PARECER N

Da

, de 2006

COMISSO

JUSTIA

sobre

DE
o

CONSTITUIO
Projeto

de

Lei

E
n

1.415/2004, que dispe sobre o limite

mximo de alunos por sala de aula no
mbito do Distrito Federal.
AUTORA: Deputada Arlete Sampaio
RELATOR: Deputado Chico Leite
I RELATRIO
Vem a esta Comisso de Constituio e Justia, para exame e parecer,
o Projeto de Lei N 1.415/2004, de autoria da Deputada Arlete Sampaio, cuja
finalidade estabelecer limites mximos no nmero de alunos por sala de aula
no Distrito Federal, como afirmado no artigo 1.
Em seu artigo 2 a proposio fixa os limites mximos para o nmero
de alunos por sala de aula, por nvel de ensino, a saber: na educao infantil, o
mximo de 10 crianas na fase de 4 a 11 meses, 15 crianas na de 1 a 3 anos
e 20 crianas na acima de 3 anos; da 1 5 sries do ensino fundamental, o
mximo de 25 alunos; da 6 8 sries o mximo de 30 alunos e no ensino
mdio e na educao de jovens e adultos o mximo de 35 alunos.
Estabelece ainda, em pargrafo nico, que a educao de jovens e
adultos ser ministrada em carter presencial.
O artigo 3 determina que o Sistema de Ensino do DF, ouvido o
Conselho de Educao, regulamentar a Lei, estabelecendo limites mnimos
para formao de turmas, bem como ndices de reduo nos casos de
integrao de alunos com necessidades educacionais especiais, turmas de
acelerao de aprendizagem e escolas rurais.
O artigo 4 estabelece prazo de trs anos para a adoo dos limites
mximos definidos na Lei, com reduo mnima de trs alunos por ano a partir
dos atuais limites estabelecidos pela rede pblica de ensino.

O 5 e ltimo artigo determina ao Poder Pblico a confeco de

cronograma para a implantao do disposto na Lei e aos estabelecimentos
particulares de ensino que submetam seus respectivos cronogramas ao
Conselho de Educao do Distrito Federal
Na justificao do projeto, a autora argumenta que ele visa a contribuir
para a melhoria da qualidade do ensino no DF. Citando as disposies
constitucionais pertinentes e tambm da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei n 9.394/96), a autora registra no ser incomum encontrar no DF
professores com at 675 (seiscentos e setenta e cinco) alunos, com evidentes
conseqncias negativas para a qualidade do ensino.
Cita ainda pesquisa da UNESCO que revela ter o Brasil a maior
proporo de estudantes por docente no nvel secundrio (35,6) entre 45
naes ricas e em desenvolvimento pesquisadas.
A autora conclui mostrando os atuais limites mximos de nmero de
alunos praticados na rede pblica de ensino (35 alunos na 1 a 4 srie, 40
alunos na 5 a 8 e 45 no Ensino Mdio) e denunciando superlotao nas
turmas das escolas de regies mais pobres e dualidade nas condies de
trabalho e de aprendizagem, redundando em tratamento desigual aos usurios
do sistema de ensino.
O Projeto de Lei foi aprovado na Comisso de Educao e Sade, que
rejeitou Parecer da ento relatora, deputada Eurides Brito, que propugnava
pela sua inconstitucionalidade por vcio de iniciativa.
O PL no recebeu emendas nas Comisses.
o relatrio.
II VOTO
Nos termos do artigo 63, inciso I, do Regimento Interno da Casa, cabe
a esta Comisso examinar a admissibilidade das proposies em geral,
quanto constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade,
tcnica legislativa e redao. o que passamos a fazer.
A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 24 que compete
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre

educao (inciso IX). Dispositivo idntico acolhido na Lei Orgnica do Distrito

Federal (art. 17, IX).
Logo,

proposio

atende

aos

requisitos

de

admissibilidade

estampados nos incisos I e II do artigo 130 do mencionado Regimento Interno,

especialmente:
Art. 130. A proposio, para ser admitida, dever:
I tratar de matria da competncia do Distrito Federal
sujeita deliberao da Cmara Legislativa;
II estar em conformidade com os preceitos da Constituio
Federal e da Lei Orgnica;(...)
Resta saber, na esteira do pargrafo nico do mesmo art. 130, se a
autora, como deputada, tem o poder de iniciativa, pois que, do contrrio, a
proposio, alm de incorrer em irregimentalidade, afrontaria a Lei Orgnica
(art. 71, 1) e a Constituio (art. 61, 1).
Como vimos, o Parecer rejeitado pela Comisso de Educao e Sade,
da lavra da eminente deputada Eurides Brito, defendia que no. Isso graas a
uma leitura da LDB que considera competir exclusivamente ao Poder Executivo
a fixao de normas para o sistema de ensino, considerando, ainda, a matria
presente de natureza regulamentar.
Diferentemente, entendemos que no se deve confundir Estados e
Distrito Federal com seus respectivos Poderes Executivos, fazendo-se, assim,
tbula rasa do que expressamente determinam a Constituio Federal e a Lei
Orgnica sobre as competncias do Poder Legislativo.
O artigo 24 da Constituio Federal determina que compete Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal, legislar concorrentemente sobre educao. No
mesmo sentido disciplina o art. 17 da LODF. O artigo 61, 1, da Constituio,
por sua vez, estabelece as matrias cuja iniciativa no processo legislativo
privativa do Presidente da Repblica. E entre elas no est a educao. O que
se deve entender ento por o DF legislar sobre educao, seno a Cmara
Legislativa estabelecer normas para a educao do DF (evidentemente que em
consonncia com a Constituio e demais normas federais especialmente a
LDB)? Como no h, seja na Constituio, seja na LODF, nenhuma reserva de
iniciativa legal ao Poder Executivo no tocante a educao, qualquer tentativa
de restringir, sem fundamento constitucional, a prerrogativa do Poder
3

Legislativo local de legislar sobre educao afigura-se, isso sim, como afronta
Constituio.
No estando, pois, a educao ao abrigo de iniciativa privativa, haveria
na proposio alguma outra disposio que adentre a seara da competncia
exclusiva do Poder Executivo? Novamente, pensamos que no. O Projeto de
Lei no pretende inventar novas atribuies para rgos da administrao do
DF como poderia fazer crer uma leitura apressada o que, a sim, macularia
indelevelmente de vcio de iniciativa a proposio.
O esprito do disposto no 1 do art. 61 da Constituio Federal, como
pacificamente assentado na doutrina e na jurisprudncia, preservar a
independncia e a harmonia entre os poderes, evitando-se que o Legislativo
atue sobre aspectos da administrao pblica cometidos ao Poder Executivo.
Nesse sentido, h que se assegurar, igualmente, que, na aplicao do
princpio, no se usurpe poder e competncia do Poder Legislativo, limitando
artificialmente, e contra a lgica da Constituio, a prerrogativa deste Poder de
criar direito ou obrigao novos, por meio de lei.
De se destacar que a LODF no acompanhou a alterao a que
procedeu o legislador constituinte derivado, com a Emenda Constitucional n
32/2001, que retirou a expresso atribuies do texto da Carta Poltica. A
questo ganha importncia quando se considera que o Distrito Federal sujeitase ao disposto no art. 61, 1, da Constituio Federal, por ser esta norma de
princpio geral do processo legislativo, de observncia obrigatria portanto para
as unidades da federao (precedentes na jurisprudncia do STF: ADIns
152/MG, 582/SP, 645/DF, 766, 774 e 822/RS).
A alterao efetuada na Constituio Federal, por meio da EC 32/2001,
refora a tese aqui defendida, de que a reserva de iniciativa legal ao Poder
Executivo, no que respeita organizao da administrao pblica, limita-se
definio das atribuies originrias de seus rgos, estabelecidas quando de
sua criao.
Evidentemente que todo e qualquer direito ou obrigao novos, criados
por lei, tem por vocao exigir alguma nova mobilizao de recursos, sejam
materiais, humanos ou organizacionais, para dar conta do cumprimento da lei.
Pode ser pela necessidade de o Poder Pblico passar a fiscalizar algo que
antes no precisava fiscalizar; ou ainda pela necessidade de o Poder Pblico
4

