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EN COLOMBIA

FESCOL

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia


Capacidades institucionales
en materia econmica
para municipios en Colombia
Jorge A. Restrepo | Economista
Manuel Moscoso | Economista

Ante los desafos de dficit de presencia estatal en


el territorio o de captura del Estado por organizaciones armadas ilegales en cientos de municipios
colombianos, el objetivo del proyecto Instituciones
ad hoc para municipios en Colombia, desarrollado
por la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol)
e Idea Internacional, es brindar soporte tcnico a un
proceso de deliberacin poltica para formular un proyecto de ley que cree una poltica pblica de largo
plazo y una institucionalidad estatal ad hoc dirigida
a territorios en donde una o varias fuerzas ilegales
se han disputado la soberana estatal o la han capturado en su propio beneficio. En el marco de este
proyecto, los anlisis fueron elaborados durante el
ao 2012.

Foto: Nicols Vargas Ramrez

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

Introduccin*
Tras casi 30 aos de haberse iniciado proceso de descentralizacin, los esfuerzos de
fortalecimiento institucional de la Constitucin poltica de 1991 y sucesivas reformas
administrativas locales y nacionales, la institucionalidad econmica local contina siendo precaria y poniendo obstculos, en algunos casos infranqueables, al desarrollo
social y econmico de las regiones en el pas.
Esta precariedad tiene mltiples dimensiones y es heterognea. En algunos municipios
la debilidad tributaria es crnica, y simplemente impide la inversin en la provisin de
bienes y servicios pblicos. Sin embargo, la principal forma de precariedad institucional local en Colombia es la carencia de instituciones que permitan que los recursos
pblicos, generados localmente, por el pago de regalas o por transferencias de la
nacin, logren gastarse con un impacto positivo sobre el bienestar de la poblacin.
Dicha precariedad institucional o fragilidad institucional local es ms seria en trminos
de sus consecuencias deletreas para el desarrollo cuando los grupos del crimen organizado logran penetrar sistemticamente las instituciones y la administracin pblica,
en las diversas ramas del poder pblico, convirtindose as en grupos organizados de
poder con fines criminales.
Este documento no analizar las causas de esta fragilidad institucional local, pero s seala que no solo hay razones endgenas para que las instituciones sean insuficientes
en su capacidad para conducir a los municipios y las regiones en donde estn presentes hacia mejores niveles de desarrollo y bienestar. En efecto, existen tambin condiciones exgenas que hacen ms notoria dicha incapacidad institucional, incluyendo
barreras geogrficas y demogrficas al desarrollo, bonanzas de precios de productos
bsicos, la presencia de una demanda sostenida por bienes legalmente prohibidos o
rentas sobre las cuales no existen derechos de propiedad bien definidos o con arreglos
distributivos muy inequitativos.
As, buena parte del territorio colombiano se caracteriza por la desarticulacin entre
las regiones de mercados dinmicos o cadenas de generacin de valor, por unas finanzas vulnerables y por una capacidad institucional limitada en trminos econmicos
(DNP, 2010: 7). Todo lo cual ha llevado a que, aun en presencia de los esfuerzos de
fortalecimiento institucional local, varias regiones del pas estn rezagadas en trminos
de desarrollo social, nivel de ingreso y productividad.
Este texto no busca explicar las razones ni la evolucin de tal fragilidad institucional local;
busca, s, proveer herramientas que permitan entender mejor los niveles y la evolucin
de la capacidad institucional local en materia econmica. Para ello, se centra en identificar los principales rasgos que permiten conocer cundo se presenta una situacin
crtica local y sobre esta base propone un sistema de indicadores y sugiere mecanismos o
instituciones ad hoc de prevencin y accin en materia de institucionalidad econmica.
Inicialmente se describe cmo se configuran los entornos de debilidad institucional en
materia econmica. Esta aproximacin se hace en cuatro dimensiones: provisin de
servicios estatales; situacin fiscal; gestin administrativa y rendicin de cuentas institucionales; y dependencia econmica. Si bien el panorama institucional debe incluir
otras dimensiones tales como las condiciones distributivas y los incentivos para la accin
humana incorporados en las instituciones, la ausencia de informacin restringe las dimensiones consideradas que conjugan el panorama institucional en materia econmica.

* Este documento es de responsabilidad exclusiva de sus autores y no traduce necesariamente el


pensamiento de Fescol e Idea Internacional.

