinarios para la actividad agraria (granizos, heladas, viento) se contemplan en
la normativa sectorial correspondiente (ver tabla 6).

20

Tabla 6. Legislacin ambiental y territorial y consideracin de los riesgos

naturales en Espaa
CONSIDERACIN DE LA PELIGROSIDAD
NATURAL
-Establece permetros de proteccin
Ley de Costas (1988)
-Dominio Pblico Martimo-Terrestre limitado por la
zona afectada en los mximos temporales conocidos
-Establece permetros de proteccin de Dominio
Ley de Aguas (2001)
Pblico Hidrulico
Plan Hidrolgico Nacional (2001)
-Gestin de sequas e inundaciones
-Zonas con riesgo natural deben declararse suelo no
urbanizable
Ley del Suelo (2007)
-Incorporacin de mapas de riesgo en documentos de
planeamiento
-Determina las zonas con riesgo ssmico
Normativa sismorresistente (1994 y
-Establece normativa para la construccin de
2002)
edificaciones en las zonas con riesgo
-Incluye la necesidad de realizar estudios de
Ley del Seguro Agrario Combinado
peligrosidad de episodios atmosfricos de rango
(1978)
extraordinario (heladas, granizos, viento, etc.)
Directrices Bsicas de Proteccin
-Obliga a la elaboracin de cartografa de riesgo
Civil (1994 y 1995)
(ssmica, volcnica y de inundaciones)
-El proceso de evaluacin de impacto ambiental para
Legislacin de impacto ambiental
acciones relacionadas con la implantacin de nuevos
(2006)
usos del suelo incluye un estudio de impacto ambiental
en el que debe relacionarse un anlisis de riesgos
Gestin Medioambiental
-En las de carcter territorial debe incluirse un anlisis
(Reglamento UE 1836/93)
de peligrosidad natural
LEGISLACIN

Fuente: Elaboracin propia

Se ha sealado que en Espaa la Ley del Suelo del ao 1956 ya articulaba la

necesidad de incluir en la memoria de los planes generales de ordenacin los rasgos
del medio fsico de la ciudad (art. 9). Este aspecto se reitera en los diferentes textos
legales del suelo vigentes en nuestro pas en la segunda mitad de siglo (Ley 2 de
mayo 1975, art. 9; Decreto 9 de abril 1976: R.D.L. 1/1992 de 26 de junio, Ttulo III; y el
Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978). El art. 38 de este ltimo Real
Decreto seala que en la Memoria de Plan General Municipal de Ordenacin se debe
incluir un documento de informacin bsica donde se explique, entre otros aspectos,
las caractersticas naturales del territorio tales como las geolgicas, topogrficas,
climticas y otras anlogas. Idntico contenido se presume para los Planes Directores
Territoriales de Coordinacin contemplados en la Ley del Suelo de 1976 y mantenidos
en el texto de 1992 (art. 68). Hay que recordar que la legislacin nacional del suelo
experiment un proceso de revisin tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 20
de marzo de 1997. El nuevo texto legal surgido tras dicha decisin (Ley 6/1998, de 13
de abril) es particularmente interesante por lo que a la consideracin de la peligrosidad
natural en los procesos de ordenacin del territorio se refiere. En efecto, en l, amn
de la citada sentencia del Tribunal Constitucional, se recogi en su artculo 9.1 (suelo
no urbanizable) el espritu de los trabajos de la Comisin Especial sobre la Prevencin
y Asistencia en situaciones de Catstrofe creada por el Senado tras los desastres de
Biescas (agosto de 1996), Alicante (septiembre de 1997) y Badajoz (noviembre de
1997), por lo que respecta a la necesidad de incluir medidas de carcter preventivo
para la reduccin de la vulnerabilidad ante los peligros naturales.
El informe de la Comisin Especial de Catstrofes del Senado , cuyo texto final
contiene algunos errores de concepto manifiestos p.e. se indica que Espaa tiene
21

una climatologa compleja-, inclua un conjunto de medidas para la atenuacin del

riesgo de diferentes peligros naturales que en caso de haberse llevado a la prctica
hubieran minimizado sobremanera el riesgo de inundaciones en Espaa. En concreto
el informe conclua con la propuesta de los siguientes aspectos (ver tabla 7)
Tabla 7. Medidas para la reduccin del riesgo de inundacin contempladas en el
informe de la comisin para la prevencin de catstrofes del senado espaol
(diciembre 1998)

Acciones
a corto plazo

Acciones a
medio y largo
plazo

-Programa Nacional de Cartografa Temtica de Zonas Potencialmente

Inundables y su Nivel de Riesgo, que cubra todo el territorio espaol.
-Dicha cartografa debe orientar en la planificacin hidrolgica, territorial y
urbana.
-El promotor, pblico o privado, de planes, programas y proyectos, debera
incorporar a los mismos una evaluacin del riesgo de inundaciones para su
consideracin en el procedimiento de autorizacin o aprobacin de stos.
-Impulsar y finalizar cuanto antes el deslinde del Dominio Pblico
Hidrulico, en el marco del Programa LINDE.
-Revisin del Plan Nacional de Previsin y vigilancia de Fenmenos
Meteorolgico Adversos.
-Completar la instalacin del SAIH en todas las grandes cuencas
espaolas.
-Elaboracin de una clasificacin de presas segn su nivel de riesgo.
-La finalizacin del Programa Nacional de Cartografa Temtica de Riesgo
de inundaciones debe ser el instrumento que oriente las polticas de
prevencin de inundaciones
-Los Parlamentos autonmicos deberan adoptar las iniciativas legislativas
necesarias para que la planificacin territorial y urbana contemple las
restricciones imprescindibles a los usos del suelo en funcin del nivel
potencial de riesgo de inundaciones
-Elaboracin y ejecucin de programas de restauracin hidrolgico-forestal
-En el caso de situaciones consolidadas de alto riesgo, las Administraciones
deberan consensuar con los afectados medidas de intervencin urbanstica
para minimizar los efectos de avenidas e inundaciones.

Fuente: Informe de la Comisin Especial sobre Prevencin y Asistencia en situaciones de

Catstrofe. Boletn General del Senado, n 598, de 9 de diciembre de 1998.

