AMPARO POR MORA1

Por Ivn Budassi

Sumario:
I. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN. II. LA INACTIVIDAD
FORMAL DE LA ADMINISTRACIN. A) El silencio administrativo. B)
Silencio positivo. C) Silencio negativo. D) La queja. III. RELACIN ENTRE EL
SILENCIO Y EL AMPARO POR MORA. A) La polmica por el fallo Dinet.
IV. EL DERECHO A PETICIONAR ANTE LAS AUTORIDADES. A) La
Constitucin Nacional. B) Fuentes supranacionales. C) La LNPA. V. EL
AMPARO POR MORA. REGULACIN EN LA LNPA. A) El art. 28. B)
Antecedentes. C) Legitimacin activa. D) Legitimacin pasiva. 1) La autoridad
administrativa como sujeto pasivo. 2) El Presidente. 3) Los otros poderes. 4)
Otros casos. E) Competencia. F) Caractersticas de la accin. 1) Amparo y amparo
por mora. 2) Rgimen procesal aplicable. 3) Requisitos de procedencia. G)
Accin bilateral o unilateral? H) Trmite. I) La sentencia del amparo por mora. J)
Apelacin. K) Costas. VI. LA REGULACIN DEL AMPARO POR MORA EN
LAS PROVINCIAS. A) Buenos Aires. B) Catamarca. C) Chaco. D) Chubut. E)
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. F) Crdoba. G) Corrientes. H) Formosa. I)
Jujuy. J) La Pampa. K) La Rioja. L) Ro Negro. M) Salta. N) San Juan. O) San
Luis. P) Santiago del Estero. Q) Santa Cruz. R) Tierra del Fuego. S) Tucumn.
VII. ALGUNAS NOTAS FINALES.

I.

El SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN

Como destaca Hutchinson pocos temas tan rodeados de equvocos, de

implicancias y consecuencias tan importantes como el del silencio administrativo. Su
naturaleza jurdica no ha sido bien entendida tradicionalmente por la jurisprudencia y
an por un cierto sector de la doctrina, aumentando las dificultades y equvocos
tradicionales hasta fechas muy recientes.2

El autor argentino clsico sobre el amparo por mora es Horacio CREO BAY. Su obra Amparo por mora
de la Administracin Pblica (Buenos Aires, Astrea, 1989) fue editada por primera vez en el ao 1989, y
luego en 1995. En 1998, en CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), Derecho Procesal Administrativo, obra
colectiva en homenaje al Profesor Miguel Marienhoff, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998, Creo Bay
public un nuevo artculo sobre el tema La morosidad administrativa y las tcnicas para su control.
Luego de su fallecimiento, se public en 2006 una tercera edicin en la que el Dr. Toms Hutchinson
actualiz y ampli la obra de Creo Bay.

HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T I, Buenos Aires, Astrea,

1987, p. 189.

En la administracin la falta de respuesta suele ser el modo ms cmodo y

menos comprometido que tiene el funcionario para evitar responsabilidades3. Como un
burcrata me coment ante una compleja peticin que dorma en su escritorio desde
tanto tempo fa: nadie va preso por no responder o decir que no a una peticin de un
particular4. La absoluta inoperancia de las sanciones a funcionarios5 que prefieren
tomar esta va fcil6, esperando que el cansancio del administrado o los efectos que la
ley establece para el caso de inaccin administrativa resuelvan sus problemas hace que,
desgraciadamente, esta prctica administrativa contine reinando sin una solucin
prctica e inmediata a la vista7.
Pero, ante este panorama descorazonador, la legislacin argentina ha previsto un
remedio judicial que permite a aquel administrado con la suficiente valenta y recursos,
vencer la inaccin burocrtica8. El amparo por mora administrativa obliga al funcionario
3

Ya Barra sostena en 1989, en el prlogo a la primera edicin de la obra de Creo Bay: El principio de
celeridad, eficacia, economa y sencillez en los trmites que consagra nuestra ley de procedimientos
administrativos no siempre es respetado por la Administracin. Seamos ms sinceros: rara vez es
respetado por la Administracin. Esta situacin puede generarse en diversas razones. Destaquemos
algunas de ellas: falta de medios; excesivo burocratismo generador de ineficacia, vinculado, en definitiva,
con la falta de medios, el desinters de los funcionarios, que han perdido la mstica administrativa, ya
sea por las bajas remuneraciones, por el desorden poltico que no le permite conocer y asumir los fines de
su gestin, por la prdida de respeto social hacia el funcionariado pblico, etc; en algunos casos, mala fe,
es decir una demora a designio, tanto para perjudicar al administrado como para evitar
responsabilidades, siempre potencialmente emergentes de cualquier toma de decisin. BARRA,
Rodolfo, Prlogo, CREO BAY, Horacio D., Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit., ps.
X/XI.

el legislador fue conciente de que a pesar de la regulacin tendiente a que la administracin cumpla
con la legalidad y sea eficaz, (y en mi opinin, vistas en su conjunto las soluciones creadas por nuestro
ordenamiento son buenas), seguiramos padeciendo, cotidianamente, las consecuencias de una
Administracin dolorosamente morosa. Tan seguro estaba el legislador de la inoperancia administrativa,
que la misma ley prev que la Administracin no resuelva CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON,
Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, 3 ed., Buenos Aires, Astrea, 2006, p. VI.

A pesar que por ejemplo el art. 72 RNLPA dispone que El incumplimiento injustificado de los trmites y
plazos previstos por la Ley de Procedimientos Administrativos y por este reglamento, genera
responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia y a los superiores
jerrquicos obligados a su direccin, fiscalizacin o cumplimiento; en cuyo caso y cuando se estime la
queja del artculo anterior o cuando sta no sea resuelta en trmino el superior jerrquico respectivo
deber iniciar las actuaciones tendientes a aplicar la sancin al responsable, nunca he podido ver la
promocin de un sumario serio contra un funcionario por no haber resuelto un recurso en trmino. Ni
hablar de una sancin.

a pesar que la inaccin es un incumplimiento, significa, en el fondo, un premio.Por que? Porque al

funcionario no le provoca conflictos; define la situacin con un mnimo de esfuerzo; le permite soslayar
una decisin positiva o negativa expresa y las consecuencias que ello pueda acarrear. Op. cit., loc. cit.

Como sostiene BARRA, El concepto de buena administracin no se satisface solamente por el nmero
de prestaciones realizadas, ni tampoco con la eficacia de tales realizaciones, sino que requiere tambin el
grado de celeridad apropiada para la actividad que realiza (BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora
de la Administracin, ED 59-797/798).

Muoz seala con agudeza que el propio Poder Judicial, que obliga a Administracin a resolver
perentoriamente en plazos breves, es la que luego demora por aos el dictado de la decisin de fondo; ver
MUOZ, Guillermo, Inmunidad de poder: La inactividad administrativa, LL 1990-B, 891.

remiso a dar una respuesta al particular en una forma relativamente simple y expedita.
Sin embargo, se requiere que el sufrido ciudadano tenga suficiente coraje para soportar
las seguras represalias de aqul a quien el juez conmina a que, ni mas ni menos, cumpla
con su trabajo. Tambin se necesitan los suficientes recursos para contar con el auxilio
de un abogado que pueda llevar esta queja a los tribunales: en muchos casos, por el
particular sistema de imposicin de costas que establecen las leyes de procedimientos
administrativos de nuestro pas, o por los bajos montos que se regulan a los
profesionales intervinientes, el castigado sbdito debe pagar total o parcialmente
aquellos honorarios.
Este captulo ser desarrollado de la siguiente forma. En primer trmino, se har
una pequea introduccin en torno a la naturaleza del silencio administrativo, sus
efectos y la forma de quebrar la inaccin estatal. Luego, se expondrn los fundamentos
que obligan a quien ejerce la funcin administrativa a dar una respuesta expresa a las
peticiones de los particulares, para desarrollar despus la mecnica del instituto del
amparo por mora en la legislacin nacional. Finalmente, se har una referencia al
derecho pblico provincial.

II.

LA INACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIN

Con frecuencia slo el silencio responde al ciudadano que ocurre a la

administracin.
Ante esta falta de decisin expresa se han desarrollado diversas soluciones para
que el particular pueda continuar adelante con su trmite.
Nos referiremos en este captulo a la inactividad formal de la administracin, es
decir, a la ausencia de pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo. A la
inactividad formal se contrapone la inactividad material, que refleja una inaccin en el
ejercicio de sus competencias generales, que se combate por otras vas administrativas y
judiciales vinculadas al derecho sustancial en disputa.
A)

El silencio administrativo

Tradicionalmente las leyes de procedimientos administrativos disponen que el

silencio equivale a una respuesta negativa de la administracin.
As el artculo 10 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (en
adelante, LNPA), dispone: El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como
negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido
positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta
das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la
Administracin.

Quien debe oprimir el gatillo para que esta garanta comience a operar es
siempre el particular, quien puede hacerlo cuando lo estime pertinente. Como veremos
ms abajo, siempre puede insistir para lograr una respuesta expresa y concreta de la
administracin.
En principio, si bien la solucin legislativa en este punto resulta poco simptica
y parece un premio inmerecido para quitarle responsabilidades al rgano decisor, se
funda en elementales razones de conveniencia prctica y de sana administracin. Baste
pensar las consecuencias que podra tener un patrn general inverso al establecido en el
artculo 10 LNPA: se consideraran acogidos favorablemente un sinnmero de pedidos
no analizados por una administracin recargada de expedientes y acostumbrada a andar
con paso cansino. Y esto en el mejor de los casos, dado que no sera en nuestro
particular contexto cultural muy irrazonable pensar que por algun incentivo non sancto
se haga dormir el expediente en un cajn hasta que el slo transcurso del tiempo de la
razn al peticionante.
En este sentido, como recuerda Juan Lima, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin ha sostenido que el silencio de la Administracin no vale como
consentimiento tcito de los rganos estatales ya que se trata de una conducta inapta
para ser considerada como una manifestacin de la voluntad, pues salvo disposicin
expresa, el silencio debe ser interpretado en sentido negativo (art. 913, 918, 919, 1145,
1146, CCiv., y 10 ley 19.549). Nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado
en trminos inequvocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmacin necesita
ser demostrada, el silencio es negacin y la duda es fatal para el derecho del
particular.9
B)

Silencio positivo

La previsin excepcional que contiene el artculo 10, que sostiene que slo
mediante disposicin expresa puede acordarse sentido positivo a la falta de
pronunciamiento de la administracin10, en nuestra prctica administrativa tampoco
funciona con la pretendida agilidad imaginada por los bien intencionados legisladores:

Creo Bay y Hutchinson11 citan los ejemplos del 17 de la Ley 17.811 de la

Comisin Nacional de Valores, art. 8 de la Ley de Sociedades de Economa Mixta
(decreto ley 15.349/46, ratificado por ley 12.962) y del art. 4 de decreto 1842/87 de
desmonopolizacin de los servicios pblicos prestados por empresas estatales. El
9

JUAN LIMA, Fernando E., El silencio administrativo. Problemas actuales, en CASSAGNE, Juan
Carlos (dir.), Procedimiento y Proceso Administrativo, Buenos Aires, Lexis NexisAbeledo Perrot, 2005,
p. 419. El autor cita su apoyo los precedentes Maruba, Fallos 308:618 (1998) y de Cmara Contenciosa,
Fundacin Hermandad Internacional de Escorpiones v. Estado Nacional, Sala 2, 18/10/94; Navalles v.
Estado Nacional, Sala 4, 4/6/96; Banco de Previsin Social SA v DGI, Sala 1, 11/5/2000.

10

Ms all de la expresa imposicin del art. 10, la CSJN ha ratificado que la interpretacin del silencio
positivo debe ser interpretado restrictivamente; Artefactos a gas Llama Azul SAICyF c/ Gas del Estado
s/ cobro de pesos, Fallos 314:217 (1991).

11

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 39/40.

primero de ellos consideraba autorizadala realizacin de una oferta pblica si la

Comisin no se expide en trmino12. La segunda de las normas tomaba como positivo el
silencio en el trmite de los recursos contra los vetos de los directores estatales en las
sociedades con participacin estatal y privada. En el tercero, se consideraban aprobadas
las propuestas de los particulares de prestar servicios o producir bienes en el rea de
competencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos si la secretara pertinente no
se opona en treinta das hbiles13. Por mi parte, no he podido dar con ningn proyecto
aprobado por esta va.

Tambin citan lo dispuesto por el artculo tercero del Decreto 150/92, que
dispone la aprobacin tcita de la solicitud de inscripcin al registro de especialidades
medicinales si el Ministerio de Salud y Accin Social no se expide transcurridos
cuarenta das de realizada la presentacin.14

La Ley 25.156 de Defensa de la Competencia indica en sus arts. 12 y 14 que en

caso de falta de observaciones dentro de los 45 das de notificada la autoridad de un
proyecto de fusin o adquisicin, el mismo se considerar aprobado15. Se haba
12

Art. 19. La Comisin Nacional de Valores debe resolver la solicitud de autorizacin para realizar oferta
pblica dentro del plazo de treinta das a partir de la fecha de su presentacin. Cuando vencido dicho
plazo, no se hubiera expedido, el interesado puede requerir pronto despacho. A los diez das de
presentado este pedido si la Comisin Nacional de Valores no se hubiera pronunciado, se considera
concedida la autorizacin, salvo que aqulla prorrogue el plazo mediante resolucin fundada. Dicha
prrroga no puede exceder de treinta das a partir de la fecha en que se disponga. Vencido este nuevo
plazo, la autorizacin se considera otorgada. La resolucin que deniegue la autorizacin es recurrible,
aplicndose a tal efecto las mismas normas de competencia y procedimiento establecidas en el art. 14. La
denegatoria no puede fundarse en razones de oportunidad o conveniencia. La autorizacin para efectuar
oferta pblica de determinada cantidad de ttulos valores, no importa autorizacin para el ofrecimiento de
otros emitidos por el mismo emisor, aun cuando tengan las mismas caractersticas.

13

Art. 4. Los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en las reas de
competencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, notificarn su intencin, en cada caso, a la
Secretara de ese Ministerio que corresponda segn la actividad a desarrollar. Si, dentro de los treinta (30)
das hbiles siguientes a la notificacin por parte de un interesado, la secretara correspondiente no se
opusiera, con expresin de fundamentos, el interesado quedar autorizado de pleno derecho, sin necesidad
de acto alguno de autoridad competente, a producir o proveer los bienes o a prestar los servicios sobre los
cuales haya versado la notificacin.