Como ha sido destacado por el Departamento Nacional de Planeacin, es prioritario


establecer mecanismos que contribuyan a dar seguimiento macroeconmico y financiero, al control de la gestin fiscal, a la orientacin en la asignacin de los recursos
nacionales a los municipios y a la adopcin de polticas macroeconmicas en el campo
fiscal (DNP, 2005: 9). En tal sentido, el establecimiento de un sistema de indicadores
contribuye a entender la fortaleza de la institucionalidad econmica en la rbita local
y su evolucin. Y permite adems aproximarse a un sistema de alertas tempranas de la
institucionalidad econmica local que permita reaccionar ante choques potencialmente adversos para el desarrollo.
Es preciso mencionar que este artculo toma como eje transversal la heterogeneidad
de las regiones en Colombia. La presencia de regiones con factores idiosincrticos y
enclaves, y la presencia diferenciada del Estado, son factores determinantes en la conformacin de instituciones en materia econmica. El anlisis que se presenta no es de
tipo dinmico, sabiendo que una extensin en este sentido es trivial en su anlisis aun
cuando rica en resultados.
El documento est dividido en tres partes sin incluir esta introduccin. En la primera,
como se dijo, se desarrolla una breve reflexin de cmo se configuran los entornos de
fragilidad institucional en materia econmica y se dan los entornos de dbil gobernanza en el nivel local. En la segunda se describen las cuatro dimensiones econmicas
mencionadas que permiten caracterizar la fragilidad en materia econmica en la rbita local para el caso colombiano. En esta seccin tambin se presenta una serie de
indicadores que permite abordar las diversas dimensiones, para luego establecer un
indicador integral de la situacin econmica municipal. En la tercera parte, por ltimo,
se presentan algunas consideraciones finales en torno a los mecanismos de fortalecimiento en el nivel local.

Reflexin metodolgica: entornos de fragilidad


en materia econmica
Esta reflexin metodolgica expone someramente los conceptos de fragilidad institucional y gobernanza local en materia econmica, y cmo se configura la capacidad
institucional local.

Fragilidad institucional en materia econmica


En cuanto a la necesidad de establecer un concepto de fragilidad institucional local en materia econmica, este artculo adopta algunos aspectos identificados en el
concepto de fragilidad estatal definido por la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (Ocde), la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Si bien
estos conceptos hacen referencia a los Estados, el que proponemos est restringido a
la rbita local y a aspectos netamente econmicos.
Es preciso mencionar entonces los conceptos de estas tres instituciones. De acuerdo
con la Ocde, los Estados son frgiles cuando la estructura estatal carece de voluntad poltica y/o de una capacidad de proveer las funciones bsicas necesarias para la
reduccin de la pobreza, el desarrollo y de salvaguardar la seguridad y los derechos
humanos de la poblacin (OECD, 2007).
USAID, por su parte, distingue dos tipos de Estados frgiles: Estados vulnerables y

Estados en crisis. Los primeros son aquellos que no pueden proveer adecuadamente
seguridad y servicios bsicos a una porcin significativa de su poblacin y donde la
legitimidad del gobierno es cuestionada (USAID, 2005: 1). Los Estados en crisis son en

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

cambio aquellos donde el gobierno central no ejerce un control efectivo sobre el territorio o es incapaz de proveer servicios vitales en una porcin significativa del mismo
y donde, adems, la legitimidad del gobierno es dbil o inexistente (USAID, 2005: 1).
Finalmente, el PNUD, en aras de sintetizar las diversas definiciones de fragilidad propone tres factores que caracterizan la estatal: 1) la efectividad, entendida como el
cumplimiento de las funciones estatales; 2) la autoridad, entendida como la capacidad de mantener el monopolio del uso legtimo de la fuerza; 3) la legitimidad de las
instituciones.
Si bien estos conceptos no se limitan a la fragilidad institucional en materia econmica,
es posible identificar diversos aportes para una definicin. En tal sentido, entendemos
por fragilidad institucional en materia econmica no solo la ausencia de capacidad
institucional para conducir o canalizar y solucionar efectivamente las demandas de la
sociedad civil en materia econmica, sino tambin el bajo desempeo o mal estado de
situacin de las finanzas pblicas de los gobiernos locales.
A partir de esta definicin es posible identificar un entorno local de fragilidad institucional en materia econmica en condiciones de baja gobernabilidad, que incide en las
capacidades administrativas de las instituciones locales y en el desempeo institucional de los entes locales.

Dimensiones que configuran las capacidades


institucionales en materia econmica
Nos concentramos en dos dimensiones de capacidad institucional relacionadas y mensurables: las capacidades relacionadas con la efectividad y aquellas que proveen legitimidad institucional en materia econmica (vase la tabla 1). Este conjunto de capacidades configuran la situacin en materia econmica local.
Tabla 1. Capacidades institucionales en materia econmica local
Provisin de servicios pblicos
Efectividad

Apoyo a la infraestructura
Apoyo en la ejecucin de proyectos productivos
Capacidad/Desempeo fiscal
Instituciones econmicas

