Principios Finanças

Direito Financeiro
Apontamentos/Roteiro das aulas prticas

I Os Princpios Oramentais
Princpio da anualidade
1. a revoluo inglesa de 1688-89 que torna a regra da anualidade oramental a pedra angular do direito financeiro
pblico. A Declarao de Direitos (Bill of Rights) de 13 de Fevereiro de 1689 reafirmou a necessidade de interveno
parlamentar para o assentimento dos representantes do povo de novos impostos e tributos, na sequncia, alis, da
Petio de Direitos de 7 de Junho de 1628. Ainda que a designao budget apenas tenha sido adoptada no tempo
de Henry Pelham como Lorde do Tesouro (1743-54), logo desde 1689 foi definido o ano como perodo da sesso
legislativa e do limite da autorizao oramental. Em Portugal, desde 1936 (Decreto n. 25299, de 6 de Maio) o ano
oramental coincide com o ano civil. Antes iniciava-se em 1 de Julho. No entanto, desde o Regimento dos Vedores da
Fazenda de 1516 at Carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761, o incio do ano econmico coincidia com o ano civil.
A partir de 1761 e at ao incio do constitucionalismo, o ano financeiro comeava a 10 de Janeiro. Nos primeiros
oramentos depois de 1820, verificou-se, de nvo, a coincidncia entre o ano econmico e o ano civil. Contudo, uma
vez que as Cortes iniciaram a sesso legislativa a 1 de Dezembro, e dada a insuficincia de tempo para aprovar um
oramento que entrasse em vigor no comeo do ano civil, fixou-se o dia 1 de Julho para o comeo do ano econmico,
sistema que vigorou durante cem anos (1834-35 a 1934-35).
2. A anualidade foi consagrada nas Constituies de 1822 e 1836, na Carta Constitucional de 1826 e ainda nos textos
constitucionais de 1911 e 1933. Na verso originria da Constituio da Repblica Portuguesa, o artigo 108., n. 1,
referia expressamente a regra da anualidade. Sem qualquer motivo aparente, a reviso constitucional de 1982 retirou
esta aluso. Todavia, mesmo na ausncia de imperativo constitucional nesse sentido, continuou a entender-se que a
anualidade era uma regra com consagrao na constituio financeira formal no s porque a prpria ideia da
periodicidade resultava da concepo do oramento, tal como aparecia no artigo 108 da Constituio (na redaco da
reviso de 1982), mas tambm porque se apontava implicitamente para a anualidade no artigo 93., alnea c) (tambm
na redaco da reviso de 1982), quando a se afirmava que o (...) Plano anual tem a sua expresso financeira no
Oramento do Estado. Da, que se entendesse que a violao do artigo 2. das Leis de Enquadramento Oramental,
posteriores a esta reviso constitucional, gerasse uma inconstitucionalidade directa, ainda que a Constituio formal
no previsse expressamente a regra da anualidade.
A regra da anualidade regressou ao texto constitucional, por fora da redaco do artigo 106., n. 1, dada pela reviso
constitucional de 1997. Desde a restaurao desta regra oramental bsica, fica dissipada qualquer dvida que pudesse
subsistir quanto inconstitucionalidade directa da violao da anualidade oramental.
3. A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento pelo Parlamento e execuo anual
do Oramento pelo Governo e Administrao Pblica. De acordo com o princpio da anualidade poderiam incluir-se
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios
desenvolvidos constantes da obra GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS, GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS E
MARIA DOLIVEIRA MARTINS, A Lei de Enquadramento Oramental Anotada e Comentada, Almedina, 2007, no prelo, e no podem
ser, em caso algum, objecto de cpia ou citao sem prvia autorizao dos autores.
A leitura dos presentes apontamentos no dever ser feita sem a consulta das obras aconselhadas no mbito da cadeira de
Direito Financeiro e Fiscal, do 3. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e sem o
acompanhamento dos docentes responsveis pela leccionao das aulas prticas.
no Oramento tanto todas as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as despesas a realizar efectivamente,
independentemente do momento em que juridicamente tenham nascido (oramento de gerncia) quanto todos os
crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do momento em que se viessem a
concretizar (oramento de exerccio).
O sistema de gerncia tem vantagens, porquanto torna fcil e clara a execuo oramental. No entanto, dificulta a
responsabilizao de cada Governo pela elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis. Ao invs, os
oramentos de exerccio, se tm a vantagem de permitirem mais facilmente a responsabilizao do Governo, tm uma
desvantagem: num determinado ano no sabemos ao certo qual a situao de tesouraria, no sabemos ao certo quais
so as despesas que tm de ser pagas durante esse ano.
No ordenamento financeiro portugus o sistema vigente , desde 1930, o de gerncia, devendo ainda hoje a leitura do
princpio da anualidade ser feita luz deste tipo de oramento.
Para obviar os inconvenientes do oramento de gerncia (dificuldades na responsabilizao de cada Governo, pela
elaborao e execuo dos oramentos que lhe so imputveis) o legislador previu: (1) que a elaborao do oramento
fizesse um enquadramento da perspectiva plurianual (Mapa XVII Responsabilidades contratuais plurianuais ver
artigo 29 da LEO) e (2) que os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo integrem programas,
medidas, projectos ou aces que impliquem encargos plurianuais, prevendo a depesa total de cada programa, as
parcelas desses encargos relativos ao ano em causa e as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes com carcter
indicativo. No entanto alerta-se para o facto de, mesmo quando a lei prev a existncia de mapas plurianuais, as verbas
neles includas devem ser inscritas no OE de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento
oramental 106/1 da CRP.
Tambm com vista a assegurar a cobertura oramental de despesas em oramentos futuros, o artigo 22. do DecretoLei n. 197/99 dispe ainda que o cabimento de despesas em oramentos futuros seja assegurado por um
compromisso de inscrio, assumido pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o
oramento. Nestes termos, a abertura de procedimento relativo a despesas que dem lugar a um encargo oramental
em mais de um ano econmico ou em ano que no seja o da efectiva realizao (...) no pode ser efectivada sem
autorizao prvia dos Ministros das Finanas e da Tutela, conferida em portaria conjunta que fixar o limite mximo
de encargos a pagar em cada ano econmico. Tal portaria s pode ser dispensada em duas situaes: quando a despesa
resulte de planos plurianuais legalmente aprovados; ou quando os seus encargos no excederem o limite de 20.000
contos em cada um dos anos econmicos seguintes ao da sua contraco e o prazo de execuo de trs anos. O
Tribunal de Contas, no Acrdo n. 6/2000 encara esta portaria ou previso legal de despesa como um compromisso
de inscrio de despesas em oramentos futuros (ou como promessa de cumprimento do disposto no artigo 16. da
LEO), assumidos pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo Ministro que faz o oramento.
4. Cabe apurar se o perodo anual coincidente com o ano civil consiste na consagrao de um perodo mnimo ou
mximo de durao do oramento.
Por um lado, o nmero cinco deste artigo vem prever a possibilidade de existncia de um perodo complementar.
Assim, embora em Portugal, desde 1936, o ano econmico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrio no
Oramento dos crditos e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do perodo em que se
concretizam, admite-se o fecho da execuo oramental das despesas num perodo complementar: at 15 de Fevereiro
do ano seguinte quele a que respeita (normalmente), embora nos ltimos anos, este perodo tenha decorrido at 21
de Janeiro. Este perodo tem uma durao varivel e estipulado anualmente pelo Decreto-Lei de execuo
oramental. Este sistema de contabilizao aproxima-se do do oramento de exerccio.
Este perodo complementar vem permitir sustentar que o perodo oramental vai para alm do ano civil sem, no
entanto, esquecer que a lei fala em possibilidade de existncia de perodo complementar (no prejudica a
possibilidade) e que a transparncia e clareza financeira ser mais facilmente alcanvel pelo encurtamento do
perodo complementar. Por outro lado, o artigo 41. fala em prorrogao do oramento, parecendo desvendar a
possibilidade de a sua durao extravazar o perodo anual, nos termos do n. 1 da disposio invocada. Mas, a partir
do momento em que o nosso ordenamento vem consagrar a produo de efeitos retroactivos de todo o oramento
que tenha sido aprovado durante o ano civil j em curso (ver artigo 41., nmero seis), o extravazamento do perodo
anual fica sem fundamento. Neste sentido, entendemos que o perodo anual o perodo mnimo de vigncia
oramental, sendo o perodo mximo definido pelo poder executivo atravs da existncia ou no de perodo
complementar.
5. A atribuio de um mandato parlamentar peridico para cobrana de receitas tributrias baseia o princpio do
autoconsentimento ou da autotributao. Este autoconsentimento conferido ao sector pblico padece de um enorme
paradoxo: por um lado, temos um mandatrio/Governo monopolista que reclama para si objectivos e funes que
mudam intertemporalmente, por outro, temos um mandante/Parlamento, que exige o exerccio das funes que
atribui de forma transparente, clara, eficiente e coerente.
Por esta anlise podemos chegar mesmo a concluir que o consentimento para cobrar receitas um contrato de
mandato atpico, ponderadas as divergncias quanto sua concretizao eficiente.
O contedo do mandato tributrio move-se no campo da legalidade financeira. Analisemos ento os termos do
mandato no quadro portugus. Conforme resulta do estabelecido normativamente (quer no plano constitucional, quer
no plano legal) a legalidade desdobra-se em duas vertentes: (1) a legalidade oramentria, que prev a necessidade da
periodicidade da votao parlamentar e da execuo do oramento e (2) a legalidade fiscal, que dispe sobre a reserva
absoluta de lei quanto matria de criao, alterao, supresso dos impostos. A primeira representa o exerccio do
poder oramental, a segunda resulta nas vrias manifestaes do poder tributrio, ou melhor, do poder de criar
impostos. Ora, enquanto que o poder oramental repartido pelo Parlamento (na vertente legislativa) e pelo Governo
(na vertente administrativa), o poder tributrio exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo autorizao
parlamentar expressa, nos limites e condicionamentos impostos constitucionalmente.
Quer isto significar que o exerccio do mandato tributrio no ordenamento financeiro portugus, no obstante ser
uma das concretizaes do poder oramental, depende da definio prvia das condies estabelecidas em lei
parlamentar, no s em sede oramental, como tambm em sede legislativa que autonomamente proceda a uma
alterao do sistema fiscal vigente. Ou seja, o exerccio do mandato tributrio depende da existncia prvia de duas
condies, a saber:
a) a existncia peridica de uma autorizao para cobrana de receitas tributrias;
b)a delimitao da interveno administrativa constante das normas que compem o sistema fiscal em vigor (i.e.
os Cdigos fiscais propriamente ditos e respectivos diplomas que regulam o procedimento e processos
adequados concretizao do poder em causa).
Princpio da plenitude
1. Estamos perante a plenitude oramental, comportando que o oramento deve ser nico (princpio da unidade) e
que todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas nesse instrumento financeiro (princpio da
universalidade). A unidade comeou a ser praticada a partir de 1893 em Portugal e est consagrada
