Miserias y chispazos de la descentralizacin y la

regionalizacin
VCTOR MANZUR SUREZ

En el Per, los doce intentos descentralizadores en nuestra

historia

republicana han

provenido

de

gobiernos que

no

expresaban una propuesta orgnica de clase con visin de futuro

e intereses que respondieran a las necesidades del pas. Ello
porque, como lo dijera con toda lucidez J. C. Maritegui en la
dcada de los aos veinte del siglo pasado, la desgracia del Per
es que hemos tenido clases dominantes mas no clases
dirigentes.
La descentralizacin en el pas es fruto del consenso entre
la clase poltica y la sociedad civil. En 2001 se inici el proceso de
descentralizacin que, a pesar del evidente deterioro del gobierno
actual y la consecuente inestabilidad democrtica, ha logrado
mantenerse aunque ha sufrido atrasos en y ha visto limitados sus
alcances. La viabilidad del proceso de descentralizacin est
estrechamente ligada a un proceso de profunda transformacin
poltica, econmica y social, al crecimiento de los mercados
regionales y a dinmicas de participacin social mediante la

transferencia de funciones desde el Estado a la sociedad civil.

Responsable del Componente de Organizacin y Fortalecimiento Institucional

del Programa Regional Huancavelica desco.

UN ESFUERZO CON FUERTES LASTRES DEL PASADO

Durante el actual gobierno se han aprobado 27 dispositivos
legales (veinte leyes, tres decretos supremos, dos resoluciones
del CND y dos leyes orgnicas, adems de dos que se encuentran
en comisiones del Congreso) encaminados a descentralizar y
regionalizar el pas. Ms all de la buena voluntad, estos
dispositivos no pasan de normar un proceso poltico-administrativo
an distante de la descentralizacin y regionalizacin polticaeconmica-productiva-espacial para un desarrollo nacional que
responda a las necesidades de los pueblos del interior del pas,
que son los que ms lo necesitan y requieren.
Las limitaciones de las actuales medidas son las mismas
que caracterizaron a las anteriores experiencias:
-

Carencia de un proyecto poltico nacional concordante con

los intereses del pas y a tono con las exigencias de una
necesaria modernizacin del Estado en un contexto de
globalizacin, que recoja las aspiraciones del pueblo
peruano.

La

experiencia

(nacional

internacional)

demuestra que no es posible un desarrollo armnico

descentralizado sin la existencia de un conjunto de polticas
nacionales que le sirvan de sustento (lase, un proyecto de
desarrollo nacional). Esta carencia es producto de la
ausencia de una clase o movimiento social orgnico que
propugne y lidere de manera consecuente una propuesta
programtica descentralizadora y un modelo armnico de
desarrollo regional del pas sustentable, sostenido y
equitativo.

Debilidad y en muchos casos ausencia de fuerzas

econmico-productivas, sociales y polticas en las zonas y
pueblos del interior que encabecen el proceso de
descentralizacin y regionalizacin y su insercin ventajosa
en el mercado mundial. Fuerzas y lderes que piensen
globalmente y acten local/regionalmente con un nuevo
enfoque del desarrollo: desde abajo y mirando hacia
adentro para proyectarse hacia fuera con una estrategia
que potencie sus recursos naturales y sociales para un
desarrollo territorial armnico como parte de un proceso
socio-histrico-cultural. De una organizacin espacial que
configure

unidades

geoeconmicas

sostenibles

sustentables de manera tal que la descentralizacin y la

regionalizacin sean medios para garantizar el bienestar de
la poblacin. De espacios locales en los que el territorio es
resultado de una visin socioproductiva y las ciudades
soporte de la produccin rural, eje de redes productivas y
centros receptores-generadores del desarrollo tecnolgico
que incorporen valor agregado y competitividad a la
produccin local. En otras palabras: este enfoque debe
basarse en una estrategia de desarrollo local/regional que
considere al territorio como una construccin social,
incremente la eficiencia y eficacia de todos los factores
productivos con una visin integral y una lgica del
desarrollo en el que la participacin social organizada sea
el eje fundamental de la descentralizacin y regionalizacin,
privilegiando los espacios locales como base y pilar de su
sostenibilidad y expansin democrtica y gobernabilidad, en
este caso de abajo hacia arriba.

Falta de partidos polticos de alcance nacional con

voluntad,

propuestas

compromiso

con

la

descentralizacin y regionalizacin del pas.

