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FESCOL
Introduccin*
Tras casi 30 aos de haberse iniciado proceso de descentralizacin, los esfuerzos de
fortalecimiento institucional de la Constitucin poltica de 1991 y sucesivas reformas
administrativas locales y nacionales, la institucionalidad econmica local contina siendo precaria y poniendo obstculos, en algunos casos infranqueables, al desarrollo
social y econmico de las regiones en el pas.
Esta precariedad tiene mltiples dimensiones y es heterognea. En algunos municipios
la debilidad tributaria es crnica, y simplemente impide la inversin en la provisin de
bienes y servicios pblicos. Sin embargo, la principal forma de precariedad institucional local en Colombia es la carencia de instituciones que permitan que los recursos
pblicos, generados localmente, por el pago de regalas o por transferencias de la
nacin, logren gastarse con un impacto positivo sobre el bienestar de la poblacin.
Dicha precariedad institucional o fragilidad institucional local es ms seria en trminos
de sus consecuencias deletreas para el desarrollo cuando los grupos del crimen organizado logran penetrar sistemticamente las instituciones y la administracin pblica,
en las diversas ramas del poder pblico, convirtindose as en grupos organizados de
poder con fines criminales.
Este documento no analizar las causas de esta fragilidad institucional local, pero s seala que no solo hay razones endgenas para que las instituciones sean insuficientes
en su capacidad para conducir a los municipios y las regiones en donde estn presentes hacia mejores niveles de desarrollo y bienestar. En efecto, existen tambin condiciones exgenas que hacen ms notoria dicha incapacidad institucional, incluyendo
barreras geogrficas y demogrficas al desarrollo, bonanzas de precios de productos
bsicos, la presencia de una demanda sostenida por bienes legalmente prohibidos o
rentas sobre las cuales no existen derechos de propiedad bien definidos o con arreglos
distributivos muy inequitativos.
As, buena parte del territorio colombiano se caracteriza por la desarticulacin entre
las regiones de mercados dinmicos o cadenas de generacin de valor, por unas finanzas vulnerables y por una capacidad institucional limitada en trminos econmicos
(DNP, 2010: 7). Todo lo cual ha llevado a que, aun en presencia de los esfuerzos de
fortalecimiento institucional local, varias regiones del pas estn rezagadas en trminos
de desarrollo social, nivel de ingreso y productividad.
Este texto no busca explicar las razones ni la evolucin de tal fragilidad institucional local;
busca, s, proveer herramientas que permitan entender mejor los niveles y la evolucin
de la capacidad institucional local en materia econmica. Para ello, se centra en identificar los principales rasgos que permiten conocer cundo se presenta una situacin
crtica local y sobre esta base propone un sistema de indicadores y sugiere mecanismos o
instituciones ad hoc de prevencin y accin en materia de institucionalidad econmica.
Inicialmente se describe cmo se configuran los entornos de debilidad institucional en
materia econmica. Esta aproximacin se hace en cuatro dimensiones: provisin de
servicios estatales; situacin fiscal; gestin administrativa y rendicin de cuentas institucionales; y dependencia econmica. Si bien el panorama institucional debe incluir
otras dimensiones tales como las condiciones distributivas y los incentivos para la accin
humana incorporados en las instituciones, la ausencia de informacin restringe las dimensiones consideradas que conjugan el panorama institucional en materia econmica.
Estados en crisis. Los primeros son aquellos que no pueden proveer adecuadamente
seguridad y servicios bsicos a una porcin significativa de su poblacin y donde la
legitimidad del gobierno es cuestionada (USAID, 2005: 1). Los Estados en crisis son en
cambio aquellos donde el gobierno central no ejerce un control efectivo sobre el territorio o es incapaz de proveer servicios vitales en una porcin significativa del mismo
y donde, adems, la legitimidad del gobierno es dbil o inexistente (USAID, 2005: 1).