se abster de praticar atos que at ento vinha praticando. Essa nova

mobilizao de recursos no costuma, e nem pode, modificar atribuies
originrias dos rgos da administrao pblica responsveis pelo fiel
cumprimento da lei. O que cabe ao Poder Executivo, nesses casos, e ele faz
isso todo dia, determinar responsabilidade ao(s) rgo(s) cujas atribuies
originrias abrigam aes como as necessrias ao fiel cumprimento da nova
norma legal.
A conseqncia bvia do entendimento aqui defendido que as leis
boa parte delas, diga-se que abrigam a clebre clusula o Poder Executivo
regulamentar esta lei no prazo de .... dias no so, to somente por isso,
inconstitucionais, embora possam por vezes, ao fixarem prazo exguo, por
exemplo, exigir do Poder Executivo at a desmobilizao de servidores de
determinadas tarefas e seu remanejamento para a atividade regulamentar, de
modo a cumprir o mandamento legal.
Temos vrios exemplos, na legislao federal e local, de leis de autoria
parlamentar, cuja constitucionalidade vem sendo reconhecida pelo controle
judicial, que exigem ou exigiram algum tipo de nova mobilizao de recursos,
por parte do Executivo, sem que isso signifique ingerncia do Poder Legislativo
na fixao das atribuies de rgos da administrao pblica. Via de regra,
nossas cortes tm entendido que no constitui intromisso na definio
daquelas atribuies a incumbncia de responsabilidades que lhes so
intrnsecas.
As ementas a seguir so de quatro decises recentes do Tribunal de
Justia do DF, em Aes Diretas de Inconstitucionalidade propostas pelo
Governador do Distrito Federal contra leis promulgadas pela Cmara
Legislativa.
1 DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL - AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE SUSPENSO LIMINAR LEI DISTRITAL N
2.740/2001 [torna obrigatria a colocao de semforos nas faixas de pedestre das
vias pavimentadas de trfego automotivo que especifica] ALEGADA VIOLAO
AO ART. 71, 1, INCISO IV, DA LEI ORGNICA DO DISTRITO FEDERAL
AUSNCIA DOS REQUISITOS DO FUMUS BONI JURIS E DO PERICULUM IN
MORA INDEFERIMENTO DA LIMINAR UNANIMIDADE.
5

I - A Lei Distrital n 2740/2001, ao tornar obrigatria a instalao de

semforos com dispositivos de acionamento pelos prprios pedestres, nas
faixas destinadas travessia destes em determinadas vias pavimentadas de
trfego automotivo do territrio do Distrito Federal, no promoveu qualquer
alterao na estrutura administrativa dos rgos incumbidos da poltica de
trnsito, definindo-lhes novas atribuies ou modificando a sua estrutura interna
de pessoal. No houve, tambm, aumento ou imposio de responsabilidade
diversa da j prevista legalmente para tais rgos, pois, conforme o art. 71 do
Cdigo Nacional de Trnsito, O rgo ou entidade com circunscrio sobre a
via manter, obrigatoriamente, as faixas e passagens de pedestres em boas
condies de visibilidade, higiene, segurana e sinalizao.
II Ausente, pois, o requisito do fumus boni juris, eis que inconsistente o
alegado vcio formal de inconstitucionalidade, por usurpao de clusula de
reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, nos moldes disciplinados
pelo art. 71, 1, IV, da Lei Orgnica do Distrito Federal.
III No h, de igual forma, como se reconhecer a presena do requisito
do periculum in mora, quando entre o ajuizamento da presente Ao Direta de
Inconstitucionalidade e a data de entrada em vigor da lei distrital inquinada de
inconstitucional decorreu mais de um ano.
IV Pedido de suspenso de liminar indeferido unanimidade.
2 Ao Direta de Inconstitucionalidade Lei Distrital n 3.342/04
[dispe sobre o direito assistncia dos pacientes de epilepsia], de iniciativa
parlamentar alegada violao ao artigo 71, inciso IV, da Lei Orgnica do
Distrito Federal ausncia dos requisitos do fumusboni iuris e do
periculum in mora indeferimento da liminar.
No h que se falar em violao aos comandos normativos
previstos na LODF se o dispositivo legal argido, em tese, como
inconstitucional, no traz qualquer alterao na estrutura administrativa
distrital e nem adentra em matria oramentria ou atribuies de
Secretaria de Governo do Distrito Federal.
Ausentes, pois, os requisitos do periculum in mora e fumus boni
iuris, o indeferimento do pleito liminar medida que se impe. Maioria.

3 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N.

3.424, DE 04/08/2004 [dispe sobre os equipamentos eletrnicos de
identificao ou vigilncia instalados em estabelecimentos privados e d outras
providncias]. INICIATIVA PARLAMENTAR. ALEGAO DE INSTITUIO
DE NOVAS ATRIBUIES AOS RGOS PBLICOS DO DISTRITO
FEDERAL.

VCIO

DE

INICIATIVA.

COMPETNCIA

PRIVATIVA

DO

GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. DESCABIMENTO.

- No h que se falar em violao aos comandos normativos
previstos na Lei Orgnica do Distrito Federal se o dispositivo legal
argido, em tese, como inconstitucional no traz qualquer alterao na
estrutura administrativa distrital, nem adentra em matria oramentria
ou atribuies de rgos do Distrito Federal.
A Lei Distrital n 3.424/2004, ao regular o uso de equipamentos

de identificao ou vigilncia pelos estabelecimentos particulares e ao

estabelecer a incumbncia dos rgos de defesa do consumidor e dos
direitos humanos do Poder Executivo para a aplicao de multa e demais
sanes pertinentes em caso de infrao ao disposto na norma, no criou
uma nova estrutura para atuar na aplicao das determinaes contidas
no preceito legal atacado, tampouco qualquer responsabilidade diversa
daquelas inseridas nas competncias desses rgos, mas to-somente
buscou ampliar a fiscalizao de bens e servios e a sua respectiva
segurana, assim como proteger os direitos e garantias dos cidados,
atividades inerentes a estas entidades pblicas.
Ao julgada improcedente. Unnime.

