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Sociologias, Porto Alegre, ano 12, no 23, jan./abr. 2010, p. 20-45

Democracia de Assembleia e Democracia

de Parlamento: uma breve histria das
instituies democrticas
Marilde Loiola de Menezes*

Resumo
No debate sobre o imenso legado cultural da Grcia antiga, a questo da
democracia sempre evocada como ideal de participao direta dos cidados nas
decises coletivas, em oposio ao conceito moderno de representao poltica.
Na busca no somente de oposies, mas de reas comuns entre os dois conceitos, este artigo procura demonstrar que a teoria dos trs poderes propugnada por
Aristteles e posteriormente retomado por Montesquieu nos conduz a um proeminente fio condutor nas relaes que se estabelecem entre antigos e modernos
Palavras-chave: Democracia. Participao. Representao.

* Professora do Instituto de Cincia Poltica Universidade de Braslia. Doutora em Sociologia

pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales - Paris. Ps Doutorado em Teoria e Filosofia
da Histria - Centre Louis-Gernet de Recherches Compares sur les Socits Anciennes EHESS, Paris. (Bolsista CAPES jun 2006/jul 2007)

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Introduo

esde os gregos at ns, a ideia de que a democracia significa governo do povo ou governo da maioria tem
um significado que via de regra denota um governo voltado para a distribuio mais equitativa do poder e da
riqueza social. Todavia, entre a cidade-Estado e o Estado
moderno, o conceito de democracia sofreu deslocamentos importantes
que proporcionam grande diversidade de abordagens que ora se aproximam, ora se distanciam, de seu modelo inicial.
Uma das modificaes mais significativas no dilogo entre antigos
e modernos foi certamente a transferncia do processo de participao
direta do cidado nos negcios pblicos para um sistema centralizado de
representao poltica. Para os antigos, a esfera pblica dizia respeito ao
lugar especfico de tomada de deciso poltica por parte de seus cidados.
No Estado moderno, a participao poltica mediada por um corpo independente de polticos profissionais com legitimidade para decidir em
nome dos cidados. Essa talvez seja a maior diferena entre a democracia
antiga e a democracia moderna de nossos dias.
Ao perscrutar oposies e reas comuns entre os dois conceitos demonstramos que a reflexo poltica de Montesquieu nos encaminha ao
profcuo dilogo entre antigos e modernos.

Os primrdios
Ao explicar a etimologia de maldito, Herdoto narra um dos primeiros episdios que inauguram a histria poltica ateniense. Trata-se de
um jovem aristocrata que, orgulhoso por ter vencido nos jogos olmpicos,
recruta um bando de gente de sua idade e tenta se apoderar da Acr-

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pole, mas fracassa no seu empreendimento e se refugia suplicante ao lado

da esttua de Atenas (HERDOTO, 1964, Livro V, p. 384). Cylon e seus
seguidores se rendem sob a condio de no serem condenados morte,
mas a promessa quebrada e os cmplices de Cylon so todos massacrados. Posteriormente, em funo do carter sagrado da acrpole, o arconte1,
responsabilizado e julgado por sacrilgio, seria condenado ao exlio, e todos os membros de sua famlia, os Alcmenidas, considerados malditos.
Esta era a lei na cit: se um membro da famlia cometesse um crime
por homicdio ou sacrilgio, a punio recairia sobre toda a sua famlia e
todas as geraes futuras. Depois disso, continua Aristteles, os nobres
e o povo entraram em conflito durante longo tempo.
Seja pelo carter sagrado da acrpole, seja pela participao popular ou
pelo conflito aberto que se instaura entre povo e aristocracia, dez anos mais
tarde tais disputas provavelmente motivaram a entrada na cena poltica do
que hoje conhecemos como Cdigo de Drcon2. Supostamente escrito em
621 a.C., a formulao dessas leis tinha como objetivo limitar as vinganas de
morte entre famlias, prescrevendo punies para os casos de assassinato.
Aristteles indica algumas pistas do impacto dessas primeiras iniciativas de regulamentao da vida social: na Constituio de Atenas, chega
mesmo a induzir uma forma de clivagem na histria poltica de Atenas,
antes e depois de Drcon, qualificando de regime primitivo as formas
de organizao social anteriores a Drcon (ARISTTELES, 1967, p. 17-22).
Quanto tradio hostil que se desenvolve a esse modesto conjunto de
leis, devemos em parte a Plutarco, na medida em que coloca em dvida
a eficcia de um cdigo que s conhece como sano a pena de morte
(PLUTARCO, 2001, p. 213). Mesmo assim, a lei sobre o homicdio conti-

1 O termo designa o supremo magistrado da cidade.

2 Grande parte de helenistas (Finley, Hansen, Moss) considera improvvel que Drcon tenha
redigido um cdigo de leis ou dotado Atenas de uma Constituio.

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nuou em vigor at o fim do sculo V antes de Cristo, e uma codificao

total da vida social s foi implementada bem mais tarde, por meio de Slon.
Designado arconte, Slon (entre 594-593 a.C.) assumiu a posio
de conciliador e legislador ante os problemas econmicos que assolavam
a sociedade ateniense (ARITTELES, 1967). Os campesinos, em funo
de suas dvidas progressivas, encontravam-se em situao de total dependncia em relao aos proprietrios senhores da terra3. Segundo o relato
de Plutarco, mesmo sendo um euptrida4, somente Slon poderia formular um pacto entre ricos e pobres: os ricos, em funo das condies
materiais satisfatrias de Slon; os pobres, por suas qualidades morais5.
Assim, o lema A igualdade no engendra a guerra, adotado por Slon,
agradava ricos e pobres: os primeiros porque julgavam que a igualdade
era fundada em funo de seus prprios mritos e de seus respectivos
valores; os segundos porque avaliavam a igualdade como um direito de
todos. (PLUTARCO, 2001, p. 209).
Uma das primeiras medidas de Slon foi abolir dvidas e decretar
tambm a interdio de qualquer forma de emprstimo tendo como garantia a pessoa do prprio credor. Na esfera da justia, uma de suas primeiras medidas foi a abolio - salvo a lei sobre homicdio - das leis de
Drcon. Slon considerava que as penas fixadas por Drcon, no sendo
escritas com tinta, mas com sangue no distinguiam quem rouba uma
fruta de quem comete o sacrilgio de um assassinato (PLUTARCO, 2001,
3 Dentre eles alguns trabalhavam a terra em troca da hectmores; havia os assalariados e mais
outros que ofereciam sua existncia como garantia das prprias dvidas: tornavam-se escravos
de Atenas ou eram vendidos no estrangeiro. Ainda existiam os que eram obrigados a vender
seus filhos para escapar da crueldade dos credores.
4 Proveniente da aristocracia.
5 Referindo-se a essa passagem da vida de Slon, Plutarco acrescenta que Phanias de Lesbos,
filsofo da Escola peripattica, considerava que para salvar a cite Slon enganava as duas partes. Em segredo, prometia aos pobres a partilha dos bens; aos ricos, a confirmao das dvidas
por parte dos credores (PLUTARQUE, 2001, Vie Parallles, p. 209).

