Libro Blanco Sobre La Reforma Institucional en Paraguay

Miembros Fundadores del Consorcio IIG :
* Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay *
Institut Internacional de
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Libro Blanco sobre

la Reforma Institucional
en Paraguay
LIBRO BLANCO
SOBRE LA
REFORMA INSTITUCIONAL
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua
Febrero 2003
EN
PARAGUAY
Crditos
CRDITOS
DIRECCIN
DEL
ESTUDIO
Joan Prats
EQUIPO DE CONSULTORES
Jos Manuel Bandrs

Derechos Fundamentales y Marco para su Garanta
Poder Judicial
Mikel Barreda y Andrea Costafreda
Sistema Poltico
Joan Mauri
Administracin Pblica
Juan Ramallo
Constitucin Econmica
Montserrat Vendrell
Seguridad Jurdica
Descentralizacin y Gobierno Local
Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
Carta de Lucien Muoz
CARTA DE LUCIEN MUOZ

Ampliar y consolidar la Democracia es una de las prioridades del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), pues sta representa un factor indispensable para que las polticas y las instituciones
polticas promuevan el desarrollo humano sostenible y protejan la libertad y la dignidad de todas las personas1.
Mxime en un contexto de crisis econmica e institucional como la que atraviesa el pas y toda la regin
latinoamericana en estos momentos, lo que desilusiona a muchas personas y pone en serio riesgo las conquistas alcanzadas hasta ahora.
Ya lo decamos en el Diagnstico Institucional que presentamos el ao pasado, en las condiciones del mundo
actual la pretensin de recomponer la autoridad en forma de una nueva autocracia personalista no puede
conducir sino a mayores sufrimientos de la gente, con prdida de las muy imperfectas libertades ganadas. El
camino a seguir es otro: construir los consensos y las coaliciones que permitan realizar las reformas
institucionales necesarias para conseguir los mnimos de estabilidad poltica y de seguridad jurdica desde los
que reemprender el desarrollo2.
De ah que, a pedido de la Presidencia de la Repblica, solicitramos al Instituto de Gobernabilidad de Catalua (IIG), que continuara la labor tcnica iniciada a travs del Diagnstico Institucional, con este Libro Blanco
de la Reforma Institucional, que hoy presentamos con gran entusiasmo.
Si con el diagnstico pusimos el dedo en la llaga de lo que eran los problemas y desafos ms inminentes del
pas, ahora, aportamos con este documento, alternativas concretas que ayudaran a superar esta situacin en
el corto y mediano plazo.
Ahora bien, conviene aclarar que este Libro no es la Agenda de Naciones Unidas en el pas, sino que est
concebido como un instrumento de dilogo y un aporte tcnico para la reflexin y formacin de opinin.
Por tanto, para nosotros, lo importante de este documento no son las propuestas concretas, sino los razonamientos que van tras las propuestas. Y esperamos que con el proceso de amplia difusin de los contenidos
que se va a iniciar a partir de la presentacin oficial del Libro, se contribuya a avanzar en el camino de la
Democracia, y por tanto, del Desarrollo Humano Sostenible.
Lucien Muoz
Representante Residente
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Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2002 Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. PNUD 2002
Diagnstico Institucional de la Repblica del Paraguay. IIG/PNUD 2002
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PRESENTACIN
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I. SISTEMA POLTICO
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1. Introduccin
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2. Diagnstico analtico
2.1. Forma de gobierno
2.1.1. Eleccin y sustitucin del Ejecutivo
a) Efectos sobre la gobernabilidad ejecutiva
b) Efectos sobre la legitimidad poltica
2.1.2. Relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo
a) Mecanismos de control por parte del Legislativo
b) Capacidad efectiva de formulacin de polticas
2.2. Sistema electoral
2.2.1. Representacin de mujeres
2.2.2. La Justicia Electoral
2.3. Rgimen de partidos polticos
2.3.1. Elecciones internas
2.3.2. Financiacin de los partidos
2.3.3. Fragmentacin interna de los partidos
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3. Propuestas
3.1. Propuestas relativas a la forma de gobierno
3.2. Propuestas relativas al sistema electoral
3.3. Propuestas relativas al rgimen de partidos polticos
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II. ESTADO DE DERECHO
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1. Derechos fundamentales y marco para su garanta

1.1. El compromiso institucional de consolidacin de los Derechos Humanos y sus debilidades estructurales en el reconocimiento normativo formal en el ordenamiento jurdico de Paraguay y en su concretizacin, prestacin, satisfaccin, garantas reales y efectivas
1.2. Propuestas y recomendaciones sobre los derechos fundamentales y su marco de garanta
1.2.1. Introduccin general: los objetivos de un programa pblico institucional de aplicacin
efectiva de los Derechos Humanos
1.2.2. Propuestas y criterios de desarrollo institucional de los Derechos Humanos
1) Polticas de desarrollo normativo de los derechos fundamentales
2) La ejecucin de la Ley 838/96, de 12 de septiembre, de indemnizacin a las vctimas de las
violaciones de Derechos Humanos durante la dictadura de 1945 a 1989
3) Institucionalizacin de la corte de garantas constitucionales (Corte Constitucional)
4) Fortalecimiento de la institucin de la Defensora del Pueblo
5) Programas de reforzamiento de las libertades de expresin e informacin
6) Aprobacin de la Ley de Reforma Agraria
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ndice
2. Poder judicial
2.1. La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay
2.2. Propuestas y recomendaciones sobre la reforma institucional del sistema judicial de
Paraguay
2.2.1. Introduccin general: los objetivos de un programa pblico de reforma institucional del
Poder Judicial
2.2.2. Propuestas de reforma constitucional sobre el Poder Judicial de Paraguay
1) Institucionalizacin de la Corte Constitucional (reforma Artculos 259 y 260 C. P.)
2) Expansin de las atribuciones del Consejo de la Magistratura (reforma Artculos 253 y 264
C. P.)
3) Redefinicin de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia (reforma Artculo 259 C.
P.)
4) Instauracin de la justicia administrativa
2.2.3. Recomendaciones legislativas y ejecutivas de poltica judicial para reformar el Poder
Judicial de Paraguay
1) Aprobacin de la ley de la calidad de la justicia
2) Aprobacin de la Carta de derechos y deberes procesales ante la Administracin de Justicia
3) Aprobacin del Cdigo tico de la Magistratura y el Ministerio Pblico
4) El fortalecimiento de la justicia de paz como justicia de proximidad
5) Plan de transparencia judicial
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3. Seguridad jurdica
3.1. Introduccin
3.2. Diagnstico analtico
3.3. Propuestas que se plantean
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4. Administracin pblica
4.1.1. Problemas relacionados con la organizacin interna del poder ejecutivo y los procesos
de decisin
4.1.2. Problemas relacionados con la organizacin y la actividad administrativa
4.1.3. Problemas relacionados con el empleo pblico
4.2. Propuestas y recomendaciones sobre administracin pblica
4.2.1. Propuestas relacionadas con la organizacin interna del poder ejecutivo y los procesos
de decisin
4.2.2. Propuestas relacionadas con la organizacin y la actividad administrativa
4.2.3. Propuestas en relacin con el empleo pblico
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III. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNO LOCAL
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1. Introduccin
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3. Propuestas que se plantean
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IV. CONSTITUCIN ECONMICA
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1. Introduccin
1.1. Concepto y contenido de la constitucin econmica
1.2. Los retos de la CNP de 1992
1.3. La estructura de los preceptos constitucionales y su fuerza normativa
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2.1. Los derechos y libertades econmicas individuales
2.1.1. Libertad de empresa
2.1.2. De la propiedad privada
2.2. La intervencin del Estado en la economa y la compatibilidad de la iniciativa privada y
pblica en el sistema econmico
2.2.1. Planificacin nacional del desarrollo
2.2.2. Monopolios
2.2.3. Empresas pblicas
2.2.4. Dominio pblico
2.2.5. Cooperativas
2.2.6 Reforma agraria
2.3. Hacienda o Finanzas Pblicas
2.3.1. El gasto pblico
2.3.2. Los recursos pblicos
2.3.2.1. Lmites constitucionales formales al poder tributario
2.3.2.2. Limitaciones constitucionales materiales al poder tributario
2.3.3. El Presupuesto del Estado
2.3.4. Distribucin del poder financiero entre los distintos entes territoriales
2.3.4.1. Normas generales
2.3.4.2. Departamentos
2.3.4.3. Municipios
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3. Propuestas
3.1. Libertad de empresas
3.2. De la propiedad privada
3.3. Planificacin nacional del desarrollo
3.4. Reforma agraria
3.5. El gasto pblico
3.6. Los recursos pblicos
3.6.1. Lmites constitucionales formales al poder tributario
3.6.2. Lmites constitucionales materiales al poder tributario
3.7. El Presupuesto del Estado
3.8. Distribucin del poder financiero entre los distintos entes territoriales
3.8.1. Normas generales
3.8.2. Departamentos
3.8.3. Municipios
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Presentacin
PRESENTACIN
El Libro Blanco que presentamos tiene su origen en un diagnstico institucional que realizamos de Paraguay,
en el marco de un proyecto de cooperacin a la gobernabilidad democrtica auspiciado por el PNUD y el
Gobierno de Catalua (Espaa). Se trata de un detallado anlisis de las reglas y procedimientos que rigen la
esfera poltica, jurdica y socioeconmica del pas, sustentado en un amplio nmero de entrevistas en profundidad a actores representativos de la vida poltica y social paraguaya. Nuestro propsito era identificar las
principales capacidades institucionales que permiten crear condiciones favorecedoras para la gobernabilidad
democrtica en el pas, as como identificar los principales obstculos institucionales existentes, para, de
este modo, plantear propuestas de reforma. De manera que no pretendamos especificar sin ms la brecha
institucional del pas, sino ayudar a introducir en la agenda poltica nacional la necesidad de emprender una
reforma institucional.
A la vista de lo acontecido en los ltimos meses debemos decir que este propsito se ha cumplido en gran
parte. Ciertamente, la presentacin de los primeros resultados del diagnstico institucional, a finales del ao
2001, y su posterior publicacin, en septiembre de 2002, han contribuido a desarrollar un debate entre las
fuerzas polticas paraguayas sobre las debilidades del sistema institucional y las necesidades ms imperiosas de reforma. No hay ms que fijarse en que las grandes formaciones polticas han incorporado recientemente en sus respectivos programas la reforma de algunos contenidos de la Constitucin.
En este contexto, la oficina del PNUD en Paraguay nos encarg la tarea de ayudar a orientar un proceso de
consulta y dilogo nacional en torno a las principales debilidades institucionales del pas y las reformas
inmediatas que cabe emprender en Paraguay. No se trata, por tanto, de discutir sobre grandes reformas
estructurales en el sistema institucional paraguayo, sino sobre reformas institucionales concretas, cuyo desarrollo sea viable a corto plazo. Determinar cules son esas reformas indispensables constituye una decisin poltica de primer orden, que, por supuesto, debe corresponder a los actores polticos y a la ciudadana de
Paraguay. Siendo muy conscientes de ello, hemos intentado rehuir del dogmatismo y recetismo, en el que
tan a menudo incurren los consultores internacionales, y centrar nuestro esfuerzo en ayudar a guiar un debate
nacional sobre las reformas institucionales que el pas debe afrontar a corto plazo.
Con este propsito, planteamos la elaboracin de un Libro Blanco sobre la Reforma Institucional en Paraguay
de una manera dinmica y abierta, basada en un dilogo fluido entre consultores internacionales, encargados
de la redaccin del Libro Blanco, y expertos nacionales, a los que se solicit la revisin y discusin de
sucesivos borradores del Libro. Concretamente, una versin inicial del mismo fue revisada en julio del 2002 por
dos reconocidos juristas paraguayos. Posteriormente, en el mes de octubre, se organiz un taller en Asuncin
con expertos y asesores de los principales partidos paraguayos, con el objetivo de dar a conocer y discutir los
contenidos del Libro Blanco. En ambos casos, las observaciones y sugerencias aportadas nos han sido de
gran ayuda y han mejorado sensiblemente la versin final que presentamos. Es por ello que queremos agradecer desde aqu su colaboracin.
El diagnstico institucional que realizamos nos puso tras la pista de algunos de los mbitos temticos que
requeran reformas institucionales ms urgentes. Nos referimos, concretamente, al sistema poltico, al marco
institucional del Estado de Derecho y al rgimen de descentralizacin y gobierno local. Hay otro tema del que
no nos ocupamos suficientemente en el diagnstico, pero que exige una atencin urgente y que por ello
hemos incluido dentro del Libro Blanco. Se trata del marco jurdico fundamental relativo a la estructura y
funcionamiento de la actividad econmica o, tal como se denomina en la literatura especializada, la constitucin econmica. Son, pues, cuatro los mbitos en los que planteamos la necesidad de llevar a cabo reformas
institucionales. El primero de ellos, el mbito poltico, ha sido examinado por el Dr. Mikel Barreda y la politloga
Andrea Costafreda, analistas del IIG, que participaron en la elaboracin del diagnstico institucional. En particular, centran su anlisis en la forma de gobierno, el sistema electoral y el rgimen de partidos de Paraguay.
Presentacin
El marco institucional del Estado de Derecho ha sido analizado por tres excelentes juristas catalanes: el Dr.
Jos Manuel Bandrs, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, se ha ocupado de examinar
los apartados referentes a los Derechos Humanos y al Poder Judicial; Joan Mauri, profesor de Derecho
Administrativo de la Universidad de Barcelona, se ha encargado del tema de Administracin Pblica; y Montserrat
Vendrell, abogada del Ayuntamiento de Barcelona y profesora de la UOC, ha trabajado el apartado de seguridad jurdica. Ella se ha ocupado de examinar tambin el tema de la descentralizacin y el gobierno local. El
Libro Blanco se cierra con el trabajo referido a la Constitucin Econmica, elaborado por el Dr. Juan Ramallo,
catedrtico de la Universidad Autnoma de Madrid y reconocido experto en derecho fiscal y tributario.
El atractivo de un documento como el que presentamos es que no constituye un producto final y cerrado.
Aspira ms bien a incentivar un debate entre los actores polticos de Paraguay que enriquezca y profundice
las reflexiones que en l se plantean. Por ello, confiamos en que, de fructificar este debate, las reflexiones y
opiniones que expresen los actores paraguayos mejoren y superen lo esbozado en el documento original. Al
fin y al cabo, ellos son los autnticos protagonistas del debate y la decisin sobre la reforma institucional en
su pas. Ojal que estas esperanzas se cumplan.
Dr. Joan Prats i Catal

Dr. Mikel Barreda
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua
Captulo
Sistema Poltico
SISTEMA POLTICO
Comentarios
1. INTRODUCCIN
La sociedad paraguaya ha experimentado una significativa transformacin poltica desde la cada del rgimen stronista, transformacin que se
pone de manifiesto tanto en el terreno institucional como en el comportamiento y las actitudes de los actores estratgicos en el proceso poltico.
En el primer caso, se ha desarrollado una intensa construccin polticoinstitucional, que ha permitido algunos avances significativos en la
gobernabilidad democrtica del pas. Entre otras cuestiones, conviene
mencionar el reconocimiento formal de los principales derechos, libertades y requisitos institucionales de un rgimen democrtico1; la modificacin de las instituciones electorales existentes en el rgimen stronista,
adecundolas a un proceso democratizador; la introduccin de nuevos
mecanismos de control y rendicin de cuentas entre los poderes del Estado o la mejora de los mecanismos ya existentes. Entre los actores
estratgicos han tenido lugar tambin importantes cambios: buena parte
de ellos ha ido comportndose e interactuando conforme a la nueva
institucionalidad democrtica. En especial, hay que destacar el esfuerzo
de institucionalizacin democrtica y subordinacin al poder civil realizado por las Fuerzas Armadas a lo largo de la ltima dcada.
Comentarios
A pesar de estos importantes cambios polticos, la institucionalidad poltica paraguaya presenta algunas deficiencias que constrien la
gobernabilidad democrtica del pas. Una tarea urgente, en este sentido,
es identificar tales deficiencias institucionales y discutir propuestas de
reforma al respecto. El apartado siguiente se ocupa, precisamente, de
detallar cules son los principales issues pendientes de la agenda poltico-institucional paraguaya -que ya fueron identificados, en gran parte, en
el Diagnstico Institucional de la Repblica del Paraguay realizado por el
IIG (2002)- as como de especificar diversas propuestas de reforma de los
mismos.
2. D IAGNSTICO ANALTICO
Los principales issues pendientes de la agenda poltico-institucional de
Paraguay hacen referencia a tres grandes temas: i) la forma de gobierno
y ms concretamente las cuestiones referidas a la eleccin y sustitucin
del Ejecutivo y a las relaciones Ejecutivo-Legislativo; ii) el sistema electoral; iii) el rgimen de partidos polticos.
Comentarios
De acuerdo con Dahl (1999), los requisitos institucionales mnimos que un rgimen
poltico tiene que cumplir para que puede ser reconocido como democrtico son
seis: i) eleccin de cargos pblicos; ii) celebracin de elecciones libres, imparciales
y frecuentes; iii) existencia de libertad de expresin; iv) acceso a fuentes alternativas de informacin; v) autonoma de las asociaciones; vi) garanta de una ciudadana inclusiva.
2.1. Forma de gobierno

Como es sabido, dos de los criterios esenciales para clasificar y analizar
las formas de gobierno conciernen a los procedimientos de eleccin -y
sustitucin- del Ejecutivo, y a las relaciones que se establecen entre este
poder y el Legislativo. El diseo institucional de la forma de gobierno de
Paraguay presidencialista- presenta debilidades en ambas cuestiones,
que acarrean importantes problemas de gobernabilidad. Comenzaremos
por examinar las debilidades institucionales relativas a los procedimientos de eleccin y sustitucin del Ejecutivo.
Comentarios
2.1.1. Eleccin y sustitucin del Ejecutivo

La Constitucin del Paraguay establece que el Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la Repblica durante un periodo de cinco aos sin
posibilidad alguna de reeleccin (art. 229). Asimismo, el artculo 227 establece que en ausencia de ste, el Vicepresidente es quien debe asumir
las funciones del mismo.
El Presidente y Vicepresidente se eligen de forma conjunta en una nica
lista electoral y directamente por el pueblo mediante una mayora simple
de votos. La eleccin conjunta de ambos cargos garantiza, a priori, la
cohesin interna en el Ejecutivo y contribuye a que el Vicepresidente
pueda ejercer la funcin atribuida por la Constitucin de coordinacin de
las relaciones con el Legislativo. En cambio, las disposiciones referidas a
los procesos de sustitucin introducen la posibilidad de una composicin
bicolor del Ejecutivo. En caso de impedimento o ausencia del Presidente,
la Constitucin prev la siguiente cadena sucesoria: Vicepresidente, Presidente del Senado, Presidente de la Cmara de Diputados y Presidente
de la Corte Suprema de Justicia (art. 234). A su vez, ante la ausencia del
Vicepresidente o ante una situacin de doble acefala, el mismo artculo
define los mecanismos de sustitucin vicepresidencial: la convocatoria a
elecciones si la vacancia se produce durante los tres primeros aos de
mandato, o la eleccin congresal si tiene lugar en los dos ltimos aos.
De la informacin anterior cabe destacar cuatro elementos institucionales
que plantean problemas para la gobernabilidad del pas: la no posibilidad
de reeleccin presidencial; el sistema de eleccin presidencial por mayora simple; el mecanismo de sustitucin del Presidente; y el de sustitucin del Vicepresidente. Ms concretamente, estos cuatro elementos
revierten negativamente sobre dos dimensiones bsicas de la
gobernabilidad: la ejecutiva -concerniente a las relaciones en el interior
del Ejecutivo y a la capacidad de formular e implementar polticas pblicas- y la legitimidad poltica2. Seguidamente, se examinarn los efectos
de estos elementos institucionales sobre ambas dimensiones de la
gobernabilidad.
2
Utilizamos el concepto legitimidad poltica en su acepcin sociolgica, esto es, la
creencia compartida por una sociedad de que sus instituciones polticas son convenientes y apropiadas, y, por tanto, tienen derecho a exigir obediencia (Linz, 1993:
38). La legitimidad poltica, as entendida, constituye una condicin necesaria para la
gobernabilidad (Arbs y Giner, 1993: 13).
10
Sistema Poltico
a) Efectos sobre la gobernabilidad ejecutiva

El procedimiento de sustitucin vicepresidencial y la prohibicin de la
reeleccin del Presidente plantean problemas, por distintas razones, a la
gobernabilidad ejecutiva. En el caso de la sustitucin vicepresidencial, la
aplicacin de las disposiciones constitucionales previstas la de eleccin directa, para los tres primeros aos, o la de eleccin congresal del
Vicepresidente- pueden llevar a romper el binomio original en que Presidente y Vicepresidente pertenecen a una misma lista electoral. Esta circunstancia puede generar ingobernabilidad en el seno del Ejecutivo, a
pesar del limitado rol que desempea el Vicepresidente en la conduccin
del mismo. De hecho esto es lo que ha ocurrido en Paraguay tras la crisis
de marzo de 1999 y la aparicin de una situacin de doble acefala (presidencial y vicepresidencial): el acceso a la vicepresidencia a travs de
eleccin popular- de un representante de un partido distinto al del Presidente dio paso a una situacin de fuertes tensiones y conflictos en el
seno del Ejecutivo. Una seal clara de esta situacin de ingobernabilidad
en el Ejecutivo son las solicitudes de juicio poltico que el partido del
Presidente y el del Vicepresidente se han presentado mutuamente.
Comentarios
La estricta prohibicin de la reeleccin presidencial (art. 229 de la Constitucin) crea tambin un marco de incentivos poco propicio para la
gobernabilidad ejecutiva, fundamentalmente por dos razones. En primer
lugar, porque a medida que se acerca la finalizacin del mandato, tanto el
Presidente como su partido tienden a aminorar su vinculacin e implicacin en la accin gubernamental del Presidente. Ciertamente, el Presidente no opera con el horizonte de la sancin electoral, ya que quien ser
enjuiciado electoralmente ser su partido. Y ste ltimo, por su parte,
puede ir distancindose del Presidente y volcarse en el candidato presidencial de las prximas elecciones. Como plantea Mendonca (2002), la
prohibicin de la reeleccin puede conducir a una situacin en la que
bastante tiempo antes de que se agote el mandato, el Presidente va
perdiendo poder de manera progresiva. En segundo lugar, la no reeleccin puede dificultar el desarrollo de polticas de largo plazo, cuya
implementacin requiere un periodo superior a cinco aos.
Al plantear los efectos negativos de la no reeleccin no se pretende con
ello abogar por una reeleccin ilimitada. La limitacin de la reeleccin es
una medida positiva para evitar abusos de poder por parte de Presidentes
que se perpeten en su cargo, y es la frmula que se encuentra extendida en la mayora de los pases latinoamericanos. En unos casos, se
establece una limitacin respecto al nmero de mandatos consecutivos
y, en otros, se fija que la reeleccin es posible tras el intervalo de uno o
dos mandatos3.
Son pocos los pases de la regin que prevn una reeleccin consecutiva (con un
lmite al nmero de mandatos): Argentina, Per y Venezuela. La mayora de los
pases prevn la reeleccin tras el intervalo de un mandato presidencial Bolivia,
Chile, Uruguay y Repblica Dominicana - o dos mandatos Ecuador y Panam . Los
casos de la regin en los que se produce una prohibicin absoluta a la reeleccin
son Paraguay, Mxico, Colombia, Honduras y Guatemala (Political Database of the
Americas, 2002).
11
b) Efectos sobre la legitimidad poltica

Por su parte, el mecanismo de acceso a la presidencia y vicepresidencia
a travs de la frmula de mayora simple y el mecanismo de sustitucin
presidencial establecidos en la Constitucin paraguaya merman la legitimidad poltica del Presidente.
Comentarios
El sistema de eleccin presidencial a travs de mayora simple, caracterstico de Paraguay, es minoritario en la regin latinoamericana4. La mayora de los pases de la regin ha adoptado, en las dos ltimas dcadas,
sistemas mayoritarios de doble vuelta, con el objetivo de fortalecer la
posicin de los presidentes mediante la asignacin de unas mayoras
suficientemente representativas del electorado, frente a los efectos mayoritarios y reductores que acompaan a los sistemas de mayora simple
(Chasquetti, 2001). En otras palabras, con el sistema de doble vuelta se
ha tratado de reforzar la legitimidad o el apoyo poltico del Presidente.
En Paraguay la eleccin del Presidente por mayora simple no ha generado, hasta la fecha, grandes problemas de legitimidad poltica, debido a la
configuracin de su sistema de partidos: los dos grandes partidos nunca
han obtenido, conjuntamente, menos del 70% de los votos en las elecciones presidenciales. Sin embargo, en la medida en que el sistema de
partidos avance, en el futuro, hacia un mayor multipartidismo aumenta la
posibilidad de que alcance la victoria un candidato con un bajo porcentaje
de votos. De ah que algunos expertos constitucionalistas consideren
recomendable que se adopte un sistema mayoritario de doble vuelta, a fin
de fortalecer la representatividad y legitimidad del Presidente. De hecho,
esta disposicin haba sido establecida en el Cdigo Electoral de 1990
(art. 256), pero fue dejada sin efecto con la entrada en vigor de la Constitucin de 1992 (Lezcano, 2001).
En cuanto al otro mecanismo, el artculo 234 prev los procedimientos de
sustitucin presidencial y vicepresidencial en un posible escenario de
doble acefala en el Ejecutivo (ausencia de Presidente y la Vicepresidente). Aunque este artculo especifica la cadena sucesoria a aplicar en caso
de que se produzca esta situacin, no explicita que esta sustitucin tenga un carcter provisional. Ha sido una sentencia de la Corte Suprema de
Justicia la que ha determinado que el orden de sucesin mencionado es
obligatorio y no tiene carcter provisional (Acuerdo y Sentencia N 191
del 27/04/1999). De manera que, en caso de sustitucin presidencial,
queda establecida una va de acceso a la presidencia sin un refrendo
popular a diferencia de lo que ocurre con el Vicepresidente-, lo que debilita la legitimidad de la autoridad presidencial. De hecho, el acceso al
gobierno del actual Presidente, conforme a este procedimiento, despert
descontento en amplios sectores de la poblacin paraguaya.
4
Adems de en Paraguay, la frmula de mayora simple est presente en Mxico,
Honduras, Panam y Venezuela (Political Database of the Americas, 2002).
12
Sistema Poltico
2.1.2 Relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo

La Constitucin de 1992 es un intento de reequilibrio de poderes que
marca una ruptura con la concentracin de poder del rgimen anterior.
Como seala Mendonca (2000), la nueva Constitucin ha reducido
sustancialmente la fuerza del Poder Ejecutivo y ha aumentado considerablemente la del Poder Legislativo, posiblemente como consecuencia de
la larga experiencia autoritaria de la que se quera salir. Los principales
recortes de competencias del Ejecutivo han sido los siguientes: i) la imposibilidad de decretar el Estado de Excepcin, ii) la prdida de la capacidad de disolver el Congreso, ii) la incapacidad de gobernar por medio de
decretos leyes y, iii) la reduccin de la mayora congresal necesaria para
la superacin del veto presidencial. No obstante, es preciso subrayar
cmo el poder Ejecutivo mantiene la totalidad de sus funciones de gobierno, junto con el poder de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas
por el Congreso5, la iniciativa para la sancin de la Ley anual del Presupuesto, las funciones propias de un jefe de Estado, y la direccin y organizacin del gabinete.
Comentarios
De forma adicional, la Constitucin establece nuevas atribuciones al rgano legislador, que le fortalecen en su capacidad de control poltico a la
vez que amplan su mbito de toma de decisiones. stas se resumen a
continuacin: i) mecanismos de control poltico como la citacin, la interpelacin, el voto de censura, las comisiones de investigacin, o, en ltima instancia, el juicio poltico, ii) la superacin del veto presidencial por
mayora absoluta de los votos del Congreso, iii) la sancin de la Ley del
Presupuesto General y, iv) la ratificacin de tratados y acuerdos internacionales. No obstante, algunos expertos sealan que, aunque el Parlamento ha puesto en uso sus nuevas facultades de control, en la prctica
ha tenido problemas para delimitar el alcance de las mismas (Silvero,
1997). En efecto, la Convencin de 1991/92 fundamenta el reparto de
competencias sobre el principio de la divisin de poderes y, rompiendo
diametralmente con la jerarquizacin del rgimen anterior, fija un mismo
rango constitucional para los tres poderes y establece un sistema de
limitaciones y entrecruzamientos entre ellos (Silvero, 1997). Esta nueva
relacin de equilibrio y de interdependencia en el proceso de toma de
decisiones polticas no siempre se ha traducido en resultados ptimos
desde una perspectiva de gobernabilidad. En este apartado nos vamos a
ocupar de examinar qu elementos institucionales que inciden en la
interaccin Poder Ejecutivo-Legislativo deben ser reformados en aras de
mejorar, por un lado, el control del Ejecutivo por parte del Legislativo y, por
otro, la capacidad efectiva de formulacin de polticas.
a) Mecanismos de control por parte del Legislativo
Los mecanismos de control que la Constitucin paraguaya pone a disposicin del Legislativo aquejan ciertas debilidades que deben ser reforma5
En ambos casos se trata de un veto dbil segn la categorizacin de Mainwaring

y Shugart (2002)- puesto que puede ser superado por una mayora absoluta en el
Congreso, en lugar de una mayora calificada que supondra un veto fuerte.
13
das. Concretamente, nuestra atencin se dirigir, primero, a los mecanismos de solicitud de informes, la interpelacin, la censura ministerial y
las comisiones de investigacin; despus, realizaremos un examen ms
detallado del procedimiento de juicio poltico; y finalmente, analizaremos
el rgimen de incompatibilidades de los parlamentarios.
Comentarios
Aunque las cmaras pueden solicitar informes, no existen sanciones para

el incumplimiento y muchas veces los requeridos son funcionarios protegidos por fueros o cuya remocin slo puede efectuarse va juicio poltico.
Ello genera una situacin en la que la contestacin no se acaba efectuando en muchos de los casos. Las comisiones de investigacin, mecanismo mediante el que puede iniciarse un proceso contra cualquier alto funcionario pblico -excepto Presidente, Vicepresidente, ministros y magistrados judiciales-, han contribuido a denunciar actos de corrupcin. No
obstante, los informes no se han visto acompaados de sanciones judiciales efectivas, que deberan dotar de mayor sentido a la labor de las
comisiones.
En la misma lnea, el mecanismo de interpelacin previsto en el artculo
193 de la Constitucin, a parte de no poder utilizarse contra el Presidente, el Vicepresidente y los miembros del Poder Judicial, pierde potencia
debido a que en caso de que la misma no satisfaga al Congreso, la mayora requerida para proceder al consiguiente mecanismo de censura es
significativamente alta (2/3). A su vez, las mociones de censura que pueden ser aplicadas a los ministros son nicamente de carcter
recomendatorio y deben ser aprobadas por mayora de dos tercios. Por
tanto, en su aplicacin, la interpelacin y la censura no tienen un efecto
de remocin automtica de los miembros del Ejecutivo, aunque de su
utilizacin podran derivarse efectos polticos si el proceso revirtiera en
una peticin de juicio poltico.
De lo anterior se deduce que el mecanismo que, realmente, puede remover a los miembros del Ejecutivo y que tiene efectos sobre el Presidente
y el Vicepresidente es el juicio poltico. Tal y como queda formulado el
procedimiento de juicio poltico en la Constitucin (art. 225), ste puede
llegar a convertirse en un recurrido instrumento de bloqueo de la accin
gubernamental en detrimento de su funcionalidad en tanto que instrumento ocasional de control poltico. Dos son las principales debilidades que,
o bien por omisin o bien por definicin, favorecen un uso excesivo de
este mecanismo; a saber:
La Constitucin no establece ninguna limitacin ni de plazos ni del nmero de veces en que puede someterse a un miembro del Ejecutivo a un
enjuiciamiento poltico, de manera que cualquiera de ellos puede estar
en la cuerda floja durante un largo periodo de tiempo.
La amplia gama de motivos que justifican su tramitacin, entre los que
destaca el relativo al mal desempeo de sus funciones. Generalmente
la solicitud de juicio poltico queda circunscrita a la acusacin de delitos
cometidos. Con la aceptacin de un motivo tan genrico como el mal
14
Sistema Poltico
desempeo se incrementa notablemente la capacidad y la

discrecionalidad de la fiscalizacin legislativa6.
Comentarios
En la prctica, las altas mayoras requeridas, tanto para la acusacin en

la Cmara de Diputados (2/3), como para la destitucin en el Senado (2/
3), convierten este mecanismo en un instrumento de presin poltica ms
que en un procedimiento efectivo de destitucin presidencial. De hecho,
la destitucin presidencial por juicio poltico, no se ha dado nunca en la
historia poltica paraguaya. No obstante, s ha sido y, continua siendo, un
instrumento muy til de presin sobre la accin gubernamental, especialmente sobre el Presidente, empleado con excesiva frecuencia.
Otra debilidad institucional que afecta la capacidad efectiva de control
poltico entre poderes se refiere al rgimen de incompatibilidades de los
diputados y senadores. El artculo 196 de la Constitucin slo hace incompatible la condicin de diputado/a con la de empleado/a pblico/a o
de empresas que exploten servicios pblicos o que tengan concesiones
del Estado. No obstante, un parlamentario -segn la interpretacin del
artculo mencionado- puede compatibilizar su cargo con, por ejemplo, la
abogaca o la direccin de una empresa privada. Esta circunstancia no
garantiza suficientemente la independencia y neutralidad de los parlamentarios en su actividad legislativa, lo que merma su capacidad de realizar un control poltico efectivo7.
b) Capacidad efectiva de formulacin de polticas
El Parlamento ha hecho uso de todos los mecanismos constitucionales
previstos para resolver las diferencias con el Poder Ejecutivo. Como seala Silvero (1997), en repetidas ocasiones, la leyes sancionadas por el
Parlamento y vetadas por el Ejecutivo han entrado en vigencia gracias a
que el Parlamento se ha reafirmado en su posicin inicial mediante una
mayora absoluta8. En estos casos, el Parlamento ha hecho un uso efectivo de los mecanismos constitucionales con los que cuenta para participar en la direccin de la poltica nacional. En otros casos, las mismas
discrepancias internas entre las cmaras han conducido al bloqueo de
las leyes en el Legislativo. Tampoco es desdeable el nmero de leyes
6
En palabras de Prez-Lin (2000: 73): cuando el Poder Legislativo destituye a un

Presidente en forma intempestiva, o incorpora pruebas contra el Presidente que
difcilmente podran ser aceptadas en un proceso judicial, puede estar -mas all de
que la accin parezca legtima en el momento- comprometiendo la credibilidad
institucional del juicio poltico en el futuro .
7
Debe decirse que la incompatibilidad de la funcin legislativa con el ejercicio de

actividades privadas de carcter profesional, comercial, industrial, productivo o de
servicio fue aprobada por la Comisin Redactora de la Convencin Constituyente,
aunque fue despus suprimida durante el estudio en el plenario. Dos de las principales razones que se esgriman a favor de esta limitacin eran que permita una mayor
eficacia y productividad en la actividad del congresista y contribua a evitar el trfico
de influencias (Lezcano, 2002: 398).
8
Durante el periodo que transcurri entre 1993 y 1998, 63 leyes fueron vetadas por
el Poder Ejecutivo, de las cuales, se acabaron ratificando en su sancin inicial 15,
17 acabaron aceptando el veto Ejecutivo en su versin total o parcial- y 18 quedaron bloqueadas en el Legislativo, sin conseguir un acuerdo entre las cmaras. Las
trece leyes restantes tienen pendientes las resoluciones de las cmaras (Vicepresidencia de la Repblica, 2002).
15
que acaban siendo promulgadas con las modificaciones parciales o totales resultantes del veto ejecutivo. El Ejecutivo, por tanto, cuenta con capacidad para intervenir en el proceso legislativo.
Comentarios
Por otro lado, el fortalecimiento del Legislativo ha conducido, en ocasiones, a una situacin de bloqueo poltico o de empantanamiento. La tramitacin de la Ley presupuestaria ilustra esta situacin de bloqueo y de
freno a la accin gubernamental. La Constitucin de Paraguay establece
el trmite del proyecto de la ley del Presupuesto en unos trminos similares a lo que ocurre en la mayora de pases de la regin. La iniciativa
legislativa corre a cargo del Poder Ejecutivo, que somete el proyecto a la
consideracin y posterior sancin del Congreso. ste ltimo tiene la posibilidad de ampliar las distintas partidas presupuestarias, pero la Constitucin no especifica ninguna limitacin al respecto. Es una ley ordinaria
posterior, la 1535/99 de Administracin Financiera, la que se ha ocupado
de establecer tal limitacin. En concreto, establece que las ampliaciones
presupuestarias que introduzca el Congreso al proyecto de ley elaborado
por el Ejecutivo slo pueden destinarse a rubros de inversin y deben
prever especficamente su fuente de financiamiento (art. 17)9. El que esta
limitacin se explicite en una ley ordinaria, en lugar de en la propia Constitucin, constituye una particularidad del caso paraguayo10 y comporta el
riesgo de que su efecto jurdico sea reducido, ya que una ley ordinaria (la
Ley 1535/99) no puede vincular a otra ley ordinaria posterior (la que aprueba el presupuesto de cada ao).
2.2. Sistema electoral
Desde comienzos de los aos noventa, se han producido progresivos
cambios significativos en el sistema electoral paraguayo en aras de ampliar y garantizar los derechos y libertades polticos propios de un rgimen democrtico. Entre otros, cabe mencionar la elaboracin de un nuevo censo electoral, la autorizacin para presentar candidaturas independientes de los partidos tradicionales o la prohibicin de que los miembros
de las Fuerzas Armadas estn afiliados a partidos polticos. Una prueba
evidente de los logros democratizadores de estos cambios es que las
elecciones paraguayas han ido ganando en transparencia, competitividad
y libertad, tal como han manifestado los observadores internacionales11.
9
La ley mencionada incorpora otra importante limitacin a las atribuciones del Congreso en materia presupuestaria, que no afecta a la tramitacin del proyecto de ley
sino a la ley presupuestaria ya aprobada: cuando las modificaciones del Congreso
a la ley de presupuestos impliquen una ampliacin de los gastos previstos deben
asignarse explcitamente los recursos con que se sufragar la ampliacin (art. 23).
10
El derecho constitucional de la regin establece generalmente la imposibilidad de

aumentar el monto total de ingresos y egresos durante la tramitacin parlamentaria
del proyecto de ley presupuestaria, a no ser que sea con la aprobacin del ministro
pertinente o la Contralora General. Del mismo modo, comnmente, se especifica la
prohibicin de introducir nuevos gastos a no ser que se especifiquen las fuentes de
recursos necesarios para atender a los mismos (Political Database of the Americas,
2002).
11
En concreto, las primeras elecciones en cumplir unos mnimos requisitos de libertad, competitividad y limpieza fueron, segn los observadores internacionales, las
elecciones municipales de 1996 y, para el caso de las elecciones presidenciales y
legislativas, las de 1998 (IIG, 2002).
16
Sistema Poltico
Si bien deben reconocerse estos importantes avances, el sistema electoral paraguayo presenta dos importantes debilidades institucionales: una
relativa a la representacin de mujeres en la vida poltica; la otra atae a
algunos aspectos de la organizacin y atribuciones de la Justicia Electoral.
Comentarios
2.2.1 Representacin de mujeres

El Cdigo Electoral paraguayo (Ley 834/96) introduce un mecanismo de
discriminacin positiva orientado a mejorar la representacin de mujeres
en cargos polticos. Concretamente, fija una cuota mnima de representacin del 20% de mujeres en los cuerpos colegiados que vayan a ser
elegidos, a razn de una candidata por cada cinco lugares en las listas
(art. 32). El Cdigo Electoral no determina, empero, el lugar que deben
ocupar dentro de las listas, y se remite esta determinacin a la decisin
que adopte cada partido, movimiento o alianza polticos. La no concrecin del lugar de las candidatas dentro de las listas ha significado, en la
prctica, que los partidos, movimientos o alianzas polticos paraguayos
siten a las mujeres en los ltimos lugares de sus listas, de manera que
no se consigue mejorar significativamente la representacin poltica femenina, tal como pretenda la ley.
Un indicador de que el sistema de cuotas establecido resulta insuficiente
para mejorar la representacin femenina es que la aplicacin de este
sistema, en la presente legislatura, slo ha mejorado ligeramente la presencia femenina en las cmaras parlamentarias. De las dos cmaras, ha
sido en la del Senado en la que se ha mejorado ms la presencia de
mujeres. Ello es debido a que el tamao de las circunscripciones en que
se eligen los senadores es mayor que en el caso de los diputados, lo que
favorece la proporcionalidad y, en este caso, la representacin femenina12.
En estas circunstancias, se hace necesario reformar el mecanismo vigente de discriminacin positiva a fin de mejorar la representacin femenina en los cargos pblicos.
2.2.2. La Justicia Electoral
Desde la entrada en vigor de la Ley 635/95, el proceso electoral pas a
estar administrado y juzgado por la Justicia Electoral, compuesta por el
Tribunal de Justicia Electoral, Tribunales, Juzgados y Fiscalas Electorales, la Direccin del Registro Electoral y Los Organismos Auxiliares (art.
3). La introduccin de este rgano ha mejorado sensiblemente la administracin, seguimiento y enjuiciamiento de los procesos electorales, lo
que ha contribuido a fortalecer la calidad democrtica de los procesos
12
En las cmaras parlamentarias ha tenido lugar un leve crecimiento porcentual la

presencia femenina desde la aplicacin del sistema de cuotas: del 5,6% de parlamentarias elegidas para el periodo 1993-1998 se ha pasado a un 8% en el actual
periodo. La Cmara de Senadores registra un mayor crecimiento: del 11,1% al
17,8%. La Cmara de Diputados cuenta 2 mujeres entre sus 80 integrantes, debido
al tamao pequeo de las circunscripciones electorales (varias de las circunscripciones cuentan con slo dos representantes a elegir). Para un anlisis ms detallado vase IIG (2002).
17
electorales y, en general, del sistema poltico. No obstante, existen algunas lagunas en el tratamiento integral del proceso electoral, que plantean
la necesidad de introducir algunos cambios respecto a la organizacin y
funcionamiento de la Justicia Electoral. En concreto, el anlisis de la Ley
635/95, de la Justicia Electoral, evidencia tres grandes debilidades, susceptibles de reforma institucional; a saber:
Comentarios
La primera debilidad tiene que ver con la jurisdiccin territorial de los

Tribunales Electorales, que es la misma que la de los Tribunales Ordinarios (Ley 635/95, art. 14). Esto crea dificultades en el seguimiento de los
procesos electorales en el nivel departamental, ya que algunos departamentos tienen su territorio bajo la jurisdiccin de dos tribunales diferentes.
Si bien la Ley 834/96 dedica un captulo a las infracciones electorales
no se tipifica de una manera suficiente ciertas faltas y delitos electorales.
Por mencionar algunos ejemplos: no estn tipificadas como infracciones
las violaciones en materia de financiacin de los partidos, las violaciones
de los plazos establecidos para las campaas electorales o la utilizacin
de la Administracin Pblica para realizar propaganda electoral13. Infracciones, todas ellas, que acontecen con cierta frecuencia en los procesos
electorales paraguayos.
Por tanto, es necesario discutir la introduccin de reformas institucionales
referentes a las jurisdicciones territoriales de los Tribunales Electorales y
la tipificacin de delitos y faltas electorales.
Adems de las lagunas mencionadas en materia electoral, conviene realizar una breve reflexin sobre dos cuestiones electorales que han generado controversia en Paraguay: el calendario electoral y el tipo de listas
de las candidaturas. En ninguno de los dos casos consideramos oportuno reformar la situacin actual, por las razones que seguidamente se
apuntarn.
Hasta fechas muy recientes, el intenso calendario electoral paraguayo ha constituido un importante problema para el sistema polticoinstitucional. En efecto, la celebracin de elecciones presidenciales, legislativas, departamentales y locales en Paraguay junto con la obligacin
que establece el Cdigo Electoral (art. 32) de realizar elecciones internas
en los partidos para elegir tanto los candidatos de los partidos como los
cargos internos de direccin- ha propiciado un calendario electoral muy
intenso y ajustado. As, en los ltimos aos ha habido aproximadamente
una convocatoria electoral cada ocho meses14, lo que resulta, sin duda,
excesivo y con efectos perniciosos. No slo implica un cuantioso gasto
econmico sino tambin considerables costes polticos y sociales; entre
otros los siguientes: se incentiva una batalla inter e intrapartidista que
hace aumentar el nivel de crispacin en la vida poltica; se ve afectada la
13
14
Esta opinin es compartida, entre otros, por Becker (1996)

Vase al respecto Grupo Consultor Multipartidario para la Reforma Electoral (1999).
18
Sistema Poltico
accin de gobierno, en la medida en que los partidos, durante los procesos electorales, tienden a dar ms prioridad a la contienda electoral que
a los problemas nacionales y la accin de gobierno; o aumenta el riesgo
de una vinculacin de los partidos con grupos de inters a fin de obtener
financiacin para las continuas campaas electorales.
Comentarios
Recientemente, se ha aprobado una ley (1830/01) que incluye destacadas medidas dirigidas a racionalizar el calendario electoral paraguayo.
En efecto, entre otras cuestiones, se fija las fechas en que deben realizarse las elecciones internas de los partidos con respecto a la fecha
sealada para las elecciones nacionales; y se establece que dichas elecciones internas deben ser simultneas (se modifican los arts. 153 y 154
de la Ley 834/96).
Por lo que se refiere al tipo de listas de las candidaturas, en los ltimos aos se ha ido extendiendo la opinin en crculos polticos y acadmicos de que es necesario cambiar el sistema actual de listas cerradas
y bloqueadas por el de listas abiertas o, por lo menos, cerradas pero no
bloqueadas (Camacho, 1999; Lezcano, 2001). Los argumentos principales que se barajan a favor de listas ms abiertas es que permiten fortalecer la representatividad del sistema electoral gracias a la mayor cercana que se logra entre elector/a y elegido/a e incrementar la capacidad
de control y rendicin de cuentas (accountability) sobre el elegido/a por
parte del elector/a. No obstante, cambiar el tipo de listas cerradas por
otro ms abierto en un sistema poltico como el paraguayo, caracterizado
por la presencia de partidos muy fragmentados e indisciplinados, comportara, a nuestro juicio, serios problemas de ingobernabilidad. En efecto, con listas abiertas se ahondara an ms la ya fuerte divisin e indisciplina interna de los partidos, que tan perniciosos efectos comporta para
la gobernabilidad del pas (por ejemplo, incapacidad de lograr unos acuerdos slidos, o bloqueos a la adopcin e implementacin de decisiones
polticas), tal como luego se analizar en el apartado referente a partidos
polticos. Nuestra posicin es, por tanto, escptica respecto a la introduccin de listas ms abiertas en el sistema poltico de Paraguay.
2.3. Rgimen de partidos polticos
Las debilidades institucionales ms importantes relativas al rgimen de
partidos polticos conciernen a tres cuestiones: a las elecciones internas
de los partidos, a su sistema de financiacin y a su fragmentacin interna.
2.3.1. Elecciones internas
Tanto la Constitucin (art. 118-119) como el Cdigo Electoral (art. 32)
hacen referencia a elecciones internas en los partidos, en las que deben
aplicarse los principios y normas establecidos para el sufragio (voto universal, libre, directo, igual y secreto, y con un sistema de representacin
proporcional). De una forma ms detallada, el Cdigo Electoral establece
que los partidos deben celebrar elecciones internas por sufragio directo
para seleccionar los cargos de direccin interna y los candidatos del
partido que compitan en las elecciones (art. 32).
19
Las elecciones internas por voto directo constituyen, sin duda, una medida positiva en trminos de democratizacin interna de los partidos, por
diversas razones: dotan de mayor transparencia a la eleccin de los cargos; alientan el debate en el interior de los partidos; hacen aumentar la
participacin e identificacin ciudadana con los partidos, etc. Pero, al
mismo tiempo, pueden evidenciarse ciertos riesgos y efectos negativos
de las elecciones internas por sufragio directo (suponen un coste relevante de financiacin de campaas electorales, debilitan la cohesin interna
15
en el partido, etc.) . El caso paraguayo es particularmente ilustrativo de
los riesgos que comportan estas elecciones para la gobernabilidad, en la
medida en que han propiciado un clima de enfrentamiento y crispacin en
el interior de los partidos (entre las distintas facciones) y, en general, en
la vida poltica. El argumento que manejamos en contra de este tipo de
elecciones internas es, por tanto, similar al utilizado antes para las listas
abiertas: ambos mecanismos institucionales incentivan el enfrentamiento y la fragmentacin en el seno de los partidos (con las consecuencias
negativas que ello implica para la gobernabilidad del pas).
Comentarios
En estas circunstancias, es oportuno abrir un debate sobre la pertinencia

o no de mantener el sistema de elecciones internas por voto directo. La
principal alternativa existente a este tipo de elecciones internas es el
sistema de convenciones o asambleas partidarias, esto es, un sistema
de eleccin de candidatos y autoridades partidarias a travs de un voto
indirecto. La experiencia demuestra que este sistema contribuye a fortalecer la direccin partidaria y la cohesin interna de los partidos. De todas formas, conviene tener presente que contrarrestar los efectos negativos de las elecciones internas por voto directo no es una mera cuestin
de ingeniera poltico-institucional; son necesarios tambin cambios en la
cultura poltica de los partidos y de la clase poltica a fin de paliar
enfrentamientos y tensiones agudas entre las corrientes internas de los
partidos.
2.3.2. Financiacin de los partidos
El modelo de financiacin de los partidos paraguayos responde a una
frmula mixta, que autoriza tanto la financiacin pblica como privada de
los mismos (Ley 834/96, art. 67). La financiacin pblica combina una
aportacin permanente, destinado a cubrir los gastos ordinarios de las
organizaciones partidarias, que se imputa anualmente al Presupuesto
General de la Nacin (art. 71), y otra especfica para cubrir los gastos de
las campaas electorales (art. 276). En el caso de la financiacin privada,
se prohbe la aportacin privada, directa o indirecta, procedente de ciertas entidades, tales como empresas del Estado, entidades extranjeras,
asociaciones sindicales, gremiales y patronales (art. 68). Esta prohibicin no afecta ni a ciudadanos/as particulares ni a empresas privadas del
pas. Tampoco se establece ningn lmite respecto a las cantidades de
15
En la literatura especializada pueden encontrarse argumentos a favor y en contra

de las elecciones internas por voto directo en los partidos. Entre otras publicaciones, vanse Boix (1998) y Alcntara (2002).
20
Sistema Poltico
las aportaciones econmicas que pueden recibir los partidos. De manera

que no hay lmites legales suficientes a las contribuciones privadas de
los partidos.
Comentarios
El derecho comparado permite identificar dos lmites legales frecuentes a

las contribuciones privadas a los partidos: la prohibicin de que las empresas puedan hacer donaciones a los partidos y una limitacin de las
cantidades que un particular puede aportar a un partido. La razn de
ambos lmites es clara: una contribucin econmica demasiado importante puede colocar al partido en una posicin de deudor con respecto al
donante y, por tanto, comprometer la independencia del partido o incluso
impelerle a adoptar decisiones a favor del donante en su actividad parlamentaria o gubernamental.
Habida cuenta de lo anterior, resulta oportuno discutir el establecimiento
de lmites ms severos a la financiacin privada de los partidos.
2.3.3. Fragmentacin interna de los partidos
Como ya se ha comentado, la fragmentacin interna es caracterstica de
los partidos paraguayos. stos se encuentran divididos en facciones,
cuya principal razn de ser no es de ndole ideolgica o programtica,
sino ms bien de lucha por la captura de rentas del Estado. La divisin
interna de los partidos polticos tiene su correlato en la dinmica parlamentaria, presidida ms por una competencia e interaccin entre facciones que propiamente entre partidos. Aunque esta pluralidad de facciones
internas en los partidos puede parecer positiva, desde un punto de vista
democrtico, no puede decirse lo mismo, desde una ptica de
gobernabilidad. Son varias las razones que pueden esgrimirse, pero sobre todo conviene destacar dos. Por un lado, la fragmentacin interna de
los partidos pone en jaque uno de los puntos crticos de la gobernabilidad:
la capacidad de los presidentes para disponer de mayoras legislativas
que le permitan gobernar, esto es, llevar adelante polticas pblicas sin
que queden bloqueadas por el Congreso. Por otro lado, la fragmentacin
interna de los partidos conlleva una alta imprevisibilidad de los resultados
de la actividad legislativa y hace aumentar sensiblemente los costos de
transaccin legislativos.
Estos dos problemas de gobernabilidad son comunes en el sistema poltico paraguayo. As, por lo que se refiere al primero podemos mencionar
cmo el partido del Presidente actual, a pesar de contar con una mayora
holgada en las cmaras, ha experimentado con frecuencia el bloqueo a la
accin de gobierno por parte del Congreso o cmo desde ste se han
dirigido solicitudes de juicio poltico al Presidente, apoyadas por facciones de su propio partido. En cuanto al segundo caso, la imprevisibilidad
en la actividad legislativa se ha evidenciado frecuentemente en una amplia incerteza respecto a la versin final que adoptar un proyecto legislativo que se presenta en el Congreso o respecto a cul ser el respaldo
parlamentario que obtendr finalmente ese proyecto.
Dada esta situacin de fragmentacin interna de los partidos paraguayos
y de las consecuencias negativas que comportan para la gobernabilidad,
21
es necesario adoptar medidas para cohesionar la organizacin y el funcionamiento interno de los partidos.
Comentarios
3. PROPUESTAS
Una vez detectadas las principales debilidades institucionales del sistema poltico, se plantean a continuacin las siguientes orientaciones y
propuestas para su reforma.
Comentarios
3.1. Propuestas relativas a la forma de gobierno

