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Eleies do Cacete:

controvrsias na formao do Sistema Eleitoral Imperial*


RAFAEL DIAS DA SILVA CAMPOS**

Resumo: Este artigo objetiva analisar a reforma eleitoral de 1881, conhecida


como Reforma Saraiva, que eliminou o sistema de eleio em dois graus no
Brasil Imperial, acabando assim com o voto indireto. Esta lei sedimentou o
alistamento prvio do eleitor (ttulo eleitoral), todavia a anlise aqui exposta no
se pautou apenas nos elementos textuais da referida lei. A proposta de uma
anlise contextualizada do sistema eleitoral no Brasil Imperial, levando em
considerao as prticas violentas e monopolistas das elites polticas regionais,
nos permite discutir os decretos imperiais anteriores Lei Saraiva, de modo a
analisar os processos e tomadas de decises no interior da elite poltica imperial.
Palavras-chave: Reforma Saraiva; Histria Poltica; Brasil Imperial; Lei dos
Teros.
Abstract: This article aims to analyze the electoral reform of 1881, known as
Reforma Saraiva, who eliminated the system of election in two degrees in
Imperial Brazil, ending with the indirect elections. This law consolidated the
voter registration of the voter, however the analysis proposed here does not rely
only on the textual elements of the law. The tender of contextualized analysis of
the electoral system in Imperial Brazil, taking into account the violent and
monopolistic practices of the regional political elites, allows us to discuss the
imperial decree prior to the Saraiva Law in order to analyze the processes and
decision making within the imperial political elite.
Key words: Reform Saraiva; Political History; Imperial Brazil; Law of Thirds.

Este trabalho contou com o apoio e o incentivo da Fundao Araucria, rgo de fomento pesquisa do
Estado do Paran.
**

RAFAEL DIAS DA SILVA CAMPOS Mestrando em Histria pela UEM, bolsista Mestrado da
Fundao Araucria.

111

Durante o perodo
De todo modo,
imperial,
muitas
bastante claro a todos
reformas
polticoque
as
eleies
eleitorais
foram
ocorridas no Brasil
testadas e com este
imperial muito se
aporte
francamente
deram sob a fraude e
utilitarista que nos
violncias.
Ainda
propomos estudar a
assim, uma legislao
Lei Saraiva; no ela
deve ser analisada e
em si, isolada, mas
interpretada, pouco ou
acompanhada de um
nada vale louvar o
contexto de lutas
voto
direto
polticas.
Para
implementado atravs
cumprirmos
esta
da Lei Saraiva se no
medida,
fez-se
nos dispusermos a
necessrio
que
entender
a
apontssemos
as
anterioridade
que
transformaes
e
explica essa medida.
tentativas realizadas
O voto direto e o
antes da referida lei e
alistamento
prvio
assim lembrarmos que
no eram algo que
mesmo
as
mais
devesse
vindouras
necessariamente
transformaes
acontecer e nem so
Ttulo Eleitoral de 1881
polticas podem ser
garantias
de
uma
vistas
e
interpretadas
como
eleio democrtica; havia na poca
marginalizao por determinados setores
muitas outras opes.
da sociedade.
Outro problema menos notado pelos
estudiosos, mas no menor, era o do
O ponto que mais levanta discusso
censo. Com um sistema eleitoral que
quanto ao voto censitrio. Jos Murilo
tentava ser representativo, era preciso
de Carvalho apontou que o voto
que o Estado conhecesse quem era seu
censitrio no era mera ao exclusivista
povo, para assim melhor regular o
das elites imperiais, argumentando que a
sistema eleitoral. Sobre esse tema,
relao de dependncia financeira para a
podemos nos basear em Tarcisio
participao poltica no exclua o
Botelho, que diz: A carncia de dados
acesso dos grupos de baixa renda:
seguros sobre a populao brasileira e
as novas esferas da vida pblica que
a maior parte da populao
estavam demandando tais informaes
brasileira ganhava mais de 100 mil
levaram a se pensar na execuo de um
ris por ano. Em 1876, o salrio
censo nacional (Botelho, 2005, p.328).
mnimo dos servidores pblicos era
Todavia, a aceitao do censo no foi
de seiscentos mil ris anuais. A
fcil, muito pelo contrrio, houve at
populao pobre no estava excluda
mesmo conflito em 1852 em torno do
de votar. [] a lei brasileira
tema:
permitia que at os analfabetos
votassem. Poucos pases tinham
uma legislao to liberal (Carvalho,
1995, p.24).