Legitimidad

Servicios financieros
Generacin de oportunidades
Rendicin de cuentas

Anlisis en materia econmica


Dimensiones de la capacidad institucional
en materia econmica
En aras de caracterizar y aproximarse tanto al desempeo como a las capacidades
institucionales en materia econmica en la rbita local, esta seccin toma como referencia cuatro dimensiones econmicas: la prestacin de servicios bsicos, la situacin
fiscal, la gestin administrativa y rendicin de cuentas de los entes locales, y la dependencia de una rama de actividad econmica.
Si bien en materia econmica es posible abordar otro conjunto de dimensiones econmicas, los criterios de seleccin e identificacin se encuentran limitados por la dispo-

nibilidad de informacin reciente con cobertura total en los municipios de Colombia y


para un caso particular, dependencia econmica, con cobertura departamental.
Estas dimensiones se establecen, en trminos de medicin, mediante dos conjuntos
de indicadores que pretenden responder a dos preguntas especficas: cul es el estado actual de las dimensiones econmicas? Cmo es la gestin de cada dimensin
econmica? El primer conjunto ejemplifica el estado actual de la dimensin; por ejemplo, en el caso de la prestacin de servicios bsicos, un indicador que permite capturar
el estado actual de la prestacin corresponde al nmero de viviendas con servicios bsicos inadecuados. El segundo conjunto de indicadores hace referencia a la efectividad
como medida de desempeo de la gestin para cada dimensin; por ejemplo, en la
prestacin de servicios se toma como referencia el desempeo actual de la gestin en
educacin, agua potable y salud.
En trminos metodolgicos, los indicadores propuestos se normalizan para cada indicador en un rango de referencia de 0 a 100, donde 0 corresponde al mayor grado de
deterioro o situacin precaria de la dimensin, mientras que 100 es el mejor escenario
de los indicadores evaluados. Adicionalmente, la categorizacin que utilizamos toma
como referencia los rangos de interpretacin propuestos por el Departamento Nacional
de Planeacin (DNP) en trminos de niveles y rangos de cumplimiento (vase la tabla 2).
Tabla 2. Niveles y rangos de cumplimiento
Niveles de cumplimiento
Crtico

Rango de cumplimiento
<40

Bajo

40 y <60

Medio

60 y <70

Satisfactorio

70 y <80

Sobresaliente

80

En cuanto a los indicadores compuestos, como se dijo, todas las dimensiones, a excepcin de la dependencia econmica, contemplan dos componentes: Estado y efectividad. Para determinar un indicador que contemple estos dos componentes para
cada dimensin, se estableci una ponderacin igual a cada uno, por lo que es posible
obtener un indicador global para cada dimensin1.
Algunos de los indicadores simples utilizados en este documento son indicadores
compuestos elaborados por el DNP, lo que facilita su acceso, actualizacin y uso, que
en cumplimiento de los artculos 79 de la ley 617 de 2000, y 90 de la 715 de 2001
evala anualmente el desempeo integral de los municipios en Colombia2. Esta serie
de indicadores es complementada por indicadores del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (Dane) referentes a la prestacin de servicios bsicos y al comportamiento de las ramas de actividad econmica.
A continuacin se presenta la definicin de cada una de las dimensiones, los indicadores que permiten cuantificar el fenmeno y que dan cuenta de la situacin en que se
encuentran los municipios en Colombia, y una categorizacin que permite identificar
las regiones con deficiencias institucionales en materia econmica. Posteriormente,
conforme a la metodologa propuesta, se determina de manera sinttica la situacin
institucional en materia econmica de los municipios en Colombia. En la tabla 3 se
expone, en detalle, cada una de las dimensiones.

Dimensin X = 50% x Estado + 50% x Efectividad

Para la vigencia 2010, 622 municipios reportaron informacin completa.

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

Estado

Necesidades bsicas
Insatisfechas

Viviendas inadecuadas (caractersticas fsicas)


Viviendas con alta dependencia econmica

Situacin fiscal Estado

Efectividad
(eficiencia)

Fuente

Variables

Viviendas con servicios inadecuados

Efectividad
(eficiencia)

Gestin
administrativa
y rendicin de
cuentas
Dependencia
econmica

Categoras

Ao

2005
Dane

Prestacin
de servicios
bsicos
estatales

Estado/
Efectividad

2005
2005

Eficiencia en la provisin
(Educacin, salud, agua)

Eficiencia

Capacidad fiscal Estado

Ingresos tributarios por habitante

2010

Ingresos tributarios / Transferencias por


inversin

2010

Porcentaje de inversin con recursos


propios

2010

Desempeo fiscal Efectividad

2010

Indicador de desempeo fiscal

DNP

Dimensiones

Cumplimiento de los requisitos legales

Estado

Capacidad institucional

Capacidad administrativa

Efectividad
(eficiencia)

Efectividad

Eficacia

Estado

Concentracin en una
actividad econmica

ndice de concentracin en una actividad


econmica (IHH)

