As agncias de regulao brasileiras

1 Introduo
O Estado brasileiro est passando por uma fase de exagerada criao de Agncias
de Regulao. Chegamos at a imaginar que essas "novas" entidades so a soluo para
todos os problemas que os polticos e governantes do Pas se negam a enfrentar, tais
como: falta de saneamento bsico, imenso analfabetismo (em todos os seus aspectos),
aumento da violncia, corrupo, falta de tica na poltica, etc.
Com o fracasso do modelo do Estado Social de Direito, evidenciado pelo
endividamento do Pas, inchao da mquina estatal (em todos os seus nveis), ineficincia
na prestao de servios pblicos (tanto os mais bsicos e essenciais como educao e
sade, quanto os mais complexos como energia eltrica e telecomunicao), altssimo
nvel de corrupo, o Governo brasileiro se viu obrigado a alterar a estrutura de sua
Administrao Direta e Indireta para permitir um maior controle na administrao do
Estado, principalmente em sua interveno no domnio econmico.
As Agncias de Regulao esto sendo introduzidas na estrutura da Administrao
Indireta com o objetivo de substituir a Administrao Direta naquilo que diz respeito
fiscalizao e regulao dos concessionrios e permissionrios que atuam na explorao
de atividades econmicas e na prestao de servios pblicos, o que tem provocado
grandes discusses doutrinarias, principalmente quanto constitucionalidade de algumas
normas presentes nas leis criadoras dessas instituies.
Este artigo visa discorrer sobre as Agncias de Regulao apresentando ao leitor
uma rpida viso de sua origem (no como instituto prprio do Direito Administrativo
brasileiro, mas como modelo importado), e as conseqncias legais, estruturais e polticas
decorrentes da introduo dessas agncias na estrutura do Estado brasileiro.
2 Contexto Histrico do Estado Brasileiro Contemporneo

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pequeno porte nas licitaes

Hoje, a maioria dos pases ps-modernos, dentre eles o Brasil, exerce a

interveno interna no domnio econmico atravs das Agencias Reguladoras. Para
melhor compreendermos o porqu da Administrao Pblica escolher esse modelo de
entidade como o ideal para o propsito intervencionista, bem como os conflitos
administrativos e constitucionais que esta escolha tem provocado, devemos comear por
entender o contexto histrico no qual o Estado brasileiro est inserido atualmente, e o
papel que esse mesmo Estado desempenha frente aos desafios impostos pela
globalizao e pelo Mercado Econmico.

Durante a vigncia da Constituio Imperial de 1824 e da primeira Constituio

Republicana de 1891, a Administrao Pblica brasileira adotou o modelo de Estado
Liberal de Direito. Nesse perodo, o Estado exerceu o papel de guardio da ordem pblica
(Estado policial), defendendo a liberdade e o individualismo no mbito do direito privado
confirmado com o Cdigo Civil de 1916 e a mnima interveno do Estado no domnio
econmico.
A partir da promulgao da Constituio de 1934, a Administrao Pblica passou
a adotar o modelo de Estado Social de Direito. Com o Estado Novo o Governo iniciou o
processo de interveno direta na ordem social, atravs da atuao no campo da sade,
educao, previdncia e assistncia social, transporte e em outros servios pblicos
essenciais. Para conseguir implementar esse novo modelo estatal, o Governo precisou
ampliar a maquina Administrativa interna com a criao de Empresas Pblicas e
Autarquias, para a prestao de servios pblicos, e de Sociedades de Economia Mista,
para a interveno no mercado econmico nas reas considerada essncias, tais como:
sistema financeiro (Bancos Estaduais), telefonia, energia eltrica, explorao de petrleo e
outros minrios.
Ainda sob a vigncia da Constituio de 1967/69, a ltima a adotar o modelo de
Estado Social, a Administrao Pblica reconhece que sozinha no mais capaz de
prestar os servios pblicos exigidos pela sociedade. O Estado estava enorme e
endividado.
A ordem de grandeza das empresas estatais, na dcada de 80, pode ser
mensurada luz do recenseamento feito, nos termos do Decreto n 84.128, de 29 de
outubro de 1979, pela Secretaria de Controle de Empresas Estatais. [...] O cadastramento
editado em setembro de 1981 contempla um universo de 530 empresas da Unio.
(TCITO, Temas de Direito Pblico, 3 volume, 2002, p. 29)
Esse foi o perodo do monoplio estatal, do poder de polcia, da interveno no
domnio econmico, que perdurou at o incio da dcada de 80. Nessa poca, imperava-se
a morosidade e a ineficincia no atendimento das atividades e funes pblicas, o
desperdcio de recursos, a burocracia e a corrupo. Devido ao total descontrole da
inflao e dos gastos pblicos, o Estado no conseguiu cumprir com a sua funo social,
era preciso mudar.
A mudana comeou ainda em 1979 com o Programa Nacional de
Desburocratizao, implantado atravs do Decreto n 83.740/79, que previa a retrao
expansionista da Administrao Pblica Federal. Mas, foi apenas aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988 que, com mais uma mudana no modelo estatal, para o
agora denominado Estado Democrtico de Direito, a Administrao Pblica altera
drasticamente sua forma de atuao e controle do domnio econmico.
O novo modelo do Estado Democrtico de Direito estimula a harmonia entre a
atividade estatal e a ao privada, valorizando os entes de cooperao e fortalecendo o
desenvolvimento da comunidade mediante os instrumentos de garantia e de proteo de
direitos coletivos e difusos. (TCITO, op. cit., p. 29).
Percebemos as mudanas estabelecidas por esse novo modelo estatal em
diversos artigos da Constituio Federal de 1988, como, por exemplo, no art. 5, XXXIII (1);
art. 194 (2); 1, do art. 216 (3) e, principalmente, no art. 170, pargrafo nico (4) e no
caput (5) do art. 173. Estes dois ltimos artigos demonstram a retomada dos ideais liberais
pelo Estado Democrtico que, a partir de agora, pretende apenas fomentar, controlar e
fiscalizar a iniciativa privada que passa a compartilhar com o Estado a funo de prestao
de servios pblicos. De acordo com Maria Sylvia Di Pietro,
[...] o Estado deve respeitar os direitos individuais, pelo reconhecimento de que a
iniciativa privada, seja atravs dos indivduos, seja atravs das associaes, tem primazia
sobre a iniciativa estatal; em consonncia com essa idia, o Estado deve abster-se de