A substituio do registro paroquial


de batismos, casamentos e bitos
apontava para uma laiscizao

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indesejada e estranha aos habitantes


do interior do pas. O censo, por sua
vez, foi encarado como o caminho
para o recrutamento militar, a
aumento dos impostos e at mesmo
a reescravido da populao livre de
cor (Idem, p.329).

Deste modo relembramos o cuidado que


o historiador deve ter em analisar suas
fontes para no incorrer em erros de
anacronismo, como no caso, achar que o
censo seria necessariamente aceito e
mesmo louvado pela populao. Algo
que no aparentava problema para as
autoridades imperiais se mostrou
fortemente sedicioso e acabou se
constituindo em mais um dos problemas
para o Imprio. De outro modo,
coligimos outras informaes para testar
se o medo dessa populao se fazia
real e notamos sua expressividade no
decreto, sem nmero, de 17 de julho de
1832, que tem por ttulo: Determina que
os Juizes de Paz na Provincia de Minas
Geraes faam nos seus districtos o
arrolamento das pessoas existentes, e
estabelece diversas providencias contra
vadios. Ou seja, antes mesmo das leis
eleitorais os censos foram usados para
prevenir crimes e controle social, razo
plausvel para os temores de um censo
eleitoral.
Desse modo podemos perceber que o
discurso poltico no Imprio pedia
eleies mais democrticas, onde se
pudesse verificar o princpio da
soberania popular. Todavia muitas
eleies no foram tomadas para se
mudar o quadro de violncia (Ferreira,
2001, p.36), da o famoso termo
eleies do cacete. A contradio
entre os discursos proferidos na capital
do Imprio e as prticas eleitorais
mantiveram quaisquer possibilidades de
se efetivar os princpios democrticos da
Constituio de 1824:
A restrio cidadania, portanto,
baseava-se, de um lado, em

preocupao com a lisura do pleito e


com
a
autenticidade
da
representao e, do outro, no
interesse econmico dos grandes
proprietrios dobls de chefes
polticos (Carvalho, 2003, p.397).

A lei n 387 de 1846 regulou como


deveriam se formar as juntas de
qualificao, as mesas paroquiais, a
apurao dos votos, ela definiu os
colgios eleitorais como a reunio dos
eleitores de parquia (portanto eleies
de segundo grau). Estatuiu ainda o papel
dos juzes de paz, pedindo que se fizesse
de oito em oito anos o arrolamento geral
da populao do imprio (art. 107), ou
seja, um censo; fora a medida de
expugnar o presidente de provncia que
no convocasse eleies (art. 128). Mas
as principais implementaes foram os
princpios de publicidade (art. 109) e de
segurana (art. 108).
J a segunda norma, o decreto n 842, de
19 de setembro de 1855, ficou conhecida
por Lei dos Crculos. Ela no revogou a
anterior, mas alterou-a profundamente.
Cada eleitor votaria secretamente em
dois deputados, sendo que cada distrito
s podia eleger um deputado ( 5), no
esquecendo que cada provncia deveria
eleger seus deputados na razo de
quantos distritos tivesse (hoje esse
sistema chamado de voto distrital e
para muitos brasileiros - ver sites como o
voto distrital dedicados ao tema - seria
a soluo dos problemas do pas).
Segundo Belizrio Soares Souza, a idia
desta lei era fazer com que todas as
aspiraes
e
interesses
fossem
representados no parlamento e que as
maiorias provinciais no esmagassem as
locais ou parciais (1979, p.70). Assim a
lei propunha um aumento da fora
poltica das lideranas locais em
detrimento das foras provinciais, pois
cada distrito acabava por eleger seu
prprio representante e sem depender da
soma geral da provncia, terminando

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com o fenmeno das grandes bancadas.