2010
2010
2010
2010

Dane

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

Tabla 3. Dimensiones, indicadores y categoras de las regiones con deficiencias

2010

Prestacin de servicios bsicos estatales


La primera dimensin en materia econmica es la capacidad de los gobiernos locales
de proveer servicios estatales bsicos. En este anlisis esta dimensin incluye los servicios de educacin, salud y agua potable. Aun cuando la provisin de algunos de ellos
puede hacerse desde el sector pblico o el privado, los municipios, en coordinacin
con los entes departamentales, son los encargados de promover o fortalecer la provisin de los servicios locales. Para el caso colombiano, aunque la provisin de estos
servicios ha mejorado en las zonas urbanas, persiste un rezago en aquellos cascos urbanos o zonas rurales donde la institucionalidad es precaria. De acuerdo con cifras del
Departamento Nacional de Planeacin, en 2003 cerca del 77 por ciento de la poblacin en Colombia tena cobertura de acueducto, energa y alcantarillado (DNP, 2010).
En la tabla 4 se presenta el conjunto de indicadores que permiten establecer una
aproximacin al Estado y a la efectividad (desempeo) de la provisin de los servicios
bsicos estatales, para luego caracterizar la situacin en la materia.
Tomando como referencia la situacin de estado y de efectividad, es posible establecer
qu municipios estn en una situacin crtica o por debajo del promedio nacional. En
tal sentido, los grficos 1 y 2 muestran esta situacin. Entre los municipios donde la situacin es crtica por su bajo desempeo en cuanto a la provisin de servicios pblicos
bsicos, se destacan Santa Rosa, San Jacinto, Hatillo de Loba y Pinillos, en el departamento de Bolvar; Almaguer, en el Cauca; San Andrs de Sotavento, en Crdoba; y
Bojay y Alto Baud, en el Choc.

Viviendas
con servicios
inadecuados

Estado

Viviendas con
alta dependencia
econmica

Efectividad (eficiencia)

Eficiencia

Esboza la calidad y las caractersticas de las viviendas alojadas en cada municipio. Permite identificar qu regiones
deberan ser priorizadas en trminos de asistencia y fortalecimiento de servicios.
Permite identificar el grado de dependencia econmica de
una vivienda en relacin con los miembros del hogar empleados y no empleados (Dane, 2011).
Mide la relacin entre productos obtenidos e insumos utilizados por un municipio en el proceso de produccin de
bienes y de prestacin de servicios bsicos. El indicador
de eficiencia est compuesto por indicadores del sector de
educacin (matrcula y calidad educativa), salud (rgimen
subsidiado y plan ampliado de inmunizaciones) y agua
(aprovechamiento, cobertura y continuidad del servicio y
calidad de agua) (DNP, 2011).

Eficiencia
en la provisin
de educacin,
salud,
agua potable

Cuantifica las condiciones vitales y sanitarias mnimas de


las viviendas por municipio. Establece la provisin de acueducto y alcantarillado y el cumplimiento de las condiciones
sanitarias mnimas por municipio.

Grfico 1. Servicios estatales

Grfico 2. Situacin crtica de servicios estatales

Efectividad

Efectividad
60

100

Uribia
90

Zapayn
50

80
70

Alto Baud
La Tola

40
Pinillos

60
50

Bojay

30

Sucre
Almaguer

40

Murind
San Andrs
Sotavento

20

30
20

Hatillo de Loba
Santa Rosa
San Jacinto

10
10
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Estado

0
30

35

40

45

50

55

60

Estado

Fuente: Dane y DNP, datos construidos por los autores.

Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 1 presenta la situacin de
prestacin de servicios estatales tomando como referencia tanto el estado como la
efectividad.

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

Descripcin

Viviendas
inadecuadas:
caractersticas
fsicas
Necesidades
bsicas
insatisfechas

Fuente

Variables

Dane

Categoras

DNP

EstadoEfectividad

Tabla 4. Indicadores de desempeo en la provisin de servicios bsicos

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

Mapa 1. Situacin de la prestacin de servicios estatales segn estado y efectividad

Ocano
Atlntico

Venezuela

Ocano
Pacfico

Ecuador
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente

Brasil

Per

Fuente: Ejecuciones presupuestales municipales. Departamento Nacional de Planeacin.


Nota: Informacin preliminar sujeta a revisiones y actualizaciones.

En torno a estos indicadores conviene hacer varias consideraciones: primera, 70 por


ciento de los municipios en Colombia perciben menos del ingreso tributario promedio
por habitante. Entre los que registran un menor ingreso tributario o una menor capacidad de pago por habitante se destacan: Altos del Rosario y San Fernando (Bolvar);
Alto Baud y Bojay (Choc). Por otro lado, entre los que registran un mayor ingreso tributario por habitante se destacan: Puerto Gaitn (Meta); Cota (Cundinamarca);
Castilla la Nueva (Meta).
Segunda, en materia de los esfuerzos fiscales que hacen los gobiernos locales respecto
a los recursos de transferencias nacionales, 75 por ciento de los municipios dependen
del nivel central para ejecutar proyectos de inversin o cubrir el funcionamiento de sus
gobiernos.
Finalmente, tomando como referencia la capacidad propia de ejecutar inversin con recursos propios frente al total de ingresos, solo 27 por ciento de los municipios en Colombia registra una inversin con recursos propios superior al 75 por ciento de los ingresos.

