Ms all de los planes

estratgicos: hacia una

planificacin del territorio
participativa para
el gobierno de la ciudad
Elementos de innovacin y estrategia, 3

La Diputacin de Barcelona se caracteriza por su naturaleza local, de apoyo y

cooperacin con los municipios. Para cumplir estos objetivos ha desarrollado un
modelo estrictamente municipalista que tiene su referente en el establecimiento de
redes de gestin con los ayuntamientos aportando medios tcnicos, conocimiento
y experiencia, asesoramiento, recursos econmicos y apoyo a la gestin de los
servicios municipales.
La coleccin Elementos de innovacin y estrategia es una iniciativa de la Oficina
Tcnica de Estrategias para el Desarrollo Econmico de la Diputacin de Barcelona.
Su objectivo es promover la reflexin y el debate sobre el desarrollo econmico y
explorar mbitos de inters para la intervencin territorial desde la perspectiva local.
Esta es una coleccin de textos de autor. La Diputacin de Barcelona no comparte
necesariamente las opiniones aqu publicadas.

www.diba.cat

Direccin: Oriol Estela, Oficina Tcnica de Estrategias para el Desarrollo Econmico.

rea de Desarrollo Econmico Local. Diputacin de Barcelona.
Autora: Helena Cruz i Gallach, doctora en Geografa y profesora de Ordenacin del Territorio.
Coordinacin: Jordi Boixader y Maria Xalabarder, Oficina Tcnica de Estrategias
para el Desarrollo Econmico. rea de Desarrollo Econmico Local. Diputacin
de Barcelona.

Diputaci de Barcelona
Marzo, 2013
Maquetacin y produccin: Gabinete de Prensa y Comunicacin
de la Diputacin de Barcelona
Depsito legal B. 8462-2013

ndice

Introducin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
El gobierno de las transformaciones del territorio y la necesidad
del planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
La proliferacin del planeamiento estratgico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Pros y contras en torno al planeamiento estratgico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
La voz de la ciudadana en la planificacin del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
La deconstruccin del planeamiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Territorio real y territorio dibujado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Fragmentacin y modificacin: qu queda del plan?

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

El rol de los agentes privados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

La participacin en el diseo de un proyecto colectivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Hacia una planificacin del territorio colectiva, participativa y creativa
de la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Introduccin

La ciudad es un lugar de complejidad y en transformacin donde intervienen distintos

agentes que tienen objetivos, opiniones y deseos diferentes. Frente a esa complejidad
que presenta la ciudad, naci la necesidad de que su transformacin fuera gobernada
de una forma ordenada. Para hacerlo, la accin de gobierno se dot, entre otros, de
instrumentos tales como el planeamiento, que concreta en el plan el proyecto de futuro de una determinada ciudad. Un plan urbanstico que, frente a la diversidad de
intereses existentes en el territorio, ha sido considerado como un documento de consenso durante el cual los contrastes e intereses divergentes se llevaban a situaciones
de acuerdo con su aprobacin.
Adems, desde principio de los aos noventa, de un lado existe una proliferacin del
uso del planeamiento estratgico territorial como instrumento de consenso entre la
administracin pblica y los agentes socioeconmicos, con una escenificacin ms
rotunda del pacto y que, en cambio, a menudo se desarrolla de forma aislada de las
actuaciones urbansticas. Por otro lado, tambin se observa un inters creciente en
actuar en lo urbano mediante proyectos puntuales para gestionar determinadas transformaciones de la ciudad.
Estas tendencias han provocado que se haya perdido la visin global de la ciudad,
desvirtundose el rol del plan urbanstico como documento-intencin de la colectividad urbana y comportando la elaboracin de planes estratgicos difcilmente ejecutables debido a la inexistencia de un marco legislativo que los apoye. Como consecuencia, el planeamiento urbanstico ha perdido su misin de establecer
democrticamente un acuerdo general entorno a un proyecto de ciudad futura.
En definitiva, el presente documento estudia los beneficios y los riesgos de la implantacin del planeamiento estratgico y, asimismo, expone los cambios que ha sufrido
durante las ltimas dcadas el planeamiento urbanstico: cmo el auge de otros instrumentos de planificacin han contribuido a desvirtuar los planes urbansticos como
instrumento de gobierno de las transformaciones del territorio. Adems, se pondr
especial atencin en analizar los espacios de participacin al alcance de la ciudadana
tanto en el planeamiento estratgico como en el urbanstico. Finalmente, el documento plantea la necesidad de reformular el planeamiento urbanstico, incorporando el
carcter participativo del planeamiento estratgico, reforzando su carcter consensual
para contribuir a un mejor gobierno del territorio y a la construccin colectiva de la
ciudad.