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p. 212). No que concerne s magistraturas, Slon no operou grandes

mudanas, e os cargos continuaram a ser ocupados pelos ricos.
Atribui-se tambm a Slon a mudana de critrio na diviso do conjunto dos cidados atenienses em quatro classes sociais: os pentacosiomedimnos, os hippeis, os zeugitas e os tetes seriam classificados no mais
a partir de seu nascimento, mas a partir de sua fortuna calculada pela
produo de suas respectivas propriedades (ARISTTELES, 1967, p. 8).
Ao modificar o critrio de nascimento pelo da aquisio de fortuna na
diviso do conjunto de cidados, Slon inaugura a possibilidade de participao popular no processo de eleio s mais altas magistraturas. As
duas primeiras classes (pentacosiomedimnos e hippeis) poderiam compor
o Tribunal do Aerpago6, e a terceira classe (os zeugitas) poderia igualmente se eleger s magistraturas inferiores. Os ltimos, os tetes, no eram
contemplados por cargos, mas tinham acesso s assembleias.
Slon criou o Conselho dos Quatrocentos, composto por cem membros de cada tribo, e lhes confiou a tarefa de examinar e avaliar com antecedncia todos os assuntos a serem debatidos pela assembleia. Tais medidas no impediam a participao do cidado, ao mesmo tempo em que
impunham certo controle em eventuais excessos por parte do povo. Por
outro lado, tendo dividido no s a sociedade, mas tambm o acesso aos
cargos pblicos a partir da fortuna mensurada pela propriedade da terra,
no era de espantar que os bemnascidos ocupassem posies hegemnicas, ficando o povo com a participao restrita s Assembleias.
Esses trs ncleos o Conselho dos Aerpagos, o Conselho dos
Quatrocentos e a Assembleia co nstituam a base de poder das reformas
solonianas. A Constituio de Slon no era obviamente um corpo sistemtico de leis no sentido moderno do termo, no entanto representava
uma tentativa bem sucedida de regulamentao da vida social, na qual se
6 Tribunal ateniense que na poca clssica era formado pelos antigos arcontes.

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podia estabelecer determinado equilbrio entre a ao dos proprietrios

de terra e a maioria campesina.
Em 507, Clstenes substitui a tradicional Constituio aristocrtica
por uma nova forma de Constituio democrata. As reformas no interior
da velha ordem social se operam a partir de uma vertente que institui
uma nova diviso geogrfica e poltica da tica e outra que amplia o
Conselho dos Quatrocentos, que passa a ter quinhentos membros. A nova
Boul dos Quinhentos, a Assembleia e o Tribunal do Povo constituem os
principais fundamentos de uma estrutura poltica que vai perdurar por
mais 700 anos (HANSEN, 1993).

Ekklsia, Boul , Hli

A ekklsia era a Assembleia do Povo e nela o cidado ateniense
adulto de sexo masculino tinha direito a palavra e voto. Reunia-se com
um mnimo de seis mil cidados, numa colina chamada Pnyx, nas proximidades da gora. Dela estavam excludos escravos, estrangeiros, mulheres, crianas e cidados privados de seus direitos polticos (atimoi).7
Caso algum representante desses segmentos fosse encontrado durante a
realizao de uma Assembleia, poderia ser condenado a srias punies.
Aristteles descreve a ekklsia como o frum credenciado para decidir a paz e a guerra; para construo e/ou rompimentos de alianas; para
a promoo de leis, bem como para aplic-las em caso de banimentos, de
confiscaes ou de pena de morte. Era tambm atravs da Assembleia que
os magistrados prestavam contas de suas decises durante (ou ao trmino
de) seus respectivos mandatos (ARISTTELES, 1964, Cap. X, p. 115).
A Assembleia era convocada pela Boul dos Quinhentos e se reunia
quarenta vezes por ano ou quatro vezes por pritania. Os prtanes (em
7 A perda dos direitos polticos era causada por delitos como maus-tratos aos pais, no-cumprimento dos deveres militares; dilapidao do patrimnio; prostituio etc.

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nmero de nove) presidiam a Boul dos Quinhentos e a Assembleia do