exercer atividades que o particular tem condies de exercer por sua prpria iniciativa e
com seus prprios recursos. (500 de Direito Administrativo brasileiro, 2003, p. 206).
A iniciativa econmica pblica, segundo o previsto no art. 173 Constituio Federal,
e observado o princpio da subsidiariedade, se destina a complementar a iniciativa privada.
Segundo Caio Tcito, "[...]. O Estado, em suma, se retira do plano da gesto direta dos
servios, recolhendo-se a uma posio de avaliao da eficincia dos agentes privados,
com vistas a proteger o interesse dos usurios". (op. cit., p. 30).
Definido o novo modelo estatal, a Administrao Pblica, ento, volta-se para os
desafios impostos pelo Mercado Econmico o qual, atravs dos investidores estrangeiros,
exige regras claras para poder investir no Pas, maior controle do Estado na aplicao dos
recursos captados e, ao mesmo tempo, exige espao para poder competir no mercado
interno. O Brasil entra na era da globalizao e, para poder atender s exigncias e s
presses internacionais, so necessrias diversas emendas Constituio de 1988, as
quais passaremos a analisar.
2.1.Abertura ao Capital Estrangeiro EC n 6, 7 e 36
A primeira alterao significativa na Constituio de 1988, visando entrada de
capital estrangeiro na economia do Pas, ocorreu em 15 de agosto de 1995, com a
promulgao das Emendas Constitucionais n 6 e 7.
A emenda n 6 revogou o art. 171 que considerava empresa brasileira de capital
nacional aquela constituda sob as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas.
Tambm alterou o texto do caput do art. 176, que passou a no exigir o controle do capital
nacional de empresas constitudas sob as leis brasileiras que pretendam pesquisar e
explorar os recursos minerais ou aproveitar dos potenciais de energia eltrica. A Emenda
n 6 realizou a quebra do monoplio da Unio da explorao de recursos minerais e dos
recursos hdricos para a gerao de energia eltrica.
A Emenda n 7 alterou o texto do art. 178, acabando com o monoplio da
navegao de cabotagem e interior que s era permitida para embarcaes nacionais,
permitindo inclusive que armadores, proprietrios, comandantes e at dois teros da
tripulao possam ser de nacionalidade estrangeira.
Dando continuidade abertura da economia nacional ao capital estrangeiro, a
Emenda n 36, promulgada em 28 de maio de 2002, deu nova redao ao art. 222 da
Constituio Federa de 1988, para permitir a participao de capital estrangeiro nas
empresas jornalsticas e de radiodifuso sonora e de sons.
2.2.Flexibilizao dos monoplios estatais EC n 5, 8 e 9
A abertura do mercado se deu tambm em relao aos monoplios estatais
referentes explorao de gs canalizado, servios de telecomunicao e a pesquisa e a
lavra das jazidas de petrleo e gs natural, bem como do transporte martimo de petrleo
bruto de origem nacional ou derivados de petrleo produzidos no Pas.
As Emendas Constitucionais n 5, 8, promulgadas em 15 de agosto de 1995 e a
Emenda n 9, promulgada em 9 de novembro de 1995, acabaram, respectivamente, com
estes monoplios estatais, passando a permitir s empresas privadas, nacionais ou
estrangeiras, explorao dos servios at ento exclusivos da Unio ou dos EstadosMembros.
2.3.Privatizaes
A quebra do monoplio do Estado no era suficiente. Aproveitando-se do fato da
Divida Pblica estar em um patamar altssimo, a Administrao Pblica, pressionada pelo
Mercado Econmico e pelo FMI, que desde o fim da dcada de 70 ditam as regras da
economia interna no Pas, inicia um discurso de austeridade e de responsabilidade fiscal.
O Estado agora no pode gastar mais do que arrecada. Assim, investimentos em
empresas estatais e com obras pblicas deixam de ser prioridade. A nova ordem
economizar e liberar espao, antes ocupado apenas pelo Estado, para que empresas

privadas assumam a prestao dos servios pblicos. D-se incio s privatizaes que
ocorreram sem a necessidade de alteraes no texto da Constituio Federal vigente.
Em de 12 de abril de 1990 foi promulgada a Lei n 8.031 que instituiu o Programa
Nacional de Privatizao, e que trazia no art. 1, incisos I a VI, os objetivos fundamentais
dessa poltica, dentre eles:
a)Reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa
privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
b)Contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das
finanas do setor pblico;
c)Permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em
que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;
Em 1997 a Lei n 9.491 altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Privatizaes e revoga a Lei n 8.031/90.
Com as privatizaes buscou-se construir um Estado mais gil e enxuto, porm,
isto no ocorreu. A dcada 90 foi marcada pela sada do Estado do campo empresarial,
com a transferncia para a iniciativa privada de inmeras entidades estatais responsveis
pela execuo de servios pblicos. Entretanto, para assumir a nova postura de Estado
Regulador, responsvel pela fiscalizao, legislao e planejamento, foi necessria a
criao de diversas autarquias especiais, e, com isso, a estrutura manteve-se
praticamente inalterada.
2.4.Nascimento das Agncias Reguladoras no Brasil
Os processos de privatizao e desestatizao, desencadeados pelo Programa
Nacional de Privatizao, transferiram para a iniciativa privada praticamente todo servio
pblico realizado, at ento, exclusivamente pelo Estado, ficando a cargo deste apenas a
explorao de atividade econmica imperativo da segurana nacional, ou relevante ao
interesse coletivo ou cujo monoplio ainda permanea outorgado Unio, conforme
estabelecido nos arts. 173 e 177 da Constituio Federal.
Para controlar a prestao dos servios pblicos transferidos para terceiros, foram
criadas, no incio da dcada de 1990, diversas Agncias Reguladoras, dentre elas: a
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, Lei n 9.782/99; Agncia Nacional do
Petrleo ANP (6), Lei n 9.478/97; Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (7),
Lei n 9.472/97; Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS, Lei n 9.961/00.
O Estado brasileiro deixa de ser, definitivamente, um Estado produtor de bens e
servios para ser um Estado Regulador que apenas estabelece regras e fiscaliza o seu
cumprimento, pelo exerccio de todas as atividades inerentes ao poder de polcia (arts. 173
e 177, CF/88). A interveno nas atividades econmicas e sociais passa, agora, a ser
exercida indiretamente.
Esta uma tentativa desesperada para tirar o Brasil da situao catica que se
encontra, por ter seguido, durante longo perodo, o modelo de Estado Social de Direito.
3 Das Agncias Reguladoras nos EUA
As Agencias de Regulao brasileiras foram criadas a partir de instituies
similares dos Estados Unidos, as quais passaremos a analisar:
A criao de Agncias de Regulao nos Estados Unidos aconteceu no fim do
sculo XIX, com o intuito de controlar alguns setores da atividade econmica, combater a
formao de cartis e permitir a livre concorrncia.
Para muitos doutrinadores, o direito administrativo norte-americano construdo a
partir da criao das agncias de regulao. Foi justamente a partir da dcada de 1930,
quando o Estado Americano, na tentativa de sair da grande depresso iniciada no fim dos
anos 20, aumenta o controle sobre as atividades econmicas, principalmente no combate
ao monoplio e concorrncia perniciosa ao mercado, que as agencias de regulao teve