constitucionalmente no artigo 105., n. 3. A universalidade est implicitamente prevista nos n.s 1 e 3 do artigo 105.
da Constituio e engloba a necessidade de o oramento ser claro e no uma espcie de logogrifo. Da universalidade
resulta a chamada transparncia e clareza financeira, como condio essencial de uma fiscalizao oramental eficaz,
por parte dos rgos competentes.
2. Ao prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento pretende-se evitar a existncia de massas de
receitas e despesas que escapem autorizao parlamentar e ao controlo oramental. Nestes termos, a regra da
plenitude tem sido entendida como imposio de aprovao de oramentos que permitam aos servios e organismos
administrativos tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Para que o
referido conhecimento seja cabal, exige-se mesmo no n. 3 que o total das responsabilidades financeiras resultantes
de despesas de capital assumidas por via de compromissos plurianuais, decorrentes da realizao de investimentos
com recurso a operaes financeiras cuja natureza impea a contabilizao directa do respectivo montante total no
ano em que os investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do Estado conste dos
Oramento do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais.
Note-se, porm, que o Tribunal Constitucional entende que os princpios constitucionais da universalidade e da
unidade no probem que as receitas e despesas dos oramentos dos fundos e servios autnomos, aprovados pelo
Governo, sejam previamente deduzidos dos grandes tpicos oramentais, porventura parlamentarmente prefixados
aquando da aprovao do Oramento do Estado.
3. A regra da plenitude, no que toca ao Oramento do Estado, tem uma abrangncia limitada. Concretizando, esta
regra no abrange:
(a) as operaes de tesouraria v., neste sentido, a no pronncia de inconstitucionalidade do artigo 4., n.s 3, 4 e 5
da Lei n. 2/88 por parte do Tribunal Constitucional (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 267/88), chamando-se,
porm, a ateno para que no mesmo Acrdo se considerou violadora da universalidade a omisso oramental de
uma despesa que no de simples Tesouraria coberta por operaes do Tesouro: v. no mesmo Acrdo, a parte em
que pronuncia pela inconstitucionalidade do artigo 20., n.s 2, 3 e 4 da Lei n. 2/88, por violao da regra da
universalidade, por entender que a operao a prevista no se conexionava exclusivamente com a gesto do
patrimnio de tesouraria do Estado);
(b) a gesto patrimonial do Estado; e
(c) os fenmenos de independncia oramental (Regies Autnomas, Autarquias Locais, Sector Pblico Empresarial,
Associaes Pblicas, Fundaes Pblicas). Note-se, porm, que esta excluso, pelo menos em relao s Regies
Autnomas e s Autarquias Locais se faz apenas no sentido de estas poderem ter os seus prprios oramentos e no
no intuito de as eximir apresentao de todas as suas receitas e despesas num s oramento, j que isso contrariaria
no s os artigos 1. e 2. da LEO mas tambm os n.s 2 e 3 do preceito ora em anlise.
Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica s receitas e despesas dos servios
integrados, servios e fundos autnomos e segurana social: s elas tm de constar de um nico oramento (o
Oramento do Estado) e de estar todas nesse mesmo oramento.
4. As desvantagens advenientes da abrangncia limitada da regra da plenitude oramental tm vindo a ser obviadas
(pelo menos para o SPA). Por um lado, exige-se que o Governo faa acompanhar a proposta oramental de elementos
informativos relativos estimativa do oramento consolidado do sector pblico administrativo, na ptica da
contabilidade pblica e na ptica da contabilidade nacional (artigo 37., n. 1, alnea d)). Por outro, adstringe-se o
Governo elaborao de contas consolidadas, a integrar na Conta do Estado (artigos 59., 75., 81. da LEO). Assim,
tanto no momento da previso como no do controlo (sucessivo ou concomitante), consegue vislumbrar-se o saldo
total dos gastos de todo o sector pblico administrativo. que a separao de cada um destes oramentos e contas
dificulta (...) uma anlise de conjunto do SPA [sector pblico administrativo] em Portugal.
Princpio da no compensao
1. Trata-se da sub-regra da no compensao ou do oramento bruto, a qual deve ser integrada na regra da
discriminao oramental. Trata-se de uma lgica consequncia da regra da especificao prevista no Artigo 8., apesar
de historicamente anterior. Segundo a sub-regra da no-compensao as receitas e as despesas devem ser inscritas no
Oramento de forma bruta e no lquida - no devendo ser deduzidas s receitas as importncias gastas com a sua
cobrana (apenas podendo ser deduzidas, nos termos do n. 2, as estimativas das receitas cessantes em virtude de
benefcios tributrios e os montantes estimados para reembolsos e restituies, na medida em que essas no sero
efectivamente cobradas), nem s despesas as receitas originadas pela sua realizao (o n. 3 peremptrio neste
aspecto, com a expresso sem deduo de qualquer espcie).
2. O fundamento passa por conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um controlo efectivo, poltico e
administrativo, da execuo oramental.
3. O oramento bruto uma consequncia da regra da universalidade, porquanto as receitas e as despesas devem ser
inscritas pela importncia integral, sem deduo alguma. A relao inversa no compensao/universalidade j no
possvel na verdade implica aquela que todas as verbas inscritas no oramento o estejam sem qualquer deduo (ou
compensao). Assim sendo, possvel perceber o oramento bruto com a ausncia da regra da universalidade.
4. No confundir o conceito de receita lquida por vezes apontado pela legislao financeira
com a proibio da compensao oramental. Veja-se o caso recente do n. 2 do artigo 19., constante da NLFL, que
prev que A receita dos impostos a que se refere a alnea a) do nmero anterior a que corresponde receita lquida
destes impostos no penltimo ano relativamente quele a que o Oramento do Estado se refere, excluindo: (a) A
participao referida na alnea c) do nmero anterior; (b) No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carcter
excepcional ou temporrio, a outros subsectores das administraes pblicas.
Princpio da no consignao
1. Trata-se de outra sub-regra integrada na regra da discriminao - neste caso a da no-consignao. Segundo esta
sub-regra, no podendo num Oramento afectar-se qualquer receita cobertura de determinada despesa, pretende-se
evitar a existncia de uma Administrao Pblica fragmentria desprovida de uma gesto financeira de conjunto.
Como lgica consequncia da sub-regra da no consignao existe o Tesouro, tendo a seu cargo de modo centralizado
a cobrana das receitas e a realizao de despesas.
2. Prevm-se excepes presente sub-regra correspondentes s situaes especiais no n. 2 do artigo 7. da LEO
(sendo a referida na alnea a) imposta pela Constituio pelo artigo 293., n. 1, alnea b) da Constituio), s que so
consignadas excepcional e temporariamente por expressa estatuio legal ou contratual, nos termos do n.s 2, alnea f),
e 3 do mesmo preceito e ainda s situaes de autonomia financeira em que as receitas de determinados organismos
so afectas cobertura de determinadas despesas (como o previu o Acrdo do Tribunal Constitucional n. 361/91, a
propsito da anlise da transferncia de 0,25% do montante do Fundo de Equlibrio Financeiro para os oramentos
das Comisses de Coordenao Regional e para as despesas com pessoal tcnico dos Gabinetes Tcnicos de Apoio,
pronunciando-se pela no inconstitucionalidade da mesma). Fala-se, ento, em receitas consignadas, a que
corresponde o regime das contas de ordem.
3. Note-se que a consignao de receitas a servios integrados, alm de apenas poder ser efeita em situaes
especialmente justificadas, carece de uma portaria conjunta do Ministro competente e do Ministro das Finanas (artigo
5. da LBCP).
4. No confundir a consignao de receitas com a mera aproximao de receitas a um grupo de despesas. Ora, tal
situao poder surgir, com a personalizao de um servio pblico (veja-se o caso dos FSA) e trata-se apenas de uma
evoluo jurdica de um servio (que passa a ter autonomia administrativa e financeira).
5. Para haver consignao de receitas preciso cumular dois critrios: (A) devero ter lugar no mesmo patrimnio
administrativo e (B) devero cobrir uma despesa ou um grupo de despesas (do Estado ou de um qualquer servio
pblico) da falar-se em despesas com compensao em receita.
6. A consignao de receitas encontra algumas justificaes, a saber:
(A) O reforo do crdito pblico que assume duas formas: consignao directa aos credores ou consignao de um
fundo particular cuja dotao constituda pela afectao do produto de certas receitas. O seu principal incoveniente
reside na limitao da soberania decorrente das actuaes financeiras posteriores.
(B) A limitao do montante de uma despesa ou de uma receita que surge em matria de subvenes. A propsito
disso fala-se, no mbito da execuo oramental, no duplo cabimento, que veremos mais frente na anotao ao
artigo 42..
(C) A afectao de receita temporria a uma despesa determinada resultante da instituio de uma conta especial ou
de oramentos extraordinrios. E tm como principal incoveniente o enfraquecimento da fiscalizao oramental por
qualquer das entidades competentes.
(D) A personalizao de um servio pblico que tem como principal consequncia o desaparecimento progressivo
da unidade oramental, o que no aconselhvel luz do princpio da plenitude.
Princpio da especificao
1. Historicamente, a especificao oramental sofreu contestao por parte dos executivos, ciosos dos seus poderes e
do carcter secreto de algumas das suas aces, em especial no tocante defesa e segurana. Benjamin Constant, na
Cmara dos Deputados francesa, em 30 de Junho de 1820 fez uma defesa acrrima do princpio num discurso, que
entrou nos anais da literatura clssica das finanas pblicas: Os nossos adversrios pretendem que queremos o
absurdo e, por consequncia, parecem ter uma grande vantagem de razo contra ns. Pretendem que queremos levar a
especificao fora dos limites razoveis, travar a governao; mas Senhores, ningum de ns tem essa inteno.
Queremos uma especificao legal, de execuo razovel e possvel. Sem ela jamais podereis estabelecer ordem nas
vossas finanas; sem ela jamais conhecereis o emprego dos dinheiros pblicos; sem ela, as despesas que tereis criado,
Senhores, e que tereis votado unanimemente no sero realizadas, e outras que haveis julgado como inteis, que tereis
registado, sero continuadas. Sem a especificao, Senhores, tereis votado fundos para um exrcito e dar-se-vos- um
imenso Estado-Maior; sem ela tereis votado fundos para funcionrios, dar-se-vos- aumento dos vencimentos dos
chefes e directores-gerais; quando, enfim, tereis votado para o necessrio, empregar-se- esses meios no suprfluo.
2. A sub-regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e segundo ela o oramento deve
individualizar suficientemente cada receita e cada despesa. Ope-se ao sistema de votao global (ou do abono) do
oramento, que consiste no facto de apenas ser obrigatria a determinao em bloco de uma s soma para todas as
despesas pblicas. Assim, para cada espcie de despesas pblicas dever ser concedido um crdito que deve ser
exclusivamente afecto ao servio (rgo) ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efectuar
Esta est consagrada expressamente no n. 3 do Artigo 105. da Constituio. Fundamento: pretende-se assegurar
clareza e limpidez na elaborao, execuo e controlo oramentais. Verifica-se, assim, que as trs sub-regras da
discriminao oramental tm finalidades comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e um efectivo
controlo oramental.
3. Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem a existncia de fundos secretos - salvo se, por
razes de segurana nacional, a Assembleia da Repblica o autorizar, sob proposta do Governo (excepo no muito
utilizada, actualmente, uma vez que foi pensada, em especial, para os perodos de guerra).
4. Outra excepo prevista regra da individualizao suficiente de despesas prende-se com aquelas que, por natureza,
so imprevisveis e, no entanto, inadiveis. Para fazer face a estes casos de impossibilidade de especificao, prev-se a
inscrio no Oramento do Ministrio das Finanas da dotao provisional.
5. Para o cabal cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de trs classificaes oramentais: a
econmica para as receitas e para as despesas ; a orgnica e a funcional apenas para as despesas, embora no artigo
32. da LEO se preveja que as receitas dos servios e fundos autnomos sejam especificadas tambm pela
classificao orgnica, com especificao das receitas globais de cada servio e fundo (mapa V). V. a este respeito as
anotaes dos artigos 22., 24. e 27..
6. Os cdigos de classificao econmica e funcional so, nos termos do n. 7, definidos por Decreto-lei.
Presentemente esto em vigor o Decreto-Lei n. 26/2002, de 14 de Fevereiro (classificao econmica) e o DecretoLei n. 171/94, de 24 de Junho (classificao funcional).
A classificao orgnica assenta, no oramento dos servios integrados, na distribuio das despesas pelos
departamentos do Estado (Ministrios) e pela rubrica dos Encargos Gerais da Nao e, no oramento dos servios e
fundos autnomos, na distribuio das receitas e despesas por cada um dos referidos servios ou fundos.
7. Ao passo que o desrespeito da discriminao das receitas e despesas pela classificao econmica apenas resulta
numa ilegalidade, o das classificaes orgnica e funcional ser mais grave. Este redunda numa inconstitucionalidade
material, por violao do artigo 105., n. 3 da Constituio.
8. Apesar da utilizao destes trs tipos de classificaes, h ainda a necessidade de classificao das despesas efectivas
e no efectivas, para efeitos de apuramento do cumprimento dos critrios de equilbrio previstos nos artigos 23., 25.
e 28. da LEO. E isto porque no h uma relao lgica entre o critrio do equilbrio oramental e a classificao
apresentada. Adiante veremos os termos desta distino.
9. Nos termos do artigo 8., n. 3, o Oramento pode tambm ser estruturado por programas, no todo ou em parte. O
sentido deste preceito o de permitir a estruturao por programas, mesmo nos casos em que esta no obrigatria
(os casos no referidos no artigo 18., n. 3). A consagrao da programao e o desenvolvimento na LEO, em 2001,
fez com que se operasse uma transformao no panorama oramental: o oramento portugus passou a ser um
oramento misto, que, em parte, se estruturar por programas e, noutra parte, continuar a ser um oramento
tradicional de meios. Sobre o oramento por programas v. as anotaes aos artigos 18. e ss.
10. As receitas cessantes, referidas no n. 4 deste preceito, correspondem a benefcios fiscais ou financeiros que
importem a perda de receita. Apesar de, nos termos do artigo 6., n. 2, se poderem deduzir s receitas as estimativas
das receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios, como se dispe neste nmero estas no podem deixar de
ser discriminadas. S-lo-o de acordo com os cdigos de classificao econmica das receitas, no mapa XXI (que o
mapa onde se registam as receitas negativas).
Princpio do equilbrio
1. O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais clssicas, mas tambm a mais discutida e
controversa. O princpio do equilbrio oramental resulta de imperativo constitucional, constante do artigo 105., n.
4, embora esteja a previsto apenas em sentido formal - uma vez que se est pensar to-s numa situao contabilstica
de igualdade entre receitas e despesas.
2. O princpio do equilbrio foi introduzido no sc. XIX do ponto de vista formal, contabilstico (financeiro). Mas s
depois da 1 Guerra Mundial que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu sentido para transform-lo em
princpio econmico (substancial).
O equilbrio pode ser encarado de duas perspectivas:
(I) Equilbrio formal que postula a estrita igualdade entre as receitas e as despesas, o que traduz a interdio dos
dfices e excedentes de receita.
A interdio dos dfices pressupe que nunca a totalidade das despesas exceda a totalidade das receitas (tributrias,
patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos dfices s poderiam ser financiados pelo recurso ao emprstimo, o
que viria agravar as dificuldades financeiras do Estado ou pela criao de um imposto suplementar (na realidade, o
emprstimo um imposto diferido e agravado, que no extremo pode conduzir o Estado bancarrota) ou pelas
manipulaes monetrias as despesas pblicas vm agravar um mal, que a inflao, que conduz desvalorizao da
moeda nacional.
A interdio dos excedentes mais difcil de compreender j que o aumento das receitas, poderia, em teoria,
contribuir para o aumento da poupana estadual. Para o compreender preciso recordar que o equilbrio formal foi
pensado para o Estado liberal, no qual havia que garantir a interveno mnima do Estado, por um lado, e que os
impostos apenas seriam criados de acordo com a sua indispensabilidade, por outro. Para alm disso, considerava-se
que o excedente de receita de hoje o dfice de amanh, porque o excedente de receitas permite a perdurao das
receitas.
O conceito de equilbrio formal foi sendo abandonado quando a unidade oramental sofreu algumas inflexes e em
virtude do consequente aumento da interveno do Estado, fundamentalmente aps a 2 Grande Guerra.
(II) Equilbrio substancial baseia-se nas teorias do dfice sistemtico e dos oramentos cclicos.
A teoria do dfice sistemtico foi defendida por William Beveridge em 1944, baseando-se no facto de o desemprego
ser um mal social que no desaparece espontaneamente. Para a teoria dos dfices sistemticos funcionar preciso o
Estado saber com rigor qual a situao conjuntural da economia e qual a eficcia dos estabilizadores - porque esto
em causa as expectativas dos sujeitos econmicos que as polticas do Estado procuram condicionar, revertendo o
clssico jogo da oferta e da procura.
A teoria dos oramentos cclicos foi elaborada por SCHUMPETER e PERROUX. Segundo a mesma, as receitas
aumentam em perodos expansionistas (em perodo de vacas gordas), e receitas diminuem em perodos de recesso
(em perodo de vacas magras).
Quais so, em concreto, os critrios de equilbrio substancial?
(a) De acordo com o critrio clssico, distinguem-se as receitas normais (patrimoniais e tributrias) das no normais
(creditcias). S se verificaria, luz deste critrio, a existncia do equilbrio oramental quando as receitas normais
cobrissem todas as despesas. Nesse sentido, o dfice oramental s seria admissvel, para os financeiros clssicos, no
caso de sobrevivncia nacional (guerra ou calamidade pblica), enquanto nas restantes situaes difceis seria
prefervel o agravamento de impostos ao agravamento de emprstimos. Sendo assim, os emprstimos apenas teriam
como funo o financiamento de bens reprodutivos ou duradouros. Este critrio suscitou algumas dificuldades
prticas, na medida em que se comeou a questionar a proibio do recurso ao emprstimo em relao aos bens
duradouros. que a ser contrado, mesmo que para a aquisio de bens reprodutivos, este estaria na base de uma
permanente situao de desequilbrio.
(b) De acordo com o critrio do oramento ordinrio, haveria equilbrio quando as despesas ordinrias fossem
cobertas pelas receitas ordinrias, e as despesas extraordinrias cobertas pelo excedente das receitas ordinrias e
receitas extraordinrias. No entanto, este critrio suscitou sempre alguma subjectividade quanto distino entre
verbas ordinrias e extraordinrias. Para uns, estava em causa a repetio qualitativa das receitas nos vrios
oramentos, para outros, enquanto a receita/despesa tinha natureza ordinria, porquanto a sua prestao de utilidade
esgotava-se no perodo anual, a receita/despesa adquiria natureza extraordinria, porquanto a sua prestao de
utilidade se prolongava no tempo. A propsito deste critrio, havia ainda quem distinguisse as despesas
certas/ordinrias e variveis/extraordinrias, consoante o montante sofresse ou no variaes.
(c) De acordo com o critrio do activo patrimonial do Estado, estabelece-se a distino entre o oramento corrente
e o oramento de capital. Conceptualmente, enquanto as Receitas/Despesas de capital alteram a situao activa ou
passiva do patrimnio do Estado, as Receitas/Despesas correntes no oneram nem aumentam o valor do patrimnio
duradouro do Estado. Para haver equilbrio, as despesas correntes tm de ser cobertas pelas receitas correntes,
enquanto que as despesas de capital so cobertas pelas receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O
desequilbrio depende, neste caso, da cobertura das despesas correntes pelas receitas de capital.
(d) Este critrio enunciado distingue-se do critrio do activo de tesouraria, que tem por base a distino entre verbas
efectivas e no efectivas. Conceptualmente, as verbas efectivas representam uma efectiva diminuio do patrimnio
monetrio do Estado. Quando estamos perante uma verba no efectiva, embora haja uma alterao do patrimnio de
tesouraria, esta provoca no mesmo um acrscimo/diminuio idntica. Por exemplo, o pagamento de impostos uma
receita efectiva. Por seu lado, a contraco de emprstimos , no entanto, uma receita no efectiva, porque implica
Advertncia: os presentes apontamentos constituem um apanhado geral e resumido das anotaes e comentrios 10
uma inscrio do lado das despesas dos anos seguintes, como amortizao de emprstimos, para alm dos juros, que
so encargos correntes da dvida pblica.
Para haver equilbrio segundo este critrio (activo de tesouraria), as despesas efectivas s podem ser financiadas por
receitas efectivas, ao passo que as despesas no efectivas podem ser financiadas por receitas efectivas e por receitas
no efectivas (aquelas em que a reduo do patrimnio monetrio seja compensada por uma liberao de posies
passivas). Sendo assim, o recurso a um emprstimo s serve para amortizar outro emprstimo, isto , dfices dos anos
anteriores e nunca o dfice do ano oramental em causa. Isto quer significar que o recurso a um emprstimo para
outros fins (compra de um imvel) vem reduzir o patrimnio monetrio do Estado. O critrio do activo de tesouraria
tem duas vertentes: (a) a do saldo total, na qual as receitas efectivas devem ser iguais ou superiores s despesas
efectivas. Este critrio inclui as necessidades de financiamento e cumula com os encargos da dvida pblica; (b) a do
saldo primrio: reporta-se apenas s necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos correntes da dvida
pblica.
Em qualquer dos critrios apontados o legislador prope-se delimitar o mbito da seguinte frmula de actuao do
Estado: em que condies se pode recorrer a emprstimos sem violar o equilbrio?
Todos eles do respostas diferentes: (a) de acordo com uma viso esttica, o critrio do oramento ordinrio e do
oramento de capital permite que as despesas de defesa e de segurana possam ser financiados por recursos
extraordinrios (receitas de capital, incluindo os passivos financeiros); (b) de acordo com uma viso dinmica, o
critrio clssico e do activo de tesouraria relacionam o oramento com os efeitos econmicos das vrias operaes.
3. A frmula utilizada no artigo 9., ora em anlise, (prevem as receitas necessrias para cobrir todas as despesas)
parece, primeira vista, consagrar a regra do equilbrio formal, na esteira do artigo 105., n. 4, da Constituio, j
referido, e do artigo 4., n. 1 das anteriores leis de enquadramento oramental. No entanto, o estudo mais