-

La precariedad del gobierno, cuyo creciente deterioro

arrastra la institucionalidad poltica y social del pas, unida
al

agravamiento

de

los problemas estructurales de

exclusin, desigualdad y pobreza

debido a la poltica

neoliberal del decenio fujimontesinista y que contina

vigente.
-

Las serias debilidades y carencias de los gobiernos

regionales y municipales en lo que respecta a capacidades
tcnico-administrativas, recursos econmico-financieros y
manejo de propuestas organizativas y programticas para
responder a los retos y desafos del proceso de
descentralizacin y regionalizacin del pas.
Paradjicamente, a pesar de su falta de precisin y norte

que limitan su conversin en un proceso irreversible, la

descentralizacin es un factor importante en la sostenibilidad de la
democracia y la gobernabilidad del pas por ser una de las pocas
medidas del actual gobierno que se condicen con las exigencias y
necesidades histricas del momento. En ese sentido, constituye
un imperativo desarrollar los aspectos positivos de la actual
descentralizacin para lograr una adecuada redistribucin de los
recursos pblicos orientados a mejorar las condiciones de vida de
la poblacin, a un crecimiento econmico incluyente en el que las
polticas sociales, adems de tener un carcter de justicia y
equidad, deben promover las actividades productivas locales e
incentivar la inversin y acumulacin local/regional. Para ello es

imprescindible

llevar

adelante

la

reforma

tributaria

la

descentralizacin fiscal, pues es imposible llegar a buen puerto

con una recaudacin tributaria del 14% del PBI (una de las ms
bajas de Amrica Latina). Menos an cuando de ese 14% tres
puntos son para el pago de la deuda externa, tres puntos para la
defensa y seguridad nacional, dos puntos para los gastos del
gobierno central y seis puntos son descentralizables, de los
cuales 4,5 corresponden a gastos corrientes (lase, bsicamente,
pago de planillas) y apenas 1,5 para inversin.

Presupuesto de
apertura
S/.

Porcenta
je

Gastos corrientes

140.944.985

77

Personal y obligaciones
sociales

125.423.258

68

14.762.027

759.700

GR Huancavelica

Bienes y servicios
Otros gastos corrientes
Gastos de capital

29.075.011

16

Inversiones

28.865.011

16

Inversiones financieras

Otros gastos de capital

210.000

Gasto previsional

13.351.558

Obligaciones previsionales

13.351.558

183.371.554

100

Total

Es importante destacar que los gestores del Ejecutivo

Regional, a pesar de mantener un perfil bajo y no ser duchos en el
marketeo de su gestin, han logrado incrementar en un 108% (S/.
31.509.882)

el

monto

de

inversin

regional

con

fondos

provenientes de diversas fuentes de la Cooperacin Tcnica

Internacional.

Total
general
para
presupuesto S/. 29.357.038
participativo 2005 en Huancavelica
Financiamiento de la Cooperacin S/. 31.509.882
Tcnica Internacional para el 2005 en
Huancavelica

Chispazos del proceso

El actual proceso de descentralizacin y regionalizacin en el pas
tiene algunos aspectos positivos, por ejemplo:
-

La incorporacin del planeamiento participativo en los

gobiernos locales (municipios distritales y provinciales) y
regionales como poltica de gestin del Estado para la
asignacin de recursos, y la elaboracin de los respectivos
presupuestos participativos con base en las visiones y
objetivos estratgicos de sus planes. En un pas carente de
norte estratgico, donde el erario pblico es visto como
botn por los gobiernos de turno, esto es importante por
cuanto contribuye a una racionalizacin del gasto pblico y
reduce la utilizacin la inversin como prebenda poltica.
Sin embargo, en la medida en que tales disposiciones no
rigen para el gobierno central, que maneja el 80% del

presupuesto

nacional

con

planes

presupuestos

elaborados sin la participacin y control ciudadano, adems

de disponer 2,7 veces ms recursos de inversin que los
gobiernos regionales, difcilmente se lograrn los resultados
esperados.
-

La incorporacin de la participacin ciudadana y la

vigilancia social de la gestin pblica, aunque en forma
tmida, limitada y parcial.

La consulta popular (referndum) para la conformacin de

las verdaderas regiones mediante la anexin de dos o ms
regiones-departamentos, segn sea el caso.

