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Andrea Delfino
* Este trabajo tiene como base inmediata el artculo Trabajo y subsidios: orgenes, evolucin y contraprestaciones del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en la
ciudad de Rosario, aparecido como un captulo del libro Panaia, Marta (Coord.) (2007),
Transformaciones territoriales y productivas en el mercado de trabajo Litoral. Impresiones
Buenos Aires, Buenos Aires, y fue presentado en la VI Bienal del Coloquio de Transformaciones
Territoriales Escenarios prospectivos acerca del desarrollo del territorio, una reflexin
estratgica, organizado por la Asociacin de Universidades Grupo Montevideo (AUGM) y la
Universidad Nacional del Litoral (UNL), Santa Fe, Argentina, noviembre de 2006.
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1. Introduccin A partir de la dcada del 90, Argentina experimenta una profunda transformacin estructural derivada de la declinacin del papel regulador del Estado
y de la consolidacin de un nuevo orden en el plano econmico. El nuevo
modelo de acumulacin, surgido en 1991, produce fuertes transformaciones
en la estructura social, sobre todo a partir de las modificaciones en el largo
plazo sobre la organizacin y gestin del trabajo, y en la mercantilizacin de
la provisin de bienes y servicios considerados bsicos que, antiguamente,
estaban garantizados por el Estado.
La desintegracin progresiva del mercado de trabajo y el consecuente
aumento del desempleo y subempleo, que multiplicaron la existencia de
franjas de vulnerabilidad en la sociedad, constituyen el mapa crtico de los
impactos de estos procesos sobre las relaciones laborales y sobre las formas
de integracin social.
El quiebre del modelo de acumulacin, en diciembre de 2001, lleva a que
el nuevo gobierno justicialista centre su accionar en el diseo de programas
sociales como estrategia de estabilizacin de la vida social en los segmentos
de riesgo. Surge de esta manera, a principios de 2002, el mayor programa
de subsidios al desempleo de la historia argentina1, el denominado Programa
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD). Dicho programa contaba con
algunas peculiaridades. A diferencia de otros subsidios a los desempleados, la
percepcin del plan social era ilimitada en el tiempo y sus beneficiarios estaban
obligados a una contraprestacin laboral de 4 a 6 horas de trabajo diarias.
Este artculo se plantea como objetivo analizar las caractersticas de la
implementacin del PJJHD en la ciudad de Rosario, detenindose de forma
particular en la configuracin y en las modalidades de las contraprestaciones
laborales realizadas por los beneficiarios.
En primer lugar, se expone el contexto socioeconmico en el cual se gesta
el Programa, su diseo y caractersticas, haciendo foco en las modalidades o
componentes del esquema de contraprestacin establecidos por la normativa,
as como tambin se presentan las lneas a partir de las cuales el gobierno
nacional implementa la redefinicin del Programa. En segundo trmino, se
consideran las particularidades de implementacin y continuidad del Programa
en la ciudad de Rosario. Finalmente, se analiza el PJJHD en el marco ms amplio de las polticas activas de trabajo, polticas de activacin o workfare.
3. Emergencia nacional y polticas sociales Con su llegada al poder, en enero de 2002, Eduardo Duhalde anuncia
la implementacin de dos ambiciosos planes sociales: un programa alimentario y un programa de subsidios para desocupados. El bosquejo de
ambos programas aparece reflejado en todos los medios de comunicacin
nacionales hacia mediados de enero de ese ao:
Sin posibilidades de modificar las presiones del corralito, el Gobierno decidi
invertir lo poco que queda de dinero en dos ambiciosos programas sociales.
Son los planes que declaran la emergencia ocupacional y alimentaria, e implican
el reparto de comida y la distribucin de subsidios a desocupados. Con ellos
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c) incorporar a los beneficiarios/as a proyectos productivos o servicios comunitarios bajo la modalidad de la contraprestacin.