Povo. Eram compostos pelos cinquenta membros de uma das tribos que
compunham a Boul dos Quinhentos e que durante um dcimo do ano
exercia a pritania, ou seja, a Presidncia da Boul. A ordem pela qual as dez
tribos da tica se sucediam exercendo a pritania era sorteada a cada ano
(ARISTTELES, 1967, p. 46). Alm das reunies semanais, a Ekklsia kyria
era uma Assembleia maior, mais longa e se reunia uma vez por pritania.
A Constituio de Atenas, de Aristteles, fornece-nos exemplos de
variadas formas de deliberaes das assembleias: decidiam com a mo
elevada se os magistrados deveriam (ou no) continuar nos respectivos
cargos; deliberavam sobre questes ligadas defesa do pas; faziam a leitura dos bens confiscados pelo Estado, das denncias de alta traio e do
julgamento sobre os direitos de sucesso de uma filha piclre8.
Tambm cabia Assembleia, na sua sexta prytania, incluir na ordem
do dia a aplicao (ou no) do voto sobre o ostracismo, assim como sobre
a aplicao (ou no) de votao contra os sykophantes9 ou contra todo
aquele sobre os quais pesavam acusaes de eventuais omisses em relao aos interesses do povo. Tais acusaes, provenientes de atenienses ou
de metecas10, s poderiam ser realizadas em nmero de seis: trs denncias por categoria (ARISTTELES, 1967, p. 47).
Uma outra assembleia era consagrada aos suplcios. Nesta, todo
cidado poderia colocar um ramo de suplicante, significando que gostaria de propor uma discusso ou deliberao sobre outros assuntos (privados e pblicos) que no necessariamente constassem da pauta da assembleia. Duas outras Assembleias eram consagradas a assuntos gerais,
porm as leis ordenavam que em cada uma delas deveriam ser debatidas
8 A filha que herdou o patrimnio, em caso de ausncia de herdeiro do sexo masculino.
9Os sykophantes eram acusadores quase profissionais. A justia ateniense no possua algo
como o Ministrio Pblico, que em nome da cite defendesse os interesses da coletividade. A
defesa dos interesses pblicos ficava ao encargo do conjunto dos cidados.
10 Estrangeiro autorizado a viver na cit.

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trs questes relativas a coisas sagradas, trs questes relativas a arautos

ou embaixadores e mais trs questes profanas.
Quanto pauta das assembleias, no se tinha direito de votar nenhuma questo sem o parecer da Boul. A pauta eram examinada com
antecedncia pela Boul dos Quinhentos, e era essa instncia que decidia
a ordem do dia da ekklsia. Da mesma forma que a probouleuma era um
projeto elaborado pela Boul e submetido votao da ekklsia. Para ser
ratificado, a Assembleia precisava do qurum mnimo de seis mil cidados votando com seus jetons (psphoi) com a mo para o alto. Os jetons
eram distribudos aos participantes da Assembleia no momento de sua
chegada. Como ningum poderia ter dois psphoi mo, isso garantia a
contagem correta dos votos (HANSEN, 1993, p. 160).
As eleies dos estrategos, dos hipparques e dos outros funcionrios militares era tambm feita pela Assembleia. Os estrategos eram os
generais comandantes do exrcito em terra e mar, investidos de plenos
poderes nos campos de batalha. Em Atenas esse colegiado trabalhava junto com a Boul dos Quinhentos e presidiam a Helli, o Tribunal do Povo.
Constituam um colegiado de dez cidados eleitos por um ano e renovao indefinida. Hipparques era a denominao que se dava lista de cavaleiros eleitos na Assembleia11. A escolha dos estrategos e dos hipparques
ocorria a partir da primeira aps a sexta prytania se os pressgios fossem
favorveis (ARISTTELES, 1967, p. 48). Essa operao exigia igualmente
o voto preliminar da Boul.
Constituindo-se na principal instncia de participao poltica, a
ekklsia ocupava lugar e excelncia como principal base poltica das instituies democrticas atenienses. a instncia direta de participao do
cidado. Entretanto, apesar de tal participao ser aberta a todos, Aristteles chama a ateno para o fato de que as assembleias eram dominadas
11 Segundo o testemunho de Tucdides, nas vsperas da guerra do Peloponeso existiam mil hipparques (Hrodote - Thucydides. Oeuvres completes. Paris: Edio Bibliothque Pliade, 1964).

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pelos demagogos, que com sua retrica conduziam o povo a aprofundar

a clivagem entre ricos e pobres e ao mesmo tempo o induzia a confiscar
recursos do Estado por meio da distribuio irresponsvel do dinheiro pblico com os pequenos espritos12. Esses oradores (rhtors) tinham bastante domnio sobre as assembleias. Mesmo que todo cidado, em tese,
tivesse direito palavra, eram os demagogos verdadeiros profissionais da
poltica, que se sucediam na tribuna.
Para o filsofo, deliberamos melhor quando todos deliberam em
comum: o povo com os nobres e os nobres com o povo (ARISTTELES,
1964, cap. X, p. 115). Isso significa que os membros da Assembleia deveriam ser escolhidos de forma igual, por eleio ou por sorteio, a partir das
diversas classes da cidade-Estado. Como os cidados do povo constituam
a maioria, os sorteios ou os pagamentos dos salrios deveriam ser feitos
tendo como base o mesmo nmero dos nobres presentes na Assembleia.
Por esse artifcio, tanto o povo como os nobres teriam asseguradas suas
participaes, de forma equilibrada, nas assembleias do povo.
A caracterizao do meio termo aristotlico entrava assim em contradio com a noo democrtica de governo do povo, governo de
maioria. Para os filsofos do sculo IV, a democracia se caracteriza pela
participao do povo em todas as matrias e em todos os assuntos. O regime democrtico teria assim como princpio bsico a participao popular
em todas as instncias da cidade-Estado. A possibilidade de representao justa e equilibrada dos dois segmentos sociais - povo e aristocracia
- se chocava com o princpio da isonomia democrtica.13
12 Aristteles se refere a misthoforia, lei de Pricles que obriga a cite a um pagamento aos
pobres que comparecem Assembleia. Para Aristteles, quando o Estado no tem muitos
recursos preciso s raramente convocar a ekklsia (ARISTTELES, La Politique, op. cit cap.
XVIII, p. 212-213).
13 A isonomia o princpio bsico da igualdade poltica, o que no significa igualdade
diante da lei dos modernos, embora fosse a igualdade de todos cidados para exercer seus
direitos polticos.

