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CEPAL 20 02

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

Vigsimo nono perodo de sesses


Brasilia, Brasil, 6 a 10 de Maio de 2002

Globalizao e
desenvolvimento
Sntese
I. O carter histrico e multidimensional da
globalizao / 3
II. Fatos destacados da atual fase de
globalizao econmica / 7
III. Fatos destacados na Amrica Latina e
Caribe / 15
IV. Uma agenda para a Era Global / 28
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CEPAL 2002

Distr.
GERAL
LC/G.2176 (SES.29/17)
24 de abril de 2002
PORTUGUS
ORIGINAL: ESPANHOL

Globalizao e desenvolvimento o documento


elaborado pela Secretaria da CEPAL para o vigsimo nono
perodo de sesses da Comisso (Brasilia, maio de 2002).
A presente publicao apresenta um resumo do documento
anteriormente citado.

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

I.

O carter histrico e multidimensional da globalizao

O mundo atual se caracteriza pelo que se conhece como


mundializao ou globalizao, isto , a crescente gravitao dos processos
econmicos, sociais e culturais de carter mundial nos mbitos nacional
e regional. Mesmo no se tratando de um processo novo, dado que tem
profundas suas razes histricas, as mudanas em termos de espaos e
tempos provocados pela revoluo nas comunicaes e na informao
vm incorporando globalizao novas dimenses, que representam
transformaes qualitativas em relao ao passado.
Os historiadores modernos reconhecem no processo de globalizao
etapas que se destacam nos ltimos 130 anos. A primeira fase de
globalizao, que abrange de 1870 a 1913, se caracterizou pela grande
mobilidade de capitais e de mo-de-obra, junto com um auge comercial
baseado numa forte reduo dos custos de transporte, mais do que pelo
livre comrcio. Esta fase foi interrompida pela Primeira Guerra Mundial,
o que deu origem a um perodo caracterizado pela impossibilidade de
recuperar as tendncias anteriores e pela notria retrao da globalizao
nos anos trinta.
Aps a Segunda Guerra Mundial se iniciou uma nova etapa de
integrao global, na qual convm distinguir duas fases sucessivas. O
ponto de inflexo ocorreu a comeos da dcada de 1970, como
conseqncia da desintegrao do regime de regulao macroeconmica
estabelecido em 1944 em Bretton Woods, da primeira crise do petrleo,
da crescente mobilidade de capitais privados, que se intensificou a partir
dos dois fenmenos anteriores, e do fim da idade de ouro de
crescimento dos pases industrializados. Reconhecendo este ponto de
inflexo, podemos falar de uma segunda fase de globalizao, que
compreende de 1945 a 1973, e que se caracterizou por um grande esforo
por desenvolver instituies internacionais de cooperao tcnica,
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financeira e comercial, e pela notvel expanso do comrcio de


manufaturados entre pases desenvolvidos, mas tambm pela existncia
de uma grande variedade de modelos de organizao econmica e pela
limitada mobilidade de capitais e de mo-de-obra.
Nos ltimos vinte e cinco anos do sculo XX se consolidou uma
terceira fase de globalizao, cujas principais caractersticas foram a
gradual generalizao do livre comrcio, a crescente presena no cenrio
mundial de empresas transnacionais que funcionam como sistemas
internacionais de produo integrada, a expanso e a considervel
mobilidade dos capitais junto com a persistncia das restries ao
movimento de mo-de-obra, e o acesso em massa informao em
tempo real, graas ao desenvolvimento das tecnologias de informao
e comunicaes. Da mesma forma, se observou uma notvel tendncia
homogeneizao dos modelos de desenvolvimento. Em conseqncia,
cabe destacar que, em relao s fases anteriores de internacionalizao
da economia mundial, a atual fase de globalizao apresenta singularidades
em vrias dimenses, como se aprecia no Quadro 1.
Quadro 1

Caractersticas das fases de globalizao

Mobilidade de capital
Mobilidade da mo-de-obra
Livre comrcio
Instituies globais
Instituies nacionais

1870-1913

1945-1973

A partir de 1974

Alta
Alta
Limitado
Inexistentes
Heterogeneidade

Baixa
Baixa
Limitado
Criao
Heterogeneidade

Alta
Baixa
Alto
Atraso
Homogeneizao

O conceito do termo globalizao que empregamos neste trabalho


tambm ressalta seu carter multidimensional. Ainda que suas dimenses
econmicas sejam mais destacadas, evoluem em concomitncia com
processos no-econmicos, que tm as suas prprias dinmicas.
Alguns destes processos esto ligados esfera econmica. Um deles
a ampliao dos problemas ambientais de carter global. Nos trs ltimos
decnios ficou em evidncia e foi documentada cientificamente uma
situao planetria sem precedentes, derivada da escala crescente e
acumulativa das atividades humanas, que gera efeitos de carter mundial
como o aquecimento global, a diminuio da capa de oznio, a perda da
biodiversidade, e o avano da desertificao e da seca, que adquirem
uma dimenso perversa, a de males pblicos globais. Desta maneira,
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

vem se manifestando a maior vulnerabilidade ambiental e


interdependncia dos pases, que se converteram em caractersticas da
terceira fase de globalizao.
Em contraste com o sistema multilateral de comrcio, a
administrao dos assuntos ambientais internacionais tem uma
institucionalidade dbil e fragmentada. Nos ltimos vinte anos se h
produzido uma expanso de tratados multilaterais ambientais e a
proliferao de instituies intergovernamentais, pertencentes ou no
ao Sistema das Naes Unidas, o que chama a ateno sobre a necessidade
de racionalizar a gesto internacional do desenvolvimento sustentvel.
Os pases em desenvolvimento enfrentam, alm disso, crescentes presses
para incorporar componentes ambientais a seus acordos comerciais. A
recente Declarao Ministerial de Doha aumenta o mbito e a
profundidade dos assuntos ambientais que sero considerados no mbito
da Organizao Mundial do Comrcio.
O prog resso mais importante no ltimo decnio foi o
desenvolvimento de novos princpios jurdicos no mbito internacional,
sendo o mais destacado deles o Princpio 7 da Declarao do Rio sobre
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento relativo a as responsabilidades
comuns porm diferenciadas. De acordo com este princpio, se
reconhece explicitamente a dvida ambiental que os pases desenvolvidos
tm adquirido com o restante da comunidade internacional como
conseqncia do conjunto de externalidades e efeitos acumulativos
produzidos em sua trajetria de industrializao. Sobre este principio se
assentam as bases polticas para que os pases industrializados assumam
maiores compromissos que os pases em desenvolvimento no mbito
dos acordos multilaterais relativos ao meio ambiente. importante
destacar que este princpio o reconhecimento explcito de que no campo
ambiental no possvel nem desejvel uma nivelao do campo de
jogo. Isto contrasta, como veremos, com os princpios que prevalecem
nos mbitos econmicos do reordenamento internacional.
H outros processos que tm uma dinmica relativamente
independente da globalizao econmica. Um dos mais positivos o
que a CEPAL denominou globalizao dos valores, entendida como a
extenso gradual de princpios ticos comuns, cujas manifestaes mais
importantes so as declaraes sobre os direitos humanos em sua
dimenso dupla de direitos civis e polticos, e, de direitos econmicos,
sociais e culturais e as declaraes das Reunies de Cpulas Mundiais
das Naes Unidas, incluindo, especialmente, a Declarao do Milnio.
Como no plano econmico, esta globalizao dos valores mostra uma
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longa trajetria, enraizada nas lutas da sociedade civil internacional:


enquanto os direitos civis e polticos consagrados na Declarao Universal
de Direitos Humanos das Naes Unidas tm sua origem histrica nos
movimentos liberais de fins do sculo XVIII, o Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais o produto dos movimentos
sociais dos sculos XIX e XX, e os princpios de igualdade de gnero so
o resultado da longa luta dos movimentos feministas internacionais.
A prolongada histria dos movimentos sociais tem adquirido nos
ltimos anos uma nova dimenso: a luta pelo direito identidade dos
povos e grupos sociais que se sentem ameaados pela tendncia
homogeneizao cultural que caracteriza a globalizao. Este direito a
ser diferente interage de diversas maneiras com os direitos humanos no
sentido tradicional, que reconhecem a igualdade dos cidados, entre si e
ante o Estado. Igualdade e identidade tm, assim, uma complexa relao
no plano global. Por um lado, o dinamismo atual do processo de
globalizao ameaa com converter o enriquecedor dilogo de culturas
em um monlogo e, pelo outro, a interao abre oportunidades culturais
a novos e variados grupos e pessoas, includas as relacionadas com a
mistura de distintas culturas. Esta incorporao, atravs de mecanismos
de participao e excluso se expressa em novas redes, virtuais e de outros
tipos, que sustituem as tradicionais formas de organizao dos
movimentos contestadores.
As relaes polticas internacionais tambm sofreram mudanas de
grande envergadura nos ltimos decnios. O fim da guerra fria marcou
uma grande virada no clima imperante entre Estados soberanos. A
acentuao da primazia dos EUA, os esforos europeus para criar um
bloco protagnico na economia e na poltica mundial, o atraso do Japo,
o surgimento da China e da ndia e a abrupta transio dos pases
socialistas foram seus elementos mais destacados. Estas profundas
mudanas polticas outorgaram democracia representativa uma
preponderncia nunca antes vista.
Estes desenvolvimentos polticos so restringidos pelo reconhecido
dficit de governabilidade global. Este dficit se reflete em outro conflito
profundo: o contraste entre problemas globais e processos polticos locais.
No existem mecanismos de tomada de decises a nvel mundial que
tornem possvel uma representao adequada dos interesses dos pases e
dos setores sociais menos poderosos. Esta situao provoca tenses,
devido a que os espaos para o exerccio da cidadania e da democracia
continuam sendo nacionais e locais.

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II. Fatos destacados da atual fase de globalizao econmica


1.

Volatilidade financeira
A volatilidade que caracterizou os mercados financeiros
internacionais nos trs ltimos decnios no um fato novo, mas algumas
caractersticas contemporneas dos mercados vm tendendo a acentu-la.
Seu principal reflexo tem sido a ocorrncia frequente de crises financeiras,
que caracterizou tanto o mundo industrializado como os pases em
desenvolvimento desde a dcada de 1970. Dado que nos mercados
financeiros se realizam operaes essencialmente intertemporais, a falta
de informao sobre o futuro a falha de mercado fundamental que
explica esta volatilidade. Os mercados dependem, portanto, das mudanas
de opinies e expectativas, que flutuam entre o otimismo e o pessimismo,
devido variao do apetite de risco. Suas repercusses se ampliam
devido ao efeito de contgio dessas opinies e expectativas de um
mercado a outro.
As assimetrias de informao entre emprestadores e devedores so
outra falha de mercado, que se traduz numa distoro a favor dos
devedores considerados de baixo risco e numa grande susceptibilidade
dos mercados pela desconfiana na informao imperfeita que dispem
os emprestadores sobre seus demais devedores, especialmente os de
maiores riscos. Como esta confiana tem tambm uma evoluo pr-cclica,
as margens dos emprstimos que aparecem como de maiores riscos nos
mercados tambm o so, o que gera sucessivos perodos de apetite
por atividades de alto risco e de fuga para a qualidade.
Entre as caractersticas contemporneas dos mercados financeiros
que tendem a acentuar a volatilidade, cabe destacar, em primeiro lugar, a
insuficiente regulao, que afeta tanto as atividades bancrias como as
dos investidores institucionais e agentes que operam no mercado de
derivados, e o carcter pr-cclico da regulao vigente. Segundo, os
problemas de contgio provocados pelas restries de liquidez que os
investidores institucionais enfrentam em diversos mercados, que so
maiores quanto mais instituies, com elevados nveis de alavancagem,
participam no mercado. Terceiro, o uso por vrios agentes do mesmo
sistema de avaliao de riscos, e sua aplicao com horizonte de curto
prazo, que tende a acentuar o efeito de contgio, e ao qual se soma o
comportamento pr-cclico das instituies qualificadoras de riscos.
diferena dos decnios anteriores, o investimento estrangeiro
direto e a colocao de bnus foram as principais fontes de financiamento
nos anos noventa. O primeiro mostrou durante todo o decnio um
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importante crescimento e aportou, em mdia, trs quartos dos fluxos


lquidos de capitais para os pases em desenvolvimento. Em geral, o
investimento estrangeiro direto teve uma tendncia ascendente, com
pouca volatilidade. Cabe destacar que um componente significativo do
mesmo foram as fuses e as aquisies, em prejuzo da criao direta de
nova capacidade produtiva.
Em claro contraste com o IED, as emisses de bnus foram
flutuantes e suas condies de financiamento muito sensveis aos
vaivns dos mercados internacionais. Os fluxos lquidos dos bancos
comerciais mostraram caractersticas similares. Por sua vez, os fluxos
de participao acionria e a colocao de ttulos de depsitos nos
mercados internacionais (ADRs e instrumentos similares), tm sido os
mais instveis. diferena do IED, o agregado de todas estas outras
fontes de financiamento foi notavelmente pr-cclico nos anos noventa
(grfico 1).

Grfico 1

Fluxos lquidos de capital aos pases em desenvolvimento

Flujos
oficiales
Fluxos
oficiais
Inversin
directadireto
Investimento
Inversin
accionaria
Participao
acionria
Deuda
de
largo
plazo
Dvida de
longo
prazo

Deuda
corto
plazo
Dvidadede
curto
prazo.

4
3
2
1

Fonte: CEPAL, com base em Banco Mundial, Global Development Finance 2001.

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

-1

1972

0
1970

Porcentagens
dodel
PIBPIB
Porcentajes

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

2. Reestruturao produtiva e tecnolgica


A relao entre estratgia de desenvolvimento, comrcio exterior e
crescimento econmico tem sido varivel desde fins da Segunda Guerra
Mundial. As anlises comparativas demonstram que a poltica comercial
cumpre um papel importante nas estratgias de desenvolvimento, mas
que no h uma relao simples que se possa aplicar a todos os pases
em todas as pocas ou a um mesmo pas em distintos perodos. Em
particular, durante a fase atual de globalizao, a liberalizao e a expanso
do comrcio mundial no se traduziram num crescimento global mais
dinmico, porm o xito de diferentes pases sim tem estado estreitamente
vinculado sua capacidade para insertar-se em forma adequada nas
correntes de comrcio mundial (grfico 2). No obstante, o xito nas
estratgias comerciais no obedece a um modelo nico mas, pelo
contrrio, a diversas combinaes de ortodoxia e heterodoxia econmicas.