El PJJHD aseguraba un ingreso mensual mnimo de 150 pesos a familias en
condiciones de pobreza, cuyo jefe/a de hogar2 fuera argentino (nativo o naturalizado),
se encontrase en condicin de desocupacin y tuviera al menos un hijo menor
de 18 aos. El beneficiario deba retribuir este ingreso con la realizacin de una
contraprestacin, con una dedicacin diaria no inferior a cuatro horas ni superior a
seis. Dentro de la normativa se estipulaban cuatro modalidades o componentes en
el esquema de contraprestacin:
a. Actividades comunitarias
Refieren a aquellas tareas o actividades que atienden una amplia gama de problemticas sociales y necesidades comunitarias. Este tipo de actividades permiten,
por un lado, el mantenimiento de comedores, copas de leche, atencin y cuidado de
nios, discapacitados y ancianos; y por el otro, promueven el desarrollo de actividades
que tienden a paliar el dficit de la infraestructura barrial a travs del cuidado de plazas
y parques o el mantenimiento y la reparacin de diferentes establecimientos como
escuelas, parroquias o vecinales. De lo antes dicho, es posible observar que, en la
mayora de los casos, este tipo de actividades estn vinculadas al espacio social ms
prximo del beneficiario: el barrio.
El gobierno nacional reconoce que este tipo de actividades a las que considera
como verdaderos lazos de solidaridad en las comunidades barriales se vienen
realizando desde hace ya mucho tiempo; sin embargo, destaca que la implementacin
del PJJHD conllev el incremento de las prestaciones en hospitales, centros de salud,
escuelas, etc., reforzando la atencin, el mantenimiento y las mejoras en dichos
establecimientos (Deibe y Castillo Marn, 2003).
b. Capacitacin y formacin profesional
Las contraprestaciones dentro de este grupo de actividades apuntan a mejorar la
posibilidad de reinsercin o empleabilidad del beneficiario del programa. Contiene
en su interior dos lneas de implementacin. La primera de ellas es la denominada
terminalidad educativa y est orientada a propiciar la finalizacin del ciclo educativo
formal (EGB3/ Polimodal o Primaria/ Secundaria a travs de los sistemas de educacin
de adultos) en programas coordinados con el Ministerio de Educacin de la Nacin. En
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el diseo del PJJHD se sealaba a ste como un objetivo clave para mejorar los niveles
de los beneficiarios. Sin embargo, para abril de 2003, el gobierno nacional
consideraba que, producto de dificultades de implementacin, no se haba podido
alcanzar la potencialidad que ese componente tena (Deibe y Castillo Marn, 2003).
La segunda lnea de implementacin en materia de capacitacin y formacin profesional es la denominada formacin en oficios. La misma apunta a que los beneficiarios, a travs de cursos tcnicos en la red pblica de educacin, adquieran nuevas
capacidades laborales. Este objetivo ha sido puesto en cuestin por algunos autores
(Coraggio, 2004), ya que tiende a reproducir una capacitacin tradicional en oficios,
intil, en muchos casos, para el desarrollo de determinado tipo de emprendimientos.
48 educativos
c. Actividades productivas
En este tipo de actividades se enmarcan diversas formas de autoempleo de los
beneficiarios donde se produce algn bien que se intercambia, o bien, aquellas referidas a generar, a pequea y mediana escala, producciones locales que puedan tener
como destino la satisfaccin de las necesidades bsicas de alimentacin y servicios
de la comunidad (es decir, que son consumidas por aquellos que lo producen). Por su
especificidad, este componente requiere, sin lugar a dudas, de un importante acompaamiento tcnico para su desarrollo, ya sea de instituciones pblicas como de organizaciones del tercer sector.
El gobierno nacional consider a este tipo de actividad como una estrategia
sustitutiva de desarrollos privados y una actividad alternativa y complementaria para
las comunidades de los barrios ms carenciados (Deibe y Castillo Marn, 2003).
d. Reinsercin laboral
El objetivo del desarrollo de este componente fue atender las posibilidades de reinsercin laboral de los beneficiarios en un empleo privado de carcter permanente y
regular (Deibe y Castillo Marn, 2003). De este modo, se buscaba la reinsercin a travs
de empleos que cumplieran con los requisitos mnimos de la legislacin laboral, los cuales
conllevaran adicionalmente una posibilidad efectiva de empleo genuino y permanente.