seu poder aumentado, passando inclusive a editar normas sobre fixao de preos,
alocao de recursos e sobre os custos dos servios.
Com base nos princpios da neutralidade poltica e da legitimidade tcnica, que
pregavam a total ausncia de influencias polticas nas decises das agencias de
regulao, o direito administrativo americano transfere para as agencias o controle do
mercado econmico americano.
Para evitar o abuso de poder e a interferncia indiscriminada no mercado
econmico por parte das agencias, o governo americano edita, em 1946, a Lei de
Procedimento Administrativo. De acordo com Cibele Cristina Shecaira, foi "um mecanismo
de formalizao procedimental e homogeneizao do funcionamento dos rgos
administrativos, que possibilitou o controle judicial das decises finais das agncias pelo
judicirio". (A Competncia das Agncias Reguladoras nos USA, 2003, p. 461).
At o final da dcada de 1980, com base no direito da common law, as Agncias de
Regulao americanas possuam poderes para expedir regulamentos com fora de lei.
Esses poderes decorriam da funo normativa delegada s agencias pelo Poder
Legislativo americano, ratificado pela Suprema Corte. Entretanto, a partir do governo do
Presidente Ronald Reagan, com o inicio da poltica de incentivo iniciativa privada e de
flexibilizao das regras estipuladas para os setores regulados pelas Agncias de
Regulao americanas, essas entidades comeam a perder seus poderes de interveno
em relao aos agentes privados. Iniciou-se o perodo da desregulao, que vigora at
hoje. (CARVALHO, 2003, p. 17-418).
4 Das Agncias de Regulao no Brasil
Independentemente de haver delegado iniciativa privada a prestao da grande
maioria dos servios pblicos, atravs de contratos de concesso ou permisso, conforme
previsto no art. 173 da Constituio Federal, a Administrao Pblica brasileira ainda
permanece responsvel por esses servios, da a necessidade de se continuar
fiscalizando, planejando e regulando os servios prestados por terceiros.
Tomando como modelo as Agncias de Regulao americanas, a Administrao
Pblica brasileira resolve criar aqui no Brasil um "novo" modelo de instituio, cuja funo
inicial era a de planejar e realizar a fiscalizao e regulao das empresas concessionrias
e permissionrias de servios pblicos.
Apesar da pompa e circunstncia criada em torno das novas Agncias de
Regulao brasileiras, podemos dizer que estes institutos h muito existem em nosso
Estado, exercendo funo de regulao de vrias atividades econmicas e de prestaes
de servios pblicos. Como exemplos, podemos citar o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica CADE, e o prprio Banco Central do Brasil.
Segundo Luiz Roberto Barroso:
Quanto aos servios pblicos, as funes transferidas para as agncias
reguladoras no so novas. [...] Ocorre todavia que, quando os servios pblicos eram
prestados diretamente pelo prprio Estado ou indiretamente por pessoa jurdica por ele
controlada (como as sociedades de economia mista e as empresas pblicas), estas
funes no tinham visibilidade e, a rigor, no eram eficientemente desempenhadas.
Agora, todavia, a separao mais ntida entre o setor pblico e o setor privado revigora
esse papel fiscalizador. (Agncia Reguladoras. Constituio, Transformaes do Estado e
Legitimidades, 2003, p. 170).
4.1.Conceito de Regulao
Um dos grandes dilemas que envolvem as atuais Agncias de Regulao
brasileiras justamente saber qual a abrangncia do seu termo regulao.
No devemos confundir regulao com regulamentao. A origem da expresso
regulao vem da traduo do ingls de regulation. A expresso regulation, dependendo

do contexto, pode ser traduzida para o portugus como regulao ou regulamentao,

mas no contexto especfico das agncias reguladoras, a expresso deve,
obrigatoriamente, ser traduzida como regulao. J regulamentao a traduo de outra
expresso inglesa:rulemaking.
Assim, com o intuito de melhor definirmos o correto significado do termo regulao,
diferenciando-o do termo regulamentao, partimos das definies destes dois termos
propostas pelo dicionrio Novo Aurlio Sculo XXI:
regulao. [De regular + ao]. S.f. Ato ou efeito de regular(-se).
regulamento. [De regular + mento]. S. m. 1. Ato ou efeito de regular. 2. Ordem
superior; determinao. 3. Prescrio, regra, norma, preceito. 4. Conjunto de regras ou
normas. 5. Disposio oficial para explicar a execuo de uma lei, etc.
regular. [Do v. lat. Regulare.] V. t. d. 1. Sujeitar as regras; dirigir;
regrar. 2. Encaminhar conforme a lei. 3. Esclarecer e facilitar por meio de disposies (a
execuo de lei); regulamentar. 4. Estabelecer regras para; regularizar [...]. (NOVO
AURLIO, 1999, p. 1733).
Como podemos perceber, dependendo da interpretao dada aos termos
regulao e regulamentao, podemos incorrer em erro e achar que s Agncias de
Regulao so delegados poderes e competncias a elas imprprias pois a prpria
Constituio Federal utiliza-se da expresso "rgo regulador", nos arts. 21, XI e 177, 2,
III, e refere-se ao papel regulador atribudo ao Estado no art. 174.
Alexandre Santos de Arago aps analisar a diferena entre regulao e
regulamentao, regulao pblica no-estatal, auto-regulao, desregulao, poder de
polcia e Administrao ordenadora, chega ao seguinte conceito de regulao:
Conjunto de medidas legislativa, administrativas e convencionais, abstratas ou
concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente
indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econmicos,
evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituio e orientandoos em direo socialmente desejveis. (O Conceito Jurdico de Regulao da Economia,
2001, p. 74).
Paulo Roberto Ferreira Motta conceitua regulao, depois de apresentar conceitos
de doutrinadores estrangeiros e nacionais, como sendo:
O processo administrativo encetado pela Administrao Pblica. Mediante a
observncia do regime jurdico de Direito Pblico, de limitao liberdade e propriedade,
visando dar funcionalidade e racionalidade ao mercado. Quando direcionada atividade
privada, estabelece um regime de sujeio geral e impe deveres aos agentes do
mercado. Ao revs, quando endereada aos servios pblicos,constitui um regime de
especial sujeio e impe obrigaes aos prestadores e cidados-usurios. (A Regulao
como Instituto Jurdico, 2003, p. 209).
Maria Sylvia Z. Di Pietro apresenta dois conceitos de regulao, o primeiro ao
definir regulao econmica:
Conjunto de regras de conduta e de controle da atividade privada do Estado, com a
finalidade de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado. (Limites da funo
reguladora das Agencias diante do princpio da legalidade, 2003, p. 29).
O outro para definir regulao no mbito jurdico:
Conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econmica pblica e
privada e das atividades sociais no exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o
interesse pblico. (op. cit., p. 30).
A partir de destes conceitos, conclumos que o termo regulao diz respeito a todo
tipo de interveno que o Estado faz na atividade econmica pblica e privada, ora para
controlar e orientar o mercado, ora para proteger o interesse pblico.

Portanto, regulao e regulamentao so termos distintos, e esta diferena tornase cristalina ao interpretamos o art. 84, inciso IV, e seu Pargrafo nico, da Constituio
Federal. A atividade de regulamentao exclusiva do Chefe do Poder Executivo, no
sendo passvel de delegao. Por sua vez, possuem competncia para expedir regras
regulatrias tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Administrativo atravs de suas
entidades pertencentes Administrao Direta ou Indireta.
4.2.Natureza jurdica das Agncias de Regulao brasileiras: Autarquias
especiais
Diferentemente das Agncias de Regulao americanas, as agncias brasileiras
foram criadas vinculadas Administrao Pblica. Possuem natureza jurdica de
Autarquias especiais, o que significa dizer que tm personalidade jurdica de direito pblico
e, da mesma forma que as demais autarquias, s podem ser criadas mediante lei
especfica, conforme a norma do art. 37 da Constituio Federal, mais precisamente do
seu inciso XIX, com a nova redao dada pela EC n. 19/98.
As agncias de Regulao possuem uma maior independncia administrativa e
financeira em relao ao Poder Pblico e s demais autarquias que compem a
Administrao Pblica indireta. Por causa dessa independncia, so consideradas
Autarquias especiais. Entretanto, como no existe lei que defina o que seja regime
especial, a especialidade das agncias de regulao deve ser verificada em cada caso,
pois, de acordo com Celso Antnio B. de Mello, "no havendo lei alguma que defina
genericamente o que se deva entender por tal regime, cumpre investigar, em cada caso, o
que se entende com isso. A idia subjacente continua a ser a de que desfrutariam de uma
liberdade maior do que as demais autarquias" (Curso de Direito Administrativo, 2002, p.
139).
Conforme entendimento de vrios doutrinadores, dentre eles, Lus Roberto
Barroso:
A instituio de um regime jurdico especial visa a preservar as agncias
reguladoras de ingerncia indevidas, inclusive e sobretudo, por parte do Estado e de seus
agentes. Procurou-se demarcar, por essa razo, um espao de legtima discricionariedade,
com predomnio de juzos tcnicos sobre as valoraes polticas. Constada a necessidade
de se resguardarem essas autarquias especiais de injunes externas inadequadas,
foram-lhe outorgadas autonomia poltico-administrativa e autonomia econmico-financeira.
(op. cit., p. 174).
4.3.Da independncia das Agncias de Regulao
A partir da anlise das leis 9.427/96, 9.472/97 e 9.961/00, que criaram
respectivamente a ANEEL, ANATEL e a ANS, podemos identificar algumas das principais
caractersticas que conferem especialidade a estas agncias reguladoras, tais como:
a)Estabilidade dos Dirigentes (8);
b)Mandato dos Dirigentes no coincidente com o do Chefe do Poder Executivo (9);
c)Ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao Direta (10);
d)Competncia decisria em mbito administrativo (11);
e)Funo normativa (12).
Podemos notar que algumas destas especialidades possuem duvidosa harmonia
com os preceitos constitucionais vigentes. ntida a inteno do legislador, alm de
conferir uma maior independncia tcnica e poltica em relao ao Poder Pblico, de
proporcionar s Agncias de Regulao uma total autonomia, em detrimento inclusive das
competncias privativas dos Chefes dos Poderes Executivos.
4.3.1.Da estabilidade e do mandato dos dirigentes
Com relao estabilidade dos dirigentes das Agncias de Regulao, Carlos Ari
Sundfeld, em artigo que comenta sobre os servios pblicos e regulao estatal, diz o
seguinte:

No caso das agncias reguladoras brasileiras recentes a outorga de autonomia

parece haver objetivado, ao menos inicialmente, oferecer segurana a investidores
estrangeiro, atraindo-os para a compra de ativos estatais. [...] Na verdade, o fator
fundamental para garantir a autonomia das agncia parece estar na estabilidade dos
dirigentes. Na maior parte das agncias atuais o modelo vem sendo o de estabelecer
mandato. [...] A opo por um sistema de entes com independncia em relao ao
Executivo para desempenhar as diversas misses regulatrias uma espcie de medida
cautelar contra a concentrao de poderes nas mos do Estado, inevitvel nos contexto
intervencionistas. [...] Da a reivindicao, forte especialmente entre as empresas mais
sujeitas a regulao ou de organizaes no-governamentais, em relao, por exemplo,
regulao ambiental , de que o regulador no seja o Executivo, mas um ente com toda
autonomia possvel. (Introduo s Agncias Reguladoras in: Direito Administrativo
Econmico, p. 24-25).
Segundo o ponto de vista por ele defendido, para atrair e, ao mesmo tempo,
agradar investidores estrangeiros, o Estado deve outorgar poderes a entes independentes
e autnomos para, em nome do Estado, regular e "influir na organizao das relaes
econmicas de modo muito constante e profundo" (op. cit., p. 18). Ao Estado, no controle
desses entes, cabe o desafio "de construir um sistema de controles e influncias que
assegurem uma atuao democrtica, atenta a interesses gerais e ordem jurdica, etc."
(op. cit., p. 24).
Ousamos discordar.
Republica Federativa do Brasil compete a defesa dos interesses da Nao (povo,
territrio e Poder (13)), conforme previso constitucional contida no prembulo e nos artigos
que compem o Titulo I Dos Princpios Fundamentais. Assim, ao Estado brasileiro no
permitido transferir, mesmo que seja em parcela mnima, parte do seu Poder, que lhe foi
conferido pelo Povo, para entidades independentes, as quais passariam a ser pequenos
Estados dentro do Estado, principalmente quando este o faz sob a justificativa de defender
interesses econmicos. Nesse sentido, a estabilidade dos dirigentes das Agncias de
Regulao uma afronta direta Constitucional de 1988.
Quando uma lei ordinria, ao criar uma Autarquia, determina que seus dirigentes
sejam nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, na modalidade da livre escolha do cargo
de confiana, com possvel aprovao do Senado ou da Assemblia Legislativa, como
ocorre com o Banco Central do Brasil, por exemplo, em nada fere os princpios e normas
constitucionais vigentes. Porm, ao nosso entendimento, a norma do art. 84, inciso II, da
Constituio Federal flagrantemente violada, quando as Leis que criam as Agncias de
Regulao, como as acima citadas, prevem garantia de estabilidade aos dirigentes
atravs da vedao legal de exonerao desmotivada (14) e quando determinam que
o mandato desses dirigentes ser no coincidente com o do Chefe do Poder Executivo.
Conforme o inciso II do art. 84, compete ao Chefe do Poder Executivo exercer a
direo superior da administrao federal. Por "direo superior" entendemos ser a
competncia atribuda pela Constituio Federal ao Chefe do Poder Executivo para que
este possa, livre e privativamente, escolher todos os demais componentes da maquina
estatal pertencentes sua Administrao Direta e Indireta, podendo inclusive, segundo
sua discricionariedade, substituir, na hora que melhor lhe convier, qualquer um desses
componentes, posto que escolhidos pela capacidade e pela confiana que o Chefe do
Executivo lhes deposita. Desta forma, no podemos concordar com a estabilidade do
dirigente de uma Agncia de Regulao, nem com a impossibilidade de sua exonerao,
uma vez que o Chefe do Poder Executivo, ao assumir a direo da Administrao, federal,
estadual ou municipal, no pode ficar obrigado a conviver com um dirigente, que pertence
sua Administrao Indireta, embora escolhido pelo seu antecessor.

Entendemos, tambm, que a estabilidade dos dirigentes e o mandato no

coincidente com o do Chefe do Poder Executivo violam o princpio republicano previsto no
pargrafo primeiro do art. 1 da Constituio Federal, que prev que todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos. Se o Chefe do Poder Executivo
eleito, de forma democrtica, atravs do voto popular, para exercer o poder em nome do
povo, em face justamente da democracia e do princpio republicano, no podemos
imaginar que esse governante deve ficar sujeito limitaes no previstas
constitucionalmente e que o impedem de exercer, por completo, o exerccio dessa
representao.
O caput do art. 5 da Lei n 9.427/96 ANEEL determina que compete ao
Presidente da Repblica nomear o Diretor-Geral e demais Diretores da Agncia para
cumprir mandato no coincidentes de quatro anos. Para reforar o que acima defendemos
como flagrante inconstitucionalidade deste referido artigo, e dos demais encontrados nas
outras leis criadoras das agncias, temos que fazer a interpretao da palavra mandato.
De acordo com o Novo Aurlio:
mandato. [Do lat. Mandatu] S. m. 1. Autorizao que algum confere a outrem para
praticar em seu nome certos atos; procurao, delegao. 2. Misso,
incumbncia. 3. Ordem ou preceito de superior para inferior; mandado. 4. Poder poltico
outorgado pelo povo a um cidado, por meio do voto, para que governe a nao, estado
ou municpio, ou o represente nas respectivas assemblias legislativas. [...] (op. cit., p.
1.268).
Analisando o artigo acima citado sob a luz das trs primeiras definies, o mandato
do Diretor-Chefe e dos demais Diretores das agncias igual ao dos demais dirigentes
das inmeras autarquias pertencentes Administrao Indireta, de qualquer ente
federativo. Nesse sentido, passveis de exonerao a bem do interesse pblico ou por
discricionariedade do Chefe do Poder Executivo responsvel pela nomeao. Sob o ponto
de vista da quarta definio dada ao substantivo mandato, o Diretor-Chefe e demais
membros da diretoria das Agncias de Regulao, no poderiam ocupar estes cargos,
uma vez que no foram eleitos pelo povo. Nesse sentido estariam cometendo usurpao
de funo pblica e o Presidente da Repblica seria partcipe desse crime.
Entretanto, apesar de tudo o que foi dito, e conforme previsto nas leis instituidoras
das Agncias de Regulao, o chefe do Poder Executivo s poder exonerar o dirigente se
este sofrer condenao transitada em julgado, se houver deciso em procedimento
administrativo disciplinar, pela prtica de ato de improbidade administrativa, pela pratica de
atos lesivos ao interesse pblico ou se violar as regras de incompatibilidade de exerccio
de funo.
4.3.2.Da ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao Direta
Conforme previsto na Lei da ANATEL e da ANS, as Agncias de Regulao no
possuem um vnculo com a Administrao Direta, o que nos permite concluir que a elas
no se aplica o princpio da Tutela que prev a competncia da Administrao Direta para
rever os atos praticados por qualquer das entidades da Administrao Indireta. Dessa
forma, o vnculo entre a Administrao Direta e Agncias de Regulao est limitado
escolha de seus dirigentes pelo Chefe do Poder Executivo que, ao realizar a escolha, est
formalizando a independncia administrativa e poltica entre as Agncias e Administrao
Pblica. Este o entendimento de Celso Antnio B. de Mello: "O Controle administrativo
ou tutela administrativa, segundo generalizada lio doutrinria, exerce-se nos limites da
lei. No se presume. Existir quando, como e na forma prevista em lei" (op. cit., p. 147).
Apesar de esse ser o entendimento majoritrio entre os doutrinadores, a previso
legal de ausncia de vnculo hierrquico com a Administrao Direta (impossibilidade da
aplicao do princpio da Tutela) que no permite a reviso ou modificao dos atos
praticados pelas Agncias de Regulao por Ministros ou Secretrios de Estados, ao