Lamentablemente la Comisin de Catstrofes del Senado dej de funcionar en 1998 y

no se consider la posibilidad de crear una comisin de seguimiento para valorar el
grado de cumplimiento de las resoluciones aprobadas. La realidad es que apenas se
han llevado a cabo tan slo en el Pas Vasco, Comunidad Valenciana y Cataluaalguna de las medidas contempladas para la prevencin de las inundaciones en
Espaa (y tampoco en relacin a otros riesgos naturales).
En el grado de consideracin que merecen los riesgos naturales en la administracin
poltica espaola ms bien escaso- ha supuesto todo un mrito la redaccin del
artculo 9.1 en la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre el rgimen del suelo y valoraciones.
En efecto, la ley seala que deben merecer la condicin de suelo no urbanizable
aquellos terrenos en los que concurran riesgos naturales acreditados en el
planeamiento sectorial. Debe entenderse que la condicin de terreno de riesgo es
otorgada por la Directriz Bsica de Inundaciones (Plan Estatal de Proteccin Civil ante
el Riesgo de Inundaciones) y, en su caso, su desarrollo autonmico (Planes
regionales) y local (Planes de Actuacin Municipal), bien por los catlogos de zonas
inundables incluidas en los Planes Hidrolgicos de Cuenca (art. 72 del Reglamento de
la Administracin Pblica del agua y de la Planificacin Hidrolgica Real Decreto
927/1988 y art. 42 del Real Decreto Legislativo 1/2001, que aprueba el texto refundido
de la Ley de Aguas) o, en su defecto, el inventario de zonas que histricamente han
22

sufrido inundaciones que, en 1988, elabor la Comisin Tcnica de Emergencia por

Inundaciones de la Comisin Nacional de Proteccin Civil en el estudio Las
inundaciones en la Espaa Peninsular. No obstante, como se indica a continuacin
(vid. infra.) la cuestin es la consideracin, o mejor, la no consideracin que hace el
planeamiento urbano municipal de estas cartografas de riesgo de inundacin, con lo
cual en numerosas ocasiones el artculo 9.1 de la Ley del Suelo de 1998 (art. 12 EN
Ley 8/2007), por lo que respecta a la delimitacin de terrenos con riesgo, no se
termina de cumplir.
El anlisis de la legislacin sobre urbanismo y ordenacin del territorio de las
diferentes regiones espaolas permite comprobar el diverso trato que la peligrosidad
natural merece en cada una de ellas. Se aprecia una relacin directa entre la
ocurrencia de algn episodio natural de rango extraordinario de efectos catastrficos
en una regin en fecha prxima a la aprobacin de la ley correspondiente y la mayor
consideracin que merece el tratamiento de los riesgos naturales como elemento
importante a tener presente en los procesos de ordenacin territorial.

8. Tipos de planes de prevencin del riesgo de inundacin desde la

ordenacin del territorio
Es diversa la relacin de planes orientados a la reduccin del riesgo fluvial desde la
ordenacin del territorio. De los dos riesgos fluviales citados (inundaciones y sequas)
son los primeros los que han merecido una mayor atencin por parte de las
administraciones del territorio espaol. La tabla 8 resume la tipologa de planes de
prevencin del riesgo de inundaciones existentes en Espaa.
Tabla 8. Tipologa de planes para la reduccin del riesgo de inundaciones en
Espaa

TIPOS DE PLANES
DIRECTIVA 60/2007 DE
GESTIN DEL RIESGO DE
INUNDACIONES EN
EUROPA

DE PROTECCIN CIVIL
CON REPERCUSIN EN
LOS PROCESOS DE
ORDENACIN DEL
TERRITORIO (BASADOS EN
LA DIRECTRIZ BSICA DE
INUNDACIONES DE 1995)

MBITOS
-De obligado cumplimiento en todos los pases
europeos.
-Planes de Gestin de Inundaciones
-Elaboracin de cartografa de riesgo de inundacin
(Sistema Nacional de Cartografa de reas Inundables.
Ministerio de Medio Ambiente)
-mbito regional
Planes de Emergencia de las
Comunidades Autnomas
-Navarra
-Galicia
-Pas Vasco
-Comunidad Valenciana
-Catalua (INUNCAT)
-Andaluca
-mbito local
El 80% de los municipios espaoles
carece de planes municipales de
emergencia para la prevencin del
riesgo de inundaciones.

23

TIPOS DE PLANES

MBITOS
Especficos
-Enfoque integral de cuenca
Pas Vasco (Plan Territorial Sectorial de
Ordenacin de Mrgenes de los Ros y
Arroyos de la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco, Vertiente Cantbrica,
1998
y
Vertiente Mediterrnea, 1999)
Catalua (Planes de Espacios Fluviales)

DE ORDENACIN DEL
TERRITORIO SENSU
STRICTO (BASADOS EN
LAS LEGISLACIONES
AUTONMICAS DE
ORDENACIN DEL
TERRITORIO)

-Enfoque municipal
Andaluca (Plan de Prevencin de Avenidas
e Inundaciones en cauces urbanos
andaluces, 2002)
-Enfoque mixto
Comunidad Valenciana (Plan de Accin
Territorial para la Prevencin del Riesgo de
Inundaciones en la Comunidad Valenciana,
2003)
Generales (contemplan el riesgo de inundaciones)
-Planes Territoriales Generales o Sectoriales de
las Comunidades Autnomas que incluyen
indicaciones sobre el riesgo de inundaciones
-Andaluca
-Pas Vasco
-Canarias
-Baleares
-Murcia (litoral)
-Planes Generales de Ordenacin Urbana que
recogen normas para la reduccin del riesgo de
inundacin

PLANIFICACIN URBANA

-Ley del Suelo 2007

-Leyes del Suelo y de Ordenacin del
Territorio de las Comunidades
Autnomas
-Planes especficos
escorrentas urbanas:

para

la

reduccin

de

-Plan contra las inundaciones de la

ciudad de Alicante
-Plan de instalacin de depsitos de
agua pluvial de Barcelona
Fuente: Elaboracin propia

24

9. La importancia de la escala local en la prevencin de riesgos naturales

desde la ordenacin del territorio
El anlisis del riesgo de inundacin en Espaa, con perspectiva territorial, no debe
olvidar que es en la escala local donde se mueve lo esencial de los procesos de
ocupacin de suelo y de asignacin de usos en el territorio. En efecto, los municipios
tienen garantizada constitucionalmente su autonoma para la gestin de sus intereses,
reforzando as la posicin de stos en el sistema de competencias en materia de
ordenacin del territorio. Por su parte, la Ley de Bases del Rgimen Local de 2 de abril
de 1985 ha venido a precisar y detallar estas competencias. Adems, las Sentencias
del Tribunal Constitucional de 11 y 22 de diciembre de 1988 y de 2 de abril de 1992
han venido a reforzar el papel de los municipios en la ordenacin de su territorio
puesto que en ellas se considera suprimida, por entenderla incompatible con el modelo
de autonoma municipal cristalizado en la Ley de Bases de 1985, toda potestad de
suspender de las autoridades administrativas y gubernativas (salvo la que se confiere
al Delegado del gobierno en el artculo 67). En opinin de Toms Ramn Fernndez
se trata de una afirmacin excesivamente categrica que el propio Tribunal
Constitucional se ver obligado a matizar en su da para garantizar un adecuado
equilibrio entre intereses pblicos de distinto orden, cuya definicin no puede dejarse
al arbitrio de los Ayuntamientos y de la ulterior revisin jurisdiccional de los acuerdos
de stos sin que padezcan seriamente los de orden superior que por ser tales
conciernen a todos los ciudadanos y no slo a los ubicados en un determinado trmino
municipal.
Afortunadamente, el Tribunal supremo, a partir de la Sentencia de 13 de julio de 1990,
ha acertado a encontrar un punto de equilibrio entre las exigencias que derivan del
principio constitucional de autonoma municipal y los requerimientos, tambin
inexcusables, que resultan de la necesaria integracin en un marco supramunicipal de
la pluralidad de intereses y perspectivas que es caracterstica de la ordenacin
territorial.
La prctica de la ordenacin del territorio en la escala municipal se realiza mediante la
redaccin, aprobacin y ejecucin de los denominados Instrumentos de Planeamiento
Urbanstico que en el ordenamiento jurdico espaol adoptan diversas formas Entre
todas ellas, el Plan General Municipal de Ordenacin (PGOU) y las Normas
Subsidiarias son las principales herramientas que tiene el administrador municipal
para ordenar usos en el territorio y, en relacin con ello, para incorporar medidas que
puedan contribuir a mitigar los riesgos naturales inherentes a una localidad.
Los Planes de Ordenacin Municipal deben incluir, segn establece la Ley del Suelo
de 1976, los documentos que se relacionan a continuacin:

Memoria
Planos de informacin y ordenacin urbanstica del territorio
Normas urbansticas
Programa de actuacin
Estudio Econmico-Financiero
Otros documentos (catlogo de espacios y bienes inmuebles)

En relacin con la reduccin del riesgo en un municipio resulta esencial la elaboracin

de una Memoria informativa exhaustiva, ampliamente documentada y esclarecedora
de los rasgos fsicos y humanos que integran un municipio. Es el documentos ms
geogrfico de un Plan de Ordenacin Municipal y el de mayor importancia del Plan
puesto que de las conclusiones del estado socio-territorial que se incorporen a la
25

Memoria tendr que derivarse la asignacin ulterior de usos del suelo, mediante el
procedimiento de la clasificacin y calificacin.
En efecto, la Memoria es un documento bsico y esencial en todo Plan de ordenacin
urbana (art. 12 .3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenacin urbana de 9
de abril de 1976). En la Memoria se contiene el propsito del planificador a la hora de
plantear su propuesta de ordenacin del territorio, a escala municipal, para los
prximos aos. La Memoria y los documentos que la acompaan deben contener la
informacin necesaria para justificar el modelo territorial elegido, a la vista de los
anlisis socio-territoriales y econmicos realizados. En algunas Comunidades
Autnomas, el procedimiento de redaccin y exposicin pblica de los Planes
Generales de Ordenacin Urbana contempla una fase de Avance del Plan donde se
incluyen ya los contenidos esenciales que van a configurar Es, por ejemplo, el caso de
la Comunidad Valenciana segn regula el Reglamento de Planeamiento (1998). Y a
pesar de la importancia otorgada a la Memoria en la legislacin del Suelo, es frecuente
que sta se convierta en un documento elaborado por los equipos redactores de los
Planes de Ordenacin Urbana con poco rigor, donde se obvian contenidos bsicos
para el conocimiento del modelo territorial de un municipio. Esto es muy evidente en la
parte dedicada al anlisis del medio fsico y demogrfico, que, en el mejor de los
casos, suele derivar en una copia indiscriminada de un manual de geografa de la
provincia en cuestin del que se rescatan contenidos de mbito general que, sin
posterior revisin o adaptacin concreta al territorio del trmino municipal en cuestin.
Asignados usos al suelo, esto es, efectuada la clasificacin y, posterior, calificacin del
suelo en el municipio, los Ayuntamientos disponen de otra herramienta para el control
de la instalacin de usos residenciales: la tramitacin y expedicin de licencias
municipales. Como seala Toms Ramn Fernndez3, uno de los principios
tradicionales del Derecho Urbanstico espaol es el sometimiento de todas las
actividades que impliquen un uso artificial del suelo a un control previo cuya finalidad
es comprobar la conformidad de las mismas a las normas en cada caso aplicables.
Cuestiones jurdico-legales al margen, la expedicin de las licencias de obra por parte
de los Ayuntamientos se ha convertido en una fuente importante de ingresos para los
entes locales y, en particular, en municipios tursticos de la fachada litoral
mediterrnea espaola, donde la construccin de viviendas es una de las principales
actividades econmicas en ellos. Este aspecto nos sita ante una prctica que,
desarrollada abusivamente en el contexto de corto plazo que el sistema democrtico
espaol fija para los perodos de gobierno municipal, puede hipotecar la propia
disponibilidad de suelo a medio y largo plazo. Amn de que, en este contexto, el
tratamiento del medio fsico y de la peligrosidad natural en los documentos
municipales de planeamiento urbanstico cobra un papel de escasa relevancia.
Abundan, desafortunadamente, los ejemplos de planes de ordenacin urbana con un
tratamiento inadecuado de los problemas inherentes al medio natural. No se incluye ni
un mapa de localizacin de cauces fluviales o, para el peligro de sequas, no se
aborda un anlisis mnimo de recursos, usos y tendencias de gasto en el
abastecimiento de agua.

Fernndez, T.R. (2001) Manual de Derecho Urbanstico. Abell, El Consultor de los

Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, pp. 205-231.

26

10. La importancia de la cartografa de riesgo de inundacin

Como se ha sealado, en los ltimos aos se ha desarrollado cartografa de riesgo de
peligros naturales extremos que empleo esencial para el establecimiento de medidas
de planificacin territorial. La tabla 9 recoge las experiencias ms destacadas para la
delimitacin del riesgo de inundaciones a diferentes escalas que se han puesto en
marcha en Europa y Espaa, durante los ltimos aos.
Tabla 9. Cartografa de riesgo para la reduccin del riesgo de inundaciones
mediante la ordenacin del territorio en Espaa
UNIN EUROPEA

ESPON
(Project 1.3.1.)