14

Art. 3. Las solicitudes de inscripcin al registro de especialidades medicinales o farmacuticas

autorizadas debern incluir la siguiente informacin, con carcter de declaracin jurada: A partir de la
presentacin de la solicitud, el Ministerio de Salud y Accin Social tendr un plazo de cuarenta (40) das
para expedirse, con excepcin del caso de las especialidades medicinales a que se hace referencia en el
art. 5. Cumplido este plazo, la inscripcin del medicamento tendr carcter automtico. El plazo de
vigencia de la autorizacin, de acuerdo al art. 7 de la ley 16463, podr ser prorrogado a su trmino a
solicitud del interesado.

15

Art. 13. En todos los casos sometidos a la notificacin prevista en este captulo, el Tribunal por
resolucin fundada, deber decidir dentro de los cuarenta y cinco (45) das de presentada la solicitud y
documentacin respectiva:

a) Autorizar la operacin;
b) Subordinar el acto al cumplimiento de las condiciones que el mismo Tribunal establezca;

convertido en regla que la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia, al filo del

vencimiento del plazo requera alguna innecesaria documentacin o informacin
adicional para pasar la pelota al campo de juego del administrado, y ganar as el tiempo
extra que consideran necesario para emitir su dictamen. Por ello, el Poder Ejecutivo
Nacional consider necesario agregar un apartado final al artculo 13 limitando esta
posibilidad de requerir informacin ampliatoria a una sola oportunidad16.
La prctica indica que una cruz en el almanaque recuerda al funcionario cuando
el plazo est por cumplirse, lo que lo compele a utilizar algn artilugio para desvirtuar la
operatividad del principio establecido normativamente.
C)

Silencio negativo

El silencio como negacin a lo requerido es entonces el medio fundamental que

nos da la legislacin para combatir la pasividad de quien ejerce la funcin
administrativa: ante el mutismo se puede tomar el camino de considerar rechazada la
peticin y continuar adelante con el camino administrativo o judicial, conforme lo
dispone el art. 10 LNPA ya transcripto.
En este mismo sentido, en el marco de los recursos administrativos, la
legislacin nacional considera que el slo transcurso del plazo fijado por las normas
procedimentales para su resolucin permite tenerlo por denegado y continuar ora el
camino recursivo por las instancias superiores dentro de la administracin, ora la va
judicial al considerar agotada la va administrativa. Ello pues la propia mecnica de los
recursos administrativos hace que no en todos los casos el transcurso del tiempo
provoque la apertura automtica de la accin judicial. As, por ejemplo, ante el silencio
frente al recurso de reconsideracin de la autoridad que no tenga facultad decisoria
final, debe tramitarse ineludiblemente el jerrquico en subsidio ante el rgano superior
(conf. arts. 86, 87, 88 RLNPA)17 para poder acceder a la va judicial.

c) Denegar la autorizacin.
La solicitud de documentacin adicional deber efectuarse en un nico acto por etapa, que suspender el
cmputo del plazo por una sola vez durante su transcurso, salvo que fuere incompleta. (Prrafo
incorporado por decreto 396/2001 ).
Art. 14. Transcurrido el plazo previsto en el artculo anterior sin mediar resolucin al respecto, la
operacin se tendr por autorizada tcitamente. La autorizacin tcita producir en todos los casos los
mismos efectos legales que la autorizacin expresa.
16

En los considerandos del Decreto de 396/2001 se dijo: Que asimismo es oportuno precisar aspectos del
funcionamiento operativo de los procedimientos de notificacin y autorizacin de concentraciones, de
manera que el requerimiento de documentacin adicional, una vez que haya sido proporcionada, deba
efectuarse en un nico acto y origine una sola suspensin del cmputo del plazo previsto para la
resolucin administrativa. En el mismo sentido resulta adecuado establecer que en los casos en los cuales
deba intervenir un ente regulador el plazo para su opinin sea de (quince) 15 das y transcurra en forma
simultnea al de la notificacin y solicitud de autorizacin.

17

ARTICULO 87. Si el recurso de reconsideracin no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el
interesado podr reputarlo denegado tcitamente sin necesidad de requerir pronto despacho.

En principio, la LNPA no impona plazos para considerar el silencio como

negativo e interponer la accin judicial.
As, por ejemplo, el art. 26 dispone: La demanda podr iniciarse en cualquier
momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos
previstos en el artculo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripcin. Esta disposicin se aplica a los recursos, en los que no se debe contar el
plazo de caducidad del art. 25 en forma consecutiva a los plazos del art. 10 o al del
vencimiento de los plazos para resolver los recursos. Recordemos que el principio
clsico que seala la posibilidad de considerar al silencio como una negativa se aplica
solamente al particular, y no al estado.
Sin embargo, la ley 25.344 (una de las tantas que contiene en su ttulo la palabra
emergencia18) reform el art. 31 LNPA disponiendo la aplicacin de los plazos de
caducidad del art. 25 en forma consecutiva al transcurso de los fijados para considerar al
silencio como negativo en los reclamos administrativos: El pronunciamiento acerca del
reclamo deber efectuarse dentro de los noventa (90) das de formulado. Vencido ese
plazo, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y
cinco (45) das, podr aqul iniciar la demanda, la que deber ser interpuesta en los
plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artculo 25, sin perjuicio de lo que
fuere pertinente en materia de prescripcin. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del
organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pblica, podr
ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un
mximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) das respectivamente.
Esta disposicin ha sido justamente criticada, dado que cuesta enraizar su
confusa redaccin con las pautas generales de la LNPA.
En efecto, a poco de sancionada la reforma los Dres. Cassagne y Perrino
sostuvieron que el nuevo art. 31 generaba dudas en torno a la aplicacin del plazo para
demandar en caso de silencio en la va del reclamo. En este sentido, sealaban que si
bien en primer lugar se determina que ante el silencio el interesado podr interponer
la demanda, luego se dispone que aquella deber ser interpuesta en los plazos
perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, pero consignando luego sin
perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin19.
La confusin se genera ya que, si bien el legislador reemplaz la expresin en
cualquier momento por otra en la que se exige la presentacin de demanda en los
plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artculo 25, la utilizacin del
ARTICULO 88. El recurso de reconsideracin contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva el
recurso jerrquico en subsidio. Cuando expresa o tcitamente hubiera sido rechazada la reconsideracin,
las actuaciones debern ser elevadas en el trmino de CINCO (5) das de oficio o a peticin de parte
segn que hubiere recado o no resolucin denegatoria expresa.
18

Se la denomin Ley de Emergencia Econmico Financiera, sancionada 19/10/2000; promulgada

14/11/2000.

19

CASAGNE, Juan Carlos - PERRINO, Pablo E., La reforma de la Ley 25344 y las Garantas del
Administrado, LL Suplemento Actualidad, 15 y 20 de Noviembre de 2001.

verbo podr permitira sostener que no se aplica el plazo de caducidad cuando se

configura el silencio. Ello porque la mencin al plazo de prescripcin no tendra
posibilidad de aplicacin: no existe plazo de prescripcin inferior al previsto en el
artculo 25 LNPA. Sobre la base del principio in dubio pro actione debera concluirse
que no corresponde aplicar el plazo de caducidad ante la configuracin del silencio
negativo. Se suma tambin a esta postura el juego de la nueva disposicin con el
artculo 26 LNPA, que ha permanecido sin modificacin, pues all se sigue diciendo que
la demanda puede iniciarse en cualquier momento y hasta la prescripcin cuando se
verifique el supuesto del silencio del artculo 10. En esta lnea de razonamiento, el
profesor Perrino sostiene en otro trabajo20 que ante la redaccin equvoca y poco clara
de la norma, a la luz del principio de la tutela judicial efectiva, estarse a que la
caducidad dispuesta en el artculo 25 slo procede en caso de rechazo expreso del
reclamo y no ante el silencio negativo. Con similares argumentos Pozo Gowland y Diez
propugnan una interpretacin que concilie la nueva redaccin del artculo 25 con el
principio de razonabilidad que permita vedar una solucin tan restrictiva como la de
imponer un plazo ante el rechazo tcito.
Ms all de la postura crtica en torno a la nueva redaccin del artculo 25, la
mayora de los autores interpretan que la nueva norma es categrica en cuanto a que se
ha fijado un plazo de caducidad ante el silencio de la administracin a los reclamos de
los particulares.21
A la crtica generalizada de la doctrina en torno a la reforma, autorizadas voces
sostienen que la aplicacin de plazo de caducidad en caso de silencio de la
administracin ante el reclamo previo de un particular es inconstitucional.22 Sin
embargo otros postulan que sin perjuicio de la inconveniencia de las nuevas
disposiciones no se las podra tachar de inconstitucionales23.
D)

La queja

20

PERRINO, Pablo E., La inactividad administrativa y su control judicial, RAP, n 269, Buenos Aires,
Ciencias de la Administracin, 2001, ps. 275-277.

21

En este sentido BIANCHI, Alberto B. - MONTI, Laura - MAIRAL, Hctor, La reforma de la Ley 25344
y las Garantas del Administrado, LL Suplemento Actualidad, 15 y 20 de Noviembre de 2001; SISELES,
Osvaldo - VICENTI, Rogelio, La Ley de Emergencia 25344 y el Proceso Contencioso Administrativo,
LL 2001-F, 1179; COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos-Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos Anotada y Comentada, Editorial La Ley, 2003, ps. 511-512.

22

As por ejemplo MAIRAL y BIANCHI en el reportaje recin citado, en base a lo decidido por la Corte
Suprema Nacional en los casos Colegio de Bioqumicos del Chaco c/ IPS de la Provincia del Chaco, ED
158-273 y Edgard Galiat vs. Provincia de Corrientes, Fallos 300:1249; ARRABAL DE CANALS,
Olga, El tiempo en el procedimiento, en AAVV., Estudios de Derecho Administrativo IX El
procedimiento Administrativo en la Argentina, Mendoza, IEDA, 2003, p. 599 (con cita en el mismo
sentido de HALPERIN, David - CANOSA, Armando - MARTORELLO, Beatriz, Emergencia
econmica, Buenos Aires, Errepar, 2001, p. 91) y CORREA, Jos Luis, Reclamo administrativo previo,
en AAVV., Estudios de Derecho Administrativo IX, cit., ps. 682/693; CASSAGNE, Juan Carlos, en
AAVV, Cuestiones de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, RAP, 2006, p. 394.

23

Ver las posiciones de Hutchinson y Monti en el reportaje recin individualizado, y JUAN LIMA,
Fernando E., El silencio administrativo, cit., ps. 436/437.

Si se trata de incumplimiento en el marco del procedimiento administrativo, ms

all del amparo por mora que desarrollaremos ampliamente ms abajo, el afectado
puede interponer una queja en los trminos del artculo 71 del Reglamento de la Ley
Nacional de Procedimiento Administrativo (en adelante RLNPA): Queja por defectos
de tramitacin e incumplimiento de plazos ajenos al trmite de recursos. Podr
ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerrquico contra los defectos de
tramitacin e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se
incurriere durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los
fijados para la resolucin de recursos. La queja se resolver dentro de los CINCO (5)
das, sin otra sustanciacin que el informe circunstanciado que se requerir si fuere
necesario. En ningn caso se suspender la tramitacin del procedimiento en que se
haya producido y la resolucin ser irrecurrible.
Por este reclamo24 se denuncia ante el superior jerrquico la falta de
cumplimiento por parte del rgano a cargo del trmite de los plazos establecidos en las
normas legales o reglamentarias respectivas. En caso de no existir un trmino
especfico, se deber tomar en consideracin el plazo genrico que fijan las leyes
rituales administrativas. En el mbito nacional, el art. 1 inc. e) ap. 4 LNPA dispone:
Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,
notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das.
La queja no procede contra el incumplimiento de los plazos en materia de
recursos en el procedimiento administrativo. Ante la falta de cumplimiento de los
mismos, el RNLPA slo contempla la posibilidad de tomar al silencio como rechazo del
recurso (arg. arts. 87 y 91).
La queja debe resolverse por el superior jerrquico25 en el plazo de cinco das,
sin otra sustanciacin que la de pedir (en caso de ser necesario) un informe de situacin
al inferior26. Y como bien apunta Gordillo, la queja no nos otorga una solucin cuando
el atraso se imputa al titular del Poder Ejecutivo, ya que no habra all autoridad
superior a la que dirigirla27.

24

La doctrina en general coincide en que la queja es un reclamo y no un recurso, dado que a diferencia de
stos no tiene plazos para su interposicin y procede en relacin a cualquier trmite dentro del
procedimiento y no solamente contra actos administrativos.

25

Y como apunta Creo Bay, si el inmediato superior fuera moroso en su trmite, entra en escena el superior
del superior (CREO BAY, Horacio D., La morosidad administrativa y las tcnicas para su control, en
CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), Derecho Administrativo, obra en homenaje a Miguel S. Marienhoff,
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998, p. 609.

26

En la prctica, la interposicin de la queja suele provocar un suave reto telefnico que provoca (cuando el
estado del trmite lo permite) el inmediato dictado de la resolucin, lo que torna abstracta a la queja.

27

GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, T III, 8 ed., Buenos Aires, Fundacin de
Derecho Administrativo, 2004, p. XIII-12.