Finalmente, el PNUD, en aras de sintetizar las diversas definiciones de fragilidad propone tres factores que caracterizan la estatal: 1) la efectividad, entendida como el
cumplimiento de las funciones estatales; 2) la autoridad, entendida como la capacidad de mantener el monopolio del uso legtimo de la fuerza; 3) la legitimidad de las
instituciones.
Si bien estos conceptos no se limitan a la fragilidad institucional en materia econmica,
es posible identificar diversos aportes para una definicin. En tal sentido, entendemos
por fragilidad institucional en materia econmica no solo la ausencia de capacidad
institucional para conducir o canalizar y solucionar efectivamente las demandas de la
sociedad civil en materia econmica, sino tambin el bajo desempeo o mal estado de
situacin de las finanzas pblicas de los gobiernos locales.
A partir de esta definicin es posible identificar un entorno local de fragilidad institucional en materia econmica en condiciones de baja gobernabilidad, que incide en las
capacidades administrativas de las instituciones locales y en el desempeo institucional de los entes locales.
Apoyo a la infraestructura
Apoyo en la ejecucin de proyectos productivos
Capacidad/Desempeo fiscal
Instituciones econmicas
Legitimidad
Servicios financieros
Generacin de oportunidades
Rendicin de cuentas
Rango de cumplimiento
<40
Bajo
40 y <60
Medio
60 y <70
Satisfactorio
70 y <80
Sobresaliente
80
En cuanto a los indicadores compuestos, como se dijo, todas las dimensiones, a excepcin de la dependencia econmica, contemplan dos componentes: Estado y efectividad. Para determinar un indicador que contemple estos dos componentes para
cada dimensin, se estableci una ponderacin igual a cada uno, por lo que es posible
obtener un indicador global para cada dimensin1.
Algunos de los indicadores simples utilizados en este documento son indicadores
compuestos elaborados por el DNP, lo que facilita su acceso, actualizacin y uso, que
en cumplimiento de los artculos 79 de la ley 617 de 2000, y 90 de la 715 de 2001
evala anualmente el desempeo integral de los municipios en Colombia2. Esta serie
de indicadores es complementada por indicadores del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (Dane) referentes a la prestacin de servicios bsicos y al comportamiento de las ramas de actividad econmica.
A continuacin se presenta la definicin de cada una de las dimensiones, los indicadores que permiten cuantificar el fenmeno y que dan cuenta de la situacin en que se
encuentran los municipios en Colombia, y una categorizacin que permite identificar
las regiones con deficiencias institucionales en materia econmica. Posteriormente,
conforme a la metodologa propuesta, se determina de manera sinttica la situacin
institucional en materia econmica de los municipios en Colombia. En la tabla 3 se
expone, en detalle, cada una de las dimensiones.
Estado
Necesidades bsicas
Insatisfechas
Efectividad
(eficiencia)
Fuente
Variables
Efectividad
(eficiencia)
Gestin
administrativa
y rendicin de
cuentas
Dependencia
econmica
Categoras
Ao
2005
Dane
Prestacin
de servicios
bsicos
estatales
Estado/
Efectividad
2005
2005
Eficiencia en la provisin
(Educacin, salud, agua)
Eficiencia
2010
2010
2010
2010
DNP
Dimensiones
Estado
Capacidad institucional
Capacidad administrativa
Efectividad
(eficiencia)
Efectividad
Eficacia
Estado
Concentracin en una
actividad econmica
2010
2010
2010
2010
Dane
2010
Viviendas
con servicios
inadecuados
Estado
Viviendas con
alta dependencia
econmica
Efectividad (eficiencia)
Eficiencia
Esboza la calidad y las caractersticas de las viviendas alojadas en cada municipio. Permite identificar qu regiones
deberan ser priorizadas en trminos de asistencia y fortalecimiento de servicios.
Permite identificar el grado de dependencia econmica de
una vivienda en relacin con los miembros del hogar empleados y no empleados (Dane, 2011).