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A Constituio de Atenas se refere a uma outra instituio central na

compreenso da democracia ateniense: a Boul dos Quinhentos (ARISTTELES, 1967, p. 48). Este Conselho foi institudo por Clstenes em 507
a.C. e tinha como base organizacional uma nova diviso poltica e militar
da tica: dez tribos, trinta circunscries e 139 municipalidades (dmes).
Os membros do Conselho, os quinhentos bouleutes, eram escolhidos por
sorteio: cinquenta representantes do conjunto de cidados de cada tribo
(ARISTTELES, 1967, p. 46). Para ser bouleute era necessrio ter pelo
menos trinta anos de idade e ter passado com sucesso pela dokimasie, isto
, um exame prvio magistratura.14
Cada tribo exercia uma prytania fixada nesta ordem: as quatro primeiras durante 36 dias, as seis ltimas durante 35 dias. Os cinquenta
membros de cada tribo deveriam servir no comit executivo do Conselho
por um dcimo do ano. O Conselho era guiado pelo ano bouleutique,
cuja durao era de dez meses (prytaneiai) e no de doze meses, como no
ano civil atual. A ordem de sucesso das tribos, a prytania, era igualmente
sorteada ao final de cada pritania.
Os prytanes faziam suas refeies em comum na rotonde (tholos) recebendo do Estado uma recompensa em dinheiro. Eram responsveis pela
convocao da Boul e da Assembleia do Povo. O Conselho se reunia todos os dias, exceo dos feriados, e a Assembleia quatro vezes por prytania. Os prytanes se responsabilizavam por todas as tarefas do Conselho,
como tambm faziam uma sntese de todos os assuntos em pauta a serem
debatidos pela Assembleia do Povo. Eram igualmente os prytanes que faziam a seleo do que deveria ser tratado na ordem do dia das Assembleias.
Ao Conselho cabia julgar a ao dos magistrados, principalmente os
responsveis pela manipulao de fundos. Aqui tambm o julgamen14 Aristteles nos d uma indicao do que seriam essas questes: Quem o teu pai e a qual
dme ele pertence? Quem o pai de teu pai? Quem a tua me? Quem o pai da tua me
e a qual dme ele pertence? (Constitution d'Athnes,op.cit., p. 46).

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to no era definitivo, havendo a possibilidade de apelar para uma outra

instncia, o Tribunal do Povo (Hli), que em Atenas julgava processos
civis e criminais, aes de ordem privada e de ordem pblica. Alm disso,
examinava as questes ligadas a denncias de magistrados, bem como
julgava os processos polticos. Algumas vezes anulava os decretos que
haviam sido votados pela Assembleia e as leis votadas pelos nomothtes15.
Poderia fazer parte do Tribunal do Povo (Hli) todo cidado com
mais de trinta anos, condio de que no fosse devedor do tesouro
pblico ou estivesse privado de seus direitos polticos. Qualquer cidado
que tentasse assumir o jri sem preencher esses pr-requisitos e fosse
delatado e reconhecido como culpado seria condenado e mantido em
priso at o dia em que quitasse a dvida que lhe causara a delao e mais
uma multa imposta pelo Tribunal.
A cada ano, um corpo de seis mil pessoas era sorteado entre os cidados voluntrios de mais de trinta anos. Uma vez sorteados prestavam
o sermo (hliastique) no qual se engajavam a votar de acordo com a lei
os decretos da Assembleia e do Conselho; prometiam tambm que iriam
escutar imparcialmente a defesa e a acusao. A partir desse momento os cidados formavam um corpo de hliastes que seria sorteado para
compor um jri que normalmente variava entre duzentos e quinhentos
cidados, podendo chegar a 1.500, dependendo do porte da acusao.
Em geral, as questes de ordem privada envolviam cerca de 201 a 401
cidados. As demais, de ordem pblica, 501 cidados.
So essas trs instituies que originadas no sculo V vo encarnar
os principais fundamentos do pensamento poltico moderno. Nesse dilogo constante com o legado dos antigos, cremos ser em Montesquieu
que podemos encontrar o fio condutor dessas zonas comuns que se
15 Comisso legislativa constituda por cidados (cem, por exemplo) sorteados por meio de
um painel de seis mil jurados, para legislar durante uma jornada.

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estabelecem entre as instituies polticas dos antigos e dos modernos.

Mesmo se no Esprit des Lois o autor se demonstra fascinado pela histria
de Roma, no se pode negar a influncia da Grcia antiga na obra de
Montesquieu sobretudo na figura do grande legislador Slon e na herana
do pensamento filosfico de Plato e Aristteles.

Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judicirio

Analisando a Constituio Inglesa no famoso Livro IX do Esprit des
Lois, Montesquieu reflete sobre a relao entre as leis fiadoras da liberdade poltica e suas respectivas constituies. A ideia geral do autor era
analisar os mais variados significados da palavra liberdade, assim como a
suposta relao entre liberdade e democracia. Em outras palavras, se o
objetivo da sociedade a liberdade de seus membros, que tipo de governo poder garantir tal liberdade? Montesquieu se empenha em primeiro
lugar em fazer a diferena entre a liberdade filosfica, ligada questo da
vontade do agente, e a liberdade poltica, ligada ao cumprimento das leis.
Um povo livre na medida em que suas leis esto em consonncia com
seus costumes e tendncias. Em um estado guiado pelas leis, a liberdade
consiste em fazer no aquilo que queremos fazer, mas aquilo que devemos fazer (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. III, p. 395).
Dessa forma, a liberdade poltica deriva no da vontade individual,
mas do exerccio do cumprimento da lei. Entretanto, sendo os homens
[...] seres particulares inteligentes, podem ter leis que eles fizeram, mas
que tambm no fizeram (MONTESQUIEU, 1951, Livro I, cap. I, p. 232).
As primeiras so as leis positivas, que podem ser criadas, mudadas e suprimidas pelas autoridades estabelecidas. As segundas so as leis absolutas,
universais e eternas. Sendo as leis eternas naturalmente justas, nenhuma
autoridade constituda poder mud-las ou aboli-las. Na medida em que
nenhuma lei positiva pode ofender o ideal de justia divina, pode-se pen-