aprofundado do mesmo, leva-nos a retirar da sua letra mais do que um mero imperativo de equilbrio formal. Com
efeito, parece-nos que o legislador, ao estender a aplicao deste preceito a todas as entidades do sector pblico
administrativo (Estado, Regies Autnomas e Autarquias Locais) e ao definir as condies oramentais mnimas a
observar por todas essas entidades para o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal perante as
comunidades europeias, vai mais longe. Ou seja, o legislador ao prescrever, por um lado, a observncia do equilbrio
global dos oramentos do sector pblico administrativo, sem prejuzo dos critrios estabelecidos nos artigos 23., 25.
e 28. e, por outro, o respeito pelos limites ao endividamento das Regies Autnomas; e a utilizao da clusula de
salvaguarda prevista no n. 3, em caso de incumprimento dos referidos limites de endividamento, clara. Ele no se
limita a prescrever um mero equilbrio formal, mas um equilbrio substancial, tal como resulta do pacto de estabilidade
e crescimento numa ptica de contabilidade nacional.
De facto, parece-nos, pela leitura dos trabalhos preparatrios que o que o artigo 9. pretende assegurar o
cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal. E se assim , no poder deixar de se entender que o
equilbrio a que a se faz referncia um equilbrio substancial que se traduzir no respeito pelos critrios de
convergncia relativos ao dfice e ao endividamento pblico, por forma a dar cumprimento proibio de dfices
excessivos constante do artigo 104. do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Ou seja, para que os oramentos
do sector pblico administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do artigo 9. da LEO, tm de respeitar os
critrios de convergncia, por forma a que o Conselho no declare verificada a existncia de um dfice excessivo
(artigo 104., n. 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia e artigo 2. do Protocolo relativo aos critrios de
convergncia a que se refere o artigo 121. do Tratado que institui a Comunidade Europeia).
A favor desta concluso, note-se que a alnea d) do n. 1 do artigo 37. exige que a proposta de lei do Oramento do
Estado seja acompanhada por uma estimativa do oramento consolidado do sector pblico, tanto na ptica da
contabilidade pblica como na ptica da contabilidade nacional.
Note-se, porm, que apesar de este preceito exigir que o sector pblico administrativo apresente um equilbrio global,
calculado de acordo com as regras da contabilidade nacional, faz uma ressalva: o Oramento do Estado (portanto o
conjunto dos servios integrados, fundos e servios autnomos e segurana social) considerar-se- equilibrado desde
que haja equilbrio de acordo com as regras dos artigos 23., 25. e 28. da LEO. O sentido desta ressalva, constante
da ltima parte do n. 1, o que resulta da prtica seguida de elaborar o Oramento do Estado na ptica da
contabilidade pblica, tendo lugar, posteriormente, uma converso para contabilidade nacional para efeitos de envio
s instituies comunitrias.
Esta interpretao suscita a questo de saber que oramentos podem ser deficitrios e quais devem ser excedentrios
para se verificar esta regra de equilbrio global, ou seja, suscita a questo de saber como se devem fazer os acertos de
contas para haver saldo nulo ou positivo. Embora no tenha dado, de incio, uma resposta cabal mesma, o
legislador tem vindo a oferecer cada vez mais solues para este problema:
(a) no Oramento do Estado, o legislador, no artigo 25., exige que a permisso do dfice do oramento dos servios
integrados fique dependente da situao da execuo oramental do sector pblico;
(b) no artigo 87., prevem-se limites ao endividamento da administrao central, das Regies Autnomas e das
autarquias locais;
(c) nos artigos 9., n. 3, e 92., n. 4, prev-se a reduo das transferncias para as Regies Autnomas e Autarquias
Locais, no caso de incumprimento dos limites de endividamento, por forma a que no ser o Estado, unilateralmente, a
ter de se conformar com as opes financeiras infra-estaduais.
Princpio da equidade intergeracional
1. No obstante ser novidade a introduo da presente disposio, a verdade que a equidade intergeracional no
um princpio novo. J na Reviso Constitucional de 1989, resultava expressamente que o Oramento poderia ser
estruturado por programas, estando assim implcita a necessidade de a apresentao da despesa por actividades ser
complementada por mapas plurianuais, tendo em vista uma projeco eficiente da afectao dos fundos pblicos, pelo
menos nos dois anos subsequentes ao perodo oramental objecto de execuo. O novo artigo 10 da republicada e
renumerada Lei de Enquadramento Oramental (LEO Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto, alterada, pela terceira vez,
pela Lei n. 48/2004, de 24 de Agosto) prev que o Oramento do Estado subordina-se ao princpio da equidade na
distribuio dos benefcios e custos entre geraes e que a dita equidade abranger: (1) as medidas e aces includas
no mapa XVII (respeitante s responsabilidades contratuais plurianuais dos servios integrados e dos servios e
fundos autnomos agrupadas por ministrios); (2) o investimento pblico (includo o investimento em capacitao
humana); (3) os encargos da dvida pblica; (4) as necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado e
(5) as penses de reforma e de outro tipo.
Integrada nos desgnios prprios do Estado Social, a equidade intergeracional pressupe que as prestaes da
segurana social, os encargos plurianuais e muitas outras despesas que o Estado tem de realizar no possam ser bem
geridos, ano a ano, sem qualquer perspectiva quanto sua evoluo num horizonte temporal mais dilatado. Assim,
tendo em vista a prossecuo das tarefas sociais pertencentes ao Estado, a economicidade, eficincia e eficcia na
execuo do Oramento depender do grau de perspectivao das verbas inscritas num contexto plurianual.
2. Alis, isso j resulta dos prprios critrios de equilbrio material definidos pelo legislador, nos artigos 9., 22., 25. e
28., todos da LEO. Em qualquer destas disposies ser desejvel que o Executivo apresente um oramento
limitando a poltica de contraco de emprstimos cobertura de dfices de contas anteriores (que englobam, na sua
maioria, reeembolso de emprstimos resultantes de operaes de dvida fundada de anos anteriores) reportamo-nos,
assim, necessidade de adopo de polticas de equilbrio ou dfice zero, que, por vrias razes conjunturais, tm faltado
nos ltimos trinta exerccios oramentais.
Para alm disso, a prpria noo de despesas obrigatrias (por fora de lei e de contrato, como resulta do artigo 16.
da LEO) e de vinculaes externas (numa lgica de modelo de vinculao em cascata, definido no artigo 17. da LEO)
parecia j indiciar, antes da fomulao expressa deste artigo 10., a necessidade de cumprimento de compromissos
plurianuais na vertente da despesa.
3. De certa forma, este novo artigo 10. da LEO representa o compromisso do legislador em pr termo lgica
rudimentar de elaborao do oramento, em termos puramente anuais e numa ptica de caixa. De facto, entendeu-se
durante muito tempo que as despesas anuais, mormente a despesa corrente, poderiam ser cobertas por receitas
efectivas e no efectivas (includas as operaes de dvida pblica activos e passivos). Ora, esta viso oramental, que
no excedia a gesto conjuntural econmica, aos poucos foi colocada em causa, pela assuno terica dos dois
resultados inconciliveis das polticas financeiras de despesa: o multiplicador da despesa (keynesiana) e o efeito de
expulso do investimento privado (o crowding-out monetarista). Entende agora o legislador que:
a) por um lado, a despesa pblica (reprodutiva e eficiente), por implicar a utilizao de recursos escassos, no
deve ser ilimitada;
b) por outro lado, sem despesa reprodutiva (a que se configura mais adequada para ser coberta pela dvida
pblica), no possvel o aumento de rendimento, e, consequentemente, uma adequada distribuio
intergeracional dos recursos criados em resultado do aumento do investimento pblico.
Desta forma, a adopo de uma ptica de compromissos, perspectivada em termos plurianuais, na elaborao do
oramento ir, de certa forma permitir que, no longo prazo, o montante de emprstimos contrados seja compensado,
coeteris paribus, por um aumento de poupana total de acordo com a Equivalncia Ricardiana (ideia avanada pelo norteamericano RICHARD BARRO, da Universidade de Harvard), permitindo, assim que o nvel das taxas de juro se
mantenha no mercado dos fundos mutuveis (loanable funds).
estanho, porm, que o legislador tenha consagrado expressamente este princpio sem considerar que o sistema
oramental que vigora no ordenamento financeiro portugus seja o do oramento de gerncia, com uma certa
concesso para o oramento de exerccio, no perodo complementar (que nos ltimos trs anos tem ido at ao dia 21
de Janeiro do ano oramental subsequente). De facto, assumir que a inscrio de verbas depende da efectivao das
mesmas, mesmo que isso represente transparncia quanto situao de tesouraria, parece menorizar os compromissos
assumidos por um determinado Governo, dificultando, assim, a responsabilizao a cada Executivo pela execuo e
elaborao dos oramentos que lhe so imputveis. Ou seja, o sistema de gerncia permite que as geraes seguintes
suportem os custos criados por uma gerao anterior opondo-se, assim, em termos conceptuais, equidade na
distribuio de benefcios e custos.
Para alm disso, a prossecuo deste princpio, em nome da transparncia e clareza financeira, passaria pela
necessidade de atribuio de efeitos jurdicos e no apenas informativos ao oramento consolidado, porquanto as
transferncias estaduais constituem a maior fonte de receitas dos subsectores regies autnomas e autarquias locais.
De facto, o actual artigo 37., nmero 1, alnea f) da LEO prev que a proposta do Oramento do Estado deva ser
acompanhada do oramento consolidado dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos e oramento
consolidado do Estado, incluindo o da segurana social. Ora, a equidade na distribuio de benefcios e custos entre
geraes deve equacionar a situao oramental e contabilstica do Sector Pblico Administrativo e no apenas da
Administrao Central do Estado. Repare-se, a ttulo de exemplo, como se torna impossvel, dado o necessrio
desconto (individual e social) a que est sujeito, comparar o valor actual de emprstimo contrado ao valor futuro, para
efeito de apuramento das receitas necessrias para o seu reembolso. Na verdade, equidade pressupe equivalncia de
valores (reais), critrios comparativos uniformes, transparncia e clareza financeira.
Assim sendo, no basta ao legislador prever a necessidade de ponderao da equidade intergeracional. Sero
necessrios mecanismos legais e financeiros para a efectivao transparente e clara da distribuio dos custos e dos
benefcios entre as geraes, como sejam a criao de critrios objectivos na definio de despesa reprodutiva e
eficiente, a consolidao das previses oramentais e a internalizao dos custos adicionais criados pelo Executivo
responsvel pela execuo oramental no momento em que as verbas foram assumidas e inscritas.
Princpio da publicidade
1. A publicao do oramento do Estado fundamental no s devido sua natureza que impe a publicao oficial
no Dirio da Repblica como condio da eficcia jurdica da autorizao e do consentimento parlamentares para a
cobrana de receitas e a realizao de despesas, mas tambm em virtude da necessidade que a Administrao Pblica
tem de conhecer o contedo preciso de to importante instrumento financeiro. Um oramento no publicado no
um oramento. Numa palavra, no s os decisores e os executores financeiros, mas tambm os cidados, tm de