Situacin fiscal
Una segunda dimensin que permite determinar la debilidad o fortaleza institucional
en materia econmica corresponde a la situacin fiscal de los municipios en Colombia,

entendindose por tal el estado actual de las finanzas pblicas de los municipios y
departamentos de acuerdo con dos factores: 1) la capacidad fiscal; y 2) el desempeo
fiscal. Factores que si bien pueden estar estrechamente relacionados, representan dos
aspectos diferenciales de la situacin fiscal (vase la tabla 5).
Antes de describir las categoras que componen esta dimensin conviene hacer tres
anotaciones. Primera, en Colombia persiste una alta disparidad en la capacidad, el
desempeo y la sostenibilidad fiscal regional: en todo el territorio existen diferencias
desde el volumen de transferencias por el sistema general de participaciones hasta los
mrgenes de deuda y las amplias brechas de recaudo tributario (DNP, 2004: 5). Adems, los altos niveles de concentracin de los ingresos fiscales en el pas dan cuenta
de los altos niveles de concentracin en la actividad econmica. De acuerdo con las
ejecuciones presupuestales de 2010, 20 de los 1.122 municipios concentran 75 por
ciento del recaudo tributario (industria y comercio).
Segunda, el nmero de gobiernos municipales que reportan informacin incompleta
ha venido reducindose considerablemente durante los ltimos aos. Para el ltimo
ao disponible (2010), el 99 por ciento de los municipios colombianos report sus
ejecuciones presupuestales3.
Tercera, las tres categoras que se presentan estn determinadas por la gestin fiscal
de cada alcalde o gobernador de turno, encargados de establecer los planes de ejecucin presupuestal municipal o departamentalmente.
En la tabla 5 se presenta un conjunto de indicadores que permiten establecer una
aproximacin al estado y a la efectividad (desempeo) de la situacin fiscal.

Categoras

Variables

Descripcin

Fuente

EstadoEfectividad

Tabla 5. Indicadores de estado y efectividad de desempeo de la situacin fiscal

Capacidad
fiscal

Ingresos tributarios Cuantifica los esfuerzos fiscales que hacen gobiernos locales o las
/ Transferencias entidades territoriales respecto a los recursos de transferencias napor inversin
cionales.
Porcentaje de
inversin con
recursos propios

Efectividad (eficiencia)

Indicador

Desempeo
fiscal

Cuantifica la capacidad propia de ejecutar inversin con recursos


propios frente al total de ingresos.
Cuantifica el desempeo fiscal de las finanzas pblicas determinado

de desempeo
fiscal

por diversos componentes: el manejo de la deuda, la ejecucin de


los recursos, la dependencia de recursos de la rbita nacional, los
esfuerzos fiscales y la disciplina fiscal.

Cumplimiento
de los requisitos
legales

Este indicador evala el marco normativo previsto por la ley 715


de 2001, la ley 1176 de 2007 y los decretos reglamentarios, relacionados con la ejecucin de los recursos del sistema general de
participaciones (SGP). Es decir, el indicador determina el nivel de
cumplimiento de los recursos recibidos por el SGP y su respectiva
ejecucin en el gasto realizado por los municipios.

DNP

Estado

Ingresos tributarios Este indicador cuantifica la capacidad de pago por habitante bapor habitante
sado en la carga tributaria (predial, industria y comercio, gasolina).

3 El DNP, en cumplimiento a lo ordenado en la ley 617 del ao 2000, publica masivamente los
resultados de gestin fiscal municipal y departamental, con el objetivo de dar seguimiento a las
finanzas pblicas territoriales.

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

10

Capacidad fiscal
Esta categora representa una porcin de la situacin fiscal. En esta seccin se entiende
por capacidad fiscal la habilidad o la disponibilidad de incrementar los recursos propios
(carga tributaria y/o transferencias) en una estructura econmica y poltica local dada
(DNP, 2005). En Colombia, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeacin
(2005), en 2003 cerca del 96 por ciento de los municipios del pas tena una estructura
fiscal local dbil. Esos municipios, de cada $100 que reciban de transferencias del
nivel central, destinaban solo 25 por ciento a inversin.

Desempeo fiscal
Otro componente de la situacin fiscal municipal es el desempeo fiscal de las finanzas pblicas, determinado por diversos componentes como el manejo de la deuda,
la ejecucin de los recursos, la dependencia de recursos de la rbita nacional, los
esfuerzos fiscales y la disciplina fiscal. Si bien puede argirse que la capacidad fiscal es
un componente del desempeo fiscal, su interpretacin y anlisis deben ser complementarios y no limitados al uno o al otro.
Para cuantificar el desempeo fiscal se toma como referencia la frmula del DNP,
que en cumplimiento de la ley 617 de 2000 elabor un indicador que se aproxima al
desempeo fiscal de las finanzas locales y territoriales buscando medir el manejo que
los alcaldes y gobernadores le dan a las finanzas pblicas4. Este indicador sintetiza un
conjunto de aspectos referentes a las ejecuciones fiscales de los municipios.
De acuerdo con el diseo metodolgico del DNP, el indicador de desempeo fiscal est
compuesto por seis indicadores financieros5: 1) cumplimiento del lmite de gasto de
funcionamiento; 2) solvencia para pagar el servicio de la deuda; 3) dependencia del SGP
y de las regalas; 4) esfuerzo fiscal propio; 5) magnitud de la inversin; 6) generacin de
ahorros propios6.
Tomando como referencia la situacin de estado y de efectividad, es posible establecer qu municipios estn en una situacin crtica o por debajo del promedio nacional
en materia fiscal. En tal sentido, los grficos 3 y 4 muestran esta situacin. Entre los
municipios que reportan una situacin fiscal crtica se destacan Santa Rosa, en el departamento de Bolvar; Paime, en el de Cundinamarca; Llor y Crtegui, en Choc; y
Villa Caro en Norte de Santander.
Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 2 muestra la situacin
fiscal municipal.