1) Ante los problemas de ingobernabilidad que ha generado la aplicacin
del mecanismo de sustitucin presidencial y vicepresidencial se propone modificar el artculo 234 de la Constitucin, tomando en consideracin los siguientes criterios:
a) En caso de doble acefala (ausencia de Presidente y Vicepresidente),
especificar, por un lado, el carcter temporal de la sustitucin establecida, de manera que quien acceda a la presidencia, conforme al orden
estipulado -el Presidente del Senado, del Congreso o de la Corte Suprema-, lo haga con carcter transitorio; y por otro lado, establecer la convocatoria de elecciones presidenciales y vicepresidenciales.
b) En caso de ausencia del Vicepresidente y siempre que no coincida
con una situacin de doble acefala- se propone atribuir al Presidente la
facultad de designar al nuevo Vicepresidente.
Esta propuesta de reforma va encaminada a fortalecer dos dimensiones
de la gobernabilidad: por un lado, la gobernabilidad en el seno del Ejecutivo, merced a la designacin del Vicepresidente a cargo del Presidente,
en caso de ausencia del primero; y, por otro, la legitimidad poltica del
Presidente, gracias a un procedimiento de sustitucin presidencial basado en la eleccin por sufragio universal.
2) Respecto a la prohibicin expresa de la reeleccin de Presidente y
Vicepresidente y habida cuenta de los problemas que esto plantea para
la gobernabilidad, se sugiere abrir el debate sobre la pertinencia de adoptar una frmula de reeleccin limitada. sta puede inspirarse en las distintas experiencias de la regin. La reforma pretendera promover la responsabilidad de la gestin gubernamental a largo plazo y el compromiso
del partido de gobierno con el Presidente.
3) Ante la posibilidad de que un sistema multipartidista vaya consolidndose en el Paraguay y, consecuentemente, las convocatorias electorales
se tornen cada vez ms competitivas, se propone la idoneidad de revisar
la adopcin de un sistema de eleccin mayoritario de doble vuelta
para las elecciones a Presidente y Vicepresidente. La propuesta persigue el objetivo de garantizar mediante este tipo de eleccin mayoras
ms amplias de apoyo al Ejecutivo y mayores posibilidades de competicin poltica para los partidos minoritarios.
22
Sistema Poltico
4) Para mejorar la utilizacin del mecanismo de juicio poltico y consolidarlo en tanto que instrumento de control y evitar su sobre-utilizacin
poltica, tal como ocurre actualmente, se propone delimitar los plazos y
el nmero de juicios polticos que pueden presentarse durante un mandato. Se propone, adems, revisar la conveniencia de tipificar de forma ms
delimitada la exposicin de motivos que dan lugar al juicio poltico.
Comentarios
5) En aras de fortalecer la independencia y neutralidad de los legisladores

en el desempeo de su actividad parlamentaria en particular, de su funcin de control y rendicin de cuentas- se propone ampliar el rgimen
de incompatibilidades de los legisladores.
6) Con el propsito de evitar situaciones de bloqueo y empantanamiento
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en relacin con la elaboracin y
ejecucin de la Ley de Presupuesto se propone incluir en el texto constitucional una limitacin expresa referente a la tramitacin parlamentaria,
tal como es habitual en el constitucionalismo latinoamericano. Mantener
dicha limitacin en una ley ordinaria como ocurre actualmente- supone
que tenga un efecto jurdico mnimo, ya que una ley ordinaria (la Ley
1535/99) no puede vincular a una ley ordinaria posterior (la que aprueba el
presupuesto anual). En concreto, se propone introducir en la Constitucin una limitacin de la capacidad de modificacin parlamentaria del
proyecto de ley procedente del Ejecutivo en dos sentidos: i) que no puedan ampliarse las partidas rompiendo el equilibrio presupuestario sin previo refrendo de los rganos competentes (ministerios, Contralora, etc) y,
ii) que no puedan introducirse nuevos gastos sin que se especifiquen las
fuentes de recursos necesarios para atender a los mismos.
3.2. Propuestas relativas al sistema electoral
7) Ante la insuficiencia del sistema actual de cuotas para mejorar la representacin femenina en cargos polticos es necesario introducir nuevas medidas como: i) cambiar el criterio de separacin mnima entre los
integrantes masculinos y femeninos de las listas; ii) dar incentivos a los
partidos, movimientos y alianzas polticos para que mejoren la representacin poltica de mujeres; incentivos de orden fiscal o referentes a las
aportaciones estatales que reciben los partidos (por ejemplo, aumentando la financiacin pblica en razn de la presencia de mujeres en cargos
polticos).
8) Es necesario llevar a cabo reformas en la organizacin y funciones de
la Justicia Electoral en una triple direccin. En primer lugar, es conveniente homologar la jurisdiccin territorial de los Tribunales Electorales a
fin de optimizar el seguimiento y arbitraje de los procesos electorales. La
demarcacin departamental que conforma la circunscripcin electoralresulta idnea para establecer la jurisdiccin de cada Tribunal Electoral.
En segundo lugar, consideramos necesario incluir una mejor tipificacin y
mayor penalizacin de las faltas y delitos electorales, como los relativos
a violaciones en materia de financiacin de los partidos, de los plazos
establecidos para las campaas electorales, etc.
23
3.3. Propuestas relativas al rgimen de partidos polticos

9) Si bien reconocemos la contribucin de las elecciones internas por
sufragio directo a la democratizacin interna de los partidos, en sistemas
polticos como el paraguayo, con partidos fuertemente divididos y organizados en facciones, este tipo de elecciones internas no hacen sino avivar el enfrentamiento, crispacin y fragmentacin en el seno de los partidos, con los peligros que esto comporta para la gobernabilidad del pas.
Por ello, creemos oportuno el que se inicie un debate sobre la pertinencia
de mantener el sistema actual de elecciones internas o de su sustitucin
por otro alternativo como el de convenciones o asambleas partidarias.
Comentarios
10) Es necesario discutir el establecimiento de una limitacin ms severa

a la financiacin privada de los partidos polticos. A la hora de establecer esta limitacin deben tomarse en consideracin dos criterios bsicos: i) la prohibicin de las donaciones procedentes de las empresas; ii)
la fijacin de unos lmites a las aportaciones econmicas de un particular
al partido.
11) La necesidad apuntada a lo largo del diagnstico de fortalecer y
cohesionar internamente a los partidos requiere introducir dos tipos de
reformas institucionales: una que afecta a la organizacin y funcionamiento interno de los partidos, y otra que afecta a la organizacin y funcionamiento de las cmaras legislativas. Por lo que se refiere a lo primero, el debate sobre las elecciones internas por voto directo y su posible
sustitucin por el sistema de convenciones o asambleas partidarias constituye una de las tareas ms inmediatas. En cuanto a los cambios en la
organizacin y funcionamiento de las cmaras, las reformas institucionales
ms urgentes deben ir dirigidas a lograr una mayor accin disciplinada de
las bancadas parlamentarias, para lo cual pueden discutirse medidas
como, por ejemplo, establecer criterios ms severos para formar y organizar bancadas.
24
Captulo
Estado de Derecho
ESTADO
DE
DERECHO
Comentarios
Jos Manuel Bandrs, Montserrat Vendrell y Joan Mauri
1. DERECHOS FUNDAMENTALES Y MARCO PARA SU GARANTA

1.1. El compromiso institucional de consolidacin de los Derechos
Humanos y sus debilidades estructurales en el reconocimiento
normativo formal en el ordenamiento jurdico del Paraguay y en
su concretizacin, prestacin, satisfaccin, garantas reales y efectivas
Comentarios
La Constitucin de la Repblica del Paraguay de 20 junio de 1992 se

inserta entre las Constituciones democrticas al reconocer en el Ttulo II
los derechos fundamentales inherentes a la dignidad de la persona humana y al desarrollo de la libre personalidad, y establecer un sistema preciso de garantas para su salvaguarda y tutela jurdica, y al garantizar el
principio de separacin de poderes.
El catlogo de derechos humanos que reconoce y garantiza la Constitucin paraguaya de 1992 es acorde con los instrumentos normativos internacionales especializados en materia de derechos humanos, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los Pactos internacionales de Derechos civiles y polticos y de Derechos econmicos culturales y sociales, y la Convencin Interamericana de Derechos Humanos, y destaca
por su extensin y densidad normativa.
En la Constitucin paraguaya se reconocen los derechos civiles de especial significado, el derecho a la vida (art. 4), el derecho a no ser sometido
a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes (art. 5), el derecho de libertad personal (art. 9, 19, 20 y 21), el derecho a un juicio justo
(art. 16 y 17), el derecho a la intimidad (art. 23 y 34), el derecho a la
libertad religiosa (art. 24); derechos polticos, derecho a la libertad de
expresin y a la libertad de prensa (art. 26, 27, 28 y 29), la libertad de
asociacin (art. 42), el derecho de peticin (art. 40), el derecho a la participacin poltica (art. 117); derechos econmicos, sociales y culturales,
derecho a la calidad de vida (art. 6), derecho al medio ambiente saludable
(art. 7), derecho a la igualdad (art. 146), derecho a la proteccin a la
familia (art. 49), derecho a la salud (art. 68), derecho a la educacin (art.
73), derecho al trabajo (art. 86), derecho a la propiedad (art. 109) y derechos colectivos, derechos de los pueblos indgenas (art. 62), con la ambicin del poder constituyente de que sean perceptibles en la praxis constitucional de los poderes pblicos y ciudadanos y ciudadanas.
El ordenamiento constitucional de los derechos humanos y las libertades
pblicas del Paraguay, que constituye la suprema Ley de la Repblica
porque vincula a todas las autoridades pblicas y se impone a todas las
disposiciones normativas y actos emanados de los poderes pblicas,
segn reza el art. 137 de la Constitucin, significa la derogacin del rgimen jurdico dictatorial precedente que se amparaba en la Constitucin
de 25 de agosto de 1967.
25
La Constitucin establece organismos e instituciones especficos de tutela de los derechos humanos, el Poder Judicial (art. 247), el Ministerio
Pblico (art. 268) y la Defensora del Pueblo (art. 276), y autoriza instrumentos y procedimientos de garanta de los derechos fundamentales ad
hoc, acciones de inconstitucionalidad (art. 132), acciones de amparo (art.
134), habeas corpus (art. 133) y acciones de habeas data (art. 135).
Comentarios
La carencia de prcticas democrticas en el Estado del Paraguay con

anterioridad a la promulgacin de la Constitucin de 1992 ha provocado la
inauguracin de un escenario institucional de transicin donde los derechos humanos requieren para ser existenciales ser aprehendidos por las
autoridades y poderes pblicos y ser adquiridos por los ciudadanos y
ciudadanas para que se garantice de manera efectiva el estatuto de
ciudadana que consagran.
Las condiciones sociales y econmicas del pueblo del Paraguay, donde
muchas capas de la poblacin viven en situaciones precarias de educacin, de empleo, de arraigo y de pobreza, incidiendo de forma intensa en
la desproteccin jurdica de los sectores ms vulnerables y desprotegidos,
impiden y dificultan la satisfaccin de los derechos inderogables e
inviolables a la dignidad humana, a la igualdad, la libertad y la justicia,
constituyendo obstculos relevantes a la implantacin del Estado social
y de derecho que la Constitucin postula.
Los abusos policiales y las arbitrariedades judiciales, que afectan directamente a los derechos a la libertad y seguridad personales y al derecho
al proceso debido, se perciben en la actualidad por los organismos defensores de los derechos humanos como la principal causa estructural de
vulneracin de derechos humanos por las autoridades pblicas de la Repblica del Paraguay, que requiere para su finalizacin de especficas
polticas pblicas de promocin de los derechos humanos para restablecer el derecho a la igualdad en la aplicacin de la ley penal y de la ley
procesal, y en la aplicacin judicial del derecho.
1.2. Propuestas y recomendaciones sobre los Derechos Fundamentales y su marco de garanta
1.2.1. Introduccin general: los objetivos de un programa pblico
institucional de aplicacin efectiva de los Derechos Humanos
La introduccin convencional de prcticas constitucionales en materia de
derechos humanos, resultado de la convergencia en un escenario de pacto de Estado sobre la vigencia, aplicacin y efectividad de los derechos
fundamentales y libertades pblicas que deben liderar las autoridades
polticas representativas de la nacin y de las instituciones cvicas y sociales, constituye el marco poltico necesario para instalar una poltica
efectiva de derechos humanos, que sirva de complemento al ordenamiento jurdico constitucional de los derechos, deberes y garantas, que debe
posibilitar el goce y la satisfaccin de los derechos humanos en la vida
cotidiana del pueblo paraguayo.
26
Estado de Derecho
Todas las autoridades constitucionales constituidas de la Repblica del

Paraguay, y no slo las instituciones, organismos y autoridades especializados por la Constitucin en la salvaguarde de los derechos humanos,
se encuentran comprometidas a adoptar, con lealtad constitucional, como
principio vector de sus actuaciones polticas y jurdicas, la salvaguarda
de los derechos humanos.
Comentarios
La Constitucin paraguaya de 1992 encomienda a todas las autoridades

pblicas de la nacin la salvaguarda de los derechos humanos al proclamar el principio de vinculatoriedad y de eficacia directa de los derechos
fundamentales, inscrito en el principio de legalidad constitucional.
Se requiere la programacin de polticas pblicas de adherencia de los
poderes pblicos a los derechos humanos, particularmente en el mbito
del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, que asumen por la Constitucin la funcin de garantizar ordinariamente los derechos fundamentales
mediante el ejercicio de la potestad jurisdiccional y la capacidad de prosecucin y enjuiciamiento de las conductas vulneradoras de los derechos humanos a travs de procesos que deben impregnarse de la ms
estricta observancia a las garantas procesales.
El incremento de los recursos econmicos y financieros necesarios para
ejecutar debidamente estos programas pblicos en materia de derechos
humanos constituye una exigencia ineludible de eficacia administrativa.
La atencin preferente a las personas, sectores y grupos sociales ms
desfavorecidos de la sociedad paraguaya requiere la elaboracin de programas decenales, especficos por categora de derechos humanos, para
poder avanzar en la satisfaccin del derecho a la igualdad de gnero, el
derecho a la educacin, del derecho al empleo, del derecho al acceso a
la vivienda y del derecho a la propiedad de la tierra, como mbitos en los
que se requiere un desarrollo ms intenso de promocin de los derechos
humanos.
La aprobacin de un programa pblico de reformas estructurales que
incentive polticas de desarrollo econmico y la ampliacin de crditos
presupuestarios para combatir la pobreza deben permitir al 3375 % de la
poblacin paraguaya que se encuentra por debajo de niveles de subsistencia, que se satisfagan sus derechos econmicos, sociales y culturales en los estndares ms elementales para llevar una vida digna.
1.2.2. Propuestas y criterios de desarrollo institucional de los Derechos Humanos
1) Polticas de desarrollo normativo de los Derechos Fundamentales
Los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin del Paraguay de 1992 requieren para lograr su complitud normativa y facilitar su
exigencia, de su desarrollo en textos normativos para poder ser ejercitados por la ciudadana.
La satisfaccin del derecho a la educacin, del derecho a la salud, del
derecho al empleo, requiere la mediacin de las Administraciones pbli-
27
cas y la concretizacin de polticas pblicas normativas y presupuestarias, por su contenido prestacional.
Comentarios
Las normas de desarrollo de los derechos fundamentales reconocidos en

la Constitucin, que debern acometer las Cmaras Legislativas, no pueden servir de cauce normativo para establecer restricciones o limitaciones ilegtimas al ejercicio de los derechos que no estn justificadas en la
salvaguarda de otros derechos fundamentales
La modificacin del cdigo penal para derogar aquellos tipos e institutos
que restringen las libertades de expresin y de informacin constitucionalmente garantizadas, y la aprobacin de una nueva Ley Penitenciaria
son compromisos normativos ineludibles que deben acometerse con urgencia por su especial significado para la perceptibilidad de los derechos
humanos por los ciudadanos y ciudadanas.
La ley de transparencia administrativa 1728/2001 de 16 de junio, debe
recobrar parcialmente su vigencia en los contenidos que sirvan de marco
a la actuacin de la Administracin comprometida con los valores de la
democracia para la prestacin eficiente de los servicios pblicos que dan
cobertura instrumental a la aplicacin de los derechos fundamentales, y
no para amparar acciones restrictivas de las libertades pblicas.
En desarrollo de los artculos 47 y 48 de la Constitucin es exigible la
aprobacin de una ley de igualdad de oportunidades, que posibilite el
acceso efectivo de la mujer al empleo, a la funcin pblica, a la educacin
y a la cultura, incluyendo, en su caso, medidas de discriminacin positiva
para favorecer su integracin real en la vida econmica y social del pas.
La regulacin de los derechos civiles, polticos, econmicos, culturales y
sociales, pendientes de concrecin normativa por el/la legislador/a, debe
plasmarse en textos que aseguren su calidad conceptual y que de forma
comprensible, garanticen el principio de seguridad jurdica, integrando el
ordenamiento jurdico infraconstitucional de las libertades de los ciudadanos del Paraguay.
2) La ejecucin de la Ley 838/96, de 12 de septiembre, de indemnizacin
a las vctimas de las violaciones de Derechos Humanos durante la dictadura de 1945 a 1989
La Ley 838/96 de 12 de septiembre, constituye una manifestacin del
derecho a la justicia de las vctimas de las violaciones de los derechos
humanos padecidas durante el rgimen dictatorial precedente.
La Ley 838/96 debe ser modificada para que las vctimas de las violaciones de los derechos humanos, legitimadas para acudir directamente a la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, para reclamar las
indemnizaciones procedentes, obtengan satisfaccin de sus derechos
debiendo resolverse y ejecutarse las resoluciones en el plazo mximo de
60 das.
La Defensora del Pueblo debe crear una Agencia o Adjunta para asistir
jurdicamente a las vctimas de violaciones de derechos humanos en la
28
Estado de Derecho
formalizacin de las reclamaciones de indemnizacin y a iniciar, en su

caso, por sustitucin procesal, el procedimiento administrativo que garantice su efectivo pago.
Comentarios
3) Institucionalizacin de la Corte de Garantas constitucionales (Corte

Constitucional)
El dficit de prcticas democrticas del Estado paraguayo no se quiebra
por ministerio de la ley con la aprobacin de la Constitucin de 1992.
La institucionalizacin de la Corte de Garantas Constitucionales, entre
los poderes nucleares del Estado, que asuma la funcin de desarrollar,
en el ejercicio de sus atribuciones competenciales de conocer de los
recursos de inconstitucionales contra normas y decisiones judiciales,
una funcin pedaggica sobre la fuerza jurdica vinculante erga omnes de
los derechos fundamentales, se revela imprescindible para el establecimiento y consolidacin de una cultura de derechos humanos que comprometa a los poderes pblicos paraguayos y en particular al Poder Judicial.
4) Fortalecimiento de la institucin de la Defensora del Pueblo
La reciente designacin del Defensor del Pueblo y su Adjunto (11 de octubre de 2001) exige afrontar la consolidacin de esta institucin.
La Defensora del Pueblo que, conforme el articulo 239 de la Constitucin
del Paraguay, asume relevantes funciones en materia de defensa de los
derechos humanos, constituye una magistratura de persuasin, por lo
que su actuacin debe estar presidida por intereses extrapartidistas, por
velar por la decidida aplicacin de los derechos fundamentales por los
poderes pblicos paraguayos.
La Defensora del Pueblo debe constituirse en la instancia referencial
contra los abusos policiales y las arbitrariedades judiciales para preservar el derecho a la libertad personal, el derecho a la presuncin de inocencia, a travs de la interposicin de los recursos de habeas corpus y de
amparo, que promuevan prcticas respetuosas con el contenido esencial
de estos derechos fundamentales, debiendo censurar pblicamente las
conductas lesivas de los funcionarios y funcionarias y autoridades pblicas.
La Defensora del Pueblo que asume en virtud de las leyes 631/95 y 637/
95 atribuciones y facultades para iniciar procedimientos de tutela de los
derechos humanos de las personas ms desfavorecidas, debe promover
as mismo, los procedimientos conducentes a la inhabilitacin de los/las
funcionarios/as pblicos/as que vulneren por accin u omisin los derechos humanos.
La Defensora del Pueblo debe liderar las polticas de reforma legislativa
necesarias para profundizar en el respeto a los derechos humanos, asumiendo activamente el rol de enmendante de los proyectos de ley que
afecten a las libertades pblicas.
29
5) Programas de reforzamiento de las libertades de expresin e informacin
Comentarios
La libertad de expresin y la libertad de informacin constituyen la base

de una sociedad democrtica, que se sustenta en el respeto al valor del
pluralismo ideolgico y poltico, al contribuir a la formacin de una opinin
pblica libre, por lo que las injerencias de los poderes pblicos en el
ejercicio de estos derechos fundamentales supone una restriccin ilegtima e injustificada incompatible con los postulados del Estado de Derecho.
A la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y en su caso a
la Corte de Garantas Constitucionales, y no a las autoridades administrativas, les corresponde establecer los lmites de la libertad de expresin
conforme a su reconocimiento constitucional.
La aprobacin de una ley de medios de comunicacin, en desarrollo de
los artculos 26 y 28 de la Constitucin, debe permitir garantizar el acceso a la titularidad de los medios de comunicacin de las corrientes de
opinin democrticas existentes en la sociedad paraguaya y de las clases populares en base a criterios objetivos, y el acceso plural a los medios de comunicacin pblicos, imponiendo la derogacin de las leyes
1646, 1682, y 1728 en el contenido que restringen las libertades de expresin y de informacin.
La implementacin de una Comisin de tica Periodstica independiente,
que proteja efectivamente a los/las periodistas en el ejercicio de la libertad de informacin frente a las injerencias indebidas imputables a los
propietarios de los medios de comunicacin, las autoridades y funcionarios/as pblicos/as y la clase poltica, debe promover el fin de las prcticas de amenazas, hostigamiento y presin a los comunicadores.
6) Aprobacin de la Ley de Reforma Agraria
La mejora de las condiciones de vida y de la situacin socioeconmica
de la poblacin campesina del Paraguay, que abarca el 50% de los habitantes del pas, supone el primer objetivo para el desarrollo de los derechos polticos, econmicos y sociales en la nacin, al facilitar la participacin e integracin de estos ciudadanos y ciudadanas en la vida poltica, econmica y social.
La Ley 1863/02 que establece el estatuto agrario debe implementarse de
modo efectivo para facilitar el acceso de la poblacin campesina a mecanismos de explotacin productiva, eficiente y racional, de los recursos
procedentes del cultivo de la tierra, constituye una prioridad de las Cmaras Legislativas para la efectiva implantacin de los derechos humanos.
30
Estado de Derecho
2. PODER JUDICIAL
Comentarios
2.1. La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay
La Constitucin de la Repblica del Paraguay de 20 de junio de 1992
caracteriza al Poder Judicial como poder independiente en su dimensin
externa (art. 248 CP) y responsable (art. 253CP), acantonado en la funcin constitucional de custodia de la Constitucin, intrprete y guardin
ordinario de su aplicacin y de su cumplimiento (art. 247 CP).
Comentarios
Al Poder Judicial se le atribuye en exclusiva la potestad de juzgar (art.

136 CP) que se encomienda a jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales (art. 16 CP), que no puede ser ejercida por los/las
ciudadanos/as por s mismos/as (art. 15 CP) ni por los poderes legislativo
y ejecutivo del Estado.
Este diseo institucional del Poder Judicial del Paraguay, que es congruente con la definicin del derecho a la justicia que se proclama en el
artculo 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en la
Convencin Interamericana de Derechos Humanos, presenta en su desarrollo funcional graves deficiencias estructurales, vinculadas a la extensin de la corrupcin en el hacer de los tribunales, a una visin corporativista
del sistema judicial y a las dificultades de acceso de los ciudadanos y
ciudadanas ms desfavorecidos a la justicia; causas que debilitan y cuestionan profundamente su legitimacin y su independencia, su capacidad
y competencia como poder pblico jurisdiccional del Estado.
La crisis institucional del sistema judicial en Paraguay es una crisis de
confianza de los ciudadanos/as en el Poder Judicial, que se fundamenta
en la incapacidad de la accin de jueces/zas y magistrados/as para restablecer la autoridad de la ley en la resolucin de los conflictos y para
tutelar los derechos constitucionales y civiles e intereses legtimos mediante un juicio justo, basado exclusivamente en criterios jurdicos.
La institucionalizacin de la Corte Constitucional, separada orgnicamente
del Poder Judicial, con atribuciones precisas de control de
constitucionalidad de la ley y de velar por el sometimiento de las decisiones judiciales a los derechos procesales constitucionales, como ltimo
remedio contra las sentencias arbitrarias, podra constituir la pieza basilar
de la expansin de la fuerza depuradora de la Constitucin y el desarrollo
de cultura constitucional entre el Poder Judicial del Paraguay, contribuyendo a fortalecer la confianza de los ciudadanos en el sistema judicial.
La debilidad institucional del Poder Judicial del Paraguay debe ser corregida desde la afirmacin de los valores de independencia y responsabilidad de la magistratura paraguaya, que exige la actuacin imparcial en la
resolucin de los procesos, la implementacin del deber de motivacin
de las decisiones judiciales y el cumplimiento de la obligacin de publicidad de las sentencias.
31
El Consejo de la Magistratura debe ser guardin de la responsabilidad e

independencia judicial; funcin para cuyo ejercicio debe asumir competencias para la seleccin de los jueces en base a criterios exclusivos de
mrito, capacidad e idoneidad profesional, para evitar la politizacin en el
nombramiento de los/las servidores/as pblicos/as custodios/as del ordenamiento jurdico paraguayo.
Comentarios
La Corte Suprema debe asumir un relevante protagonismo como mximo

intrprete de la aplicacin de las leyes y disposiciones reglamentarias,
despojndose de sus funciones de gobierno externo de la administracin
de justicia en favor del Consejo de la Magistratura, desde una concepcin
no jerarquizada ni burocratizada de la carrera judicial.
El Estado social de Derecho en que se constituye la Repblica de Paraguay (art. 1 CP) pierde su nervio jurdico si los rganos judiciales, a quienes encomienda la resolucin de los conflictos y la interpretacin del
Derecho, no gozan de la autoritas necesaria para asegurar las funciones
de salvaguarda del ordenamiento jurdico, en su concepto integrador de
conjunto de reglas que ordenan la convivencia, y de asentar el principio
de seguridad jurdica como norma reguladora
Con la adopcin de un programa pblico de reformas institucionales del
Poder Judicial, que impulse medidas concretas de modernizacin de la
Administracin de Justicia, debe iniciarse una segunda transicin en el
sistema judicial paraguayo, que tras la adecuacin formal de las estructuras judiciales a la Constitucin, posibilite que el Poder Judicial desarrolle las funciones constitucionales que tiene encomendadas en el pleno
respeto al principio de legalidad constitucional y a los derechos procesales.
2.2. Propuestas y recomendaciones sobre la reforma institucional
del sistema judicial del Paraguay
2.2.1. Introduccin general: los objetivos de un programa pblico
de reforma institucional del Poder Judicial
Recuperar la confianza de la ciudadana, de la sociedad civil y poltica en
el Poder Judicial para asegurar la credibilidad pblica de los tribunales de
justicia de la Repblica del Paraguay
Impulsar programas y mecanismos legales y ejecutivos que favorezcan el
reconocimiento de la honorabilidad, imparcialidad, competencia y probidad de los/las magistrados/as judiciales.
Activar instrumentos eficaces de exigencia de responsabilidad de los jueces y juezas por la comisin de delitos o por el deficiente o negligente
desempeo de sus funciones.
Estos objetivos dan carta de naturaleza a un haz de propuestas
institucionales destinadas a insertar el Poder Judicial en el funcionamiento constitucional del Estado de derecho.
32
Estado de Derecho
La justicia en Paraguay asume un protagonismo institucional y social