Poderamos talvez dizer que ela teve sua
efetividade: Jos Murilo de Carvalho
exemplificou a execuo da lei com o
caso do filho do Marques de Paran, que
perdeu para um padre desconhecido
nacionalmente (Carvalho, 2003, p.399).
Recorremos outra vez aos relatrios
ministeriais para expor as letras dos
autores do tempo. O ano 1859 e o
relatrio do Ministrio do Imprio
apresenta uma crtica contundente Lei
dos Crculos:
Aproximando-se a poca em que
tem de ser novamente executado o
decreto n. 842 de 19 de setembro de
1855 na parte relativa eleio de
deputados assemblia geral
legislativa, julgo do meu dever
expr-vos os inconvenientes que
provm da nossa actual legislatura
eleitoral.
A preponderancia por Ella dada aos
pequenos interesses locaes; o
caracter do favor pessoal que
imprimio eleio dos deputados; o
amortecimento das convices
polticas, sem as quaes entretantoo
esprito publico no se conserva
sempre vigilante, como convm,
sobre a marcha e soluo dos
grandes negocios do Estado; o
incitamento que offerece para viciar
o processo eleitoral e promover
eleies duplicadas, obrigo o
governo a solicitar toda a vossa
atteno para a necessidade de rever
aquelle decreto (Ministrio do
Imprio, 1860, p.12).

Resumindo, uns acreditavam que o


melhor para o pas seria descentralizar as
eleies, evitar o monstro estatal, mas
seus opositores (na maior parte, ligados
instituio geral ou provincial)
acreditavam que o pas ainda no tinha
maturidade para tanto, pois na menor
oportunidade os polticos deixavam-se
levar pelos interesses particulares.

Mas j em 1860 houve outra mudana,


os deputados passaram a ser eleitos na
ordem de trs deputados por cada
distrito ( 2). O relatrio ministerial
acima citado alm de criticar a Lei dos
Crculos, props alteraes a ela na
esperana de que o legislativo
reorientasse mais uma vez a organizao
poltica do pas:
O alargamento dos actuais disctritos
eleitoraes pela reunio de dous ou
tres contribuiria poderosamente para
fazer desapparecer muitos dos
inconvenientes do actua regimen
eleitoral. Difficultando a fraude pelo
pouco proveito que della se possa
colher, enfraquecer o peso dos
pequenos interesses locaes no
resultado final da eleio, e
promover o reappareciemnto entre
os eleitores do lao politico que
deve assegurar o triumpho dos
principios professados pela maioria
destes [...] (Ministrio do Imprio,
1860, pp.12-13).

O decreto n 1082, de 18 de agosto de


1860 trouxe, em reverncia aos reclames
do ministro Joo de Almeida Filho
assinalados acima, mudanas muito
discutidas atualmente, como a ausncia
de suplentes, que foi anulada ( 5),
sendo que se devesse realizar nova
eleio no respectivo distrito em caso de
vacncia do deputado. Ela mudou ainda
toda a distribuio de distritos por
provncia, rezando que cada parquia
deveria ter trinta votantes por eleitor.
Logo, podemos notar que a lei acolheu
perfeitamente as reclamaes do
ministrio e acabou cedendo s presses
dos governistas.
Ainda assim no houve contentamento
pleno com a adoo da lei de 1860. Mais
uma vez, as novas propostas no
implicaram numa eleio ideal:
A lei [dos crculos] foi, na verdade,
modificada pela dos distritos de trs
deputados [1860]; mas o princpio

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da
diviso
das
provncias
prevaleceu, e as cmaras unnimes
sucederam-se com maior frequncia
do que antes, e a onipotncia
governamental em matria de
eleio tocou ao apogeu (Souza,
1979, p.79).