4 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL

N 3.428, DE 04 DE AGOSTO DE 2004 [dispe sobre a exigncia de
apresentao de Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos nos editais de
licitao pblica pertinentes a obras]. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
SUBJETIVA. SINAL DO BOM DIREITO NO DEMONSTRADO. LIMINAR
INDEFERIDA.
1.

deferimento

da

liminar

na

ao

direta

de

inconstitucionalidade pressupe o sinal do bom direito e o risco de

manter-se com plena eficcia a norma legal impugnada, requisitos

reveladores da importncia da matria versada na inicial.
2. No evidenciado, prima facie, a suscitada inconstitucionalidade
formal da Lei distrital n 3.428/04, vez que no demonstrado o alegado
vcio de iniciativa, bem como a violao aos dispositivos da LODF.
3. Medida liminar indeferida
Por fim, importa saber ainda se a proposio que ora examinamos trata
de matria meramente regulamentar ou que comporta regramento legal.
evidente que a definio de limites mximos para o quantitativo de alunos em
cada sala de aula no Distrito Federal relaciona-se diretamente com a qualidade
da educao o que, alis, reconhecido no parecer, derrotado na CES, da
ento relatora, deputada Eurides Brito. Assim sendo, impossvel afastar tal
normatizao da esfera legal de criao de direitos; no caso presente, para os
estudantes e suas famlias, a uma educao de melhor qualidade.
Ainda que a matria venha recebendo, no mbito do Governo do Distrito
Federal, tratamento de questo regulamentar, esse fato por si no tem o
condo de afastar a matria da esfera da normatizao legal.
J est consagrada na doutrina e na jurisprudncia ptrias a diferena
entre lei e regulamento: s a lei inova originalmente no ordenamento jurdico,
criando direito ou obrigao nova. Com relao a isso, ensina Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello, nos seus Princpios Gerais de Direito Administrativo: a
diferena entre lei e regulamento est em que a lei inova originariamente
na ordem jurdica, enquanto o regulamento no a altera (citado por Celso
Antnio Bandeira de Mello, no Curso de Direito Administrativo, 8 edio,
pgina 184). Logo, no h que se falar em matria j regulamentada pelo
Poder Executivo, se se trata de tema regulvel por lei, como nos parece
sobejamente demonstrado no caso presente.
Todavia o Projeto de Lei apresenta duas disposies que no podem
prosperar, razo pela qual apresentamos a seguinte emenda supressiva. So
elas o pargrafo nico do art. 2 e o pargrafo nico do art. 4. O primeiro
dispositivo trata de matria estranha ao objeto da proposio (alm de
carregar,

sim,

problema

de

inconstitucionalidade

por

invaso

de

competncia, ao imiscuir-se em questes operacionais da organizao do

8

processo didtico-pedaggico). Quanto ao outro dispositivo, trata-se de uma

generalizao infeliz inserida pela autora entre os procedimentos para se
chegar ao estabelecido na futura Lei, o que certamente acarretaria problemas
na sua operacionalizao, especialmente naqueles nveis de ensino cujos
limites no nmero de alunos mais baixo.
De todo o exposto, resta evidenciado que a proposio sob exame
disciplina matria de competncia do Distrito Federal, no extrapola
competncia legislativa da Cmara Legislativa e no invade competncia nem
iniciativa privativa do Poder Executivo, sendo, portanto, plenamente ajustada
ao ordenamento jurdico e vivel como nova lei, razo pela qual nosso Parecer
pela sua ADMISSIBILIDADE, nesta Comisso de Constituio e Justia, com
o acatamento da emenda supressiva apresentada junto a este Parecer.

Sala das Comisses, em

Deputado BRUNELLI
Presidente

Deputado CHICO LEITE

Relator

EMENDA (SUPRESSIVA) N 1, de 2006.

(Do Relator Deputado Chico Leite)

Ao Projeto de Lei n 1.415/2004, que

dispe sobre o limite mximo de alunos
por sala de aula no mbito do Distrito
Federal.

Suprimam-se o pargrafo nico do art. 2 e o pargrafo nico do art. 4

do Projeto de Lei.

JUSTIFICAO
Conforme o Parecer.

DEPUTADO CHICO LEITE

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