creciente en su accin de resolucin de los conflictos que no es percibido
por la opinin pblica en trminos favorables, de estimacin, al no servir
para garantizar eficazmente los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos y ciudadanas, por lo que es exigible que el Estado promueva
polticas pblicas de reforma y modernizacin de la Administracin de
Justicia que le permita ser enjuiciada como poder democrtico y no arbitrario
Comentarios
La acumulacin de funciones constitucionales, jurisdiccionales y administrativas en la Corte Suprema de Justicia, relevantes para el funcionamiento del Estado de Derecho - conocer y resolver sobre
inconstitucionalidad de las leyes y las sentencias - y la organizacin
judicial -ejercer la superintendencia- (art. 259 CP), que slo est integrada por nueve miembros ( art. 258 CP) interfiere en su ejercicio y ejecucin
responsables
La primera directiva de reformas institucionales del Poder Judicial exige
clarificar, dimensionar, las competencias de la Corte Suprema de Justicia, para protocolarizar su redistribucin en un rgano de nueva fractura
constitucional, la Corte Constitucional o Corte de garantas constitucionales, que asuma las funciones de declarar la inconstitucionalidad de las
leyes y las sentencias desde el parmetro normativo de constitucionalidad.
El Consejo de la Magistratura debe asumir la funcin de nombramiento
de los/las jueces/zas y magistrados/as, evitando la politizacin de los
cargos judiciales y permitiendo la instauracin de una carrera judicial
estable y profesionalizada as como la promocin y formacin de la magistratura y la direccin de los programas de racionalizacin de la Administracin de Justicia coadyuvando al Poder Ejecutivo.
Favorecer el acceso de la ciudadana a la proteccin del derecho y de la
justicia constituye un elemento nuclear del principio de seguridad jurdica
al favorecer la vinculacin a la ley de los ciudadanos/as y de las autoridades pblicas, incluido el Poder Judicial, en igualdad sin privilegios ni exenciones ni dispensas, a travs del dictado de resoluciones justas de aplicacin del derecho por los tribunales de justicia.
2.2.2. Propuestas de reforma constitucional sobre el Poder Judicial del Paraguay
1) Institucionalizacin de la Corte Constitucional (reforma Artculos 259 y
260 C.P.)
La Corte Constitucional o Corte de Garantas Constitucionales, integrada
por nueve miembros designados dos por el Congreso de Diputados, dos
por el Senado, dos por el Consejo de Ministros, dos por el Consejo de la
Magistratura y uno por el Presidente de la Repblica, asumira la funcin
de conocer y resolver sobre la constitucionalidad de las leyes y de las
sentencias interlocutorias definitivas.
33
2) Expansin de las atribuciones del Consejo de la Magistratura (reforma

artculos 253 y 264 C.P.)
Comentarios
El Consejo de la Magistratura debe asumir en exclusiva las funciones de

seleccin, formacin y nombramiento de jueces y magistrados as como
la potestad de exigencia de responsabilidad disciplinaria, y las polticas
de organizacin de la Administracin de Justicia, y de coordinacin y
direccin de las facultades de los rganos desconcentrados del Poder
Judicial.
El enjuiciamiento de los magistrados judiciales por el mal desempeo de
sus funciones debe corresponder al Consejo de la Magistratura, reservando exclusivamente el juicio penal por delitos al jurado de enjuiciamiento
de magistrados.
3) Redefinicin de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia (reforma Artculo 259 C.P.)
La Corte Suprema de Justicia debera acentuar su faz jurisdiccional con
la desvinculacin de las funciones ejecutivas y administrativas de organizacin de la justicia nacional
4) Instauracin de la justicia administrativa
El derecho a litigar contra la Administracin debe reconocerse en la Constitucin de forma que los tribunales contenciosos-administrativos asuman la funcin de tutela de los derechos e intereses de la ciudadana
frente a los poderes pblicos administrativos.
La elaboracin y aprobacin de la ley de la justicia administrativa debe
permitir asegurar que la Administracin acte en el estricto sometimiento
al principio de legalidad constitucional, sujeta a la fiscalizacin en Derecho de tribunales administrativos independientes que con plena competencia jurisdiccional, resuelvan los conflictos contenciosos entre los ciudadanos/as y las autoridades administrativas.
2.2.3. Recomendaciones legislativas y ejecutivas de poltica judicial para reformar el Poder Judicial del Paraguay
1) Aprobacin de la ley de la calidad de la justicia
El inters en el incremento del rendimiento de los rganos judiciales del
Paraguay, con el fin de garantizar el derecho a un proceso sin dilaciones
y corregir los retrasos que padece particularmente los juzgados de primera instancia, y el objetivo primordial de cumplir las exigencias de motivacin de las decisiones judiciales, exige acometer en una ley de calidad
de la justicia los compromisos del Poder Legislativo acerca de la
racionalizacin organizativa y sustantiva de la Administracin de Justicia.
La ampliacin de los crditos presupuestarios en favor de la Administracin de Justicia del Paraguay, vinculado a criterios de eficiencia del servicio pblico jurisdiccional, que es inherente a la aprobacin de la Ley de
34
Estado de Derecho
calidad de la Justicia, que se fundamenta en lograr objetivos de productividad de los rganos judiciales, para evitar retrasos injustificados, y de
motivacin para impedir sentencias inmotivadas debe permitir inscribir a
la organizacin judicial como una Administracin Pblica competente.
Comentarios
El incremento progresivo de los rganos judiciales para adaptarse a las

demandas de justicia de la ciudadana del Paraguay, lograr una seleccin
de los jueces y juezas por el Consejo de la Magistratura en base a criterios objetivos de competencia jurdica, e incentivar la formacin especializada de los jueces y juezas deben desvelar al Poder Judicial del Paraguay como una Administracin pblica eficiente y garantista.
2) Aprobacin de la Carta de derechos y deberes procesales ante la
Administracin de Justicia
La Carta de derechos y deberes procesales de los ciudadanos/as ante la
Administracin de Justicia, norma vinculante con rango de ley, que se
dirige a todos los ciudadanos usuarios del sistema judicial y no slo a los
actores jurdicos, constituye una declaracin concretizada y comprensible del derecho a la justicia que promueve la prestacin efectiva de las
garantas procesales, y mecanismos de asistencia jurdica pblica a las
personas ms vulnerables para asegurar la tutela a sus derechos e intereses legtimos.
El derecho a un tribunal ordinario, el derecho a un/a juez/a imparcial que
juzgue en derecho los conflictos que se someten a su jurisdiccin, el
derecho a la informacin sobre el acceso a la proteccin jurdica y a los
tribunales de justicia, el derecho al proceso debido, el derecho al respeto
a la integridad fsica y moral ante los tribunales de justicia, el derecho a
un proceso sin dilaciones, el derecho a una sentencia congruente, motivada y justa, el derecho a la ejecucin de las sentencias, constituyen el
contenido ejemplar de la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos ante la Administracin de Justicia que compromete la actuacin responsable y garantista de los rganos judiciales de la Repblica del Paraguay
3) Aprobacin del Cdigo tico de la Magistratura y el Ministerio Pblico
La asuncin real de los derechos procesales reconocidos en la Constitucin en el funcionamiento diario de los tribunales de justicia del Paraguay
requiere de todos los miembros del Poder Judicial y del Ministerio Pblico que adecuen su quehacer jurisdiccional a los postulados de deontologa profesional que se relacionen en el Cdigo tico.
La exigencia de responsabilidad del/a juez/a no debe producirse slo en
la instancia disciplinaria-sancionadora, sino fundamentalmente en el estadio preliminar de la actuacin judicial, conforme a criterios de
profesionalidad que sean referentes para que la independencia, imparcialidad y dedicacin del juez en sus tareas judiciales caracterice su buen
hacer.
35
4) El fortalecimiento de la justicia de paz como justicia de proximidad

Los juzgados de paz y los jueces rbitros o arbitradores deben constituir
la instancia de proximidad de la justicia que de resolucin a travs de
procedimientos sumarios de conciliacin, mediacin y arbitraje a los conflictos civiles penales, administrativos y laborales menores que conciernen a la convivencia cvica, permitiendo validar entre la ciudadana y los
grupos sociales ms vulnerables la funcin del derecho como garante de
los derechos de los ciudadanos ms desfavorecidos.
Comentarios
Comentarios
5) Plan de transparencia judicial

El Plan de transparencia judicial tiene como objetivos servir de instrumento para la elaboracin y la ejecucin de las polticas pblicas referentes a
la Administracin de Justicia proporcionando al Congreso, al Consejo de
Ministros y al Consejo de la Magistratura informacin estadstica fehaciente y actualizada sobe actividad y cargas de trabajo de la Corte Suprema y dems rganos jurisdiccionales, as como informacin sobre los
recursos humanos y materiales y del funcionamiento de los servicios de
inspeccin de los tribunales, con un significado preciso de permitir la
evaluacin rigurosa del funcionamiento del Poder Judicial del Paraguay.
El Plan de transparencia judicial debe asegurar la publicidad de las resoluciones judiciales y su transmisin a los medios de informacin.
3. SEGURIDAD JURDICA
3.1. Introduccin
El desarrollo constitucional y legislativo del principio de seguridad jurdica, en cuanto que el mismo constituye una primera concrecin de las
nociones de Estado Social y Democrtico de Derecho, es extraordinariamente amplio y heterogneo, dependiendo en gran medida del contenido
doctrinal que se le otorgue a dicho principio. En el presente apartado,
limitamos el concepto de seguridad jurdica a la exigencia bsica de correccin estructural en cuanto a garanta de disposicin y formulacin
regular de las normas y de las instituciones integradoras de un sistema
jurdico que comprendera el principio de jerarqua normativa, claridad y
calidad normativa y la exigencia de publicidad y retroactividad de las normas.
Comentarios
El imperio de la Constitucin y de la ley y el sometimiento al principio de

legalidad ser el primer tema que se analizar. De acuerdo con ste, las
acciones, decisiones y omisiones de la Administracin pblica deben
producirse de acuerdo con las leyes previas producidas vlidamente, es
decir, en la forma prevista por el marco legal y la Constitucin, respetando
los derechos fundamentales y el procedimiento democrtico.
En el mbito propiamente de la seguridad jurdica, veremos si, de acuerdo con este principio, la legalidad producida por el Estado y dirigida a la
ciudadana es pblica, redactada de manera clara y accesible, coherente
36
Estado de Derecho
y estable en el tiempo y no retroactiva. Tal conjunto de consideraciones

debe ser igualmente predicable de las decisiones judiciales.
Comentarios
En el desarrollo de este apartado se han tenido en cuenta los marcos

constitucionales y legales donde se desarrollan las diversas instituciones
y principios que marcan la seguridad jurdica y se ha incorporado tambin
la informacin disponible sobre la situacin actual de dichas instituciones, especialmente la contenida en el Diagnstico Institucional de la
Repblica del Paraguay realizado por el IIG, as como los estudios jurdicos facilitados por los expertos y expertas de Paraguay.
El artculo 137 de la Constitucin establece el imperio de la ley formal y la
jerarqua normativa, como criterios y principios informadores del ordenamiento paraguayo. Al anlisis de este artculo, debe aadrsele las previsiones del artculo 14 de la Constitucin (irretroactividad de la ley) y de
los artculos 203 y siguientes, relativos al proceso de formacin y sancin
de leyes. Del conjunto de esta regulacin constitucional, un tanto
asistematizada, habra de deducirse un claro esquema en el que se recogieran los siguientes aspectos:
a) Procedimiento de formacin de las leyes y de los mecanismos
jurdicos que existen en la Constitucin para neutralizar la iniciativa
legislativa del Ejecutivo y la promulgacin y aplicacin de las normas por el Poder Legislativo para conseguir una regulacin que
mantenga el equilibrio de poderes y permita garantizar la plenitud
del ordenamiento jurdico.
b) Relaciones de los rganos constitucionales implicados en el
proceso de elaboracin de las leyes y el tipo de normas jurdicas
que puede aprobar directamente el Poder Ejecutivo.
c) Clarificacin del papel de los reglamentos y ordenanzas de los
departamentos y municipios en el Sistema normativo.
d) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de los derechos individuales de los ciudadanos y ciudadanas.
e) Mecanismos para garantizar la recopilacin y difusin de la legislacin paraguaya y el acceso a los actos y pronunciamientos
de los diversos niveles de Poder judicial.
No parece que estas cuestiones se traten de una forma clara y especfica
en la vigente Constitucin, pues si bien algunas de ellas s que estn
contempladas, se producen tambin dficit, especialmente por lo que se
refiere a las materias reservadas a ley, al tipo de normas que puede producir el Poder Ejecutivo y su alcance para entrar a regular materias propias de ley, y a los mecanismos que garanticen la publicidad de normas
y decisiones judiciales.
37
Un tema destacado dentro de la discusin siempre actual sobre las relaciones Administracin ciudadano/a en materia de seguridad jurdica, se
encuentra la cantidad y calidad de las leyes, reglamentos y dems disposiciones y del creciente dficit del cumplimiento que stas sufren, no
slo por su escaso nivel tcnico, sino por la complejidad de los procedimientos para su aprobacin y promulgacin. Serios reproches se lanzan
desde hace aos, en casi todos los pases, contra el controvertido fenmeno de la marea normativa que padece la ciudadana y producen los
aparatos legislativos, a la vez que se buscan soluciones tericas y empricas para mejorar, atenuar o cuanto menos contrarrestar el mal necesario, desde el punto de vista de la produccin de normas. Pero en el caso
del Paraguay, no se trata slo de afrontar dicho problema de la cantidad
de normas jurdicas que afectan a los ciudadanos y ciudadanas, sino que
tambin se le suma el tema de la complejidad en el procedimiento de
produccin de normas y entrada en vigor de las mismas (con los mecanismos de vetos parciales y totalesetc.) que dificultan la de ya por s
compleja dificultad de saber qu norma es aplicable a un determinado
procedimiento y qu requisitos son exigibles para realizar determinadas
actividades.
Comentarios
La situacin es especialmente grave en el mbito de las actividades productivas, ya que, como se destacaba en el Diagnstico Institucional del
IIG (Apartado sobre seguridad jurdica econmica) existen graves dificultades por lo que respecta a la garanta constitucional y legal de la propiedad, a incertidumbres sobre los derechos de propiedad, fundamentalmente
debidos a la ausencia de un sistema de registros coherente y fiable y a la
corrupcin existente en el mbito de la fe pblica notarial. Tambin se
producen disfunciones respecto a la publicidad y estabilidad de las normas jurdicas y de las decisiones judiciales, conduciendo todo ello a
serios problemas de credibilidad poltica y regulatoria por la denominada
situacin de flexibilizacin legal, a travs de la cual el Gobierno u otras
instancias competentes, aprueban decretos y reglamentos, que dejan
sin vigencia parcial a leyes previamente aprobadas por el Legislativo. A
todo ello se le suma la impredictibilidad del sistema de justicia (analizado
en el apartado del Poder Judicial) que hace ms difcil hablar de un estado de seguridad jurdica en las relaciones Administracin ciudadana en
Paraguay.
La flexibilizacin es especialmente problemtica en relacin a la vinculacin del Poder Ejecutivo a la ley y el control de su actuacin, que por de
pronto, significa la interdiccin de cualquier actuacin del mismo en contradiccin con sta, de suerte que la infraccin de tal interdiccin lleva
aparejada la nulidad de la medida en que se traduzca. Es sta la consecuencia natural de la fuerza especfica de la Ley en un Estado democrtico, en tanto que expresin de la voluntad de la representacin primaria de
la soberana popular. Pero si la propia Constitucin determina toda una
serie de mecanismos jurdicos que pueden neutralizar la promulgacin y
aplicacin de las normas del Poder Legislativo, por la actuacin del Poder
Ejecutivo y ste no tiene prohibido constitucionalmente dictar decretos
que dejen sin efecto materias reguladas previamente por ley.
38
Estado de Derecho
La unidad de accin poltica y administrativa, y la decadencia de la ley

formal, con los contrapesos y mecanismos que se han establecido para
frenarla, disean un marco jurdico en que otros poderes (complejo tcnico financiero, sistema bancario y la propia Administracin Pblica) y
la corrupcin poltica, al margen del inters general, pueden desarrollarse
sin problemas y comprometer la efectiva vigencia del Estado Social y
Democrtico de Derecho.
Comentarios
Se produce as lo que se denomina privatizacin del rgimen jurdico de

la actividad administrativa, en la que el Estado de Derecho (especialmente en Derecho de la Administracin pblica) slo recubre una parte o un
sector de la accin administrativa. La decadencia y contrapesos a la ley
formal debilita el principio de legalidad y la seguridad jurdica y los elementos de infra-legalidad administrativa (reglamentos, instrucciones o
simples decisiones de rganos administrativos) predominan y se acumulan.
Afrontar estas deficiencias, que rompen la cadena de legitimizacin democrtica y que comportan una inseguridad jurdica, implica regular con
absoluta claridad los mecanismos, en la formacin y elaboracin de
normas, el papel de la Administracin pblica en su aplicacin y su control jurisdiccional. Las propuestas que se avanzan en el siguiente apartado estn referidas al primer tema, ya que el papel de la Administracin
pblica y del Poder Judicial en este proceso, es objeto de un anlisis
pormenorizado en otros apartados del presente Documento.
3.3. Propuestas que se plantean
Las patologas resumidas en el apartado anterior y analizadas con precisin en el Informe de Diagnstico Institucional de la Repblica del Paraguay del IIG exigen la bsqueda de alternativas que puedan garantizar y
reforzar la seguridad jurdica en el Estado de Paraguay y que pueden
basarse en:
1. En el mbito de la degradacin normativa y vulneracin del principio de legalidad, no puede pensarse en poner lmites al Legislativo, ya que es en las Cmaras, en dnde reside la potestad legislativa. La limitacin debe venir orientada al Ejecutivo, en los casos en
que ste pudiera intervenir y en los mecanismos de control que
pudieran establecerse. Los artculos 203 a 217 de la Constitucin
dibujan un excesivo amplio margen de intervencin del Ejecutivo en
la actividad del Legislativo. Por ello sera conveniente replantearse
la regulacin de este tema, dejando como una opcin claramente
excepcional los mecanismos de objecin parcial y total del Ejecutivo a las decisiones legislativas, en la lnea de otras constituciones presidencialistas. No se trata de regular un sistema parlamentario puro, pero s de limitar los supuestos usos de vetos, de forma
que estn reservados para supuestos en los que la regulacin legislativa vaya en contra de competencias y actividades que correspondan al Poder Ejecutivo.
39
Una alternativa que se podra contemplar para canalizar dicha situacin sera una vinculacin constitucional estrecha entre el principio de legalidad y las materias reservadas a ley. La regulacin de
una lista de materias reservada a ley y su imposibilidad para la
regulacin reglamentaria contraria a ley sera un sistema a contemplar para avanzar en la delimitacin clara del principio de legalidad y de la jerarqua normativa. Con ello se evitara la privatizacin
del rgimen jurdico de la actividad administrativa por parte del Ejecutivo. La decadencia de la ley formal debilita el principio de legalidad y los elementos de infralegalidad administrativa (reglamentos)
predominan y se acumulan con la expansin de la funcin gubernamental, por ello, es importante fijar en la Constitucin un listado
de materias claro en las que nicamente la ley tiene capacidad
para innovar, modificar y derogar la regulacin.
Comentarios
2. A nivel constitucional, sera tambin conveniente, que se obligue

al legislador a desarrollar procedimientos administrativos y mecanismos eficaces para impugnar las decisiones del Ejecutivo en va
administrativa (recursos), lo que ha originado la falta de una regulacin moderna y efectiva en esta materia. No se trata de reglamentar engorrosos procedimientos que paralicen la actuacin administrativa, sino de fijar legal y constitucionalmente unos principios que
garanticen la intervencin de los/las implicados/as en el proceso
de decisiones administrativas y la posible impugnacin de estas
decisiones, si no se adecuan al ordenamiento jurdico. La actividad
administrativa tiene una relevancia jurdica ya que afecta directamente al mbito de derechos y deberes de los ciudadanos y ciudadanas: declarando, confirmando, alterando o constituyendo situaciones jurdicas. Por ello es fundamental que desde la ley e incluso
desde la Constitucin se regule la audiencia a los interesados/as
en el proceso de adopcin de decisiones administrativas y se asegure la existencia de un procedimiento formal que evite la
patrimonializacin de las decisiones administrativas por parte de
los/las funcionarios/as o de los polticos. Situaciones como las
detectadas en aduanas o en el funcionamiento de las notaras, que
se han puesto en evidencia en el Informe de Diagnstico Institucional
varias veces citado, deberan solventarse con la promulgacin de
unas normas legales de procedimiento administrativo y de contratacin pblica, que tengan en cuenta todos los aspectos citados.
3. Respecto al principio de jerarqua, debera establecerse con ms

claridad el tipo de normas que puede aprobar directamente el Poder Ejecutivo por s mismo. Tambin debera clarificarse a nivel
constitucional el papel de los reglamentos y ordenanzas de los
departamentos y municipios, en el mbito de sus competencias e
intereses propios. La existencia de un Estado descentralizado y
de unos poderes dotados de autonoma, obligan a precisar el esquema de jerarqua normativa en el mbito de sus respectivas competencias. La ordenacin vertical de fuentes, segn el principio de
jerarqua, supone una estricta subordinacin entre ellas, pero la
incapacidad que ha demostrado el sistema actual para facilitar y
40
Estado de Derecho
clarificar qu normas estn vigentes, obliga a una regulacin de

este tema. Adems, el principio de competencia, explicado por la
existencia de ordenamientos o subsistemas jurdicos al margen
del principio de jerarqua, propios de asambleas legislativas elegidas democrticamente (Juntas Departamentales y Juntas Municipales), incide tambin en esta necesidad de clarificacin y regulacin de fuentes normativas en el ordenamiento jurdico del pas.
Comentarios
La propuesta sera regular el tipo de normas que puede aprobar

directamente el Poder Ejecutivo, y el mbito de las materias que
pueden afectar, respetando el principio de legalidad de la actuacin
de los poderes pblicos que ya recoge la propia Constitucin. Tambin debera contemplarse, en base al principio de descentralizacin y de la participacin en el Poder normativo de los entes
territorialmente descentralizados, las competencias normativas que
corresponden a estas instituciones y su relacin con el resto del
ordenamiento jurdico.
4. Vinculado al principio de jerarqua y a la diversa tipologa de

normas, est tambin el tema de la calidad y eficacia de las normas. En los estados modernos cada vez cobra mayor importancia
la comprobacin de que los proyectos normativos cumplan con las
condiciones de: economa, efectividad, eficiencia, operatividad administrativa y acercamiento a la ciudadana. En la perspectiva del
examen de la economa de las normas cuentan los efectos y razn
de existir de stas y debe notarse que la intensidad y la profundidad de toda norma funcionan como indicadores del nmero y mbito de actos administrativos que habrn de dictarse para la efectividad del derecho. Con respecto a la efectividad, es importante tener
en cuenta lo que se consigue con las obligaciones u omisiones
contenidas en ellas que inducen a los destinatarios a seguir el
comportamiento exigido. La eficiencia mide la relacin entre los
resultados conseguidos y el coste de stos a la vista de las diferentes soluciones que la norma ofrece. La correccin de la
ejecutabilidad de la norma se consigue cuando stas se concretan
de forma clara frente a los/las destinatarios/as y evitan una excesiva burocratizacin para alcanzar los objetivos de la norma. Por
ltimo, las normas deben garantizar tambin unos procedimientos
inteligibles para los/las afectados/as por ellas; el ciudadano o ciudadana debera estar convencido/a de la finalidad de las decisiones administrativas, an cuando las supongan desfavorables, en
lugar de tener la sensacin de que se somete a los mandatos
indefectibles del Estado. Conseguir que se produzca este proceso
no es tarea fcil en ningn Estado, pero obligar a contemplar estos
aspectos en el procedimiento normativo es importante para que se
vaya introduciendo esta cultura legislativa.
5. Todos los aspectos comentados, de jerarqua y de competencia

normativa debern partir de unas premisas previas: la garanta de
la publicidad de las normas jurdicas y de la no retroactividad de las
41
normas desfavorables para la ciudadana. En este sentido, sera

conveniente establecer en la propia Constitucin, la regulacin del
Registro Oficial, del que habla el actual artculo 214 de la Constitucin y complementarse con las publicaciones oficiales que reflejen
la realidad de dicho Registro y consiguientemente del ordenamiento jurdico del Estado. La debilidad del rgimen actual de Registros, la existencia de corrupcin en el mbito de la fe pblica, los
mecanismos de flexibilizacin de leyes a travs de decisiones del
Ejecutivo y la escasa claridad de la jerarqua normativa, inciden
negativamente en la seguridad jurdica del pas.
Comentarios
La prevalencia y obligacin de publicar todas las normas en la