En el anlisis de Perona, Rocchi y Mariani (2004) se destaca que, dentro de este
componente, la mayora de las responsabilidades recaen sobre la empresa que
quiere incorporar beneficiarios del PJJHD para el desarrollo de actividades laborales
en sus entidades. Para esto, debern presentar la solicitud de inscripcin al Registro
de Empleadores, suscribir convenios de adhesin al PJJHD (los cuales tendrn una
vigencia de hasta seis meses) y debern establecer un vnculo con el municipio para
la seleccin de los beneficiarios. El empleador deber complementar el ingreso que
otorga el PJJHD (150 pesos mensuales por beneficiario) con un monto que alcance,
como mnimo, la retribucin pactada en la categora que se trate en el Convenio Colectivo de Trabajo del sector correspondiente, por una jornada de ocho horas diarias
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Es importante destacar que, junto con la creacin de los Consejos Consultivos los
estaban pensados como mecanismos de control y espacios de articulacin de
los distintos actores, la normativa del PJJHD supona una gestin descentralizada a
nivel local de las actividades de contraprestacin, a travs de los municipios.
50 cuales
5. La redefinicin del Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados Luego de dos aos de funcionamiento y bajo la gestin del presidente Nstor
Kirchner se inician una serie de reformas tendientes a reformular el PJJHD.
Es posible establecer que un conjunto de elementos se estaban conjugando,
en ese momento, para sedimentar la necesidad de reformas. Mientras que,
por un lado, el Programa estaba siendo fuertemente criticado desde diversas
posiciones ideolgicas, por el otro, la administracin del presidente Kirchner
intentaba imprimir un redireccionamiento en las polticas sociales segn
la retrica oficial anclada en una relectura del pasado.
Para entonces, el gobierno nacional encontraba que el PJJHD reproduca el
modelo neoliberal y la condicin de pobreza de los beneficiarios, promova la
pasividad de los actores y se condeca con un modelo de Estado paternalista
y clientelista. As lo expresaba, Alicia Kirchner, ministra de Desarrollo Social
de la Nacin:
La contraprestacin es fijada por el estado u organizaciones, lo que indica
una prctica de tipo paternalista que, en el mediano y largo plazo no permiten
la reconstruccin de otros lazos sociales sino que ms bien, legitima y reproduce en sus prcticas las formas heredadas del modelo neoliberal, con
un abordaje focalizado. Desde la asistencia paternalista recoge a los heridos
que dej este modelo a partir del gasto social focalizado sin introducir otros
satisfactores que permitan el desarrollo (Kirchner, 2003: 2).
El gobierno comienza a impulsar la creacin de una Red Federal de
Polticas Sociales que se constituya en el hilo conductor de los diferentes
programas, evitando as su superposicin. Dentro de este marco, revisar
los ejes de las polticas sociales evitando homogeneizar lo que no es posible
uniformar (Kirchner, 2003: 2), se presenta como un nuevo desafo.
Esta redefinicin de las polticas sociales se ve reflejada en la visualizacin
de distintas poblaciones o grupos entre los beneficiarios. En este sentido,
un relevamiento realizado por el Ministerio de Trabajo en el ao 2004 clasifica a los beneficiarios en cuatro grupos de acuerdo a sus posibilidades de insercin laboral3:
En el primer grupo se encuentran los desocupados con mayores chances
de conseguir empleo formal. Se trata en su mayora de jvenes menores de
25 aos con nivel educativo aceptable y calificacin laboral como operarios
o tcnicos especializados. Quienes integran este grupo, por lo general, continuaron realizando actividades informales paralelas al cobro del plan, lo que
les permiti mantener sus ingresos por encima de la lnea de indigencia y, en
algunos casos minoritarios, escaparle a la pobreza a travs del ejercicio de
un oficio, el empleo fabril en negro o actividades comerciales informales. Es
el grupo que ms chances tiene de ir desapareciendo en el corto plazo si la
reactivacin econmica contina la marcha.
El segundo grupo tambin tendra altas posibilidades de pasar a formar parte
del creciente flujo de reingreso al mercado, en la medida en que se fortalezcan
las polticas de capacitacin y formacin. En su mayora son jvenes-adultos
de entre 26 y 45 aos, con nivel educativo medio-bajo y sin calificacin laboral.
Su experiencia previa se reduce en muchos casos al mercado informal, donde
tuvieron una insercin relativamente fluida hasta que la crisis del 2001 los expuls definitivamente, ms all de alguna changa espordica posterior.