conhecer os termos concretos da autorizao, a fim de que a mesma possa ser aplicada, controlada e fiscalizada.
2. A necessidade de publicao decorre antes do mais do facto de se exigir a forma de Lei para a aprovao do
oramento do Estado (artigos 105., 106., 161., alnea g), todos da CRP) e de se aplicar o regime geral da publicidade
dos actos (artigos 119. da CRP). A importncia da publicidade oramental tal que o legislador previu que fossem
tornados pblicos todos os documentos que se revelem necessrios para assegurar a adequada divulgao e
transparncia do oramento do Estado e da sua execuo. Assim, a publicidade no se refere apenas ao Dirio da
Repblica, mas tambm ao Dirio da Assembleia da Repblica, que publica o relato das reunies de Comisso do
Oramento e Finanas, nas quais se aprecia e vota na especialidade a proposta de lei do oramento do Estado, alm de
outros meios como o Canal Parlamento, que transmite obrigatoriamente as referidas reunies.
3. O regime da publicidade dever ser ainda garantido e assegurado, com as devidas adaptaes, pelas Regies
Autnomas e pelos rgos municipais.
II O Oramento: contedo e estrutura

1. O oramento traduz-se na previso das receitas e despesas para um perodo anual. A previso das receitas e
despesas est dividida em trs partes: a dos servios integrados, a dos servios e fundos autnomos e a segurana
social (v. anotao ao artigo 2.).
2. O que distingue a apresentao formal das receitas (contabilstica) da apresentao substancial das receitas e das
despesas so os critrios j enunciados quanto ao equilbrio oramental: (1) o critrio do activo patrimonial do Estado
o oramento corrente e o oramento de capital; (2) o critrio clssico receitas normais (patrimoniais e tributrias) e
no normais (creditcias); (3) o critrio do activo de tesouraria receitas efectivas e no efectivas alterao do
patrimnio de tesouraria - ex: pagamento de impostos receita efectiva / contraco de emprstimos receita no
efectiva porque implica uma inscrio nas despesas como amortizao de emprstimos (+ juros encargos
correntes da dvida pblica); o critrio do oramento ordinrio receitas ordinrias e extraordinrias (repetio
qualitativa das receitas nos vrios oramentos).
3. As receitas e as despesas podem ser positivas e negativas, e podem apresentar vrias formas de enunciao: (1)
enunciao estimativa apresentao meramente indicativa; (2) enunciao limitativa apresentao de montantes
que no podem ser ultrapassados; (3) enunciao provisional montantes que podem ser reforados por crditos
suplementares (ver art. 8/5 despesas no previsveis e inadiveis); (4) enunciao optativa e (5) crditos bloqueados, que
podem ser afectos consoante a conjuntura econmica.
Quanto ao grau de tipicidade, as receitas apenas tero que ser apresentadas quanto sua natureza, enquanto que as
despesas tero que ser enunciadas quanto ao seu montante. No primeiro caso, falamos em tipicidade qualitativa das
receitas, enquanto que no segundo caso, reportamo-nos tipicidade quantitativa das despesas. O que distingue a
tipicidade qualitativa da quantitativa o grau de enunciao oramental a tipicidade qualitativa encerra a enunciao
meramente estimativa, a tipicidade quantitativa encerra a enunciao limitativa, provisional ou optativa. O oramento
das receitas apenas encerra a tipicidade qualitativa (39/3 da LEO) o problema que se coloca relativamente ao
endividamento: os passivos financeiros so inscritos de forma bruta, enquanto que o limite do endividamento feito
de forma lquida neste caso o aumento dos passivos financeiros no aumenta o endividamento lquido.
As receitas negativas so inscritas em mapa prprio o mapa XXI e no so vinculativas. Distino das receitas
positivas (inscritas no mapa I (servios integrados), V, VI (servios e fundos autnomos), X (Segurana Social) , XIII
(Subsistemas) 8/1) e receitas negativas (inscritas no mapa XXI 8/4).
4. A subordinao LEO no a nica vinculao jurdica a que a Lei do Oramento do Estado est sujeita. Esta
apenas uma das leis que se lhe impem ao lado da Lei das Grandes Opes do Plano e das leis que impem
obrigaes ao Estado (artigos 105., n. 2 da Constituio e 16. e 17. da LEO). Por isso se diz que a Lei do
Oramento do Estado uma lei vinculada.
5. Se quanto s leis que impem obrigaes ao Estado no h dvida de que estas devem ser encaradas como leis de
valor reforado segundo o critrio da parametricidade geral, j quanto Lei das Grandes Opes do Plano de
apontar a existncia de algumas divergncias. Se por um lado h Autores que militam a favor da qualificao da Lei
das Grandes Opes do Plano como lei de valor reforado, outros h que defendem que a evoluo da Constituio
tem apontado para uma atenuao crescente e consequente reduo de intensidade ou mesmo perda deste reforo de
valor.
6. Pela nossa parte, propendemos para uma opo intermdia. Por um lado, reconhecemos que a utilizao da
expresso o Oramento elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento pelo artigo
105., n. 2, da Constituio sugere a supremacia da Lei das Grandes Opes do Plano sobre o Oramento do Estado
equivalente ao reconhecimento de uma fora passiva primeira. Por outro, conhecendo as alteraes introduzidas
na Constituio e o sentido dos actuais artigos 90. e ss., parece-nos que essa supremacia no pode ser tomada em
sentido to rigoroso quanto a imposta pelo artigo 106., n. 1 da Constituio.
Como ensinam JORGE MIRANDA, SOUSA FRANCO, GUILHERME DOLIVEIRA MARTINS e BLANCO DE MORAIS, as
revises constitucionais, primeiro, a de 1982, depois, a de 1989 (apontando para um mero sistema flexvel de planos
mltiplos, como mero instrumento racionalizador de interveno do Estado e das polticas econmicas) e, por fim,
a de 1997, foram esvaziando a obrigatoriedade dos planos, afirmando a tendncia de desagregao do planeamento e
de atenuao dos seus vnculos jurdicos sobre o Oramento de Estado.
Sendo assim, do artigo 105., n. 2, no deve retirar-se o reconhecimento de que a Lei das Grandes Opes do Plano
uma lei de valor reforado em sentido prprio. Do mesmo deve, ento, retirar-se apenas um dever de subordinao s
orientaes polticas e s grandes linhas definidas nesta mesma lei. Como diz JORGE MIRANDA mais do que
subordinao haver aqui coordenao ou harmonizao.
Ou seja, do mesmo preceito deve extrair-se como defende BLANCO DE MORAIS a parametricidade directiva da Lei
das GOP [Grandes Opes do Plano], como poder estruturante de intensidade mnima em relao Lei do OE
[Oramento do Estado], que se traduz, em concreto, num imperativo de subordinao da Lei do Oramento do
Estado apenas s linhas orientadores ou s directrizes normativas contidas na Lei das Grandes Opes do Plano.
Nada mais.
7. Assim sendo, caso o Oramento contrarie de forma evidente estas mesmas linhas orientadoras, deve declarar-se,
primeiro, a ilegalidade da lei que o aprova, por contradio com a Lei das Grandes Opes do Plano e, por fim, a
inconstitucionalidade indirecta desse mesmo Oramento por violao do imperativo de harmonia, constante do
artigo 105., n. 2 da Constituio.
Quanto s demais matrias que possam estar contidas na Lei das Grandes Opes do Plano, elas no vinculam o
legislador oramental. Por um lado, porque utilizando as palavras de SOUSA FRANCO seria difcil conceber, quanto
essncia de ambas (...) contradio jurdica, mas apenas, quando muito, diferentes lgicas poltico-econmicas.
Enquanto a Lei das Grandes Opes do Plano qualitativa a do Oramento quantitativa. E por outro, porque a
afirmao do oposto, entraria em contradio com o sentido geral das revises constitucionais operadas e com o
costume que tem vindo a afirmar-se na ordem constitucional neste mesmo sentido.
8. J o artigo 17. da LEO consagra o modelo de vinculao em cascata a que a lei do oramento est sujeita, em
quatro patamares distintos: (1) Convergncia e Estabilidade da UE; (2) Plano; (3) Programao financeira; (4)
Oramento.
9. Tendo j sido analisada a natureza jurdica do Plano e o respectivo processo oramental, h que apurar o grau de
vinculao quanto s outras fontes enunciadas neste artigo: (1) lei, (2) contrato e (3) obrigaes decorrentes do
Tratado da Unio Europeia.
Em qualquer das situaes h uma vinculao do Oramento e no apenas da proposta de lei, como resultava do
regime anterior (art. 9 da LEO91).
10. A lei e o contrato abrangem, mais concretamente as outras fontes de obrigaes, a saber: lei, contrato, actos
administrativos, sentenas judiciais, e outros factos geradores de obrigaes de despesa. Por qualquer das formas, a
remisso para as referidas fontes evidencia o reconhecimento da existncia de despesas obrigatrias.
11. Quanto ao conhecimento das obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia: na verdade, irrelevante
saber quem deve aprovar os planos de convergncia e de estabilidade, porquanto o modelo constitucional portugus
no prev a interveno do parlamento nos assuntos comunitrios em matrias que no sejam da reserva da sua
competncia legislativa (artigo 161., alnea n) da CRP). A saber, os Planos de Convergncia e de Estabilidade so um
mero documento administrativo ou poltico a LOE no est assim subordinada a um parmetro que no tem
estatuto jurdico definido: (1) os indicadores de convergncia no se reportam apenas a agregados oramentais; (2) os
agregados so definidos em termos de contabilidade nacional e no contabilidade pblica; (3) respeitam a todo o
sector pblico administrativo e no apenas Administrao Central do Estado.
A nosso ver, a melhor soluo passaria por uma lei de programao financeira plurianual (34, n. 1, alnea b) da
LEO). A lei de programao plurianual seria um mero documento administrativo, se bem que seria vantajoso conferir
o estatuto de lei, na maior parte dos oramentos, que autovincularia as Administraes, de duas formas alternativas:
(1) de acordo com uma perspectiva rgida programao financeira para eliminao gradual do dfice at uma
determinada data (modelo francs) ou (2) de acordo com uma perspectiva deslizante (entre 3 a 5 anos) por exemplo
estabelecendo-se todos os anos para os prximos 4 anos (em cada ano h um ano novo que entra e outro que sai da
anlise) modelo norte-americano, italiana, sueco, dinamarqus.
12. O mbito espacial da referida lei resultaria da diviso dos nveis de execuo em central, regional e local e
evidenciar-se-ia temporalmente quanto ao grau de vinculao depende de serem aprovadas como lei as perspectivas,
mas seria de aplicar apenas relativamente ao ano 1 e deveria respeitar apenas a alguns agregados de
despesas/endividamento com possibilidade de reviso no Ordenamento portugus a programao no vincula,
mas faria sentido aproxim-lo do modelo italiano (do oramento trienal dezlizante) ou do modelo anglo-saxnico
minuciosa programao plurianual das despesas pblicas de todos os sectores da Adminitrao Central. Nos restantes
anos a enunciao seria meramente estimativa.
13. A programao um dos instrumentos que deve articular-se com outros no modelo de vinculao em cascata
previsto na LEO (v. anotao ao artigo 17.): o Oramento do Estado est vinculado programao financeira
plurianual que, por sua vez, deve respeitar as grandes opes polticas espelhadas no Plano (em coerncia com o
dissmos no artigo 14., entendemos que o respeito pelo Plano se cinge s linhas orientadores ou s directrizes
normativas contidas na Lei das Grandes Opes do Plano), o qual, por sua vez, est subordinado s obrigaes de
convergncia e estabilidade impostas pela UE.
14. Podemos concretizar a programao financeira plurianual em vrios planos, a saber:
(a) mbito subjectivo: a programao plurianual aplica-se apenas s entidades abrangidas pelo Oramento do Estado,
sendo obrigatria em relao s despesas de investimento de todos os oramentos do Oramento do Estado,
exceptuadas as relativas a passivos financeiros (artigo 18., n. 3, alnea a)); s despesas de investimento co-financiadas
por fundos comunitrios (artigo 18., n. 3, alnea b)); s despesas correspondentes s leis de programao militar ou
quaisquer outras despesas de programao (artigo 18., n. 3, alnea c)). Quanto s demais despesas no previstas no
n. 3, entende-se que podem ser facultativamente objecto de programas oramentais (isto, alis, parece ser o que
se retira dos artigos 8., n. 3, e 18., n.s 1 e 2 da LEO).
(b) Durao a durao dos programas no est definida pela LEO. O que significa que esta ter de ser definida pelo
decisor oramental, sendo que os programas tm tido uma durao de 3 a 5 anos (o ano inicial corresponde ao ano
econmico a que corresponde o oramento, depois contam-se alm desse mais os dois seguintes, juntando-se-lhes a
rubrica anos seguintes). A anlise dos mapas oramentais dos ltimos anos, leva-nos a pensar que a programao
plurianual obedece ao uso da tcnica da programao deslizante, na medida em que no definido um horizonte
temporal rgido ou fechado e em que em cada ano se estabelece uma programao para anos seguintes, sendo que em
cada ano, h um que sai do horizonte e outro que entra.
(c) Fora jurdica o programa vinculativo no ano oramental respectivo e indicativo para os restantes. Note-se,
porm, que, mesmo quando a lei prev a existncia de mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas
no OE de cada ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento oramental 106., n.1, da CRP.
15. A Lei do Oramento do Estado composta por duas partes articulado (contendo, entre outras matrias, aprovao do
Oramento, normas relativas a execuo oramental, cativao de verbas, endividamento lquido, dvida pblica
fundada, montantes suplementares de acrscimo de endividamento lquido, garantias pessoais, limites mximos de
emprstimos a conceder a longo prazo, limite mximo das antecipaes, limites mximos no financiamento privado,
actos isentos de fiscalizao prvia do Tribunal de Contas) e mapas oramentais (22 mapas sendo 10 mapas de base,
que so vinculativos, contando com um regime prprio de alteraes e os restantes derivados, que no so
vinculativos e no tm um regime prprio para as alteraes).
16. Uma vez que a Constituio passou a consagrar em 1982 uma soluo monista parlamentar quanto aprovao do
Oramento, o artigo 31. da LEO define, de um modo sucinto, que as normas constantes da proposta de lei sero as
da aprovao dos mapas oramentais, as necessrias a orientar a execuo oramental, bem como a indicao de
fontes de financiamento do dfice, a discriminao das condies de recurso ao crdito, a indicao do destino a dar a
eventuais excedentes - alm de outras medidas que se revelem necessrias.
17. O n. 2 do artigo 31. da LEO probe os cavaleiros oramentais, se bem que de forma incipiente. No h pas que
o poder legislativo no tenha aproveitado a votao para fazer passar medidas legislativas estranhas ao
mesmo.Falamos, nesse sentido, em disposies parasitrias ou cavaleiros oramentais. Constituem cavaleiros
oramentais todas as disposies, inseridas no oramento, no financeiras e todas disposies financeiras de carcter
permanente, ou seja, que tenham uma vigncia superior ao perodo oramental, que no nosso ordenamento o ano,
de acordo com o artigo 4.. Os cavaleiros oramentais levantam o problema da adequada classificao das leis.
Rigorosamente, uma das formas de combater os cavaleiros resolver-se-ia pelo mero recurso aos artigos 16. e 17., se
os mesmos clarificassem, de forma mais ampla e desconcentrada das despeas obrigatrias, que os oramentos deviam
operar pelo estrito respeito pelas leis preexistentes. Estes artigos, bem como a presente disposio representam, de
forma difusa, aquilo que corporizava em 1900 a proposta de Berthelot, apresentada Cmara francesa, segundo a qual
no se podiam aumentar na lei de receita e despesa os vencimentos dos funcionrios; no se podiam reorganizar os
servios pblicos; e tinha de se proceder em harmonia com as leis preexistentes. A lei de 9 de Setembro de 1908
estabeleceu este princpio, que ainda hoje recebido nas vrias disposies invocadas.
III A dinmica oramental