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sar numa justia que seja universal e ao mesmo tempo derivada da razo
humana. Nessa hiptese a lei se constitui na prpria razo humana, no
sentido de que ela governa todos os povos da terra; as leis polticas e civis
de cada nao so casos particulares onde se aplica essa razo humana
(MONTESQUIEU, 1951, Livro I, cap. III, p. 237). Dessa forma, Montesquieu recusa a ideia de que o homem possa de forma autnoma e arbitrria
constituir suas prprias leis. Estas devem resultar de uma relao ontolgica
entre o mundo natural universal e o mundo singular dos homens.
De outro modo, a liberdade de um povo, de um Estado, depende
tambm da justia de suas leis. Entretanto, para que estas leis sejam realmente justas preciso que consigam obstar as ambies humanas. A ideia
de justia de Montesquieu est diretamente relacionada sua concepo
de natureza humana: qualquer pessoa que detenha um mnimo de poder tentar exced-lo. Portanto, todo poder de um homem ou de muitos
sobre os outros conduz inexoravelmente a um aumento de poder. Todo
aquele investido de poder poder ficar vulnervel a cometer excessos.
Por esse motivo, nem a democracia nem a aristocracia se constituem, de
forma espontnea, em Estados livres. S se encontra liberdade poltica
nos governos moderados. Somente estando os poderes contrabalanados,
separados, equilibrados por um corpo intermedirio, que se pode limitar a inclinao natural ao abuso de poder.
Para que se possa preservar o poder de todos os excessos preciso
que o poder detenha o poder (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap.
IV, p. 395). Sendo o homem limitado por sua prpria natureza (MONTESQUIEU, 1951, Livro I, cap. I, p. 233), encontra-se sempre sujeito a
erros e a imprevisibilidades. Como ser inteligente, consegue constantemente violar as leis estabelecidas por Deus e aquelas que estabelece para
si prprio (MONTESQUIEU, 1951, Livro I, cap. I, p. 234). Para no se
entregar a mil paixes o homem deve ser constantemente reconduzi-

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do. Sujeito a tanta vulnerabilidade, coube aos filsofos adverti-los com

leis morais, ticas. Para viver em sociedade, aos legisladores igualmente
compete advertirem-nos com leis polticas e civis. As liberdades moral e
poltica s podero ser atingidas com a prtica da moderao. Embora
o Esprit des Lois no se proponha a ser uma obra de cunho moral, nada
impede que o bem moral e o bem poltico possam se unir em nome da
paz e do bem coletivos.
com essa expectativa que se refere ao Estado como detendo trs
tipos de poderes: o legislativo, o executivo e o judicirio: No h liberdade se o poder de julgar no for separado do poder legislativo e do
executivo (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. IV, p. 396). A ideia de
Montesquieu era impedir que um mesmo homem exercesse os trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar os
crimes ou as contendas entre particulares. A autoridade poltica deve ser
exercida por mecanismos institucionais que assegurem o funcionamento
equilibrado entre os trs poderes. Os mecanismos incluem uma Constituio moderada, na qual a colaborao entre os trs poderes permita
cooperao e complementaridade funcional articuladas, que os obrigaro
a agir em concerto (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. VI, p. 405).
Assim, no fazendo parte do poder legislativo, o poder executivo
no poder entrar nas disputas que se travam na formulao e na aprovao das leis. Por sua vez, estando o poder executivo isento da redao das leis, detm, dessa forma, o direito de impedimento, isto , o
direito de anular uma resoluo tomada por outro (MONTESQUIEU,
1951, Livro XI, cap. VI, p. 401), o direito de veto. Considerando que a
sociedade tem necessidade de leis que possam regulamentar a conduta
de cada um em particular e da sociedade em geral, as leis regulamentam
melhor aquilo que devemos aos outros do que tudo que se deve a si
mesmo(MONTESQUIEU, 1951, Livro VII, cap. X, p. 343).

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Recusando a via aberta por Hobbes, em que o Leviatan se constitui

no nico legislador em todos os domnios da sociedade, para Montesquieu as leis positivas no devem sua existncia nem sua justificao ao
domnio restrito dos homens. Dada a precariedade do homem sempre
sujeito ignorncia e ao erro as leis positivas devem ter como modelo
as leis naturais, nicas a atingirem a infinita perfeio divina.
Para atingir essa justia universal, Montesquieu afirma que ao contrrio do poder executivo, que deve ficar nas mos de um monarca, uma vez
que precisando tomar decises rpidas ser mais bem administrado por um
do que por muitos (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. VI, p. 401-402),
o poder legislativo ficar mais bem ordenado se administrado por muitos
do que somente por um. A ideia de um executivo solitrio e um legislativo
coletivo reflete bem o mago das preocupaes do pensamento poltico
montesquiano: a delimitao do poder e a consolidao de mecanismos
institucionais que possam oferecer estabilidade ao sistema poltico.
Montesquieu v nos mecanismos institucionais uma garantia face
capacidade do homem em violar sem cessar as leis que Deus estabeleceu e mudar as que ele mesmo estabeleceu (MONTESQUIEU, 1951,
Livro I, cap. I, p. 234). A consolidao de instituies polticas pautadas
na justia e na impessoalidade constituiriam uma proteo confivel para
que o homem no ficasse sujeito a mil paixes, esquecendo a si mesmo
e ao seu prprio criador: por essa razo que os filsofos devem advertilos com suas leis morais, e os legisladores atravs de suas leis polticas e
civis (MONTESQUIEU, 1951, Livro I, cap. I, p. 234).
Aos legisladores compete aproximarem a terra do cu, transformando-se no segundo vetor que compe o equilbrio institucional: o
poder legislativo, a ser composto de duas cmaras: uma cmara alta e
outra cmara baixa.