El tercer grupo est formado en su mayora por beneficiarios de entre 36 y 60
aos con bajo nivel educativo y calificacin laboral escasa. Suelen ser pobres
estructurales que estn fuera del mercado de trabajo desde hace ms de cinco
aos y slo realizan changas espordicas. El tope de edad que fijan muchas
empresas para la incorporacin de personal se presenta como la barrera ms
difcil de superar para este grupo. El relevamiento del Ministerio de Trabajo de la
Nacin considera a las lneas de apoyo a emprendimientos productivos como
una opcin vlida para este grupo.
El cuarto y ltimo grupo est conformado mayoritariamente por madres con
varios hijos o mayores de 60 aos, muchos de los cuales ni siquiera buscan
empleo.
As y a partir de la visualizacin de una poblacin que tiene mayores posibilidades
de empleabilidad y otra vinculada con la atencin de la calidad de vida de los nios/as,
se inicia una estrecha articulacin con otros programas del Ministerio de Desarrollo
Social, que a travs del decreto 1506/04 culminar con la reestructuracin de la nmina
de beneficiarios.
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52 por
Cuadro 1
Beneficiarios liquidados en la Regin Centro y en la Prov. de Santa Fe. Octubre de 2005
Total Pas
Regin Centro y Buenos Aires
Provincia de Santa Fe
1.472.187
794.246
136.321
100%
53,9%
9,2%
Fuente: SIEMPRO
En la ciudad de Rosario, la implementacin del PJJHD tuvo un crecimiento acelerado durante los primeros meses, pasando de 18.766 beneficiarios
en mayo de 2002 (mes de la primera liquidacin) a 43.718 durante el siguiente mes; y, si bien los potenciales beneficiarios al programa deban inscribirse
con anterioridad al 17 de mayo de 2002, el nmero de beneficiarios aument a lo largo de todo ese ao, alcanzando su punto ms alto en abril de 20034
con 58.240 beneficiarios (Grfico 1). Estas caractersticas coinciden con el
anlisis que Golbert (2004) realiza en relacin con las formas que adopt el
Programa para el total del pas.
Desde abril de 2003, la evolucin de los beneficiarios liquidados del
PJJHD en la ciudad de Rosario muestra un lento pero continuo proceso descendente, alcanzando en diciembre de 2005 a 42.626 beneficiarios. Esta
cifra marca, hacia fines del 2005, una cada del 26,8% de los beneficiarios del
Programa con relacin al punto mximo de la curva (abril de 2003).
4 Segn datos del Ministerio de Trabajo de la Nacin para el total del pas, el mes que registra
el mayor nmero de beneficiarios liquidados es mayo del 2003.
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Grfico 1
54 Evolucin de los beneficiarios liquidados del PJJHD. Ciudad de Rosario. May. 02 - Dic. 05
70000
60000
50000
40000
30000
20000
Nov-05
Ago-05
May-05
Feb-05
Nov-04
Ago-04
May-04
Feb-04
Nov-03
Ago-03
May-03
Feb-03
Nov-02
Ago-02
May-02
10000
Grfico 2
Evolucin de los beneficiarios liquidados del PJJHD. Provincia de Santa Fe. Dic. 03 - Dic. 06
200000
150000
100000
50000
0
2003
2004
2005
2006
Cuadro 2
Datos generales PJJHD en la ciudad de Rosario
49.773
22.162
100 %
44,5 %
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5 Es importante destacar que este listado de proyectos de contraprestacin no sigue de manera estricta la organizacin de las actividades o componentes de contraprestacin previstos
en la normativa. Hemos decidido realizar un primer agrupamiento por institucin que avala
el proyecto. El objetivo es contornear la dificultad que presenta caracterizar a un proyecto
slo por un nombre.
Cuadro 3
Distribucin de beneficiarios por institucin que avala los proyectos de contraprestacin
de los cuales forman parte
Total beneficiarios en sistema de contraprestacin
22.162
100,00 %
2.274
10,26%
1.406
6,34%
344
1,55%
18.113
81,72%
18
0,08%
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Servicio de Empleo - Secretara de Promocin Social - Municipalidad de Rosario
Del cuadro se desprenden algunos datos sumamente relevantes para analizar las
formas que toman las contraprestaciones de los PJJHD en Rosario:
1. La centralidad que poseen los proyectos avalados por centros comunitarios
y asociaciones civiles en el sistema de contraprestacin, el cual concentra ms
del 80% de los beneficiarios (Grupo IV).