nosso entendimento, uma afronta aos poderes conferidos pela Constituio Federal e
pelas urnas ao Chefe do Poder Executivo, no que diz respeito ao seu poder de direo da
administrao superior (art. 84, II, CF/88), bem como aos seus Ministros ou Secretrios
(art. 87, I, CF/88).
Se imaginarmos uma total independncia administrativa e poltica entre as
Agncias de Regulao e Administrao Direta, no bem da funo regulatria, aquelas
deixariam de pertencer Administrao Indireta e tornar-se-iam entidades estranhas
Administrao, mas com totais poderes sobre esta, algo inaceitvel nos moldes da
composio do atual Estado e do Direito Administrativo brasileiro. Devemos lembrar que,
ao menos constitucionalmente, a funo administrativa e a competncia decisria sobre as
diretrizes polticas a serem implantadas pela Administrao ainda pertencem ao Chefe do
Poder executivo e seus auxiliares diretos.
Porm, no este o entendimento do Supremo Tribunal Federal. O Excelso
pretrio julgou constitucionais as restries ao poder de livre nomeao e exonerao ad
nutum pelo Chefe do Poder Executivo.
Esta interpretao foi tomada no julgamento da medida cautelar pedida na ADIn
1949-0, proposta pelo Governo do Rio Grande do Sul, em face de dispositivo de Lei
Estadual de criao da Agncia de Regulao de Servios Pblicos Concedidos do Rio
Grande do Sul (AGERGS) que determina que os atos de investidura e exonerao dos
conselheiros devem ser submetidos apreciao do Legislativo. Argumentou o governo do
Rio Grande do Sul que a Agncia um rgo de planejamento e, portanto, uma autarquia
do Poder Executivo, no podendo, como tal, ter autonomia em relao ao governador.
Assim, por exercerem cargos de confiana, os Conselheiros da AGERGS podem ser
demitidos ou substitudos ad nutum. Ao julgar constitucionais as restries, o STF o fez
nos seguintes termos: a restrio ao poder de livre nomeao constitucional em virtude
do art. 52, III, f, da Constituio Federal, admitir a prvia aprovao do Senado Federal
na escolha de titulares de outros cargos que a lei determinar. Quanto restrio ao poder
de livre exonerao, o STF entende constitucional por no violar as competncias do
Chefe do Poder Executivo, admitindo a exonerao apenas por justa causa e mediante o
prvio procedimento administrativo, assegurado o contraditrio e a ampla defesa, ou se
advier a mudana da lei criadora da agncia.
4.3.3.Da competncia decisria em mbito administrativo
Com relao s decises em mbito administrativo, compete s Agncias de
Regulao o julgamento, em ltima instncia administrativa, dos recursos contra seus
atos, no existindo a hiptese de recursos hierrquico imprprio de reviso, dirigido
Administrao Direta. Conforme estabelecido em lei, da competncia das Agncias de
Regulao a soluo dos conflitos entre as concessionrias e a Administrao Pblica; dos
conflitos entre as diversas concessionrias que atuam dentro do setor regulado, e, entre
estas e os usurios/consumidores dos servios pblicos prestados.
As decises proferidas pelas Agncias de Regulao, em mbito administrativo,
no impedem que tanto o concessionrio prestador do servio pblico quanto o
consumidor final que se julgarem prejudicados com tais decises, ingressem com ao
prpria no Poder Judicirio. A Constituio Federal vigente prev o principio da
inafastabilidade do acesso ao Poder Judicirio, prevista no art. 5, inciso XXXV. Nesses
casos, apesar da doutrina determinar que ao Judicirio compete somente a anlise da
legalidade do ato administrativo, cabe tambm a analise do mrito da deciso
administrativa, isto , da oportunidade e convenincia. a imposio dos princpios da
moralidade, da razoabilidade e da eficincia.
O conhecimento convencional no sentido de no ser possvel [o Poder Judicirio]
exercer controle de mrito sobre os atos administrativos tem cedido passo a algumas
excees qualitativamente importantes, geradas no mbito do ps-positivismo e da

normatividade dos princpios. [...] luz desses novos elementos, j no mais possvel
afirmar, de modo peremptrio, que o mrito do ato administrativo no passvel de exame.
Isso porque verificar se alguma coisa , por exemplo, razovel ou seja, se h adequao
entre meio e o fim, necessidade e proporcionalidade constitui, evidentemente, um exame
de mrito. [...] Notadamente no que diz respeito a decises informadas por critrios
tcnicos, dever agir com parcimnia, sob pena de se cair no domnio da incerteza e do
subjetivismo. (BARROSO, op. cit. p. 186).
Entretanto, h entendimento diverso, como o demonstrado por Alexandre dos
Santos Arago:
Em relao ao Poder Judicirio, a independncia dos rgos e entidades dos
ordenamentos setoriais no pode, pelo menos em sistemas que, como o nosso (art. 5,
XXXV, C.F.), adotam a unidade de jurisdio, ser afirmada plenamente. Em tese, sempre
ser possvel o acionamento do Judicirio contra as suas decises. Todavia, em razo da
ampla discricionariedade conferida pela lei e ao carter tcnico-especializado do seu
exerccio, prevalece, na dvida, a deciso do rgo ou entidade reguladora, at porque,
pela natureza da matria, ela acabaria deixando de ser decidida pela agncia, para, na
prtica, passar a ser decidida pelo perito tcnico do Judicirio.
O Poder Judicirio acaba, portanto, em razo de uma salutar autolimitao, tendo
pouca ingerncia material nas decises das agncias, limitando-se, na maioria das vezes,
como imposio do Estado de Direito, aos aspectos procedimentais assecuratrios do
devido processo legal e da participao dos direta ou indiretamente interessados no objeto
da regulao. (As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes, 2002,
p. 30).
Ainda em relao ao controle pelo Poder Judicirio, e mais precisamente pelos
rgos de Defesa do Consumidor, questo interessante saber se as Agncias de
Regulao esto sujeitas, ou no, ao Cdigo de Defesa do Consumidor, uma vez que as
Leis criadoras dessas autarquias especiais j tratam dessa matria (15) e, a princpio,
caberia a elas a defesa do consumidor quando este receber tratamento indevido pela
prestao dos servios por parte das concessionrias.
No h unanimidade com relao a esta questo, porm o nosso entendimento
de que apesar da matria estar normatizada em leis especiais, isso no confere a
exclusividade da defesa do consumidor s Agncias de Regulao, pois, se esse for o
novo entendimento, a quem ir recorrer o consumidor quando a Agncia de Regulao se
omitir ou quando a situao ftica envolver relao de consumo no regulada pela
Agncia? Entendemos que o CDC deve e pode ser usado, subsidiariamente, ao
regulamento das Agncias de Regulao, as quais devem realizar a defesa do
consumidor, em conjunto com os demais rgos especficos. a interpretao que
fazemos a partir dos princpios previstos no CDC e do art. 3, inciso XI, da Lei n 9.472/97
ANATEL que prev o direito do usurio de peticionar contra a prestadora de servio,
perante o rgo regulador e os organismos de defesa do consumidor.
4.4.Do controle das contas e dos gastos das Agncias de Regulao
Com relao ao controle das contas e dos gastos das Agncias de Regulao, a
Constituio Federal vigente prev que este controle deve ser realizado pelo Congresso
Nacional, no caso de Autarquias federais, mediante controle externo exercido pelo Tribunal
de Contas da Unio (art 49, inciso X, art. 70 e art. 71, da CF/88) ou pelo sistema de
controle interno de cada Poder. O art. 75 estabelece que as normas de controle definidos
para o Tribunal de Contas da Unio so extensivos aos respectivos tribunais de contas dos
Estados e Municpios.
Conforme previso constitucional, compete aos Tribunais de Contas a auditoria
financeira e oramentria; o julgamento das contas dos administradores e responsveis