No por acaso em 1875 o pas conheceu


a Lei do Tero. Ela estatuiu que os
eleitores deveriam escolher dois teros
dos deputados aptos por cada provncia,
do mesmo modo que os votantes
deveriam escolher dois teros de
eleitores da parquia ( 9, combinado
com o 17). Outra inovao foi a
criao do ttulo eleitoral (art. 1, 21).
Limitou ainda o nmero de eleitores por
parquia razo de quatrocentos
habitantes para cada eleitor (art. 2,
caput). Esta famosa lei props ainda algo
que ficou sem os comentrios de
estudiosos, o 16 salientava que mesmo
uma pessoa tendo o nome errado na
transcrio de seu ttulo no se poderia
servir de pretexto que deixe de ser
admittido a votar o cidado.
A lei dos teros, apesar de no ter
revogado nenhuma das leis eleitorais
anteriores inclusive a de 1846,
transformou-as profundamente; tanto
impedindo um dos maiores artifcios de
fraudes da poca, que era alegar que o
interessado no podia alistar-se ( 16),
mas sem dvida o ato mais importante
foi ter criado a qualificao prvia (o
nosso titulo eleitoral, que de to
importante
no
percebemos
sua
influncia na organizao de eleies
corretas).
No exagero repetir: a Lei do Tero de
1875 criou a qualificao prvia, um
sistema novo que foi efetivamente
copiado por todos os pases do perodo.
A transformao implantada por esta lei
foi to grande que ainda hoje ela um
dos principais instrumentos de coero
da corrupo eleitoral. Essa tecnologia

brasileira no foi exportada toa, ela


impedia que as paixes polticas
desalinhassem
o
sistema
de
representao popular. Antes da lei de
1875, no dia da eleio as pessoas que
acreditavam ser qualificadas para votar e
ser votadas se dirigiam mesa eleitoral,
que decidiria se a pessoa poderia ou no
se candidatar. Ocorre que em sendo a
pessoa inimiga poltica do presidente da
mesa, ou daquele a quem esse presidente
estava ligado, a pessoa no conseguiria
ser aceita para participar da eleio. A
cada nova eleio mesmo a pessoa tendo
sido aceita na eleio anterior a mesa
requalificava as pessoas, para evitar que
os mortos votassem. Assim, o sistema
de
representao
popular
ficava
comprometido, posto que os eleitos no
eram a expresso mais ampla da
populao.
A Lei do Tero consegui melhorar este
problema, pois uma vez qualificadas as
pessoas s perderiam seus direitos
polticos ao caso de algum crime poltico
ou afim, tal como ocorre hoje. Todavia,
ela no transformou completamente a
eleio, e a disputa intelectual do
perodo para saber se se deveria ou no
aumentar a margem de eleitores acabou
fazendo com que a lei fosse alterada.
Nenhuma dessas leis havia institudo o
voto direto, uma proposta histrica dos
liberais. Uma sugesto to sedimentada
no partido que mesmo com as leis
anteriores eles continuaram defendendo
as benesses do voto direto. Nesse nterim
chegamos portanto Lei Saraiva Ela
mudou muito o sistema eleitoral com sua
inovao, mas no podemos dizer que
tenha sido uma evoluo no sistema pois
dependeu tambm das mudanas
promovidas pelas leis anteriores, como
por exemplo a lei de 1875 que criou o
ttulo de eleitor.
Com a Lei Saraiva (decreto n 3029), a
eleio passaria ento, segundo o ideal