2. El segundo grupo en importancia est conformado por los proyectos avalados por el propio municipio (10%).
3. El tercer grupo en importancia, que rene 1.406 beneficiarios, se conforma
por los proyectos avalados por escuelas o centros de capacitacin laboral. Estos
proyectos no son exclusivamente de formacin o capacitacin laboral sino
que adems renen contraprestaciones en tareas tales como mantenimiento y
limpieza, apoyo escolar y administracin (Grupo II).
4. Finalmente, es importante destacar la irrelevancia, en trminos numricos,
que cobra el Grupo V relacionado con el componente de reinsercin laboral
en empresas privadas. El volumen de este componente, para la ciudad de Rosario, es de un escassimo 0,08 %. De la comparacin de este dato con los
resultados de la segunda evaluacin del programa realizada por el Ministerio de
Trabajo podemos establecer que, tanto a nivel local como a nivel nacional, este
componente es el que ha demostrado menor eficacia en su implementacin.
Si bien a nivel nacional la cifra es un poco ms significativa (2%) que a nivel
local, de igual manera representa el menor porcentaje dentro del total de las
modalidades de contraprestacin.
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Es interesante destacar que dentro del Grupo I, esto es, beneficiarios en proyectos
contraprestacin avalados por la Municipalidad de Rosario, prcticamente el 30%
lo hace en los Centros Crecer6, dependientes de la Secretara de Promocin Social;
mientras que el 54,3 % est incluido en proyectos de escolarizacin avalados por el
municipio (Cuadro 4).
58 de
Cuadro 4
Distribucin de beneficiarios al interior del Grupo I
2.274
100,00%
1.213
53,34%
672
29,55%
389
17,10%
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Servicio de Empleo - Secretara de Promocin Social - Municipalidad de Rosario
6 El Programa Crecer se implement en 1997 lleva adelante acciones de asistencia directa y promueve procesos de inclusin en las zonas ms carenciadas de la ciudad de
Rosario. Adems desarrolla actividades de estimulacin, capacitacin y emprendimientos
productivos que incluyen tanto a los nios como a las familias y a las organizaciones del
barrio donde se establecen los centros. En la actualidad funcionan en la ciudad de Rosario
29 centros que dependen del Programa Crecer.
Cuadro 5
Beneficiarios en proyectos de contraprestacin avalados por centros comunitarios y
asociaciones civiles por tipo de proyecto
18.113
100,00%
2.524
48
351
645
105
3.164
286
348
324
388
74
351
1.312
3.857
3.565
499
272
13.93%
0.26%
1.93%
3.56%
0.57%
17.46%
1.57%
1.92%
1.78%
2.14%
0.40%
1.93%
7.24%
21.29%
19.68%
2.75%
1.50%
Fuente: elaboracin propia con base en datos del Servicio de Empleo - Secretara de Promocin Social - Municipalidad de Rosario
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En los ltimos tiempos, varios autores (Grimson, 2003; Merklen, 2004, 2005; Salvia,
60 2004; Svampa, 2005, 2006) han hecho hincapi en el fuerte anclaje territorial que vienen
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traprestacin Otro dato interesante a tener en cuenta para el anlisis de la forma que
toman las contraprestaciones que realizan los beneficiarios de los PJJHD
en la ciudad de Rosario surge de la investigacin llevada adelante por
Abella (2005), sobre el Registro Municipal de Emprendimientos Productivos
Locales de la Municipalidad de Rosario7 creado en el marco del Programa
de Promocin de Emprendimientos Productivos Sociales8. La importancia
de esta investigacin para nuestro anlisis est dada fundamentalmente
porque, como ya sealramos, del Listado de Proyectos de Contraprestacin
confeccionado por el Servicio de Empleo no es posible separar cules de
esos proyectos se constituyen como emprendimientos productivos.
De la investigacin realizada por Abella surge que del Registro forman
parte emprendedores con caractersticas socio-econmicas muy diversas.