Grfico 2

Associao entre exportaes e crescimento


A. O rpido crescimento do comrcio no se traduziu num crescimento mais dinmico
a nvel mundial

10
8
6
4
2
0
1 9 5 0 -1 9 7 3
P
IB
PIB

1 9 7 3 -1 9 9 0

1 9 9 0 -1 9 9 8

E x p o r ta cde
i omercadorias
n e s d e m e r c a n c a s
Exportaes

Crecimiento promedio
Crescimento mdio anual
anual
del PIB
do PIB

B. No obstante, o crescimento dos pases tem estado estreitamente vinculado a seu


xito exportador
8%
6%
4%
2%
0%
0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

-2 %

mdio
anual
C r e c im Crescimento
ie n t o p r o m
e d io
a ndas
u a exportaes
l d e la s e x p o r t a c io n e s
Fonte: Clculos da CEPAL, com a base de dados de Angus Maddison, The World Economy.
A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudos de Desenvolvimento, Organizao de
Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), 2001.

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Por sua vez, a composio do comrcio mundial, por categoria de


bens, tem mostrado mudanas sustanciais nos ltimos quinze anos. O
escasso dinamismo dos produtos primrios, e tambm dos manufaturados
baseados em recursos naturais, um dos fenmenos mais destacados.
Por outro lado, a crescente competio nos mercados tem se traduzido
na grande deteriorao dos preos das matrias-primas. Entre os
manufaturados, os baseados na aplicao de tecnologia avanada mostram
um dinamismo muito superior ao conjunto. Os maiores incrementos
correspondem maquinaria e equipamento, especialmente eltricos e
relacionados com a indstria da informao e das comunicaes.
A anlise do dinamismo do comrcio internacional pode combinarse com a da competitividade revelada das distintas regies, que se reflete
na sua participao em diferentes setores. Para este fim, se utilizam dois
critrios: dinamismo da demanda de cada bem (maior ou menor que a
mdia) e participao de cada pas no mercado (crescente ou decrescente).
A combinao de ambos critrios d origem a quatro grupos, como se
pode apreciar no Quadro 2. Os Estados Unidos e Canad, assim como
os pases em desenvolvimento da sia, tendem a especializar-se na
exportao de produtos dinmicos dentro do comrcio internacional.
Ao contrrio, a Amrica Latina e o Caribe se distinguem pela importncia
de produtos pouco dinmicos, que representam mais de dois teros das
suas exportaes nos anos noventa.
Quadro 2

Participao de produtos dinmicos nas exportaes


das distintas regies do mundo
(Segundo padres de crescimento mundial de 1990 e 2000 )
Productos
dinmicos

Productos
no-dinmicos

Europa ocidental

1990
2000

40.6
50.5

59.4
49.5

Estados Unidos e Canad

1990
2000

44.6
58.0

55.4
42.0

Amrica Latina e Caribe

1990
2000

20.8
39.1

79.2
60.9

sia em desenvolvimento

1990
2000

35.3
53.1

64.7
46.9

frica

1990
2000

11.1
15.7

88.9
84.3

Fonte: CEPAL, Anlisis de la competitividad de los pases (CAN), 2001, a partir de informao da base de
dados estatsticos do comrcio exterior (COMTRADE).

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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

A estreita relao existente entre comrcio internacional e


investimento estrangeiro direto tem sido outra das caractersticas
destacadas nas ltimas dcadas. Mesmo que a participao de empresas
transnacionais no comrcio internacional no seja um fato recente, o
fenmeno adquiriu maior relevncia depois da Segunda Guerra Mundial.
O processo de transformao estrutural da economia internacional est
vinculado, por um lado, com a extenso da lgica empresarial e industrial
a todos os setores da economia e, pelo outro, com a evoluo da
especializao do trabalho ao interior da empresa e s mudanas em
suas estratgias de expanso. O movimento para a globalizao de algumas
indstrias, e a criao de sistemas internacionais de produo integrada,
quer dizer, de fbricas globais, reproduz em escala mundial os processos
de especializao e contratao externa de uma empresa no mercado
local.
A crescente competio que enfrentam as empresas, os avanos
tecnolgicos que permitem estabelecer enlaces, em tempo real a grande
distncia, e a liberalizao das polticas de comrcio exterior tm
impulsado maior disperso geogrfica de todas as funes empresariais.
Nestes sistemas complexos as atividades mais simples, como a montagem
e o ensamble, se alocam a reas menos industrializadas, enquanto as funes
que exigem conhecimentos especializados e de tecnologia se transladam
a reas industrialmente mais avanadas, segundo modalidades de
internacionalizao que dependem das caractersticas do produto e de
seu mercado. Nos setores mais intensivos em cincia (por exemplo, a
indstria farmacutica), ocomrcio tende a ser intra-empresa, enquanto
que em indstrias intensivas em escala e de tecnologia mais madura
(automotriz e eletrnica de consumo, entre outras) predominam as
operaes de ensamble e o comrcio intra-regional. Os produtos intensivos
em recursos naturais se caracterizam por baixos nveis de comrcio
intra-empresa, e a integrao internacional tende a ser horizontal, ou
seja, mediante o comrcio de produtos homogneos.
importante insistir em que a mobilidade que oferecem os avanos
tecnolgicos transforma as filiais das empresas transnacionais, que
anteriormente operavam geograficamente dispersas, mas com produo
autocontida, em redes de produo e distribuio integradas no mbito
regional e global. Nestas redes, as empresas podem adquirir os insumos
que necessitam e produzir para o mercado local ou regional, ou podem
ainda integrar atividades econmicas dispersas em diversas regies. Em
tal sentido, a regionalizao da economia mundial , paradoxalmente,
um corolrio da globalizao.
11

CEPAL 2002

Em termos dos grandes setores da atividade econmica, o que mais


se ressalta o notvel crescimento dos servios, que concentram mais
da metade do investimento estrangeiro direto acumulado na atualidade.
Este processo tem caminhado em paralelo com o de transformao
estrutural das economias industrializadas. Assim, as atividades
propriamente manufatureiras vm perdendo peso dentro do preo final
dos bens, chegando a corresponder a menos da quarta parte, enquanto
as atividades de servios que intervm desde a concepo do produto
at a sua comercializao final equivalem ao restante. Isto tem levado
alguns autores a se referir a um encapsulamento dos servios nos
produtos manufaturados. Junto com a crescente participao do setor
servios e da perda de peso relativo do setor manufatureiro, vem se
reproduzindo um padro de grande concentrao geogrfica da produo
industrial de alto contedo tecnolgico. O panorama resultante claro:
quanto mais avanado o nvel tecnolgico da indstria, maior a sua
concentrao geogrfica em um reduzido nmero de pases.
3.

Desigualdades e assimetrias da ordem global


A globalizao deu origem no s a uma crescente interdependncia,
mas tambm a acentuadas desigualdades internacionais. Em contraste
com um conceito amplamente utilizado nos debates recentes, se poderia
dizer que a economia mundial um campo de jogo essencialmente
desnivelado, cujas caractersticas distintivas so a concentrao do capital
e a gerao de tecnologia nos pases desenvolvidos, e sua forte gravitao
no comrcio de bens e servios. Estas assimetrias da ordem global
constituem a base das profundas desigualdades internacionais da
distribuio de renda.
A ampliao das disparidades entre regies e pases tem sido uma
caracterstica da economia mundial nos dois ltimos sculos. A tendncia
ao aumento das desigualdades entre o produto por habitante dos pases
mais e menos desenvolvidos, que foi muito acelerada durante o sculo
XIX e na primeira metade do sculo XX, se freiou na segunda fase de
globalizao, porm se renovou durante a terceira e se acelerou
particularmente durante o decnio de 1990 (grfico 3a).
Esta tendncia secular tem estado acompanhada de outros dois
fenmenos que tm sido particularmente intensos durante a terceira fase
de globalizao. O primeiro a acentuada e crescente disperso dos ritmos
de crescimento dos pases em desenvolvimento durante os ltimos vinte
e cinco anos do sculo XX, isto , a coexistncia de ganhadores e
perdedores que caracteriza todas as agrupaes de pases, tanto os de
12

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

Grfico 3

Tendncia desigualdade da renda per capita dos pases


e freqncia de ganhadores e perdedores
A. Desvio logaritmico mdio do PIB per capita

0,7

0,4

0,6

0,3

0,5

0,2

0,1

0,4
1950

1973

141 p ases

1990

1998

e Caribe
AAmrica
m ricaLatina
La tina
y el C arib e

B. Desvio-padro do crescimento do PIB per capita

3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
1950-1973

141 p ases

1973-1990

1990-1998

e Caribe
AAmrica
m ricaLatina
La tina
y el C arib e

Fonte: Clculos da CEPAL, sobre a base de dados de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial
Perspective, Paris, Centro de Estudos de Desenvolvimento, Organizao de Cooperao e
Desenvolvimento Econmicos (OCDE), 2001.

rendas baixas como mdias (grfico 3b). O segundo o notrio


incremento das desigualdades dentro dos pases. De fato no perodo
1975-1995, 57% da populao includa numa amostra de 77 naes viviam
em pases que apresentaram uma crescente desigualdade na distribuio
de renda. Somente 16% viviam em naes nas quais a desigualdade se
reduziu. A porcentagem restante corresponde populao de pases com
nveis estveis de desigualdade ou com tendncias no identificveis.
Desta maneira, no se observa nenhuma tendncia convergncia
nos nveis de renda dos pases. E quando esta ocorreu, se limitou a pases
desenvolvidos e a etapas especficas da evoluo da economia mundial.
13

CEPAL 2002

As tendncias divergncia nos nveis de desenvolvimento, s


convergncias truncadas e estagnao nos nveis de renda mdia so
muito mais comuns.
Assim como a nvel nacional a ao redistributiva do Estado
essencial para garantir a igualdade de oportunidades, no plano mundial
os esforos nacionais s podem frutificar plenamente se complementados
por regras de jogo eqitativas e estveis, e de uma cooperao
internacional destinada a corregir as assimetrias que caracterizam a
ordem global.
Estas assimetrias so fundamentalmente de trs tipos. A primeira,
a altssima concentrao do progresso tcnico nos pases desenvolvidos.
Sua propagao dos pases originrios ao resto do mundo tem sido lenta
e irregular e sujeita ao pagamento de patentes de inovao, cada vez
mais protegidas pela generalizao de normas rigorosas de proteo
propriedade intelectual. O efeito combinado destes fatores explica por
que, no plano mundial, a estrutura produtiva continua mostrando uma
alta e contnua concentrao do progresso tcnico nos pases
industrializados, com um sustentado predomnio nos setores mais
dinmicos do comrcio internacional e influncia hegemnica na
conformao das grandes empresas transnacionais.
A segunda assimetria est associada maior vulnerabilidade
macroeconmica dos pases em desenvolvimento ante os choques
externos, que contrasta, ademais, com os menores e limitados
instrumentos que dispem para fazer-lhes frente. O efeito global a
existncia de maiores margens nos pases industrializados para adotar
polticas anti-cclicas e induzir uma resposta estabilizadora dos mercados
financeiros e, ao contrrio, as economias dos pases em desenvolvimento
praticamente no dispem dessas margens, j que os mercados
financeiros tendem a agudizar as variaes do ciclo e os agentes do
mercado esperam que as autoridades nacionais tambm se comportem
em forma pr-cclica.
A terceira assimetria se deriva do contraste entre a elevada mobilidade
dos capitais e a restrio dos deslocamentos internacionais da mo-de-obra,
especialmente da menos qualificada. Esta assimetria especfica da
terceira fase de globalizao. No se manifestou na primeira,
caracterizada pela grande mobilidade deste fator, e nem na segunda,
perodo em que ambos fatores mostraram escassa mobilidade. Estas
assimetrias nos graus de mobilidade dos fatores produtivos do origem
a distores na distribuio de renda, que prejudicam os fatores menos
mveis.
14

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

A nivelao do campo de jogo normativo no corrige as assimetrias


antes mencionadas; pelo contrrio, pode chegar a agudiz-las, tanto pela
grande desigualdade da capacidade institucional para assimilar e tornar
efetivas as referidas normas (custo do desenvolvimento de instituies),
como pela distribuio desigual de seus custos e benefcios (como
resultado, entre outros fatores, da proteo da propriedade intelectual e
dos efeitos diferenciais da regulao financeira sobre pases e agentes
considerados pelo mercado de alto e baixo risco). Contudo, os debates e
negociaes internacionais mais recentes deixam entrever o incio de
uma nova etapa, cujas caractersticas ainda no esto plenamente
delineadas e, por isso, a conjuntura atual particularmente propcia para
um debate construtivo sobre a cooperao para o desenvolvimento. A
cooperao deveria dirigir-se, ento, a corregir as assimetrias bsicas da
ordem econmica internacional, no contexto de uma economia mundial
muito mais aberta atualmente que quando se realizaram os debates sobre
cooperao para o desenvolvimento nas dcadas de 1960 e 1970.
III. Fatos destacados na Amrica Latina e Caribe
1.

Vulnerabilidade macroeconmica
A volatilidade dos fluxos de capitais tem afetado a estabilidade do
crescimento econmico na Amrica Latina e Caribe. As autoridades tm
enfrentado dificuldades para conciliar as variaes de liquidez e as polticas
de estabilizao real. Os logros em termos de inflao foram notveis,
porm a instabilidade da economia real tem se acentuado. Durante os
anos setenta a expanso do crdito internacional permitiu s economias
crescerem com importantes dficits comerciais, com estruturas de preos
e gastos no sustentveis, que culminaram na crise da dvida. Na dcada
de 1980, a transferncia lquida de recursos se tornou negativa e, em
conseqncia, se restringiram as atividadeseconmicas eo crescimento.
Nos anos noventa, o renovado acesso aos fluxos internacionais de capitais
permitiu uma recuperao do crescimento, que alcanou 2.7%, como
mdia anual, entre 1990 e 2001.
Este situao no s frustrante quando comparada com as taxas
mdias de crescimento anteriores crise da dvida, como tambm muito
mais voltil, alternando ciclos de alto crescimento e perodos de
estagnao, ou de franca recesso. O estreito vnculo entre o ciclo
econmico e a evoluo da transferncia lquida de recursos, responde a
uma srie de mecanismos que opera atravs do sistema financeiro
nacional. Nos perodos de auge das entradas de capitais, as economias
15

CEPAL 2002

caem num excessivo crescimento do crdito domstico e da liquidez.