A Notas sobre o procedimento oramental originrio
1. Apresentao da proposta de lei do OE pertence exclusivamente ao Governo, enquanto que o direito de emenda
pertence exclusivamente ao parlamento, ressalvadas as regras de discusso e votao previstas no artigo seguinte.
De acordo com este princpio da exclusividade do direito de iniciativa governamental, em regra at 15 de Outubro de cada ano
apresentada a proposta de oramento. Existem, porm, algumas excepes, s quais no se aplica a data de 15 de
Outubro: (1) no caso de o Governo se encontrar demitido no dia 15 de Outubro; (2) no caso de a legislatura terminar
entre o dia 15 de Outubro e o dia 31 de Dezembro; (3) no caso de a tomada de posse ocorrer entre o dia 15 de Julho e
o dia 14 de Outubro. Em qualquer destas situaes, o governo tem o prazo de 90 dias para elaborar a proposta, a
contar da tomada de posse do Governo (35, n. 2 e 3 da LEO).
2. No caso de rejeio da proposta de lei pela AR, nos prazos evidenciados no artigo seguinte, por maioria de razo, o
Governo dever ter o prazo de 90 dias para elaborar nova proposta, a contar da mencionada rejeio.
Procedimento
Iniciativa
Emenda
Originrio
Governo (artigo 38.)
Parlamento (artigo 39.)
Derivado
Governo (artigo 38./49.)
Parlamento
Governo
(artigos 53. a 57.)