Mide la relacin entre productos obtenidos e insumos utilizados por un municipio en el proceso de produccin de
bienes y de prestacin de servicios bsicos. El indicador
de eficiencia est compuesto por indicadores del sector de
educacin (matrcula y calidad educativa), salud (rgimen
subsidiado y plan ampliado de inmunizaciones) y agua
(aprovechamiento, cobertura y continuidad del servicio y
calidad de agua) (DNP, 2011).
Eficiencia
en la provisin
de educacin,
salud,
agua potable
Efectividad
Efectividad
60
100
Uribia
90
Zapayn
50
80
70
Alto Baud
La Tola
40
Pinillos
60
50
Bojay
30
Sucre
Almaguer
40
Murind
San Andrs
Sotavento
20
30
20
Hatillo de Loba
Santa Rosa
San Jacinto
10
10
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Estado
0
30
35
40
45
50
55
60
Estado
Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 1 presenta la situacin de
prestacin de servicios estatales tomando como referencia tanto el estado como la
efectividad.
Descripcin
Viviendas
inadecuadas:
caractersticas
fsicas
Necesidades
bsicas
insatisfechas
Fuente
Variables
Dane
Categoras
DNP
EstadoEfectividad
Ocano
Atlntico
Venezuela
Ocano
Pacfico
Ecuador
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente
Brasil
Per
Situacin fiscal
Una segunda dimensin que permite determinar la debilidad o fortaleza institucional
en materia econmica corresponde a la situacin fiscal de los municipios en Colombia,
entendindose por tal el estado actual de las finanzas pblicas de los municipios y
departamentos de acuerdo con dos factores: 1) la capacidad fiscal; y 2) el desempeo
fiscal. Factores que si bien pueden estar estrechamente relacionados, representan dos
aspectos diferenciales de la situacin fiscal (vase la tabla 5).
Antes de describir las categoras que componen esta dimensin conviene hacer tres
anotaciones. Primera, en Colombia persiste una alta disparidad en la capacidad, el
desempeo y la sostenibilidad fiscal regional: en todo el territorio existen diferencias
desde el volumen de transferencias por el sistema general de participaciones hasta los
mrgenes de deuda y las amplias brechas de recaudo tributario (DNP, 2004: 5). Adems, los altos niveles de concentracin de los ingresos fiscales en el pas dan cuenta
de los altos niveles de concentracin en la actividad econmica. De acuerdo con las
ejecuciones presupuestales de 2010, 20 de los 1.122 municipios concentran 75 por
ciento del recaudo tributario (industria y comercio).
Segunda, el nmero de gobiernos municipales que reportan informacin incompleta
ha venido reducindose considerablemente durante los ltimos aos. Para el ltimo
ao disponible (2010), el 99 por ciento de los municipios colombianos report sus
ejecuciones presupuestales3.
Tercera, las tres categoras que se presentan estn determinadas por la gestin fiscal
de cada alcalde o gobernador de turno, encargados de establecer los planes de ejecucin presupuestal municipal o departamentalmente.
En la tabla 5 se presenta un conjunto de indicadores que permiten establecer una
aproximacin al estado y a la efectividad (desempeo) de la situacin fiscal.
Categoras
Variables
Descripcin
Fuente
EstadoEfectividad
Capacidad
fiscal
Ingresos tributarios Cuantifica los esfuerzos fiscales que hacen gobiernos locales o las
/ Transferencias entidades territoriales respecto a los recursos de transferencias napor inversin
cionales.
Porcentaje de
inversin con
recursos propios
Efectividad (eficiencia)
Indicador
Desempeo
fiscal
de desempeo
fiscal
Cumplimiento
de los requisitos
legales
DNP
Estado
Ingresos tributarios Este indicador cuantifica la capacidad de pago por habitante bapor habitante
sado en la carga tributaria (predial, industria y comercio, gasolina).
3 El DNP, en cumplimiento a lo ordenado en la ley 617 del ao 2000, publica masivamente los
resultados de gestin fiscal municipal y departamental, con el objetivo de dar seguimiento a las
finanzas pblicas territoriales.