No obstante, el perfil del emprendedor que prima es el de una mujer que vive
dentro de los lmites del Distrito Oeste de la ciudad de Rosario, cuya edad
oscila entre los 20 y los 40 aos, y que posee estudios primarios completos. Los rubros fundamentales en los cuales desarrolla su actividad son la
panificacin y/o la elaboracin de pastas caseras. A este perfil se suma un
dato central para nuestro anlisis: es beneficiaria del Plan Jefas y Jefes de
Hogar Desocupados.
Cuadro 6
Participacin de beneficiarios PJJHD en el Registro de
Emprendimientos Productivos Locales
Total de micro-empendedores
3.033
100,00%
2.131
902
70,26%
29,73
7 El Registro tiene por finalidad recolectar y almacenar los datos pertenecientes a los distintos emprendimientos productivos de la ciudad. El mismo se conforma a partir de la sistematizacin de las fichas de Identificacin de Emprendimientos Productivos.
8 El programa fue creado el 18 de julio de 2002 por medio de la ordenanza N 7358 del
Concejo Municipal de Rosario. Entre sus objetivos es posible mencionar la promocin de
emprendimientos productivos dentro del marco de polticas activas locales generadoras de
actividades econmicas y empleo; as como tambin, el fomento de los mismos para su
incorporacin en el sistema formal de la economa.
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66 es
Cuadro 7
Migracin de beneficiarios desde el PJJHD hacia las nuevas modalidades - Rosario - Agosto 2007
Total beneficiarios
35.964
100%
21.884
60,8%
2.328
11.752
6,5%
32,7%
supona la obligacin de una contraprestacin por el subsidio otorgado9. Esta caracterstica posibilitara incluir, de forma genrica, al PJJHD dentro de las denominadas polticas de activacin, polticas activas de trabajo, programas de ayuda para el
trabajo o workfare, por tratarse de un programa asistencial condicionado al trabajo10.
En este sentido, es interesante el planteo de Freyssinet (2006) cuando seala que
en el primer diseo (o primera etapa) del PJJHD esa activacin era ms o menos
artificial o abstracta y en su reformulacin (o segunda etapa) se buscan, de forma ms
clara, herramientas de acceso al trabajo. Esta evolucin estara dando cuenta del paso
de polticas pasivas de garanta de ingresos a polticas activas de ayuda al acceso al
empleo, que son al mismo tiempo de control de la voluntad de bsqueda de empleo.
Sin embargo, Freyssinet no convalida las estrategias de transferencia de ingresos sin
empleo, en la medida en que con este tipo de estrategias se corre el riesgo de que
la gente se satisfaga con seguros de desempleo o asistencia, especialmente cuando
aumentan los empleos-basura.
Ms all de diferencias de nfasis, de objetos de anlisis y/o de puntos de vistas
tericos, una serie de autores (Britos y Caro, 2002; Danani y Lindenboim, 2003; Freyssinet, 2006; Handler, 2003, Lo Vuolo, 2001) concuerdan que este tipo de polticas
se corresponde con las caractersticas del Estado neoliberal, en la medida en que
el derecho al trabajo es reemplazado por una obligacin, la cual se ve reforzada por
fuertes dispositivos de control social.
En efecto, y para Lo Vuolo (2001), los fundamentos que se encuentran en la base de
este tipo de programas muestran una fuerte consistencia con la ideologa que sostienen
los regmenes liberales de organizacin social. El autor resea los fundamentos o
argumentos de este tipo de programas en nueve elementos bsicos:
a) fomentaran la reciprocidad: porque los derechos sociales estaran condicionados por obligaciones laborales para que el intercambio con la sociedad
fuera recproco,
b) fomentara una ciudadana funcional: porque los excluidos podran adquirir los
valores bsicos que sostienen a la sociedad (trabajo, aprendizaje, sostn familiar)
y as alejaran a las personas de los vicios sociales (delito, rupturas familiares),
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3) deberan reforzarse los requisitos de trabajo para los desocupados. En este sentido,
lo nuevo seran las medidas de activacin aplicadas a los beneficiarios de la asistencia
social, buscando as, prevenir que los merecedores se vuelvan no merecedores y
tambin reinsertar a stos.
Por su parte Freyssinet (2006) considera que, para analizar el surgimiento de la
poltica del workfare11, es necesario considerar dos aspectos. Por un lado, una idea
de control social que apareci a fines del siglo XIX, bajo el supuesto de que los
pobres son peligrosos y que para disciplinarlos deben ser sometidos al trabajo12.