Si bien Sags28 entiende que la queja es de interposicin obligatoria en forma

previa al amparo por ser sta una accin excepcional, el criterio general29 (con el que
coincidimos) es que no es necesaria su interposicin para que sea procedente la va del
art. 28 LNPA. Creo Bay destacaba con acierto que la propia norma no impona tal
obligacin, por lo que no corresponde la realizacin de esta suerte de intimacin previa,
ni el cumplimiento de ninguno de los otros requisitos de la ley 19.686.
Gordillo incluso no ve inconveniente en plantear en forma simultnea el amparo
por mora en la justicia y la queja ante el superior jerrquico30. Sin embargo, la mayora
de los autores sostiene una posicin contraria. Por ejemplo, Hutchinson, indica que:
Parecera adems una conducta de mala fe intentar ambos procedimientos tendiendo
al mismo fin. Por eso no nos parece que pueden interponerse ambos al mismo tiempo,
uno en sede administrativa, otro en sede judicial. Es ms, si no se quisiera esperar a la
resolucin de la queja, la solucin es sencilla, pues nada impide desistirla para acudir
al amparo del art. 28.31
Ms all del derecho a peticionar a las autoridades y a obtener una respuesta
fundada que se desarrolla en el apartado siguiente, muchas veces la opcin de tener al
silencio como respuesta negativa a la pretensin del particular o bien requerir una
decisin expresa, responde a la estrategia que disee el administrado o su letrado. As,
en algunos casos ser conveniente hacer correr los plazos de la forma ms rpida
posible y considerar el rechazo ficto por la va del silencio para agotar la va
administrativa y permitir que se abran cuanto antes las puertas de los tribunales
28

conviene recordar que un autentico amparo constituye un dispositivo excepcional, viable cuando no
existen procedimientos ordinarios para garantizar el derecho constitucional vulnerado. De ah que si el
afectado puede idneamente (para la defensa de sus derechos) articular la reclamacin en queja del art. 71
del decr. Regl. 1759/72, debera tramitarla, y slo despus plantear el amparo por mora, si procediere.
(SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 591). Pero el
mismo Sags reconoce que la tendencia es a considerar al amparo por mora como un remedio ms, no
excepcional ni residual (op. cit., p. 595). Tambin postula la necesidad de interponer la queja antes de la
promocin del amparo por mora FIORINI, Bartolom, Los recursos en la ley de procedimientos
administrativos de la Nacin, LL 147-1278.

29

Ver por ejemplo HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Tomo I;
CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit., ps.
76/78; BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-797; TAWIL,
Guido S., El amparo por mora y el silencio de la administracin, LL 1986-D, 1172; GORDILLO,
Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, cit., p. XIII-3.

30

GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, T III, cit., p. XIII-3, en el mismo sentido
DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina: La reclamacin en queja y
el amparo por mora de la Administracin pueden ser usados indistintamente por el interesado, sin que la
articulacin de uno excluya al otro. El amparo por mora administrativa no requiere previamente la
reclamacin en queja; el primero puede iniciarse directamente. Pueden interponerse simultneamente la
queja en va administrativa y el amparo en va judicial. Si se denegara el amparo por mora podra
intentarse la reclamacin en queja en sede administrativa; tambin puede desistirse la reclamacin en
queja e intentar el amparo por mora, o viceversa: podr desistirse el amparo por mora e intentarse en sede
administrativa la reclamacin en queja.

31

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 78/79.

10

judiciales. En otras ocasiones, el particular puede desear una respuesta expresa de la

administracin, ya para conocer los motivos que llevan a la administracin a actuar
como lo hace, ya para poner en blanco sobre negro la falta de tales razones y as poder
encarar su defensa judicial de mejor manera. Finalmente, porque ms all de que la
denegatoria ficta le permitira abrir la va judicial, ser la Administracin la nica que le
puede solucionar el problema que lo agobia32.

III. RELACIN ENTRE EL SILENCIO Y EL AMPARO POR MORA

Creo Bay, el autor ms citado en nuestro tema, opinaba que habindose optado
por la va del art. 10 y solicitado el pronto despacho tendiente a obtener la denegatoria
tcita, no se poda luego promover un amparo por mora. No era ms que una aplicacin
del principio (tan tortuosamente aplicado en materia de amparo comn) de que cuando
se elige una va para realizar un reclamo, no puede luego seguirse un camino
alternativo33. El pedido de pronto despacho del que nos habla el art. 10 LNPA habra ya
cerrado la posibilidad de articular el amparo especial del art. 28. Para Creo Bay nos
encontraramos en una situacin similar a la prevista en el art. 1204 del Cdigo Civil
para la excepcin de incumplimiento, que impide demandar el cumplimiento de un
contrato cuando se hubiese demandado por resolucin, o en el art. 95 RNLPA para el
recurso de alzada, que hace perder la va administrativa con la promocin de la accin
judicial, pero que permite desistir del recurso interpuesto para encarar una impugnacin
judicial del acto.
Escola, integrante de la Comisin Redactora del proyecto de la LNPA sostiene:
El administrado puede optar por plantear el amparo por mora o ceirse al
procedimiento previsto en el art. 10 de la ley, el cual dar lugar a que se produzca el
silencio administrativo con todos sus efectos.34
Barra indicaba, en igual sentido, que: No est de ms aclarar que una vez
interpuesto el pedido de pronto despacho del art. 10 de la LPA, no se podr articular ni
la reclamacin en queja ni la accin de amparo por mora; aqu si rige el principio por
el cual elegida una va no es posible luego emplear una va alternativa.35

32

Hutchinson da el ejemplo de una demora en la entrega de un diploma universitario: an suponiendo

que pueda tener expedita la va judicial correspondiente, ser la Administracin la que, en definitiva, deba
pronunciarse el juez no va a disponer, analizando los libros de la Facultad, que se le otorgue el diploma-,
y hasta cabe la circunstancia de que el particular prefiera la decisin expresa debidamente fundada, lo que
es su derecho. CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin
Pblica, cit., p. 83.

33

Rige el principio segn el cual, elegida una va, no es posible luego intentar la alternativa. (CREO
BAY, HORACIO, op. cit., p. 15).
34

La cita de Escola fue tomada de PEARSON, Marcelo, Amparo por mora de la Administracin, LL
1975-B-425.
35
BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-799.

11

Hutchinson, al actualizar la obra del Creo Bay, disiente con esta posicin y
creemos que con razn. Sostiene que siempre es el administrado el que debe hacer una
opcin expresa por la denegacin tcita, dado que incluso el pronto despacho lo habilita
para esperar una respuesta de la administracin, o incluso interponer una queja en sede
administrativa36. El pronto despacho busca, precisamente, obtener el despacho de la
peticin: el particular puede continuar en esa bsqueda o bien optar por considerar al
silencio como negativa y marchar rumbo a tribunales37.
Por otro lado, no puede presuponerse que el particular interponga un pronto
despacho dando por sentado que la administracin no le va a contestar, es decir, que lo
plantee slo para hacer operativa la alternativa del silencio como respuesta negativa38.
El derecho a peticionar se combina adems con toda la estructura del procedimiento
administrativo: la impulsin de oficio de las actuaciones (art. 1 a) LNPA); la celeridad
y eficacia en los trmites (art. 1 b) LNPA); la obligatoriedad de los plazos para la
administracin (art. 1 e)1) LNPA); el derecho al debido proceso adjetivo (art. 1 f)
LNPA); la obligatoriedad del ejercicio de la competencia (art. 3 LNPA) ; la obligacin
de dictar un acto con indicacin de la causa y el objeto, debidamente motivado (art. 7
LNPA) y por escrito (art. 8 LNPA).
En la actualidad, puede considerarse que existe consenso doctrinario y
jurisprudencial en torno a esta ms generosa interpretacin del instituto.
A)

La polmica por el fallo Dinet

A poco de entrar en vigencia el rgimen de procedimientos administrativos

establecido por la ley 19.549, la Sala I de la Cmara Nacional en lo Contencioso
Administrativo tuvo oportunidad de resolver el caso Dinet Jos c/ Gobierno Nacional39,
que suscit una encendida polmica sobre los contornos del amparo por mora.
La Sala I de la Cmara sostuvo que: si lo que ocurre es que la
Administracin, frente a un reclamo del causante, ha guardado silencio en punto a
adoptar una resolucin a su respecto, con lo que no ha hecho ms que encuadrar su
proceder dentro de los cnones fijados por los arts. 30 y 31 del Dec. Ley 19.549/72, la
actitud asumida por el organismo no es de aquellas que contempla el art. 28 de dicho
cuerpo legal y por ende su remedio no corresponde por la va elegida.

36

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 86/89.

37

Ver tambin PEARSON, Marcelo M., El amparo por mora en la Administracin Pblica Nacional, LL
1975-B, 423/424.
38

Ver el sobre este tpico el trabajo de RASPI, Emilio Arturo; El pronto despacho en los arts. 10 y 28 de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos; ED 178-13; en especial pgina 21.

39

Sala I, 17/12/74; LL 1975-B, 423.

12

Por ello la Alzada entendi que la Administracin se encuentra habilitada para

no responder a las peticiones de los particulares, y para dar a su propio silencio el valor
de una respuesta negativa.
La decisin tuvo la virtud de levantar unnimes crticas dentro del ambiente
doctrinario, lo que ayud a delinear de una manera ms armnica los contornos del
amparo por mora40.
La posicin de Dinet fue corregida en poco ms de dos aos por la Sala II de la
misma Cmara, en el caso Goldberg Marta c/ Universidad de Buenos Aires41. El
tribunal sostuvo que es obligacin de la administracin resolver las peticiones de los
administrados, siendo stos quienes tienen en forma exclusiva la posibilidad de
considerar al silencio como un rechazo a sus pretensiones: el silencio es una ficcin
legal otorgada a favor del administrado y no de la Administracin.
Las caractersticas del amparo por mora parecieron moldearse definitivamente,
ms all de que diez aos despus, en la causa Basigaluz Saez, Laura c/ Gobierno
Nacional42 se aplicaron principios similares a Dinet. Tanto la fundada disidencia del
Dr. Damarco como el profundo comentario del Dr. Guido Tawil43 pusieron en evidencia
el retroceso que implicaba la doctrina sustentada en el voto mayoritario. Basigaluz
qued solo como un pasajero desvo del buen camino44.
La sana interpretacin de la cuestin, que considera que el derecho de opcin
sobre el camino a seguir debe ser siempre del administrado, ya se encuentra totalmente
consolidada45.

IV.

EL DERECHO A PETICIONAR ANTES LAS AUTORIDADES

El amparo por mora encuentra su sustento bsico en el derecho a peticionar a las

autoridades:
A)

La Constitucin Nacional

40

Ver PEARSON, Marcelo M., El amparo, LL 1975-B, 423/424.

41

Del 5/4/77, publicado en ED 74-222, con comentario laudatorio de BARRA, Rodolfo, Defensas del
administrado ante la mora en la decisin administrativa. Una feliz correccin a la doctrina Dinet, quien
seal: El silencio o es ocultamiento o es negligencia. En ninguno de los dos casos debe ser tolerado
mucho menos concedido con libertad total al arbitrio administrativo.

42

Cmara Nacional Contencioso Administrativo, Sala II, 27/12/85, LL 1986-C, 404.

43

TAWIL, Guido S., El amparo por mora y el silencio de la Administracin, LL 1986-D, 1172.
44

Ver por ejemplo Furlong c/ Estado Nacional, Cmara Nacional Contencioso administrativo, Sala I,
15/10/92; con nota de FLEKSERS, Liliana, Amparo por mora, LL 1993-C-54.
45
Ver el comentario de OROZ, Miguel, El amparo por mora: transitando por la buena senda, JA 2003-III,
247.

13

Clsicamente se ha sostenido que no existe favor constitucional para el rgano

que omite dar una respuesta fundada ante el reclamo del ciudadano: El derecho a
peticionar se explica por s mismo: es el ms absoluto que puede concebirse, porque,
como se ha dicho y repetido, supone en el que peticiona la conviccin de que la
autoridad a quien se dirige tiene la plena facultad para acordar o negar lo solicitado.
Los monarcas ms absolutos, los dspotas ms odiosos, han otorgado el derecho de
peticin a sus subordinados y lo han hecho porque, dicindose casi siempre los tutores
de su pueblo, han debido mostrarse solcitos para recibir las quejas que se le
dirigieran.46
El artculo 14 de la Constitucin Nacional en forma expresa declara el derecho
de los ciudadanos a peticionar ante las autoridades. La contracara necesaria de ese
derecho es la obligacin que tienen las autoridades de dar respuesta a tales pedidos. Y
las leyes que reglamentan el ejercicio de tal derecho de peticin han regulado en forma
puntillosa la manera en que se puede forzar a obtener la respuesta por parte de los
poderes pblicos.
B)

Fuentes supranacionales

Pero a esta altura no slo es la Constitucin la que en forma directa garantiza el

derecho de obtener una respuesta por parte de la administracin, sino que los tratados
internacionales han ratificado, ahora con igual fuerza normativa, la vieja manda de los
constituyentes de 185347.
As, por ejemplo, la Declaracin Americana de los Derechos del Hombre
dispone: Artculo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones
respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de inters general,
ya de inters particular, y el de obtener pronta resolucin.48
C)

La LNPA

La LNPA, en su artculo 1 al tratar los principios del debido proceso adjetivo,

garantiza el f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad: Derecho a una decisin fundada. 3) Que el acto
decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso". El art. 7 determina
como un requisito de validez del acto administrativo la decisin de todas las peticiones
formuladas.
46

MONTES DE OCA, Manuel A., Lecciones de Derecho Constitucional, T. I, p. 347 citado por
HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, cit., p. 191; y CREO BAY,
Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit., ps. 3-4.

47

Debo agradecer esta al colega santiagueo Gastn ROSENBERG quien me hizo presente esta faceta
supranacional del tema; ver su artculo Breves consideraciones sobre el amparo por mora de la
administracin, LL NOA 2001-563.

48

Ver tambin RASPI, Arturo, El pronto despacho en los arts. 10 y 28 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos, ED 178-16.

14

Tambin el art. 1 e) 1 determina que los plazos Sern obligatorios para los
interesados y para la Administracin. El ejercicio de la competencia no slo es una
competencia del rgano, sino que es tambin una obligacin de la autoridad49.

V.

EL AMPARO POR MORA. REGULACIN EN LA LNPA

A)

El artculo 28

El artculo 28 de la LNPA establece: El que fuere parte en un expediente

administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha
orden ser procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que
excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de
fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedir sobre su
procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente
requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije,
informe sobre las causas de la demora aducida. La decisin del juez ser inapelable.
Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se
resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que
la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites
pendientes.
De la lectura de la norma que comenz a regir en 1972 se colige que, como se ha
encargado de sealar la doctrina, el amparo por mora no es otra cosa que una orden
emanada del juez para lograr un pronto despacho de la decisin o procedimiento
administrativo retardado injustificadamente50. Por esta va se logra que el particular, con
el auxilio del Poder Judicial, logre que la administracin de una respuesta concreta y
expresa a la peticin formulada.
La redaccin original de la Ley 19.549 fue modificada por la 21.686, que agreg
las previsiones sobre apelacin al art. 28.
B)

Antecedentes

Creo Bay y Hutchinson mencionan como precedente histrico al anteproyecto de

Cdigo Contencioso Administrativo para la provincia de Buenos Aires de Luis Varela
(que fuera base del cuerpo procesal que rigi hasta la sancin del nuevo Cdigo)51. El
49

Ver CREO BAY, Horacio D., La morosidad administrativa y las tcnicas para su control, cit., p. 603.