El gobierno de las transformaciones del

territorio y la necesidad del planeamiento
urbanstico

Como hemos apuntado, la ciudad y el territorio son caractersticos tanto por su complejidad como por estar en continua transformacin. En este proceso de modificacin
continua intervienen y participan diferentes agentes propietarios del suelo, promotores inmobiliarios, polticos, tcnicos, ciudadanos, etc. que presentan objetivos, deseos, intereses y opiniones diferentes, los cuales, a veces, pueden hasta ser antagnicos. Cada uno de los agentes fomenta, con sus prcticas y de formas distintas la
transformacin de la ciudad, tanto en su vertiente econmica, como social, cultural,
urbanstica o ambiental. Esta continua transformacin de la ciudad se puede dar en
intensidades, ritmos y velocidades diferentes segn el lugar y las pocas en las cuales
tenga lugar, y hasta se pueden distinguir procesos de progresin y regresin, pero en
ningn caso se producir una situacin esttica (Indovina, 2005).
Frente a la complejidad que presenta la ciudad, pues, surge la necesidad que su
transformacin sea gobernada de una forma ms o menos ordenada. En caso contrario, su transformacin devendra igualmente pero de manera descoordinada y con
resultados negativos a nivel territorial, social y econmico. As, la accin de gobierno,
ms que ser un elemento que se contraponga a la dinmica de la misma ciudad, tiene
que ser su instrumento coordinador, aunque tambin creador, de nuevas oportunidades y garanta del inters general. Por lo tanto, la accin de gobierno de las transformaciones territoriales se despliega con la formulacin y coordinacin de polticas con
contenido o efecto territorial, con el objetivo de afirmar una intencin relativa a la dinmica y al futuro de la ciudad y, al mismo tiempo, debe responder a las exigencias
inmediatas de la ciudadana y debe establecer una prospectiva futura (Indovina, 2005).
Precisamente, debido a la necesidad de esta prospeccin futura, el gobierno de las
transformaciones urbanas se basa en un proceso de planificacin constituido por una
serie de polticas que tienen que ser coordinadas y que, adems de responder a
cuestiones especficas, deben contribuir a realizar el objetivo general de gobierno de
las transformaciones urbanas contrastando las prcticas sociales que sean divergentes con los intereses generales (Indovina, 2005). Desde este punto de vista, el carcter prospectivo de la planificacin del territorio hace que base sus tareas en la identificacin de las necesidades y establezca una visin estratgica del futuro de la
ciudad que, para configurarla es necesaria la integracin de las distintas variables de
tipo sectorial as como establecer una visin global del territorio. Por lo tanto, hablar
de planificacin del territorio no significa simplemente planes, previsiones tericas
o mapas, sino tambin el ejercicio de pensar el territorio (Serratosa, 2006; Tort y
Catal, 2011).