Una luz desde la cordillera Chonta

Huancavelica es uno de los departamentos con los indicadores
ms altos de pobreza y exclusin del pas, producto de su
evolucin

histrica-estructural

signada

por

la

concepcin

eminentemente extractiva de los que detentaron el poder

econmico-poltico en la zona, as como del olvido y marginacin
centralista. La economa del departamento est dominada por
actividades primarias (agropecuaria y minera). La agricultura
emplea a la gran mayora de la poblacin trabajadora, pero es una
actividad poco rentable; mientras que la minera, que utiliza
escasa mano de obra, genera la riqueza ms abundante del
departamento. Las actividades de transformacin son de carcter
artesanal, con bajo nivel tecnolgico y rendimiento productivo. Su
desarrollo se encuentra limitado por la ausencia de un mercado
interno significativo que incentive la inversin y la diversificacin

productiva, debido a la poca integracin de las actividades

primarias con las de transformacin e industrializacin que,
adems de conferirles valor agregado, incentiven el crecimiento
del mercado interno e incorporen los avances cientficos y
tecnolgicos.
La

propiedad

agrcola

se

encuentra

fragmentada

excesivamente parcelada, casi no usa tecnologa moderna y el

acceso a las fuentes financieras y los mercados regionales es
restringido.
Por otra parte, la concentracin urbana es dbil: la ciudad
capital del departamento apenas cuenta con 30 mil habitantes, por
lo que no califica como ciudad intermedia. Le siguen tres ciudades
que tienen entre tres a cinco mil habitantes (Pampas, Lircay y
Yauli) y veinte que tienen entre mil y dos mil; el resto no supera los
mil habitantes. Los centros poblados poseen un mnimo de
equipamiento

social-productivo

que

limita

su

desarrollo

econmico, la descentralizacin de los servicios pblicos y la

comercializacin de sus productos. Por consiguiente, sus ciudades
no promueven un mercado interno, no estimulan la inversin ni el
desarrollo de fuerzas productivas y la acumulacin local.
A esto se suma la secuela de la violencia poltica que afect
gran

parte

de

sus

principales

actividades

econmicas

organizaciones sociales. Segn el Informe Final de la Comisin de

la Verdad y Reconciliacin, durante mayo de 1980 y junio de 1997
hubo ms de 50 mil desplazados forzados en Huancavelica por
acciones subversivas y contrasubversivas. Durante 1980 y 2000 la
violencia poltica dej en Huancavelica 782 muertos, siendo esta
regin una de las ms castigadas en la dcada de los ochenta.

A pesar de un escenario tan desfavorable, Huancavelica

tiene importantes posibilidades de desarrollo en sus extensas
superficies de pastos naturales. La crianza de alpacas, entre otras
ganaderas de altura, constituye la mejor opcin para aprovechar
los pastizales de las altiplanicies andinas. El futuro desarrollo de
Huancavelica reclama relaciones entre la agricultura y la minera,
as como con la industria manufacturera, la construccin, entre
otras. La articulacin econmica es esencial para alcanzar un
crecimiento sostenido que distribuya sus beneficios entre la
mayora de la poblacin. Huancavelica posee recursos naturales,
econmicos, sociales y culturales ms que suficientes para
garantizar el desarrollo, progreso y bienestar de su poblacin.

Una experiencia de incidencia poltica

Para quienes realizamos labores de promocin del desarrollo con
propuestas programticas e integrales, es gratificante encontrar en
la poblacin huancavelicana voluntades para sumar esfuerzos,
condiciones

para

articular

potencialidades

oportunidades

concentrando acciones que involucren a todos los actores del

desarrollo (Estado y sociedad civil) de manera participativa y
concertada en una experiencia como la elaboracin y aprobacin
de la Agenda Poltica para el Desarrollo Regional.
El antecedente de esta experiencia se remonta al Concurso
Nacional de Incidencia Poltica convocado por el Grupo Propuesta
Ciudadana en su proyecto Apoyo de la sociedad civil al proceso
de descentralizacin peruano. Desco, Cepes y un conjunto de
instituciones de Huancavelica MCLCP, Frente de Defensa
Regional, Coordinadora de ONG de Huancavelica, Federacin de