50

Bidart Campos lo ha llamado amparo de pronto despacho (ver BIDART CAMPOS, Germn, El
amparo de pronto despacho, ED 24-204).

51

La Constitucin Bonaerense de 1994 impona que el fuero contencioso administrativo deba comenzar a
regir el 1 de octubre de 1997. La primera versin del Cdigo fue instrumentada por la ley 12.008
promulgada el 17/10/97. Luego de vicisitudes varias, la ltima redaccin del Cdigo dada por la Ley
13.101 del 9/9/03 comenz a regir el 15/12/03.

15

publicista bonaerense imagin un sistema en el que pasados los seis meses sin que la
administracin resolviera un reclamo de un particular, ste poda acudir la Suprema
Corte52 a fin que la intimara a la autoridad administrativa a expedirse.
La doctrina menciona tambin como un antecedente de este instituto en nuestro
derecho a la peticin fijada por los artculos 40 y 41 de la ley 15.265 de 1960 para
obtener del Tribunal Fiscal de la Nacin una orden de pronto despacho por demoras en
la resolucin de expedientes por parte de las autoridades tributarias nacionales. En la
actualidad, dichos principios rigen para el procedimiento tributario (art. 164 y 165 ley
11.683)53 y aduanero (arts. 1160 y 1161 del Cdigo Aduanero -ley 22.415 y
modificatorias-).
C)

Legitimacin activa

La norma indica que puede requerir el amparo que nos ocupa el que fuere
parte en un expediente administrativo. Por otro lado, es en principio el artculo 3 del
RLNPA el que habilita a ser parte en el procedimiento administrativo a las personas
fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, que invoquen un derecho subjetivo o un inters
legtimo: Iniciacin del trmite. Parte interesada. El trmite administrativo podr
iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada,
que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo; stas sern consideradas parte
interesada en el procedimiento administrativo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a
quienes el acto a dictarse pudiera afectar en sus derechos subjetivos o intereses
legtimos y que se hubieren presentado en las actuaciones a pedido del interesado
originario, espontneamente, o por citacin del organismo interviniente cuando ste
advierta su existencia durante la sustanciacin del expediente.
En primer trmino, cabe observar que el amparo por mora es una de las pocas
acciones judiciales que en forma directa y expresa faculta al portador de un inters
legtimo a ser parte54. As por ejemplo, la Sala II de la Cmara Nacional Federal en lo
Contencioso Administrativo consider que un oferente, por ser el titular de un inters
legtimo dentro de un proceso licitatorio, se encontraba legitimado para interponer una
accin de amparo por mora administrativa55. Por ello se ha negado al titular de un

52

Recordemos que en el esquema constitucional vigente al momento de la sancin del Cdigo Varela la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ejerca en jurisdiccin originaria la
competencia contencioso administrativa.
53

Ampliar en CARRANZA TORRES, Luis, El amparo tributario, JA 2003-III-1387.

54

Ver CREO BAY, Horacio, Otra vez sobre la legitimacin activa en el amparo por mora de la
administracin, RAP nro. 211, p. 178; BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la
Administracin, cit., p. 797; SAGS, Nstor P., op. cit., p. 605.

55

Luis y Gmez SRL c/ Estado Nacional - Ministerio de Salud y Accin Social, 18/7/06, con comentario
de CREO BAY, Horacio, Otra vez sobre la legitimacin activa, cit. El actor haba solicitado al
organismo licitante la pronta resolucin y rechazo de un recurso jerrquico interpuesto por otro
participante en un proceso de seleccin, por lo que era parte en dicho trmite y poda reclamar del
Poder Judicial la orden de pronto despacho.

16

inters simple la posibilidad de ser parte en una tramitacin administrativa y, por ende,
de ser actor en un amparo por mora56.
Esta distincin sobre las pautas de habilitacin del acceso a la va judicial, que
nos remite a la tan tradicional como criticada distincin tripartita entre derecho
subjetivo, inters legtimo e inters simple, debe ser ampliada de acuerdo a los actuales
parmetros. La legislacin, la doctrina y la jurisprudencian va ampliando la legitimacin
activa, confirindola a sujetos que se encuentran por sobre y por fuera de estos
conceptos clsicos57.
Los terceros, al tener tambin calidad de parte en el procedimiento
administrativo a tenor del prrafo segundo del artculo 3 del RLNPA, pueden ser actores
en un amparo por mora, pero bajo la condicin de haber tomado antes participacin en
el expediente respectivo58. Es decir que, aunque parezca obvio, la norma requiere que
alguien sea declarado parte por la administracin, por lo que siempre debe existir una
presentacin anterior en esa sede antes de recurrir a los tribunales.
En virtud de la unidad de accin del estado, cualquier ente estatal se encuentra
imposibilitado de promover un amparo por mora, dado que los conflictos interadministrativos dentro de la misma esfera de actuacin estatal deben ser resueltos por el
rgano superior comn.59
D)

Legitimacin pasiva
1) La autoridad administrativa como sujeto pasivo

El legitimado pasivamente en el amparo por mora es la autoridad

administrativa en general, esa autoridad es la que debe dictar la resolucin de
mero trmite o la decisin, o expedir el dictamen correspondiente60. Gordillo se ha
encargado de destacar que en nuestra accin no se demanda al estado, sino al rgano
que no coopera: Es conocida y reiterada la jurisprudencia en el sentido que la
persona jurdica Estado es la demandada cuando se cuestionan actos de cualquiera de
sus poderes, o de cualquier rgano centralizado o desconcentrado dentro de stos.
Ahora bien, en este particular caso de amparo por mora, el fallo, no sin justificativo
emprico, resuelve que debi notificarse la demanda al rgano concretamente
responsable de la demora, no a otro que ha dicho que no deba intervenir. En el caso,
no al Estado Mayor General del Ejrcito que le dijo que deba dirigirse al Ministerio de
56

Ver por ejemplo Astilleros Corrientes c/ Gobierno Nacional, LL 1988-E-226.

57

La discusin sobre la ampliacin de los sujetos legitimados para ser parte en los procedimientos
administrativos y judiciales excede en mucho el marco de este captulo.
58

Sobre terceros ver el exhaustivo artculo de ABERASTURY, Pedro, La legitimacin del Tercero en el
Procedimiento Administrativo, en AAVV, Cuestiones de procedimiento administrativo, Ed. RAP, 2006,
pag. 161.

59

En este sentido ver BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-797.

60

COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, cit., p. 495.

17

Defensa, sino a ste. La decisin tiene un claro inters terico, pues implicara que en
el amparo por mora el demandado no es la persona jurdica Estado sino el rgano
institucin que concretamente deba pronunciarse. Tanto que se rechaza con costas la
accin instaurada. Pero por de pronto en el amparo por mora la regla es clara: la
accin slo procede contra el rgano institucin, no contra la persona jurdica de la
cual el rgano es parte sin personalidad jurdica propia.61 Con custica pluma
Agustn critica por extremadamente formalista a un fallo de la Sala I de la Cmara
Contenciosa62 que rechaza un amparo por mora promovido contra el Ministerio de
Defensa, toda vez que la reserva de las actuaciones dispuesta en sede
administrativa por disposicin del Ministerio de Defensa hasta el momento en que
pronuncie la Procuracin del Tesoro implica que aqul rgano administrativo al que
la demandada elev el reclamo- asumi la competencia para pronunciarse respecto del
reclamo formulado por la actora, por lo que no cabe atribuir mora al Estado Mayor de
la Fuerza Area presentado en autos, y tampoco es posible dilucidar la responsabilidad
que en el trmite del procedimiento administrativo le cabe al citado Ministerio desde
que la accin no le fue notificada. En igual sentido, la Sala IV de la Cmara Federal
Nacional Contencioso Administrativa en la causa Ojeda Elio63, determin que si el
expediente fue remitido a algn organismo sobre el que el demandado no tiene
vinculacin jerrquica, el retraso no puede serle reprochado64.
2) El Presidente
Gonzlez de Reca65 sostiene con agudeza que el art. 28 no sera aplicable al
Presidente de la Nacin. Si por el art. 29 en caso de incumplimiento corresponde la
aplicacin de art. 17 del Decreto 1285/58 que obliga a poner la situacin en
conocimiento del superior del funcionario renuente, de ello podra deducirse que la
accin del art. 28 no sera procedente en caso de omisin del poder ejecutivo, salvo que
se considere que el hecho del incumplimiento debe comunicarse al Congreso a los
efectos de una eventual sancin por este al Presidente. Ms all del ingenio del
argumento, el resto de la doctrina postula, creemos que con razn, que la redaccin del
art. 28 LNPA no parece contemplar tal restriccin en relacin al Jefe del Poder
Ejecutivo66. Asimismo, Gauna67 destaca: si la desobediencia es del Presidente, si no
61

AGUSTIN, El rgano institucin y no la persona Estado como parte demandada en el amparo por
mora, comentando el fallo Fernndez Vidal, CNFed CA, sala V, LL 1997-F, 288.

62

Niers, CNFed CA, Sala I, con comentario de AGUSTN, El ddalo administrativo en el amparo por
mora de la administracin, LL 1998-A, 295.

63

Resuelto por la Sala IV el 18/12/92, publicado en LL 1994 C, 567, nmero 9731.

64

Si las actuaciones han sido remitidas a la Procuracin del Tesoro de la Nacin, no puede reprochrsele a
la demandada la demora en que incurra el otro organismo aunque tambin integre la Administracin
Central del Estado- dado que sobre l no tiene imperio. En virtud de ello corresponde determinar que el
plazo otorgado por el a quo debe computarse a partir de la recepcin de las actuaciones remitidas a la
Procuracin del Tesoro., loc. cit. en nota anterior.

65

GONZALEZ DE RECA, Florencia, Amparo por mora, en DIEZ, Manuel y otros, Acto y procedimiento
administrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, 1975, ps. 193/194.
66

Ver por ejemplo AGUSTIN, Amparo por mora contra el Poder Ejecutivo Nacional, LL 1998-E-539.

18

respeta la orden de pronto despacho, qu hacemos con el art. 29? Se debera mandar
al Presidente al fuero penal federal por inobservancia, incumplimiento, desobediencia,
ms all de la gracia que le cause al Juez Federal Penal que le toque este tema, si no
quiero tener problemas con mi colega penal, entonces le anoticio al Congreso para un
eventual juicio poltico al Presidente por mal desempeo de sus funciones: cosa ms
osada an.
3) Los otros poderes
Qu pasa con los procedimientos administrativos sustanciados ante los restantes
poderes del estado? A esta altura de la evolucin del derecho administrativo, parece
indiscutible el aserto sobre que todos los poderes del estado ejercen la funcin
administrativa, y que las decisiones tomadas en ese ejercicio son actos
administrativos68. Es por ello que, si bien el artculo 1* de la Ley 19.549 no incluye a
los otros poderes del estado dentro del mbito de aplicacin de estas normas de
procedimiento administrativo, pareciera que sera posible aplicar las disposiciones del
artculo 28 de la LNPA69. Sin embargo, no aparece absolutamente claro si la aplicacin
del artculo 28 debe ser directa o analgica.
Gordillo postula una interpretacin amplia del instituto. Analizando un fallo70 en
el que se acoge un amparo por mora contra el PEN, dndosele un plazo de 30 das para
despachar un recurso de reconsideracin mediante el pertinente decreto, sostiene:
Merece destacarse la interlnea: el amparo por mora procede contra cualquiera de
los poderes del Estado, inclusive en su mxima jerarqua, y en el caso de los Poderes
Judicial y Legislativo solamente cuando actan en ejercicio de funcin administrativa.
Queda tambin dicho, con ello, que es viable tambin contra los actos de autoridades
independientes, como la Auditora General de la Nacin o el Defensor del Pueblo de la
Nacin.71
Sin tener una posicin absolutamente definida, me inclino a pensar que ante la
clara limitacin competencial del artculo 1 de la LNPA, los principios del amparo por
mora deberan aplicarse en forma analgica, encausndose la pretensin procesal por la
va general de la ley 16.986. La demora en dar respuesta no es ms que un acto

67

GAUNA, Juan Octavio, Amparo por mora de la Administracin Pblica, en AAVV., El Derecho
Administrativo Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1996, p. 264.

68

Recordemos que hasta no hace tanto gran parte de la jurisprudencia y alguna doctrina no reconocan la
aplicabilidad de las herramientas de control de los actos administrativos a otros poderes. Vase por
ejemplo el fallo de la CSJN crticamente comentado por HUTCHINSON, Toms, en su artculo La
Revisin (pero no tanto) de los actos administrativos del Poder Judicial, REDA, nro. 14, Depalma,
Buenos Aires, p. 499.

69

En este sentido CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin
Pblica, cit., p. 129.

70

Wolcken, CNFed CA, sala V, LL 1998-E, 539.

71

AGUSTN, Amparo por mora contra el Poder Ejecutivo nacional, LL 1998-E, 539.