Esto se implement mediante el mecanismo por el cual cualquier ayuda pblica est
condicionada por la demostracin de la voluntad de trabajar, de la bsqueda efectiva
de un empleo y de la total disponibilidad a aceptar cualquier puesto. Para el autor,
estos mecanismos desaparecieron, por lo menos en los pases desarrollados, en la
poca del pleno empleo. Pero con la interrupcin del crecimiento y la reaparicin de
un desempleo masivo hubo una reactivacin de esta concepcin, simtrica al dominio
de las ideas neoclsicas en el terreno econmico. As se lleg a que, por un lado,
haba que reforzar los mecanismos de mercado especialmente en el mercado de
trabajo y que, por otro, haba que reestablecer los mecanismos de control social para
la poblacin marginalizada de ese mercado de trabajo.
De lo anterior se desprende una palpable antropologa negativa, la cual se encontrara en la base de este tipo de polticas. Su argumento central supone que si la gente
no est vigilada y no trabaja en el marco de obligaciones contractuales formales, cae
ineluctablemente en un modo de vida catico y daino desde el punto de vista de la
comunidad. Al mismo tiempo se asume, implcitamente, la miseria de un orden social que no parece disponer de otro medio, salvo el trabajo fabril, para hacer que los
ciudadanos lleven una vida disciplinada y cooperativa (Offe, 1997).
No muy alejado de estas perspectiva, y desde el contexto local, Danani y Lindenboim
(2003) plantean que la gran transformacin neoliberal encuentra en las polticas de
activacin un gran instrumento, en la medida en que no se trataran de una respuesta
a un problema (la desocupacin), sino una nueva manera de concebir el trabajo y el
empleo: de concebirlos como asistencia13. En este marco, se delimitaran realizndose
o no varios dispositivos de control social. Los autores sealan:
11 Desde la perspectiva de Marshall (1998), el origen de las polticas activas se remonta a los
aos 50 y 60 cuando, en un contexto muy distinto, se orientaba a un objetivo bien diferente:
incrementar la oferta frente a la situacin de escasez de mano de obra que caracterizaba a
muchos pases de Europa y evitar el desarrollo de la denominada inflacin por los costos.
12 La idea de la donacin decimonnica, que comporta un acto de sumisin para quien
recibe el obsequio y se constituye en un mtodo de control social en la medida en que crea
una obligacin, tambin es analizada por E.P. Thompson (2000).
13 La concepcin del trabajo como asistencia, en el caso argentino, tambin es analizada
por Raggio (2003).
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70
Desprovisto el trabajo de su condicin productiva y generadora de valor (omitida la relacin de explotacin de la forma capitalista de organizar el trabajo
y la produccin en general) se reconoce en l tan slo aquella propiedad
por la cual proporciona a los sujetos sus medios legtimos de vida. El tener
trabajo es, por lo tanto, en primer lugar un problema de los propios sujetos, y
la sociedad parece interpretarlo como tal slo en la medida en que asocia su
falta a la superficialidad y a la ilegitimidad... al vandalismo y a la delincuencia.
A diferencia de aquel proceso que analizara Offe para cuatro siglos antes, ya
no se trata de sujetos que se niegan a vivir de su trabajo (definido ste como
trabajo asalariado) y que por eso buscan rutas de escape, sino que el propio
proceso de transformaciones capitalistas (en su etapa neoliberal), llevado a sus
lmites, slo presenta rutas de escape como alternativas. Dicho de otra modo:
en su compulsin por expulsar la fuerza de trabajo del proceso productivo, el
capital arroja a los sujetos y les deja, contradictoriamente, slo formas no
capitalistas de supervivencia (Danani y Lindenboim: 2003, 261/262).
Para los autores, este tipo de polticas asistencializan el trabajo y no constituyen
un programa de inclusin sino una reconceptualizacin del trabajo, de la que deriva
una reconceptualizacin de la asistencia y de los derechos, sean estos sociales en
sentido restringido (derecho del trabajo) o amplio, como parte de la construccin de
la ciudadana. Se tratara, en este sentido, de programas portadores y productores de
una integracin con mayor subordinacin y desigualdad sociales, que a la vez que
especifican en otros trminos la legitimidad de la vida, redefinen el trabajo mismo,
presentndolo como algo cuya obtencin debe ser ganada.