Comunidades Campesinas, Transparencia) ganaron el concurso

con la propuesta de promover la implementacin de la
mencionada Agenda siguiendo los criterios y metodologa del
Manual de Incidencia Poltica del GPC.
A pesar de tener amplia experiencia en la elaboracin de
planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos,
Huancavelica an no contaba con una agenda poltica para el
desarrollo regional que, cual hoja de ruta, concretara de manera
consensuada las polticas de corto, mediano y largo plazo. Tal
carencia conduca a la realizacin de acciones cortoplacistas,
inversiones dispersas sin mayor impacto en el desarrollo y a un
malestar social con su secuela de precaria gobernabilidad
local/regional.
Ante esta situacin, el Proyecto de Incidencia Poltica se
traz como objetivo promover sinergias para elaborar una
Agenda Poltica que oriente el desarrollo local y regional de
manera integral, armnica, sostenida y sustentable en condiciones
de gobernabilidad y democracia, mediante un proceso de
sensibilizacin de la poblacin y autoridades sobre la necesidad
de contar con una Agenda Poltica para el desarrollo a fin de
lograr que el Gobierno Regional y la sociedad civil asuman
concertadamente su construccin como instrumento de gestin,
identificando los proyectos regionales de mayor impacto y
potenciando las capacidades sociales que garanticen el desarrollo,
bienestar, democracia y gobernabilidad local/regional.
El Proyecto de Incidencia Poltica tuvo a su favor el proceso
de elaboracin de los Presupuestos Participativos 2005, cuya
confeccin debe responder a la visin y objetivos estratgicos de

10

los planes concertados de desarrollo. Esto genera condiciones

propicias para comprender la necesidad de un instrumento que
articule las acciones de corto, mediano y largo plazo, como es la
Agenda Poltica para el Desarrollo. Es as que se logr sumar a la
iniciativa del grupo impulsor la participacin de funcionarios y
tcnicos del gobierno regional y las dependencias pblicas, de los
Colegios Profesionales (Contadores, Economistas, Ingenieros,
Abogados, Mdicos), de la Universidad Nacional de Huancavelica
y de su Federacin de Estudiantes, de organizaciones juveniles,
de la Federacin Departamental de Clubes de Madres, de la
Defensora del Pueblo, de las ONG Care, Cedes (Tayacaja),
Cedinco (Castrovirreyna), Proan (Huancavelica), Sicra (Angaraes),
RuruInca (Huancavelica), Proyecto Fortalece, etctera, los que de
acuerdo a la coyuntura y momentos han jugado un papel
importante en la incidencia y en el logro del resultado esperado.
Hay que poner de relieve la participacin de los principales
actores y protagonistas del desarrollo local/regional en los dos
Foros Regionales: 562 personas (315 autoridades, funcionarios y
tcnicos

de

la

administracin

pblica;

247

dirigentes,

representantes y lderes de opinin de la sociedad civil). Tan

masiva participacin refleja, adems de la importancia y
compromiso de las autoridades y la sociedad civil huancavelicana
con el proceso de descentralizacin, la valoracin de la Agenda
Poltica como un instrumento necesario de gestin pblica. Prueba
de ello es que, dentro de los criterios de priorizacin y distribucin
espacial de los proyectos de inversin en el presupuesto de la
regin para 2005, se acord destinar un 45% a proyectos
relacionados con el Eje de Desarrollo Econmico, un 35% para los
que tienen que ver con el Eje de Desarrollo Humano y Social, y un

11

20% para los vinculados con el Eje de Desarrollo Territorial y

Ambiental de la Agenda aprobada.

An hay mucho que hacer

Somos conscientes de que, con todo lo valiosa que es esta
experiencia, todava quedan algunas tareas pendientes:
-

La socializacin y validacin en los mbitos provincial y

distrital de la Agenda Poltica y el Presupuesto Participativo
Regional, para lograr su replicabilidad local y tambin su
apropiacin y se conviertan en la bandera nica del
desarrollo local/regional. Esto es importante por las
siguientes razones: la primera, que ambos instrumentos
fueron aprobados en el mes de julio, cuando las provincias
y distritos ya haban acordado sus presupuestos para 2005.
Y la segunda es que, si bien la participacin fue significativa
no fue lo suficientemente representativa, especialmente de
los actores locales (econmico-productivos, sociales y
culturales) a fin de incorporar sus demandas y aspiraciones.

De igual manera, es necesario fortalecer las capacidades

locales en lo que respecta a la gestin tcnica y poltica, de
manera de realizar una implementacin eficiente de los
proyectos y actividades de desarrollo.
En ese sentido, es necesario:

12

Publicar, difundir y socializar los contenidos de la Agenda

Poltica del Desarrollo Regional y del Presupuesto Participativo
Regional en todo el mbito de Huancavelica.

Aprobar Agendas Polticas del Desarrollo en cada una de las

siete provincias de la regin, incorporando en su contenido los
ejes

estratgicos

de

la

Agenda

Regional

con

sus

potencialidades para garantizar un desarrollo local-regional

armnico, sostenido y sustentable.