A la vez, el proceso de planificacin tradicionalmente se ha servido de diferentes instrumentos, uno de los cuales es el planeamiento. As, es el plan el que escenifica el
proyecto de futuro de una determinada colectividad urbana, ya que traslada bajo el
aspecto fsico y funcional la intencionalidad que la colectividad a travs de instrumentos democrticos ha elaborado para su futuro (Indovina, 2005). Adems, tradicionalmente se ha percibido como el documento durante la elaboracin del cual los
contrastes y los intereses divergentes de los agentes que intervienen en el territorio
se llevan a situaciones de acuerdo, de modo que el consenso social ha sido un desidertum del planeamiento urbanstico (Esteban, 1999). Es en este sentido que el urbanista, para llevar a cabo la modificacin de la ciudad, debe obtener el consenso de
una multiplicidad de sujetos individuales o colectivos situados en espacios sociales
diferentes entre ellos, dotados de poderes y movidos por intereses, aspiraciones,
imaginarios, estilos de pensamiento y de comportamiento tambin diversos, y que en
relacin a la construccin, modificacin y transformacin de la ciudad tienen responsabilidades morales, culturales y jurdicas tambin distintas (Secchi, 2000).
Precisamente, para llegar a tal fin, en la legislacin se introdujo la exposicin pblica
de las propuestas y algunos ayuntamientos establecieron procedimientos de debate
entorno a los criterios y objetivos de los planes para facilitar su conocimiento y discusin a travs de exposiciones, mesas redondas, publicaciones, etc. Todas estas actuaciones perseguan el objetivo de obtener un plan de ordenacin urbanstica con el
mximo consenso posible (Esteban, 1999).
As pues, tericamente se reservan espacios de participacin para los diferentes agentes que intervienen en el territorio para poder tomar parte del proceso de elaboracin
del plan. En la prctica, demasiado a menudo la ciudadana no puede establecer un
dilogo con el equipo redactor ya que este proceso de participacin se limita al perodo de exposicin pblica y a la redaccin de alegaciones. Como consecuencia, a
menudo ste no representa un espacio suficientemente abierto y deliberativo para que
la ciudadana pueda expresar sus opiniones, deseos, dudas o temores, y menos an
para presentar alternativas. Como veremos, durante las dos ltimas dcadas, otras
formas de planificacin del territorio que enfatizan el carcter participativo de su proceso han entrado a formar parte del repertorio de instrumentos utilizados para la
gestin de las transformaciones del territorio y han alejado estos espacios de participacin de los procesos de planificacin urbanstica.

La proliferacin del planeamiento estratgico

El espiral competitivo en el que han entrado las ciudades desde finales del siglo xx las
ha llevado a perseguir la atraccin de actividades econmicas, de habitantes y visitantes para intentar, en definitiva, ser ms competitivas. Con el objetivo de responder
de manera eficiente ante estos retos, las ciudades y sus gobiernos han desarrollado
e implementado nuevos instrumentos y tcnicas. Para algunos, una accin acordada
entre los agentes socioeconmicos y la administracin entorno algunos objetivos bsicos ha parecido ser la garanta para encarar los retos que el siglo xxi presentaba.
As, las administraciones han recorrido a tcnicas e instrumentos de gestin originarias
del mundo empresarial, como es el caso del planeamiento estratgico. Este nuevo
mtodo de planificacin se ha planteado, en contraposicin al planeamiento urbanstico tradicional, como un mtodo de planificacin horizontal que pretende concebir
colectivamente, con el consenso de los representantes de la administracin pblica,
los agentes urbanos y la sociedad civil, un futuro deseable para la ciudad, definiendo
acciones de carcter socioeconmico para cumplir este objetivo (Forn y Pascual, 1995;
Curti y Gibelli, 1996; Camagni, 2003).
As pues, el planeamiento estratgico es un instrumento de gestin que las autoridades
locales emplean para guiar el desarrollo econmico de los municipios. El planeamiento estratgico se ha forjado como una actividad para concebir conjuntamente tanto
los representantes del sector privado, la sociedad civil como las administraciones
pblicas un futuro deseable, a medio plazo, para el municipio. Como vemos, el carcter participativo de este tipo de planeamiento sobresale con nfasis. El objetivo es
que los agentes sociales y econmicos tanto sindicatos, empresarios, administraciones como entidades y asociaciones participen activamente en el proceso de toma
de decisiones, de manera que sean responsables directos de la formulacin o de la
ejecucin de determinadas acciones. As, debe aceptarse que el proceso consiste en
un debate de conflictos de intereses donde el plan juega el rol de instrumento aglutinador de nuevas aspiraciones para a la ciudad.
A diferencia del planeamiento urbanstico, el proceso de elaboracin del planeamiento estratgico no est regulado por ley, y su prctica depende totalmente de la voluntad de sus promotores generalmente la administracin local. No existen aplicaciones
mecnicas para tcnicos consultores, ni modelos estrictos a seguir. En todo caso, si
se analizan diversos planes estratgicos elaborados en Europa durante las ltimas
dcadas, se puede observar una dinmica global que ha dibujado un proceso estndar con unas caractersticas ms o menos comunes entre ellos. De todas formas, la
falta de un proceso preestablecido claro y el carcter flexible del planeamiento estra-