10
Capacidad fiscal
Esta categora representa una porcin de la situacin fiscal. En esta seccin se entiende
por capacidad fiscal la habilidad o la disponibilidad de incrementar los recursos propios
(carga tributaria y/o transferencias) en una estructura econmica y poltica local dada
(DNP, 2005). En Colombia, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeacin
(2005), en 2003 cerca del 96 por ciento de los municipios del pas tena una estructura
fiscal local dbil. Esos municipios, de cada $100 que reciban de transferencias del
nivel central, destinaban solo 25 por ciento a inversin.
Desempeo fiscal
Otro componente de la situacin fiscal municipal es el desempeo fiscal de las finanzas pblicas, determinado por diversos componentes como el manejo de la deuda,
la ejecucin de los recursos, la dependencia de recursos de la rbita nacional, los
esfuerzos fiscales y la disciplina fiscal. Si bien puede argirse que la capacidad fiscal es
un componente del desempeo fiscal, su interpretacin y anlisis deben ser complementarios y no limitados al uno o al otro.
Para cuantificar el desempeo fiscal se toma como referencia la frmula del DNP,
que en cumplimiento de la ley 617 de 2000 elabor un indicador que se aproxima al
desempeo fiscal de las finanzas locales y territoriales buscando medir el manejo que
los alcaldes y gobernadores le dan a las finanzas pblicas4. Este indicador sintetiza un
conjunto de aspectos referentes a las ejecuciones fiscales de los municipios.
De acuerdo con el diseo metodolgico del DNP, el indicador de desempeo fiscal est
compuesto por seis indicadores financieros5: 1) cumplimiento del lmite de gasto de
funcionamiento; 2) solvencia para pagar el servicio de la deuda; 3) dependencia del SGP
y de las regalas; 4) esfuerzo fiscal propio; 5) magnitud de la inversin; 6) generacin de
ahorros propios6.
Tomando como referencia la situacin de estado y de efectividad, es posible establecer qu municipios estn en una situacin crtica o por debajo del promedio nacional
en materia fiscal. En tal sentido, los grficos 3 y 4 muestran esta situacin. Entre los
municipios que reportan una situacin fiscal crtica se destacan Santa Rosa, en el departamento de Bolvar; Paime, en el de Cundinamarca; Llor y Crtegui, en Choc; y
Villa Caro en Norte de Santander.
Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 2 muestra la situacin
fiscal municipal.
Para mayor informacin acerca de las categoras que lo componen, vase el Informe de desempeo fiscal de los departamentos y municipios 2010, publicado por el DNP.
De acuerdo con el DNP, para elaborar este indicador se utiliz la tcnica de componentes principales para luego establecer un escalafn de desempeo (DNP, 2010: 19).
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Efectividad
Efectividad
100
Arroyohondo
Buenos Aires Villanueva
Valle de San Juan Guaca
Segovia
Chimichagua
Tad
Labrazagrande
El Pen Medio Baud
Puerto Rico Villanueva
Zapayn
Silvia
Iquira San Juanito Aquitania
Macaravita California
Agrado
Ragonvalia
Purac
Cubarral
Mosquera
Chitaraque
Bagad
Floresta
Rosas
San
Andrs
de
Cuerqua
Topaip
Roberto Payn
Gmez Plata
Hacar Arboledas
Casabianca
Villa Caro
Santa Rosa
Manat
Piamonte
Crtegui
Tpaga
Distraccin
Frontino
Urumita
Paime
Astrea Hatillo de loba Ocamonte Vistahermosa
San Estanislao
El litoral de San Juan
Llor
Guamal
60
Bojay
90
50
80
70
40
60
50
30
40
Acand
20
30
20
10
10
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0
0
10
20
Estado
30
40
Estado
Ocano
Atlntico
Venezuela
Ocano
Pacfico
Ecuador
Brasil
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente
Per
50
60
EstadoEfectividad
Estado
Categoras
Capacidad
institucional
Efectividad
(eficiencia)
Efectividad
Fuente
Variables
Descripcin
Capacidad
administrativa
El ndice de capacidad administrativa mide la disponibilidad de recursos humanos y tecnolgicos, as como la adopcin de acciones, mtodos, procedimientos y mecanismos
de prevencin, control y evaluacin, para el mejoramiento
continuo de la entidad territorial (DNP, 2011). Este indicador est compuesto por cinco indicadores: estabilidad del
personal directivo; profesionalizacin de la planta; disponibilidad de computador; automatizacin de procesos y; modelo estndar del control interno (Meci).