El indicador fue diseado tomando como referencia la metodologa de componentes principales.


La utilizacin de este tipo de herramientas busca encontrar la mejor manera de construir una
combinacin (lineal o no lineal) de un conjunto original de variables, de tal manera que dicha
combinacin d cuenta de la variabilidad conjunta de ellas y puedan establecerse categoras de
variables que comparten entre s informacin similar (DNP, 2011: 18).

Para mayor informacin acerca de las categoras que lo componen, vase el Informe de desempeo fiscal de los departamentos y municipios 2010, publicado por el DNP.

De acuerdo con el DNP, para elaborar este indicador se utiliz la tcnica de componentes principales para luego establecer un escalafn de desempeo (DNP, 2010: 19).

11

Grfico 3. Situacin fiscal

Grfico 4. Situacin crtica fiscal

Efectividad

Efectividad

100

Arroyohondo
Buenos Aires Villanueva
Valle de San Juan Guaca
Segovia
Chimichagua
Tad
Labrazagrande
El Pen Medio Baud
Puerto Rico Villanueva
Zapayn
Silvia
Iquira San Juanito Aquitania
Macaravita California
Agrado
Ragonvalia
Purac
Cubarral
Mosquera
Chitaraque
Bagad
Floresta
Rosas
San
Andrs
de
Cuerqua
Topaip
Roberto Payn
Gmez Plata
Hacar Arboledas
Casabianca
Villa Caro
Santa Rosa
Manat
Piamonte
Crtegui
Tpaga
Distraccin
Frontino
Urumita
Paime
Astrea Hatillo de loba Ocamonte Vistahermosa
San Estanislao
El litoral de San Juan
Llor
Guamal

60

Bojay

90
50

80
70

40

60
50

30

40
Acand

20

30
20

10

10
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0
0

10

20

Estado

30

40

Estado

Fuente: Dane y DNP, datos construidos por los autores.

Mapa 2. Situacin fiscal municipal

Ocano
Atlntico

Venezuela

Ocano
Pacfico

Ecuador
Brasil
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente

Per

Fuente: Ejecuciones presupuestales municipales. Departamento Nacional de Planeacin.


Nota: Informacin preliminar sujeta a revisiones y actualizaciones.

50

60

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

Gestin administrativa y rendicin de cuentas


La tercera dimensin examinada es la gestin administrativa y la rendicin de cuentas
de las entidades y de los gobiernos locales. Aun cuando en Colombia el acceso a la
informacin relacionada con la gestin y el funcionamiento de los gobiernos locales es
bastante limitada, en este texto tomamos como referencia el indicador de capacidad
administrativa y el componente de eficacia del DNP (vase la tabla 6).
Al tomar como referencia la situacin de estado y de efectividad, es posible establecer
qu municipios estn en una situacin crtica o por debajo del promedio nacional de
la capacidad administrativa nacional. En tal sentido, los grficos 5 y 6 muestran esta
situacin. Entre los municipios con una situacin fiscal crtica se destacan El Tambo, en
el departamento del Cauca; San Cristbal, Santa Rosa y Hatillo de Loba, en Bolvar; y
Fuente de Oro, en Meta.

EstadoEfectividad

Estado

Categoras

Capacidad
institucional

Efectividad
(eficiencia)

Efectividad

Fuente

Tabla 6. Indicadores de capacidad administrativa y de eficacia

Variables

Descripcin

Capacidad
administrativa

El ndice de capacidad administrativa mide la disponibilidad de recursos humanos y tecnolgicos, as como la adopcin de acciones, mtodos, procedimientos y mecanismos
de prevencin, control y evaluacin, para el mejoramiento
continuo de la entidad territorial (DNP, 2011). Este indicador est compuesto por cinco indicadores: estabilidad del
personal directivo; profesionalizacin de la planta; disponibilidad de computador; automatizacin de procesos y; modelo estndar del control interno (Meci).

Eficacia

Este indicador cuantifica el estado de avance en el cumplimiento de las metas programadas en el plan de desarrollo.
Toma como referencia el cumplimiento de las metas programadas en los sectores de educacin, salud y agua potable,
as como en otros sectores en los cuales las entidades territoriales tienes competencia.