por bens e valores pblicos e a emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Administrao Pblica Direta e Indireta.
Nota-se, entretanto, que os Tribunais de Contas s podem examinar a legalidade,
legitimidade e economicidade do uso de dinheiro pblico pelas Agncias de Regulao,
no sendo de sua competncia a investigao do mrito das decises administrativas por
elas proferidas.
4.5.Da Responsabilidade das Agncias Reguladoras
Da interpretao do art. 37, 6, da Constituio Federal, conclumos que o Estado
tem responsabilidade objetiva pelos os danos causados, na prestao de servios
pblicos, por qualquer dos seus entes da Administrao Direta e Indireta, desde que
comprovado o nexo de causalidade entre o dano e o servio prestado.
Com relao s Agncias de Regulao, por serem as entidades responsveis pela
concesso, permisso, autorizao, fiscalizao e regulao dos servios pblicos
prestados por terceiros, a princpio deveriam ser apenas indiretamente responsveis pelos
prejuzos causados, uma vez que a concessionria ou permissionria do servio pblico
quem executa a atividade e, conforme previso constitucional (art. 37, 6, CF/88), quem
deve responder diretamente ao usurio pelo servio prestado. Neste sentido, a Agncia de
Regulao seria subsidiariamente responsvel pelos prejuzos causados pela
concessionria.
Esse o entendimento de Celso Antnio B. de Mello, acrescentando ainda que
essa "responsabilidade subsidiria das Agncias de Regulao s existir se o dano for
decorrente da prpria prestao do servio pblico concedido, que em caso de prejuzo
em relao a terceiros alheios prestao, este no ser suportado pelas Agncias".
(Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta, 1995, p. 464). Entretanto, h
posicionamentos divergentes como o defendido por Yussef Said Cahali, para quem a
responsabilidade do Estado por ato de seu concessionrio pode ser solidria e no
subsidiria, em determinadas situaes em que se verifique a omisso do poder
concedente:
[...] se, em razo da m escolha do concessionrio a quem a atividade diretamente
constitutiva do desempenho do servio foi concedida, ou de desdia na fiscalizao da
maneira como este estaria sendo prestado coletividade, vem a concorrer por esse modo
pra a verificao do evento danoso. (Responsabilidade civil do estado. Malheiros, 1995, p.
150-151).
4.6.Da Funo normativa das Agncias Reguladoras
Dentre as caractersticas que conferem especialidade s Agncias de Regulao,
enumeradas no tpico 4.3 acima, a funo normativa , sem dvida, a mais polmica de
todas. Polmica porque atravs de Lei ordinria que se est transferindo competncia
legislativa, que nem mesmo o Chefe do Poder Executivo possui, para entidades
pertencentes Administrao Indireta, o que, a primeira vista, fere os princpios
constitucionais da legalidade e o da separao dos Poderes. o que passaremos a
analisar.
Carlos Ari Sundfeld defende a usurpao da funo legislativa pelas Agncias de
Regulao, nos seguintes termos:
Nos novos tempos, o Poder Legislativo faz o que sempre fez: edita leis,
freqentemente com alto grau de abstrao e generalidades. S que, segundo os novos
padres da sociedade, agora essas normas no bastam, sendo preciso normas mais
diretas para tratar das especificidades, realizar o planejamento dos setores, viabilizar a
interveno do Estado em garantia do cumprimento ou a realizao daqueles valores:
proteo do meio ambiente e do consumidor, busca do desenvolvimento nacional,
expanso das telecomunicaes nacionais, controle sobre o poder econmico enfim,
todos esses que hoje consideramos fundamentais e cuja persecuo exigimos do Estado.

 isso o que justificou a atribuio de poder normativo para as agncias, o qual no exclui
o poder de legislar que conhecemos, mas significa, sim, o aprofundamento da atuao
normativa do Estado. (op. cit., p. 27).
Analisando o pensamento acima transcrito, conclumos que os integrantes do
Poder Legislativo brasileiro, democraticamente eleitos atravs do voto popular para
exercer as atividades legislativas do Estado, devem, a partir de agora, se preocupar
apenas com assuntos frvolos, pois devem deixar para as Agncias de Regulao o
exerccio de criao de normas que tratam das especialidades, do planejamento dos
setores que exploram atividades econmicas e prestao de servios pblicos essenciais
ao Estado e populao, bem como das normas que viabilizam a interveno estatal
nesses setores. Com todo o respeito que o doutrinador merece, e com base no modelo de
Estado proposto pela Constituio vigente, com uma explicita diviso dos Poderes, s nos
resta dizer que isso um absurdo.
Carlos Ari Sundfeld defende a mxima autonomia das Agncias de Regulao as
quais devem possuir estabilidade para seus dirigentes, competncia decisria em mbito
administrativo, e poder normativo. Como analisado no tpico 4.3.1, essa proposta cria
pequenos Estados dentro do prprio Estado. As Agncias Reguladoras, nesta viso, so
ilhas com competncia para legislar, administrar e julgar, inclusive sobre seus prprios
atos. Na verdade, sem possibilidade de controle e interveno, podem tornar-se facilmente
em entidades ditatoriais.
Assim como Carlos Ari Sundfeld, outros renomados doutrinadores tambm
defendem que o Estado deve se adequar rapidamente s novas exigncias da
"sociedade" (16) e, para isso, deve utilizar do seu poder regulamentar, da delegao
legislativa e da deslegalizao, atravs da retirada, pelo prprio legislador, de
determinadas matrias do domnio da lei, para atribu-las disciplina das agncias. Todas
essas teorias so extremamente teis ao avano do Direito Administrativo, mas no
podem servir de fundamentao para as profundas mudanas que esto sendo realizadas
na estrutura do Estado brasileiro. Se a adequao s novas exigncias da "sociedade"
pede mudanas na estrutura do atual Estado brasileiro, que essas sejam realizadas
atravs de Emendas Constitucionais, para as matrias que a prpria Constituio permite
sua alterao, ou, em caso extremo, que seja proposta uma nova Constituio e, nesse
caso, que o Congresso seja desconstitudo, novas eleies sejam realizadas e um novo
Poder Constituinte originrio seja composto. Nesse caso tudo ser permitido.
Enquanto isso no ocorrer devemos respeitar os princpios e as normas
constitucionais vigentes e a criao de qualquer entidade regulatria, pertencente, ou no,
Administrao Pblica, s pode ser realizada a partir dos preceitos existentes na
Constituio. Esse o nosso entendimento, e sob essa tica que passamos a analisar a
funo normativa das agncias reguladoras.
A Constituio de 1988 ao tratar da funo normativa de entidades da
Administrao Pblica restringiu ao mximo o seu exerccio, s o permitindo em caso
excepcionais: art. 21, inciso XI (17); art. 87, pargrafo nico, inciso II (18); art. 177, 2, inciso
III (19) e art. 207 (20). O motivo por ter restringido tal atividade normativa porque a
Constituio prev papeis distintos e especficos a cada um dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, e dedica pargrafos exclusivos a cada um deles, onde define os
limites e as condies em que a independncia e harmonia entre os Poderes so
exercidas. A isso se d o nome de Princpio da separao de poderes, expresso em seu
art. 2.
Com relao competncia do Poder Executivo para editar atos normativos, a
Constituio de 1988 prev as seguintes hipteses:
a)Medidas Provisrias, art. 62, CF/88, mesmo assim, em caso de relevncia e
urgncia, e respeitadas as vedaes estabelecidas;