ESTADO

CC.HH

MAPAS DE PELIGROSIDAD Y DE
RIESGO
1:30.000.000
SISTEMA NACIONAL DE
CARTOGRAFA DE ZONAS
INUNDABLES
(S.I.G., LIDAR)
variable (1:750.000, 1:1.200.000;
1:1.400.000)
MAPAS
1:35.000

PLAN
TERRITORIAL
SECTORIAL
PLAN
MAPAS
CATALUA
TERRITORIAL
1:10.000 TO 1:1.000
(2000)
SECTORIAL
PLAN
MAPAS
VALENCIA
TERRITORIAL
1:80.000
EXPERIENCIAS
(2004)
SECTORIAL
POSITIVAS
PLAN DE
VARIABLE SEGN EL REA DE
ORDENACIN
TRABAJO
TERRITORIAL DE
--ANDALUCIA
ESCALA
REGIONAL
(desde 1999)
REGIONAL y
1:400.000
SUBREGIONAL 1:50.000
PLANES
SUBREGIONALES
LOCAL
DE ORDENACIN
1: 10.000
MAPAS
PLAN
TERRITORIAL
1:275.000
MURCIA
GENERAL
(2003)
(FRANJA
LITORAL)
CARTOGRAFA
MAPAS
MADRID
REGIONAL DE
1: 30.000
(2007)
RIESGO DE
INUNDACIN
Todas aquellas Comunidades Autnomas que no tiene aprobadas Directrices o
EXPERIENCIAS
Planes Sectoriales de Ordenacin del Territorio y no han elaborado cartografa
NEGATIVAS
de riesgo de inundaciones
PAS VASCO
(1998)

En este nuevo contexto, hay que esperar un avance significativo en las cartografas de
riesgo en los prximos aos. Se trata de una herramienta esencial en los estudios de
riesgo natural, que ha experimentado un avance muy notable en los ltimos aos en
relacin con la aplicacin de las modernas tecnologas cartogrficas. La posibilidad de
relacionar, de forma inmediata, usos del suelo con la peligrosidad natural, a fin de
establecer grados de exposicin y vulnerabilidad ante un episodio de rango
27

extraordinario, ha impulsado la elaboracin de cartografas de riesgo; con la ventaja

aadida de su posible actualizacin continua. La preparacin de estos mapas ha
adquirido, adems, rango legal. Y va a ser un requisito imprescindible en los estudios
de riesgo de inundacin previstos en la mencionada Directiva europea sobre
evaluacin y gestin de las inundaciones.
El estudio del impacto social y econmico vinculado a los peligros naturales se ha
convertido en los ltimos aos, en una de las lneas de investigacin principales del
anlisis de riesgo. En efecto, el conocimiento de la peligrosidad ha experimentado un
importante impulso durante estos ltimos aos en todo el mundo; pero no as la
investigacin en el campo de la vulnerabilidad. En Espaa, por ejemplo, existen muy
buenos estudios sobre peligrosidad climtica, como se ha sealado con anterioridad,
pero escasean las aproximaciones sobre la vulnerabilidad relacionada con los
episodios atmosfricos de rango extraordinario. La Unin Europea, en el marco de las
nuevas polticas de ordenacin del territorio derivadas de la aprobacin de la
Estrategia Territorial Europea de 1999, est llevando a cabo anlisis de riesgos
(naturales y tecnolgicos) en el espacio geogrfico europeo que puedan servir de
referencia a la hora de llevar a cabo actuaciones en el territorio en cada uno de los
Estados miembros. A tal fin ha elaborado cartografas de riesgo donde el criterio
principal es la vulnerabilidad de los territorios ante los diferentes riesgos.
En relacin con ello, en los prximos aos habr que definir metodologas para
cartografiar el riesgo de inundacin, ms all de la determinacin de reas de peligro.
Se trata de un reto importante, puesto que la sequa es el fenmeno extremo de ms
compleja definicin y en relacin con ello, tiene una dificultad cartogrfica intrnseca.

11. ltimos avances en la reduccin del riesgo de inundacin desde la

ordenacin territorial
Hay dos ltimos avances que deben comentarse en relacin con la puesta en marcha
de iniciativas de gestin del riesgo de inundacin desde la ordenacin territorial. Por
un lado, la aprobacin en octubre de 2007 de la Directiva Europea 60/2007 de
evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin en el espacio europeo; por otro, la
aprobacin, en mayo de 2007, de la nueva Ley del Suelo estatal (Ley 8/2007) que ha
incorporado la obligacin de elaboracin de cartografa de riesgos que deber
incorporarse en la documentacin del informe de sostenibilidad que, a partir de este
momento, debe acompaar las nuevas propuestas urbansticas.
En relacin con la aprobacin de la Directiva 60/2007, debe sealarse que no se ha
dado el paso hacia la necesidad de una poltica integral de gestin de los riesgos; se
ha comenzado, tan slo, a intervenir en el peligro natural que se entiende ms
pernicioso en este espacio geogrfico, desde una perspectiva centroeuropea. A este
respecto, resulta muy significativo que en la Exposicin de motivos de la propuesta
de Directiva se hace mencin a la importancia de los episodios de inundacin en
Europa, destacando los episodios ocurridos en los pases de centro Europa en 2002 y
2005, y sin embargo no se comentan los ocurridos en los pases mediterrneos en los
ltimos diez aos, que han dejado un rastro muy importante de daos econmicos y
vctimas humanas. Empero, lo destacado es que por fin la Unin Europea quiere
plantear una poltica de reduccin del riesgo de inundaciones a partir de la aplicacin
de medidas tambin- de ordenacin del territorio. Con este planteamiento, la
Directiva establece un marco para la reduccin del riesgo para la salud humana, el
medio ambiente y la actividad econmica asociado a las inundaciones en el territorio
de la unin (art. 1). Para ello los Estados miembros realizarn, respecto a cada

28

demarcacin hidrogrfica o a la parte de una demarcacin hidrogrfica internacional

situada en su territorio, tres documentos:
-Evaluacin preliminar del riesgo de inundacin
-Mapas de riesgo de inundacin
-Planes de gestin del riesgo de inundacin
La evaluacin preliminar del riesgo de inundacin deber incluir:
Un mapa de la demarcacin hidrogrfica que presente los lmites de las
cuencas hidrogrficas y las subcuencas y, cuando convenga, las zonas
costeras asociadas, y que indique la topografa y los usos del suelo.
Una descripcin de las inundaciones sucedidas en el pasado.
Una descripcin de los procesos de inundacin y su vulnerabilidad al cambio,
incluido el papel de las llanuras aluviales como barrera o retencin natural de
los desbordamientos y de las vas de evacuacin de inundaciones en la
actualidad o en el futuro.
Una descripcin de los planes de desarrollo que pudieran provocar un cambio
de los usos del suelo o de la distribucin de la poblacin y de las actividades
econmicas que pudiera hacer aumentar los riesgos de inundacin en la
misma zona o en las regiones situadas ro abajo o ro arriba.
Un anlisis de la probabilidad de futuras inundaciones basado en datos
hidrolgicos, tipos de inundaciones y en el impacto previsto del cambio
climtico y de las tendencias de los usos del suelo.
Un pronstico de las consecuencias estimadas de inundaciones futuras sobre
la salud humana, el medio ambiente y la actividad econmica que tenga en
cuenta la evolucin a largo plazo, incluido el cambio climtico.
Los Estados de la Unin Europea se comprometen a realizar esta evaluacin en 2010.
Asimismo, debern realizarse una actualizacin de dicha evaluacin antes de 2018 y
luego sucesivas revisiones cada seis aos.
Junto a la evaluacin del riesgo de inundacin, la Directiva obliga, tambin, a los
pases europeos a la elaboracin de una cartografa detallada de riesgo de inundacin
que incluir dos clases de mapas: mapas de inundaciones y mapas indicativos de los
daos derivados de las inundaciones o mapas de riesgo de inundacin). Esta
cartografa se realizar a escala de demarcacin hidrogrfica segn la denominacin
oficial contemplada en la Directiva Marco de Agua 2000/60- y deber estar concluida
en 2013.
Los mapas de inundaciones incluirn las zonas geogrficas que podran inundarse
segn las hiptesis siguientes:
(a) alta probabilidad de inundacin (perodo de retorno probable de 10 aos);
(b) probabilidad media de inundacin (perodo de retorno probable de 100 aos);
(c) baja probabilidad de inundacin (fenmenos extremos).
Para cada una de estos niveles de probabilidad tendr que indicarse los niveles del
agua previstos, la velocidad de la corriente, cuando proceda y las zonas en las que
podra producirse erosin de las orillas y sedimentacin de arrastres.
Por su parte, los mapas indicativos de daos derivados de inundaciones (mapas de
riesgo de inundacin) indicarn los daos potenciales asociados a stas expresados
por medio de los parmetros siguientes:
29