Durante as recesses, ocorre o contrrio e se produz uma exagerada
contrao da liquidez. Estes poderosos amplificadores financeiros tendem
a acentuar os auges e tambm aumentam a severidade das recesses
(grfico 4).
Grfico 4

6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

Fluxos
lquidosde
decapital
capital
Flujos netos

Taxa de crescimento anual

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Tasa de crecimiento
do PIB anual del
PIB

Bilhes
de dlares
Miles de
millones
de dlares

ALC: Crescimento do PIB e transferncia lquida


de recursos, 1990-2001

Taxa dedecrescimento
do PIB
Tasa
crecimiento
del PIB

Fonte: CEPAL.

A evoluo do risco soberano e, portanto, da percepo da


vulnerabilidade das economias com independncia da qualidade dos
fundamentos macroeconmicos de cada pas, uma ilustrao do
fenmeno de contgio, que tem caracterizado tanto os perodos de auge
como os recessivos. As lies que surgem da anlise das crises
experimentadas por vrios pases na segunda metade da dcada de 1990,
sugerem que os requerimentos de liquidez de curto prazo e as reservas
internacionais lquidas, que tenham os pases para fazer frente a estes
compromissos, passaram a ser considerados importantes indicadores de
vulnerabilidade.
A instabilidade dos fluxos de capital privado afetou a capacidade de
reao da economia real ante as crises, j que os instrumentos de proteo
comercial e de promoo de exportaes perderam importncia e a taxa
de cmbio se transformou no principal determinante da competitividade.
O atraso cambial, ao desestimular o desenvolvimento tecnolgico e a
16

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

conquista de mercados, deu lugar a perdas de capacidade produtiva e de


redes de comercializao que, como indicado na literatura sobre a doena
holandesa, chegou, em muitos casos, a ser duradouro. Assim tambm,
a instabilidade dos fluxos de capital induziu efeitos negativos sobre a
dinmica de investimento, j que as taxas de investimento continuam
abaixo dos nveis registrados antes da crise da dvida. Em forma
retrospectiva se observa que o leve incremento do investimento
registrado nos anos noventa foi obtido mediante o maior financiamento
externo, sem que se expandisse em forma complementar a poupana
nacional, ou se ampliasse o acesso dos investidores domsticos,
especialmente mdios e pequenos, ao financiamento interno ou externo
de longo prazo.
Por sua vez, a utilizao da poltica cambial como ncora nominal
nos perodos de abundante oferta de recursos financeiros externos, levou
a significativas redues da taxa de inflao s custas de uma crescente
valorizao da taxa de cmbio real, gerando importantes efeitos riqueza,
que finalmente resultaram efmeros. Sem um acesso fluido aos recursos
externos, a utilizao da ncora cambial para garantir a estabilidade tem
sido difcil de sustentar. No final, quando os fluxos de capital diminuram,
a valorizao cambial se transformou no calcanhar de Aquiles destes
tipos de estratgia de estabilizao.
A partir de fins da dcada de 1980, os programas de estabilizao
outorgaram alta prioridade reduo do dficit fiscal. Os progressos
foram notveis, particularmente durante a primeira metade do decnio
de 1990, quando inclusive a mdia da regio alcanou o equilbrio fiscal.
A adoo de leis de responsabilidade fiscal nos ltimos anos representou
um avano adicional. No entanto, a programao fiscal em base anual
trouxe como resultado que o gasto fiscal seja altamente pr-cclico. A
fixao de metas de carter estrutural para as finanas pblicas e a
ampliao de fundos de estabilizao de receitas pblicas nos ltimuo
anos so progressos no sentido de corregir este comportamento pr-cclico
da poltica fiscal.
Por outro lado, em perodos de crise vrios governos da regio
tiveram que intervir nos sistemas financeiros nacionais, recorrendo
funo de emprestador de ltima instncia de seu respectivo banco
central. Dessa maneira, o setor pblico termina assumindo os riscos
contrados pelos agentes privados endividados no exterior, ou os riscos
associados ao financiamento externo de agentes no-financeiros que,
invariavelmente, se traduzem em perdas fiscais ou quase-fiscais de grande
magnitude.
17

CEPAL 2002

2.

Comrcio, investimento e padres de desenvolvimento tecnolgico


O rpido processo de internacionalizao dos mercados e da
produo que caracteriza a atual fase de globalizao tem estado
acompanhado na Amrica Latina e Caribe por drsticas modificaes
nos regimes de incentivos ao investimento, produo e ao comrcio.
Depois de mais de um decnio destas novas modalidades de integrao
economia global, evidente, que a regio conseguiu dinamizar seus
setores de exportao e converter-se num importante plo de atrao
do investimento estrangeiro direto.
Nos anos noventa a regio mostrou uma das maiores taxas de
crescimento do comrcio mundial de mercadorias, tanto em termos de
volume como de valor. Entre 1990 e 2001, as exportaes de bens
cresceram em mdia, por ano, 8.5% em volume e 9.2% em valor. Estas
taxas s foram superadas pela China e pelos pases mais dinmicos da
sia. No entanto, as importaes da regio cresceram a taxas ainda mais
elevadas (12.0% em volume e 11.9% em valor), cifras consideravelmente
superiores s de outras regies, com exceo da China, que mostra uma
taxa prxima da regio. Tanto o dinamismo das exportaes como o
das importaes superou por margem considervel o crescimento do
PIB, que registrou um modesto avano, equivalente a um tero da
expanso das exportaes e a um quarto do crescimento das importaes.
Por sua vez, os fluxos de investimento estrangeiro direto que a regio
recebeu cresceram a um ritmo sem precedentes. Estes fluxos se
multiplicaram mais de cinco vezes entre a mdia do perodo 1990-1994
e o valor mximo alcanado em 1999, mas apresentaram uma queda
tanto em 2000 como em 2001. Mesmo assim, os montantes continuam
triplicando os correspondentes ao primeiro lustro do decnio de 1990.
O efeito acumulado destes fluxos representou uma substancial mudana
nos padres do investimento estrangeiro na regio, que contrastam com
aqueles que prevaleceram desde os primeiros decnios da ps-guerra at
fins dos anos oitenta, quando o investimento estrangeiro direto se
concentrava as atividades manufatureiras para o abastecimento de
mercados nacionais protegidos. De forma diferente, na ltima dcada as
empresas transnacionais tm facilitado a maior integrao dos pases da
Amrica Latina e do Caribe economia internacional. Cabe tambm
destacar a sua contribuio modernizao de alguns setores da infraestrutura fundamentais para a construo de competitividade sistmica.
No entanto no h evidncias de que as empresas transnacionais tenham
adotados planos orientados ao desenvolvimento de capacidades
estratgicas (por exemplo, pesquisa e desenvolvimento) na regio,
18

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

diferena do que ocorre nos pases da Organizao de Cooperao e


Desenvolvimento Econmicos e em algumas economias asiticas.
A dinmica exportadora e a orientao do investimento estrangeiro
direto tm sido diversas nos distintos pases da regio. A especializao
exportadora regional na ltima dcada apresentou trs padres bsicos.
O primeiro, vigente principalmente no Mxico, mas tambm em alguns
pases da Amrica Central e do Caribe, se caracteriza pela insero em
redes verticais de comrcio de manufaturados de alguns sistemas
internacionais de produo integrada, orientados basicamente ao mercado
dos Estados Unidos. No segundo, que corresponde aos pases sul-americanos,
consiste na integrao a redes horizontais de produo e comercializao
mundiais, especialmente de produtos homogneos baseados no
processamento de recursos naturais (commodities). Esta categoria de pases
se caracteriza tambm por um comrcio intra-regional altamente
diversificado, com forte presena de empresas transnacionais, e pela
menor concentrao dos mercados de destino. O terceiro padro se baseia
na exportao de servios, principalmente tursticos, mas tambm
financeiros e de transporte, e o que predomina em alguns pases do
Caribe e no Panam.
O contraste entre o forte dinamismo exportador e, tambm a grande
capacidade da regio de atrair investimento estrangeiro direto, o dbil
dinamismo da atividade produtiva geral , sem dvida, um dos fatos
mais destacados do panorama regional no ltimo decnio. A nvel
agregado, este resultado pode ser visto como o efeito final dos impactos
contrapostos sobre a demanda agregada da expanso exportadora e do
forte aumento no coeficiente de importaes. Assim, mesmo existindo
uma clara associao positiva entre o dinamismo exportador e o ritmo
de crescimento econmico (ver grfico 5a), o efeito da indita intensidade
que alcanou a penetrao das importaes tendeu a prevalecer sobre o
do maior dinamismo exportador. Uma das conseqncias foi a
deteriorao estrutural da relao entre crescimento econmico e balana
comercial (ver grfico 5b), fato que tambm contribuiu para que as
necessidades de financiamento externo sigam sendo elevadas, mesmo
em contextos recessivos.
Apesar da regio haver logrado aumentar sua participao nos
mercados mundiais e na atrao de investimentos estrangeiros no ltimo
decnio, os encadeamentos produtivos destas atividades dinmicas tm
sido dbeis. E ainda, o uso cada vez mais freqente de bens intermedirios
e de capital importados, caracterstico dos sistemas internacionais de
produo integrada, deu origem a um enfraquecimento das cadeias
19

CEPAL 2002

Grfico 5

Exportaes, balana comercial e crescimento econmico


A. Crescimento das exportaes e crescimento econmico, 1990-2000
Crescimento mdio do PIB 1990-2000

7 ,0
6 ,0

Ch ile

5 ,0

Co s ta R ic a

A r gen tina
G ua te mala

4 ,0

Re pblic a Do minic an a

El Salv a dor

Bo lv ia

Pe ru

Mx ic o

Ho ndur as

3 ,0

Ur ugu ai
Br as il
V en ez u ela Co l mbia

2 ,0

Pa rag uai
Eq uad or

1 ,0
-2 ,0

2 ,0

4 ,0

6 ,0

8 ,0

1 0 ,0

1 2 ,0

1 4 ,0

1 6 ,0

1 8 ,0

C re s cim e n to m d io a n u a l d a s e xp o rta e s 1 9 9 0 -2 0 0 0

B. Balana comercial e crescimento econmico


7 ,0 %
1 9 7 0 -1 9 8 0
6 ,0 %

1 9 6 0 -1 9 7 0
1 9 5 0 -1 9 6 0

5 ,0 %
4 ,0 %
1 9 9 0 -2 0 0 0
3 ,0 %
2 ,0 %
1 9 8 0 -1 9 9 0
1 ,0 %

-1 , 5 %

-1 , 0 %

-0 , 5 %

0 ,0 %
0 ,0 %

0 ,5 %

1 ,0 %

1 ,5 %

2 ,0 %

2 ,5 %

Fonte: CEPAL.

produtivas e dos sistemas nacionais de inovao herdados da etapa


anterior de desenvolvimento, que no foram substitudos por outros,
pelo menos ao mesmo ritmo. A transio aos referidos sistemas
internacionais de produo integrada determinou, de fato, a transferncia
para o exterior das funes de engenharia e atividades de pesquisa e
desenvolvimento previamente realizadas por empresas locais. O anterior
se agrava ante o reduzido gasto em cincia e tecnologia, que continua
oscilando em torno a meio ponto do PIB (com algumas excees notrias,
Brasil e Cuba, em particular), e que se caracteriza pela exgua participao
do setor privado e pelo distanciamento existente entre a pesquisa
acadmica e a atividade produtiva. Neste panorama sobressai, pelo
contrrio, o rpido crescimento da conectividade em anos recentes,
que permitiu que a comunidade de Internet da regio tivesse o
20

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

crescimento mais acelerado do mundo. No entanto, preocupante o


desigual acesso dos distintos setores sociais s novas tecnologias. Neste
sentido, o risco de ampliao da brecha digital interna maior na
Amrica Latina e no Caribe que a ameaa de incremento da brecha que
existe entre a regio e o mundo desenvolvido.
Devido ao anterior, o efeito multiplicador e as externalidades
tecnolgicas geradas pelas atividades dinmicas, associadas s exportaes
e ao investimento estrangeiro direto, tm sido dbeis. Neste contexto de
insuficiente empuxo dos setores dinmicos e de lento crescimento
econmico global, a heterogeneidade estrutural (dualismo) dos setores
produtivos tem se acentuado: atualmente h muito mais empresas de
categoria mundial, das quais a maioria subsidiria de empresas
transnacionais porm, ao mesmo tempo, uma proporo crescente do
emprego se concentra em atividades informais de baixa produtividade.
Este fato tem grande relevncia para a regio, dado que na ltima dcada,
sete de cada dez novos empregos nas reas urbanas latino-americanas
foram criados no setor informal.
3.