115

liberal, a representar mais os desejos das


minorias e evitar que o pas se tornasse
uma ditadura da maioria. Em certa
medida podemos dizer que ela foi
vitoriosa neste objetivo, pois a maior
instabilidade dos anos seguintes
relacionaram-se diretamente com a nova
cota de representao da oposio
oposio essa que acabou ganhando
fora para se opor ao governo, fato
impensvel at ento devido o carter
unnime das cmaras (Carvalho, 2003,
p.406).
A Lei Saraiva efetivou os objetivos da
Lei do Tero e instituiu que todos que
quisessem participar ativamente da vida
poltica deveriam antes da eleio
requerer uma certido, o ttulo de
qualificao. Mas de outro lado, ela
proibiu que os eleitores analfabetos, que
at ento podiam votar, se alistassem.
Diferente da interpretao de Jos
Murilo de Carvalho, notamos que a Lei
Saraiva no proibiu terminantemente o
direito eleitoral aos analfabetos, mas
impediu
que
novos
analfabetos
ingressassem no mundo poltico. Esta
medida no era marginalizante, como se
poderia pensar num primeiro olhar, pois
como j dissemos anteriormente a quase
totalidade da populao rural, rica ou
pobre, era analfabeta.
Nossa anlise quanto a esta medida a
de que os polticos de ento queriam
selecionar mentes que pudessem pensar
e resolver por si os dilemas da poltica
regional. Salientamos o regional por
dois motivos, o de que no houve
analfabetos
nas
altas
cmaras
legislativas do Imprio, e tambm
porque a Lei Saraiva imps uma maior
regionalizao/descentralizao polticoeleitoral.
No podermos deixar de lembrar o
famoso discurso do sorites de Nabuco
de Arajo (17 de julho de 1868), que
resume como era mnimo o poder de

ao das minorias at a Lei Saraiva: O


Poder Moderador pode chamar a quem
quiser para organizar ministrios; essa
pessoa faz a eleio, porque h de fazla; esta eleio faz a maioria. Eis a est
o sistema representativo do nosso pas
(Carvalho, 2003, p.404).
Mas no foram apenas essas mudanas
que muitos estudiosos deslindaram. O
art. 8, II, postulando que dali um ano se
devesse rever o alistamento dos eleitores
ponderou que s poderiam atualizar
seus ttulos de qualificao, como
chamavam na poca, aqueles que
soubessem ler e escrever. Mas para alm
do debate, j realizado acima, discutindo
se os polticos do imprio apenas
queriam excluir os analfabetos, em mais
uma prtica oligrquica, ou se eles
tentaram forar a populao a se educar,
estudar mesmo (j que muitos
fazendeiros andavam descalos e no
sabia ler ou escrever, fato que foi
mudando ao longo dos anos com a
educao
dos
filhos
destes
proprietrios); podemos ressaltar um
outro aspecto da referida lei.
Logo abaixo do texto que iniciou a
proibio
da
participao
dos
analfabetos, a lei explica como um
cidado mostraria que era alfabetizado
(art. 8, II, 1). Hoje pensamos um ser
que saiba ler e escrever perfeitamente, e
ainda construmos o conceito de
analfabeto funcional onde o sujeito l,
mas no compreende e no raciocina
sobre o que l. Mas na poca, o conceito
de alfabetizao era outro. A lei disse
que alfabetizado era aquele que podia
escrever sua prpria assinatura. Vamos
l-la:
A prova de haver o cidado
attingido a idade legal ser feita por
meio da competente certido; e a de
saber ler e escrever pela lettra e
assignatura do cidado que requerer

116

a sua incluso no alistamento []


(Senado Federal, 1881).