Gaceta Oficial del Estado, de los departamentos y de los municipios debera alcanzar nivel constitucional, y regularse legalmente
todas las incidencias que puedan aparecer alrededor de dicha publicacin. Sabido es, que el/la jurista est sujeto a las normas
escritas y que su trabajo ha de girar en torno a la letra aparecida en
las gacetas oficiales. Pero la Gaceta no es otra cosa que un papel
impreso, que transcribe y hace pblico un documento mecanografiado, que, a su vez, recoge la voluntad de las Cmaras y, en su
caso, del Presidente, Gobierno o de un Ministro. Sin embargo, no
es extrao, que se produzcan divergencias entre lo publicado y el
acuerdo adoptado por el rgano competente. Aparte de mecanismos como la rectificacin de erratas para evitar estas discordancias, tambin debera afirmarse que la publicacin es un acto constitutivo de la norma y establecer organismos en el procedimiento
legislativo y en la sancin y promulgacin de la ley que garanticen
que el contenido exactamente aprobado es el publicado. Se trata,
en definitiva, de substraer la materia del secreto, de juridificar la
situacin dando soluciones legales al evento de la discordancia y
de montar el correspondiente procedimiento, que evite los posibles
errores y responsabilice a un determinado rgano de las
inautenticidades y de las anomalas advertidas.
A esto debe aadrsele la publicidad de las decisiones
jurisprudenciales y determinacin del valor y alcance de las sentencias. El desarrollo jurisprudencial de criterios y principio de interpretacin de las normas jurdicas permitirn un avance en la
consistencia y coherencia de las decisiones de los jueces y del
conjunto de los operadores jurdicos.
Aunque analizado en el apartado de Poder Judicial, y al tratar el
tema del control jurisdiccional de la Administracin pblica, debe
enumerarse tambin la alternativa de crear y desarrollar una jurisdiccin especializada en materia administrativa. Los problemas del
control jurisdiccional de la Administracin pblica son eternos y
por ms que el Derecho intente buscar soluciones, siempre se
producen conflictos. Sin embargo, en los pases en que el ordenamiento jurdico se basa en una estructura normativa muy precisa,
en los que la negociacin y el pacto son solo aplicables
incidentalmente en el mbito de la Administracin pblica, se ha
demostrado una relativa eficacia en la creacin de una jurisdiccin
especializada para controlar al Poder Ejecutivo. Conocer en exclu-
42
Estado de Derecho
siva de las pretensiones y conflictos que se deduzcan contra decisiones de la Administracin pblica, en los vastsimos campos
actuales de la actualidad pblica, suele coadyuvar a un mejor control de la accin administrativa y del sometimiento de la misma al
principio de legalidad. En todo caso, la estructuracin de una justicia administrativa especializada e integrada en el Poder Judicial
debe ser objeto de reflexin, al tratarse las diversas propuestas
que sobre dicho Poder se han realizado en el apartado correspondiente de este Libro Blanco.
Comentarios
6. Los mecanismos de control para que el Poder Ejecutivo se mantenga dentro de sus lmites no estn suficientemente clarificados.
Si ya de por s existen graves dificultades para controlar y revisar la
accin de cualquier Ejecutivo, - por tratarse de un poder en parte
sometido y en parte creador de derecho (reglamentos) -, la existencia de una duplicidad de rganos (Contralora del Estado y Defensor del Pueblo) que tienen coincidencias en sus funciones de
investigar la actuacin del Poder Ejecutivo, no hay duda a obtener
un control rpido y efectivo de la actuacin de la Administracin
pblica. Aqu debe plantearse la estructura del control interno y
rganos constitucionales de control no jurisdiccional. Adems de
el sistema de recursos administrativos, sera conveniente ver la
posibilidad de rganos con funciones consultivas dentro de la estructura organizativa del Poder Ejecutivo. A su vez, el sistema de
recursos debe plantearse como una va facultativa o imperativa y
su resolucin, por los propios rganos de gestin de la Administracin pblica o por rganos especializados, independientes
funcionalmente del sistema de gestin. En cuanto a la Administracin consultiva, tambin puede plantearse, de acuerdo con las posibilidades que ofrecen los diversos modelos existentes en el Derecho Comparado: desde el sistema denominado staff and line, o
el de la personificacin de dichos rganos. En este ltimo caso, el
reconocimiento constitucional de su funcin podra ser adecuado
para garantizar sus actividades de control de la Administracin
pblica.
7. Otra debilidad institucional formal que se detecta en materia de
seguridad jurdica es la contenida en el artculo 14 de la Constitucin y en el desarrollo legal que se ha producido en el mismo, al
permitir la retroactividad excepcional de algunas leyes. Debera
recogerse a nivel constitucional la prohibicin expresa y taxativa
de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales de los ciudadanos y
ciudadanas. No se trata tanto de permitir la retroactividad de algunas leyes favorables sino de prohibir constitucionalmente la
retroactividad de cualquier norma que contenga, por mnimo que
sea, algn elemento desfavorable para la ciudadana.
El garantizar la existencia de dichos elementos en el ordenamiento jurdico, junto con una labor de informacin y formacin de estos planteamientos, evitar el potencial abuso por parte del Estado de mecanismos formales, a la vez que garantizar las libertades y derechos de la ciudadana.
43
El disponer de un Estado de Derecho slido y con seguridad jurdica es

esencial para el desarrollo de un sistema de mercado abierto, as como
tambin para la estabilidad poltica del pas. No se trata por tanto de un
debate jurdico formal, sino de establecer las bases jurdicas de la convivencia social.
Comentarios
Comentarios
En todo caso, hay que tener presente que debajo del Estado de Derecho
formal con sus cdigos, leyes, procesos y organizaciones existe una
realidad de valores, normas e instituciones formales (un capital social)
que muchas veces diverge del formal, influyendo en su aplicacin, en los
ndices de obediencia desobediencia y que puede tener un papel determinante en la viabilidad de las reformas o trasplantes institucionales y, en
su negociacin, por caminos frecuentemente tortuosos y no siempre lineales; pero ello no significa que los procesos de reflexin y decisin que
subyacen en las reformas institucionales del Estado para garantizar una
mayor seguridad jurdica, no deban desarrollarse. Desde la perspectiva
del fortalecimiento del Estado de Derecho y de sus componentes (Constitucin, leyes, sistema judicial, Administracin Pblicaetc.) se necesita de una larga base consensual, lo que significa un previo debate poltico
y una empata con la cultura jurdico administrativa local. Acatamiento
de la Constitucin por todos los poderes pblicos, jerarqua normativa y
legalidad del Estado.
Nuestra intencin con estas propuestas ha sido incidir sobre algunos
perfiles que pueden no ser muy notorios, pero que creemos que pueden
repercutir negativamente sobre el principio de legalidad, a travs de la
inseguridad jurdica. Si pensamos en la emanacin de reglamentos propios o autnomos de la Administracin, que no tienen una fundamentacin
legal, ni para el nivel estatal ni para el departamental y municipal; si pensamos en la actuacin de los partidos polticos y an por otras instituciones privadas por los que el mbito jurdico administrativo interesa, puede
presentar inmunidades al control jurisdiccional; la nueva incidencia que
tendrn cada vez ms los tratados internacionales en el sistema de fuentes del derecho, el borroso alcance de la institucin del defensor del pueblo, as como tambin la borrosa frontera de la firmeza de las sentencias
de los Tribunales y de la Corte Suprema, en cuanto a las dificultades para
expulsar normas del ordenamiento jurdico por su
inconstitucionalidadetc., veremos que queda una larga tarea por hacer
en materia de seguridad jurdica.
4. ADMINISTRACIN PBLICA

Tal y como se explic en el captulo primero, el modelo poltico paraguayo
se fundamenta en un sistema de corte presidencialista que se pretende
contrarrestar con un legislativo fuerte dotado de la capacidad suficiente
para intervenir en la accin de gobierno y bloquearla. En concordancia
con esta situacin las aproximaciones que se realizan al anlisis del
Poder Ejecutivo tienden a abordar su situacin por relacin con los otros
poderes del Estado. Se olvida as que una de las funciones esenciales
44
Comentarios
Estado de Derecho
del Poder Ejecutivo es precisamente la funcin ejecutiva. Es decir, el

Poder Ejecutivo asume una funcin de direccin de la comunidad poltica
y ejecucin de la accin de gobierno que ha de permitir implementar
eficazmente un programa legislativo y unas polticas pblicas.
Comentarios
La importancia de este planteamiento se resalta si tenemos en cuenta

que el Poder Ejecutivo ordena y dirige la administracin. Una Administracin Pblica que en Paraguay presenta serios problemas de degradacin
provocados por la captura partidista de sus estructuras organizativas, la
utilizacin clientelar del sector pblico y la proliferacin incontrolada de
actos de corrupcin. Esta situacin comporta un elevado grado de inseguridad jurdica, que se acenta si se tiene en cuenta la debilidad del
sistema de reglas y instituciones que han de asegurar la transparencia y
el control de la actividad administrativa.
Este planteamiento sita en el primer plano de la agenda poltica la mejora de la gobernabilidad ejecutiva y la institucionalizacin de la Administracin Pblica.
Los problemas ms relevantes que afectan a la estructura gubernamental
y a la Administracin Pblica del Paraguay pueden sintetizarse en los
siguientes puntos:
4.1.1. Problemas relacionados con la organizacin interna del Poder Ejecutivo y los procesos de decisin
En el modelo constitucional paraguayo un Presidente elegido por
sufragio universal asume la representacin del Estado y el manejo
de las relaciones exteriores, la direccin de la administracin, la
jefatura de las fuerzas armadas, la potestad reglamentaria y la
iniciativa legislativa. En pocas palabras, el Presidente de la repblica acta como jefe del Estado y como titular de la potestad de
gobierno.
La presidencia de la repblica no es el nico rgano con relevancia constitucional que se sita en el mbito del Poder Ejecutivo. La
figura del Presidente o presidenta se acompaa por la de un/a
Vicepresidente/a electivo/a con las atribuciones de sustituir temporal o definitivamente al titular del Ejecutivo o de representarlo,
participar en las deliberaciones del consejo de ministros y coordinar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
La tercera pieza ejecutiva del sistema de gobierno paraguayo es,
sin duda, el consejo de ministros/as. Dentro de la institucionalidad
paraguaya puede considerarse al consejo de ministros/as como
un rgano estatal mediato por su subordinacin a la presidencia de
la repblica, pero no puede negarse su relevancia constitucional.
El consejo de ministros coordina las tareas ejecutivas, impulsa
polticas de gobierno y adopta decisiones colectivas, asumiendo
los ministros la direccin y gestin de los asuntos pblicos de su
mbito material de competencia, participando en el proceso de
formacin de la iniciativa legislativa y refrendando los decretos que
45
dicta la presidencia de la repblica en el ejercicio de la potestad

reglamentaria.
Comentarios
La funcin ejecutiva es un campo comn a los rganos del Poder

Ejecutivo y a la Administracin Pblica. A los primeros se atribuye
la titularidad de la entera funcin y a la segunda la actividad de
servicio en inters del pas y en cumplimiento de la ley y el derecho. Ahora bien, los ministros/as son los jefes de la administracin
y les corresponde la direccin y gestin de los negocios pblicos.
Los ministros son as la pieza directiva, mientras que la administracin es la organizacin dirigida.
Sin embargo, conviene aclarar que la direccin y la vinculacin
leal de los aparatos pblicos a los objetivos fijados por los rganos
del Poder Ejecutivo ha de dejar a salvo la integridad institucional de
la administracin que consiste en el desarrollo de la actividad de
servicio objetivo, neutral y eficaz de los intereses generales con
sometimiento pleno a la ley.
Con esta perspectiva puede afirmarse la necesidad de contar con
el correspondiente instrumento jurdico que establezca la organizacin interna y las normas de funcionamiento de las instituciones
ubicadas en el Poder Ejecutivo y articule las estructuras de apoyo
y colaboracin que se ponen al servicio de la direccin poltica del
pas. Igualmente puede identificarse como un dficit de la
institucionalidad paraguaya la deficiente consideracin de la Administracin Pblica como una organizacin jerarquizada y profesional basada en la actuacin legal y eficaz al servicio del inters
pblico.
4.1.2. Problemas relacionados con la organizacin y la actividad
administrativa
La organizacin administrativa paraguaya carece de un marco
jurdico comn que recubra el conjunto de estructuras administrativas y entes pblicos que hacen referencia a la funcin ejecutiva
estatal. La dinmica partidista instalada en la Administracin Pblica paraguaya aboca a un proceso de segmentacin y duplicacin de estructuras paralelas con funciones similares que multiplica las instancias administrativas sin ningn tipo de control. Adems, con frecuencia los departamentos ministeriales no se
estructuran por reas funcionales claramente definidas y completas, lo que supone que la responsabilidad sobre sectores de actuacin que exigiran un mbito de decisin nica, se encuentra distribuida entre rganos diferentes y dispersos de un departamento, o
incluso entre distintos departamentos. En el mbito del funcionamiento interno puede detectarse una falta de definicin de los elementos estructurales bsicos de la organizacin administrativa y
un entrecruzamiento de funciones y competencias de distintos rganos situados en el mismo nivel.
Aunque se ha dictado una ley de reorganizacin y transformacin
de entidades pblicas y de reforma y modernizacin de los orga-
46
Estado de Derecho
nismos de la administracin del Estado, no existe un ordenamiento matriz de los sujetos pblicos que afirme la distincin entre la
organizacin departamental y los organismos pblicos que realizan actividades de ejecucin o gestin, tanto administrativas de
fomento o prestacin, como de contenido econmico reservadas al
sector pblico. Aunque la Constitucin paraguaya establece una
reserva de ley para la creacin de entes descentralizados, no estar de ms sealar que se carece de un texto normativo que predetermine desde una lgica general el contenido mnimo de la ley de
creacin con inclusin de aquellos aspectos que pueden ser objeto de especializacin o matizacin en el rgimen jurdico del ente
pblico.
Comentarios
Los intereses polticos estn afectando en exceso a los rganos

directivos de las administraciones pblicas alejando de la administracin a personas que con la debida competencia profesional y
experiencia podran acabar prefigurando un nivel de direccin administrativa profesionalizado, capaz de salvaguardar la discontinuidad democrtica inducida por los procesos electorales y elevar el
nivel de neutralidad y imparcialidad de la Administracin Pblica
paraguaya. En este sentido la estructura de cargos polticos, sujetos a libre disposicin, es muy amplia, aunque el principal problema parece estar en la excesiva presencia de cargos politcnicos
que implican puestos de direccin profesional susceptibles de ser
designados con criterios polticos.
Paraguay no cuenta con un procedimiento administrativo comn
regulador del sistema general de relaciones entre la Administracin Pblica y la ciudadana. Aunque existen procedimientos sectoriales que aseguran el ejercicio de acciones y el recurso al juez
administrativo, falta en el sistema administrativo paraguayo un conjunto de reglas que permita a la ciudadana identificar a las autoridades y funcionarios o funcionarias bajo cuya responsabilidad se
tramita su expediente, les faculte para acceder a la informacin y
la orientacin necesaria acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se proponen realizar, les asegure un principio de contradiccin que incluya el derecho de audiencia y haga efectiva la igualdad de las partes, les permita obtener
una resolucin expresa y motivada en plazos conocidos, y les otorgue posibles vas de recurso en caso de conflicto o discrepancia
con la tramitacin del procedimiento o su resolucin.
Con excepciones sectoriales en el rea educativa y sanitaria, no
parece existir un conjunto de rganos, reglas y prcticas que permitan asegurar un dialogo regular entre las instituciones del poder
ejecutivo y la sociedad civil, a travs de sus diversos integrantes
como pueden ser los sindicatos, las asociaciones o las ONG.
En cambio, parece estar en curso de tramitacin en forma de
anteproyecto bajo el conocimiento del Congreso, un rgimen de
contratos de las administraciones pblicas que ha de permitir reducir la corrupcin en los procesos de contratacin administrativa,
47
por medio de una mayor transparencia, una menor discrecionalidad

y la agilizacin y simplificacin de los procedimientos.
Comentarios
En materia de actividad pblica no se cuenta con un marco regulador general, con las consabidas excepciones de la educacin y
la sanidad, que enuncie principios como los de igualdad y neutralidad en el acceso al servicio o los de continuidad y regularidad en la
prestacin. Igualmente, hay que constatar la inexistencia de polticas dirigidas a introducir criterios o esquemas generales de referencia de cantidad y calidad de las prestaciones erogadas que
permitan la tutela de situaciones subjetivas, individuales y colectivas.
Falta tambin un efectivo sistema de responsabilidad administrativa que cumpla con su funcin esencialmente reparadora del dao
producido por el giro o trfico administrativo, pero que asuma tambin una funcin esencialmente preventiva para tratar de evitar los
daos causados por el poder pblico y sus agentes, a travs del
indudable incentivo que la eventualidad de tener que satisfacer una
indemnizacin representa. Por ltimo no est de ms recordar que
el instituto de la responsabilidad administrativa asume tambin una
funcin de control del buen funcionamiento de los servicios pblicos causantes del dao, ya que a la luz del procedimiento de responsabilidad se cotejar el funcionamiento del servicio y se detectarn los errores y disfunciones en los que se haya podido incurrir.
Con esta perspectiva, redefinir el papel que corresponde a la Administracin Pblica paraguaya desde una perspectiva integral que
comprenda su organizacin y criterios de funcionamiento as como
los procedimientos comunes de actuacin se convierte en un objetivo inaplazable del proceso de institucionalizacin de la
gobernabilidad democrtica paraguaya.
4.1.3. Problemas relacionados con el empleo pblico
El volumen global del empleo pblico de la administracin nacional paraguaya y su impacto sobre la estructura de gastos del presupuestos pblico es suficientemente significativo para la apertura
de un amplio proceso de reflexin sobre la necesidad de
racionalizacin de los efectivos disponibles en base a un diagnstico sobre necesidades de recursos humanos y sus competencias
que ha de tomar como punto de partida la organizacin y las funciones que las normas en vigor atribuyen a los departamentos ministeriales y entes pblicos, los sectores de provisin indispensables y el impacto de las medidas a adoptar sobre el mercado de
trabajo.
Hoy por hoy, la administracin nacional paraguaya carece de
instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos.
No se ha podido organizar y mantener un registro administrativo de
personal empleado en la funcin pblica que suministre informacin precisa sobre el nmero y la situacin profesional de sus
empleados. Falta tambin un sistema de clasificacin profesional
48
Estado de Derecho
y descripcin de funciones de los cargos de los organismos y entidades estatales, ausencia que provoca una notable ambigedad
sobre el modelo de funcin pblica que pretende adoptar el Estado
paraguayo. Finalmente, la inexistencia de plantillas y escalafones
de las distintas categoras profesionales y de las distintas unidades supone una dficit organizativo que dificulta an ms una correcta gestin y administracin del personal.
Comentarios
La legislacin de funcin pblica paraguaya distingue entre funcionarios/as pblicos, personal contratado y personal auxiliar, quedando estos dos ltimos grupos sometidos al rgimen laboral. El
grupo de personal auxiliar se identifica con una serie de categoras
profesionales instrumentales como pueden ser chferes,
ascensoristas, limpiadores/as, ordenanzas y otras de naturaleza
similar. El grupo de personal contratado que presta sus servicios
en virtud de un contrato de obra o de prestacin de servicios ha de
ser contratado para la cobertura de necesidades temporales de
excepcional inters para la comunidad, permitiendo alguno de los
supuestos autorizados, como puede ser el de la ejecucin de servicios profesionales especializados, una interpretacin extensiva
que queda en manos de la correspondiente Administracin Pblica.
En todo caso, la distincin entre la relacin de funcin pblica y la
relacin de trabajo pblico, no carece de importancia prctica si se
tiene en cuenta que la ley de funcin pblica paraguaya parece
regular exclusivamente el ingreso en la funcin pblica y las obligaciones de los funcionarios comprensivas del rgimen de prohibiciones que permite garantizar la imparcialidad, la neutralidad y la dedicacin a los empleos pblicos.
El rgimen constitucional paraguayo garantiza el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a ocupar funciones y empleos
pblicos, sin otro requisito que la idoneidad. Se formula as el principio de igualdad en el acceso a la funcin pblica, pero dicho
principio no se acompaa en su formulacin de la referencia al
mrito como criterio de asignacin del empleo pblico. Al respecto
no estar de ms sealar que el principio de igualdad en el acceso
configura un derecho puramente reaccional para impugnar los procedimientos de seleccin cuando establezcan o apliquen condiciones discriminatorias o no acten tratando diferente lo distinto.
Sin embargo, la definicin genrica de los requisitos o condiciones
necesarias para aspirar a los distintos cargos pblicos no impone
la obligacin de exigir para el acceso a la funcin pblica requisitos
y condiciones referibles o conectados con el principio de mrito.
Igualmente conviene distinguir entre el principio de mrito y el de
capacidad o idoneidad. La capacidad se identifica con los requisitos exigidos a todo aquel que pretenda acceder a la funcin pblica. En cambio, la nocin de mrito tiende a orientarse hacia un
contenido que aloja el rasgo diferencial entre quienes aspiran al
desempeo de cargos y funciones pblicas. El criterio del mrito
legitima la opcin de un aspirante frente a otro u otros.
49
La observacin anterior cobra todo su inters si se tiene en cuenta que la legislacin de funcin pblica paraguaya remite el sistema de seleccin para el ingreso y promocin en la funcin pblica
al de concurso pblico de oposicin. Se confunde as el sistema
de concurso con el de oposicin y se acaba eliminando toda distincin conceptual entre los mismos al disponer que se entender por
concurso pblico de oposicin el conjunto de procedimientos tcnicos basado en un sistema de ponderacin y evaluacin de informes, certificados, antecedentes, cursos de capacitacin y exmenes, destinados a medir los conocimientos, experiencias e idoneidad del candidato o candidata, expresados en valores cuantificables
y comparables. Se olvida as que la doctrina distingue entre sistemas para la valoracin y comprobacin de la capacidad que se
realizan en base a ttulos aportados por el/la candidato/a y sistemas que se realizan en base a exmenes, es decir, cuando la
demostracin de aptitudes se ha de realizar mediante pruebas orales, escritas o prcticas. En la tradicin histrica continental el
concurso consiste exclusivamente en la calificacin de los mritos
alegados por los aspirantes de conformidad con un baremo para
determinar su aptitud y fijar su orden de prelacin en la seleccin.
El mtodo selectivo opuesto al concurso es la oposicin, que consiste en la celebracin de una o ms pruebas competitivas de
conformidad con un temario, para determinar las aptitudes de los/
las aspirantes y fijar su orden de prelacin. Cuestin distinta es
que se quiera optar por un sistema mixto de concurso de mritos y
oposicin que debera concretar un futuro reglamento preparado
por la Secretaria de la Funcin Pblica y aprobado por decreto del
Ejecutivo.
Comentarios
La ambigedad del sistema de acceso a la funcin pblica paraguaya se acenta si tenemos en cuenta que la legislacin de funcin pblica prev expresamente un perodo de prueba de seis
meses durante el cual cualquiera de las partes puede dar por terminada la relacin. Slo despus del transcurso de este plazo el
funcionario adquiere la estabilidad provisional que se transformar
en definitiva a travs de las superaciones de las evaluaciones que
se puedan contemplar en el reglamento interno de cada entidad o
organismo despus de dos aos ininterrumpidos de servicios.
La legislacin paraguaya carece de referencia alguna a la composicin y el funcionamiento de los rganos de seleccin, sin que se
haya garantizado la titulacin y la especializacin de los/las integrantes de los rganos de seleccin y su posicin objetiva dotada
de las correspondientes garantas de imparcialidad, con inclusin
de un procedimiento de recusacin que puedan ejercitar los/las
aspirantes.
El sistema de carrera que para la funcin pblica proclama la
Constitucin paraguaya significa una opcin concreta y determinada por la profesionalizacin del servicio civil y a favor de los derechos de promocin del funcionariado pblico. Al respecto, para que
pueda hablarse propiamente de carrera profesional, el principio de
mrito ha de trasladarse a la cobertura de las distintas posiciones
50
Estado de Derecho
orgnicas existentes en la estructura administrativa. Adems, el

principio de progresin en la carrera administrativa demanda una
determinada seguridad y estabilidad en la previsin de los comportamientos que se han de considerar como meritorios, sin perjuicio
de que puedan combinarse los criterios objetivos establecidos en
normas de carcter general con otros especficos sealados para
la cobertura de un concreto puesto de trabajo o el ejercicio de una
determinada funcin. Lo cierto es que el sistema de carrera en la
funcin pblica paraguaya esta pendiente de concrecin y depende de la definicin del conjunto orgnico que pueda hacerse de los
cargos administrativos, de su concreta sistema de provisin y de
los mritos y aptitudes que puedan definirse y probarse para demostrar en cada caso la idoneidad del funcionario pblico.
Comentarios
La legislacin de funcin pblica paraguaya presta una insuficiente atencin a la formacin de su personal. Este dficit se constata
en la ausencia de requisitos claros de titulacin para el acceso a
las distintas categoras profesionales que articulan la funcin pblica y por la falta de una regulacin que aborde la formacin selectiva, la formacin continua y la formacin para la progresin en carrera, incluida la formacin directiva. Lgicamente, el insuficiente
tratamiento de la formacin y la ausencia de institutos especficos
establecidos al respeto inducen una progresiva desprofesionalizacin
del personal y un alejamiento progresivo de las tcnicas e innovaciones que van apareciendo en el sector pblico y en los diferentes
sectores de actividad.
El sistema de funcin pblica paraguayo carece de un sistema
especfico de tica pblica y anticorrupcin que ordene, sistematice
y aclare las conductas reprobables y las sanciones posibles. En
este sentido merece una mencin especial la falta de una atencin
especfica a las categoras funcionariales que se encuentran en
puestos de mayor riesgo de corrupcin donde se requiere una poltica concreta de deteccin y declaracin de conflictos de intereses que incluya la aplicacin de medidas complementarias como
pueden ser orientaciones singulares, controles ms estrictos, unidades con capacidad para investigar y denunciar las conductas
reprobables y, si es necesario, rotaciones de personal.
Las garantas objetivas adoptadas para el desarrollo de la actividad profesional de los empleados pblicos en el sistema constitucional paraguayo pasan por el establecimiento de un registro de
intereses y por la prohibicin de compatibilizar ms de un sueldo o
remuneracin en el empleo pblico. A nuestro parecer se trata de
medidas concretas que han de inspirar una legislacin especfica
del sistema de incompatibilidades del personal al servicio de la
Administracin Pblica paraguaya que acte como garanta previa
para la gestin objetiva y eficaz de los intereses generales, garantice la plena dedicacin de los/las empleados/as pblicos a sus
tareas y contribuya a la ordenacin del mercado de trabajo. Dicho
sistema ha de referir su mbito de aplicacin a todo el sector pblico y ha de contemplar la incompatibilidad para desempear dos
puestos de trabajos en el sector pblico, pero tambin un puesto
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de trabajo en el sector pblico con otro en el sector privado, para

evitar reas de coincidencia de intereses y incrementar la eficacia
de los empleados y empleadas pblicos limitando el pluriempleo y
las sobrecargas de trabajo que puedan perjudicar el ejercicio efectivo de la funcin.
Comentarios
La Constitucin de la Repblica del Paraguay reconoce los derechos de libertad sindical y huelga de los trabajadores y trabajadoras del sector pblico, derechos de los que fcilmente pueden
inducirse los de negociacin y conflicto colectivo, sin que se haya
previsto ninguna adaptacin al entorno pblico, ms all de la previsin de respeto a los servicios esenciales para la comunidad que
se predica del derecho de huelga. Esta imagen de aparente
complitud de los derechos colectivos del sector pblico paraguayo
se debilita si tenemos en cuenta que la misma Constitucin sujeta
los derechos laborales de los empleados y empleadas a un rgimen uniforme practicable dentro de los lmites establecidos por la
ley. Ello parece presuponer la existencia de normas jurdicas especficas sobre los derechos de representacin, negociacin colectiva y huelga de los empleados/as pblicos que, respetando el contenido esencial de estos derechos, los particularice y adapte a las
condiciones exigidas por la organizacin pblica y por la naturaleza de los servicios que sta presta. En este sentido, conviene
advertir que la actual legislacin paraguaya cuenta con una ley
especfica sobre negociacin colectiva en el sector pblico y una
ley general sobre funcin pblica que regula de una forma concreta
y detallada el proceso de inscripcin y reconocimiento de las organizaciones sindicales que pretendan representar a los funcionarios
y funcionarias pblicos y la declaracin de huelga en los servicios
pblicos.
Finalmente, conviene tener en cuenta que ni las normas sobre
organizacin y funcionamiento de las administraciones pblicas,
ni las normas sobre funcin pblica se refieren a un sistema integrado de gestin operativa capaz de disciplinar la actividad pblica
para la consecucin de resultados y la obtencin de rendimientos,
promoviendo la responsabilidad por el cumplimiento de objetivos
en los distintos niveles de la organizacin y el tratamiento de la
gestin en un proceso continuo comprensivo de las fases de programacin, ejecucin y control. En este sentido puede decirse que
la cultura administrativa paraguaya no promueve suficientemente
la autonoma de gestin, la asuncin de responsabilidades y las
modernas tcnicas de gestin.
4.2. Propuestas y recomendaciones sobre Administracin Pblica
4.2.1. Propuestas relacionadas con la organizacin interna del
Poder Ejecutivo y los procesos de decisin
La integracin y coordinacin de los rganos con relevancia constitucional situados en la rbita del Poder Ejecutivo parece un objetivo deseable que puede conseguirse a travs de la primaca y las
52
Estado de Derecho
facultades que el texto constitucional asegura al Presidente de la