tgico deberan permitir la identificacin de las relaciones especficas entre los agentes y las dinmicas sociales propias de la realidad local, y as poder construir un
proyecto adecuado para a la ciudad.
A menudo, aunque los planes estratgicos se presentan como una alternativa a los
planes urbansticos, el planeamiento estratgico no contempla el territorio ni el espacio urbano como referente principal. Adems, algunos han intentado mostrar el planeamiento estratgico y otras aproximaciones prestadas por el sector privado como
el camino prctico para el planeamiento, pero estas aproximaciones no siempre se
ocupan de lo pblico en el inters general (Campbell y Fainstein, 2003).
Sin embargo, ambos tipos de planes coinciden en el hecho de ocuparse de la ciudad
como realidad en cambio constante y susceptible de ser planificada. Adems, a menudo uno se sirve del otro: el carcter genrico de los objetivos y prioridades recogidas en los planes estratgicos obliga a servirse de las propuestas contenidas en el
planeamiento urbanstico vigente (Esteban, 1999).

Planeamiento estratgico
Sin carcter jurdico ni legislativo
Prctica libre segn el promotor

Planeamiento urbanstico
Proceso de elaboracin establecido
por ley

Actividad transversal que necesita

implicar agentes urbanos de
distintos sectores

Territorializacin de propuestas

Dirigido a acciones
socioeconmicas integradas

Horizonte temporal a medio plazo

Normativiza usos del suelo

y edificacin

Pros y contras en torno al planeamiento

estratgico

Los planes estratgicos pueden ser un buen paraguas para acoger todas las actividades municipales: ms all de representar una ocasin para consensuar con la sociedad civil y especialmente con los agentes socioeconmicos un futuro deseable,
tambin puede ser una ocasin para coordinar y reorientar las polticas municipales
bajo un mismo objetivo. En este marco, y en el caso que el promotor del plan estratgico sea un ayuntamiento, el proceso participativo de elaboracin permite reforzar el
rol de dicha administracin local en la red de agentes urbanos, estrechando lazos y
vinculaciones. As, si el proceso no es un fracaso, puede contribuir a mejorar la relacin
con otras administraciones, empresas, entidades civiles o asociaciones.
Adems, el diseo de futuros escenarios y objetivos permite a los participantes esclarecer cuales son las prioridades para el municipio en cuestin, discerniendo cules
son necesarias y cules urgentes. Sin embargo, el carcter abierto y participativo del
proceso a veces conlleva la inclusin de acciones de condicin generalista o expresiones de buena voluntad que pueden no traducirse en un proyecto concreto.
A parte de los pros detallados, el planeamiento estratgico tambin presenta algunos
riesgos. Como ya hemos apuntado, no existe un proceso fijo preestablecido de elaboracin de los planes estratgicos de hecho, no tendra sentido dado que se debera adaptar al contexto especfico de cada municipio. La falta de dicho proceso
puede conllevar confusin y hasta situaciones de conflicto porque el proceso a seguir
debe ser diseado, previamente debatido y pactado y contar con el beneplcito de
los participantes. Asimismo, debe establecerse tambin el nivel de compromiso e
implicacin de los distintos agentes urbanos.
Por otro lado, el hecho que el plan estratgico dependa de su promotor y que muchas
veces el liderazgo recaiga en el alcalde del municipio en cuestin, representa tambin
un riesgo ya que un cambio de gobierno puede hacer tambalear la finalizacin de su
redaccin o su posterior desarrollo en el caso que est aprobado. En este sentido, un
fuerte liderazgo, si bien por un lado es necesario, tambin tiene otra cara ms dbil si
se asocia a una nica persona. Un rol demasiado predominante del alcalde o del
ayuntamiento, con un control excesivo del proceso, puede dificultar la creacin de un
clima de colaboracin.
Finalmente, si bien a veces se ha querido presentar como la alternativa al planeamiento urbanstico, el hecho de limitarse al diagnstico y a la bsqueda de consenso sobre
unos principios generales, pero no sobre unas propuestas ejecutables, evidencia otra
carencia (Ferrer y Sabat, 1999).