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Para Montesquieu, em todos Estados livres cabe ao povo o poder

de se governar e de fazer as leis. Sendo impossvel nos grandes Estados e
problemtico nos pequenos, preciso que tenham seus representantes, porque um dos grandes embaraos causados pela democracia
a limitao do povo quanto a suas respectivas capacidades no exerccio
dos cargos pblicos. A grande vantagem dos representantes que seriam
capazes de discutir os negcios do Estado e ao mesmo tempo superar um
dos grandes vcios das democracias antigas, ou seja, o excesso de poder
proveniente do povo.
Confiado a duas cmaras, o poder legislativo teria esta configurao:
uma cmara alta, composta de um corpo de nobres; e uma cmara baixa,
composta por um corpo a ser escolhido para representar o povo. O corpo
de nobres deveria ser hereditrio pela sua prpria natureza, enquanto o
povo deveria ter o direito de escolher seus representantes. As duas cmaras
teriam suas Assembleias com suas respectivas deliberaes, de acordo com
seus interesses e suas distintas posies. Tendo em vista que o equilbrio
deve tambm prevalecer no interior dessas duas cmaras, a parte do poder legislativo composta pelos nobres seria mais indicada para cumprir essa
funo. Sendo o povo conduzido por suas paixes, os nobres assumiriam
um poder moderador. Como o poder hereditrio pode ser eventualmente
potencializado e se transformar num poder autoritrio, vulnervel a ponto
de seguir seus prprios interesses e a esquecer os interesses do povo, esse
poder dever sempre deter a faculdade de impedir, mas nunca a faculdade de estatuir. Montesquieu distingue a faculdade de impedir como
sendo o direito de tornar nula uma resoluo tomada por outra pessoa,
enquanto que a faculdade de estatuir o direito de conceder por si mesmo ou de corrigir aquilo que concedido por outro. Dessa forma, cabe ao
corpo representativo impedir abusos e no conceder direitos.

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Quanto ao poder judicirio, Montesquieu o considera um poder

menor16: Os juzes da nao representam apenas a boca que pronuncia
as palavras da lei; seres humanos que no podem moderar nem a fora
nem o rigor da lei (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. V, p. 404). Sendo
prerrogativa do legislativo operar qualquer mudana nas leis, ao judicirio
compete apenas a tarefa de a elas se submeter. Por outro lado, o poder de
julgar no deve ser dado a um corpo permanente, mas exercido por pessoas
sorteadas do conjunto do povo, em certas pocas do ano, de acordo com a
lei, para formar um tribunal cuja durao deve ser estabelecida de acordo
com as necessidades de cada caso: Dessa forma, o poder de julgar um
dos poderes mais terrveis entre os homens no sendo vinculado nem a
um certo estado nem a uma certa profisso, torna-se, de certa forma, um
poder invisvel e nulo (MONTESQUIEU, 1951, Livro XI, cap. V, p. 388).
Montesquieu entende por poder invisvel e nulo o fato de se tratar
de um corpo que apesar de no congregar os juzes de forma permanente
e duradoura se legitima enquanto instncia capaz de garantir a justia ao
conjunto da coletividade. E por que tal distino? Para ele, os outros dois
poderes executivo e legislativo podem ter como agentes um corpo
ou um s representante permanente, uma vez que no exercem o poder
diretamente sob um particular: sendo o poder legislativo representante
da vontade geral do Estado, e o poder executivo a execuo dessa vontade geral, estes poderiam agir com iseno e distncia. Quanto ao poder
judicirio, a nica forma de transform-lo em poder neutro, no aderente
a nenhuma das partes integrantes do conflito, quando seus integrantes
so escolhidos de forma imparcial. Entende-se dessa forma a razo pela
qual Montesquieu considera o judicirio como um poder menor, na justa
medida em que ele se dirige ao particular e no ao geral, ao universal.
16 Guardando todas as reservas de uma traduo literal, no Livro XI, cap. VI, p. 401, Montesquieu
afirma que: Dos trs poderes que ns falamos, o de julgar , de certa maneira, nulo (nulle).

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Transformando o judicirio em um corpo voltil, Montesquieu d

mostras de sua inquietao em relao a um corpo que por sua prpria natureza poder julgar a conduta individual de todo cidado da coletividade.
Como garantir a imparcialidade de um poder que julga os membros da comunidade? Enquanto nos demais poderes a subjetividade continuamente
protegida pelo apelo sociedade e ao bem-comum, o que fazer de um
poder que exerce funes invisveis, quase divinas? Tais inquietaes so
contornadas por Montesquieu atravs de duas proposies complementares. A primeira, de ordem subjetiva, procura assegurar a adoo de leis
precisas que possam evitar a opinio particular do juiz (MONTESQUIEU,
1951, Livro XI, cap. VI, p. 399). A segunda, de ordem objetiva, assegura o
direito de que em casos extremos, de grandes acusaes, o prprio infrator possa escolher aquele que lhe ir julgar. Ambas as propostas buscam a
imparcialidade e a neutralidade como forma de contornar um dos poderes
mais problemticos das democracias modernas: o sistema judicirio.

Democracia de Assembleia e Democracia de Parlamento

A anlise das trs principais instituies polticas atenienses indica que
a participao direta nas decises coletivas constitui a base da democracia
na Grcia antiga. Tendo como princpio bsico o exerccio do poder pelo
povo (dmos), a democracia antiga se ope democracia dos modernos,
cujo nico poder se resume escolha daquele que vai decidir em nome
do povo. Deste modo, o estudo sobre o legado cultural de Atenas parece
reforar a oposio clssica entre a chamada democracia participativa e a
democracia representativa. A partir dessa tica, a to propalada crise da
democracia se confunde com a crise do sistema de representao poltica.
Como consequncia da falta de credibilidade do atual sistema,
apontam-se duas grandes mazelas: a apatia poltica e a corrupo.

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A apatia pode ser a consequncia natural da falta de confiana nos