Eficacia
Este indicador cuantifica el estado de avance en el cumplimiento de las metas programadas en el plan de desarrollo.
Toma como referencia el cumplimiento de las metas programadas en los sectores de educacin, salud y agua potable,
as como en otros sectores en los cuales las entidades territoriales tienes competencia.
DNP
12
Efectividad
Efectividad
60
100
Uribia
90
Paez
50
80
Albania
40
Ancuy
60
El Charco
Fuente de Oro
Silvia Isnos
Almaguer
Chima
San Jos de Miranda
Zambrano
Roberto Payn
Puebloviejo
San Cristobal
San Juan de Betulia
40
20
20
La Cruz
10
El Tambo
Santa Rosa
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Estado
Pursima
Hatillo de Loba
Valencia
10
0
Tenerife
Arroyohondo
30
30
Tenza
Chaparral
La Macarena
Calamar
50
Onzaga
El Peol
Herrn
Palmas del Socorro
Cabrera
Molagavita
Potos
La Tola
Confines
Guaca
San Sebastin
La Florida
70
Aratoca
Cepit
Zapayn
Villanueva
10
20
30
Estado
Guamal
Puerto Rondn
Bajo Baud
40
50
60
Por otro lado, siguiendo la categorizacin del DNP, el mapa 3 muestra la capacidad
institucional por municipio.
Mapa 3. Capacidad institucional municipal
Ocano
Atlntico
Venezuela
Ocano
Pacfico
Ecuador
Brasil
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente
Per
Dependencia econmica
La ltima dimensin examinada es la alta dependencia de una actividad econmica
por parte de los departamentos. Para ello, tomando como referencia la participacin
de las diferentes ramas de actividad econmica en el producto interno bruto (PIB)
departamental, establecimos los niveles de concentracin de la actividad econmica
en 2010. Aun cuando esta informacin est al mismo nivel de desagregacin que los
componentes mencionados (nivel municipal), permite identificar la situacin econmica de los departamentos colombianos. En el mapa 4 se observa la distribucin de la
actividad econmica en Colombia, lo que nos lleva a hacer dos anotaciones: primera,
en determinadas regiones del pas persisten enclaves mineros y enclaves agrcolas;
segunda, los departamentos ubicados al occidente de la cordillera oriental estn ms
concentrados en una determinada actividad econmica.
En cuanto a los niveles de concentracin en actividades econmicas, la tabla 7 muestra las regiones con los mayores niveles de dependencia de una de ellas. Buena parte
13
14
de estos departamentos estn en una situacin de vulnerabilidad dada la alta dependencia del sector minero energtico. En consecuencia, ante leves fluctuaciones en los
precios del petrleo y energa sern los primeros afectados.