(a) nmero de habitantes que pueden verse afectados

(b) daos econmicos potenciales en la zona
(c) daos potenciales al medio ambiente.
Por ltimo, la reduccin del riesgo de inundacin debe incluir, segn se incluye en la
Directiva, la redaccin de un Plan de gestin del riesgo de inundacin que incluir
dos fases: un primer plan, que deber estar finalizado y puesto en marcha en 2015 y
un segundo plan o revisin y actualizacin del anterior, que entrar en vigor en 2021.
Los planes de gestin del riesgo de inundacin abarcarn todas las fases del ciclo de
gestin del riesgo de inundacin, centrndose en la prevencin, proteccin y
preparacin y teniendo en cuenta las caractersticas de la cuenca hidrogrfica o
subcuenca considerada. La Directiva hace una apuesta explcita por la participacin
activa de todos los agentes implicados en la gestin de los territorios con riesgo de
inundacin a la hora de elaborar los documentos a que obliga la misma. Se seala, en
concreto, que los Estados miembros pondrn a disposicin de la poblacin la
evaluacin preliminar del riesgo de inundacin, los mapas de riesgo de inundacin y
los planes de gestin del riesgo de inundacin. Asimismo, deben garantizar la
participacin activa de todas las partes interesadas en la elaboracin, revisin y
actualizacin de los planes de gestin del riesgo de inundacin previstos.
Por su parte, la reciente aprobacin en Espaa de la Ley 8/2007, del Suelo ha
supuesto un avance importantsimo para la incorporacin del anlisis de riesgo en los
procesos territoriales. En este texto legal se mantiene la obligacin de clasificar como
suelo rural (no urbanizable) aquellos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos
los de inundacin o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislacin
de ordenacin territorial o urbanstica (art. 12). Pero se ha avanzado un poco ms
respecto a la anterior Ley del Suelo de 1998 que no explicitaba la manera de
acreditar el riesgo de un territorio. Evidentemente no hay mejor modo de acreditar el
riesgo existente en un espacio geogrfico que plasmando esta condicin en un mapa.
Por ello, en la nueva ley del suelo de 2007, a partir de ahora las actuaciones
urbansticas deben ir acompaadas de un informe de sostenibilidad ambiental donde
se incluyan, entre otros estudios, un mapa de riesgos naturales del mbito objeto de
ordenacin (art. 15). Es la primera vez que una normativa del suelo espaola obliga a
incorporar cartografa de riesgo entre la documentacin que debe acompaar los
nuevos desarrollos urbansticos. No obstante, ni en la mencionada nueva ley del suelo
espaola, ni en ninguna de las legislaciones del suelo y ordenacin del territorio
existentes en las Comunidades Autnomas, se contempla la posibilidad de expropiar
propiedades situadas en zonas de alto riesgo, como se seala en la legislacin
francesa de reduccin del riesgo mediante ordenacin territorial (Ley Barnier 1995,
mod. 2002). De ah que para la solucin a los problemas existentes en muchos casos
se seguirn planteando la puesta en marcha de medidas estructurales.

12. Planes de sequa de las Confederaciones Hidrogrficas

La Ley del Plan Hidrolgico Nacional (Ley 10/2001), vigente, seala en su art. 27.2
que los Organismos de cuenca elaborarn en los mbitos de los Planes Hidrolgicos
de cuenca correspondientes, en el plazo mximo de dos aos desde la entrada en
vigor de la presente Ley, planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y
eventual sequa, incluyendo las reglas de explotacin de los sistemas y las medidas a
aplicar en relacin con el uso del dominio pblico hidrulico. Los citados planes, previo
informe del Consejo de Agua de cada cuenca, se remitirn al Ministerio de Medio
Ambiente para su aprobacin. En cumplimiento de este precepto, los diferentes
organismos de cuenca han elaborado Planes de Gestin de Sequas, tal y como se
relaciona en la tabla 10.
30

Tabla 10. Elaboracin de planes de gestin de las sequas (art. 27, ley 10/2001)
por parte de las Confederaciones Hidrogrfica y organismos del agua
CONFEDERACIN u ORGANISMO
GESTOR
NORTE
GALICIA COSTA
AGENCIA VASCA DEL AGUA (Ley 1/2006)
DUERO
EBRO
AGENCIA CATALANA DEL AGUA
TAJO
JCAR
SEGURA
GUADIANA
GUADALQUIVIR

AGENCIA ANDALUZA DEL AGUA

BALEARES
CANARIAS

ESTADO
Elaborado
Por elaborar
Por elaborar
Elaborado
Elaborado
Elaborado
Elaborado
Elaborado
Elaborado
Elaborado
Elaborado
En la Cuenca Mediterrnea Andaluza se ha
creado un Comit de Gestin de Sequa.
Por elaborar el Plan en los dos mbitos de
planificacin
y
gestin
(atlntico
y
mediterrneo)
Por elaborar
Por elaborar

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. Confederaciones Hidrogrficas.