polticos e em suas respectivas capacidades de defender os interesses da
coletividade. Estando em crise o sistema poltico, os eleitores no se sentem estimulados a participar da vida pblica e dos negcios do Estado.
Quanto aos polticos, suas aes ficam condicionadas aos interesses de
seus partidos e s estratgias pessoais que lhes possam garantir vitria no
prximo pleito. A progressiva autonomia da classe poltica em relao ao
conjunto da coletividade pode ser a consequncia natural do processo.
Quanto corrupo, passa a ser igualmente considerada consequncia natural do sistema de representao poltica, considerado lugar
prprio para os descalabros do funcionamento dos governos e das instituies. Os polticos vm a ser considerados como suspeitos face ao
decoro parlamentar e distribuio equitativa dos recursos pblicos. Na
conscincia difusa da sociedade, os representantes subordinam os interesses pblicos aos interesses individuais, ao mesmo tempo em que no
operacionalizam a separao entre o pblico e o privado.
Nestes termos aumenta o fosso entre antigos e modernos. Sendo assegurada aos povos antigos a participao direta nos negcios pblicos, a tenso entre governantes e governados torna-se constitutiva das democracias
representativas. A ideia subjacente a esse tipo de formulao a certeza de
que o povo estaria naturalmente credenciado a escolher alternativas mais
justas para a coletividade, enquanto as escolhas dos representantes estariam pautadas pelos interesses pessoais e pelo desejo nico de reeleio.
Opor a democracia participativa como expresso de um consenso
forjado a partir dos interesses coletivos e a democracia representativa como
expresso dos interesses individuais reduzir a democracia a um consenso
que (embora desejado) dificilmente se realiza. Sendo a democracia no s
o modelo de um regime poltico, mas tambm a expresso de uma experincia histrica, antigos e modernos sabem que somente atravs das tiranias

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ou de monarquias absolutas possvel eliminar a tenso entre governantes e governados. A prpria Assembleia do Povo era constantemente
palco de cises e dissensos. O embate clssico entre filsofos e sofistas
o exemplo mais expressivo que desautoriza qualquer ideia de convivncia
harmnica entre os cidados e o poder, na Grcia antiga.
Apesar de se constituir numa importante fonte de reflexo, a alternativa terica estritamente baseada na oposio entre democracia participativa e democracia representativa nos parece estril. Opostamente,
se incorporarmos reas comuns s tradicionais oposies clssicas entre
um e outro modelo podemos constatar que em ambos os regimes de
historicidades17 a base da democracia e de toda deciso feita por maioria
atravessada de tenses, conflitos e muitas vezes de fortes cises entre
governantes e governados. O povo, tal como qualquer outra classe social,
no se comporta de forma homognea, e no seu interior guarda cises,
dissensos incontornveis. Logo, quer na ekklsia, quer no parlamento, a
tenso entre governantes e governados no representa uma fratura no
regime poltico. Ao contrrio, constitutiva do regime democrtico.
Uma outra rea comum a ser destacada no estudo dos antigos e dos
modernos se refere questo da busca de equilbrio entre os poderes constitucionais e o cidado. Sem querer forar uma continuidade entre a Boul
dos Quinhentos, a Assembleia, o Tribunal do Povo e os Trs Poderes Constitucionais, podemos indicar que as preocupaes modernas em estabelecer
equilbrio entre os poderes do povo e de seus respectivos representantes
certamente no eram totalmente ignoradas pelo modelo ateniense.
Em Montesquieu, a autoridade poltica deveria ser exercida por mecanismos institucionais que pudessem assegurar o funcionamento equilibrado entre os poderes, permitindo que fossem eles obrigados a agir em
17 Esta expresso usada por Franois Hartog, quando se refere relao que cada sociedade
em particular estabelece com o passado, o presente e o futuro. Essa multiplicidade do tempo
definida pelo autor como rgimes d'historicit (HARTOG, Franois. Rgimes D'Historicit:
prsentisme et expriences du temps. Paris: Seuil, 2003).

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concerto (MONTESQUIEU, Livro XI, cap. VI, p. 405). Os dados histricos

demonstram que os eleitos da Boul dos Quinhentos eram responsveis pela
pauta da Assembleia e pela execuo de suas respectivas deliberaes. Qualquer proposio proveniente do Conselho considerada ofensiva s leis da
cit poderia ser levada para o julgamento do Tribunal do Povo18. A descrio
dessas atribuies sugere que a Boul dos Quinhentos e o Tribunal do Povo
funcionavam como um contrapoder da Assembleia, da mesma forma que a
anlise indica tambm a existncia de cooperao e vigilncia mtuas entre a
Assembleia do Povo, a Boul dos Quinhentos e o Tribunal do Povo.
Reforando essa pista analtica, se recorrermos aos filsofos do sculo
IV, a filiao entre antigos e modernos torna-se mais clara. Na Apologia (de
Plato), Scrates se refere s trs principais instituies da cit: a Ekklsia,
a Boul e a Heliia (PLATO, 1966, Tomo I, 25a/25b). No captulo X da
Poltica, Aristteles se refere igualmente a essa estrutura poltica como constituda por trs poderes essenciais a toda forma de governo: um poder
deliberativo que se ocupa de todos os negcios do Estado; um poder executivo composto pelas magistraturas; e um terceiro poder constitudo pelos magistrados, o poder judicirio (ARISTTELES, 1964, cap. X, p. 115).
Um terceiro aspecto ou uma terceira rea comum a ressaltar estaria
circunscrito no prprio conceito de representao: como o povo em Assembleia no exercia todas as funes governamentais, a representao
no era totalmente desconhecida na Grcia antiga. Certas tarefas de
ordem do executivo em particular eram delegadas aos magistrados.
Atenas possua aproximadamente setecentos postos para os magistrados,
sendo seiscentos deles sorteados e o restante escolhido por eleies.19 A
18 Hansen esclarece, inclusive, que mais da metade dos decretos votados pela Assembleia
sofriam retificaes da parte da Boul dos Quinhentos (La democratie athenienne. lpoque
de Dmosthne, op.cit., p. 138-140).
19 Mogens Hansen, na obra La democratie athenienne. lpoque de Dmosthne op. cit, realiza uma das mais arrojadas pesquisas sobre o desenho organizacional das instituies atenienses.