Desse modo, podemos j conjecturar que


muitos cidados que pelo analfabetismo
perderam o ttulo de qualificao
acabaram votando mesmo assim, posto
que simplesmente aprendendo a assinar
seus
respectivos
nomes
seriam
considerados aptos a se tornar eleitores.
No 19, do art. 15 o decreto fala mesmo
em quando o eleitor no souber ou no
puder assignar o seu nome Como
poderia efetivamente um decreto proibir
a participao dos analfabetos sendo que
artigos aps o veto o texto refere-se
incapacidade de escrita? Todavia, no
campo da conjectura que ficamos, pois
ainda
no
existem
estudos
esclarecedores, baseados amplamente
em fontes sobre o tema, que apontem a
participao ou no dessas pessoas. De
todo modo, o melhor trabalho que
podemos encontrar de Jos Murilo de
Carvalho (2003, p.395), que apontou a
reduo da participao das pessoas aps
o decreto de 1881.
Mas h um ponto nada mencionado na
historiografia: o fim do requisito
censitrio para certos postos pblicos. O
decreto foi bem claro ao definir no art.
2 que o eleitor no deveria ter menos de
200 mil ris. No art. 10, vemos como
precisava ser a cota para deputados e
senadores, respectivamente 800 mil ris
e um conto e seiscentos mil ris; sem
contar a restrio mera pronunciao
em processo criminal, uma discusso
que devido aos ltimos casos aviltantes
de corrupo, vem ganhando fora.
Todavia para os deputados provinciais o
decreto foi enftico em dizer que o
candidato deveria ser domiciliado na
provncia por mais de dois anos, assim
como para os cargos de vereador e juiz
de paz, que deveriam estar domiciliados
nos municpios e distritos pelo mesmo
prazo. Deste modo, ressaltemos, bastava

ao deputado provincial possuir 200 mil


ris e habitar por dois ou mais anos na
provncia que pleiteava ser eleito.
essa uma alterao interessante que
por desconhecermos sua real aplicao
nos leva a desconhecer tambm sua
importncia. Mas em se tratando de um
perodo que por tanto tempo foi tido
como injusto devido o voto censitrio
esse fato pode acabar suscitando novas
abordagens.
O decreto criou ainda a figura do fiscal
eleitoral (art. 15, 16), sujeito escolhido
pelo partido e/ou candidato que observa
de perto o andamento regular de
determinada votao. A lei de 1881
permitia que as pessoas faltassem, pois
no se aplicava nenhum tipo de multa ou
pena queles que no comparecessem
(art. 15, 20). A reeleio de vereadores
no poderia ser contnua, ou seja, uma
vez eleitos s poderiam se candidatar
aps a seguinte legislatura (art. 22, 2).
Ela criou ainda multa para os vereadores
que
sem
justificativa
no
comparecessem s cesses, nas cidades
seria de dez mil ris e nas vilas cinco mil
ris (art. 22, 6).
Por fim, e como se diz no menos
importante, a Lei Saraiva especificou
uma parte penal para as mais diversas
infraes eleitorais. No se tratava de
um cdigo eleitoral criminal, muito
menos da maneira como temos hoje, mas
foi um conjunto de especificaes (art.
29-32)
que
estabeleciam
responsabilidades
pessoais,
desde
empregados a juzes ou mesmo
deputados buscando reeleio. Essa
questo penal introduzida pela primeira
vez num decreto eleitoral tentava coibir
as aes que antes perturbavam o
andamento reto das eleies. Havia um
rol de crimes: os que fraudavam ttulos
eleitorais se apresentado como pessoas
que no eram (art. 29, 1); os juzes
municipais que deixavam de enviar para

117

os juzes de direito novos pedidos de


alistamento (id., 4); os que fossem s
urnas portando armas (id., 7) etc. As
penas variavam de tipo e valor,
dependendo do ato a pessoa poderia
pagar multa administrativa ou ento
seria presa. As multas variavam do valor
irrisrio de cinqenta a cem mil ris
(50$000/100$000), mas algumas somas
chegavam ao teto de trs contos de ris
(3:000$000).
Mas mesmo que ela no tenha criado um
cdigo penal eleitoral, ela instituiu na
histria eleitoral brasileira uma nova
forma de responsabilidade eleitoral. O
ator da infrao deixava, desde aquele
momento, de ser apenas sujeitado aos
sabores e alianas partidrias, em outras
palavras, as pessoas que cometessem
infraes no deixariam mais de ser
presas porque eram do grupo vencedor.
A lei passava a valer para todos, com
aliados no governo ou no.
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