La estructura de los documentos elaborados es similar en todos los casos. Se realiza

una delimitacin del mbito objeto de planificacin, se analizan los aspectos climticos
de las sequas y se estudian los episodios ms significativos ocurridos en los ltimos
decenios. Se estudian, a continuacin los recursos totales existentes y los volmenes
posibles en situaciones de sequa; se detallan escenarios de sequa, en relacin con
las precipitaciones y los volmenes posibles en cada momento y se describen niveles
de sequa. Por ltimo, se concretan las medidas a tomar, los mecanismos de
seguimiento y control del plan y el conjunto de requerimientos ambientales de la
cuenca que se incluyen en la propia planificacin y gestin de la situacin de
emergencia.
En todos los casos se ha hecho un esfuerzo muy notable de recopilacin de datos
existentes y de modelizacin de escenarios, para establecer niveles de riesgo
ajustados a la realidad de cada cuenca. Se trata de un paso importante para la gestin
ms eficaz de las situaciones de sequa y base para la redaccin de los nuevos Planes
Hidrolgicos de Cuenca (Demarcacin Hidrogrfica) que se estn revisando o lo
harn en los prximos aos- en cumplimiento de la Directiva Marco del Agua 2000/60.
Y asimismo, van a ser pieza importante en futuras actuaciones de planificacin del
agua en Espaa.
A este respecto, algunos municipios entidades mancomunadas o mbitos
comarcales- espaoles y sus organismos (empresas, mancomunidades, etc.) de
distribucin de aguas han elaborado, en los ltimos aos, planes de emergencia en
situacin de sequa. Se trata de una iniciativa muy positiva que debera ser exigible
legalmente a aquellos municipios de ms de 20.000 hab. (Ley de Bases del Rgimen
Local). Se podran adaptar, as, a la escala local las determinaciones previstas en los
planes de sequa que han elaborado las confederaciones hidrogrficas, diseando
escenarios concretos para cada mbito.

31

13. Adaptacin y mitigacin del cambio climtico

En puridad hay que hablar de actuaciones para la reduccin de los gases que
ocasionan efecto invernadero porque ste es el principal problema que acucia a la
atmsfera terrestre, independientemente de que su presencia y permanencia en la
troposfera puedan causar los citados efectos en las condiciones climticas de la Tierra
a medio y largo plazo. Si adems estas medidas consiguen situar en un plano de
normalidad natural las alteraciones climticas terrestres asistiremos a una de las
intervenciones antrpicas ms racional e importante sobre el medio llevadas a cabo en
la historia de la humanidad. Aunque esto ltimo parece un objetivo complejo y difcil de
alcanzar. De ah que ante las posibles alteraciones que manifieste la maquinaria
climtica durante los prximos decenios, lo ms prudente sea la adaptacin a la
probable nueva realidad ambiental.
Si el cambio climtico se ha convertido en el principal problema ambiental a escala
planetaria es porque lleva asociados efectos econmicos que pueden alterar el
bienestar de las economas avanzadas o agravar el subdesarrollo en regiones pobres.
Por ello los gobiernos mundiales han comenzado a tomar cartas en este asunto,
aunque no todos con el mismo vigor. La reduccin de gases de efecto invernadero
implica un cambio en el actual modelo energtico mundial, muy dependiente de los
combustibles fsiles y una disminucin, en primera instancia, de los niveles de
crecimiento econmico en muchos pases. De ah que no siempre se acepten
protocolos u otros acuerdos internacionales que puedan suponer una prdida de los
niveles de renta. El protocolo de Kioto, por lo dems, es un acuerdo de mnimos que
en poco puede solucionar la situacin de grave contaminacin atmosfrica existente.
Sern necesarias medidas ms enrgicas
A ello se unen los posibles costes de fenmenos directamente asociados con el
calentamiento planetario como el deshielo y la subida del nivel del mar. El informe
Stern ha calculado que en Europa si el nivel del mar aumentase un metro ms de 20
millones de personas se vean afectadas directamente y unos 300.000 millones de
dlares del PIB de diversos pases europeos correran peligro de perderse. (N. Stern,
2007). Ello ha movido a algunos pases a aplicar medidas de adaptacin a la subida
del nivel marino, basadas en obras de infraestructura (diques) y ordenacin del
territorio. Hay que sealar que la evaluacin de los costes econmicos del cambio
climtico que se estn realizando actualmente se refiere bsicamente a proyecciones
de las prdidas econmicas que ocasionan los episodios atmosfricos extraordinarios.
Y stos no son una consecuencia del cambio climtico sino fenmenos propios del
comportamiento natural del clima. Otra cuestin es que hayan derivado en un
problema (riesgo) por actuaciones indebidas llevadas a cabo por el ser humano sobre
el medio geogrfico y que han aumentado la vulnerabilidad y exposicin al riesgo de
las sociedades. En Espaa tenemos buenos ejemplos de ello (litoral mediterrneo,
Canarias), donde en la actualidad hay ms riesgos de inundaciones y sequas que
hace tres decenios.
El conocimiento del clima y sus alteraciones y de los efectos que ello puede ocasionar
en las sociedades requiere todava de un mayor esfuerzo investigador. Se deben
mejorar los modelos de prediccin climtica para poder llegar a una regionalizacin
ms detallada de escenarios de futuro. Esto es mucho ms notable en Espaa, donde
existen incgnitas an sin resolver sobre el comportamiento de las precipitaciones
actual y futuro, con la importancia que ello tiene para la planificacin de los recursos
de agua.

32

Pese a las incertidumbres que todava alberga el conocimiento del sistema climtico
mundial y su posible evolucin en las prximas dcadas, no debemos quedarnos de
brazos cruzados. La humanidad no puede seguir creciendo econmicamente bajo
unos principios de depredacin rpida de los recursos naturales del planeta. La
apuesta por energas ms limpias que sustenten el desarrollo econmico ha de
constituirse en un fin necesario para encontrar el siempre difcil equilibrio entre
poblacin y recursos.
El calentamiento del planeta ocasionado por el efecto invernadero va a seguir
ocupando y preocupando a dirigentes y ciudadanos a lo largo de este siglo. Es un
fenmeno grave que debe tomarse muy en serio. Y ello obliga, necesariamente, a
adoptar una postura de cautela a la hora de transmitir las noticias relacionadas con la
variabilidad climtica. Hay que divulgar toda la verdad, sin exageraciones. Es un
principio esencial y necesario para el avance cientfico.
Estamos ante un fenmeno que puede marchar el futuro de la Humanidad durante las
prximas dcadas. El calentamiento planetario es uno de los grandes temas del
mundo contemporneo, que pone todava ms nfasis en la tesis de la sociedad del
riesgo que propusiera en los aos ochenta del pasado siglo el socilogo alemn Ulrich
Beck. Y lo mejor es que estamos todava a tiempo para poner soluciones. No
conviene lanzar una visin catastrfica de los efectos del cambio climtico, porque al
ser un proceso a largo plazo se tardarn dcadas en ponerse de manifiesto y ello
puede desincentivar el inters de la sociedad. Antes al contrario hay que informar de
los avances que se vayan produciendo en las investigaciones de cambio climtico y
comenzar a adaptarse a sus posibles efectos. Si estos son menos drsticos de lo que
hasta ahora se seala desde los organismos internacionales, habremos minimizado, al
menos, el riesgo existente ya en muchos territorios de la superficie terrestre. Y entre
ellos, el litoral mediterrneo es una regin-riesgo que merece una especial atencin de
las administraciones y la sociedad para evitar que se agraven los efectos, ya
manifiestos, del carcter extremo del climade un clima que puede cambiar.
Junto a la subida de temperaturas, lo que preocupa a los gobiernos y la sociedad en
general es la subida del nivel del mar, ocasionada por el deshielo de glaciares o el
casquete polar norte; as como la accin combinada de subida del nivel del mar e
incremento de inundaciones. Si se cumplen las previsiones de los modelos climticos
algunas zonas del planeta pueden verse seriamente afectadas por el aumento del
nivel marino. Islas del Pacfico y franjas litorales del Atlntico Norte parece que sern
los sectores con mayores efectos. Por eso algunos pases comienzan a tomar
medidas. As, por ejemplo, Holanda ha aprobado una estrategia territorial donde se
tiene en cuenta el efecto de la subida del nivel del mar4. En la ciudad de Espoo
(Finlandia) se estn planteando la construccin de casas sobre plataformas elevadas
hasta 1,5 m sobre el nivel del suelo en previsin de los niveles que podra alcanzar el
mar tanto por la posible subida debida a las previsiones de cambio climtico. Polonia
ha elaborado mapas del posible efecto de la subida del nivel del Bltico en su litoral5.
Espaa ha diseado un Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico que
contempla medidas estructurales y de planificacin territorial para afrontar los posibles
efectos de las alteraciones del clima en las prximas dcadas. Se trata de un
programa ambicioso, pero necesario, que requerir impulso econmico decidido
durante los prximos aos y la implicacin de las administraciones regionales y locales