Sustentabilidade ambiental
No caso da Amrica Latina e do Caribe, a relao entre reestruturao
produtiva e sustentabilidade ambiental tem sido dependente dos padres
de explorao dos recursos naturais, do perfil exportador e da importncia
que veio adquirindo o investimento estrangeiro direto. Neste contexto, a
regio continua acumulando presses derivadas de antigos processos
produtivos e de ocupao territorial. Num numeroso grupo de pases se
observou, ademais, um aumento no volume de exportaes de produtos
ambientalmente sensveis durante nos anos noventa e, na medida em
que optaram por uma estratgia de abertura e de crescimento baseado
nas exportaes, enfrentam presses para ajustar seus sistemas produtivos
s exigncias ambientais de seus principais mercados de exportao. Os
consumidores vm contribuindo para que a excelncia ambiental se
converta num novo elemento de competitividade entre as empresas. As
tendncias descritas implicaro importantes mudanas que a regio dever
incorporar a seus procedimentos e legislao ambientais, no s para
adaptar-se aos sinais que provm dos mercados internacionais, mas
tambm para assegurar a continuidade de sua base produtiva.
difcil conhecer com preciso o impacto ambiental do investimento
estrangeiro direto, j que, por um lado, as empresas estrangeiras
promovem grandes projetos de explorao de recursos naturais, que
poderiam afetar o meio ambiente, e por outro, podem facilitar o processo
21

CEPAL 2002

de transferncia e utilizao de tecnologias que no provocam


deteriorao ambiental e aperfeioar a gesto ambiental. Por outro lado,
as repercusses dependem da estratgia das empresas e da normativa e
institucionalidade ambiental do pas receptor. Em todo caso, a ainda
escassa evidncia disponvel indica que o investimento estrangeiro direto
tem alguns efeitos positivos no que diz respeito gesto ambiental.
A reestructurao produtiva e tecnolgica geralmente tem
consequncias a mdio ou longo prazo, e com caractersticas dinmicas,
acumulativas e difceis de quantificar. As novas tecnologias, a ampliao
da explorao de recursos naturais renovveis e no-renovveis, a criao
e propagao de novas variedades biolgicas e a emisso de novas
substncias tm grande impacto ambiental. Atualmente, tambm o
potencial tcnico para o uso sustentvel dos ecossistemas, controle da
poluio ambiental, adaptao das tecnologias s condies sociais e
ecolgicas locais e o aumento exponencial da produo de bens e servios,
visando satisfazer as necessidades humanas so maiores que nunca.
Algumas tendncias econmicas e tecnolgicas comeam a ser favorveis
ao ambiente, sobretudo na indstria e nos servios, e mesmo em algumas
novas atividades do setor primrio.
Cabe tambm destacar que a Amrica Latina e o Caribe constituem
uma regio exposta a fenmenos naturais que podem trazer graves
conseqncias . Os desastres de origem climticos ocorridos nos ltimos
quatro anos tm posto em evidncia a grande vulnerabilidade de muitos
pases, sobretudo os insulares, atribuvel insuficiente preparao e
limitada capacidade de resposta. O padro de desenvolvimento seguido
pela maioria dos pases, nos que se observa um alto ndice de pobreza,
infra-estrutura inadequada, excluso socioeconmica e deteriorao
ambiental, um fator determinante desta elevada vulnerabilidade.
Por ltimo, o desenvolvimento institucional e a capacidade de gesto
ambiental dos pases da regio tm sido insuficientes para reduzir os
custos ambientais da expanso econmica e da concentrao urbana
registradas nas ltimas dcadas. Se requer, portanto, de um considervel
fortalecimento da plataforma institucional e da capacidade necessria
para controlar efetivamente as externalidades negativas. No oramento
ambiental pblico se observam os efeitos da fragilidade e descontinuidade
da plataforma da institucionalidade ambiental. As doaes e crditos
internacionais representam uma porcentagem limitada deste oramento,
sobretudo nos maiores pases, e ambos mostram uma tendncia
decrescente. Nos pases de menor tamanho, especialmente do Caribe, a
ajuda externa fundamental.
22

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

4.

A migrao internacional
O fenmeno migratrio retomou impulso na terceira fase de
globalizao, depois de mais de meio sculo de baixa mobilidade da
mo-de-obra. Neste perodo se incrementaram os fluxos para quase todos
os pases da OCDE, mas eles foram de menor magnitude que os
correspondentes primeira fase de globalizao (1870-1913), perodo
tambm conhecido como a era da migrao em massa. Tambm se
observam mudanas importantes no que concerne s regies e pases de
origem dos imigrantes, que cada vez mais so os pases em
desenvolvimento, porm o trao mais destacado que estes movimentos
migratrios estiveram insertos em significativas mudanas da legislao
que, em geral, se traduziram em normas muito mais restritivas que as do
passado e mostram a clara preferncia pela mo-de-obra qualificada. Se
instrumentaram, tambm, programas especiais para facilitar a residncia
temporria, normalmente associada a licenas de trabalho em reas
especficas, seja para dar maior flexibilidade ao mercado ou para fazer
frente escassez de oferta em determinados segmentos.
A relao entre a acentuada propenso migratria dos pases em
desenvolvimento e as restries livre mobilidade da mo-de-obra levou
a um considervel incremento da migrao ilegal aos pases da OCDE
na dcada de 1990 e que, por sua prpria natureza, impossvel detectar
plenamente. As estimativas sobre migrao aos Estados Unidos indicam
que h 5 milhes de imigrantes ilegais no pas, dos quais trs quartas
partes provm da Amrica Latina e do Caribe. A grande maioria dos
pases da OCDE responderam a esta persistente corrente de migrao
irregular reforando os controles aplicveis entrada, residncia e ao
emprego de estrangeiros. Junto com isso, em alguns casos se aplicaram
programas para regularizar a situao dos residentes em situao
irregular.
Na Amrica Latina e no Caribe coexistem dois padres de migrao
internacional: o que tem como destino os pases fora da regio e a
migrao intra-regional. O primeiro padro o dominante e se orienta
preferentemente aos Estados Unidos, onde se registra um total de cerca
de 15 milhes de latino-americanos e caribenhos, que representam mais
da metade da populao imigrante desse pas. Levando em considerao
ambos padres, se estima que cerca de 20 milhes de latino-americanos
e caribenhos moram fora do seu pas natal, cifra que corresponde a 13%
dos migrantes a escala mundial.
A emigrao aos Estados Unidos se expandiu, em meio de constantes
revises e emendas s normas e polticas migratrias desse pas, e um
23

CEPAL 2002

assunto prioritrio nas suas relaes com os pases da regio. Os imigrantes


de origem latina formam um grupo heterogneo. Os mexicanos, que
superam os 7 milhes, so uma evidente maioria do total e equivalem a
7% da populao do Mxico. Ainda tambm sendo numerosos, os
imigrantes cubanos, dominicanos e salvadorenhos no chegam, cada um
deles, a um milho de pessoas; estes ltimos equivalem a mais de 10% da
populao de El Salvador. Os oriundos do Mxico e da Amrica Central
se observa uma elevada proporo de pessoas com nveis relativamente
baixos de qualificao profissional; entre os sul-americanos e caribenhos
este perfil tende a ser diferente, o que explica sua maior insero em
servios profissionais e suas menores diferenas com a populao nativa.
Os emigrantes a outros pases somam um pouco mais de 2 milhes de
pessoas. Algum dos principais pases de destino so o Canad , com
mais de meio milho de imigrantes; vrios pases europeus (Reino Unido,
Pases Baixos, Espanha e Itlia), e Austrlia e Japo.
A migrao entre pases da prpria regio registra menores
magnitudes e sua intensidade se reduzui nas duas ltimas dcadas. Estas
tendncias esto influenciadas pela diminuio do carter atrativo de
dois dos principais pases de destino (Argentina e Venezuela, que
concentravam quase dois teros da migrao intra-regional), o que no
tem sido compensado pela apario de novos plos de atrao, em que
se destacam Costa Rica, Chile e Repblica Dominicana. Um fato distintivo
do padro de migrao intra-regional a surgimento de territrios de
trnsito nas rotas ao norte, o que afeta o Mxico e alguns pases
centro-americanos. No Caribe se registra uma intensa circulao de
pessoas entre os territrios insulares.
Estes grandes fluxos migratrios aumentaram a importncia das
remessas enviadas pelos migrantes a vrios pases da regio; estas
superaram os US$ 17.000 milhes em 2000, e apresentam uma vertiginosa
expanso. Em valores absolutos se destacam as remessas enviadas ao
Mxico e, em relao ao PIB ou s exportaes, as transferidas a El Salvador,
Nicargua, Repblica Dominicana, Equador e Jamaica.
5.

Atrasos educativos, precariedade do emprego e vulnerabilidade social


Os atrasos sociais da regio se tornaram mais evidentes ante as
demandas crescentes de competitividade, caracterstica da atual fase de
globalizao, e dos novos riscos derivados da instabilidade
macroeconmica e da reestruturao produtiva. Dentre estes atraso, os
de maior relevncia para a insero internacional so aqueles relacionados
com a educao, emprego e a proteo social.
24

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

Os pases da Amrica Latina e do Caribe continuam avanando para a


universalizao da educao primria e puderam aumentar a cobertura da
educao secundria, at chegar mdia de 70%, ainda que com muita
disparidade, dado que ela flutua entre 90% no Chile e menos de 45% em
alguns pases centro-americanos. Apesar destes progressos, a brecha existente
neste mbito entre a regio, por um lado, e as economias desenvolvidas e as
economias emergentes da sia, por outro, se ampliou, tanto em relao
cobertura da educao secundria e superior como ao nvel de instruo
(ver quadro 3). Igualmente inquietante o fato de que as diferenas de
cobertura da educao secundria e superior entre os grupos de altas e baixas
rendas tenderam a ampliar-se na ltima dcada na maior parte dos pases.
Quadro 3

Matrcula no ensino de Segundo grau e Superior, 1985 a 1997

Grupos de pases
1985

Amrica Latina e Caribe


Pases da OCDE
Economias da sia de
industrialio recente a
sia oriental e sul-oriental b

Taxas brutas de matrcula


Segundo grau
Superior
Aumento
Aumento
da taxa de
da taxa de
1997 matrcula 1985
1997 matrcula
(em pontos
(em pontos
percentuais)
percentuais)

50.2
92.3

62.2
108.0

12.0
15.7

15.8
39.3

19.4
61.1

3.6
21.8

57.3
41.5

73.1
66.3

15.8
24.8

14.8
5.4

30.5
10.8

15.7
5.4

Fonte: Beverly Carlson, Education and the Labour Market in Latin America: Confronting Globalization,
documento de trabalho, Santiago do Chile, 2001, indito.
a Economias de recente industrializao (ERI) da sia: China, Hong Kong, Malsia, Coria, Singapura e
Tailndia.
b
S os pases em desenvolvimento, incluindo as ERI da sia.

O acesso a redes informtica e meios audiovisuais veio se


convertendo em um fator de crescente relevncia no que diz respeito
produo de conhecimentos e ao desenvolvimento de capacidades
essenciais para lograr uma insero adequada na sociedade da informao.
O uso destes meios permite que se outorgue maior importncia
capacidade de aprendizado que aos conhecimentos adquiridos. Ainda
que vrios pases realizem esforos para proporcionar suportes
informticos aos alunos e profesores como parte da infra-estrutura
escolar, este processo de transformao no to rpido como seria
necessrio. Evidentemente deveriam ser acelerados, dado que a escola
o lugar mais apropriado para superar a brecha digital interna.
25

CEPAL 2002

A anlise das variaes na estrutura da produo e do emprego


permite detectar que os padres de especializao existentes na regio
tm diversos efeitos. Concretamente, o emprego cresceu a um ritmo
muito mais acelerado no Mxico e nos pases centro-americanos e do
Caribe, que se especializaram na exportao de manufaturados (3.7%
anual ao longo dos anos noventa) do que nos pases sul-americanos,
onde as exportaes de produtos intensivos em recursos naturais tm
um maior peso (2.9% anual no mesmo perodo). Este padro ainda
mais acentuado na gerao de emprego em setores produtivos de bens
transveis, sobretudo industriais, que dinmico no primeiro grupo,
enquanto se estagna ou retrocede no segundo (ver quadro 4). De acordo
com este padro, os principais aumentos do desemprego aberto
ocorreram nos pases sul-americanos. Em todo caso, a gerao de
emprego de qualidade foi um problema generalizado na regio, o que
fica em evidncia na evoluo do desemprego aberto e, especialmente,
da informalidade.
Quadro 4

Amrica Latina (16 pases): Evoluo do emprego total


e assalariado 1990-1999
(Taxas mdias de variao anual)
Emprego total
Pas

Total

Setor
Setor
tran- no-tranc
svel
svel d

Emprego assalariado
Total

Setor
Setor
tran- no-tranc
svel
svel d

Mxico e Amrica Central a

3.7

2.3
(4.0)

4.8
(2.8)

3.7

3.5
(4.8)

3.7
(2.9)

Amrica do Sul b

2.9

1.2
(1.1)

3.6
(3.0)

2.9

0.9
(0.7)

3.6
(3.2)

Total Amrica Latina

3.3

1.7
(2.3)

4.1
(3.0)

3.2

2.0
(2.4)

3.7
(3.1)

Fonte: CEPAL, com base em tabulaes especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases
a Inclui Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua e Panam
b Inclui Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela.
c
Entre parnteses se apresentam as cifras referentes indstria manufatureira.
d Entre parnteses se apresentam as cifras referentes aos servios governamentais, sociais, comunais e
pessoais.