b)Leis delegadas, art. 68, CF/88, quando autorizado pelo Congresso Nacional e
respeitadas as vedaes estabelecidas sobre as matrias cabveis;
c)Regulamentos, art. 84, inciso IV, ato privativo do Presidente da Repblica,
indelegvel.
No podemos concordar com quem diz que o poder regulamentar passvel de
outorga quando realizado atravs de lei. O Poder constituinte originrio concedeu poderes
para emitir regulamentos exclusivamente ao Presidente da Repblica, esse no um
poder da competncia do Poder Legislativo e, justamente por no ser o seu titular, no
pode transferi-lo a outrem.
O art. 5, inciso II, da Constituio Federal prev o princpio da legalidade, ou da
reserva legal, que uma das mais importantes garantias individuais. Por reserva legal
entendemos como a exigncia imposta ao legislador de esgotar toda a matria do texto da
norma, sem deixar espaos para a atuao discricionria a quem ir aplic-la. Tambm
podemos definir reserva legal sob o aspecto formal e material. A reserva de lei formal
ocorre quando a matria objeto da lei s pode ser tratada pelo Poder Legislativo atravs
do processo legislativo previsto na Constituio. Ocorre a reserva de lei material quando a
Constituio permite que outros entes, que no o legislativo, criem atos normativos com
fora de lei. No caso do Poder Executivo so os atos normativos acima descritos.
Assim, as Agncias de Regulao no tm competncia para criar normas que
tratem de matrias constitucionalmente definidas como de reserva legal, ou seja, regras de
conduta que inovem a ordem jurdica ou que afetem direitos individuais, impondo
obrigaes, penalidades, deveres, ou criando benefcios, sob pena de violao dos
princpios da legalidade, diviso dos poderes e da segurana jurdica.
O que, ento, resta s agncias reguladoras como poder normativo?
Maria Sylvia Di Pietro, define que as agencias de regulao podem emitir atos
administrativos de efeitos concretos:
[...] ou seja, os atos que, formalmente, apresentam como atos normativos, mas
que, quanto ao contedo, so verdadeiros atos administrativos, porque decidem casos
concretos. medida que as agncias vo se deparando com situaes irregulares, com
atividades que quebram o equilbrio do mercado, que afetam a concorrncia, que
prejudicam o servio pblico e seus usurios, que geram conflitos, elas vo baixando atos
normativos para decidir esses casos concretos. [...] a que que est o que h de mais
tpico na funo reguladora: ela vai organizando determinado setor que lhe est afeto,
respeitando o que resulta das normas superiores (e que garantem o aspecto de
estabilidade, de continuidade, de perenidade) e adaptando as normas s situaes
concretas, naquilo que elas permitem certa margem de flexibilidade ou de
discricionariedade.(op. cit., p. 57-58).
Concordamos com o ponto de visto defendido pela Doutrinadora, pois, como ato
administrativo concreto, o poder normativo das agncias de regulao, no viola preceitos
constitucionais e ao mesmo tempo permite que as agncias exeram plenamente suas
atividades de gerncia, de fiscalizao, negociais, administrativas, normativas e
sancionadoras.
4.7.Para quem trabalham as Agncias Reguladoras no Brasil?
As Agncias de Regulao foram implantadas na estrutura organizacional da
Administrao Indireta para permitir que o Estado deixe a explorao de atividades
econmicas e a prestao de servios pblicos nas mos de terceiros, principalmente nas
dos investidores estrangeiros. Dessa forma, ao mesmo tempo em que o Estado atrai
capital externo, mantm a atividade fiscalizadora, normativa e sancionadora. Porm, no
foi apenas isso que ocorreu.
Atravs da discusso acima exposta, verificamos que as leis criadoras das
agncias de regulao possuem normas inconstitucionais, deliberada e propositalmente

criadas com a inteno de proporcionar s agncias a mxima independncia e autonomia

em face da Administrao Pblica a qual est vinculada. Mas para qual finalidade foram
criadas essas norma inconstitucionais?
Como dito acima, as Agncias de Regulao so Autarquias especiais, tais como o
CADE, o Bando Central do Brasil e as Universidades Federais. Todas estas Autarquias so
exemplos de entidades especiais que pertencem Administrao Indireta, e que possuem
certa independncia em relao Administrao Direta, inclusive com previso
constitucional, como prev o art. 207 que confere autonomia s Universidades, para citar
apenas um exemplo. Porm, no h, como no caso das Agncias de Regulao, nenhuma
discusso mais acirrada por parte dos polticos, empresrios, juristas ou mesmos dos
doutrinadores, quanto especialidade dessas outras autarquias especiais. Por que ento
a polmica criada em torno das Agncias de Regulao?
clara a inteno dos Pases Desenvolvidos e dos especuladores internacionais
de flexibilizar a economia dos Pases subdesenvolvidos mesmo que para isso seja
necessrio alterar as suas estruturas polticas. A inteno, no declarada, a de obter o
domnio do mercado econmico e das atividades essncias, tais como: telecomunicao,
transporte, energia eltrica, bancos, etc. Nada melhor para a realizao desse objetivo que
sugerir, aos Governos locais, a implantao de Agncias de Regulao como entidades
independente, como as que esto sendo criadas aqui no Brasil.
Ao adquirir a mxima independncia e autonomia, uma agncia de regulao pode
tornar-se presa fcil do mercado econmico e, ao invs de defender os interesses
pblicos, poder passar a defender os interesses dos concessionrios. Os
concessionrios, assim, tero ao seu dispor uma das engrenagens da mquina estatal
para realizao de interesses prprios.
Conforme entendimento de Alexandre Santos Arago, ao comentar sobre a
independncia poltica das agncias de regulao:
[...] a independncia no deve existir apenas em relao aos demais agentes e
Poderes do Estado, devendo tambm se impor frente aos geralmente poderosos
interesses econmicos regidos pelas agncias reguladoras. Neste sentido, devero ser
impostas normas e garantias para que os seus titulares no atuem no interesse de grupos
para os quais tenham trabalhado ou para os quais pretendam, formal ou informalmente,
trabalhar depois de deixarem a direo do rgo ou entidade reguladora [...]
[...]O problema, certamente, no especfico dos rgos e entidades dos
ordenamentos setoriais, ocorrendo, em maior ou em menor grau, em toda a administrao
pblica, aqui e alhures. Todavia, quando um ordenamento setorizado, os seus dirigentes,
inclusive pela formao tcnico-profissional especializada no setor, tendem a ter um
contato mais estreito e freqente com os agentes econmicos regulados, o que, se por um
lado positivo, por outro, se no forem criados os instrumentos necessrios, poder levar
parcialidade das agncias.
Com isso se v que, apesar de em relao ao poderes polticos do Estado a
independncia de tais rgos e entidades estar, felizmente, em avanado processo de
afirmao, ainda h um longo caminho a percorrer para que seja assegurada a sua plena
independncia face aos interesses regulados. (op. cit., p. 33-34).
No podemos nos esquecer de que as Agncias de Regulao foram criadas para
regular determinadas atividades que o Estado deixou de executar, pois as transferiu para o
setor privado. Neste contexto as Agencias de Regulao devem sempre prezar pela
aplicao do princpio do interesse pblico sobre o interesse privado. Porm, diante do
modelo proposto, a populao no tem nenhuma participao nas decises realizadas por
essas agncias, ao contrrio, so elas as responsveis por decidir as regras e as
prioridades na explorao das atividades econmicas e na prestao de servios pblicos.