4
5

Vid. http://international.vrom.nl/docs/internationaal/engelsesamenvattingnr.pdf
Vid. http://pacomet.blogspot.com/2007/06/reunin-de-la-red-ibrica-mediterrnea.html
33

que deben ir diseando, por su parte, planes y programas de mitigacin de este

fenmeno.

14. Prevencin de extremos pluviomtricos y del cambio climtico:

conclusiones generales
Se relacionan a continuacin las conclusiones ms relevantes de los diferentes
epgrafes desarrollados en el presente informe:

El riesgo es la plasmacin territorial de actuaciones indebidas llevadas a cabo

por el ser humano en el medio fsico.

La ocupacin imprudente del territorio genera sociedades expuestas y

vulnerables ante cualquier el desarrollo de los peligros naturales

Las sociedades contemporneas son sociedades del riesgo. Se ha perdido el

tradicional respeto al funcionamiento de la dinmica de la Naturaleza que, en
ocasiones, resulta extraordinario.

El estudio de la vulnerabilidad se ha convertido en un elemento bsico del

anlisis de riesgo.

Espaa es un pas-riesgo en el contexto europeo. Algunos de sus territorios

ocupan los primeros lugares, por su grado de riesgo, ante el posible desarrollo
de peligros naturales.

Sequas e inundaciones son los dos peligros naturales de mayor repercusin

socio-econmica y territorial en Espaa.

No se ha producido un incremento en la frecuencia de desarrollo de episodios

de inundacin y sequa, pero si ha aumentado el riesgo ante estos dos peligros
naturales, debido al aumento de la vulnerabilidad y exposicin ante sus efectos

La subida de temperaturas es una realidad en Espaa. Vivimos en un territorio

ms clido que hace dos dcadas. El cambio climtico por efecto invernadero
es una causa principal en la explicacin de este proceso

Los modelos climticos a medio y largo plazo presentan en nuestras latitudes

un ms que probable incremento de la aparicin de fenmenos meteorolgicos
de rango extraordinario. Los extremos hidrolgicos van a convertirse en
protagonistas destacados del comportamiento climtico e hidrolgico en
Espaa durante las prximas dcadas. Se prev un aumento de los daos
econmicos ocasionados por las inundaciones y las sequas. No es
descartable un aumento, asimismo, en el nmero de vctimas mortales
generadas por las inundaciones como consecuencia del incremento de la
peligrosidad.

Las inundaciones constituyen el peligro de causa atmosfrica de efectos socioeconmicos ms importantes en Espaa. De los diferentes tipos de inundacin
que se dan en territorio espaol, las ms peligrosas son las crecidas sbitas de
cursos fluviales menores, por la prdida de vidas humanas que suponen.

34

El carcter torrencial de las precipitaciones es un rasgo natural de las

condiciones climticas en Espaa. Todas las regiones pueden registrar
volmenes de precipitacin abundantes en corto espacio de tiempo, si bien el
litoral mediterrneo y Canarias son las ms expuestas al desarrollo de
episodios de lluvia intensa y torrencial.

Ningn territorio espaol es ajeno a los efectos de las secuencias de sequa.

Se pueden distinguir 4 tipos principales de sequas en Espaa (cantbricas,
ibricas, surestinas y canarias), con frecuencia de desarrollo y consecuencias
diversas en las regiones espaolas.

La planificacin hidrolgica y la gestin del agua que se desarrolla en un

territorio resulta fundamental para reducir o, en su caso, agravar los efectos de
las secuencias secas.

En Espaa hay, actualmente, ms riesgo de inundacin que hace tres

dcadas.

No se aprecia todava un incremento en los sucesos atmosfricos de lluvia

torrencial, pero si que ha aumentado de forma notable la exposicin y
vulnerabilidad ante dichos episodios.

Las tres reas principales de riesgo de inundacin en Espaa son: litoral

mediterrneo, Pas Vasco y Canarias.

Hay una inadecuacin entre la realidad pluviomtrica de muchas regiones

espaolas y la determinacin de perodos de retorno a la hora de determinar
legalmente las zonas inundables. En el litoral mediterrneo y en las reas de
montaa pirenaica la cuestin es muy notoria. Se debera reflexionar sobre la
necesidad de otro sistema de determinacin legal de las reas inundables.

Los umbrales de sequa se ha reducido en las ltimas dcadas en todas las

regiones espaolas, en relacin con el aumento de demandas de agua.

Las sequas agravan los procesos de prdida de suelo frtil desertificacin- en

nuestro pas, aunque no son su nica causa.

Existen diferentes percepciones de la sequa en Espaa, que es necesario

conocer a la hora de llevar a cabo actuaciones de planificacin y gestin del
agua.

En Espaa se ha desarrollado medidas, polticas y estrategias diversas para la

reduccin del riesgo ante extremos hidrolgicos, que es posible reunir en dos
grandes grupos: medidas curativas o estructurales y medidas preventivas.

La obra de infraestructura hidrulica para la reduccin del riesgo de

inundaciones basada en la construccin de presas o embalses de contencin
de avenidas prcticamente ha alcanzado su nivel de desarrollo posible mximo
en Espaa.

Como consecuencia del modelo de urbanismo desarrollado, se va a seguir

planteando con insistencia el recurso a encauzamientos o desviacin de cursos
fluviales en tramos urbanos con alto riesgo de inundaciones.

35

Se ha producido un avance muy notable en las tcnicas de prediccin

meteorolgica en Espaa. El INM ha realizado un esfuerzo notable de mejora
de modelos de prediccin de fenmenos extremos y comunicacin social del
riesgo.

El sistema espaol de aseguramiento de riesgo de eventos extremos ha optado

por la socializacin del riesgo y no castiga la exposicin a los peligros
naturales.