Cabe observar que estas mudanas foram acompanhadas da


ampliao da brecha salarial entre trabalhadores com altos e baixos nveis
de escolarizao. Este padro relativamente geral e, portanto, no
responde s estruturas de especializao, seno conjuno das mudanas
relacionadas com os avanos nas tecnologias da informao e nas
comunicaes, e a novos padres de transformao produtiva. Dentre
26

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

estes cabe destacar a reestruturao e expanso de determinados servios


(sobretudo servios financeiros e s empresas e, inclusive, servios sociais,
comunais e pessoais), processo que gerou a demanda de pessoal com
alto grau de qualificao.
A recente fase da globalizao gerou tambm a demanda de sistemas
trabalhistas mais flexveis, j que a reestruturao dos modos de
organizao do processo produtivo impulsou o surgimento de vnculos
trabalhistas heterogneos. Neste sentido, a flexibilidade na relao do
trabalho est se transformando num requisito para a gerao de emprego.
Este processo tambm obedece ao reconhecimento e busca de uma
adaptao normativa ao funcionamento real dos mercados de trabalho
da regio, nos que as atividades informais ocupam um importante lugar.
Seu carter negativo se radica principalmente em que propiciou a criao
de empregos de baixa qualidade, que se reflete na crescente expanso da
informalidade trabalhista e no aumento dos empregos temporrios, na
reduo da cobertura da previdncia social dos trabalhadores ocupados
pelas pequenas empresas e, em alguns pases, inclusive, no aumento da
proporo de trabalhadores sem vnculos contratuais.
Os sistemas de previdncia e assistncia social da regio enfrentam
simultaneamente os problemas derivados da cobertura inadequada do
sistema tradicional e os novos desafios que impem, por um lado, a
dinmica demogrfica e epidemiolgica e, por outro, a globalizao e a
volatilidade macroeconmica e instabilidade e precariedade do emprego
e dos rendimentos do trabalho que ela provoca. Os maiores riscos macro
e microeconmicos se traduziram, portanto, em maiores riscos sociais e
em maiores demandas de proteo social frente a sistemas
insuficientemente desenvolvidos.
Os setores pobres ou prximos linha de pobreza apresentam alta
vulnerabilidade ante a precariedade do emprego e da renda dos domiclios.
Assim, alm dos 35% dos domiclios (44% da populao) que se
encontram em situao de pobreza, na maioria dos pases existe uma
grande proporo de domiclios (entre 25% e 30%) expostos a cair na
pobreza, j que suas rendas oscilam entre uma e duas linhas de pobreza.
As tendncias distributivas, em geral adversas, que continuam
predominando na regio afetaram, em alguns casos, os setores pobres,
em outros, os grupos de renda mdia e, ocasionalmente, ambos.
A magnitude e a profundidade do risco social e econmico
imperante na regio pem a prova a capacidade fiscal dos pases. Frente
s restries fiscais, mais severas num contexto de abertura, a proteo
social tendeu a ser financiada mediante esquemas que privilegiam a
27

CEPAL 2002

relao benefcio-contribuio (esquemas de asseguramento). Estes


esquemas, que reduzem o potencial redistributivo do sistema, influem
negativamente sobre a eqidade. Vrios pases vm criando programas
especiais de ocupao e renda para atender os problemas crticos que
enfrentam os setores sociais mais pobres frente incerteza macroeconmica
e a instabilidade laboral. O sistema de mais ampla aplicao nos pases
industrializados para fazer frente a estes problemas, os seguros de
desemprego, ainda mostram um incipiente desenvolvimento na regio.
IV. Uma agenda para a Era Global
As propostas apresentadas neste documento se baseiam no
reconhecimento de que a Amrica Latina e o Caribe devem adotar uma
agenda positiva para a construo de uma nova ordem internacional e
comprometer-se a instrument-la efetivamente. Esta convico resgata
uma lio essencial da histria, segundo a qual a mera resistncia a
processos to poderosos, como a globalizao, ao final fracassam. As
alternativas desejveis so, portanto, o desenvolvimento de uma
globalizao mais slida e eqitativa e uma melhor insero neste
processo. Mediante a agenda proposta se busca superar as atuais
deficincias institucionais, para ser possvel conseguir que a
mundializao se converta numa fora positiva para todos os habitantes
do mundo, como expressado na Declarao do Milnio das Naes
Unidas.
A globalizao ps em evidncia a necessidade de progresso na
consecuo de trs objetivos essenciais: garantir um suprimento
adequado de bens pblicos globais, superar gradualmente as
assimetrias de carter global e construir uma agenda social
internacional baseada nos direitos. Sobre o primeiro destes temas,
h um contraste entre o crescente reconhecimento da importncia dos
bens pblicos globais e a debilidade das estruturas internacionais
destinadas a fornec-los. As fortes tendncias desigualdade que
derivadas das assimetrias internacionais j mencionadas leva a reconhecer,
tambm, que a aplicao das mesmas medidas a diferentes situaes pode
resultar num aumento das desigualdades. Por isso, o princpio de
responsabilidades comuns mas diferenciadas, consagrado na
Declarao do Rio, constitui uma guia mais adequada para a construo
de uma melhor ordem global do que a nivelao do campo de jogo,
conceito que tem guiado o reordenamento econmico internacional nos
ltimos anos. O desenvolvimento de uma agenda social internacional
28

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

exige que todos os integrantes da sociedade global sejam reconhecidos


como cidados do mundo e, portanto, como titulares de direitos. Alm
disso, a referida agenda deve responder ao desafio de conciliar os
princpios de igualdade com o direito a ser diferente.
O ordenamento internacional vigente tem grandes vazios em termos
de capacidade de consecuo destes trs objetivos, e por isso o seu
fortalecimento dever consistir fundamentalmente no desenvolvimento de
instituies globais que respeitem a diversidade. O objetivo destas
instituies globais deveria ser a articulao da interdependncia, respeitando
simultaneamente as responsabilidades e polticas nacionais, responsabilidades,
j que a soberania continua recaindo nos povos organizados em Estados.
Este , ademais, um corolrio do fomento da democracia a nvel mundial.
Assim, o fomento da democracia como valor universal exige que os processos
nacionais de representao e participao influam na determinao das
estratgias de desenvolvimento econmico e social, e exeram uma mediao
eficaz nas tenses prprias do processo de globalizao. Este princpio foi
reconhecido nas mais recentes concepes da cooperao para o
desenvolvimento, onde se ratifica que sua eficcia depende do sentido de
incluso (ownership) das polticas nacionais.
Ante a falta de instituies adequadas, a globalizao est
demostrando ser uma fora desintegradora. Em resposta a esta presso
se torna necessrio fomentar a complementariedade virtuosa entre
desenvolvimento institucional global, regional e nacional. Existe
consenso sobre a influncia determinante das estratgias nacionais no
xito ou no fracasso dos pases em sua incorporao economia mundial.
No obstante, no dispondo de um marco internacional adequado, a
insuficiente oferta de bens pblicos globais e as desigualdade derivadas
das assimetrias internacionais influiro negativamente no
desenvolvimento dos pases. Este marco deve consistir numa rede de
instituies mundiais e regionais, em vez de circunscrever-se a uma ou
poucas instituies de alcance mundial. Um sistema desta natureza no
s pode ser eficiente, seno tambm mais equilibrado em termos das
relaes de poder. As instituies regionais, assim como as sub-regionais,
cumprem um papel muito importante de intermediao entre as ordens
global e nacional, que obedece a quatro razes diferentes: a
complementariedade existente entre as instituies mundiais e as regionais
numa comunidade internacional heterognea; a desigualdade entre os
atores que participam nos processos globais, e que obriga criar entidades
que representem a regio; o maior sentido de incluso que despertam
as instituies regionais e sub-regionais; e o fato de que a autonomia
29

CEPAL 2002

efetiva das polticas econmicas em algumas reas foi deslocada


(a macroeconmica, entre outras) da esfera nacional para a sub-regional
ou regional.
O reordenamento internacional deve garantir, por ltimo, uma
participao eqitativa dos pases em desenvolvimento e regras
adequadas de governabilidade. No caso dos pases pobres e pequenos,
a aplicao deste princpio exige uma discriminao positiva por parte da
comunidade internacional, e que se organizem em torno a suas instituies
regionais ou sub-regionais. A adoo deste critrio leva, entre outras coisas,
a dar preferncia aos mecanismos institucionais amplamente participativos.
Por ltimo, a adoo de regras adequadas de governabilidade exige garantir
os direitos bsicos dos pases em desenvolvimento, especialmente dos
menores, no ordenamento internacional; institucionalizar mecanismos de
prestao de contas e fortalecer a auditoria atravs de instituies que dm
confiana a todos os atores. Isto significaria limitar o poder dos pases que
exercem maior controle sobre as instituies internacionais, mas s assim
se poder melhorar a governabilidade da globalizao. Como conseqncia
desta limitao, os pases em desenvolvimento estaro mais comprometidos
com a institucionalidade global, graas a um reforado sentido de incluso.
1.

Estratgias nacionais ante a globalizao


Toda estratgia nacional de desenvolvimento na era global deve ter
como pilares, pactos sociais slidos e democrticos, que garantam a
estabilidade poltica; sistemas locais no arbitrrios e formas de
comportamento dos agentes que concedam segurana aos contratos; e a
constituio de uma burocracia estatal imparcial e relativamente eficiente.
Estes so, tambm, fatores bsicos de um clima adequado ao investimento.
No obstante, estes elementos institucionais de carter geral constituem
o pano de fundo do processo de desenvolvimento, mas no explicam os
impulsos concretos que conduzem ao crescimento dos pases em
desenvolvimento, nem permitem enfrentar as antigas e as novas formas
de vulnerabilidade social e ambiental. Por este motivo, as estratgias que
os pases adotem devem ter no mnimo outros quatro elementos: polticas
macroeconmicas destinadas a reduzir a vulnerabilidade macroeconmica
e facilitar o investimento produtivo; estratgias orientadas ao
desenvolvimento da competitividade sistmica; reconhecimento das
prioridades da agenda ambiental; e polticas sociais ativas, especialmente
na educao, emprego e proteo social. Nestes campos no existem
modelos nicos, havendo um amplo campo de ao para o aprendizado
institucional e, sobretudo, para o exerccio da democracia.
30

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

a) Estratgia macroeconmica
A experincia da Amrica Latina e do Caribe nos ltimos vinte e
cinco anos do sculo XX demonstra que todas as formas de desequilbrio
macroeconmico so onerosas em termos econmicos e sociais. Em
conseqncia, a estratgia macroeconmica deveria centrar-se em evitar
os dficits insustentveis, pblicos e privados; vigiar os desajustes
financeiros, tanto nos fluxos como nas estruturas dos balanos, e controlar
a inflao e a instabilidade das variveis reais da economia. O logro deste
conjunto de objetivos supe importantes decises polticas e, por isso,
no existe uma definio simples de estabilidade nem de um sistema de
administrao macroeconmica com validade universal. A histria recente
demonstra que a utilizao prudente da flexibilidade , no final, um melhor
instrumento que a adoo de regras excessivamente rgidas, como meio
para criar confiana nas autoridades macroeconmicas.
Dentro deste marco, as autoridades deveriam fixar como meta a
ampliao do horizonte temporal da gesto macroeconmica, tendo como
referncia o conjunto do ciclo econmico. Isto implica recuperar as
margens para adotar polticas macroeconmicas anti-cclicas, baseadas
em polticas fiscais plurianuais, que estabeleam objetivos de dficit ou
endividamento pblico de carter estrutural; a administrao anti-cclica
das taxas de juros, facilitada por margens adequadas de flexibilidade
cambial (que variam de acordo com o tamanho dos pases e a
complexidade dos mercados de capitais); e uma orientao igualmente
contra-cclica das regulaes prudenciais dos setores financeiros e dos
fluxos internacionais de capital. Este tipo de gesto macroeconmica
deve ser apoiada explicitamente pelas instituies financeiras
internacionais. Os objetivos de curto e longo prazo da poltica
macroeconmica so, em grande medida, complementares, j que a
estabilidade do crescimento econmico um dos melhores incentivos
para o investimento em capital fixo.
A longo prazo, o crescimento econmico depende da combinao
de sistemas fiscais slidos que proporcionem os recursos adequados para
o desempenho das funes pblicas, de uma taxa de cmbio competitiva,
de taxas de juros reais moderadas e de um slido desenvolvimento
financeiro. A poltica macroeconmica deve estar orientada a obteno
dos trs primeiros propsitos. O objetivo do slido desenvolvimento
financeiro facilitar recursos para o financiamento do investimento, com
prazos e custos adequados. A liberalizao dos sistemas financeiros na
Amrica Latina e no Caribe no obteve os resultados esperados, em
termos de fortalecimento do sistema ou de reduo dos custos de
31

CEPAL 2002

intermediao e, em conseqncia, o setor pblico continua tendo uma


importante funo a cumprir neste mbito, proporcionando servios
financeiros que o setor privado concede em escala inadequada e,
sobretudo, apoiando a criao de novos agentes e segmentos no mercado
de capitais. Por sua vez, o aumento da poupana pblica, a adoo de
incentivos poupana das empresas, especialmente os relacionados com
a reteno de lucros, e o estabelecimento de mecanismos de fomento da
poupana familiar, sobretudo para fins de aposentadoria podem ser
instrumentos adequados para elevar os nveis de poupana nacional.
b) Criao de competitividade sistmica
O crescimento econmico inseparvel da constante transformao
das estruturas produtivas. Este processo no o resultado automtico
de um bom desempenho macroeconmico nem se produz em forma
harmnica, j que a expanso de novos setores implica o desenvolvimento
de um conjunto complementar de atividades, processos de aprendizado
tecnolgico e formao de redes comerciais, tudo o qual envolve altos
custos de coordenao. A transformao das estruturas produtivas deve
ser, portanto, uma prioridade explcita de toda estratgia de
desenvolvimento. Seu objetivo essencial deve ser a criao de
competitividade sistmica, com base em trs pilares bsicos: o
desenvolvimento de sistemas de inovao que acelerem a acumulao
de capacidades tecnolgicas; o apoio diversificao e formao de
encadeamentos produtivos; e a oferta de servios de infra-estrutura de
qualidade.
Dado o papel chave do conhecimento, toda estratgia de
competitividade deve estar baseada no aumento dos investimentos
pblicos e privados em educao, capacitao, para o trabalho e
empresarial, e em cincia e tecnologia. Estes investimentos devem fazer
parte de uma estratgia liderada pelo setor pblico, mas com ampla
participao das associaes empresariais e instrumentada atravs de
mltiplas formas de colaborao entre Estado e o setor privado, que
tenham como objetivo a criao de sistemas de inovao dinmicos. Dada
a importncia intrnseca e o carter transversal das novas tecnologias de
informao e comunicao, os esforos dirigidos a garantir o uso ativo
destas tecnologias em todo o sistema econmico, social e inclusive
poltico, tm um papel destacado nos sistemas de inovao
contemporneos.
No atual contexto das economias da regio, a estratgia de
diversificao produtiva tem trs claras prioridades: a diversificao da
32