Fortalecer la capacidad participativa-programtica de los

actores y agentes del desarrollo local-regional, especialmente
del CCR, los CCL y Comits de Vigilancia y Control de los
Presupuestos Participativos.

Contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad en los

espacios local y regional mediante el ejercicio de buenos
gobiernos con democracia, participacin ciudadana y vigilancia
social.

Para lograr la descentralizacin y regionalizacin del pas

es necesario consensuar los objetivos estratgicos con las
autoridades regionales y locales, con los actores sociales,
econmicos e institucionales, vinculando las reformas polticas y
administrativas del Estado con el nuevo diseo territorial y una
reforma tributaria equitativa y descentralista. La experiencia de la
Agenda Poltica Regional nos ensea que la descentralizacin
debe orientarse al fortalecimiento de la democracia, para lo cual
es imprescindible afirmar una democracia poltica participativa en
la que la intervencin (empoderamiento) de los actores y agentes

13

sociales y polticos supere la visin de enfrentamiento y su cultura

reivindicacionista para elevarse al nivel de las propuestas.
Desde la Tierra del mercurio y la cordillera Chonta
compartimos nuestra experiencia con el nimo de que la
descentralizacin y la regionalizacin del pas sea un proceso
irreversible y se traduzca en desarrollo, bienestar y progreso para
el pueblo huancavelicano.

Entrevista con el seor Javier Ravelo, alcalde de la provincia

de Angaraes
Cules son los aspectos positivos y negativos del proceso
de regionalizacin?
Dentro de lo positivo est la mayor transferencia de recursos a los
gobiernos regionales y locales. Lo negativo es que recin estamos
en el proceso de implementacin.
Cul es su balance de gestin como gobierno local?
Estamos comprometidos con el proceso de regionalizacin y
ahora en la descentralizacin estamos viviendo lo que son las
transferencias de los programas sociales. Lo que nos queda es
poner el empeo de tal manera que despus no estemos
lamentando

que

todo

este

proceso

de

regionalizacin

descentralizacin se vuelva un fracaso. Yo dira que reside en los

14

gobiernos locales principalmente poner esfuerzo para que se vaya

logrando este proceso de regionalizacin.
Hay condiciones para que se convierta en un fracaso?
Tenemos que ser optimistas y desde los gobiernos locales buscar
las condiciones para que sea un xito.
El presupuesto, por ejemplo, es uno de los factores que
llevara a hacer fracasar el modelo?
Claro, hay limitaciones, pero tenemos que superarlas. Si lo vamos
a ver desde un punto de vista negativo, nosotros mismos
contribuiramos al fracaso. Por eso digo que depende mucho del
nimo de los gobiernos locales para encontrar un buen camino o
buscar un fracaso. De repente, algunos gobiernos locales puedan
poner trabas en el camino. Por eso insisto en que mucho depende
de las bases, de los gobiernos locales.
Es suficiente el presupuesto para el prximo ao?
Definitivamente no. El presupuesto no es suficiente, pero el
presupuesto participativo en cierto modo est permitiendo ordenar
mejor el destino de los escasos recursos. Si nos llegara ms
presupuesto, esto permitira implementar mejor el plan de
desarrollo, que es otra novedad en los gobiernos locales. Antes se
trabajaba de una manera muy aislada, pero ahora que contamos
con un plan de desarrollo y los presupuestos participativos, al
menos aqu en la municipalidad estamos orientando mejor los
escasos recursos presupuestales.

15

Por su parte, el alcalde de la provincia de Tayacaja, Maciste

Daz Abad, seala la necesidad de informar a la poblacin y hasta
a los propios alcaldes acerca del proceso de regionalizacin.
Sobre el canon hidroenergtico, indic que se han equivocado en
su distribucin. La provincia de Tayacaja por ejemplo, solo percibe
S/. 250.000, una tercera parte de lo que le correspondera como
zona de explotacin. Esto, sostuvo, es responsabilidad del
Congreso de la Repblica. En cuanto al tema del presupuesto
participativo, el alcalde afirm que hay ms participacin de la
poblacin de Tayacaja. Se ha mejorado la inclusin de proyectos
productivos, pero se tiene que sensibilizar a la poblacin,
comunidad por comunidad, sobre el proceso de regionalizacin
que estamos viviendo.

desco / Revista Quehacer Nro. 150 / Set. Oct. 2004

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