repblica. Sin embargo, sera aconsejable la obertura de un proceso de institucionalizacin del Poder Ejecutivo paraguayo que asegure la preeminencia y el control poltico de la presidencia, la integracin efectiva de la vicepresidencia en las tareas de gobierno y
una coordinacin entre los ministros para la conduccin efectiva de
la direccin poltica y administrativa del pas, a travs de un procedimiento integrado de elaboracin y aplicacin de polticas pblicas, que incluya la preparacin de leyes y reglamentos, la determinacin de prioridades gubernamentales, la fijacin de parmetros
centrales, la conciliacin de los conflictos internos y la bsqueda
de acuerdos para el posicionamiento nico, en un mbito de comunicacin plena y fluidez en el intercambio de informacin. Para ello
dicho proceso de institucionalizacin debera abordar los aspectos
siguientes: a) Una mejor determinacin de las figuras subjetivas y
de los rganos colegiados de gobierno que comprenda la definicin
de sus funciones y de sus sistemas de relacin. b) La definicin de
su estatuto jurdico y de su rgimen de incompatibilidades. c) Los
rganos de colaboracin y apoyo con los que puede contar el Poder Ejecutivo. d) La regulacin del ejercicio de la iniciativa legislativa, de la potestad reglamentaria y de los actos de gobierno. e) Los
mecanismos para definir polticamente el marco, los objetivos y los
medios de la accin de gobierno.
Comentarios
En este proceso parece necesario incrementar la densidad

institucional del consejo de ministros y la funcin de direccin poltica de sus miembros con la formalizacin de un rgano colegiado
de gobierno que asuma como funciones efectivas el estudio de los
reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las leyes, el anlisis de las medidas de organizacin administrativa, la adopcin de
programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos
de la administracin del Estado y la elaboracin del proyecto de
presupuestos. En este marco debera adoptarse una visin ms
moderna de la institucin ministerial concebida como un rgano
poltico, integrante del Gobierno pero vrtice de la Administracin
Pblica, al que corresponde desarrollar la accin del Poder Ejecutivo en el mbito de su departamento, participar en el ejercicio de la
potestad reglamentaria en las materias de su competencia, fijar
los objetivos de su ministerio, aprobar sus planes de actuaciones y
asignar los recursos disponibles, evaluando su realizacin y asumiendo el control de eficacia respecto a los rganos directivos de
su ministerio.
El proceso sealado debera acompaarse de una determinacin
jurdica del estatuto de la Administracin Pblica. Las frmulas
existentes en el constitucionalismo latinoamericano sobre el modo
de ser de las administraciones pblicas refieren a un modelo de
Administracin Pblica fundamentado en los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia (art. 37 de
la Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil), o, alternativamente, proclaman que la funcin administrativa est al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
53
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones, imponiendo a las autoridades administrativas la coordinacin de sus actuaciones y un
control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley
(art. 209 de la Constitucin de Colombia). Se disea as una frmula general que permite considerar a la administracin como una
institucin dotada de un perfil propio: sujeta al principio de legalidad, objetiva y eficaz, orientada al servicio del inters general y
estructurada sobre la base de los principios de coordinacin, descentralizacin y desconcentracin. En suma, se define de esta
manera como debe ser la funcin administrativa y los fines
institucionales a los que debe obedecer.
Comentarios
4.2.2. Propuestas relacionadas con la organizacin y la actividad

administrativa
Debera elaborarse y discutirse cuanto antes un proyecto de ley
de organizacin y funcionamiento de la administracin central del
Estado paraguayo. Dicho proyecto de ley debera contener los aspectos siguientes. a) Los principios generales de organizacin y
funcionamiento de la Administracin Pblica; b) El diseo de la
organizacin administrativa, prestando una especial atencin a la
configuracin de los rganos superiores y directivos, los elementos organizativos bsicos, la organizacin ministerial y su estructura interna, y el procedimiento para la creacin, modificacin y
supresin de rganos, unidades y estructuras departamentales.
La misma ley debera sealar las actividades propias de los entes
pblicos y de las entidades pblicas empresariales, su clasificacin y sistema de conexin con las estructuras ministeriales, as
como las posibilidades de especializacin de su rgimen jurdico y
las reglas para la creacin, modificacin y extincin de organismos y entidades pblicas.
Dada la complejidad y dificultad poltica de la reorganizacin
institucional de los aparatos pblicos paraguayos debera establecerse un liderazgo fuerte sobre las competencias y procedimientos en materia de organizacin.
La ley sobre organizacin y funcionamiento de la administracin
debera distinguir con claridad los rganos directivos que han de
ser ocupados por cargos de confianza sujetos a libre disposicin
de los rganos directivos, de los que han de ser necesariamente
cubiertos por funcionarios o funcionarias pblicos sin perjuicio de
que pueda matizarse la forma de provisin.
Dicha ley debera contener los principios que ha de asegurar en
su actuacin la administracin paraguaya a la ciudadana, entre
los que deben sealarse: a) La igualdad en el acceso a los servicios y las prestaciones pblicas. b) La efectividad de los derechos
de los ciudadanos cuando se relacionen con las administraciones
pblicas. c) La continua mejora de los procedimientos, servicios y
prestaciones pblicas. d) La determinacin de las prestaciones
54
Estado de Derecho
que proporcionen los servicios estatales, sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad. e) La racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades
materiales de gestin.
Comentarios
Debera prepararse una ley de procedimiento administrativo general que estableciera el derecho de los ciudadanos y ciudadanas al
procedimiento debido y los principios de oficialidad, contradictorio,
de publicidad y gratuidad en la tramitacin, garantizando especialmente el derecho de audiencia, alegacin y prueba y la posibilidad
de interponer reclamaciones y presentar recursos administrativos.
La misma legislacin debera prever las garantas necesarias de la
decisin administrativa como la congruencia y la motivacin, as
como las acciones a interponer en caso de silencio administrativo
o de resoluciones tardas. El procedimiento administrativo comn
debera contener normas suficientes para instrumentar el derecho
de participacin de los ciudadanos en los procedimientos pblicos
con especial referencia a la intervencin de las asociaciones portadoras de intereses colectivos.
La ley del procedimiento administrativo comn debera regular un
sistema efectivo de responsabilidad administrativa de naturaleza
directa as como la obligatoriedad del ejercicio de la accin de
regreso contra la autoridad o el funcionario que haya causado el
dao con dolo o culpa grave, estableciendo un procedimiento especfico para la accin de responsabilidad.
4.2.3. Propuestas en relacin con el empleo pblico
Debera desarrollarse un sistema de planificacin previsional de
las necesidades de recursos humanos y de las competencias requeridas por las administraciones pblicas paraguayas. As mismo, la legislacin de funcin pblica paraguaya debera dotarse de
instrumentos operativos de regulacin del empleo pblico con la
finalidad de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos
disponibles y transformar la dotacin inicial de efectivos en la que
resulte acorde con la estructura de personal que se pretenda para
un determinado centro directivo o ente pblico.
La legislacin de funcin pblica paraguaya ha de optar por un
modelo determinado de empleo pblico y dotarse en consecuencia
de los instrumentos necesarios de ordenacin de la gestin de
recursos humanos. A tal efecto deberan elaborarse las correspondientes plantillas, escalafones y registros de personal as como la
planta orgnica y la correspondiente relacin de puestos de trabajo
de cada centro directivo o ente pblico.
La legislacin de funcin pblica paraguaya ha de fijar definitivamente el espacio del contrato de trabajo dentro de la organizacin
administrativa y sujetar sus trabajadores/as laborales a requisitos
y procedimientos de ingreso basados en el principio de igualdad y
55
mrito y a las obligaciones de incompatibilidad y responsabilidad

que se establezcan para el funcionariado pblico.
Comentarios
El principio de igualdad y mrito para el acceso a los cargos y

funciones pblicas ha de formularse con claridad en el ordenamiento jurdico paraguayo.
Conviene clarificar los sistemas selectivos que permiten el acceso al empleo pblico paraguayo recomendndose al efecto los de
oposicin, concurso y concurso-oposicin. La ley de funcin pblica paraguaya debera ofrecer una breve definicin de los mismos
distinguiendo los procedimientos basados en la acreditacin y comprobacin de ttulos, de los procedimientos basados en la realizacin de exmenes. Igualmente convendra establecer el carcter
ordinario del procedimiento de oposicin, sin perjuicio de que pueda utilizarse el concurso-oposicin para la promocin de los que
ya ostenten la condicin de empleados/as pblicos, reservndose
el sistema de concurso para casos excepcionales en los que por
razn de las funciones a desempear y de las tcnicas a utilizar
las plazas correspondientes hayan de ser cubiertas por personas
de mritos relevantes y condiciones excepcionales. En todo caso,
convendra distinguir los sistemas de seleccin de las tcnicas de
seleccin, lo que permitira incluir en los procedimientos selectivos
valoraciones sobre las experiencias adquiridas y los conocimientos tericos, pruebas mdicas o fsicas, tests psicotcnicos o profesionales, entrevistas, pruebas prcticas y, en general, otros instrumentos que ayuden a determinar de una manera objetiva los
mritos, la capacidad y la idoneidad de los/las aspirantes en relacin con los puestos de trabajo que haya de ocupar.
Conviene considerar al rgano de seleccin como pieza capital
de todo procedimiento selectivo. En este sentido la ley de funcin
pblica paraguaya carece de referencias esenciales a la organizacin del proceso selectivo que convendra solventar regulando la
composicin y el funcionamiento de los tribunales y rganos tcnicos de seleccin, de manera que se garantice la neutralidad y la
imparcialidad de sus miembros, as como su idoneidad y
profesionalidad por lo que hace a la titulacin y los conocimientos
especializados sobre el contenido de los puestos de trabajo que
se convoquen y de las tcnicas que hayan de utilizarse en el proceso selectivo.
Nos hemos pronunciando antes sobre la necesidad de que la ley
que regule la organizacin y el funcionamiento de la administracin
paraguaya establezca los cargos y funciones pblicas que deben
ocuparse por funcionarios/as, distinguiendo de esta forma los niveles de confianza poltica de los niveles de ejercicio profesional de la
funcin pblica. En todo caso, el sistema de carrera administrativa
que se establezca deber sealar con precisin el sistema de progresin de los funcionarios y funcionarias en la provisin de puestos de trabajo y cargos orgnicos de la Administracin Pblica
paraguaya. El mismo sistema tendr que contener el conjunto de
56
Estado de Derecho
facilidades que pueden ofrecerse al funcionariado y funcionarias

pblicos para optar a categoras profesionales de nivel superior.
Por ltimo, no estar de ms sealar la conveniencia de introducir
en la carrera de los funcionarios pblicos un sistema de categoras
o grados personales que sin modificar la situacin personal del
funcionario/a con respecto al puesto de trabajo, cargo o categora
permita la mejora de la retribucin de los/as empleados/as pblicos y su ponderacin para la progresin en el sistema de puestos
de trabajo. En todo caso las pautas de progreso en la carrera administrativa deben ser claras y conocidas por todos los empleados y
empleadas pblicos y han de comportar una mejora retributiva suficiente para actuar como elemento motivador.
Comentarios
Conviene anudar el acceso a una categora profesional en el empleo pblico con la posesin de un determinado grado o ttulo acadmico que asegure un patrimonio cultural bsico pero suficiente
para el acceso al ejercicio de funciones pblicas. En pocas, palabras, una formacin probada a travs del correspondiente ttulo es
una condicin de capacidad imprescindible para el acceso al ejercicio de funciones pblicas. La formacin puede incluirse, adems, como una prueba ms del proceso selectivo o establecerse
como una fase previa a la definitiva consolidacin de la posicin
laboral en la Administracin Pblica. La formacin ha de ser tambin un elemento o requisito esencial en la carrera de los funcionarios y una herramienta privilegiada de reciclaje profesional. En este
sentido convendra considerar la creacin de un instituto o centro
de formacin encargado de la direccin, coordinacin y desarrollo
de las polticas de formacin en materia de Administracin Pblica. Igualmente, el sistema universitario y las instituciones de formacin profesional de tercer nivel podran considerar la oportunidad de ofrecer ttulos acadmicos en materia de gestin y Administracin Pblica.
El comportamiento tico y la lucha contra la corrupcin ha de ser
un tema central en la agenda poltica paraguaya asumido como
compromiso prioritario por todas las fuerzas polticas y poderes
pblicos del pas. En este sentido se considera imprescindible
establecer un programa de construccin de una infraestructura tica para la Administracin Pblica paraguaya orientada a comunicar y inculcar los valores de transparencia, integridad, neutralidad,
imparcialidad y legalidad, promover los comportamientos ticos, y
detectar, investigar y sancionar las malas conductas. Con este
objeto parece necesario: a) Elaborar un cdigo de conducta que
determine el comportamiento esperado de los empleados y empleadas del sector pblico. b) Establecer los correspondientes
mecanismos de formacin y socializacin a travs de los cuales el
funcionariado pueda identificar y adoptar normas ticas, comportamientos y valores pblicos. c) Aprobar la constitucin de una agencia o unidad especfica dentro de la Defensora del Pueblo o de la
Contralora general de la Repblica con funciones de promocin de
las conductas ticas, de formacin, consejo, aviso, vigilancia, investigacin y incitacin del correspondiente poder disciplinario, con
57
capacidad incluso para la realizacin de auditorias y evaluaciones

de las diferentes organizaciones administrativas y entes pblicos.
La misma agencia o unidad debera elaborar para los sectores concretos de la administracin nacional que presenten ms conflictos
de intereses guas de conductas especficas y un sistema concreto de inspecciones y auditoras. Dicha agencia o unidad debera
estar dotada de un cuerpo especfico de funcionarios con jurisdiccin y capacidad de investigacin en todos los organismos y entes
pblicos.
Comentarios
En todo caso, hay que ser consciente de que la legislacin penal

y la disciplinaria administrativa es la base para definir los diferentes
tipos de conducta que son inaceptables en el sector pblico, pero
que tambin hay un conjunto de leyes especficas que tratan de
restringir las posibilidades de comportamiento interesado por parte
de funcionarios o funcionarias pblicos: leyes de procedimiento
administrativo, de hacienda y gasto pblico, de secretos oficiales,
de proteccin de datos, de proteccin de la intimidad o de incompatibilidades y conflictos de intereses. De aqu la necesidad de
una programa legislativo coherente y global de lucha contra la corrupcin que debera ser asegurado a travs de una comisin especfica de naturaleza independiente y composicin experta que tuviera como nica finalidad la elaboracin de una batera de medidas coordinadas en esta materia.
Convendra estudiar la redaccin de una ley de incompatibilidades cuyo mbito subjetivo se extienda a todo el personal al servicio
del sector pblico paraguayo, incluidas las entidades empresariales dependientes o vinculadas a las administraciones pblicas, que
estableciera con claridad las actividades compatibles, el rgimen
de incompatibilidad para desempear dos puestos de trabajo en el
sector pblico o para desempear un puesto de trabajo en el sector pblico y un puesto de trabajo en el sector privado, el procedimiento de declaracin y registro de actividades y de intereses, y el
correspondiente rgimen disciplinario en caso de incumplimiento.
A nuestro juicio, no hay ningn motivo para una regulacin separada o diferenciada del derecho de sindicacin y huelga en la Administracin Pblica. La legalidad internacional en la materia, ms
concretamente el Convenio de la OIT nmero 151, de 27 de junio
de 1978, se refiere a la proteccin del derecho de sindicacin frente a conductas antisindicales de las administraciones pblicas,
sin entrar a particularizar la estructura interna y el funcionamiento
del sindicato que forman parte del ncleo esencial del derecho de
libertad sindical. Por lo que hace al derecho de huelga, aunque la
Constitucin Paraguaya se refiere a los servicios pblicos imprescindibles para la comunidad la garanta de mantenimiento ha de
referirse a los servicios esenciales para la comunidad con independencia de su provisin pblica o privada. Es decir, cabe restringir o
particularizar el derecho de huelga del funcionariado pblico que
trabajen en servicios esenciales para la comunidad, igual que cabe
restringir o particularizar el derecho de huelga de los trabajadores
y trabajadoras del sector privado que trabajen en estos mismos
58
Estado de Derecho
servicios, pero no cabe restringir o particularizar el derecho de huelga

del funcionariado que se ha reconocido constitucionalmente por el
mismo hecho de serlo. En este sentido no nos parece de recibo
una interpretacin que acabe concluyendo que el derecho de huelga en la Administracin Pblica puede ser ejercido por los/las trabajadores/as laborales y no por los/las funcionarios/as, centrando
la distincin en el distinto rgimen jurdico de la relacin.
Comentarios
Parece recomendable una visin ms particularizada de la accin

sindical en el mbito pblico que atienda menos a los aspectos
constitutivos y ms a la particularizacin de los medios de accin
en las organizaciones pblicas y a los deseables niveles de representacin sindical. Igualmente, se sugiere introducir en la legislacin que regula la negociacin colectiva en el sector pblico un
conjunto de medidas que atiendan a dotar de una mayor precisin
el mbito material de la negociacin, mejoren la articulacin de la
representacin pblica, prevean la posible existencia de una situacin de bloqueo y falta de acuerdo en la negociacin, maticen la
eficacia jurdica del convenio colectivo en el rgimen estatutario y
mejoren el tratamiento normativo de los sistemas de solucin de
conflictos.
* Debe abrirse un proceso de reflexin sobre los aspectos funcionales y los procedimientos de actuacin de la Administracin Pblica paraguaya que permita elaborar un sistema de gestin por
objetivos basado en la programacin y el presupuesto,
incrementando la autonoma en la gestin sobre la base de criterios de desconcentracin de las competencias necesarias para la
realizacin de los programas encomendados y el seguimiento de
la actividad gestora.
59
Captulo
DESCENTRALIZACIN
GOBIERNO LOCAL
Montserrat Vendrell
Comentarios
1. INTRODUCCIN
A diferencia de lo que ocurre en otras constituciones, la de Paraguay de
1992, realiza una ordenacin muy acabada de la administracin territorial, dedicando varios de sus artculos al establecimiento de los principios
constitucionales que deben regir dicha administracin territorial y regulando, de forma pormenorizada, diversos aspectos de la organizacin,
competencias y rgimen jurdico de estas administraciones. De toda esta
regulacin constitucional, destaca la nota de autonoma poltica y administrativa que se les atribuye a dichos entes territoriales, que se rige
claramente como piedra angular de la ordenacin territorial, tanto de los
municipios, como de los departamentos. La regulacin jurdica del ordenamiento y la institucionalizacin de la administracin territorial, debera,
pues, realizarse partiendo de este principio y sobre las bases del mismo,
conforme al orden constitucional.
Comentarios
El poder central no ha asumido plenamente el cambio poltico que significa la autonoma poltica y administrativa de los entes territoriales y el
principio constitucional de descentralizacin, por lo que tenemos unas
proclamaciones constitucionales que no se adecuan con la realidad normativa y el desarrollo competencial de dichos entes territoriales. El que
exista una norma legal municipal, (Ley n 1294/84, Orgnica Municipal)
de carcter preconstitucional, que recoja formalmente el principio de
autonoma local no es garanta suficiente para afirmar que se produce la
proteccin y desarrollo legal del principio de autonoma local, ya que dicha norma est inspirada y desarrollada en unos principio centralistas y
autoritarios del Estado paraguayo anterior a la Constitucin de 1992.
Del anlisis institucional realizado por el IIG y del estudio de la Constitucin y de las normas de desarrollo de la misma, se deduce que no est
plenamente asumida la filosofa de la descentralizacin de poder que
subyace en la Constitucin. Se trata del principio descentralizacin, que
segn el artculo 1 de la Constitucin ha de informar, entre otros, la Administracin pblica, es decir el conjunto del poder pblico administrativo.
La descentralizacin aqu aludida no es, pues, la que se traduce en el
fenmeno de la creacin de entes instrumentales para el cumplimiento
de determinados cometidos (potestad auto -organizativa) o de
deslocalizacin de alguna actividad pblica, sino justamente la que consiste en la descarga de las tareas administrativas en las instancias territoriales inferiores. El pluralismo territorial consagrado en la Constitucin
(artculos 155 a 171) no se agota, as, en los poderes polticos superiores, extendindose tambin en el plano administrativo; la descentralizacin territorial del Estado comprende la doble secuencia poltica administracin. Y es en esta ltima, donde debe buscarse la especfica funcin constitucional de la autonoma de los entes territoriales, en tanto
que lugar y forma de administracin idneos para la realizacin de las
exigencias simultneas del Estado democrtico y en tanto que escaln
de gobierno ms participativo y cercano a la ciudadana, actuante sobre
61
Montserrat Vendrell
el terreno de la administracin y de los servicios de mayor incidencia en

la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. En la medida en que
el autogobierno local se mezcla de forma especfica la poltica y la administracin, es decir, se produce una administracin poltica y no burocrtica, dicho autogobierno representa la puesta en pie de espacios de libertad de decisin en los que puede influir directamente la ciudadana de las
colectividades territoriales.
Comentarios
Toda esta anterior reflexin pretende enmarcar las propuestas y anlisis

concretos que se expresarn a continuacin, ya que parece que no se ha
tenido muy presente a la hora de crear las nuevas entidades territoriales
(municipios y departamentos) y regular el rgimen de las mismas. En
definitiva, al optar la Constitucin por la opcin descentralizadora, no puede perderse de vista la conexin de la misma con la autonoma de los
entes territoriales y la distribucin o divisin territorial del poder que comporta.
La descentralizacin es una organizacin de la estructura del Estado
unitario que pretende evitar los peligros de centralizacin a que conduce
dicho tipo de Estado, creando una pluralidad de corporaciones territoriales, con autonoma y personalidad propia que administran por ellas mismas, mediante rganos integrados por eleccin, sus propios asuntos,
estando sujetos a unos mecanismos de control y tutela por parte del
poder central, pero sin que pueda llegar a condicionar sus espacios de
actividad propios. No es ms descentralizado un estado por el hecho que
tenga muchos niveles de administracin territorial, sino que el nivel de
descentralizacin lo define el grado de autonoma, competencias y recursos propios de las administraciones territoriales existentes. Desde esta
perspectiva, vamos a ver a continuacin las principales disfunciones que
se estn produciendo en la Repblica de Paraguay en el mbito de la
ordenacin del territorio, implantacin del proceso de descentralizacin e
injerencia del poder central sobre la administracin territorial y avanzaremos algunas propuestas alternativas de reforma.
Por lo que respecta al municipio, que es la unidad territorial autnoma
fundamental o bsica de la administracin territorial, los artculos 166 y
siguientes de la Constitucin, determinan las funciones, recursos y rganos de este poder pblico, correspondiendo a la ley ordinaria fijar, dando
eficaz aplicacin al principio de autonoma local, su estructura complementaria, su integracin y funcionamiento. Los primeros intentos desarrollados en la presente etapa constitucional, parece que no han alcanzado dichos objetivos, ya que est pendiente la aprobacin de la norma
legal que materialice dicha funcin, quizs debido a las dificultades de
concretar el mbito de poder que corresponde a dichas administraciones,
por la falta de debate y concrecin de qu tipo de estado descentralizado
se quiera alcanzar.
Otro elemento a destacar, en el funcionamiento de los gobiernos municipales, es la dicotoma excesiva que se da entre el rgano ejecutivo municipal (Intendente) y el rgano representativo (Junta Municipal). No se
62
trata solo de que la divisin de funciones no opere con claridad, sino que
los mecanismos de eleccin separada de los representantes en la Junta
y del Intendente, puede producir que fuerzas polticas diversas sean elegidos para estos dos rganos, y al representar programas de gobierno,
tambin diversos, se pueden dar enfrentamientos que paralicen la accin
del gobierno municipal. La unidad del gobierno municipal es difcil con
este mecanismo electivo.
Comentarios
Finalmente, el aspecto a resaltar en el sistema municipal es el nfasis

que se pone en que la accin municipal (y su consecuente capacidad de
decisin) en todos los rdenes, se produzca en el marco de los planes y
actuaciones del poder central, y si a esto le unimos el hecho de que los
recursos propios de los municipios son muy reducidos y que su financiacin depende, en su mayor parte, de la participacin que fije el Estado
central en sus ingresos y de las transferencias que ste le realice, nos
lleva a una situacin en la que la autonoma y capacidad de decisin real
de los municipios es casi nula.
En el mbito de los Departamentos, la Constitucin (artculos 161 a 165)
ha diseado formalmente una administracin que no es una mera divisin
administrativa del poder central (administracin perifrica), sino una Administracin Pblica dotada de autonoma y con carcter electivo y representativo. Adems, en este caso, se ha producido ya el desarrollo legislativo a travs de la Ley 426/1994, Orgnica Departamental, que si bien
regula la estructura organizativa y rgimen de funcionamiento de este
nivel de administracin territorial, no se plantea un mbito claro de competencias y recursos propios de los departamentos, quedando sus funciones constreidas a la cooperacin municipal y a la prestacin de algunos servicios del Estado. Proceso este ltimo que, como se puso en
evidencia en el Apartado de Descentralizacin del Diagnstico de Reforma Institucional del IIG, ha consistido ms en un mecanismo de mera
desconcentracin administrativa de algunos servicios de la Administracin Central, que no en un autntico proceso de transferencia de funciones y servicios a los departamentos.
Todo el proceso de eleccin directa de gobernadores y Juntas departamentales, con la consiguiente representacin territorial que ello comporta, queda frustrado el Departamento, al no disponer de un papel poltico
claro, en el reparto del poder territorial, ya que coordinar actividades de
los municipios y coordinarse con el Estado a travs del Plan Nacional de
Desarrollo, no pueden considerarse competencias propias y substantivas
de los gobiernos departamentales. En este contexto de imprecisin de
poderes territoriales, todava queda por precisar, si va a desarrollarse el
artculo 160 de la Constitucin que prev la creacin de regiones por ley,
como forma de agrupacin de departamentos.
En definitiva, la Constitucin de 1992 ha dejado enormes vacos de incertidumbres sobre el papel que deben desarrollar los municipios y el resto
de administraciones territoriales subestatales, detectndose la falta de
un acuerdo poltico claro sobre qu significa la descentralizacin del Estado.
63
Montserrat Vendrell
3. Propuestas que se plantean