 populao, mais uma vez, resta o papel de espectador, apesar de diretamente atingida
por qualquer deciso proferida pelas agncias.

5 Concluso
No imaginamos o Brasil como um Pas isolado do resto do mundo. Ao fazer parte
de uma comunidade internacional o Pas est sujeito a todos os tipos de ataques e
propostas dos Governos, Bancos e demais especuladores internacionais, mas o Governo
brasileiro deve estar preparado para defender os interesses do povo brasileiro, pois dele
o Poder da Nao. Entretanto, este apenas um pensamento utpico.
Na construo de um Estado Neo-Liberal (disfarado de Estado Democrtico)
percebemos que a maioria dos Polticos, Administradores e Juristas brasileiros finge-se de
cegos, surdos, e muitas vezes de mudos, quando ignoram o texto constitucional e os
inmeros artigos dos renomados doutrinadores; quando no escutam o clamor da
populao que j no mais consegue contribuir para a construo de um Pas justo e
democrtico; e ainda, quando no tm coragem de defender a populao das ingerncias
e exploraes impostas pelo cruel Mercado Econmico nacional e internacional, que tudo
faz para aumentar os lucros.
Assim, no h defesa dos interesses pblicos quando o Governo cria entidades
pertencentes prpria Administrao Pblica, mas incompatveis com a Constituio do
Pas, na desculpa de serem melhores preparadas para fiscalizar as prestaes de servios
pblicos e a explorao de atividades econmicas.
Quando falamos sobre concesses dos servios pblicos de telecomunicaes,
energia eltrica, rodovias, explorao de petrleo, etc., estamos falando de cifras de
milhes ou at mesmo de bilhes de dlares. E justamente por se tratar de dinheiro
pblico que no podemos imaginar, nem muito menos concordar, que o mercado
econmico seja seu prprio controlador. Entretanto, isso pode rapidamente vir a acontecer
com a "aquisio" das Agncias de Regulao pelas concessionrias, uma vez que sobre
aquelas no h controle poltico nem administrativo.

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Se quisermos construir um Pas justo e democrtico devemos comear a faz-lo

respeitando a Constituio e no aceitando que os polticos, administradores e juristas
faam remendos e mais remendos em seu texto para atender aos mais diversos interesses
financeiros e econmicos, em sua maioria escusa.
Em nome da populao a quem jurou defender e por respeito Constituio
Federal de 1988, esperamos que comecem a surgir juizes com coragem suficiente para
julgar inconstitucionais as normas das leis das Agncias de Regulao que violem os
princpios da repblica, da legalidade, da separao dos poderes, da reserva de lei formal
e material, para citar apenas alguns.
A Administrao Pblica no pode ficar inerte, sem inovaes em sua estrutura,
que lhe permita responder rapidamente s novas exigncias da populao e do mundo

globalizado. Entretanto, apesar de acharmos que aos Ministrios e s Secretarias que

compete a fiscalizao e a regulao das entidades a eles subordinados, concordamos
com a criao de entidades mais especializadas, tais como as Agncias de Regulao,
para agilizar a interveno do Estado no domnio econmico. Porm, essas entidades
devem estar sempre vinculadas, poltica e administrativamente, Administrao Pblica
Direta.
6 Bibliografia
ARAGO, Alexandre Santos, O Conceito Jurdico de Regulao da
Economia. Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Ano 2, n 6. Curitiba:
Juru,2001. p. 59-74.
______. As agncias reguladoras independentes e a separao de poderes: uma
contribuio da teoria dos ordenamentos setoriais. Revista Dilogo Jurdico, Salvador,
CAJ Centro de Atualizao Jurdica, n 13, abril-maio, 2002. Disponvel na Internet:
BAHIENSE, Daniella Azeredo. Autonomia e independncia das agncias de
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Dados, Salvador, SEI Superintendncia de Estudos Econmicoas e Sociais da Bahia, v.
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BARROSO, Lus Roberto. Agncias Reguladoras. Constituio, Transformaes do
Estado e Legitimidade Democrtica. In: Uma Avaliao das Tendncias
Contemporneas do Direito Administrativo. Coordenado por Diogo de Figueredo
Moreira Neto a partir dos ANAIS DO SEMINRIO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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Notas
1 Direito informao.
2 Participao da sociedade e dos Poderes Pblicos nas iniciativas referentes seguridade social.
3 Colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural.
4 todos assegurado o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independente da autorizao estatal.
5 A explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo.
6 EC n 9, de 9 de novembro de 1995, que introduziu o 2 ao art. 177, permitindo Unio criar o rgo regulador para o setor
petrolfero.
7 EC n 8, de 15 agosto de 1995, altera o inciso XI do art. 21, autorizando Unio criar rgo regulador para os setores de
telecomunicaes.
8 Caput do art. 26, da Lei n 9.472/97.
9 Caput do art. 5 da Lei n 9.427/96.
10 Art. 8, 2 da Lei n 9.472/97 e art. 1, pargrafo nico, da Lei n 9.961/00.
11 Art. 3, inciso V, da Lei n 9.427/96 e art. 19, inciso XVII da Lei n 9.472/97.
12 Art. 19, incisos VI e X da Lei n 9.472/97 e art. 4, incisos VI, IX e XI da Lei n 9.961/00.
13 Reconhecido pelos demais Estados Internacionais e devidamente dividido em Executivo, Legislativo e Judicirio.
14 Essa proibio uma exceo regra do art. 37, II, da CF/88 que estabelece a exonerao ad nutum, comum ao cargo em
comisso.
15 Art. 14 da Lei n 9.427/96 e art. 14, pargrafo nico, da Lei n 9.472/97
16 Devemos destacar que inmeras alteraes na estrutura da Constituio de 1988 foram realizadas sob o manto do interesse
da sociedade, sem que essa, em nenhum momento, fosse consultada e devidamente esclarecida sobre os verdadeiros motivos que
levaram realizao dessas alteraes.
17 Previso do rgo regulador das telecomunicaes.
18 Competncia aos Ministros de Estados para expedir instrues para a execuo de leis, decretos e regulamentos.
19 Previso do rgo regulador do petrleo.
20 Previso da autonomia didtico-cientifica, administrativa, e de gesto financeira e patrimonial das universidades.

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