19

manifiestamente arbitrario e ilegal, que permitira obtener resultados similares al de la

va especial de la LNPA.
4) Otros casos
En relacin a los organismos de seguridad, el art. 1 LNPA pone fuera de sus
previsiones a los organismos militares y de defensa y seguridad, con lo que a primera
vista el art. 28 LNPA no les sera aplicables, debiendo recurrirse en caso de demora al
amparo general. Sin embargo, como anota Sags72, se ha decidido que la mencionada
limitacin se refiere a las normas de procedimiento administrativo de la Ley 19.459,
pero no de las referentes al proceso judicial (arts. 25 y ss.)73, por lo que podra aplicarse
el amparo por mora del art. 28.
Creo Bay exclua a las personas de derecho pblico no estatal en el mbito
nacional, por no encontrarse comprendidas dentro de las previsiones del referido
artculo 1. En la glosa a su obra, Hutchinson refiere que por el decreto 9101/72 la LNPA
se aplicaba supletoriamente a los entes pblicos no estatales si stos no tenan
regmenes especiales. Como reconoce este carismtico autor, el decreto fue derogado,
pero sostiene que aqul principio inicial permitira propiciar una interpretacin no tan
estricta del procedimiento, por lo que se podra aplicar en forma directa el artculo 28.
Ms all de ello, no vemos impedimento a que, como se dijera en el caso de los otros
poderes pblicos, se apliquen las pautas generales del amparo para obtener la remocin
de la inactividad formal de estas personas pblicas cuando ejercen la funcin
administrativa.
Similares reflexiones nos merece el control que pueda realizarse en otras
soluciones organizacionales que, a pesar de estar revestidas de alguna forma jurdica
que las acerque al derecho privado, en la prctica ejercen funciones pblicas o son un
desprendimiento del patrimonio estatal. En este sentido, cabe recordar el dictamen del
Doctor Juan Octavio Gauna en la causa La Buenos Aires Cia. de Seguros c/
Petroqumica Baha Blanca74 en donde la Corte analiz la sustancia de las relaciones
internas en una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria75, para
determinar que los principios del debido proceso adjetivo y el carcter estatal de la
empresa an parcial, tiene como correlato la atraccin de los principios propios de
la actuacin pblica, derivados del sistema republicano de gobierno, basado en la
responsabilidad de la autoridad pblica, una de cuyas consecuencias es la publicidad
de sus actos para aguzar el control de la comunidad, y en especial, de los posibles
interesados directos, quienes podran efectuar las impugnaciones que el ordenamiento
permita.76 En base a estos patrones estimo que las directrices que regulan el amparo
72

SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., ps. 604/605.

73

Cmara Nacional Contencioso Administrativo Sala IV, 28/2/86, LL 1987-A, 123.

74

CSJN, decisin del 12/05/88, publicada en ED 129/267, con aguda nota de BIANCHI, Alberto B,
Anotaciones sobre los conceptos de administracin pblica y funcin administrativa.

75

Arts. 308 a 314 de la ley 19550

76

Dictamen Dr. Gauna, ED 129-271.

20

por mora le son perfectamente aplicables a este tipo de sociedades77. Sin embargo, creo
que, como en los casos anteriores, el artculo 28 no puede ser aplicado en forma directa,
sino que debe articularse un amparo general para romper la inaccin administrativa78.
Existen otras personas que ejercen la funcin administrativa (colegios
profesionales, concesionarios de servicios pblicos, etc.) a los que si bien les seran
aplicables las pautas generales de la ley nacional, no podra demandrselas por el
procedimiento especial del artculo 28 de la LNPA79. Como veremos ms abajo, el
panorama en el derecho pblico provincial es muy distinto.
Un caso especial se presenta en el mbito previsional. Las Administradoras de
Fondos de Pensin (AFJP) ejercen sin dudas la funcin administrativa, dado que
actan en el marco de una delegacin transestructural de cometidos, utilizando la
grfica expresin de Barra80. El estado ha delegado, en un ente que se encuentra fuera
de su estructura, la realizacin de un cometido que le es propio. En este marco, la
Superintendencia de AFJP dict el Instructivo 33/02, por el que dispuso la aplicacin
supletoria de la LNPA y su reglamentacin a los trmites vinculados a las prestaciones a
cargo de las AFJP. La Cmara de Apelaciones del fuero especial confirm el empleo del
77

Como sostiene Bianchi: En primer lugar, la ley 19.549 se aplica a un sector de la Administracin
Pblica, ya que quedan excluidos los organismos militares, de defensa y seguridad. Sin embargo, ello no
quiere dar que tales entes estn fuera de la Administracin; simplemente, no estn alcanzados por la ley
19549. De igual modo, puede haber entes que por su grado de descentralizacin y por conveniencias de
orden prctico estn liberados de la aplicacin de la misma ley, pero ello no los exime de pertenecer a la
Administracin Pblica. Por ltimo, es importante sealar que, an cuando ciertos entes que si bien
perteneciendo a la Administracin Pblica, se encuentren eximidos sin embargo de la aplicacin de la ley
de procedimientos administrativos, no estn relevados por ello del cumplimiento de ciertos principios
jurdicos elementales, especialmente vinculados con el debido proceso y por ende de rasgo constitucional
y que son por tal motivo de estricta observancia, independientemente del hecho de que tal o cual ley que
los haya normativizado no les resulte aplicable. En la especie, el acceso al conocimiento de un expediente
a travs del derecho a tomar vista del mismo est expresamente reconocido por el art. 38 del decreto
1759/72 reglamentario de la ley 19.549, pero dicho artculo solo ha recogido un principio elemental del
estado de derecho de rango constitucional, que es la publicidad de los actos de gobierno, que junto a otros
como la responsabilidad de los gobernantes, la periodicidad de las funciones, etc., conforman el perfil de
un gobierno republicano. De modo tal que el hecho que a ciertas personas pblicas o privadas no se les
aplique la ley 19.549, o bien existan dudas al respecto, no implica que por ello queden relevadas del
cumplimiento de ciertos principios generales de rango constitucional que adems estn contenidos en la
ley 19.549, como pueden estarlo en otros muchos ordenamientos nacionales, provinciales o municipales.
(BIANCHI, Alberto B, Anotaciones sobre los conceptos, cit., ED 129-271).

78

Contrariamente Hutchinson sostiene Girando la cuestin en torno si es autoridad(pblica,

administrativa la de estos entes, no existe obstculo a nuestro entender- para aplicarles el amparo por
mora de la administracin.).
79

La Cmara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala III, 14/4/2000, en "L., R.E. v.
Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal", LL, 2000-F-640, transform una accin de amparo
comn en un amparo del art. 28 LNPA, para requerir al Colegio Pblico de Abogados la respuesta en
torno a un pedido de rehabilitacin en la matrcula. Cabe destacar que el art. 17 de la Ley 23.187 de
Ejercicio de la Abogaca en la Capital Federal declara aplicable supletoriamente a la Ley 19.549 en lo
que se refiere al al ejercicio del cometido administrativo que esta ley habilita
80

BARRA, Rodolfo C., Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, baco, 1980.

21

artculo 28 LNPA al nuevo sistema previsional, tanto en relacin a las AFJP como al
ANSES81.
E)

Competencia

Corresponde tomar como determinante de la competencia en razn de la

materia al tema de fondo tratado en el procedimiento que se quiere instar, o la
naturaleza evidentemente administrativa del trmite mismo? Se aplican las reglas
amplsimas de competencia en el amparo, o las ordinarias?
No habiendo una referencia especfica a la competencia en la LNPA, algunos
autores sostienen que corresponde aplicar las reglas generales de competencia, con
aplicacin supletoria de la Ley de Amparo82.
Esta remisin al rgimen del amparo tiene trascendencia tambin en cuanto
limitara la posibilidad del demandado de plantear cuestiones de competencia (art. 16
ley 16.986).
Por esta va, Creo Bay postula la ampliacin de la competencia en razn del
territorio a la luz del art. 4 de la ley general de amparo83, que permite plantear la accin
ante el juez en que el lugar se exteriorice o tuviera o pudiera tener efecto84. Con este
criterio, se facilita enormemente el acceso a la jurisdiccin, ya que, por ejemplo, los
juzgados federales del interior del pas podran intervenir para activar procedimientos
sustanciados, por ejemplo, en ministerios capitalinos, dado que los efectos de las
decisiones retardadas tendran efectos sobre personas domiciliadas fuera de la ciudad de
Buenos Aires.
Sags postula,en cambio, la aplicacin de las reglas del Cdigo Procesal Civil,
por lo que correspondera la intervencin de los tribunales del lugar en donde debe
cumplirse (arg. art. 5 inc. 3 C.P.C.N.), pero tambin la del lugar en donde tramita el

81

Cmara Nacional de la Seguridad Social, Baronetti c/ Anses s/ amparo por mora, del 49.642/01;
Marcelo c/ Anses s/ Amparo por mora, 45.332/01; Nuez Tapia c/ Consolidar AFJP, Sala I,29/12/03;
Baudino c/ Mxima AFJP, citado por CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por
mora de la Administracin Pblica, cit., p. 139.

82

Comadira y Monti sostienen la aplicacin analgica de la Ley de Amparo general en las materias no
previstas; COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, cit., ps. 498,
501 y 502.

83

ARTICULO 4. - Ser competente para conocer de la accin de amparo el juez de Primera Instancia con
jurisdiccin en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto. Se observarn, en lo
pertinente, las normas sobre competencia por razn de la materia, salvo que aqullas engendraran dudas
razonables al respecto, en cuyo caso el juez requerido deber conocer de la accin. Cuando un mismo
acto u omisin afectare el derecho de varias personas, entender en todas esas acciones el juzgado que
hubiese prevenido, disponindose la acumulacin de autos, en su caso.

84

CREO BAY, HORACIO, Amparo por mora, cit., ps. 60/62.

22

expediente administrativo (arg. art. 6 inc. 1 C.P.C.N.), tesis que considera ms atractiva
por evidentes razones de economa procedimental.85
En lo que respecta a la competencia por la razn de la materia, Creo Bay
sostena, en una posicin que la jurisprudencia comparte, que est dada por la cuestin
de fondo que se trate en procedimiento administrativo en mora86. La cuestin no deja de
ser dudosa, pues nos encontramos ante un incumplimiento de un rgano administrativo,
dentro de un procedimiento de igual naturaleza, con aplicacin clara del derecho
administrativo.
La Corte Nacional, en Genoud, Ana M. v. Estado Nacional87 decidi,
adhirindose al dictamen del Procurador, que el amparo por mora en el que se
demandaba a la Direccin Nacional de Migraciones para que resolviera la peticin de
vista formulada en un expediente sobre liquidacin de salarios adeudados, deba
tramitar por ante el fuero federal contencioso administrativo de la Capital Federal, y no
ante la justicia del trabajo. Sostuvo Nicols Becerra que la causa deber seguir con
su trmite por ante el estrado en lo contencioso administrativo. As lo pienso, toda vez
que en el sub lite se solicita que un organismo administrativo se pronuncie sobre una
cuestin ante l planteada -debatindose la configuracin o no de la mora de la
Administracin en pronunciarse-, y no que el juez resuelva el problema que aqulla
implica tratando temas de ndole laboral, como ser los amparados por el convenio
colectivo citado.
En materia previsional, la Cmara de Apelaciones del Trabajo inicialmente
tramit en instancia nica y en forma directa los amparos por mora, siguiendo la
imposicin de la Corte Suprema en la causa De ngelis88. Luego, a partir de la
sancin de la ley 23.473 en 1986, se atribuy en forma expresa la competencia de la
Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social para tramitar en instancia nica
los amparos por mora administrativa (art. 8 inc. f)89. La Cmara, mediante Resolucin
25/89, reglament el mencionado artculo, imponiendo una serie de requisitos que
exceden en mucho el marco del art. 28 LNPA, con el propsito de reducir la
posibilidad de intiles dispendios procesales que puedan perjudicar al recurrente y
85

SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 604.

86

En la doctrina nacional sigue este criterio, SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional Accin de Amparo, T III, cit., p. 591.

87

Genoud, Ana M. v. Estado Nacional, Fallos 326:3664 (2003), publicado LNL 2004-3, 155, con nota de
BLOISE, Leonardo G., Acerca de la competencia de la justicia nacional del trabajo en la accin de
amparo por mora.

88

De Angelis, Fallos 259:105; ver CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de
la Administracin Pblica, cit., p. 148.

89

Esta variedad especial de amparo por mora slo se aplica cuando los organismos administrativos tratan la
materia previsional; ver fallo Savino, Olga c/ Caja Nacional de Previsin de la Industria, Comercio y
Actividades Civiles de la Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala I, 13/2/90, ED
137-643, con comentario crtico de BIDART CAMPOS, Germn - HERRENDORF, David, El amparo
sin o contra ley?, quienes consideran a la limitacin de sentencia irrazonable, pues no da una respuesta
justa al caso planteado.

23

trabar el accionar de los organismos administrativos y/o de este tribunal, por lo que
reglament los requisitos de admisibilidad formal del amparo por mora, interpretando la
ley 19.54990.
Por ello, en la referida resolucin indic que: sern condiciones para la
procedencia formal del recurso de amparo por mora de la Administracin: ...4)
Acreditar fehacientemente haber intimado pronunciamiento al organismo previsional
contra el que se dirige el recurso. Como indican acertadamente estos autores, la
Cmara confundi en un solo instituto al silencio de la administracin del art. 10 LNPA,
el amparo por mora del 28 LNPA, y el reclamo administrativo previo de los arts. 30 y
32 LNPA, dado que sostienen en los considerandos de la resolucin ...que del cuerpo
de la ley 19549 se desprende el criterio referido a la necesidad de intimar el pronto
despacho de las actuaciones, previo a la formulacin de reclamos administrativos y
judiciales. Siendo el objeto del amparo la expedicin por parte del juez de una orden
de pronto despacho, careca absolutamente de sentido imponer como requisito previo la
acreditacin de la presentacin en sede administrativa de un pedido de pronto despacho.
Con posterioridad la propia Alzada decidi eliminar el requisito de la
interpelacin previa91. La Cmara tambin otorg competencia para tramitar los
amparos por mora en el interior del pas a los juzgados federales92.
Puede radicarse un amparo por mora directamente ante la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin? Creo Bay sostena que, por el juego de las competencias
naturalmente otorgadas al Superior Tribunal por la Constitucin en los actuales arts. 116
y 11793 poda darse el caso que se pudiera radicar la accin del art. 28 LNPA en forma
originaria94. Pero su glosador Dr. Hutchinson indica, en una posicin que compartimos,
que no es posible que se de este supuesto. Si el interesado se ha constituido en parte en
el expediente administrativo (como requiere el art. 28 LNPA) ha aceptado la
jurisdiccin provincial, no pudiendo luego prevalerse de la franquicia constitucional del
90

Ver BASTEIRO, Mara del Carmen - LODEIRO MARTINEZ, Fernando, El amparo por mora y la
Resolucin 25 de la Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, LL 1989-E, 1039

91

A fines de 1997 la suspendi, para luego derogarla.