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

base exportadora e dos mercados de destino, que exige uma intensa


diplomacia comercial e o desenvolvimento de servios competitivos e
de boa qualidade que respaldem as atividades exportadoras
(financiamento, seguros, promoo e certificao); a execuo de
programas destinados a ampliar os encadeamentos com a produo dos
setores nacionais orientados ao mercado internacional ou com alta
participao de investimento estrangeiro direto, ou seja, de polticas de
encadeamentos; e o apoio formao de aglomeraes produtivas
(clusters), em resposta ao crescente dinamismo dos espaos locais e
necessidade de articular as pequenas e mdias empresas na produo
para o mercado internacional.
A terceira frente da poltica de competitividade a oferta de servios
de infra-estrutura adequados. Em vrios pases, mediante diversas
combinaes pblico-privadas, foram obtidos importantes avanos,
sobretudo nas telecomunicaes, nos servios porturios, no transporte
martimo e, em menor medida e com diferenas entre um pas e outro,
nos servios de energia (eletricidade e gs). As prioridades neste campo
se relacionam com o melhoramento substancial da infra-estrutura vial, a
correo do dficit na regulamentao da prestao dos servios
correspondentes e com a maior eficincia das empresas estatais nas reas
em que o Estado continua prestando estes servios diretamente.
Para avanar em todas estas frentes se requerem novas instituies,
cujo desenvolvimento exigir um intenso processo de aprendizado. Uma
aliana entre os setores pblico e privado essencial para compensar as
deficincias de informao que afetam a ambos setores: a limitada
informao microeconmica no caso do primeiro e dos processos
multisetoriais no do segundo. Os instrumentos que convm desenvolver
devem estar baseados em claros vnculos entre incentivos e resultados,
para evitar a captao de recursos (rent seeking) por parte das empresas
beneficiadas. Tambm se devem incluir, em forma pragmtica, diversas
combinaes de instrumentos horizontais e seletivos, selecionados com
base em vises estratgicas compartilhadas pelos setores pblico e
privado.
c) Prioridades da agenda ambiental
A agenda de sustentabilidade ambiental vem gradualmente
permeando as instituies, as polticas pblicas e as prticas empresariais
dos pases da regio. O conceito de desenvolvimento sustentvel veio-se
incorporando tambm aos programas de educao, e a mudana na
percepo social dos problemas ambientais reforou a conscincia e o
33

CEPAL 2002

compromisso dos cidados. Os principais obstculos que continuam se


apresentando nesta rea so de carter institucional e financeiro, e a
percepo existente nas esferas econmicas regio de que a
sustentabilidade ambiental representa um gasto, em lugar de uma
oportunidade.
No que diz respeito aos mecanismos institucionais, h que consolidar
marcos reguladores claros e consistentes e lograr um nvel de gasto pblico
estvel, que d origem a amplas sinergias com o financiamento
internacional e o investimento privado. A partir dos meios de gesto
vigentes, necessrio impulsar uma nova gerao de instrumentos mais
eficazes e preventivos, orientados integrao das reas econmica e
ambiental. Uma das atividades mais promissoras neste campo a criao
de verdadeiros mercados nacionais e regionais de servios ambientais,
seguindo o exemplo pioneiro do mecanismo de desenvolvimento limpo
contemplado no Protocolo de Kyoto.
A aplicao de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel mais
dinmica exige a alocao de maior volume de recursos pblicos s
atividades pertinentes. Neste campo existem possibilidades de aplicar
impostos verdes, como ocorre em alguns pases industrializados.
Tambm um objetivo importante a reduo dos subsidios pblicos s
atividades poluentes. Tambm necessrio integrar as polticas ambientais
explcitas com aquelas implcitas, vinculadas a polticas econmicas de
carter setorial e aos padres de mudana estrutural que estas induzem
como, por exemplo, em termos de eficincia energtica.
Por outro lado, para uma articulao efetiva das agendas
econmica e ambiental imprescindvel deixar de aplicar uma agenda
reativa para adotar uma positiva a respeito da relao entre
sustentabilidade ambiental e desenvolvimento econmico. Isto
significa identificar as oportunidades que oferece a agenda ambiental
global, em particular as relacionadas com o fornecimento de servios
ambientais globais, as criadas pelo mecanismo de desenvolvimento
limpo, e as orientadas a acelerar o progresso cientfico e tecnolgico
a partir do uso sustentvel dos recursos biticos, do maior
conhecimento dos recursos naturais da regio e do desenvolvimento
de tecnologias prprias a fim de explor-los em forma sustentvel.
Isto supe tambm um uso intensivo do investimento estrangeiro
como canal de transferncia de tecnologias limpas, a exportao de
bens e servios com alto componente ambiental e o fomento dos
instrumentos de certificao internacional que so exigidos, cada vez
mais, pelos consumidores dos pases desenvolvidos.
34

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

As formas de produo baseadas na abundncia de recursos naturais,


mas com lenta difuso do progresso tcnico, tendem a debilitar-se ante
o xito das economias cuja produo est baseada no conhecimento.
Por isso indispensvel, junto com incrementar o valor agregado dessas
exportaes, reorientar o padro de competitividade da regio para novas
atividades. Ao anterior se junta a necessidade de estabelecer slidos
vnculos operativos com as autoridades locais para a soluo de problemas
ambientais prioritrios, administrao dos recursos hdricos e dos resduos
slidos, ordenamento ecolgico do territrio e gesto urbana. Todo o
anterior impe a descentralizao de polticas e instrumentos de gesto
ambiental, e uma distribuio mais equilibrada do gasto pblico e do
investimento privado a nvel territorial e local.
d) Polticas sociais ativas
A globalizao acentuou a necessidade de desenvolver sistemas
econmicos mais competitivos, cautelar a inter-relao entre
competitividade e emprego, e reagir ante os novos riscos sociais. Portanto,
as estratgias sociais frente globalizao devem focalizar sua ateno
em trs reas: educao, emprego e proteo social. Os progressos nestes
trs campos se reforam mutuamente. A educao a melhor via para
superar a reproduo intergeracional da pobreza e da desigualdade, e
ainda adquire maior importncia em vista de que a globalizao aumentou
a necessidade de dispor de recursos humanos capazes de participar nas
novas modalidades de produo, competio e convivncia. O emprego
um elemento chave da integrao social, como fator de realizao social
e como fonte de renda, dado que define as possibilidades de consumo.
Entre os riscos que a populao enfrenta se encontram os relacionados
com a instabilidade macroeconmica, a adaptao s novas tecnologias
e formas de organizao do trabalho, e com a deteriorao do emprego
que a competio internacional produz em muitos setores.
Em educao, necessrio avanar para a cobertura universal, de
preferncia at a educao secundria, e reduzir as diferenas de qualidade
que existem em funo da origem socioeconmica dos estudantes. Para
responder a estos desafios se requer um conjunto diversificado de
polticas: programas de estudos mais relevantes, uso massificado dos
novos recursos tecnolgicos, habilitao da comunidade para que
contribua ao logro destas metas, programas focalizados em zonas com
menor rendimento escolar e canalizao de recursos pblicos em medida
equivalente, pelo menos, aos padres da OCDE (5% do PIB), dentre
outros. Por sua vez, a incluso social envolve novas formas de
35

CEPAL 2002

aprendizado, que atualmente consiste , em particular, no acesso ao


conhecimento, a participao em redes e o uso de tecnologias de
informao e comunicao. Porm no basta modernizar os suportes
educativos: ainda mais necessrio desenvolver as funes cognitivas
superiores, orientando o aprendizado para a identificao e soluo
de problemas, a criatividade, e as capacidades de reflexo, o
discernimento e a pesquisa, indispensveis num meio saturado de
informao.
O primeiro desafio em termos de emprego pleno respeito
declarao da OIT relativa aos princpios e direitos fundamentais do
trabalho. A elaborao de polticas laborais ativas deve partir do
reconhecimento de que a criao de postos de trabalho s sustentvel
quando as atividades econmicas so competitivas a longo prazo. A
reconverso produtiva e a crescente mobilidade da mo-de-obra exigem,
portanto, criar oportunidades de adaptao dos trabalhadores, mediante
uma poltica agressiva de capacitao e de apoio modernizao das
pequenas e microempresas. Os Ministrios do Trabalho devem adotar
uma poltica que fomente, tambm, a auto-regulao dos atores sociais
(dilogo social) e d ateno preferencial aos trabalhadores no
incorporados aos setores modernos (informais e desempregados). Para
isso, devem recuperar seu papel de entidades reitoras da poltica
trabalhista.
O desenvolvimento de sistemas de proteo social deve orientar-se
pelos princpios de universalidade, solidariedade, eficincia e integralidade.
O fortalecimento da universalidade exige diminuir a notvel falta de
eqidade no que diz respeito ao acesso e qualidade dos servios. A
solidariedade deve ser garantida mediante um conjunto de contribuies
obrigatrias, transferncias pblicas e subsdios cruzados entre distintos
estratos de renda e grupos de risco. A proteo social apresenta
importantes deficincias. Ao atraso histrico da regio na cobertura dos
riscos tradicionais, se soma atualmente a necessidade de estudar a proteo
ante novos problemas, entre outros a vulnerabilidade do trabalho e de
renda. No entanto, a amplitude do emprego informal e do desemprego
impem limites universalizao da proteo social baseada nos esquemas
tradicionais. Por isso, prioritrio instrumentar mecanismos combinados
e complementares de seguro, coerentes com os diversos tipos de vnculos
trabalhistas , o que favoreceria a mobilidade e ofereceria proteo ante
perturbaes macroeconmicas de origem externa ou interna.

36

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

2.

O papel crtico do espao regional


A Amrica Latina e o Caribe a regio do mundo em
desenvolvimento que mostra os maiores progressos em termos de
integrao regional. A renovao do compromisso poltico com estes
processos uma meta imperativa, que no entra em conflito com
negociaes comerciais mais amplas, includas as correspondentes rea
de Livre Comrcio das Amricas e as de carter global. De fato, a vigncia
dos processos de integrao regional no mbito de uma rea de livre
comrcio hemisfrica ou do processo de globalizao depender de seu
prprio grau de profundidade.
A cooperao macroeconmica se transformou num elemento essencial
para consolidar os processos de integrao comercial. Neste campo, se
observam avanos em todos os acordos sub-regionais vigentes, que devem
continuar reforando-se com base no dilogo, no intercmbio de
informao e na adoo de regras macroeconmicas comuns que
conduzam institucionalizao do crivo dos associados com fins
preventivos e a criao de mecanismos mais ajustados de coordenao
macroeconmica e de regulao e superviso prudencial dos sistemas
financeiros nacionais.
Igualmente, se deve prestar ateno ao desenvolvimento de
instituies financeiras regionais e sub-regionais. Neste campo, a Amrica
Latina e o Caribe tm ativos importantes, j que dispem de uma ampla
rede de bancos multilaterais de desenvolvimento (o Banco Interamericano
de Desenvolvimento-BID, a Corporao Andina de Fomento-CAF, Banco
Centro-Americano de Integrao Econmica-BCIE, Banco de
Desenvolvimento do Caribe-BDC e o Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata-Fonplata). Por sua vez, a experincia
acumulada pelo Fundo Latino-Americano de Reservas permite pensar
na possibilidade de ampliar, com recursos regionais, a concesso de
financiamento excepcional aos pases em crise, atravs de uma expanso
significativa dos membros e recursos do Fundo, ou mediante acordos de
apoio mtuo (swaps cambiais) entre os bancos centrais.
A expanso do comrcio cria tambm maior necessidade de
harmonizao dos sistemas regulamentrios. J se observa algum progresso em
vrios campos, mas importante avanar no que diz respeito s normas
sobre fomento competio e a regulao dos servios pblicos. Cabe
assinalar que a medida que se consolidem mercados comuns e se
concretize um processo ativo de investimento intra-regional, os acordos
sobre competio e, posteriormente, a adoo de polticas comuns, sem
dvida prevalecero sobre as normas de competio que regulam
37

CEPAL 2002

exclusivamente o comrcio exterior. Um marco desta natureza permitiria,


tambm, enfrentar mais eficazmente as possveis prticas anticompetitivas
das empresas transnacionais.
Por outro lado, o elevado peso dos produtos com maior contedo
tecnolgico no comrcio intra-regional revela a importncia de
empreender aes conjuntas para desenvolver tais setores. A adoo de
medidas desta ndole deve estar orientada ao desenvolvimento de sistemas
de inovao de carcter sub-regional e regional, e conduzir adoo de
esquemas mais amplos de cooperao em termos educativos, e em
pesquisa e desenvolvimento tecnolgicos. A criao de fundos regionais
de promoo destas atividades, seguindo o exemplo do Fundo de Cincia
e Tecnologia criado por iniciativa do Brasil, deve ser um elemento deste
processo.
Na rea da infra-estrutura fsica, alm da formulao de normativas
harmonizadas sobre transporte, energia e telecomunicaes, essencial
o desenvolvimento de redes de infra-estrutura e de sistemas reguladores
concebidos em funo da integrao regional. O acordo sobre integrao
fsica decidido na Reunio de Presidentes da Amrica do Sul (2000) e o
Plano Puebla-Panam na rea centro-americana representam os
progressos mais importantes nesta direo. A elaborao de vrios planos
de desenvolvimento fronteirio outro exemplo desta nova concepo
do espao derivada da integrao.
No caso do desenvolvimento sustentvel, a singularidade da Amrica
Latina e do Caribe se radica tanto na riqueza e relevncia mundial dos
servios ambientais relacionados com seus recursos naturais, como no
risco global que implica o acelerado processo de deteriorao ambiental
da regio. A possvel valorao econmica dos servios ambientais que
prestam os ecossistemas naturais merece meno especial. Projetar esta
singularidade, dar coeso ao esforo regional para proteger os
ecossistemas compartilhados e conseguir o apoio de todos os pases com
tal fim so aes que constituem o ponto de partida de uma agenda
regional inspirada pelo objetivo de reforar a estabilidade dos ecossistemas
mais relevantes e valiosos do ponto de vista global. A estrutura atual da
institucionalidade ambiental na regio dever ser objeto de um processo
de reforma gradual que permita unificar as vises regionais e sub-regionais
nos debates globais sobre desenvolvimento sustentvel.
Com relao ao social, parece prefervel propor objetivos limitados e
concretos, mas de profundo alcance. H duas reas com particular
importncia. A primeira a proteo dos trabalhadores migrantes e de
suas famlias, mediante acordos que permitam transladar os benefcios
38

GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

dos fundos de proteo social de um pas a outro. A segunda a educao.