2. Consagra-se a iniciativa do Governo em matria oramental. Alis, de acordo com o Artigo 170., n. 2, da CR82,
os deputados, os grupos parlamentares e as assembleias regionais no podem apresentar projectos de lei, propostas
de lei ou propostas de alterao que envolvam no ano econmico em curso aumento das despesas ou diminuio de
receitas do Estado previstas no Oramento.
O n. l do Artigo 9.. est de acordo com o Artigo 108., n. 3, da CR82. Todavia, antes, da reviso constitucional a
iniciativa do Governo quanto ao Oramento no estava expressamente prevista na Constituio - ainda que se devesse
entender que estava implcita no Artigo 164. alnea g) e no Artigo 170., n. 2, ambos da C76. Nesse sentido, a
violao do Artigo 9. da lei 64/77 gerava uma inconstitucionalidade directa se por exemplo, a iniciativa oramental
pertencesse aos deputados ou a uma Assernbleia regional... Naturalmente que no teria sentido que a iniciativa
pertencesse a quem no tem um conhecimento directo da vida da Administrao Pblica Central.
3. Ainda que hoje no se refira expressamente, a proposta do oramento no dever conter normas cuja vigncia
ultrapasse o ano econmico a que se refere. Trata-se de uma evidente consequncia da natureza do oramento como
"lei-plano" de vigncia limitada no tempo - e at, da prpria regra da anualidade. Excepcionam-se apenas os mapas
plurianuais do artigo 12..
4. Nos termos do artigo 39. da LEO, a discusso e votao do OE feita no prazo de 45 dias aps a data da sua
admisso pela AR.
5. A Votao efectuada na generalidade (quanto ao articulado no seu todo) em regra, salvo algumas situaes de
votao obrigatria na especialidade, a saber: (1) nos casos em que resulta obrigatoriedade legal, sempre que estejamos
perante a criao, alterao e extino de impostos e nas situaes em que se autorizam emprstimos e
financiamentos; (2) nas restantes situaes no mencionadas, sempre que a AR entenda dever submeter apreciao
individual.
6. Na tradio dos Parlamentos encarados como "Assembleias de imposto" ou de "receitas" prev-se, no n. 2, que
caiba obrigatoriamente ao Plenrio da A.R. a votao na especialidade da criao de novos impostos e a alterao da
base de incidncia, taxas e regimes de iseno de impostos existentes, bem como a matria relativa a emprstimos e
outros meios de financiamento. Vd. artigos.164. alnea h) e 168., alnea i),da CR82.
7. No n. 3 prev-se que as restantes matrias sejam votadas na especialidade na Comisso parlamentar de Economia,
Finanas e Plano-notando-se aqui um afloramento da regra (no explcita, mas nsita) da publicidade oramental.
A1 a prorrogao da vigncia do Oramento (artigo 41. da LEO)
1. Segundo SOUSA FRANCO (DireitoFinanceiro, cit., I, pg. 228) a apresentao da proposta de Oramento um
dever do Governo, mas a sua no aprovao (...) equivale a uma no confiana prtica no Governo ou em alguns dos
seus membros.
2. Na vigncia da Constituio de 1976 apenas foram votados a tempo de entrarem em vigor antes de 1 de Janeiro do
ano a que respeitavam: as leis do Oramento para os anos de 1977 e 1982 e o Oramento de Estado para 1984. A lei
do Oramento para 1978 no foi aprovada seno do decorrer desse ano, em virtude da queda do 1. Governo
Constitucional (7.12.1977). A lei do Oramento para 1979 foi apresentada tardiamente, em virtude do IV. Governo
ter tomado posse em Novembro de 1978. Por sua vez, uma primeira proposta de lei do Oramento apresentada em
1979 foi rejeitada na Assembleia da Repblica - o que obrigou apresentao de uma segunda verso, que foi
aprovada. Em 1980,a tomada de posse do VI. Governo Constitucional, tendo tido lugar em 2 de Janeiro, obrigou a
que a proposta de lei do Oramento fosse aprovada j no decorrer do ano. Para 1981, a queda do VI. Governo,
originada pelo falecimento do Primeiro-Ministro, Dr. Francisco S Carneiro, tambm obrigou a um atraso na votao
oramental. Por ltimo, a demisso do VIII. Governo Constitucional em Dezembro de 1982 obrigou ainda a atraso
na votao, tendo, no entanto, o citado Govemo, em gesto, apresentado uma proposta de Oramento. (provisrio)
que foi aprovada no Parlamento. (V .d. ponto IV).
3. Discutiu-se muito sobre a constitucionalidade da proposta de Oramento (provisrio). Entendemos que, em
princpio, um Governo de gesto (como era o VIII. Governo Constitucional) no pode apresentar uma proposta de
lei do Oramento. Efectivamente, de acordo com o n. 5 do artigo 189. da CR82, aps a sua demisso, o Governo
limitar-se- prtica dos actos estritamente. necessrios para assegurar a gesto dos negcios pblicos. Ora a
apresentao de uma proposta de lei do Oramento no se limita prtica de actos que visam assegurar a mera gesto
dos negcios pblicos. Somos, todavia, de opinio que, excepcionalmente, verificando-se manifesta insuficincia dos
meios financeiros previstos no Oramento do ano anterior para a prossecuo do funcionamento normal do Estado
e da Administrao, ser possvel ao Governo utilizar o seu direito de iniciativa em matria oramental junto da A.R. em princpio apresentando uma proposta de alterao a lei do Oramento em vigor. Frisa-se, porm ,que se trata de
um procedimento excepcional, que no pode envolver autorizao de despesas para projectos novos ou decorrentes
de alteraes de fundo na poltica econmica, nem para a cobrana de receitas que visem financi-las. Uma nota ainda
para a referncia a um Oramento (provisrio), trata-se de uma designao manifestamente incorrecta, para alm de
contrria s prprias regras da anualidade e da unidade oramentais - uma vez que, se existe um oramento provisrio,
pressupe-se que, depois, haja um definitivo, o que choca com o objectivo de racionalidade financeira que est
subjacente quelas duas regras.
4. A verso inicial da lei n. 64/77 (antes da reviso pela lei n. 18/78) apenas apontava para a manuteno em vigor
por duodcimos do oramento do ano anterior. Tratava-se de uma frmula ambgua, na medida em que nada se dizia
em relao s receitas, e uma vez que a execuo oramental por duodcimos apenas se aplica s despesas pblicas.
De facto, nada se dizia sobre a autorizao concedida ao Governo para cobrar receitas. Em 1978 isso ficou clarificado,
devendo hoje entender-se que o artigo 15. da presente lei consagra uma prorrogao automtica da autorizao
parlamentar extensiva para alm do final do ano, altura em que, normalmente, caducaria a citada autorizao.
Pretende-se, afinal, evitar, deste modo, uma perturbao no normal funcionamento do Estado em virtude da
inexistncia de Oramento.
5. Apesar de a autorizao se renovar automaticamente, isso no significa que o Oramento continue em vigor de
forma automtica para alm de 31 de Dezembro. Com efeito, torna-se indispensvel que o Governo estabelea por
Decreto-lei o regime oramental transitrio para o ano em causa (v.g. D. L. 493/82 de 31 de Dezembro): limite
oramental das despesas pblicas; condicionamentos gerais realizao de despesas; classificao de despesas;
transio de servios; novos servios e novas verbas, etc..
B Notas sobre o procedimento oramental derivado