Las diversas alternativas que podran plantearse, para clarificar la situacin descrita, implican un previo debate a fondo sobre lo que significa la
descentralizacin del Estado y los lmites que quieren ponerse a dicha
descentralizacin. La gobernabilidad y desarrollo institucional del pas
comporta la necesidad de un consenso sobre el mbito de poder de cada
una de las administraciones pblicas, siendo las de base territorial un
elemento esencial, por su proximidad e inmediatez hacia la ciudadana.
No es suficiente que un Estado se declare descentralizado, sino que,
adems, debe estructurarse de forma descentralizada con unos niveles
poltico administrativos claramente configurados.
Comentarios
1. Una primera propuesta, para favorecer la descentralizacin, consistira en potenciar el mbito municipal. El fortalecimiento desde
abajo de las administraciones locales puede ser el camino ms
eficaz para promover realmente la descentralizacin y mejorar la
Administracin Pblica en su conjunto. Se tratara, pues, de estructurar orgnica y competencialmente a una administracin municipal fuerte y con recursos. Para ello, sera esencial garantizar la
gobernabilidad municipal y evitar que se puedan producir parlisis
de actuacin por falta de concordancia de las fuerzas polticas que
integran el municipio. En administraciones locales de estados descentralizados muy consolidados, la eleccin directa del Intendente
o Intendenta por parte del vecindario es un mecanismo que funciona, debido a la claridad de funciones que tienen los diversos rganos del municipio; pero en pases en que debe potenciarse el nivel
de administracin municipal, quizs es ms factible la eleccin del
Intendente por parte de la Junta Municipal, ya que asegura que no
se producirn parlisis de funcionamiento por la legtima confrontacin de opciones polticas y habr una unidad en el gobierno municipal.
2. Tambin en el mbito municipal, el fortalecimiento de los municipios debera pasar por la delimitacin precisa de los servicios y
funciones que debe prestar este nivel de Administracin Pblica.
No se trata tanto de atribuir un amplio listado de competencias y
funciones, que en la prctica no pueden realizar por falta de recursos o porque se superponen otras competencias estatales, sino
de alcanzar un pacto poltico sobre qu mbitos de actuacin corresponden a los municipios, por ser la administracin ms cercana a la ciudadana, y qu recursos se les atribuye para desarrollarlos, evitando depender casi en exclusiva de las asignaciones y
transferencias del Gobierno de la nacin.
Dicha atribucin de materias (que comprendera funciones normativas, ejecutivas y de inspeccin y control) o de servicios concretos
en la lnea de la actual regulacin de la Ley Orgnica Municipal,
debera contemplarse en el marco constitucional, o al menos, en
un nuevo marco legislativo estatal, que deban respetar los diversos
rganos que tienen capacidad para regular sobre las materias o
servicios de que se trate, y con algn mecanismo adicional de
64
reaccin que permita la defensa institucional de los municipios

ante el Poder Judicial ordinario o ante la justicia constitucional,
cuando se produzcan vulneraciones al mbito de gestin propio de
los municipios. Evidentemente, todo este sistema de delimitacin
del mbito de actuacin municipal debe ir acompaado de un pacto sobre la financiacin que recibirn los municipios para afrontar
las actividades y servicios de su competencia. En el apartado de
constitucin econmico, ya se analiza la situacin de la financiacin local y se avanzan propuestas en esta materia.
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3. Un tema que tambin ha provocado la actual situacin de inestabilidad en el mbito territorial municipal es los mecanismos de
injerencia del poder central en el mbito de la autonoma de los
entes locales. A travs de las previsiones del artculo 165 de la
Constitucin y de la Ley 317/1994 de Intervencin a los gobiernos
departamentales municipales, se han originado peticiones de intervenciones en 187 municipalidades de las 223 existentes. Es
evidente que en una administracin, de la cual se predica constitucionalmente su autonoma, no deberan producirse dichas intervenciones. Las tutelas en los estados descentralizados son siempre
excepcionales, por lo que debera plantearse la actual regulacin
en la lnea de permitir dicho control en los nicos supuestos en que
la actuacin de los entes locales sea gravemente perjudicial para
el inters pblico general. La iniciativa de dicho control podra radicarse en el Gobierno y su aprobacin en alguna de las dos Cmaras del Congreso. Para tutelar la legalidad ordinaria, ya estn los
rganos judiciales integrantes del Poder Judicial.
La compatibilidad entre control y autonoma local se reconoce en
todos los estados descentralizados, pues los controles constituyen un complemento indispensable de la autoadministracin, toda
vez que la autonoma lo es en el marco de la Constitucin y la Ley,
y, consecuentemente, stas pueden crear controles para los supuestos en que la actuacin de los entes locales infrinjan la Ley o
perjudiquen al inters general. La gestin de los intereses de las
instancias locales, en que consiste la autonoma local, no puede
comportar situaciones que pongan en peligro el inters general
definido en las leyes y tampoco pueden reducirse por entero los
mecanismos de control al conflicto judicializado, ya que ste descansa sobre la falsa premisa de la perfeccin del sistema de distribucin de competencias entre administraciones y la ausencia de
lagunas, imprecisiones, solapamientos o contradicciones en el
mismo, de suerte que en la dinmica real todas las cuestiones se
reducen a resolver el caso concreto, conforme a la normativa previa; la irrealidad de semejante premisa hace necesario establecer
a funciones de normacin, planificacin, ejecucin y control de
estas ltimas por parte de las administraciones superiores de mbito estatal.
Las propuestas concretas deberan basarse en la articulacin de
unos mecanismos de relaciones interadministrativas que, en aras
a la proteccin del inters general y para evitar conflictos, establecieran mecanismos de colaboracin voluntaria, coordinacin impe-
65
Montserrat Vendrell
rativa y, en ltimo extremo, medidas de control e injerencia como

las previstas en la Constitucin y en la Ley de Desarrollo. Se trata
de poner las funciones de suspensin de entidades locales por
parte de los poderes estatales en el ltimo eslabn de la estructura
de las relaciones interadministrativas y no que dichas relaciones
sean la base exclusiva en este mecanismo de relaciones
interadministrativas. Con este replanteamiento, se evitara la actual situacin de conflictos y suspensiones que se producen en el
mbito municipal y se dara un mejor cumplimiento al principio
constitucional de autonoma local, en cuanto el control de los entes locales se fundara en razones de gestin inadecuada de los
intereses locales que perjudica al inters general del Estado. La
complementariedad del sistema, vendra dada por la posible revisin jurisdiccional de la adecuada aplicacin de dichos mecanismos de relaciones interadministrativas.
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4. Una ltima materia que debera analizarse, en este replanteamiento del papel de los gobiernos municipales para potenciar la
descentralizacin, y que est poco desarrollado en la Constitucin
y en el conjunto del ordenamiento jurdico paraguayo local, es la
participacin ciudadana en los gobiernos locales. Los municipios
son el espacio de gobierno idneo para impulsar la participacin de
la ciudadana en los asuntos pblicos. Para ello se necesita, en
primer lugar, una voluntad poltica de los gobiernos de los municipios para facilitar dicha participacin, pero adems es conveniente
la articulacin de instrumentos de participacin ciudadana que garanticen que se producir dicha participacin. El distanciamiento
cada vez ms evidente entre la clase poltica y la ciudadana (y que
se refleja en las opiniones y valoraciones que realiza esta ltima
en todos los estudios que se han realizado sobre este tema) slo
se puede reconducir facilitando formas para que, ya sea de forma
individual o colectiva, los ciudadanos y ciudadanas tomen parte en
las decisiones importantes de los municipios y no se limiten slo a
influir en el proceso electoral.
En el mundo local, es dnde el conocimiento y la proximidad entre
las personas que ocupan cargos polticos y la ciudadana se da
con ms claridad, por lo que se debe aprovechar este contacto
directo para fomentar la participacin y el control de los/las representantes polticos. Para facilitar la viabilidad de esta participacin
proponemos las siguientes ideas:
Impulsar la participacin, entendida como un modelo de accin del gobierno municipal.
Reconocer la representatividad y la legitimizacin de la participacin ciudadana.
Fomentar que la ciudadana se sienta copartcipe y cogestora
del desarrollo global del municipio con la mxima transparencia
y pluralismo.
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Elaborar reglamentos de participacin ciudadana, como instrumentos que determinen los mecanismos de participacin ciudadana.
Comentarios
Crear consejos municipales de carcter sectorial y/o territorial

en aquellas materias que afecten directamente a la ciudadana.
Establecer supuestos en que sea obligatoria un perodo de
informacin pblica para la adopcin de acuerdos municipales
(elaboracin de presupuestos participativos, alegaciones y vistas pblicas sobre propuestas de reglamentos y ordenanzas).
Crear rganos que canalicen las relaciones entre el gobierno
local y los/las ciudadanos/as y que resuelvan la posible
conflictividad que se produzca entre estos dos mbitos.
5. Respecto a los Departamentos, y dada la situacin actual de
falta de competencias propias que le asigna la propia Constitucin,
sera conveniente analizar su papel en el conjunto de las administraciones pblicas del Estado. Si se potencian los municipios por
un lado y en un pas en que no se produce una extensin y caracterizacin cultural y social muy diversificada por territorios, que
exija un reconocimiento de poderes polticos propios de los mismos, la propuesta sera debatir la configuracin de las administraciones departamentales en la lnea de administracin perifrica del
Estado (si se pretende que su papel esencial sea el de prestar
servicios del mismo en el territorio) o en su caso, como una administracin supramunicipal (si el objetivo es coordinar y apoyar la
actuacin de los municipios de su mbito territorial). En todo caso,
se tendrn que revisar sus competencias y los mecanismos de
configuracin de sus rganos (sistema electoral) en funcin de la
alternativa que se escoja.
No es difcil advertir, desde el punto de vista de la racionalidad
organizativa, de las exigencias de colaboracin entre administraciones pblicas y, ms sencillamente de la necesidad de no seguir
haciendo crecer indefinidamente las estructuras burocrticas, que
es necesario y aconsejable emplearse a fondo en el diseo del
papel y competencias de la administracin departamental, tal como
ocurre, por lo dems, en los pases de corte federal y descentralizados. La actual Ley Orgnica Departamental no ha ayudado a
desarrollar el artculo 163 de la Constitucin en la lnea apuntada.
Por consiguiente, la propuesta bsica en materia de administracin departamental sera debatir a fondo el papel y competencias
de estas administraciones pblicas en el conjunto de la organizacin territorial del poder, o bien en la lnea de estructurarlas como
organizaciones supramunicipales de apoyo a los municipios, o bien
potenciar el carcter de administracin perifrica del Estado, con
las consecuencias organizativas, electorales y de control y tutela
que ello comporta.
El que el tema del diseo de la administracin departamental no est
claro, lo demuestran los varios anteproyectos de ley que se han presen-
67
Montserrat Vendrell
tado sobre este tema; uno de ellos formulado por la Secretara de Reforma y el otro por la Cmara de Diputados, elaborado con el soporte del
Programa de Fortalecimiento Institucional del BID. En todo caso, lo importante sera llegar a un pacto de cul debe ser la funcin de los departamentos al margen de los intereses partidistas coyunturales y, a partir
de ah, regular las normas bsicas de desarrollo de la administracin
departamental. Si se opta por un modelo de supramunicipalidad, no sera
necesario un sistema electoral propio, sino que del resultado de las elecciones municipales, se podra extraer la representacin indirecta de los
departamentos y sus funciones tendran que ser la de cooperacin, coordinacin y substitucin de las actividades de los municipios. Si por el
contrario se opta por un modelo de descentralizacin de servicios y funciones de la Administracin Central del Estado, se podra pensar en un
sistema electoral propio y adems del listado de servicios estatales a
transferir a los departamentos, se tendran que buscar tambin mecanismos de inspeccin, control y coordinacin del Estado hacia los departamentos que ejecutan servicios de titularidad estatal.
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A modo de resumen, en el mbito de la estructura organizativa territorial

del Estado de Paraguay, podemos concluir que las principales cuestiones a analizar y debatir son:
Es necesario debatir qu administraciones territoriales son necesarias y con qu naturaleza y funciones deben existir, desde la
perspectiva de los principios constitucionales de descentralizacin
y de la autonoma.
En el mbito electoral organizativo sera conveniente replantearse
la eleccin directa del Intendente y de las facultades de ste en
relacin con la Junta Municipal, para evitar los conflictos y
solapamientos entre ambos rganos.
Es prioritario un debate de cul es el mbito de poder de la administracin departamental, ya sea en la lnea de una organizacin
supramunicipal, de prestacin de servicios del Estado o como una
entidad territorial con competencias y poder propio.
Tanto en el mbito municipal como en el departamental deberan
redifinirse los servicios y funciones que deben desarrollar estos
entes y plantearse el tipo de recursos propios y transferencias que
son necesarios para afrontar los mismos.
Respecto a las tutelas e injerencias de los poderes estatales, si
bien es compatible la existencia de estos controles con la autonoma, el esquema de relaciones interadministrativas debera basarse en la colaboracin y coordinacin, dejando en ltimo extremo y
para casos excepcionales las actuales facultades de injerencia.
Falta una regulacin clara y factible de los mecanismos de participacin ciudadana, especialmente en el mbito municipal, por lo
que deberan establecerse dichos instrumentos y asumirse polticamente la participacin en las decisiones de las administraciones territoriales municipales y supramunicipales.
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En todo caso, se trata de poner sobre la mesa el debate, los procesos de

descentralizacin y/o desconcentracin para que se asuman como prioridades de la reforma institucional de Paraguay, ya que en la actualidad
se advierte una cierta confusin de las ideas y de los proyectos que
inciden en estos mbitos. El fortalecimiento, desde abajo, de determinadas administraciones territoriales es el camino ms eficaz para promover
una descentralizacin real y para mejorar la Administracin Pblica en su
conjunto.
Comentarios
69
Captulo
CONSTITUCIN ECONMICA
Juan Ramallo
Comentarios
1. INTRODUCCIN
1.1. Concepto y contenido de la constitucin econmica
Como ltimo apartado del Libro Blanco se sita la Constitucin Econmica. Esta colocacin al final de todo el resto de temas analizados tiene un
concreto significado: sera imposible la financiacin pblica de los partidos polticos, la existencia de una estructura judicial segura y eficiente o
la financiacin de los municipios paraguayos, por citar tres de los temas
sobresalientes analizados en los apartados anteriores, si no se cuenta
con los recursos econmicos necesarios para hacer frente a los gastos
que estos objetivos llevan consigo.
Comentarios
El trmino Constitucin econmica, si bien es de carcter doctrinal,

tiene un contenido institucional y prctico que est en la realidad poltica.
Es ms, los temas a los que abarca la Constitucin econmica suelen
ser temas claves de la ideologa y de los programas polticos y electorales de los partidos polticos. Es parte de la realpolitik determinar con la
mayor precisin posible cules van a ser los objetivos a conseguir y determinar el origen de donde se vayan a obtener los recursos econmicos
precisos para la consecucin de aquellos objetivos. Por eso es importante que se analicen los mecanismos que en la Constitucin de la Repblica se prevn a esos efectos. La gobernabilidad exige una toma de posicin consciente sobre dichos temas y sobre el modo e intensidad con los
que se recogen por la Constitucin, de tal manera que, en la vida poltica
prctica, permita el desarrollo de distintas alternativas de gobierno segn
sean los resultados electorales en cada momento. Cada partido y cada
Gobierno no deberan tener su propia Constitucin. La Constitucin debe
ser el comn denominador del proceso y de los operadores econmicos
(Estado y particulares) vlido para todas y cada una de las distintas alternativas polticas.
1.2. Los retos de la CNP de 1992
La Constitucin Paraguaya de 1992 se encontr con la necesidad de dar
satisfaccin en dos frentes. Por un lado garantizar las libertades pblicas y los derechos fundamentales. Por otro lado satisfacer los derechos
y aspiraciones en que se concreta el Estado social (art.1 CNP). Estos
derechos y aspiraciones son en definitiva los objetivos que el Estado y
dems entes pblicos deben realizar, y son los que ocasionan, en consecuencia, la necesidad de mantener los correspondientes servicios pblicos que, a su vez, generan el correspondiente gasto pblico.
Ahora bien, es preciso distinguir dentro de estos derechos, por un lado,
aquellos derechos ms tradicionales y que se refieren a los individuos y
que especifican el principio de libertad, y por otro lado, los nuevos derechos econmicos, sociales y culturales, que responden al desarrollo de
71
Juan Ramallo
las exigencias derivadas del principio de igualdad. Y la distincin que se

acaba de hacer es de trascendencia. En primer lugar, mientras que los
derechos que dan soporte al principio de libertad son derechos enjuiciables
ante los Tribunales de justicia, los derechos que dan soporte al principio
de igualdad no suelen ser derechos judicialmente exigibles. En segundo
lugar, ms importante que esta distinta proteccin jurdica de unos u otros
derechos, hay que resaltar otra diferencia esencial entre ambos grupos
de derechos cual es las diferentes repercusiones econmicas que tienen: mientras que los clsicos derechos de libertad podran ser garantizados casi sin ningn coste para el Estado (los del Captulo II del Ttulo II
de la CNP, artculos 9 a 45), los derechos sociales de participacin estn
vinculados a muy cuantiosos gastos financieros (familia, salud, seguridad social, educacin, medio ambiente, proteccin de los pueblos indgenas, es decir, el resto de Captulos del Ttulo II CNP). Conviene pues
discutir polticamente el mnimum constitucional de estos derechos. En
tercer lugar, la realizacin de los derechos contenidos en ambos grupos
(el de la libertad y el de la igualdad) debe hacerse simultneamente porque la legitimacin de un sistema de libertades se apoya necesariamente
en la existencia de un sistema de derechos y prestaciones sociales; ya
que de no existir debidamente satisfechos los derechos sociales ser
difcilmente justificable la existencia de los derechos que amparan la libertad, sobre todo en su vertiente econmica (libertad de empresa, propiedad privada, etc) y ms an el abuso de esa libertad a travs de la
corrupcin y la impunidad.
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Una de las mayores debilidades, en conclusin, que se detecta en la

Constitucin econmica, es la brecha constitucional que existe entre las
normas constitucionales que reconocen y amparan una larga enumeracin de derechos sociales y la muy insuficiente cobertura para hacerlos
reales. El Estado social que proclama el art.1 de la Constitucin requiere una actuacin promocional y protectora por parte del Estado y, sin
embargo, la realidad concreta demuestra que la satisfaccin de estos
derechos sociales se encuentra en la actualidad en Paraguay muy alejada de su reiterada proclamacin en el texto constitucional.
1.3. La estructura de los preceptos constitucionales y su fuerza normativa
En ese debate poltico sobre qu derechos y en qu medida deben ser
garantizados por la Constitucin, no se puede perder de vista el dato
siguiente: el significado que alcanzan hoy las normas constitucionales
no es el de meras proposiciones programticas sino el de normas jurdicas completas. Pero este carcter normativo de la Constitucin no quiere
decir, sin embargo, que todas sus normas tengan el mismo nivel de
eficacia. Esta eficacia depender de cmo estn formuladas dichas normas, de tal manera que su distinta estructura y funcin no quiere decir
que tengan diferente naturaleza. A modo de ejemplo, se puede afirmar
que es distinta la eficacia de la norma constitucional que exige un mnimo
presupuestario destinado a educacin no inferior al veinte por ciento del
total de recursos asignados a la Administracin Central (art.85 CNP), o
no inferior al tres por ciento en el caso de los recursos destinados al
Poder Judicial (art. 249 CNP), que la norma constitucional que establece
72
que el impuesto atender a la capacidad contributiva de los habitantes y

a las condiciones generales de la economa del pas (art. 181 CNP), o
que el Estado promover polticas que tiendan al pleno empleo (art. 87
CNP). En las normas citadas en segundo lugar, ms que un mandato
susceptible de aplicacin directa por s mismo, se establece la base , el
criterio o la justificacin del mandato. Mientras que las normas del primer
grupo cumplen una funcin positiva que predetermina la correccin jurdico-constitucional de la decisin (es decir que, en los ejemplos propuestos, las dotaciones presupuestarias alcanzarn o no los mnimos cuantitativos constitucionalmente establecidos), las normas del segundo tipo
desempean una funcin de carcter negativo mediante la exclusin de
los valores que les sean opuestos, lo cual debe lograrse fundamentalmente a travs de la proteccin jurisdiccional.
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2. DIAGNSTICO ANALTICO
2.1. Los derechos y libertades econmicas individuales

Se contienen en la Seccin I del Captulo IX del Ttulo II de la CNP (De
los derechos econmicos) que abarca los artculos 107 a 113, aunque no
todos hagan referencia a estos derechos y libertades. Esencialmente
son los artculos 107, 108, 109 y 110 los que se relacionan directamente
con las libertades y derechos econmicos individuales.
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2.1.1. Libertad de empresa

El art.107, bajo el ttulo de La libertad de concurrencia se incluye el
derecho a dedicarse a la actividad econmica lcita que puede considerarse equivalente a lo que se conoce como libertad de empresa que
requiere lgica y necesariamente la existencia del libre mercado, o como
dice el prrafo segundo del art. 107, se garantiza la competencia en el
mercado, expresin que, por otro lado, viene contrapesada por el ltimo
inciso del prrafo primero del artculo cuando dice que la actividad econmica se desarrollar dentro de un rgimen de igualdad de oportunidades, a cuyos efectos se establecen las limitaciones del segundo y tercer
inciso del segundo prrafo: la prohibicin de monopolios y la alteracin de
los precios que impidan la libre concurrencia. El art. 108 es un corolario
de la libertad de empresa en el sentido de que la libre circulacin de
mercancas es uno de los contenidos de aquella en la medida en que
significa la libertad de acceso al mercado no slo en el momento de
creacin de la empresa sino tambin en el ejercicio de la actividad empresarial, decidiendo sobre sus objetivos y estableciendo su propia planificacin (autonoma de la voluntad negocial recogida en el Cdigo Civil).
2.1.2. De la propiedad privada
El art. 109 recoge este derecho sobre el que no cabe extenderse por
cuanto su correccin no parece ofrecer dudas. Por un lado, al no mencionarse que es un derecho (como s se haca en el art. 107 respecto de la
actividad econmica), queda configurado como una garanta institucional;
73
Juan Ramallo
garanta de configuracin legal por cuanto se hace explcitamente una

remisin a la ley, aunque los criterios para el establecimiento de estas
limitaciones legales son los de la funcin econmico y social que la
propiedad debe de cumplir. La segunda limitacin que se contiene en el
precepto es tambin clsica en el constitucionalismo. Se trata de la posibilidad de expropiacin forzosa de la propiedad cuyas tres caractersticas bsicas son: que la expropiacin se realice por causa de utilidad
pblica o de inters social, que se produzca previo pago de una justa
indemnizacin, y que se produzca en cada caso por ley.
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2.2. La intervencin del Estado en la economa y la compatibilidad

de la iniciativa privada y pblica en el sistema econmico
Los preceptos de la CNP que en mayor medida dan amparo a la posibilidad, e incluso a la obligacin, de intervencin en la actividad econmica
se encuentran en la Seccin I del Captulo VI del Ttulo II de la CNP,
Seccin que lleva por ttulo Del desarrollo econmico y social.
2.2.1. Planificacin nacional del desarrollo
En los artculos 176 y 177 CNP se establece la obligatoriedad del Estado
(El Estado promover, utilizando el futuro imperativo) a favor del desarrollo econmico mencionando distintos instrumentos para ello pero, sobre
todo, con los planes nacionales de desarrollo a los que se refiere el art.
177 y a los que otorga carcter indicativo para el sector privado y carcter
obligatorio para el sector pblico. Estos son los puntos ms explcitos de
la CNP ya que no se encuentra en ella ningn otro precepto que con
carcter general y como competencia propia del Estado permita la intervencin del sector pblico, en exclusiva o de forma compartida con el
sector privado, en la actividad econmica. No se encuentra, en efecto, un
fundamento constitucional que avale la posibilidad de un sistema econmico de carcter dual en el que concurran conjuntamente agentes pblicos y privados.
2.2.2. Monopolios
El art. 107, prrafo segundo, establece la prohibicin de monopolios, que,
adems, al no hacer mencin alguna a si se trata de monopolios de
hecho o de derecho, pblicos o privados, parece que afecta a toda clase
de monopolios, es decir, tambin a los privados por va de hecho, o lo que
es lo mismo, aquellos que no tengan reserva a su favor por parte del
ordenamiento jurdico. La realidad paraguaya demuestra que ante polticas fuertemente ideologizadas impuestas por determinados organismos
internacionales- a travs de los procesos de privatizaciones de determinadas empresas pblicas se ha desembocado en un monopolio privado
como, por ejemplo, en bienes tan esenciales como el suministro de agua.
2.2.3. Empresas pblicas
Es sintomtico, en segundo lugar, que cuando el art. 111 CNP trata de las
empresas pblicas slo lo hace dndolas por supuestas, ya que el contenido de dicho artculo se circunscribe al supuesto de transferencia al
sector privado.
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2.2.4. Dominio pblico