Neste campo se pode avanar na realizao de intercmbios regionais e
formao de redes de especialistas, governos e organizaes, com o fim
de compartilhar prticas e padres. Alm de contribuir ao fortalecimento
dos sistemas nacionais de educao, estas atividades permitiriam fortalecer
os sistemas regionais de reconhecimento de ttulos e contribuir maior
fluidez na homologao de diplomas. Em outro terreno, tambm
importante educar para a integrao regional e assim formar indivduos
mais conscientes de sua incluso numa regio com cultura e histria
em comums e um destino compartilhado.
Por ltimo, cabe destacar que as clusulas democrticas dos acordos
de integrao e os foros que atualmente servem de marco aos encontros
dos Chefes de Estado da regio, assim como os parlamentos sub-regionais
e latino-americano, so os pilares de uma ampla agenda de integrao
poltica que se encontra em suas primeiras etapas.
3.

A agenda global
No caso dos bens pblicos globais, a anlise deste documento se
centra em dois temas: o ordenamento macroeconmico internacional e
o desenvolvimento sustentvel. Estes temas no esgotam, como bvio,
a vasta agenda correspondente, que inclui tambm temas relacionados
defesa dos direitos civis e polticos, paz e segurana, ao combate das
pandemias e luta contra a criminalidade internacional, entre outros. A
considervel importncia que a CEPAL outorga correo das assimetrias
internacionais justifica um estudo mais detalhado de suas trs dimenses:
a dimenso financeira e macroeconmica, a produtiva e tecnolgica, e a
mobilidade internacional da mo-de-obra. A proposta culmina com
algumas consideraes sobre o desenvolvimento de uma agenda social
internacional baseada nos direitos.
a) Suprimento de bens pblicos globais de carter macroeconmico
Nos ltimos anos ficou evidente o fato de que a estabilidade
macroeconmica e financeira internacional um bem pblico global,
com externalidades positivas que beneficiam todos os participantes nos
mercados internacionais e que evitam as externalidades negativas
vinculadas ao fenmeno de contgio. Isto explica a importncia de certos
processos de alcance mundial, em vrias frentes. O primeiro o
desenvolvimento de instituies que garantam a coerncia global das
polticas macroeconmicas das principais economias. A ausncia de
mecanismos que permitam internalizar os efeitos que estas polticas tm
39

CEPAL 2002

no resto do mundo uma deficincia bsica do atual ordenamento


internacional. Na medida em que a inconsistncia das polticas se
manifesta na volatilidade das taxas de cmbio das moedas mais
importantes, outro fator que afeta negativamente os pases em
desenvolvimento. O Fundo Monetrio Internacional deve desempenhar
um papel central nas tentativas de coordenao macroeconmica das
principais economias, independentemente dos debates que surjam em
foros mais restringidos, sobretudo no Grupo dos Sete.
A segunda frente a superviso macroeconmica de todas as
economias com fins preventivos e a elaborao de cdigos de prticas
de gesto macroeconmica (poltica fiscal, monetria, administrao da
dvida pblica, dvida externa e reservas internacionais, em particular).
Neste campo se registraram importantes progressos nos ltimos anos,
que se traduziram na nova nfase dada aos critrios preventivos
(acompanhamento da evoluo dos mercados financeiros e elaborao
de indicadores de vulnerabilidade ou de pr-alerta).
Outra rea que recebeu um renovado impulso foi a de formulao
de padres internacionais de regulao e superviso prudencial dos
mercados financeiros, e de fornecimento de informao aos mercados.
Em tal sentido, um tema complexo como evitar que as medidas de
regulao vigentes nos pases industrializados acentuem a discriminao
contra os fluxos de capital orientados aos pases em desenvolvimento.
Devido ao carcter residual que estes fluxos tm desde uma perspectiva
global, sua regulao costuma estar protegida por padres gerais, que
castigam os investimentos considerados como de alto risco. Este tipo de
normas poderiam reduzir os fluxos de fundos ou elevar indevidamente
o custo do financiamento para os pases em desenvolvimento,
especialmente durante perodos de crise. A proposta de outorgar s
qualificaes de risco das instituies especializadas importncia
fundamental nos sistemas regulatores dos pases industrializados
(estendendo aos bancos comerciais uma norma j aplicvel aos
investidores institucionais) poderia criar problemas similares, dado o
comportamento pr-cclico de tais qualificaes.
Ainda que a rigor no poderia ser caracterizada como um bem
pblico global, a cooperao internacional em temas tributrios tem uma
importncia crescente. A competio por atrair investimentos suscetveis
de relocalizao tendeu a reduzir a tributao do capital, o que afetou a
capacidade de arrecadao de recursos pblicos ou elevou
exageradamente a tributao direta ou indireta imposta aos fatores de
produo menos mveis, sobretudo a mo-de-obra. Neste campo
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

praticamente no existem mecanismos institucionais de carter


internacional, pelo que no s haveria que adotar novos acordos, seno
criar tambm um novo organismo que se dedique cooperao tributria
internacional. Algumas alternativas intermedirias poderiam ser a adoo
de acordos sub-regionais ou hemisfricos e a extenso da cooperao j
existente sobre esta matria no marco da Organizao de Cooperao e
Desenvolvimento Econmico a pases que no so membros da
organizao.
b) O desenvolvimento sustentvel como bem pblico global
Uma dcada depois da celebrao da Conferncia do Rio, os
princpios adotados naquela oportunidade se mantm em plena vigncia.
Entre os temas mais relevantes de uma agenda global se destaca a
necessidade de modificar os padres insustentveis de consumo e
produo, tanto nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento.
Nesta rea, a eficincia energtica , sem dvida, um dos aspectos mais
importantes da agenda, e que deve contribuir constituio de uma aliana
mundial para o uso de fontes de energia renovveis e tecnologias
convencionais limpas e eficientes. O Protocolo de Kyoto pode dar
impulso a esta estratgia, j que representa a primeira materializao de
um mercado de servios ambientais globais, que deve extender-se neste
e em outros campos no futuro.
Uma segunda importante esfera de ao a gesto sustentvel dos
ecossistemas e da diversidade biolgica. Concretamente trata-se de
estabelecer uma aliana que permita afianar um compromisso mundial
para a conservao da biodiversidade e dos ecossistemas pertinentes,
que se expresse em metas quantitativas e meios para alcan-las. No que
diz respeito aos recursos genticos, importante propiciar a entrada em
vigor do Protocolo de Cartagena sobre a segurana da biotecnologia, e
aplicar os mecanismos aprovados para realizar as anlises de risco para a
biodiversidade que poderiam representar os organismos vivos
modificados.
Para estabelecer mecanismos como os mencionados h que dispor
de um volume adequado de recursos financeiros e consolidar focagens
operativas que possibilitem a mobilizao de recursos globais para
enfrentar problemas tambm globais, de acordo com o princpio de
responsabilidades comuns mas diferenciadas. Neste mbito, seria
conveniente explorar a possibilidade de impor sanes globais a atividades
de alcance internacional que pudessem provocar a deteriorao do meio
ambiente mundial, e destinar os recursos arrecadados por este conceito
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CEPAL 2002

constituio de fundos especficos que permitam dar soluo a esses


problemas, com uma focagem multilateral. O critrio reitor deve ser
quem polui paga, mas permitir que esses recursos possam ser utilizados
em outro espao geogrfico.
Medidas no mbito da educao, da pesquisa e desenvolvimento, da
transferncia e adaptao de tecnologias e do acesso informao podem
fazer uma contribuio cada vez mais importante sustentabilidade. Ante
a evidncia da maior fragilidade ecolgica produzida pelo acmulo de
danos ambientais a diferentes escalas, o princpio preventivo adquiriu
um novo e maior sentido. Chegar um momento em que os esforos de
proteo sero insuficientes, e a necessidade de adaptao e correo e,
sobretudo, de desenvolvimento cientfico e tecnolgico para fazer frente
aos novos desafios sero crescentes. Nesta esfera, adquirem especial
relevncia os mecanismos de proteo da propriedade intelectual, tanto
do conhecimento formal como do informal, que forma parte do saber
tradicional.
As consideraes anteriores indicam a necessidade de dar maior
coerncia e compatibilidade entre o sistema comercial internacional
(incluindo as normas sobre propriedade intelectual) e o
desenvolvimento sustentvel. A Declarao de Doha representa um
importante avano neste campo, por reconhecer explicitamente a
necessidade de analisar as inter-relaes entre as normas da OMC e os
acordos ambientais multilaterais. Na declarao se especifica claramente
que os pases podem adotar disposies destinadas a proteger a sade
humana e animal, o reino vegetal e o meio ambiente, sempre e quando
as medidas de proteo ambiental no se convertam em mecanismos
de discriminao comercial ou protecionismo disfarado. Tambm se
identificam como temas a anlise dos efeitos das medidas ambientais
no acesso ao mercado, as disposies relevantes do acordo sobre
proteo da propriedade intelectual e a etiquetagem com propsitos
ambientais.
c) A correo das assimetrias financeiras e macroeconmicas
Aparte dos temas sistmicos, a reforma financeira internacional
deve centrar-se na correo das assimetrias financeiras e
macroeconmicas bsicas do sistema econmico mundial. Esta tarefa
deve ter uma focagem integral, tendo como objetivos bsicos modificar
o acesso segmentado e voltil dos pases em desenvolvimento aos recursos
financeiros internacionais e abrir espaos para que estes pases adotem
polticas macroeconmicas anticclicas.
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

Isto exige, em primeiro lugar, atividades de super viso


macroeconmica do Fundo Monetrio Internacional e de instituies
regionais, orientadas a evitar a acumulao de desequilbrios e estruturas
de endividamento de alto risco durante os perodos de auge. Para isso
devem oferecer claros incentivos pelo cumprimiento de rigorosos padres
preventivos, macroeconmicos e financeiros, em especial o acesso
automtico s linhas de crdito contingente do FMI em situaes de
crise. No caso dos bancos de desenvolvimento, isto supe o
estabelecimento de linhas de crdito destinadas especificamente a
estimular um comportamento econmico anticclico por parte dos pases
em desenvolvimento.
Do ponto de vista da regulao, o objetivo principal deve ser a
reduo do risco que envolvem as operaes com pases que tenham
contrado dvidas lquidas, especialmente de curto prazo, cuja magnitude
no guarde proporo com o tamanho da economia e dos setores
financeiros, com o propsito de desestimular o financiamento de alto
risco em sua origem. Ainda que os pases em desenvolvimento devam
continuar dispondo de plena autonomia para a administrao de sua
conta de capitais, os organismos financeiros internacionais deveriam
incentivar os pases a adotarem medidas restritivas de endividamento
externo durante os perodos de auge, quando percebam que estes, ou a
sua contrapartida no dficit em conta corrente da balana de pagamentos,
so insustentveis.
Por sua vez, o Fundo Monetrio Internacional deve converter-se
gradualmente num (quasi) emprestador internacional de ltima instncia.
Isto determinaria o uso dos direitos especiais de giro como principal
meio de financiamento de suas operaes, em vez de empregar os
mecanismos de financiamento especiais vigentes (arrangements to borrow),
que dependem da arbitrariedade de alguns pases industrializados. Nos
programas de ajuste em perodos de crise, se devem tomar em
considerao seus efeitos sobre os setores mais vulnerveis da populao.
Este princpio, que vem tendo crescente aceitao internacional, deve
ampliar-se alm da criao de redes de proteo social e abranger o
delineamento da prpria poltica de ajuste macroeconmico, com o fim
de adotar a combinao de polticas que tenha menos conseqncias
sociais negativas nos setores mais pobres.
O controle dos problemas de risco moral depende da superviso
macroeconmica preventiva e de um bom regime de regulao, que
poderiam complementar-se com um elemento que ainda no forma parte
do ordenamento internacional: um mecanismo que permita resolver os
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CEPAL 2002

problemas de sobreendividamento. Os principais elementos deste novo


mecanismo devem ser: o estabelecimento de clusulas de ao coletiva
de carter universal, que facilitem a negociao com os emprestadores; a
suspenso de pagamentos com sano internacional, que poderia ser
outorgada pelo Fundo Monetrio Internacional; a negociao voluntria
entre as partes, que pode incluir instrumentos de mediao e, talvez, de
arbitragem internacional; a preferncia aos emprestadores que
proporcionem recursos frescos durante as crise e, em alguns casos, a
exigncia aos emprestadores de proporcionar novos fundos; e o apoio
creditcio dos organismos multilaterais de financiamento durante a fase
de renegociao e o perodo imediatamente posterior, com o objetivo
primordial de facilitar a reinsero dos pases nos mercados privados de
capitais. Com relao a este ltimo objetivo, o instrumento mais
apropriado poderia ser um sistema de garantias, que tivesse como respaldo
um fundo especial administrado pelos principais bancos de
desenvolvimento.
A manuteno de um sistema multilateral de bancos de
desenvolvimento forte outro componente desta estratgia. Os bancos
que o integram demonstraram ser essenciais para garantir a concesso
de financiamento aos pases que no tm acesso aos mercados privados,
especialmente os mais pobres, assim como para outorgar financiamento
de longo prazo aos pases de renda mdia durante perodos crticos nesses
mercados. A estas funes de carter macroeconmico do financiamento
multilateral, devem agregar-se outras: o estmulo de atividades
innovadoras de desenvolvimento social e, sobretudo, de luta contra a
pobreza; o apoio aos novos esquemas de participao do setor privado
em obras de infra-estrutura; o impulso s polticas de desenvolvimento
financeiro dos pases em desenvolvimento e, em particular, s aes que
em tal sentido adotem os bancos nacionais de fomento; a prestao de
assistncia tcnica em geral e o respaldo ao suprimento de bens pblicos
globais, em coordenao com os organismos das Naes Unidas.
O ltimo elemento desta viso integral a pactao de um novo
acordo internacional sobre o alcance da condicionalidade, com o fim de
incorporar nas prticas internacionais o sentido de incluso das polticas
macroeconmicas e de desenvolvimento sobre uma base firme.
d) Superao das assimetrias produtivas e tecnolgicas
A transmisso dos impulsos produtivos e tecnolgicos desde o
mundo industrializado aos pases em desenvolvimento feita atravs de
dois processos bsicos: a translao gradual a estes ltimos da produo
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