DNP

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

12

Grfico 5. Capacidad institucional

Grfico 6. Capacidad institucional crtica

Efectividad

Efectividad
60

100

Uribia

90

Paez

50

80

Albania

40

Ancuy

60

El Charco

Fuente de Oro
Silvia Isnos
Almaguer
Chima
San Jos de Miranda
Zambrano
Roberto Payn
Puebloviejo
San Cristobal
San Juan de Betulia

40
20

20

La Cruz

10

El Tambo

Santa Rosa

0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Estado

Fuente: Dane y DNP, datos construidos por los autores.

Pursima

Hatillo de Loba
Valencia

10
0

Tenerife

Arroyohondo

30

30

Tenza
Chaparral
La Macarena

El Litoral de San Juan

Calamar

50

Onzaga

El Peol
Herrn
Palmas del Socorro
Cabrera
Molagavita
Potos
La Tola

Confines
Guaca
San Sebastin

La Florida

70

Aratoca
Cepit
Zapayn
Villanueva

10

20

30

Estado

Guamal

Puerto Rondn
Bajo Baud

40

50

60

Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 3 muestra la capacidad
institucional por municipio.
Mapa 3. Capacidad institucional municipal

Ocano
Atlntico

Venezuela

Ocano
Pacfico

Ecuador
Brasil

Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente

Per

Fuente: Ejecuciones presupuestales municipales. Departamento Nacional de Planeacin.


Nota: Informacin preliminar sujeta a revisiones y actualizaciones.

Dependencia econmica
La ltima dimensin examinada es la alta dependencia de una actividad econmica
por parte de los departamentos. Para ello, tomando como referencia la participacin
de las diferentes ramas de actividad econmica en el producto interno bruto (PIB)
departamental, establecimos los niveles de concentracin de la actividad econmica
en 2010. Aun cuando esta informacin est al mismo nivel de desagregacin que los
componentes mencionados (nivel municipal), permite identificar la situacin econmica de los departamentos colombianos. En el mapa 4 se observa la distribucin de la
actividad econmica en Colombia, lo que nos lleva a hacer dos anotaciones: primera,
en determinadas regiones del pas persisten enclaves mineros y enclaves agrcolas;
segunda, los departamentos ubicados al occidente de la cordillera oriental estn ms
concentrados en una determinada actividad econmica.
En cuanto a los niveles de concentracin en actividades econmicas, la tabla 7 muestra las regiones con los mayores niveles de dependencia de una de ellas. Buena parte

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

13

Proyecto instituciones ad hoc para municipios en Colombia

14

de estos departamentos estn en una situacin de vulnerabilidad dada la alta dependencia del sector minero energtico. En consecuencia, ante leves fluctuaciones en los
precios del petrleo y energa sern los primeros afectados.

Mapa 4. Grandes ramas de actividad econmica segn PIB, por departamento, 2010

La Guajira

Ocano Atlntico
Atlntico

Cesar

Magdalena
Sucre

Venezuela

Norte de
Santander

Bolvar
Crdoba
Antioquia

Santander

Arauca

Boyac
Choc

Casanare

Caldas

Vichada

Cundinamarca

Risaralda
Quindo

Ocano
Pacfico

Tolima
Valle del
Cauca
Meta
Guaina

Cauca
Guaviare

Huila
Nario

Putumayo

Vaups

Caquet

Ecuador
Agricultura, ganadera, caza,
silvicultura y pesca

Amazonas

Explotacin de minas y canteras


Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua

Per

Construccin

Brasil

Comercio y turismo
Transporte y comunicaciones
Sistema financiero
Actividades de servicios sociales

Fuente: Ejecuciones presupuestales municipales. Departamento Nacional de Planeacin.


Nota: Informacin preliminar sujeta a revisiones y actualizaciones.

Tabla 7. Niveles de concentracin econmica por departamentos

Departamentos
con niveles
de concentracin
superiores al 30 por ciento

Meta

Explotacin de minas y canteras

Putumayo

Explotacin de minas y canteras

Casanare

Explotacin de minas y canteras

Arauca

Explotacin de minas y canteras

La Guajira

Explotacin de minas y canteras

Choc

Explotacin de minas y canteras y Actividades de servicios sociales

Guaviare

Actividades de servicios sociales

Departamentos
con niveles de concentracin Guaina
entre el 20 por ciento
Vaups
y 30 por ciento

Actividades de servicios sociales


Actividades de servicios sociales

Amazonas

Actividades de servicios sociales

Cesar

Explotacin de minas y canteras

Departamentos con niveles


de concentracin entre el 15 Caquet
por ciento y 20 por ciento
Vichada

Agricultura y Actividades de servicios sociales


Actividades de servicios sociales

Un indicador integral de la situacin institucional


en materia econmica (Sime)
En desarrollo del objetivo principal de este texto, a continuacin se presenta un indicador integral que sintetiza las dimensiones mencionadas: prestacin de servicios bsicos
estatales, situacin fiscal, y gestin administrativa y rendicin de cuentas. Para ello, a
cada dimensin se le asigna una ponderacin igual. Este indicador se establece asi:
SIME= 33,3 x prestacin de servicios bsicos estatales + 33,3% x situacin fiscal + 33,3% x gestin administrativa