En el art. 112 en el que se regula el Dominio pblico, la intervencin del
Estado y la compatibilidad con el sector privado se establece slo en
trminos de hiptesis (el Estado podr otorgar) en la medida en que sea
objeto de concesin administrativa, pero esa posibilidad se abre a todo
tipo de sujetos, sin restriccin alguna, que implica que la concesin
tambin pueda hacerse en favor de empresas pblicas extranjeras, lo
cual, si afecta a sectores estratgicos de la produccin, podra ir en contra de los intereses nacionales
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2.2.5. Cooperativas
En cuanto al art. 113, ltimo de esta Seccin II (De los derechos econmicos) se limita a establecer que el Estado fomentar un instrumento
formal para el desarrollo econmico cual es el de las cooperativas , sin
que del artculo se desprenda la obligacin o posibilidad de su organizacin por el mismo Estado.
2.2.6. Reforma agraria
Lo mismo ocurre en el artculo siguiente, art. 114 CNP (ya dentro de la
Seccin II del Captulo II De los derechos econmicos y de la reforma
agraria) en el que el intervencionismo estatal no queda explcitamente
recogido al decir que se adoptarn sin determinar los sujetos concretos,
aunque dados los objetivos a regular parece que deber ser el Estado el
que realice acciones (legales y administrativas) positivas de intervencin
en el sector agrario.
2.3. Hacienda o Finanzas Pblicas
La funcin de las Finanzas Pblicas debe ser objeto de especial debate
poltico dado que el Estado es un factor esencial de la actividad econmica a travs de su actividad de estabilidad, desarrollo y redistribucin de la
riqueza. En este debate se debera tener presente teniendo en cuenta
los retos socioeconmicos que se le presentan a Paraguay y la necesidad de satisfacer necesidades colectivas y de formacin de capital pblico- la necesidad de enfrentarse con la reforma del sistema fiscal del pas,
que sirva no slo como instrumento de obtener recursos para la financiacin de aquellas necesidades sino al mismo tiempo ser un instrumento
para la redistribucin de la riqueza. La existencia de un sistema fiscal
justo y basado en el principio de capacidad econmica es la mayor legitimacin del Estado social y de la existencia de un sistema de libertades
pblicas y derechos fundamentales
2.3.1. El gasto pblico
El problema de en qu gastar y cunto gastar suele ser resuelto por las
constituciones a travs de normas muy generales de carcter o funcin
negativa, es decir, de exclusin de valores que les sean opuestos (por
ejemplo, mediante preceptos que establecen la asignacin equitativa y
75
Juan Ramallo
eficiente de los gastos pblicos). No suelen encontrarse en las constituciones, por tanto, normas de carcter cuantitativo sobre el gasto pblico,
cosa que s encontramos por el contrario en la CNP.
Comentarios
Los gastos pblicos que tienen una especial trascendencia cualitativa y,

sobre todo, cuantitativa son los originados por la promocin de los derechos colectivos y sociales de participacin que la Constitucin recoge y
ampara, a diferencia de los clsicos derechos que protegen la libertad
individual que no son de coste elevado. Entre los primeros: 1) La CNP
recoge con especiales mandatos financieros de gasto el lmite mnimo
del 20% del gasto asignado a la Administracin Central para la educacin
(art. 85 CNP). 2) Tambin, aunque en un contexto bien diferente, se establece un lmite mnimo del 3% del gasto destinado a dicha Administracin
Central al Poder Judicial (art. 249 CNP); en otras ocasiones se hace
referencia a financiacin pblica especfica para determinadas atenciones o polticas sectoriales pero sin determinar cuantas concretas, as en
el caso de la indemnizacin por daos (art. 39 CNP), en el de las ayudas a las familias de prole numerosa (art. 53 CNP), en el de la vivienda
mediante sistemas de financiacin adecuados (art. 100 CNP). 3) Finalmente, establece la previsin de vinculacin de determinados recursos a
determinados gastos como ocurre en la seguridad social en la que los
recursos financieros de los seguros sociales no sern derivados de sus
fines especficos y estarn disponibles para este objetivo (art. 95 CNP).
El resto de atenciones o derechos sociales recogidos en la CNP (sobre
todo en los Captulos IV a VIII del Ttulo II) constituyen mandatos al
Estado para que de efectividad a los mismos pero sin hacer especial
referencia a aspectos cuantitativos
2.3.2. Los recursos pblicos
Partiendo de que la CNP no contiene ninguna parte (Ttulo o Captulo)
dedicado al conjunto de instituciones de las Finanzas Pblicas, uno de
sus contenido suele ser el de los recursos o fuentes de financiacin. No
contiene la CNP una enumeracin explcita y cerrada de los recursos del
Estado, aunque s la hace de los recursos de los Departamentos (art. 164
CNP) y ms desorganizadamente de los recursos de los municipios (arts.
168 4., 5. y 7., y art.169). Respecto del los recursos estatales, pues, no
hay enumeracin sino referencias parciales y aisladas o indirectas, como
es en el caso de las empresas pblicas (art. 111 CNP), del dominio
pblico (art. 112 y art. 202.7 CNP) o de los emprstitos (art. 202.10
CNP).
2.3.2.1. Lmites constitucionales formales al poder tributario
El CNP dedica amplia atencin a las garantas formales tributarias. En
primer lugar, con carcter general, se somete al principio de legalidad el
pago de tributos as como la prestacin de servicios personales (art. 44
CNP); en segundo lugar, se reitera la necesidad de ley para el establecimiento de todo tributo, cualquiera que sea su naturaleza y denominacin, siendo tambin privativo de la ley determinar la materia imponible,
los sujetos obligados y el carcter del sistema tributario (art. 179 CNP).
76
Si bien la necesidad de intervencin del legislador para el establecimiento

de un tributo abarca, segn el segundo apartado del art. 179, a distintos
elementos del tributo, concretamente a la materia imponible y a los sujetos obligados, con esta enumeracin slo se hace referencia a elementos cualitativos y no a los cuantitativos del tributo (base imponible, tipo de
gravamen. Merece destacarse el ltimo inciso del segundo prrafo del
artculo 179 CNP en el que se recoge una expresin bastante enigmtica
o, por lo menos, de significado ambivalente. Se trata de que tambin est
reservado a la ley el carcter del sistema tributario. No es fcil desentraar el significado de esta expresin aunque quiz pueda referirse, en la
medida en que habla del sistema, a su carcter proporcional o progresivo.
Comentarios
Otras tres normas sobre criterios formales para el establecimiento de

tributos se contienen en la CNP. Por un lado, la medida complementaria
al principio de reserva de ley cual es el rgano competente para aprobar
dicha ley: es el Congreso el competente para legislar sobre materia
tributaria (art. 202.4 CNP). Esta competencia se ve acompaada por
otras dos normas de carcter limitador: una de ellas se recoge en varios
textos constitucionales modernos y es la que excluye de la materia susceptible de referndum los Sistemas tributarios (art. 122.5 CNP); y la
segunda es la que prohbe la delegacin en comisiones parlamentarias
del tratamiento de los proyectos de ley de carcter tributario (art. 215
prrafo segundo CNP).
2.3.2.2. Limitaciones constitucionales materiales al poder tributario
En cuanto a los principios materiales de los tributos, la CNP contiene
varios preceptos que podemos ordenar en dos grupos. Uno constituido
por las reglas generales y otro en la que se pueden incluir distintas reglas
que otorgan una tratamiento tributario especfico a determinadas actividades o colectivos.
En cuanto a las primeras debe incluirse, ante todo, la que se recoge en el
ltimo inciso del art. 179 primer prrafo que se refiere a que los tributos
deben responder a principios econmicos y sociales justos, as como a
polticas favorables al desarrollo nacional
Tambin forman parte de las reglas generales las de los artculos 180 y
181 CNP. Respecto del art. 180 hay que advertir que si bien la doble
imposicin se vincula al hecho generador de la obligacin tributaria tambin conocido con el nombre de hecho imponible-, al art. 179 reservaba a la ley no la definicin del hecho generador sino la de la materia
imponible, que es un concepto que abarca un contenido claramente diferente,
La referencia que a continuacin se hace a los convenios para evitar la
doble imposicin es superflua por cuanto los convenios y tratados ya se
contienen en la escala de fuentes del derecho enumeradas en el art. 137
CNP; s constituye un criterio material el que estos convenios para evitar
la doble imposicin internacional se celebren bajo la base de la reciprocidad, criterio que quiz no pueda mantenerse en todos los convenios a
77
Juan Ramallo
celebrar con distintos pases pues los criterios de reparto de los tributos
entre los estados contratantes cuando existen puntos de conexin que
sujetan un mismo hecho, situacin o persona a dos legislaciones tributarias
nacionales en muchas ocasiones no se guan por el principio de reciprocidad del tratamiento.
Comentarios
Por lo que se refiere a los principios del art. 181, son clsicos en las
constituciones modernas el principio de igualdad, que abarcar tanto la
igualdad horizontal y la igualdad vertical, y el de su complementario el
de capacidad contributiva. No es tan frecuente la inclusin en los textos
constitucionales del principio de no confiscatoriedad, que tiene un valor
simblico (incluso de reforzamiento del principio de la propiedad privada)
y de muy difcil concrecin cuantitativa, pero que en cualquier caso parece exigir una consecuencia evidente, pues si un impuesto tuviese efectos
confiscatorios ello querra decir que se acabara con la fuente del mismo.
En cuanto al ltimo inciso del art. 181 (que el tributo atender a las
condiciones generales de la economa del pas) no es sino una reiteracin de lo establecido ya en el art. 179 primer prrafo ltimo inciso. El
problema fundamental que plantean estos principios constitucionales
materiales es el de la efectiva posibilidad de exigir su cumplimiento por el
Estado a travs de la Justicia Constitucional. Estos principios no son el
resultado o reflejo de la regulacin del sistema tributario positivo, sino
que, por el contrario, hay que darles un contenido que se trasmita a las
leyes ordinarias que regulan el sistema fiscal.
En cuanto a las reglas materiales especficas sobre el poder tributario, la
CNP utiliza en una serie de ocasiones una institucin conocida por la
doctrina pero pocas veces utilizada por las constituciones. Se trata del
establecimiento de exenciones por la Constitucin. As nos encontramos
con el art. 67 que exonera de las cargas pblicas y por tanto de los
tributos- a los miembros de los pueblos indgenas, precepto que parece
derivado del contenido en el prrafo segundo del art. 46 CNP que, en
redaccin de no fcil comprensin, dice que las protecciones que se
establezcan sobre desigualdades injustas no sern consideradas como
factores discriminatorios sino igualitarios, es decir, que es constitucionalmente legtima la existencia de un derecho desigual para lograr el fin
constitucional de la igualdad. En el mismo sentido hay que entender la
exencin o exoneracin de impuestos fiscales y municipales debiendo
entenderse que los impuestos fiscales son los estatales- para los instrumentos de difusin cultural y para la educacin del art. 83 CNP. Por ltimo, aunque con una redaccin no tan explcita, habr que incluir en este
conjunto de medidas constitucionales tributarias desgravatorias las contenidas en el art. 115.1 CNP respecto de la reforma agraria y del desarrollo rural, al decir que dicha reforma y desarrollo se efectuarn mediante
la adopcin de un sistema tributario y de otras medidas que estimulen la
produccin, desalienten el latifundio y garanticen el desarrollo de la pequea y la mediana propiedad rural
2.3.3. El Presupuesto del Estado
Materia tpica de la constitucin econmica es la regulacin de las normas sobre el Presupuesto del Estado En concreto, sobre el ciclo presupuestario, es decir, la elaboracin, aprobacin, ejecucin y control. La
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iniciativa presupuestaria es del Poder Ejecutivo, segn el art. 216 CNP,

pero ms concretamente es una competencia que en definitiva corresponde al Presidente de la Repblica el cual tiene la atribucin de preparar y presentar a consideracin de las Cmaras el proyecto anual de
Presupuesto General de la Nacin (art. 238.14 CNP); que la iniciativa
presupuestaria sea del Poder Ejecutivo es totalmente correcto, y que el
plazo para el ejercicio de la misma sea como mximo el primero de septiembre parece igualmente pertinente (art. 216 primer inciso CNP).
Comentarios
El complejo sistema legislativo que regula la Constitucin se complica

ms, si cabe, cuando se trata de la discusin y aprobacin parlamentaria del Presupuesto, con la intervencin simultnea de ambas Cmaras.
El inciso final del prrafo segundo del art. 216 prev la posibilidad de
rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el Poder
Ejecutivo; este rechazo, de todos modos y dada la situacin en la que la
CNP lo regula, no parece referirse a un rechazo inicial, a raz de un debate de totalidad del proyecto de Presupuesto -como corresponde en la
prctica parlamentaria y que equivale a una mocin de censura al Gobierno en caso de rechazo del Parlamento-, sino de un rechazo total y final,
consecuencia de las diversas discusiones en ambas Cmaras. Como se
ha indicado, el prrafo primero del art. 216 CNP regula el procedimiento
coincidente de discusin entre ambas Cmaras estableciendo unos plazos de carcter perentorio con la sorprendente consecuencia, contenida
en el primer inciso del segundo prrafo del mismo art.217, de que la falta
de despacho de cualquiera de los proyectos se entender como aprobacin. Nada se recoge en la Constitucin sobre la iniciativa parlamentaria
en materia presupuestaria, es decir, sobre el derecho de enmienda del
Proyecto remitido por el Ejecutivo, debindose estar en consecuencia a
las normas generales de la Constitucin y de los Reglamentos de las
Cmaras. Una norma que s se ajusta a lo que es normal en el derecho
financiero constitucional comparado es la de la imposibilidad de delegacin de la aprobacin del Presupuesto en una comisin parlamentaria,
siendo pues dicha discusin y aprobacin competencia exclusiva de los
Plenos de las Cmaras.
En cuanto a la sancin de la Ley de Presupuestos, es competencia del
Presidente (art. 202.5 CNP) pero no por ello pierde la competencia de
veto del art. 204 y art. 238.4 CNP. Con independencia de lo que se concluya en relacin al rgido sistema de veto y sus consecuencias, puestas
de manifiesto con amplitud en el Diagnstico Institucional. La ejecucin
del Presupuesto vuelve a ser competencia del Presidente de la Repblica
ya que tiene atribuido disponer de la recaudacin e inversin de las rentas de la Repblica, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nacin
y con las leyes (art. 238.13 CNP). Que la ejecucin del Presupuesto sea
competencia del Poder Ejecutivo se acomoda perfectamente al principio
de competencia tpico del Derecho presupuestario.
La ltima de las fases del ciclo presupuestario es la de control de la
ejecucin del Presupuesto. El rgimen diseado por la Constitucin atribuye al Congreso la competencia para aprobar o rechazar, en todo o en
parte y previo informe de la Contralora General de la Repblica el detalle
y la justificacin de los ingresos y egresos de las finanzas pblicas sobre
79
Juan Ramallo
la ejecucin presupuestaria (art. 202.20 CNP). La Contralora General

(arts. 281 a 284 CNP) es un rgano de eleccin parlamentaria de sus
miembros por la Cmara de Diputados a propuesta de la Cmara de Senadores. No parece tratarse, por tanto, de un rgano que ejerza slo un
control interno de la ejecucin del Presupuesto, es decir, un control por
rganos de la propia administracin rganos tpicos de intervencin
paralela a la ejecucin del gasto-. Por otra parte, la propia constitucin
prev un Tribunal de Cuentas (art. 265 CNP) -que se remite a una Ley de
1909 cuyo contenido desconocemos en este momento- que sera el rgano que de manera ms apropiada debera cumplir tanto la funcin de
fiscalizacin como la funcin de enjuiciamiento a travs de la jurisdiccin
contable, pero totalmente separado del Poder Ejecutivo
Comentarios
2.3.4. Distribucin del poder financiero entre los distintos entes territoriales
2.3.4.1. Normas generales
Punto de partida del texto constitucional es la amplsima configuracin
de entes que prev el art. 156 CNP, completado por la previsin de regiones del art. 160 CNP. En el artculo citado en primer lugar se predica de
todos los entes territoriales (departamentos, municipios, distritos) la
autarqua en la recaudacin e inversin de sus recursos (lo cual repite el
art. 166 respecto de los municipios), aparte de gozar de
autonomanormativa para la gestin de sus intereses, entre los cuales deberan entenderse incluidos los financieros. Con carcter general
hay que sealar la falta de claridad sobre las competencias financieras
de estos entes territoriales distintos al Estado, sobre todo por lo que a los
ingresos de tipo tributario se refiere.
Dado el carcter unitario de la Repblica (art. 1 CNP) los poderes, incluso
normativos, que puedan tener los entes territoriales inferiores sern siempre de carcter derivado, es decir su titularidad y ejercicio no derivarn
exclusivamente de la Constitucin de un modo directo e incondicionado
sino que necesitarn la interposicin de la ley del Estado, aunque hay
preceptos que establecen normas directamente aplicables como es el
caso de la distribucin del rendimiento producido por el impuesto inmobiliario (art. 169 CNP).
2.3.4.2. Departamentos
En cuanto a los Departamentos (Seccin II, Captulo IV, Ttulo III CNP),
una primera norma establece su competencia para elaborar la formulacin presupuestaria anual a considerarse en el Presupuesto General de
la Nacin (art. 163.2 CNP). Como puede apreciarse la competencia es
meramente de iniciativa pues la aprobacin es del Estado en el Presupuesto de la Nacin en donde el del Departamento parece integrarse, lo
cual confirma el carcter unitario del Estado al que antes se hizo referencia.. En segundo lugar, la Constitucin establece una enumeracin de
recursos econmicos departamentales (art. 164 CNP) entre los que no
se encuentra ningn recurso tributario ya que se limita a ingresos de
derecho privado (rentas, donaciones, legados) (art. 164.3); participacio-
80
nes en impuestos tasas y contribuciones ya que as debe entenderse la

porcin aunque no se dice de quin sean los tributos en los que se
participa, suponiendo que debern ser del Estado (art. 164.1); y asignaciones y subvenciones del Estado (art. 164.2).
Comentarios
Comentarios
2.3.4.3. Municipios
Las normas constitucionales sobre los municipios en principio son ms
pormenorizadas (Seccin III, Captulo IV, Ttulo III CNP) que las anteriormente analizadas para los Departamentos. La primera norma, por su carcter bsico, a la que hay que referirse es la del art. 170 CNP que establece una garanta institucional de los recursos municipales frente a las
posibles ingerencias de cualquier otro ente pblico; es un principio
programtico pero al que se le puede asignar un especial contenido vinculado a la suficiencia financiera de los municipios. Entre las atribuciones de las municipalidades, las que se refieren a los ingresos, son: en
primer lugar la participacin en las rentas nacionales (art. 168.4 CNP);
en segundo lugar los recursos crediticios (art. 168.7 CNP), regulado con
gran amplitud ya que abarca tanto el privado (por ejemplo, prstamo bancario) como pblico (emisin de deuda pblica municipal), tanto nacional
como internacional; por ltimo, en este mismo art. 168, el apartado 5
menciona la regulacin del monto de las tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos, es decir regula la competencia para regular las tasas o recursos
que responden al principio de equivalencia.
Mencin especial merece el impuesto inmobiliario como impuesto municipal (art. 169 CNP). Aunque nada se dice sobre la normacin de dicho
impuesto, en virtud de la norma general de atribucin de competencia
legislativa al Congreso sobre materia tributaria (art. 202.4 CNP) ser el
Estado quien tenga dicha competencia. Sin embargo la competencia
gestora o de administracin se la concede la Constitucin en exclusiva a
los municipios, al mencionar que su recaudacin ser competencia de
las municipalidades. En cuanto a la competencia sobre el disfrute de los
rendimientos producidos por los tributos inmobiliarios la propia constitucin establece su reparto: 70% para la propia municipalidad; 15% para el
Departamento, el cual tiene en consecuencia un derecho a participar en
estos rendimientos lo cual no haba sido mencionado explcitamente en
el art. 164 CNP; por ltimo otro 15% a distribuir entre municipalidades de
menores recursos, de acuerdo con la ley, lo cual quiere decir que es una
cantidad que es redistribuida por el Estado a travs de esa ley mencionada.
3. PROPUESTAS
Como no en todos los apartados del la Constitucin Econmica analizados se hacen especiales propuestas, slo se citarn, por su orden, aquellos en los que se haga.
81
Juan Ramallo
3.1. Libertad de empresa

El artculo 107, al limitar el ejercicio libre de la actividad econmica slo
parece hacerlo en un sentido horizontal, es decir, que la intervencin del
Estado a travs del establecimiento de garantas tiene por objeto las
relaciones de las empresas entre s y de su comportamiento en el mercado, pero nada se dice respecto de que el Estado tenga tambin el derecho de limitar aquella libertad de empresa por otras razones o exigencias
derivadas de la economa nacional o de la productividad, o de cualquier
otro de los principios establecidos y protegidos por la propia Constitucin, como, por ejemplo, la proteccin ambiental (art. 8 CNP), los derechos del consumidor (art. 38 CNP), o el pleno empleo (art. 87 CNP).
Comentarios
3.2. De la propiedad privada

As como la primera de las condiciones parece de todo punto incuestionable, alguna apreciacin hay que hacer respecto de las otras dos: en
cuanto a la indemnizacin, se exige su carcter previo a la privacin de la
propiedad cuando quiz podra ser posterior dentro del procedimiento
expropiatorio. Por lo que se refiere a dicho procedimiento, seguimos pensando que el prrafo tercero de este art. 109 es excesivamente rgido al
requerir en cada caso la intervencin de una ley, no siendo constitucionalmente posible la existencia en el ordenamiento jurdico de una Ley de
Expropiacin Forzosa que estableciera los requisitos de un procedimiento administrativo expropiatorio ya que el precepto constitucional exige
una ley para cada expropiacin, requisito excesivamente rgido y que,
adems, plantea problemas lgico-jurdicos en relacin a la exigencia
tambin constitucional del previo pago de la indemnizacin. El temor a
una mayor arbitrariedad en caso en que fuese la Administracin del Estado la que, al amparo de los requisitos, supuestos y procedimiento establecidos en una Ley, procediese al acto administrativo de expropiacin
debera desaparecer si se considera que esta actividad expropiatoria es
una actividad reglada sujeta a control por los Tribunales de justicia.
3.3. Planificacin nacional del desarrollo
Se puede afirmar que, dados los fines o exigencias de la poltica econmica (promocin del desarrollo econmico, social y cultural, art. 176
CNP) y la planificacin (los planes nacionales de desarrollo, art. 177
CNP), se deriva para el Estado una legitimidad e incluso obligatoriedad
de intervencin de sentido positivo en la actividad econmica. Hay, sin
embargo, determinados pronunciamientos individualizados que tienen significacin diversa o, en ocasiones, contradictoria. Se propone que la
Constitucin recoja un precepto explcito sobre la competencia del Estado a intervenir en la actividad econmica, bien supliendo la ausencia del
sector privado, bien incluso a travs de su reserva al sector pblico en
actividades econmicas estratgicas.
3.4. Reforma agraria
En ambos preceptos debera incluirse la mencin a una Ley del Estado
para dar un mayor grado de eficacia a las normas.
82
3.5. El gasto pblico

Parece comprometido el establecimiento de lmites mnimos de gasto
porque las necesidades que originan el gasto (educacin, justicia) pueden ser diversas a las mencionadas por la Constitucin, pudindose pensar, como hiptesis, que en un determinado ejercicio econmico la necesidad fuese cuantitativamente inferior al mnimo constitucional establecido, lo cual provocara una asignacin ineficiente del gasto pblico. La
inconveniencia de mantener en la propia Constitucin estos niveles cuantitativos mnimos de gasto no se pueden contradecir con la afirmacin de
que el problema de estos preceptos no s su rigidez constitucional sino
su falta de cumplimiento. De ser ello as, slo se aade una razn ms
para su supresin: por lo menos se suprimir un incumplimiento constitucional.
Comentarios
3.6. Los recursos pblicos

3.6.1. Lmites constitucionales formales al poder tributario
a) En cuanto al art. 179 debera hacerse referencia a los elementos esenciales cualitativos y cuantitativos para la configuracin del tributo, con
ello se pretende no cerrar la enumeracin de elementos sujetos a reserva
de ley al mismo tiempo que al ser los esenciales puede entenderse que
la reserva de ley en materia tributaria no es rgida.
b) En cuanto al carcter del sistema tributario debera ser la misma
Constitucin la que estableciese el criterio material del sistema fiscal,
pues remitirse a una ley ordinaria para calificar de proporcional o progresivo un sistema no tiene efecto vinculante alguno ya que cualquier ley
ordinaria posterior podr modificarlo; de otra parte no conviene olvidar que
en la actualidad el sistema tributario paraguayo no es progresivo en absoluto al no contar tan siquiera con un impuesto personal sobre la renta.
Este punto debera ser objeto de especial debate poltico.
c) En cuanto a la limitacin del art. 215, prrafo segundo CNP, se considera excesiva a todas luces ya que convierte la materia tributaria en competencia exclusiva de los plenos de las dos cmaras del Congreso. Esta
prohibicin de delegacin en las comisiones parlamentarias debera suponer, a fortiori, la prohibicin de cualquier delegacin legislativa a favor
del reglamento dictado por el Poder Ejecutivo, sobre lo cual nada se dice
en la CNP.
3.6.2. Lmites constitucionales materiales al poder tributario
a) La frase del art. 179 primer prrafo hace referencia, sin lugar a dudas,
a dos cosas distintas: la primera parte al principio de justicia en el establecimiento del tributo cuya concrecin se realiza en los artculos 180 y
181 siguientes: la segunda parte de la frase se refiere a lo que se suele
denominarse finalidad extrafiscal del tributo y que se encuentra admitida
en todos los ordenamientos modernos. El tributo podr tener un fin
extrafiscal.
83
Juan Ramallo
b) Convendra homogeneizar en los arts. 179 y 180 el trmino hecho

generador de la obligacin tributaria.
Comentarios
c) La vinculacin del principio de capacidad contributiva a los habitantes

personas individuales no parece correcta, tanto porque la capacidad econmica tambin lo es de las personas jurdicas o entes sin personalidad
jurdica. Se puede sustituir por los sujetos llamados a satisfacerlo.
d) No parece adecuado utilizar a la Constitucin como norma jurdica de
exoneraciones o exenciones fiscales. Cosa distinta es que en la Constitucin se protejan especialmente estas materias, aunque no tenga que
ser por va de exencin tributaria necesariamente. Excesiva rigidez, que
en ocasiones se puede convertir en amparo constitucional para situaciones de privilegio, como ocurre con la exencin a la cultura del art. 83 CNP
y su aplicacin a la prensa.
e) Una de las debilidades ms notables que se pone de manifiesto entre
los elementos de la Constitucin econmica, y que debera constituir
tema esencial del debate y de la agenda poltica de los partidos para la
gobernabilidad, es la ausencia de referencias a la necesidad de introducir
un sistema tributario, con un impuesto que recaiga y grave la renta personal. Sistema tributario que debe repartir el coste de los servicios pblicos de acuerdo con la capacidad contributiva de los sujetos (art. 181
CNP) y que, adems de procurar los recursos suficientes para poder
prestar los servicios sociales, debe ser la va esencial para la legitimacin
del sistema de economa de mercado que la Constitucin establece,
mediante la redistribucin de la renta y de la riqueza.
3.7. El Presupuesto del Estado
a) Seguimos pensando que la norma sobre la aprobacin tcita del proyecto de Presupuestos por el transcurso de los plazos debera de
suprimirse pues, adems, es incongruente con la prrroga automtica de
los Presupuestos en caso de su no presentacin por el Ejecutivo o de su
rechazo por el Parlamento (art. 217 CNP). Parece que la lgica indicara
que la no aprobacin en los plazos previstos en la Constitucin no tienen
que suponer la aprobacin tcita del Proyecto, sino la prrroga de los
Presupuestos anteriores hasta tanto sean aprobados los nuevos.
b) En ningn caso debera poder operar respecto de la Ley de Presupuestos ya que ello supondra dejar a la decisin del Presidente de la Repblica la total actividad pblica de las distintas administraciones de la Repblica y la ejecucin de la poltica econmica plasmada en el Presupuesto
sin que el Parlamento pueda enjuiciar y controlar los proyectos del Ejecutivo para el ejercicio econmico.
c) En definitiva, y sin entrar en este momento en la regulacin
pormenorizada que hace la CNP de la Contralora, cabra plantear que las
funciones de la Contralora y del Tribunal de Cuentas fuesen asumidas
por un solo rgano, dependiente del Parlamento y totalmente independiente del Presidente de la Repblica y del Poder Ejecutivo. Ahora bien,
si este sistema propuesto lo es de un control a posteriori y externo de la
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ejecucin del Presupuesto, habra funciones de la Contralora que deberan seguir realizndose simultneamente a la ejecucin del gasto, pero
por la propia Administracin mediante un control interno de la ejecucin
presupuestaria y dependiente, en consecuencia, del Poder Ejecutivo en
el que quedara integrado.
Comentarios
3.8. Distribucin del poder financiero entre los distintos entes territoriales
3.8.1. Normas generales
Se echa en falta en la regulacin constitucional algn precepto sobre la
responsabilidad financiera del Estado respecto de los Departamentos y
municipios ya que es aqul quien tiene el poder tributario normativo; al
igual que se echa en falta la mencin a que la ley estatal establezca un
sistema de Fondos territoriales que sirvan de va financiera para el
reequilibrio e igualacin de las distintas partes de la Repblica.
3.8.2. Departamentos
Las asignaciones y subvenciones a los Departamentos debern estar
previstas en el Presupuesto de la Nacin y, en cualquier caso, estar predeterminadas para evitar el mximo de discrecionalidad que impida el
clientelismo poltico.
3.8.3. Municipios
a)El art. 168.4 debera clarificarse sustituyendo rentas nacionales por
ingresos del Estado.
b)El art. 202.4 otorga una competencia que parece excesiva quiz no
para la capital Asuncin, pero s probablemente para muchas municipalidades que no tendrn la capacidad administrativa y organizativa para proceder a la recaudacin de este tipo de tributos. Habr que optar entre
mayor eficacia y autonoma municipal.
c) Se propone que la autonoma normativa y la autarqua que se predica
de los municipios (art. 166) se delimite en el sentido de que tendrn
poderes derivados dentro del mbito que les seale la ley del Estado,
como se pone de manifiesto claramente en el impuesto inmobiliario y se
desprende de la regulacin de las tasas (art. 168.5).
d) Hay una escasa regulacin de la participacin de los entes territoriales
inferiores en los ingresos del Estado (art. 168.4). Se debera
constitucionalizar la existencia de Fondos territoriales de nivelacin entre
territorios as como las asignaciones con cargo a los Presupuestos del
Estado de asignaciones para proveer de servicios mnimos a los municipios.
85
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