de matrias-primas, de atividades industriais maduras e da demanda de


servios mais padronizados; e a transferncia de tecnologia, e a
participao crescente dos pases em desenvolvimento em sua produo
e nos setores produtivos com maior contedo tecnolgico. A agenda
comercial internacional deve estar orientada consecuo do primeiro
destes propsitos, mas a longo prazo a verdadeira superao das
assimetrias internacionais depende do segundo.
Os principais elementos da agenda comercial so bem conhecidos:
ampla liberalizao do comrcio mundial de produtos agrcolas; o
desmantelamento do acordo multifibras e a reduo dos picos tarifrios
e do escalonamento das tarifas em funo do nvel de processamento; a
abertura, por parte dos pases industriais, dos servios com uso intensivo
de mo-de-obra com menores nveis de qualificao, que inclua
mecanismos apropriados de migrao temporria de desta mo-de-obra;
e a adoo de disciplinas multilaterais mais severas em relao ao
antidumping e de garantias de pleno cumprimento da proibio de impor
restries voluntrias s exportaes. A estes objetivos prioritrios deve-se
somar a necessidade de garantir uma ampla participao dos pases em
desenvolvimento na formulao de normas tcnicas de todo tipo e facilitar
o uso, por parte destes pases, dos mecanismos de resoluo de
controvrsias da OMC, que representam uma das melhoras mais
importantes da ordem multilateral no ltimo decnio.
Alm destas consideraes, a comunidade internacional deve
reconhecer que as estratgias orientadas a criar competitividade
sistmica so um componente bsico dos processos de
desenvolvimento. Em tal sentido, uma das prioridades mais claras o
espao para adotar polticas orientadas a fomentar ativamente as
indstrias nascentes de exportao, para permitir uma diversificao
exportadora dinmica. A anlise dos espaos de que dispem os pases
para a adoo de polticas deste tipo e, mais em geral, de diversificao
produtiva, deve ocupar um lugar destacado na agenda da Ronda de
Desenvolvimento iniciada em Doha.
Em relao ao comrcio de bens e servios, as negociaes
multilaterais se conjugam na Amrica Latina e Caribe com vrios outros
processos de negociao com pases industrializados. Estes processos
so muito importantes, j que esto orientados a garantir o livre acesso
aos principais mercados do mundo. A rea de Livre Comrcio das
Amricas o esforo mais ambicioso neste campo, j que tem como
propsito a criao da maior rea desse tipo do mundo, integrada por
pases com nveis de desenvolvimento e tamanho muito dspares. Do
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CEPAL 2002

ponto de vista comercial, na medida em que a mdia das tarifas dos


Estados Unidos j baixa (menos de 2%), os maiores benefcios potenciais
para os pases da Amrica Latina e do Caribe procederiam da excluso
de alguns produtos que gozam de proteo muito elevada (produtos
agrcolas, txteis e confeces, em particular) e, sobretudo, da eliminao
de barreiras no tarifrias, entre as que destaca o uso arbitrrio do estatuto
antidumping. essencial que o acordo contenha disposies especiais em
considerao das profundas diferenas das economias quanto ao nvel
de desenvolvimento e de tamanho, tanto no perodo de transio como
depois de sua plena entrada em vigor. No primeiro caso, importante a
prestao de apoio tcnico e financeiro para programas de reestruturao
produtiva que permitam fazer frente aos desafios que o acordo suscita.
No segundo, fundamental que os pases da regio conservem a
autonomia necessria para adotar polticas ativas de competitividade.
evidente que o livre comrcio no suficiente para garantir a
convergncia dos nveis de desenvolvimento dos pases. Em tal sentido,
a experincia indica que se necessitam pelo menos outros dois tipos de
polticas: as orientadas a facilitar a mobilidade internacional de mo-de-obra,
tema a que nos referimos mais adiante, e a transferncia de recursos das
regies mais adiantadas s mais atrasadas, com o propsito explcito de
garantir a convergncia dos nveis de desenvolvimento, tendo como
modelo os fundos de coeso da Unio Europia. A possibilidade de
estabelecer um fundo de coeso ou de integrao, como complemento
necessrio dos acordos hemisfricos, foi exposta por vrios chefes de
Estado e de governo na Terceira Reunio de Cpula das Amricas,
celebrada em Quebec em abril de 2001, e deveria, portanto, receber
ateno especial.
A ampliao da agenda de negociaes da Organizao Mundial do
Comrcio com o objetivo de incluir novos temas foi objeto de amplo
debate. Um acordo multilateral de investimentos pode contribuir para
simplificar a complexa rede de acordos bilaterais ou regionais existentes,
mas deve cumprir com trs requisitos: limitar-se proteo do
investimento, manter a autonomia dos pases em desenvolvimento para
regular a conta de capitais por razes macroeconmicas, e, da mesma
forma, manter sua autonomia para adotar polticas ativas para esse
investimento, includas aquelas orientadas a melhorar os encadeamentos
entre o investimento e a produo nacional. Por outro lado, pode ser til
avanar num acordo sobre competio global que regule a forte tendncia
concentrao mundial observada em determinados setores, assim como
as prticas anticompetitivas das grandes empresas transnacionais.
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

Ademais, um acordo deste tipo, a longo prazo, pode servir como


referncia para substituir mecanismos mais arbitrrios de interveno
(como o estatuto antidumping). No evidente, no entanto, que o mbito
mais adequado para os acordos multilaterais de investimento ou de
competio seja a OMC e, menos ainda, que esta seja a instncia
apropriada para instrumentar qualquer acordo nestes campos. Em tal
sentido, seria mais prprio de uma nova organizao internacional que,
alm destes dois acordos, tivesse a seu cargo a instrumentao dos de
propriedade intelectual e medidas de investimento relacionadas com o
comrcio, concentrando assim as aes da OMC na estrita regulao do
comrcio de bens e servios. No caso da propriedad intelectual, uma
alternativa concentrar toda a ao na Organizao Mundial da
Propriedade Intelectual (OMPI).
Outro elemento dos acordos da Ronda Uruguai que foi objeto de
amplo debate o relativo aplicao a todos os membros da OMC das
disciplinas multilaterais em relao propriedade intelectual. Ainda que
este acordo possa ser considerado crucial para o suprimento de um bem
pblico global, a criao de conhecimento, s pode ser obtido mediante
a concesso de um monoplio transitrio, ou seja, definindo como bem
privado o que potencialmente um bem pblico. Como o
desenvolvimento tecnolgico a atividade mais concentrada nos pases
industrializados, esta forma de proteo, e a redistribuio de recursos
associada a ela, refora uma das assimetrias bsicas que caracterizam a
economia internacional.
Os acordos adotados recentemente em Doha, relativos sade,
representam um importante progresso j que ilustram um princpio
mais geral, segundo o qual o carter de bem pblico que tem o
conhecimiento deve prevalecer, em determinadas circunstncias, sobre
o carter de bem privado que lhe outorga a proteo da propriedade
intelectual. Esta situao provocou um debate mais amplo em campos
nos quais tambm deve predominar o carter de bem pblico do
conhecimento. Alguns dos exemplos mais evidentes so aqueles em
que um conhecimento potencialmente patentvel bordeia o
conhecimento cientfico (alguns conhecimentos sobre gentica, por
exemplo) ou nos que um determinado conhecimento a base para a
aquisio de novos conhecimentos (as inovaes secundrias, por
exemplo). Nestes casos, como nos de sade pblica, necessrio chegar
a novos consensos sobre as limitaes da proteo da propriedade
intelectual ou ainda formular normas mais amplas sobre o uso
obrigatrio de licena ou a cessao do direito.
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CEPAL 2002

Outros problemas so os relacionados com alguns aspectos da


agenda sobre propriedade intelectual de interesse para os pases em
desenvolvimento, mas que no foram includos em acordos ou
instrumentados adequadamente. Em tal sentido urgente que os pases
da regio faam um inventrio dos recursos que desejam proteger a nvel
internacional, para defender seu patrimnio cultural, intelectual, gentico
e geogrfico.
e) Plena incorporao da migrao na agenda internacional
No existe justificativa terica para liberalizar os mercados de bens,
servios e capitais, enquanto se continue aplicando fortes restries
mobilidade internacional da mo-de-obra. A liberalizao assimtrica dos
mercados tem efeitos regressivos, j que beneficia os fatores mais mveis
e prejudica os menos mveis, dentre estes, a mo-de obra menos
qualificada. Por outro lado, impor maiores restries mobilidade esta
mo-de-obra drena seletivamente o capital humano dos pases em
desenvolvimento, tende a acentuar as desigualdades de renda em funo
da qualificao e d origem a um dos ramos de atividade mais daninhos
do mundo atual: o trfico de pessoas. Alm de ser um fator de relevncia
econmica, a migrao uma importante fonte de enriquecimiento
cultural mtuo e de constituio de uma sociedade cosmopolita.
Portanto, uma das prioridades da agenda internacional deve ser a
pactao de acordos que ampliem a mobilidade da mo-de-obra e
fortaleam a governabilidade da migrao internacional. Neste campo,
o principal objetivo deve ser a adoo de um acordo global sobre polticas
migratrias. Em geral, os instrumentos vigentes tm um alcance limitado.
O mais amplo de todos, ainda no ratificado, a Conveno Internacional
sobre a Proteo dos Direitos de todos os Trabalhadores Migratrios e
de seus Familiares, aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas
em 1990. A importncia da ratificao desta Conveno se centra em
que d aos Estados um instrumento legal que facilita a articulao de
legislaes nacionais uniformes. Um elemento estreitamente relacionado
com o anterior a reduo dos perigos que suscitam a discriminao e a
xenofobia, mediante a ratificao dos instrumentos internacionais
correspondentes e o cumprimento do Plano de Ao subscrito na
Conferncia Mundial contra o Racismo, a discriminao racial, a xenofobia
e as formas conexas de intolerncia.
O tema da migrao deve formar parte da agenda hemisfrica, dos
acordos multilaterais entre a Amrica Latina e Caribe e a Unio Europia,
e dos processos de integrao regional. Existe, tambm, uma ampla gama
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GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO. SNTESE

de negociaes e convnios bilaterais que podem contribuir ao propsito


de ampliar as possibilidades de migrao internacional. Um exemplo
recente e promissor o nicio do dilogo entre o Mxico e os Estados
Unidos sobre este tema. Todos estes acordos, multilaterais ou bilaterais,
devem incrementar a mobilidade temporria e permanente dos
trabalhadores e avanar em outras reas, estreitamente vinculadas
migrao, como a previdncia social e o reconhecimento de estudos e
qualificaes pessoais.
Os governos dos pases receptores devem adotar medidas dirigidas
incorporao plena dos imigrantes nas sociedades de destino. Para tal
fim, os Estados devem estabelecer mecanismos que facilitem sua
integrao, educao pblica e aos servios de proteo social,
contribuindo assim ampliao de seus direitos econmicos e sociais.
Os pases de origem da migrao tambm podem ver-se beneficiados
por este fenmeno atravs de diversos mecanismos: as remessas que j
constituem fluxos importantes de recursos para muitos pases da regio
e o emprego dos vnculos com emigrados para aproveitar sua preparao
cientfica, profissional e empresarial, assim como para criar um mercado
potencial de produtos idiossincrsicos. Tambm, os pases da regio
deveriam reconhecer o direito dos emigrantes a participar nos processos
polticos de seus pases de origem. Por ltimo, os pases de origem e os
de destino tm a responsabilidade de combater em conjunto o trfico de
migrantes.
f) Os direitos econmicos, sociais e culturais: aglutinadores da cidadania global
Um dos principais avanos derivados da globalizao nas ltimas
dcadas foi a ampliao a todo o mundo de valores e princpios ticos,
como os direitos humanos, a eqidade, a democracia e o respeito
diversidade tnica e cultural. Naqueles mais especificamente relacionados
com o desenvolvimento social, se destacam os princpios consagrados
no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que
estabelecem o compromisso dos pases de garantir a seus cidados um
conjunto de bens e servios que se consideram essenciais para uma vida
digna. No mbito do Pacto, a construo da agenda social internacional
se identifica com o reconhecimento a todo membro da sociedade global
da condio de cidado e, portanto, o considera titular de direitos.
Os direitos econmicos, sociais e culturais constituem um todo
indivisvel e interdependente com os direitos civis e polticos. Contudo,
se reconhece que o exerccio dos primeiros dificilmente pode ser
automtico e que exige grandes esforos econmicos e polticos, para
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CEPAL 2002

garantir sua progressiva concretizao. Isto nos remete constituio de


pactos sociais e fiscais nacionais, porm cada vez mais globais, nos que se
considera o acesso a estes bens como produto de uma deciso poltica sobre
alocao de recursos destinados a velar pela observncia dos direitos civis.
No obstante, o respeito destes direitos continua sob
responsabilidade essencialmente nacional. Por este motivo, a exigibilidade
dos direitos econmicos, sociais e culturais deve evoluir gradualmente,
de avaliaes regionais e nacionais sobre seu cumprimento at uma
exigibilidade poltica muito mais clara, no s em foros internacionais
mas, e sobretudo, em foros nacionais representativos, nos que se discutam
as avaliaes internacionais da aplicao efetiva dos compromissos
assumidos pelos pases. A exigibilidade poltica pode dar lugar
progressivamente, em alguns casos qualificados, a uma exigibilidade
judicial, tanto em tribunais nacionais como em tribunais internacionais
competentes. Em todos os casos, os compromissos e sua conseqente
exigibilidade devem concordar com o grau de desenvolvimento dos pases,
para evitar tanto o voluntarismo como o populismo.
As acentuadas desigualdades e assimetrias da ordem global indicam
que um elemento central da materializao dos direitos a assistncia
oficial para o desenvolvimento, a que deveria ser proporcionada de acordo
com os compromissos adquiridos no seio das Naes Unidas. Esta
cooperao deve ser concebida como um apoio simultneo construo
da democracia, o fomento dos direitos civis e polticos, e erradicao da
pobreza, de acordo a uma focagem que d um papel destacado aos
direitos.
A responsabilidade pela obser vncia dos direitos, seu
desenvolvimento e sua aplicao supera as fronteiras do nacional e do
estatal. Portanto, fundamental o estabelecimento de alianas entre
mltiplos atores. Consciente disso, as Naes Unidas fizeram um amplo
chamado ao setor empresarial de todos os pases, atravs do Pacto
Mundial, a promover o respeito dos direitos humanos nesse mbito. Este
tipo de iniciativa, e outros da sociedade civil, devem contribuir
consolidao de umaverdadeira cultura baseada nos direitos humanos,
que a essncia da construo da cidadania global.

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