92

Acta 175 del 25/2/98,

93

Artculo 116.- Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nacin, el

conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin, y
por las leyes de la Nacin, con la reserva hecha en el inciso 12 del Artculo 75; y por los tratados con
las naciones extranjeras; de las causas concernientes a embajadores, ministros pblicos y cnsules
extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima; de los asuntos en que la Nacin
sea parte; de las causas que se susciten entre dos o ms provincias; entre una provincia y los vecinos
de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un
Estado o ciudadano extranjero.

Artculo 117.- En estos casos la Corte Suprema ejercer su jurisdiccin por apelacin segn las reglas y
excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros
y cnsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercer originaria y exclusivamente.
94

CREO BAY, Horacio, Amparo por mora, cit., ps. 66/67.

24

art. 116 CN de acudir en forma directa a la CSJN. Asimismo, cuesta imaginar un

supuesto en el que una cuestin que tramite por ante una administracin provincial, con
aplicacin del derecho pblico local, pueda dar lugar a un pronto despacho judicial que
deba tramitar ante la Corte95.
Asimismo, en principio aparece como dificultoso (y contrario a la naturaleza de
nuestra va especial) llegar a la Corte por recurso extraordinario. Sin embargo, el
Superior Tribunal ha admitido recursos extraordinarios vinculados a amparos por mora
en el mbito tributario, en vista de controvertirse normas de carcter federal de la Ley
11.69396. Sobre el amparo de la ley 19.549, podra abrirse del art. 14 de la Ley 48 en
aplicacin de la doctrina de la arbitrariedad97.
F)

Caractersticas de la accin
1) Amparo y amparo por mora

El amparo por mora es un procedimiento especial que, ms all de tener una

conexin natural con el amparo general, presenta una tipicidad propia que lo transforma
en una va excepcional y excluyente para atacar la inamovilidad formal de la
administracin98.
Ms all de las discusiones tericas surgidas a la luz de la normativa vigente
antes de 1994, la jurisprudencia exiga el cabal cumplimiento de los requisitos de la Ley
de Amparo, en especial la del mencionado art. 2 inc. a) que condicionaba su
procedencia a la existencia de recursos o remedios judiciales o administrativos que
permitan obtener la proteccin del derecho o garanta constitucional de que se trate. En
nuestro caso, ese remedio especial era el del art. 28 LNPA, por lo que el amparo general
no poda desplazarla99.

95

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
pags. 155/156.

96

Ver Fallos 313:1990, citado por CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la
Administracin Pblica, cit., p.156.

97

En este sentido, SAGS, Nstor, Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p.
612; CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica,
cit., p.156

98

La mora en que debe incurrir la administracin para que se habilite la iniciacin debe ser una mora
objetiva, es decir, aquella que se concreta al no emitir el rgano correspondiente, el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo que recibiera el peticionante, vencido el trmino legal especfico, o
de no haberlo, transcurrido un plazo que excediera de lo razonable. COMADIRA, Julio Rodolfo MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, cit., p. 492.

99

Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, 28/4/88, citada con comentario
aprobatorio en CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin
Pblica, cit., p. 63.

25

Sags sostena que si un amparo estaba captado por la LNPA, no era viable de
ningn modo el amparo de la Ley 16.986, atento su claro rol residual (art. 2, inc. a),
ley 16.986).100
Si se presentara el caso de una accin de amparo comn que persiguiera los
mismos fines de la va especial del art. 28 LNPA, parte de la doctrina y la jurisprudencia
sostienen que corresponde reencauzarla y no rechazarla in lmine.
Creo Bay comenta aprobatoriamente dos fallos de la alzada federal capitalina de
la materia, que reconvirtieron amparos generales en amparo por mora101.
Sags critica esta posicin por considerar que significara alterar la voluntad
del promotor del amparo, de seguir la va de la ley 16.086, y adems, por los claros
trminos del art. 2 inc. a) de sta.102
En un estudio especfico sobre el tema, Roberto Andrs Gallardo103 analiza un
fallo Cmara Nacional Federal Contencioso Administrativo104 que resolvi un caso en
sentido similar al precedente de la Corte Nacional recin citado. Wang Ping, un
ciudadano chino, haba obtenido de la Direccin de Migraciones un permiso para que
sus padres ingresaran y permanecieran en el pas. Transcurridos los dos aos sin que los
familiares del demandante arribaran, el permiso perdi validez. En abril de 1995 la
actora presenta un pedido de renovacin del permiso de ingreso al pas de sus padres.
Ante la incontestacin realiza un pedido de pronto despacho en agosto del mismo ao,
iniciando ante el silencio de la administracin un amparo en noviembre. La demanda no
pareci ser un dechado de buena tcnica forense, pues si bien se encuadr el amparo en
la ley 16.986, se requiere simplemente la resolucin urgente de la peticin formulada. El
juez de primera instancia rechaza el amparo en base a la ley 16.986, pero hace lugar a la
demanda en cuanto solicita que la administracin se expida perentoriamente,
convirtiendo de oficio la accin en un amparo por mora en los trminos del art. 28 de la
ley 19.549.
Ante la apelacin de la demandada, la Cmara revoca el fallo pues considera que
se haba transgredido el principio de congruencia: La sentencia que concede algo fuera
de lo pedido lesiona las garantas de defensa de la propiedad y defensa en juicio la
demanda qued enmarcada en los trminos de la ley de amparo y en tal contexto, se
requiri el informe del art. 8 que fue contestado por Migraciones. Siendo ello as no
100

SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 591.

101

Cmara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala III, 28/4/88 y del 26/4/88; CREO
BAY, Horacio, Amparo , p. 37. Comadira y Monti sostienen que Nada obsta a la transformacin de la
accin, acudiendo al principio iura novit curia. COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura,
Procedimientos Administrativos, cit., p. 499.

102

SAGUS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 593.

103

GALLARDO, Roberto Andrs, Amparo y amparo por mora: existe la incongruencia en la relacin
gnero-especie?, LL 1997-C, 801.

104

Sala II, 20/6/96, Wang Ping c/ Ministerio del Interior, LL 1997-C-801.

26

procede transformar de oficio las pretensiones del actor cuando no medi una ntida
peticin, ni posibilidades de defensa del demandado, ni debate adecuado sobre el punto,
importa un apartamiento al principio de congruencia.
A los efectos de su comentario, Gallardo consult directamente las actuaciones
pudiendo establecer que ms all del encuadre expreso efectuado en el escrito inicial, la
pretensin actoral de requerir la pronta resolucin de su peticin era clara y
perfectamente entendible. Por ello, en este marco, el principio lgico sobre la relacin
de gnero y especie entre el amparo general y el amparo por mora se relativiza
enormemente. Conociendo claramente el objeto que se persegua con la accin
intentada, Gallardo critica la decisin de la Alzada, dado que aplic el principio de
congruencia pese a ser clara la peticin y ser conforme con ella y con el conteste la
sentencia olvid el principio de economa procesal ya que en la prctica obliga a la
actora a iniciar una nueva accin con todo el costo que ello implica al aparato judicial,
sin que exista adecuado sustento para que ello ocurra, toda vez que se sustanciar
inexorablemente lo ya sustanciado en los actuados en anlisis.105
En verdad, parece un exceso formal obligar en casos como este a sustanciar un
nuevo proceso. Por ello, no se considera prudente establecer un criterio general en
relacin a la posibilidad o no de transformar un amparo comn mal iniciado en un
amparo por mora administrativo. Si la peticin aparece en forma inteligible podr el
juez reconducir la accin en base a los principios de economa procesal y iuria curia
novit, sin que esto agravie el principio de congruencia y el derecho de defensa de la
demandada.
A la inversa, en algunas ocasiones se ha dispuesto que cuando lo requerido en un
amparo por mora excede o no se adecua con precisin a la finalidad especial de este
instituto, corresponde tramitarlo en los trminos del amparo genrico y disponer las
medidas saneatorias que puedan corresponder106. Pero otros fallos107, siguiendo la
posicin de Creo Bay en su obra basilar sobre la materia y en otros artculos108, han
rechazado esta posibilidad de reconversin de un amparo por mora en un amparo
general. El argumento de Creo Bay tena una fuerza lgica innegable: lo general
(amparo de la Ley 16.986) puede contener a lo especial (amparo del art. 28 LNPA),
pero no a la inversa. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia anul un fallo por el
que la Cmara reencuadr un amparo por mora en los trminos de la ley 19.986: Es
105

GALLARDO, Roberto Andrs, Amparo y amparo por mora: existe la incongruencia en la relacin
gnero-especie?, cit., p. 807.

106

Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, 21/8/79, publicado en LL 1979-D475, dem, Sala III, 28/4/88, Crdoba Amancio c/ Conet s/ Amparo, idem, Sala III, 12/9/95;
Maldonado Cartagena, citados por CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora
de la Administracin Pblica, cit., p. 66.

107

Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, Cremona Jorge Luis s/ Amparo;
27/11/86, Gonzlez, Santos; etc., citados por CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo
por mora de la Administracin Pblica, cit., p. 66.

108

Ver CREO BAY, Horacio D., Amparo por mora, p. 39 y La morosidad administrativa y las tcnicas
para su control, cit., p. 615.

27

descalificable la sentencia que hizo lugar al amparo y conden a la Comisin Municipal

de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires a que, en calidad de comodato, entregara
al actor una vivienda adecuada para su grupo familiar. Ello es as pues las actuaciones
fueron iniciadas a raz de un pedido de amparo por mora de la administracin cuya
finalidad aparece circunscripta por el art. 28 de la ley 19.549; a lo que cabe agregar que
dicha circunstancia se ve corroborada por el actor en ocasin de expresar agravios ante
el rechazo de la accin en primera instancia. Por lo tanto, la decisin que, al considerar
manifiestamente ilegal la conducta de la entidad por omitir dar inmediata solucin a la
falta de vivienda del demandante, entendi acreditados los extremos del art. 1 de la ley
16.986 y, en consecuencia, conden a aqulla a disponer de un inmueble en favor de
ste, debe ser dejada sin efecto por exceso de jurisdiccin apelada.109
De igual manera, sera improcedente el encuadramiento del pedido de pronto
despacho judicial del art. 28 LNPA en el mbito tributario, que tiene sus normas
especficas110.
2) Rgimen procesal aplicable
Otro tema que ha generado debate es si corresponde la aplicacin del rgimen
procesal del amparo general a nuestro amparo especial.
Algunos autores estiman que corresponde hacer jugar el art. 106 del RLNPA,
que dispone la aplicacin subsidiaria del Cdigo Procesal Civil y Comercial a las
cuestiones no previstas que no fueren incompatibles con las disposiciones de la LNPA y
con el propio reglamento111. En este sentido, pero con distintos argumentos, Sags
sostiene que todo el amparo por mora (desde su interposicin hasta su resolucin
y apelacin) est en principio suplido por los arts. 321 y 498 del mencionado Cdigo, al
regular ste el amparo contra actos de los particulares.112
Otros descartan la aplicacin del cdigo procesal y postulan que corresponde la
aplicacin de las pautas procesales de la Ley de Amparo, ya sea en forma supletoria o
analgica113.

109

Guzman, Jorge c/ Comisin Municipal de la Vivienda, Fallos 308:864 (1986).

110

Ver SAGS, Nestor, op. cit., p. 592, y su cita aprobatoria del fallo de la Sala IV de la Cmara Federal
publicado en JA 1990-II-137. en igual sentido, se expide la Cmara, Sala I, en el fallo publicado en RAP
133/259, en donde se determina que la previsin especfica de los arts. 164 y 165 de la ley 11.683 no
corresponde recurrir al sistema del art. 28 LNPA.

111

ARTICULO 106. Normas procesales supletorias. El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la

Nacin ser aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no
fuere incompatible con el rgimen establecido por la Ley de Procedimientos Administrativos y por ste
reglamento.

112

SAGS, Pedro Nstor, Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 608.

113

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
pag. 70.

28

La jurisprudencia ha oscilado tambin entre stas dos posiciones. En un caso la

Cmara Contenciosa Federal del fuero resolvi: el orden de prioridad de las normas
aplicables para la tramitacin del amparo por mora se integra en primer lugar con las
normas especficas contenidas en el art. 28 de la ley 19.549 en segundo lugar, con las
normas supletorias del Cdigo Procesal, siempre que no se encuentran en pugna con el
rgimen de amparo por mora (art. 111, Dec. 1759/72) y finalmente, cuando las normas
supletorias prevn soluciones incompatibles con esta clase de procesos, es viable por la
analoga la aplicacin de las normas de la ley 16.986 se aplica la ley de amparo slo
donde existe una laguna legal.114 La Sala IV del mismo Tribunal de Alzada sostuvo
que al no prever en forma expresa el plazo para deducir el recurso de apelacin en
la accin de amparo por mora del art. 28 de la ley 19.549, no parece irrazonable
sostener que es aplicable a tal situacin lo dispuesto en el art. 244 del Cdigo Procesal,
que establece que, no habiendo disposiciones en contrario, el plazo para apelar ser de
cinco das.115 Sags indica, creemos que con razn, que la mayora de la
jurisprudencia se inclina por considerar aplicable a nuestra accin especial el rgimen
procesal del amparo116.
La reforma constitucional introduce la figura del amparo en su art. 43, pero no
parece que la constitucionalizacin del instituto tenga influencia en nuestra accin
especial. Sin ingresar en la interminable polmica sobre el carcter del amparo y su
naturaleza subsidiaria o excepcional, parece claro que en nuestro caso el medio
judicial ms idneo para romper la morosidad formal de la administracin es del art.
28 LNPA, por lo que el remedio general quedara desplazado.
3) Requisitos de procedencia
El art. 10 LNPA sostiene que esta herramienta procede cuando la autoridad
administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir stos, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
En primer trmino, debe haber una conducta omisiva o morosa de la autoridad
pblica, que no contesta en trmino. Al decir de Sags: La mora combatida por este
amparo es una simple mora objetiva, que se concreta por la tardanza de emitir el
dictamen o resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado117. No por
obvio no podemos dejar de destacar que no pueden recurrirse resoluciones, que por ms
arbitrarias o ilegtimas que sean, den una respuesta al reclamo; slo puede articularse
para que la administracin, como implora el tango, hable, rompa el silencio.
114

Cmara Nacional Contencioso Administrativo Federal, Sala 1, 20/10/98, con nota de TAWIL, Guido
Santiago, La imposicin de costas en el proceso de amparo mora: una perspectiva distinta, LL 1989-E,
286.