La voz de la ciudadana en la planificacin

del territorio

Hasta ahora hemos presentado cmo se origin la necesidad de planificar el territorio

para gobernar sus transformaciones territoriales y cmo se implant el planeamiento
estratgico como un nuevo instrumento de gestin de las ciudades. Adems, hemos
puesto de relieve que el proceso de planificacin del territorio debe conllevar a la formulacin de un proyecto colectivo para el futuro de la comunidad urbana. Seguidamente, pues, nos adentraremos en exponer algunos rasgos sobre los espacios dedicados a la participacin ciudadana en ambos mtodos de planificacin.
Ya hemos apuntado que el planeamiento estratgico destaca por su carcter participativo. Sin embargo, en la mayora de estos procesos la participacin se limita a los
agentes econmicos y a representantes de asociaciones cvicas. De este modo se
tiende a excluir a la ciudadana no-asociada o a quedar menos representada frente a
entidades y asociaciones. Adems, la sobrerrepresentacin de agentes econmicos
tiende a destacar por encima de aquellos sociales.
En segundo lugar, los procesos de participacin normalmente son diseados a partir
de la diferenciacin de distintos sectores temticos por ejemplo territorio, economa,
cultura y sociedad. De este modo, los participantes son asignados en el rea temtica que consideren y entorno a la cual se constituyen grupos de discusin que desarrollan las reuniones de debate. Esta estructura permite que los actores de dicho
sector puedan encontrarse, estrechar lazos y compartir inquietudes; sin embargo,
dificulta el trasvase de ideas y dilogo con los asistentes de los otros grupos temticos.
Tambin hemos especificado que el planeamiento estratgico tiene inters en formular una propuesta consensuada entorno el futuro de la ciudad o territorio en cuestin
sin llegar a territorializar las actuaciones. En consecuencia, la participacin de la ciudadana se produce en la formulacin general de un objetivo-visin de la ciudad a
largo plazo pero no interviene en la concrecin de las acciones necesarias para conseguirlo. Por el contrario, el proceso permite desarrollar el ejercicio de consensuar las
aportaciones, si bien generalistas.
Por otro lado, hemos hecho hincapi respecto a la posibilidad que los cambios de
gobierno pueden implicar el abandono del proceso de elaboracin del plan estratgico o que una vez consensuado se abandone en un cajn. Este hecho no es menospreciable ya que puede influenciar especialmente el grado de participacin de los
agentes implicados: la toma en consideracin de las propuestas hechas es un elemento clave y necesario para garantizar la motivacin y participacin de los asistentes,
lo contrario puede ser un elemento desincentivador.

11

A diferencia del planeamiento estratgico, el proceso de elaboracin de los planes

urbansticos generales es meramente tcnico y poltico. Las propuestas, ya sea del
anteproyecto como del plan, una vez aprobadas previamente son sometidas al proceso de exposicin pblica durante un mes. Los espacios de participacin de obligado cumplimiento previstos por la legislacin catalana y espaola tradicionalmente se
han limitado a la presentacin de alegaciones a dichas propuestas preestablecidas.
De hecho, el mtodo de la exposicin pblica durante un mes dificulta la formulacin
de alternativas y condena a que la participacin se limite a la expresin del desacuerdo de los afectados.
Para reforzar este proceso, la ley de urbanismo catalana incorpor en 2002 la obligada formulacin de un programa de participacin asociado al proceso de elaboracin
del plan urbanstico general no as en el caso de las modificaciones puntuales. Por
el contrario, la ley no establece por obligacin qu caractersticas debe tener el programa sino que da algunas referencias sobre cul podra ser su contenido. Si bien por
un lado es lgico que no se establezcan limitaciones es necesario disear el proceso de participacin adecuado para cada municipio, este hecho deja la puerta abierta a que los ayuntamientos consideren como nica actuacin de participacin ciudadana los tradicionales y obligados trmites de exposicin pblica. De hecho, de los
93 primeros planes urbansticos generales aprobados entre 2003 y 2009 bajo las
nuevas exigencias de aprobar un programa de participacin, slo el 17% consideraba
actuaciones de participacin sustantiva organizacin de talleres de participacin con
presos deliberativos frente al 83% que se limitaba a actuaciones informativas (Mart
et al. 2009).

La deconstruccin del planeamiento

urbanstico

De forma contempornea y no por casualidad a la proliferacin del planeamiento

estratgico, el planeamiento urbanstico ha sido centro de muchas crticas y debates,
llegando a una situacin de descrdito en la que se le ha acusado de ser un instrumento demasiado rgido, lento e ineficaz. Desde inicios de los aos noventa, el inters
por el planeamiento como instrumento til para la previsin y el control de las transformaciones territoriales se ha puesto en duda y la vigorosidad de este cuestionamiento ha sido tan profunda que hasta se ha hablado de la crisis del planeamiento (SolMorales, 2005).
Esta crtica al planeamiento, en los ltimos aos no ha hecho ms que agravarse:
desde los medios de comunicacin y entre la opinin pblica el urbanismo es asociado a la crisis econmica y la burbuja inmobiliaria (Font, 2011). Sin embargo, las causas
del descrdito que sufre hoy en da el urbanismo y con ello el planeamiento son ms
amplias y profundas.