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diferena entre um e outro regime histrico era que, no caso dos antigos,
todos os magistrados estavam sob o controle da Assembleia.
Os atenienses reservavam a designao por eleio s magistraturas
que eram consideradas vitais: os generais (estrategos), os altos funcionrios militares e os das finanas pblicas. Era atravs de cargos eletivos que
se encontravam as maiores personalidades da cidade-Estado. Os magistrados eleitos poderiam ser reeleitos indefinidamente20.
Sendo a designao dos governantes realizada por meio de eleies em
intervalos regulares, um dos princpios bsicos do regime representativo, podemos admitir que o conceito de representao no era completamente desconhecido pelos atenienses. Aristteles, na Poltica, parece confirmar nossa
hiptese: [...] so consideradas como democratas as magistraturas atribudas
pela sorte, e como oligrquicas as que so atribudas por eleio (ARISTTELES, 1964, p. 105). Seguindo Aristteles, a grande oposio operada entre
a democracia antiga e a democracia moderna, ou seja, o fiel da balana
que opera a separao entre uma e outra seria o uso das eleies em detrimento do sorteio. E por que o sorteio se constitui no principal fundamento
do regime democrtico? Porque obedece a dois princpios constitutivos da
democracia ateniense: o princpio da isonomia e o princpio da isegoria.
A isonomia o princpio da igualdade poltica, isto , igualdade
perante a lei e direitos iguais a todos os cidados para o exerccio de seus
direitos polticos. O segundo princpio, a isegoria, fundamenta-se na
igualdade de condio em relao ao uso da palavra. Isto , o direito igual
de cada cidado de fazer proposies na Assembleia.
Quanto s eleies, princpio bsico da democracia representativa,
a escolha dos cidados se d baseada no princpio da competncia, isto
, da certeza de que somente os melhores, os notveis, os aristos, os bemnascidos, poderiam conduzir os negcios do Estado. Nunca o regime
20 O mais famoso general do sculo V, Pricles, foi eleito estratego entre 20 a 22 vezes seguidas, e Phocion ficou no posto durante 45 anos (Plutarco. Vie Parallles).

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representativo utilizou o sorteio como forma de escolha de seus representantes. Dessa forma, para ns contemporneos, parece curioso ou at
inslito pensarmos no uso do sorteio como forma legtima de participao
poltica. Enquanto a oposio participao versus representao forjou
uma base rica de discusses, de debates e querelas, poucas so as referncias analticas que fazem meno s relaes que envolvem o sorteio
e a eleio entre antigos e modernos. E por qu?
Referindo-se s abordagens pautadas na oposio entre antigos e
modernos, Franois Hartog sugere que subjacente a todas essas grandes
querelas pode-se encontrar uma construo social sobre o presente. Assim, a clssica querela animada por Benjamin Constant Libert des Anciens compare celle des modernes (CONSTANT, 1997) tinha como
interesse principal formular uma resposta que pudesse substituir os valores herdados da Revoluo por uma viso mais liberal da sociedade.
Em Constant a liberdade moderna a liberdade civil ou individual.
A liberdade antiga era a participao coletiva dos cidados no exerccio
da soberania. Sob o pretexto de uma recusa a uma volta incua ao passado, Constant se reserva o direito de omitir que sua reflexo concerne
muito mais ao presente do que ao passado da Frana. Seu adversrio
principal seria Rousseau, no os antigos21. Para Hartog, no o presente,
mas o passado que atravessa essa fico terica. (HARTOG, 2005a).
Depois de sublinhar a ligao existente entre a liberdade de uns e
a escravido de outros, Rousseau se refere soberania como o exerccio
pleno da vontade geral: sendo o soberano um ser coletivo, s pode
ser representado por ele mesmo: o poder pode muito bem ser transmitido; mas a vontade, no (ROUSSEAU, 1962). A ideia de representao
rousseauniana contribuiria no para a liberdade, mas para a escravizao
do cidado moderno. Para Constant, longe de ser sinal de servilismo, a
representao significaria a libertao do indivduo para que este no se
21 Hartog se refere clssica querela Libert des Anciens et Libert des Modernes.

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tornasse escravo da vida pblica. Assim, os antigos seriam livres e escravos. Quanto aos modernos, seriam livres e representados.
Essa foi uma das proeminentes querelas que deram origem a inmeras clivagens entre antigos e modernos. Dentre elas a clssica discusso
entre participao e representao22. Enquanto inveno dos antigos, a participao s poderia ser utilizada pelos gregos, uma vez que seria incompatvel com as dimenses do Estado moderno. Tal impossibilidade tcnica
levou os antigos a ignorarem a representao, que seria uma descoberta
dos modernos. Quanto ao sorteio, mesmo no sendo incompatvel com
as dimenses do Estado moderno, foi praticamente banido da prtica poltica e pouco desenvolvido no campo da reflexo filosfica23.
evidente que a fico terica a que se refere Hartog est no
fato de que nem a representao uma inveno do Estado moderno,
tampouco a participao privilgio da cidade-Estado. A inverso de tipos ideais em experincias histricas submerge os antigos num patamar
sagrado, cujo valor arqueolgico apreciado por diletantes portadores
de uma singular curiosidade intelectual. parte o valor catrtico da experincia, resta-nos o saudosismo de um passado idealizado trado pelos
atributos da modernidade. Sendo os antigos o ideal de perfeio, e os
modernos os profanos do templo, seria o caso de nos perguntarmos:
por que ainda estudamos os gregos?
Longe de nos lanarmos a uma nova querela Sorteio dos antigos
e Eleio dos modernos este artigo se prope a uma linha de reflexo
em que oposies e reas comuns entre antigos e modernos possam se
constituir em importantes fontes de anlise e debate no contexto das democracias contemporneas.
22 Nos anos sessenta Finley escreveu uma interessante anlise sobre a democracia dos antigos e a dos modernos (Dmocratie antique et dmocratie moderne. Paris: Petite Biblithque
Payort, 1976).
23 No domnio da filosofia poltica podemos destacar autores como Finley, Hansen, Lenoir,
Manin, que sob ngulos diferentes insistem nesse debate.

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Direct Democracy and Parliamentary Democracy: a brief

history of the democratic institutions
Abstract
In the debate on the immense cultural legacy of ancient Greece, the issue
of democracy is always mentioned as an example of the direct participation of
citizens in collective decisions, as opposed to the modern concept of political
representation. In the search not only for differences but also for similarities between the two concepts, this article intends to demonstrate that the theory of the
separation of powers, advocated by Aristotle, and later Montesquieu, leads to a
prominent connection between ancient and modern democracy.
Keywords: Democracy. Participation. Representation.

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Recebido: 02/10/2007
Aceite final: 02/04/2008