115

7/12/90, Gaitn Hctor c/ Estado Nacional, LL 1992-C, 128 con nota de BIOTTI, Mara, Amparo por
mora. Recurso de apelacin y rgimen aplicable.

116

SAGS, Pedro Nstor, Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 608.

117

SAGS, Nstor P., Derecho Procesal Constitucional - Accin de Amparo, T III, cit., p. 600.

29

Estamos, adems, ante un particular caso de mora automtica porque el slo

transcurso del plazo, sin necesidad de interpelacin alguna, habilita la interposicin del
amparo del art. 28 LNPA.
Luego, aparece como problemtica la mencin al plazo que excediere de lo
razonable. Ante este concepto jurdico de textura amplia118 resulta dificultoso definir
cuando el administrado puede considerarse habilitado para interponer un amparo por
mora. Si bien parece difcil establecer un estndar de carcter general, se seala que
deben tomarse como pauta los parmetros generales de LNPA (los plazos del art. 10 por
ejemplo) o del RNLPA (para resolver recursos). La determinacin concreta del plazo
razonable debe realizarse caso por caso.
El retraso del que habla la norma no slo se refiere a actos definitivos, sino
tambin a los actos de mero trmite, dictmenes, etc..
La doctrina ha analizado tambin la procedencia de esta institucin en algunos
casos especiales. Creo Bay consideraba que la va del amparo por mora no era la ms
indicada para lograr el dictado de un reglamento. Sostena que el particular deba
constituirse primero en parte en el procedimiento administrativo, a lo que la
administracin deba contestar simplemente si haca lugar o no a la peticin del dictado
de la norma general y, eventualmente, el juez no podra expedirse en torno al derecho de
requerir o no su emisin. Por ello, segn Creo Bay, la va ms adecuada a estos fines es
la del amparo general119.
Sin embargo, Hutchinson120 estima que el art. 28 LNPA no excluye a los actos
administrativos de carcter general, por lo que no hay razn para excluirlos. Como
apuntan tanto Creo Bay como el propio Hutchinson, el particular debe requerir el
dictado del acto en forma previa ante la administracin, dado que debe cumplir con la
exigencia de constituirse en parte en el procedimiento. Gordillo sostiene (en una
posicin que no compartimos, atento la clara manda del art. 28 LNPA) que esta
exigencia puede ser obviada121.

118

Hemos tratado con anterioridad el tema de la razonabilidad en BUDASSI, Ivn, El control de

razonabilidad en la doctrina de CSJN, REDA n 21/23, Buenos Aires, Depalma, 1996, p. 211 y ss.

119

CREO BAY, Horacio, El amparo , cit., p. 46. Tambin sostiene que debera promoverse un amparo
comn de la ley 19.686 (SAGS, Nestor P., Derecho Procesal, T III, cit., p. 602).

120

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 107/109.

121

Dado que el plazo para dictar el reglamento no nace con la presentacin del interesado sino con la
publicacin de la ley, la solucin es admitir la interposicin del amparo por mora de toda persona que
tenga un inters legtimo, est o no presentada en la administracin alguno. Claro est una forma de
obviar la cuestin es presentarse de todos modos en sede administrativa, pidiendo el dictado del
reglamento omitido y ante la falta de dictado de ste en un lapso adicional cualquiera (pues no se est
cumpliendo con un requisito de plazo ni de requerimiento de pronto despacho, sino acreditando el
carcter de parte en un expediente), articular el amparo por mora. (GORDILLO, Agustn, Tratado, T.
IV, cit., p. XIII-17).

30

En los contratos administrativos la procedencia del amparo por mora es resistida

por la jurisprudencia, aunque pensamos que inmerecidamente. As, por ejemplo, la
minora de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa VHA Empresa
Constructora y otros c/ Entidad binacional Yaciret122 propuso el rechazo de la accin
especial en materia contractual. El voto mayoritario considera que el recurso
extraordinario no se dirige contra una sentencia definitiva, por lo que se declara
improcedente el recurso. Sin embargo, la disidencia de los Doctores Moline OConnor y
Boggiano sostiene que, por tratarse de la interpretacin de tratados internacionales, se
suscita una cuestin federal de trascendencia que hace viable la va extraordinaria
intentada. Consideran, adems, que debe resolverse si el artculo 28 de la ley 19549 es
aplicable en el mbito de la entidad binacional demandada. Luego de establecer que con
base a la normativa particular que rega al ente encargado de la construccin de la presa
corresponda la aplicacin de la LNPA, se consider que el silencio o inaccin de la
comitente no lo habilitaba para exigir un pronunciamiento expreso dentro del mbito
contractual en el que se enmarcaba la situacin planteada. La disidencia del Doctor
Petracci tambin considera que el artculo 28 no deba aplicarse pues no hay una
previsin expresa en el pliego licitatorio.
Los Doctores Lima y Vieito Ferreira, al comentar el referido decisorio, indican
que en sentido similar la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal haba rechazado la accin intentada dado que la
cuestin de fondo aparece referida al cumplimiento de un contrato, con cita en diversos
precedentes de la propia Sala y de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. En esos
pronunciamientos se haba decidido la improcedencia de la accin intentada en los
trminos del artculo 28 LNPA argumentando que la va excepcional del amparo no
resulta adecuada para la tutela de derechos contractuales. Ms all del acierto o no de
esta afirmacin general sobre la improcedencia del amparo general en el mbito de los
contratos administrativos, se debe cuestionar que esa excepcionalidad se aplique a
nuestro proceso especial, dado que, como ya hemos dicho, pocas notas comunes tiene
con el sistema de la ley 16986. En este sentido, son terminantes los votos de los
Doctores Molin OConnor y Boggiano dado que el argumento relativo a la
improcedencia del amparo por mora con fundamento en que la cuestin de fondo
apareca referida al cumplimiento de un contrato no encuentra sustento legal ya que
la citada norma no excluye su aplicabilidad en el mbito contractual. Antes bien el
artculo 28 de la ley 19549 constituye una opcin otorgada a favor del particular, un
derecho de ste, que no puede ser cercenado o limitado por una interpretacin
jurisprudencial que desvirte los alcances de la misma.123
En este sentido, Hutchinson124, en abono de la posicin que permite la
operatividad del artculo 28, seala que dentro de la contratacin deben dictarse actos
122

Fallo del 21/05/1996 publicado en LL 1997-B, 375, con comentarios de LIMA, Fernando E. - VIEITO
FERREIRA, A. Mabel, El amparo por mora y su aplicacin al mbito de los contratos (con especial
referencia a la entidad nacional Yaciret).

123

Considerando 13 del voto disidente citado.

124

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 111/112.

31

administrativos o preparatorios, que haran directamente aplicable el amparo por mora

de la LNPA.
Citemos tambin, en apoyo de esta tesis amplia, la reforma que de la parte final
del artculo 7 ha hecho el artculo 36 del decreto nmero 1023/01, que dispone que:
Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector
Pblico Nacional se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere pertinente.
Asimismo, el nuevo Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional
establecido por la norma referida, indica en su art. 11125 que determinadas actuaciones
en el decurso del proceso de seleccin del contratista y del contrato deben dictarse actos
administrativos con los requisitos del art. 7 LNPA y as reafirma la aplicabilidad directa
del amparo por mora al mbito contractual.
Finalmente, debemos destacar que nuestra herramienta puede ser utilizada para
quebrar la inactividad formal de la administracin, no pero para exigir conductas
positivas en otro mbito. As, por ejemplo, no puede emplearse esta va para urgir,
dentro de un contrato administrativo, un pago de una supuesta deuda126.
G)

Accin bilateral o unilateral?

En torno a la accin de amparo comn se ha discutido sobre si la misma reviste

un carcter unilateral o bilateral, o sobre en que momento procesal se puede estimar que
la accin se transforma de unilateral en bilateral. Similar discusin se ha trasladado, con
diferentes matices, a nuestra accin especial.
Art. 11. FORMALIDADES DE LAS ACTUACIONES. Debern realizarse mediante el dictado del
acto administrativo respectivo, con los requisitos establecidos en el artculo 7 de la Ley N 19.549 y sus
modificatorias, como mnimo las siguientes actuaciones, sin perjuicio de otras que por su importancia as
lo hicieren necesario:

125

a) La convocatoria y la eleccin del procedimiento de seleccin.

b) La aprobacin de los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares.
c) La declaracin de que el llamado hubiere resultado desierto o fracasado.
d) La preseleccin de los oferentes en la licitacin con etapa mltiple.
e) La aplicacin de penalidades y sanciones a los oferentes o cocontratantes.
f) La aprobacin del procedimiento de seleccin y la adjudicacin
g) La determinacin de dejar sin efecto el procedimiento.
h) La revocacin de los actos administrativos del procedimiento de contratacin.
i) La suspensin, resolucin, rescisin, rescate o declaracin de caducidad del contrato
126

Ver Cmara Nacional Contencioso Administrativo Federal, Sala III, 7/11/89, Ortiz Marta, y 5/9/96,
Dolomita SA, JA 1988-II-sntesis; Sala IV, El Comercio Compaa Argentina de Seguros; citados
por COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, cit., p. 497.

32

La mayora de los autores127 han sostenido que nos encontramos ante un proceso
unilateral. Por un lado, por requerirse a la autoridad administrativa slo un informe
sobre las causas del eventual retraso, y no intimarlo a contestar una demanda. Luego,
pues no habra contradiccin de intereses, dado que los de la Administracin y el
particular concurriran para obtener una decisin judicial que regularice el
procedimiento administrativo en curso. La falta de previsin en el art. 28 LNPA sobre la
oportunidad para producir prueba o sobre las costas del proceso avalaran la posicin de
considerar a nuestro proceso como unilateral. Se sostiene que las aspiraciones de
celeridad y practicidad que persigue el instituto son perfectamente compatibles con esta
naturaleza unilateral del proceso. En palabras de Hutchinson: se busca poner un
lmite a la desidia, a la morosidad de la Administracin (en suma, a la arbitrariedad); no
se ha intentado crear un juicio real o contencioso. Lo que se ha intentado es estructurar
un procedimiento judicial que cumpla eficazmente con su cometido: ser un remedio
urgente a la morosidad administrativa. Hacer que el juez controle el procedimiento
administrativo obligando a la Administracin a tramitarlo.128
Sanmartino resume con precisin los principios de la posicin que ve al
amparo como un proceso unilateral: Si bien hay un peticionante o solicitante, este
carece de adversario. La actuacin de la Administracin se limita a informar, es decir a
anoticiar al juez sobre las causas de la demora aducida. En efecto, el informe del art.
28 en modo alguno puede ser asimilado a un responde o contestacin de demanda,
por cuanto no es acto procesal de oposicin o resistencia. A diferencia de lo que ocurre
en los procesos contenciosos (incluido el amparo constitucional art. 43 CN y ley
16.986) en el amparo por mora no hay debate entre dos partes: el juez no decide entre
dos litigantes sino con relacin al peticionario, que es aquel que solicita al juez el
libramiento de la orden de pronto despacho. Este proceso podr transformase en
contencioso (bilateralizarse) recien cuando el juez dicte sentencia no cabe duda que la
peticin jurisdiccional de pronto despacho debe ser asumida como un acto de
colaboracin del parciular con la Administracin en la gestin del bien comn
comprometido en la vigencia de la juridicidad.129 Adems consigna que en el art. 28 no
se menciona la palabra demanda, que se limita la actuacin de la autoridad
administrativa a producir un informe y no se la identifica como parte demandada, que
no se hace referencia a partes, y que guarda silencio en relacin a las costas.

127

Por ejemplo, HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T I, ps.

522/523 y CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin
Pblica, cit., p. 161; SAGS, Nstor, Ley de Amparo, p. 607; GOZAINI, Osvaldo, La sentencia dictada
en el amparo por mora de la administracin es apelable, JA 1985-II-343; GORDILLO, Agustn,
Tratado, T. IV, cit., p. XIII-22/23).

128

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 161.
129

SANMARTINO, Patricio, Precisiones sobre la naturaleza procesal del amparo por mora
administrativa, JA 1995-II-129.

33

Quienes mantienen esta postura consideran que el proceso adquiere carcter de

bilateral recin con la apelacin de la administracin, oponindose contra la sentencia
que hace lugar a la pretensin del particular130.
No son muchos los autores que postulan el carcter bilateral del amparo por
mora131. Por mi parte, me parece que, ms all de los fundados argumentos expuestos, la
Administracin, al momento informar al Juez sobre las causas de la demora
aducida, expone los justificativos por los que puede estimar improcedente el planteo.
Creo que en la visin del proceso que nos ocupa como unilateral, late la idea del
supuesto carcter de colaborador de la administracin del particular, que pretende que
su participacin en el procedimiento no busca satisfacer su inters individual sino
ayudar a la satisfaccin del inters pblico. Esta posicin nos permite justificar
elegantemente algunas pautas clsicas del procedimiento administrativo, pero no deja de
ser una ficcin bastante reida con las aspiraciones reales del administrado en el
procedimiento administrativo que, ms que ayudar a la administracin busca (en la
mayora de los casos con un espritu ms que belicoso) satisfacer sus propios intereses.
Con igual dosis de realismo, consideramos que la Administracin se puede oponer a la
pretensin procesal ensayada por el actor, y su presentacin, como en el amparo
ordinario, debe ser tenida como una verdadera contestacin de demanda.
La evacuacin del informe, estimo, constituye tcnicamente una carga
procesal132, cuya incontestacin tiene los efectos previstos en el art. 28: Vencido el
plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora.
H)

Trmite

La demanda debe presentarse con las formalidades de la accin de amparo

comn (art. 6 Ley 16.986) o del Cdigo Procesal Civil (art. 354 CPC), segn cual
130

Confr. SAGS, Nstor P., op. cit. p. 607: Tal unilateralidad es el costo procesal que hay abonar en
procura de una solucin urgente a la mora, y lo es sin perjuicio de la bilateralizacin que se implementa a
partir de la apelacin eventual que pueda articular la Administracin contra la sentencia de amparo que la
agravie. Sin embargo como se ver ms adelante el autor santafecino admite la produccin de prueba en
nuestra accin especial, lo que parecera compatible con esta posicin sobre la unilateralidad del proceso.