Territorio real y territorio dibujado

En algunos casos, el argumento que ha validado la crtica ha estado la creciente distancia entre la situacin real del territorio urbano y la ciudad dibujada (Font, 2003). Si
bien se han aprobado numerosos planes urbansticos municipales y se han regulado
los usos del suelo, la morfologa del territorio real es anrquica y poco jerarquizada,
con incompatibilidades de usos, una dispersin urbana incontrolada, etc. As, algunas
de las causas de esta crisis son la prdida de objetivos claros respecto a la ordenacin
del territorio y la ineficacia del planeamiento urbanstico para conseguir gobernar, con
los mtodos de planificacin tradicionales, las transformaciones del territorio.

Fragmentacin y modificacin: qu queda del plan?

Ante un contexto cambiante a una velocidad cada vez ms acelerada, se ha argumentado que era necesario dotar al planeamiento urbanstico de una mejor capacidad de
respuesta. Esta tendencia ha buscado una actuacin urbanstica rpida y a demanda
del desarrollo econmico que ha pretendido huir y evitar la rigidez y burocratizacin
a la cual ha sido sometido el plan urbanstico. Muchas veces se trata de operaciones
puntuales estratgicas con marcado carcter urbanstico que se han llevado a cabo
sin la necesidad de dotarse de un plan estratgico de la ciudad. Como consecuencia

13

de esta forma de planificacin, se ha prestado ms atencin al fragmento urbano

frente a la ordenacin global de la ciudad y a veces se ha tendido a convertir los planes en simples catlogos de proyectos (Ferrer y Sabat, 1999).
Asimismo, este procedimiento ha obligado a desarrollar un continuo proceso de progresivos ajustes y modificaciones puntuales de los planes que iban incorporando los
proyectos puntuales que surgan. La reclamada falta de flexibilidad del plan urbanstico ha representado el argumento la excusa?para enfatizar el desarrollo de distintos proyectos urbanos al margen del plan.
Tanto la fragmentacin de la actuacin urbanstica como las modificaciones continuas
han contribuido a desvirtuar el plan, acelerando los procesos de recalificacin, y a
veces modificando sustancialmente los planteamientos bsicos del planeamiento vigente y anulando el modelo de ciudad que haba sido dibujado. Estas modificaciones,
a menudo han representado un atajo ms rpido, menos cuestionado? para evitar
la revisin integral del plan general.
Adems, esta situacin descrita a nivel municipal debemos complementarla con la
inexistencia hasta tiempos recientes de un planeamiento supramunicipal (Nello, 2005).
Durante demasiados aos, la planificacin supramunicipal ha sido olvidada y ha representado una falta de orientaciones en las cuales los ayuntamientos pudieran encuadrar sus planes urbansticos. As, se ha realizado una urbanizacin del territorio
descoordinada y, a veces, produciendo contradicciones entre municipios vecinos. En
Catalua, la aprobacin de los instrumentos de planificacin territorial representa un
firme paso adelante en este sentido.

El rol de los agentes privados

En este marco contextual, en demasiados casos las empresas constructoras han
conseguido la firma de un convenio con un ayuntamiento para que ste recalifique
unas hectreas de terreno en suelo urbanizable. As, el privado puede desarrollarlo
despus que haya procurado comprarlo a buen precio de suelo no urbanizable. Se
cae as en la perversin que las grandes acciones urbansticas vienen dictaminadas
por intereses privados y la administracin pblica se dispone a acatar gracias al pagamento de una cantidad econmica pactada. La actuacin urbanstica a partir de la
firma de convenios urbansticos, tiene el riesgo que se pierda de vista que la ordenacin del territorio es una tarea colectiva y que se dirija exclusivamente a asegurar las
plusvalas de los promotores inmobiliarios (Navarro, 1999). Si ste fuera el caso, de
este modo se desorienta la actuacin urbanstica municipal con proyectos que no
haban sido planteados en el plan urbanstico. Parece, pues, que se ha perdido de
vista que el plan urbanstico es una herramienta de gobierno democrtico que est en
manos de aqul que ejerce el poder municipal.