La ordenacin del territorio se presenta como la medida ms racional, sensata

y sostenible de reduccin del riesgo a medio y largo plazo.

En Espaa se han puesto en marcha diferentes iniciativas de reduccin del

riesgo de inundaciones a partir de la planificacin territorial. Las ms
destacadas se han desarrollado en algunas CC.AA. a partir de la elaboracin
de planes territoriales especficos de reduccin del riesgo de inundacin y la
incorporacin de medidas en los planes de ordenacin territorial de escala
regional o subregional

La escala local resulta decisiva para la aplicacin de medidas de reduccin del

riesgo de inundaciones. Los Planes de Ordenacin Urbana son un instrumento
eficaz para dicho fin. La Ley 8/2007 obliga a incluir cartografa de riesgo en las
nuevas actuaciones urbansticas.

El Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables supone un avance

decisivo para el establecimiento de territorios de riesgo y la delimitacin precisa
del Dominio Pblico Hidrulico

La Directiva 60/2007 supone un avance importante al otorgar rango legal a las

acciones de prevencin y gestin de los espacios europeos con riesgo de
inundacin.

Tradicionalmente, las polticas de reduccin del riesgo de sequa en Espaa

han ido encaminadas al incremento de la oferta de agua en reas afectadas.

El aprovechamiento de recursos hdricos no convencionales es una alternativa

racional, viable y necesaria para la reduccin del riesgo de sequa.

Han tenido un desarrollo mucho menor las acciones orientadas a la reduccin

de la demanda basadas en polticas de precio y educacin ambiental, que
habr que desarrollar durante los prximos aos.

No existen planes de ordenacin territorial orientados a la reduccin de la

sequa, mediante medidas de planificacin, a modo de los existentes con el
riesgo de inundaciones. Se tendrn que desarrollar en los prximos aos.

Las Confederaciones Hidrogrficas han elaborado Planes de Gestin de

Sequas en cumplimiento del artculo 27 de la Ley del Plan Hidrolgico
Nacional, con determinacin de demandas de consumo y establecimiento de
umbrales de riesgo.

Es necesaria una reflexin para establecer las metodologas necesarias para la

elaboracin de cartografa de riesgo de sequa. El cumplimiento del artculo 15

36

de la Ley 8/2007 obliga a ello. La sequa es el riesgo climtico de ms difcil

plasmacin cartogrfica.

15. Propuestas de actuacin administrativa

Se relacionan, en este apartado, un conjunto de propuestas de actuacin para la
reduccin, mitigacin o adaptacin al cambio climtico y a los extremos pluviomtricos,
que pueden ser valoradas por las Administraciones espaolas para su desarrollo
futuro.
La poltica de adaptacin y mitigacin de los efectos del cambio climtico
puesta en marcha por el gobierno de Espaa durante los ltimos aos es
correcta y se asemeja a la desarrollada en la mayor parte de pases europeos
Las polticas de reduccin del riesgo de inundaciones y sequas desarrolladas
por el Ministerio de Medio Ambiente son de aplicacin reciente y necesitan
mayor tiempo para poder evaluar su eficacia. De entrada, el programa Agua,
las medidas - todava en vigor- contempladas en el PHN 2001, as como el
desarrollo del programa LINDE y la puesta en marcha del Sistema Nacional de
Cartografa de Zonas de Inundacin son medidas eficaces para la reduccin
del riesgo.
El cumplimiento de la Directiva 60/2007 de gestin de espacios inundables en
la Unin Europea y del art. 15 de la Ley estatal 8/2007, del Suelo, suponen la
incorporacin definitiva de la mitigacin del riesgo en las polticas de
ordenacin territorial.
Es necesaria la puesta en marcha de un proceso de reflexin para que se lleve
a cabo una modificacin de la Ley de Aguas (y Reglamento de Dominio Pblico
Hidrulico) que establezca una nueva definicin de zona inundable. La
delimitacin mediante perodos de retorno no se adapta a las condiciones
extremas de clima mediterrneo y subtropical.
Es precisa una labor de vigilancia para el cumplimiento de los plazos
establecidos por la Directiva Europea de Gestin de zonas de inundacin
(Directiva 60/2007)
Urge la adaptacin de la nueva normativa del suelo (Ley 8/2007) a la
Comunidades Autnomas y seguimiento administrativo del cumplimiento
estricto de los artculos 12.2 a) y 15.2.
Debe incentivarse el proceso de delimitacin del DPH contemplado en el
programa LINDE, sobre todo en reas de riesgo que sean especialmente
conflictivas por la ocupacin de espacios potencialmente inundables que se ha
llevado a cabo en las dos ltimas dcadas. El Sistema Nacional de Cartografa
de Zonas Inundables va a contribuir a agilizar la parte cartogrfica
Ser necesario definir los parmetros y grados de riesgos a manejar en la
cartografa de riesgo de sequa. Necesariamente tendrn que adaptarse en
cada regin, en virtud de sus condiciones climticas y sus caractersticas
hidrolgicas.

37

 Es necesaria la aprobacin de una normativa que obligue a la inclusin de la

modelizacin climtica en la ordenacin del territorio. Es necesario introducir
los nuevos escenarios de cambio global (trmicos, pluviomtricos y subida del
nivel del mar) en la planificacin de escala regional, subregional y local.
Hay que incentivar la educacin para el riesgo. Una buena manera de ello
puede ser a travs de los programas de la asignatura Educacin para la
Ciudadana que pueden y deben- contener contenidos especficos sobre
riesgos climticos y especialmente, sobre extremos hidrolgicos.
Debera activarse la elaboracin de Planes Municipales de Gestin de Sequa,
al menos en los municipios de ms de 25.000 hab.
Utilizacin de la poltica de precios para la penalizacin del exceso de consumo
en reas urbanas en perodos de sequa.
Creacin de una Direccin General de Riesgos Naturales, dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente y con competencias de planificacin territorial.
Fomento de la investigacin en la prediccin meteorolgica de eventos
extremos.
Apoyo a los programas de aviso meteorolgico
Establecimiento de convenios entre el INM y otros servicios meteorolgicos
regionales para el desarrollo de protocolos de actuacin con ocasin de
situaciones de riesgo.
Aplicacin de medidas de penalizacin de la exposicin al riesgo, a partir de
incremento de cuotas.
Elaboracin de protocolos de comunicacin del riesgo que tengan que ser
adaptados por los medios de comunicacin pblicos con ocasin de eventos
catastrficos.
Implantacin de un sistema de avisos a la poblacin con ocasin de
situaciones de lluvia intensa o torrencial a travs de la telefona mvil.
Culminacin del Sistema Nacional de Cartografa de reas Inundables, iniciado
por el Ministerio de Medio Ambiente y elaborado por las Confederaciones
Hidrogrficas (Cumplimiento de la Directiva 60/2007).

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