1. O sistema de alteraes orarnentais j em vigor mantm-se basicamente. O n. 2, introduzido de novo, apenas
resulta da consagrao do sistema monista parlamentar, e mais no visa do que limitar a competncia do Governo de
execuo oramental. O n. 4 apenas prev a reduo ou anulao de dotaes (mediante decreto-lei), no caso destas
carecerem de justificao e de serem salvaguardadas as obrigaes do Estado. Desapareceu, assim, a faculdade de o
Ministro das Finanas suspender ou reduzir dotaes, como se previa do artigo 18. da lei n. 64/77, isto porque cabe
apenas ao Conselho de Ministros a aprovao dos actos do Governo que envolvam aumento ou diminuio das
receitas ou despesas pblicas (artigo 203., n. 1, al.f) CR82).
2. As regras gerais que devero regular as alteraes oramentais da competncia do Governo, que constavam do D.L.
n. 93/78 de 13 de Maio, passaram a estar inseridas no D.L. n. 46/84 de 4 de Fevereiro.
3. As alteraes da Competncia do Governo podero revestir as seguintes formas: (a) crditos especiais, com
cobertura em receitas sujeitas ao regime de contas de ordem, em saldos de dotaes de anos anteriores utilizados por
expressa determinao da lei e, bem assim. com compensao em receitas consignadas; (b) transferncias de verbas
com contrapartida na dotao provisional e ainda outras transferncias de verbas, dentro do mesmo captulo que no
alterem a classificao funcional; (c) modificaes na redaco de rubrica desde que no alterem as designaes de
classificao econmica e seus desenvolvimentos tipificados.
As alteraes efectuadas com contrapartida na dotao profissional sero efectuadas por Resoluo do Conselho de
Ministros, sob proposta do Ministro das Finanas. As restantes alteraes sero autorizadas por despacho do ministro
da pasta respectiva - carecendo de autorizao do Ministro das Finanas os crditos especiais dos n.s. 5 e 6 do
presente artigo, as transferncias de despesas de capital para despesas correntes, os investimentos do Plano, as
Remuneraes certas e permanentes" que sejam utilizadas como contrapartida de reforos ou inscries de rubricas
de outra natureza.
4. O n. 5 consagra uma excepo regra da no consignao (v.d.supra) - correspondendo as contas de ordem
(captulo 80.) s situaes em que exista consignaco de receitas - o que se verifica. nos casos de autonomia financeira
(v:g. Institutos pblicos, fundos autnomos, servios dotados de autonomia administrativa e financeira).
5. No confundir a lei do oramento decorrente do procedimento originrio e o oramento alterado com a distino
antiga entre oramento preventivo e rectificado. De acordo com esta distino, o primeiro autorizava as receitas e
despesas para todo o ano financeiro e o segundo corrigia as previses do oramento preventivo, que decorria entre 15
de Fevereiro e 30 de Junho de cada ano (de acordo com o sistema que vigorou entre 1834-35 e 1934-35). Na verdade,
originariamente o oramento rectificado vinha corrigir o oramento que estava em vigor em 1 de Julho de cada ano.
No obstante, a pratica portuguesa tem incorrectamente denominado o oramento alterado como oramento
rectificado (ou rectificativo), tendo por base este tradicional distino. No entanto o regime actual no torna
obrigatria a referida rectificao, sendo que as alteraes, a existirem, seguem um regime um tanto ou quanto
diferente do procedimento originrio, ressalvadas as excepes deste captulo.
6. Quanto ao n. 6, prev-se que, excepcionalmente,- e nos termos expressos na lei - se utilizem saldos de dotaes de
anos anteriores, bem como que se realizem despesas que tenham compensao em receitas.
IV A execuo oramental: breves notas

1. Refere-se aqui expressamente o "poder de execuo oramental". que compete ao Governo, por contraposio ao
que se deve designar como "poder . de aprovao oramental", cometido Assembleia da Repblica. Cabe ao
Executivo adoptar as medidas necessrias a uma adequada execuo do Oramento do Estado. Neste "poder de
execuo no cabe a possibilidade de introduo de alteraes que impliquem a transferncia de verbas ou a
supresso de dotaes entre captulos, ou ainda de natureza funcional (v. artigo 20. n. 2) - devendo ainda ser
respeitado o que est disposto nos artigos 17. e 18.. Cabem, no entanto, alm dos poderes referidos nos n.s. 3, 4, 5,
6 e 7 do artigo 20., aqueles que visem a mais racional utilizao das dotaes aprovadas e o princpio da melhor
gesto de tesouraria (princpio da economicidade).
Deve, assim, entender-se que a Assembleia da Repblica ter de aprovar o O.E., em termos suficientemente
discriminados, para que no se possa gerar confuso entre os poderes de aprovao e execuo oramentais - o que
surgiria se o Governo tivesse de aprovar extensos desenvolvimentos e importantes discriminaes, sobretudo no caso
das despesas.
2. Quando neste artigo se fala na aprovao "de decretos-leis contendo as disposies necessrias" execuo
oramental deve entender-se que no se trata de autorizaes de carcter legislativo, mas sim de mero
desenvolvimento das disposies oramentais. Para SOUSA FRANCO ao exigir esta forma - diversamente do regime
anterior do decreto-lei oramental - formalizou-se legislativamente uma instncia de orientao oramental,
convertendo os actos principais de orientao da execuo oramental em actos legislativos (decretos-leis), ao passo
que os demais tero as formas prprias de actos stricto sensu no ratificveis" (Sobre a Constituico Financeira de
1976-1982 in Estudos, I, Centro de Estudos Fiscais, 1983, pg. 128). Para o mesmo autor, A Asssembleia mais do
que autorizar a continuidade material do poder oramental no regime originrio da C76, quis assim salvaguardar o seu
poder de controle imediato sobre os principais actos (genricos, por isso formalmente legislativos, e no
regulamentares ...) (idem, pg. 128-129). , Trata-se, pois, de decretos-leis susceptveis de serem chamados a ratificao
parlamentar.
3. A execuo oramental dever respeitar sete princpios: (A) a tipicidade qualitativa das receitas; (B) a tipicidade
quantitativa das despesas; (C) os duodcimos; (D) a gesto flexvel; (E) a segregao de funes; (F) respeito pela
contabilidade de caixa e de compromissos; e (G) inexistncia de mora nos pagamento do Estado.
4. Na prtica, a distribuio de dotaes, abaixo do nvel da deciso oramental da Assembleia ainda se pode incluir
neste poder de orientao da execuo oramental do Governo. Mas as receitas e despesas que estejam fora do
Oramento no podem ser aprovadas pelo Governo - sendo, portanto, inconstitucionais, uma vez que o Governo
perdeu o seu poder de aprovao oramental. Receitas e despesas apenas aprovadas pelo Governo so, pois, invlidas
(gerando quanto s receitas o direito de resistncia), e dando origem a responsabilidade civil, disciplinar, criminal e
ainda financeira - Cf. infra, artigo 22.). .
5. Trata-se aqui da tipicidade qualitativa das receitas - resultante do princpio da legalidade das receitas -, o que
significa que s a especie das receitas que est condicionada, mas no o montante oramentado, que no ,
naturalmente, vinculativo.
6. Todas as receitas oramentais devem, pois, obedecer legalidade - genrica, na medida em que tm de respeitar as
leis em geral; e especfica, porque tem de respeitar o disposto no prprio oramento -; bem como ao cabimento
oramental.
7. As despesas devem obedecer legalidade, ao cabimento oramental, execuo estrita (respeito rigoroso do
oramento, no podendo as verbas ter utilizao diversa daquela para que foram previstas) e execuo por
duodcimos (os crditos oramentais no se vencem integralmente no primeiro dia do ano, mas sim ao longo dos
doze meses do ano, em partes iguais). Trata-se aqui, nos n.s 1 e 2, da tipicidade quantitativa das despesas: as despesas
no podem exceder o montante mximo que consta do Oramento.
8. Quanto s despesas, o legislador incluiu um novo princpio o da prvia justificao das mesmas quanto sua
eficcia tcnica, eficincia econmica e pertinncia (oportunidade e convenincia administrativa). Como salienta o
Prof. SOUSA FRANCO, duvidoso que este princpio envolva a criao de uma nova formalidade burocrtica -,
tanto mais que, ao contrrio da lei n. 64/77, a lei nada diz sobre a reforma da contabilidade pblica.
9. Os duodcimos representam uma regra de disciplina e de gesto oramental. Contm excepes, contudo.
11. De acordo com a aegregao de funes (art. 42/1 da LEO) feita a distino entre o ordenador e o pagador de
diferentes servios. Assim
(a) no oramento das receitas quem tem interesse na liquidao (repartio), no deve ter interesse em cobrar;
(b) no oramento das despesas ordenador diferente do pagador abandono do controlo prvio judicial e
administrativo em Portugal, seria prefervel um sistema de heterocontrolo interno, simples e leve por recurso ao
sistema informtico.

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um oramento. Numa palavra, no s os decisores e os executores financeiros, mas tambm os cidados, tm de

II O Oramento: contedo e estrutura

III A dinmica oramental

Governo (artigo 38.)

Parlamento (artigo 39.)

Governo (artigo 38./49.)

(artigos 53. a 57.)

B Notas sobre o procedimento oramental derivado

IV A execuo oramental: breves notas

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