14

La participacin en el diseo de un proyecto colectivo

Si bien con las primeras administraciones democrticas la participacin de la ciudadana fue clave en el proceso de toma de decisiones referentes a la planificacin de
las ciudades, con el pasar de las dcadas ha ido menguando y sustituyndose por
una interlocucin con la propiedad del suelo y los promotores inmobiliarios. La exposicin pblica de la propuesta inicial del plan general aparece como un mecanismo
demasiado encodillado para poder acoger sugerencias, dudas, preguntas y, sobretodo, alternativas por parte de la ciudadana afectada o interesada. Especialmente cuando ste es consecutivamente modificado o diluido.
Esta tendencia concuerda con el talante que ha caracterizado, en general, la toma de
decisiones de las instituciones pblicas durante los ltimos aos, cada vez ms alejando la toma de decisiones de la ciudadana. De este modo, las instituciones parlamentarias se han transformado en instrumentos de gobierno ms que en canales de
representacin y expresin popular, y los partidos polticos se han desarraigado de
su entorno social y comunitario. En este contexto, el proceso de elaboracin y gestin
del planeamiento urbanstico tambin se ha visto afectado: a medida que se consolidaba el despliegue de los planes urbansticos, se produca un proceso de burocratizacin y una relajacin de la defensa del inters pblico (Ferrer y Sabat, 1999). En
general, se ha tendido a trabajar y planificar desde la certeza, aunque la realidad social
tiende a situar la puesta en prctica de las decisiones en la incertidumbre y la negociacin (Subirats, 2007). Es necesario intervenir en el territorio no slo con criterios
tcnicos adecuados sino tambin con capacidad de escuchar las preocupaciones y
aprender de las experiencias cotidianas de los distintos agentes urbanos.
Al principio de este documento apuntbamos el carcter consensual del planeamiento urbanstico en tanto que instrumento que deba, durante su proceso de elaboracin,
escuchar, recoger y concordar los distintos intereses, deseos y objetivos que expresan
los diversos agentes que intervienen en el territorio. As pues, si en este contexto de
fragmentacin de la planificacin urbanstica, de mala reputacin del planeamiento
como instrumento til, de aumento de poder por parte de promotores inmobiliarios y
empresas privadas, adems, el plan urbanstico pierde el carcter aglutinador de intereses contrapuestos respecto a otros instrumentos, de creador de acuerdos entorno a una propuesta consensuada, si se obvia el dilogo y la negociacin con los
agentes urbanos es cuando la contraposicin de intereses se convierte en un catalizador para la aparicin de conflictos (Cruz, 2010). En definitiva, el descrdito en que
se ha hecho caer el planeamiento por su supuesta inoperancia y falta de flexibilidad
y de visin estratgica habra arrastrado tambin a menospreciarlo en tanto que
instrumento cohesionador, punto de encuentro, de acuerdo y de resolucin de conflictos e intereses enfrontados (Albet y Cruz, 2006).