Este ndice permite entender desde una perspectiva integral la situacin institucional
en materia econmica local. Para este indicador no se incorpor la informacin correspondiente a la dependencia econmica dado su nivel de desagregacin (departamental). No obstante, con el objetivo de determinar cuntos municipios haba en
una situacin crtica institucional y con nivel de concentracin de actividad econmica
muy alto, en la tabla 8 se establece cuntos de ellos se hallan en esta situacin. Como
hecho particular, vale mencionar que, a medida que los niveles de cumplimiento van
desmejorando, el nmero de municipios con un alto riesgo de concentracin se va
incrementando. No obstante, esta condicin se mantiene en el nivel de cumplimiento
crtico, en donde, dado el menor nmero de municipios que pertenecen a esta categora, se restringe el nmero de posibilidades.
Tabla 8. Situacin institucional en materia econmica en los municipios colombianos
Niveles
de cumplimiento
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente

Rango
de cumplimiento

N de municipios

N de municipios en estado crtico


y con alto riesgo de concentracin

<40
40 y <60
60 y <70
70 y <80
80

72
175
160
271
406

17
53
39
21
17

En suma, el mapa 5 presenta la situacin institucional en materia econmica, a partir


de la cual es posible planificar, establecer prioridades y fortalecer institucionalmente
los municipios en materia econmica.

Consideraciones finales
El Plan de desarrollo, 2011-2014. Prosperidad para todos, estableci una estrategia
para fortalecer las capacidades institucionales de las entidades territoriales con el objetivo de: 1) hacer ms efectiva la gestin pblica territorial; 2) lograr transformaciones que promuevan el bienestar de la poblacin, el crecimiento y la reduccin de
la pobreza en el pas; y 3) generar sinergias para el cumplimiento efectivo de los
planes de desarrollo nacional y territoriales7. Ahora bien, tomando como referencia este marco de trabajo del gobierno nacional, en este documento establecemos y
proponemos un sistema de indicadores tendientes a establecer un sistema de alertas
tempranas en materia econmica que prevengan o establezcan las regiones donde el
gobierno nacional debe dar prioridad a su accin y ejecucin.

7 La estrategia contempla la incorporacin de 100 asesores municipales y 16 departamentales,


quienes debern cubrir los quinientos municipios ms pobres del pas. De acuerdo con el gobierno nacional, se realizarn diferentes seminarios liderados por la Escuela Superior de Administracin Pblica (Esap) y el DNP, junto con diferentes dilogos de cooperacin internacional para
articular la oferta nacional con sus programas.

Capacidades institucionales en materia econmica para municipios en Colombia

15

16

Proyecto instituciones ad doc


hoc para municipios en Colombia

Mapa 5. Situacin institucional en materia econmica

Ocano
Atlntico
Venezuela

Ocano
Pacfico

Ecuador
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente

Brasil

Per

Fuente: Ejecuciones presupuestales municipales. Departamento Nacional de Planeacin.


Nota: Informacin preliminar sujeta a revisiones y actualizaciones.

En cuanto a la estrategia del gobierno, la primera fase del programa establece el apoyo
a la formulacin de planes de desarrollo territoriales en los que se propone la inclusin
de un diagnstico y una lnea de base; un tablero de control; proyectos regionales y
estratgicos; estrategias articuladas con polticas nacionales; proyeccin adecuada de
fuentes de financiacin para garantizar su viabilidad; estrategias para el fortalecimiento
de la gestin. En tal sentido, es prioritaria una articulacin de estas iniciativas con la formulacin de un sistema de alertas tempranas que prevenga las situaciones estudiadas.

Bibliografa
Banco Mundial. 2007. Meeting the Challenges of Global Development: A Long-Term Strategic Exercise for the World Bank Group. En lnea: http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/WBGLTSE-Final.pdf
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. 2010. Desempeo fiscal de los departamentos y municipios 2010.
Fescol
Calle 71 n 11-90
Bogot, Colombia
Telfono (57 1) 347 30 77
www.fescol.org

Launay-Gama, C. 2006. El uso del concepto de gobernanza y/o gobernabilidad en Colombia. En


lnea: www.institut-gouvernance.org

International IDEA
Strmsborg, SE-103 34
Estocolmo, Suecia
www.idea.int

Launay-Gama, C. y F. Gonzlez (eds.). 2010, Gobernanza y conflicto en Colombia: Interaccin entre


gobernantes y gobernados en un contexto violento. Pontificia Universidad Javeriana. Bogot.

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OECD. 2008. Concepts and dilemmas of state building in fragile situations. From fragility to resilience.

En lnea: http://www.oecd.org/dataoecd/59/51/41100930.pdf