Es importante destacar que, para el caso de nuestro pas, las contraprestaciones
realizadas marcan claras singularidades en comparacin con las polticas de activacin
europeas debido a que buena parte de ellas no estn orientadas a la participacin en
programas de entrenamiento laboral o a la insercin en el mercado de trabajo, sino a
actividades fuera de l. Esta caracterstica aproximara al PJJHD a algunos programas
franceses de insercin dirigidos a los jvenes, quienes estn ms predispuestos a
trabajar fuera del mercado de trabajo regular a cambio de beneficios (Handler, 2003:
192). En Francia, este tipo de polticas se considera workfare (Handler, 2003).
Adems de suponer la obligacin de una contraprestacin por el subsidio otorgado
como caracterstica central y relativamente novedosa, el PJJHD tambin se acerca a
las polticas de activacin aplicadas en Europa occidental en la medida en que no
establece plazos para la percepcin de los beneficios y en que, buena parte de la gestin y administracin del Programa, se realiza a nivel local. Este ltimo elemento, es resaltado tanto por Freyssinet (2006) cuando plantea la tendencia a la descentalizacin
del control social, como por Handler (2003) cuando analiza las transformaciones en
7. A manera de cierre En la ciudad de Rosario, y de la mano de altas tasas de desocupacin, el PJJHD crece aceleradamente en los primeros meses de su
implementacin, evolucin que continuar incluso hasta un ao despus
de la fecha mxima establecida por la normativa para la incorporacin al
mismo. Desde el segundo trimestre de 2003 hasta la actualidad, la cantidad
de beneficiarios del Programa comienza a contraerse de manera sostenida, producto en parte de la insercin de los beneficiarios en el empleo
registrado.
En relacin a la participacin en las actividades de contraprestacin del
Programa, la ciudad de Rosario se aparta de las medias nacionales en lo que
respecta al grado de cumplimiento de las tareas de contraprestacin; mien-
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tras que muestra tendencias similares que el resto del pas en lo atinente a las moo componentes de la contraprestacin.
En la ciudad de Rosario, el grado de cumplimiento de la contraprestacin laboral
prevista por el Programa no supera el 45% de los beneficiarios. Este porcentaje se diferencia significativamente de la media provincial (80,7%) y es slo similar al promedio
que exhiba la ciudad de Buenos Aires en los informes del Ministerio de Trabajo de la
Nacin del ao 2003.
En relacin a las formas que toman las contraprestaciones, es posible establecer
que el mayor nmero de beneficiarios se concentran en proyectos de contraprestacin avalados por centros comunitarios y asociaciones civiles, dentro de los cuales el
mayor peso especfico lo detentan los roperos y costureros comunitarios, comedores
comunitarios y copas de leche, limpieza y mantenimiento, y huertas.
La centralidad de este tipo de proyectos en las actividades de contraprestacin del
Programa nos permite derivar su vinculacin con el espacio social ms prximo del
beneficiario: el barrio; espacio que acta permitiendo el sostenimiento y la articulacin
de redes de relaciones que encuentran en la supervivencia material uno de sus objetivos constitutivos.
Esta tendencia, presente con la misma fuerza en todas las regiones del pas,
constituye un elemento que necesariamente debera ser observado y tenido en cuenta
en el diseo y gestin de polticas sociales destinadas a los sectores ms vulnerables.
Sin embargo, es un elemento que no se observa en la reformulacin del PJJHD.
Finalmente, otro elemento a destacar de esta reformulacin es que si, por un lado,
marca objetivos ms o menos claros en dos grupos (Programa Familias y Seguro de
Capacitacin y Empleo), por el otro, no hay definiciones gubernamentales precisas en
relacin a los beneficiarios que optaron por permanecer en el PJJHD los cuales, por
cierto, constituyen el nmero ms importante dentro de las tres modalidades.
72 dalidades
Registro bibliogrfico
Delfino, Andrea
Territorializacin de los
sectores populares y planes
sociales. Una mirada desde
las contraprestaciones del
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Publicaciones peridicas
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Diario Pgina/12, Suplemento Cash, 24 de abril de 2005.
Diario La Capital, 15 de febrero de 2006, 24 de marzo de 2006 y 18 de septiembre
de 2006.