Mapa 4. Grandes ramas de actividad econmica segn PIB, por departamento, 2010
La Guajira
Ocano Atlntico
Atlntico
Cesar
Magdalena
Sucre
Venezuela
Norte de
Santander
Bolvar
Crdoba
Antioquia
Santander
Arauca
Boyac
Choc
Casanare
Caldas
Vichada
Cundinamarca
Risaralda
Quindo
Ocano
Pacfico
Tolima
Valle del
Cauca
Meta
Guaina
Cauca
Guaviare
Huila
Nario
Putumayo
Vaups
Caquet
Ecuador
Agricultura, ganadera, caza,
silvicultura y pesca
Amazonas
Per
Construccin
Brasil
Comercio y turismo
Transporte y comunicaciones
Sistema financiero
Actividades de servicios sociales
Departamentos
con niveles
de concentracin
superiores al 30 por ciento
Meta
Putumayo
Casanare
Arauca
La Guajira
Choc
Guaviare
Departamentos
con niveles de concentracin Guaina
entre el 20 por ciento
Vaups
y 30 por ciento
Amazonas
Cesar
Este ndice permite entender desde una perspectiva integral la situacin institucional
en materia econmica local. Para este indicador no se incorpor la informacin correspondiente a la dependencia econmica dado su nivel de desagregacin (departamental). No obstante, con el objetivo de determinar cuntos municipios haba en
una situacin crtica institucional y con nivel de concentracin de actividad econmica
muy alto, en la tabla 8 se establece cuntos de ellos se hallan en esta situacin. Como
hecho particular, vale mencionar que, a medida que los niveles de cumplimiento van
desmejorando, el nmero de municipios con un alto riesgo de concentracin se va
incrementando. No obstante, esta condicin se mantiene en el nivel de cumplimiento
crtico, en donde, dado el menor nmero de municipios que pertenecen a esta categora, se restringe el nmero de posibilidades.
Tabla 8. Situacin institucional en materia econmica en los municipios colombianos
Niveles
de cumplimiento
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente
Rango
de cumplimiento
N de municipios
<40
40 y <60
60 y <70
70 y <80
80
72
175
160
271
406
17
53
39
21
17
Consideraciones finales
El Plan de desarrollo, 2011-2014. Prosperidad para todos, estableci una estrategia
para fortalecer las capacidades institucionales de las entidades territoriales con el objetivo de: 1) hacer ms efectiva la gestin pblica territorial; 2) lograr transformaciones que promuevan el bienestar de la poblacin, el crecimiento y la reduccin de
la pobreza en el pas; y 3) generar sinergias para el cumplimiento efectivo de los
planes de desarrollo nacional y territoriales7. Ahora bien, tomando como referencia este marco de trabajo del gobierno nacional, en este documento establecemos y
proponemos un sistema de indicadores tendientes a establecer un sistema de alertas
tempranas en materia econmica que prevengan o establezcan las regiones donde el
gobierno nacional debe dar prioridad a su accin y ejecucin.
15
16
Ocano
Atlntico
Venezuela
Ocano
Pacfico
Ecuador
Categora
Crtico
Bajo
Medio
Satisfactorio
Sobresaliente
Brasil
Per
En cuanto a la estrategia del gobierno, la primera fase del programa establece el apoyo
a la formulacin de planes de desarrollo territoriales en los que se propone la inclusin
de un diagnstico y una lnea de base; un tablero de control; proyectos regionales y
estratgicos; estrategias articuladas con polticas nacionales; proyeccin adecuada de
fuentes de financiacin para garantizar su viabilidad; estrategias para el fortalecimiento
de la gestin. En tal sentido, es prioritaria una articulacin de estas iniciativas con la formulacin de un sistema de alertas tempranas que prevenga las situaciones estudiadas.
Bibliografa
Banco Mundial. 2007. Meeting the Challenges of Global Development: A Long-Term Strategic Exercise for the World Bank Group. En lnea: http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/WBGLTSE-Final.pdf
Departamento Nacional de Planeacin. 2005. Capacidades fiscales de los gobiernos territoriales.
. 2010. Desempeo fiscal de los departamentos y municipios 2010.
Fescol
Calle 71 n 11-90
Bogot, Colombia
Telfono (57 1) 347 30 77
www.fescol.org
International IDEA
Strmsborg, SE-103 34
Estocolmo, Suecia
www.idea.int
isbn 978-958-8677-13-2
OECD. 2008. Concepts and dilemmas of state building in fragile situations. From fragility to resilience.
En lnea: http://www.oecd.org/dataoecd/59/51/41100930.pdf