Hacia una planificacin del territorio

colectiva, participativa y creativa
de la ciudad

Ante este panorama de descrdito del urbanismo y especialmente del plan urbanstico y ante la complejidad que presenta la ciudad y la sociedad contempornea, no
podemos caer en creer que cambiando de instrumento resolveremos todos los retos.
De hecho, las mayores dificultades del urbanismo contemporneo no tienen que ver
con sus instrumentos y pensar que inventando uno nuevo podremos resolver la difcil
tarea de construir el proyecto de ciudad es ingenuo y evasivo (Secchi, 2000). Sin embargo, la aceleracin de los acontecimientos hace necesarios cambios en el proceso
de planificacin. En este sentido nos parece necesario que se componga de distintas
fases en las cuales, en primer lugar se vayan perfilando los escenarios que se presentan y, en ltimo, las estrategias necesarias para afrontarlos. Es decir, el proceso de
planificacin debe desarrollarse a lo largo de un eje del tiempo que separe la primera
fase del diseo del proyecto de ciudad, del plan y, finalmente, de las polticas urbanas.
En esta primera fase del diseo del proyecto de ciudad debemos construir escenarios
a partir de imaginar las posibles tendencias que afectarn a la ciudad, a la economa
y a la sociedad y compaginndolo con los deseos y preferencias de la colectividad
ciudadana. Como hemos explicado al principio de este documento, nuestro propsito es devolver al planeamiento urbanstico su carcter de instrumento cohesionador
para que devenga el punto de encuentro donde los agentes urbanos y, especialmente la ciudadana, pueda contribuir a disear de forma colectiva el futuro de la ciudad.
Es precisamente en esta primera fase de diseo del proyecto de ciudad donde la
ciudadana debe tener el espacio necesario para tomar parte del diseo.
En este sentido, los procesos de participacin asociados al tradicional planeamiento
estratgico son una oportunidad para desarrollar la primera fase en el proceso de
planificacin territorial. El debate abierto entre los distintos agentes y la lluvia de ideas,
la contraposicin de deseos sobre el modelo de ciudad en trminos genricos es un
ejercicio necesario aunque lento y complicado, no lo escondemos para esclarecer
de forma colectiva y creativa el futuro de la ciudad. El desarrollo de procesos de participacin sustantiva, que no se limiten a promover eventos meramente informativos,
en los cuales tenga lugar una participacin entre iguales, es una primera fase necesaria para democratizar el proyecto de ciudad. De este modo, canalizar de forma
constructiva los distintos posicionamientos y, posteriormente, trasladar propuestas
ms o menos generales al equipo tcnico que se deber encargar de traducirlas en
acciones concretas y dibujarlas en un plano urbanstico, es un ejercicio necesario para
asegurar su viabilidad. Esta equivaldra a la segunda fase de planificacin, la concrecin del proyecto de ciudad ideado de forma colectiva en un plan urbanstico. Este

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proceso, que debera desarrollarse en dilogo con aquellos que han ideado el proyecto de ciudad, se encargara de concretar paulatinamente los acuerdos genricos en
formas concretas de previsin de crecimiento urbano, de establecimiento de servicios
y equipamientos, de reforma de reas urbanas, etc. De este modo se reforzara la
participacin ciudadana en planes con capacidad ejecutiva, compartiendo saberes
cotidianos y cientficos.
Finalmente, la tercera fase de planificacin del territorio se concretara en la formulacin de las polticas urbanas. A partir del marco que representa el plan urbanstico, el
abanico de polticas urbanas representa el instrumento en manos de la administracin
local para ir adecuando a las circunstancias cambiantes el proyecto de ciudad. Sin
modificar el objetivo acordado colectivamente ante el contexto econmico cambiante,
la administracin deber ir cambiando las polticas para proseguir en el camino que
le conlleve a realizar el proyecto de ciudad.
Proceso de planificacin del territorio

Proyecto de ciudad

Decisin del modelo de ciudad

Plan urbanstico

Plan con capacidad ejecutiva

Polticas urbanas

Adecuacin al contexto cambiante

Canalizacin diferentes posiciones Proyecto acordado

Capacidad de accin sectorial

Saberes cuotidianos

Acompaamiento al plan urbanstico

Incorporacin saberes tcnicos

De esta manera se devolvera el carcter consensual al planeamiento urbanstico para

que ste, basndose en una jerarqua de planes que desde niveles supramunicipales
hasta a las reas de actuacin concreten y coordinen las correspondientes polticas,
manteniendo una visin del conjunto del territorio, sea capaz de recoger las distintas
sensibilidades y pueda llevar a cabo su misin de establecer democrticamente un
acuerdo general, un pacto entre administracin y ciudadana, en torno a un proyecto
de ciudad futura.
En definitiva, avanzar hacia un planeamiento urbanstico que tenga ms en cuenta a
todos los agentes presentes, que adopte la escenificacin del pacto caracterstica del
planeamiento estratgico, que sea ms abierto y flexible en la configuracin de las
polticas urbanas para poder inhibir los cambios venideros y que formule planes ms
compartidos y socialmente ms justos. Todo ello teniendo presente la planificacin
como un proceso social complejo que es un instrumento de gobierno al servicio del
poder pblico para que ste pueda llevar a cabo su tarea. En este sentido, su preocupacin debe ser la defensa del inters general, y por lo tanto, debe acoger las distintas sensibilidades presentes en el territorio con iguales condiciones y privilegios,
protegiendo especialmente a aquellos ms dbiles, para poder realizar una planificacin del territorio ms democrtica, efectiva y justa.

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