131

En la libro sobre la materia, Hutchinson slo identifica a Al Salgado y Alejandro Verdaguer como los
nicos sostenedores de la bilateralidad de nuestro amparo especial. No he podido dar con otros que
piensen en el mismo sentido.

132

La carga procesal -dice COUTURE- puede definirse como una situacin jurdica instituida en la ley
consistente en el requerimiento de una conducta de realizacin facultativa, normalmente establecida en
inters del propio sujeto, y cuya opinin trae aparejada una consecuencia gravosa para l". Dicha nocin
conduce a dos conclusiones fundamentales, que son: 1) La inexistencia, frente a la carga, de un derecho
del adversario o del Estado; 2) La ausencia de toda sancin respecto de la parte que omite el
cumplimiento de una carga, pues aquel modo de ser del derecho no tiene posibilidad de efectivizarse
cuando no media el incumplimiento de una prestacin. Por eso AUGENTI dice, aunque con escasa
felicidad terminolgica, que la carga se diferencia de la obligacin y del deber por el distinto tipo de
sancin conminada para el supuesto de incumplimiento: mientras en el primer caso la sancin se traduce
en la mera "prdida de efectos tiles del acto", en el segundo caso se est en presencia de una "sancin
jurdica" (PALACIO, Lino E., Derecho Procesal Civil, T I, 2 ed., Buenos Aires, LexisNexis-AbeledoPerrot, 1994, Cap. IV)

34

rgimen se considere aplicable, y acompaarse la prueba documental pertinente que

acredite la mora.
La peticin (como la llama la norma) inicial configurara una verdadera
demanda. Como seala Barra133, se debe efectuar un relato pormenorizado de los hechos
en los que se basa la accin, el estado del trmite administrativo y el plazo aplicable al
mismo.
Planteada la accin en legal forma, en palabras de la LNPA, el juez se
expedir sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo
estimare pertinente requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo
que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida.
Si bien nada dice el art. 28 LNPA, el Juez puede (como lo hace habitualmente)
requerir a la Administracin que se acompaen las actuaciones administrativas a la
causa.
Podr el Juez, entonces, declarar improcedente la accin y rechazarla in
lmine, como en la accin de amparo normal. Y como en ella, el Juez debe ser cauteloso
al usar esta herramienta letal, pues siempre puede luego rechazarlo al momento de
resolver definitivamente la peticin de pronto despacho134.
Si la declara admisible, debe solicitar la explicacin sobre la demora a la
autoridad administrativa.
Las resoluciones iniciales estimatorias o desestimatorias sern inapelables,
atento la explcita manda del art. 28: La decisin del juez ser inapelable. La doctrina,
salvo contadsimas excepciones, acepta esta limitacin, dado que en ningn caso se
produciran efectos definitivos: un rechazo puede ser subsanado con una nueva accin
dado que la denegatoria no causa estado. Pocos autores consideran apelable la
resolucin de rechazo in limine por considerarla equivalente a una sentencia
desestimatoria135.
A pesar de que la propia naturaleza de la accin hace difcil admitir la
procedencia de una medida cautelar en un amparo por mora, la punzante pluma de
Beltrn Gambier tuvo oportunidad de criticar el fallo Kreuzter, de la sala M de la
Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo que dispuso como medida no
innovar la continuidad de la explotacin de una clnica136.
133

BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-802.

134

La doctrina es conteste al respecto; ver por ejemplo SAGS, Nstor P., op. cit. ps. 606/607; CREO
BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit., p. 168.

135

Se sealan como nicos sostenedores de esta postura a Salgado Verdaguer y a RIVAS, Adolfo, El
amparo, 2 ed., Buenos Aires, La Rocca, 1990, p. 393 y ss.

136

las medidas cautelares no estn previstas en el rgimen del amparo por mora ni tienen que ver con la
naturaleza de este instituto. Dichas medidas tienen por finalidad el rpido restablecimiento de la legalidad
evitando la configuracin de perjuicios graves o de difcil reparacin in natura En los trminos del

35

En el despacho intimatorio el Juez deber fijar prudencialmente el plazo para

que la autoridad a cargo del rgano en donde tramita el expediente (no el estado en
general o el poder en donde el mismo se encuentra enmarcado, como se expuso ms
arriba) explique las causas de la demora.
No es infrecuente que el funcionario requerido conteste adjuntando copia de la
decisin finalmente dictada (a los apurones antes del vencimiento del plazo para
evacuar el informe) en el expediente administrativo. La cuestin se torna abstracta, la
administracin ha evitado el bochorno de la intimacin judicial y el dictado de la
sentencia se hace innecesario.
Si se considera a nuestro amparo como una accin unilateral, las explicaciones
de la administracin slo deben referirse a las causas de la demora. Gordillo sostiene
que no parece que puedan haber explicaciones admisibles para la tardanza: En la
mayor parte de los casos la mora es normal en la administracin y difcilmente podr
darse el caso de que el informe alegue que la mora no existe; a lo sumo dir que es
justificada por las circunstancias del caso o la propia complejidad de la estructura
burocrtica o de la tramitacin administrativa. Que tales excusas sean ciertas y sinceras
no significa en cambio que sean atendibles o justificables, ya que equivaldran tanto
como admitir que la propia torpeza en organizar y tramitar los asuntos administrativos
justifica el incumplimiento de las normas legales sobre trminos en el procedimiento.
Por ello entendemos que tales razonamientos normalmente no deben tener receptividad
en el mbito jurisdiccional y efectivamente no la tienen.137
Pero la mayora admite que puedan existir aclaraciones que permitan justificar el
atraso en el despacho del expediente, pues en caso contrario se instaurara una suerte de
automatismo incompatible con la funcin del juez en el proceso138.
Para los pocos que estimamos que el proceso es bilateral, el informe de la
administracin es un acto de defensa, una verdadera contestacin de demanda.
Ms all de estas disquisiciones, la jurisprudencia es reacia a hallar justificativos
a la demora administrativa. Los cliss clsicos (la carga de trabajo, la falta de recursos o
personal, los retrasos de otros organismos u oficinas, y cuestiones por el estilo) que no
Cdigo Procesal desde la perspectivas del periculum in mora, estas proceden si existiere el peligro de
que si se mantuviera o alterara, en su caso, la situacin de hecho o derecho, la modificacin pudiera
influir en la sentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz o imposible (art. 230, inc. 1). En este caso, la
intervencin del juez estaba limitada a verificar si haba o no mora del gobierno Si haba mora deba
emitir una orden de pronto despacho para que se resuelva la peticin del particular. Era todo lo que poda
hacer. Sin embargo dict la medida cautelar que, como se advierte fcilmente, no est destinada a
asegurar una eventual sentencia que slo podr vincularse con la existencia o no, de mora. Esta medida
cautelar aparece, entonces, como desconectada del objeto del proceso. (GAMBIER, Beltrn, Audacia
s, pero no tanta: un fallo que confirma una medida cautelar dictada en un amparo por mora, LL 1997-F,
244).
137

GORDILLO, Agustn, Tratado, T. IV, cit., p. XIII-21.

138

Ver por ejemplo CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la
Administracin Pblica, cit., p. 178.

36

seran ms que la admisin de la propia torpeza, como dice Gordillo, no permiten

disculpar el incumplimiento de los plazos en el procedimiento administrativo.
La prueba quedara limitada a la documental, adjuntada por las partes en sus
respectivas presentaciones iniciales139. La mayora de los autores sostienen que la
apertura a prueba es incompatible con el amparo por mora.
Sin embargo, Sags sostiene que resultara absurdo impedirle a la
Administracin- que proponga alguna, cuya realizacin quedara a criterio del Juez, si lo
entiende pertinente para una mejor solucin de la litis (como tambin es viable que ste,
de oficio, disponga probanzas, como el amparo de la ley 19.686).140 Barra considera
que corresponde abrir a prueba las actuaciones slo en caso de ser absolutamente
necesario, en forma similar a los amparos generales. Pone como ejemplo el
extraordinario en el que la administracin niegue la existencia misma del expediente
mencionado por el peticionante, en cuyo caso se exigira la amplitud probatoria de
un proceso ordinario141.
I)

La sentencia del amparo por mora

El art. 28 LNPA dispone que: Contestado el requerimiento o vencido el plazo

sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la
orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad
del dictamen o trmites pendientes.
El Juez debe dictar una sentencia haciendo lugar a la accin o rechazndola. En
el primer caso debe ordenar el despacho del trmite en un plazo cierto que establezca de
acuerdo a las modalidades del caso.
Puede rechazarla por no haber mora, ya sea por no haberse vencido los plazos
procedimentales pertinentes, o por no haber transcurrido un trmino razonable en caso
de no haberlos. Barra, Hutchinson y Gordillo indican que el Juez debe establecer, an
en caso de no haberse configurado la mora, cul es el plazo razonable a fin de dar
certeza a los derechos en juego142. Sags critica esta postura, pues ms all de alabar el
sano propsito que inspira esta iniciativa, considera que no es viable dentro del art.
28 de la ley 19.549, que no contempla supuestos de amenaza mora, o de mora futura,
sino de mora ya consumada.143
139

Ver CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica,
cit., p. 181; GORDILLO, Agustn, Tratado, T. IV, cit., p. XIII-17).

140

SAGS, Nestor P., op. cit., p. 602.

141

BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-802.

142

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 187; BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-797; GORDILLO,
Agustn, Tratado, T. IV, cit., p. XIII-28.

143

SAGS, Nstor P., op. cit., p. 610.

37

Creo Bay sostuvo que sera conveniente legislar sobre el efecto de la sentencia
de amparo por mora, para determinar sobre qu materia hace144. Sages considera que,
en cuanto a los temas tratados, la decisin final hace cosa juzgada145. Hutchinson
sostiene que no es conveniente legislar sobre el punto, dado que no conviene ingresar en
consideraciones casusticas. Con un criterio que comparto, indica que, en principio, si la
sentencia es condenatoria hace cosa juzgada para la administracin. Si es
desestimatoria, si se mantienen los tres componentes clsicos de la cosa juzgada
(identidad material, de sujetos y de causa) existira cosa juzgada. En caso de producirse
nuevamente una situacin de mora cambiara la causa del proceso, por ms que el
objeto y los sujetos sean los mismos, por lo que se podra renovar el planteo del amparo
por mora146.
Lo que nos parece claro es que si se rechaza el amparo por no haberse
configurado la mora, nada impide que lo plantee nuevamente si la misma se configura
con posterioridad al dictado de la sentencia. El rechazo de la accin no importara la
configuracin de cosa juzgada material.
Si la Administracin incumple la orden de pronto despacho, el artculo 29 LNPA
dispone: La desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo dispuesto
por el artculo 17 del decreto-ley 1.285/58. La remisin es al artculo 17 de la Ley
Orgnica de la Justicia Nacional: Toda falta en que incurran ante los tribunales
nacionales los funcionarios y empleados dependientes de otros poderes u organismos
del Estado nacional o provincial, actuando en calidad de tales, ser puesta en
conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos, a los efectos de la
sancin disciplinaria que proceda.
Tambin se ha discutido si corresponde imponer astreintes para forzar a la
Administracin a cumplir con la sentencia. La doctrina mayoritaria, en un criterio que
compartimos, sostiene que no habra inconvenientes en imponer las sanciones
conminatorias compulsivas y progresivas del art. 37 del CPCN en caso de no acatar la
orden judicial de pronto despacho147. Gordillo seala acertadamente: Obsrvese en
efecto que cuando la administracin no cumple una primera orden de pronto despacho
se ha configurado ya una triple y sucesiva morosidad administrativa: La morosidad
previa a la interposicin de la accin de amparo por mora; la administracin no cumpli
con la ley, obligando al administrado a accionar judicialmente. La morosidad y
negligencia de no solucionar dicha anterior omisin, en el plazo que va desde la
notificacin de que se ha iniciado una accin judicial tendiente a corregirla y el plazo
144

CREO BAY, Horacio, La reforma introducida al amparo por mora de la Administracin, LL 1978-D,
1202; y Amparo por mora , cit., p. 83.

145

SAGS, Nstor P., op. cit., ps. 612/613.

146

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 192.

147

Ver por ejemplo, BARRA, Rodolfo, El amparo por mora de la Administracin, cit., ED, 59-804;
SAGS, Nstor P., op. cit., p. 614; CANASI, Jos, Las astreintes en las obligaciones conminatorias
contra el Estado (latu sensu), LL 130-191.

38

que la administracin tiene para producir su informe. La anterior incuria es ahora grave
negligencia. La morosidad ya rayana en lo delictual de incumplir con la propia orden
judicial de pronto despacho.148
Alguna jurisprudencia ha establecido que las sanciones corren hasta el dictado
de la resolucin por parte de la autoridad morosa, aun cuando no se haya notificado la
resolucin149.
Hutchinson, en cambio, se opone a la imposicin de astreintes, dado que si
bien es cierto que los jueces pueden imponer sanciones no lo es menos que sta es
una sancin restrictiva y excepcionalsima. Adems, como una sancin de esa
naturaleza requerira para su cumplimiento la utilizacin del patrimonio estatal en
forma del gasto necesario para cumplirla-, lo cual violara la disposicin constitucional
que atribuye al poder legislativo la facultad exclusiva de crear recursos, arreglar el pago
de las deudas del estado y determinar el destino de las rentas pblicas.150
Gauna destaca que adems de la leve correccin del art. 29 LNPA, de decirle
al superior que el inferior no cumple, los jueces tienen potestades de las que no
deben abdicar, y entonces, si hay incumplimiento, deber mandar las actuaciones al
fuero penal por desobediencia, incumplimiento de los deberes de Funcionario
Pblico.151
J)

Apelacin

La redaccin original del art. 28 de la LNPA segn la ley 19.549 nada deca
sobre la apelabilidad de la sentencia del amparo por mora, por lo que la sentencia,
atento la falta de limitacin especfica, era recurrible en cualquier caso152.
La ley 21.866 reform la redaccin original del artculo 28, segn lo expuesto en
la Exposicin de Motivos, recogiendo una jurisprudencia judicial que no se
identifica. Insert la expresin que determinaba que La decisin del juez ser
inapelable luego del prrafo que se refiere a la obligacin del magistrado de expedirse
148

GORDILLO, Agustn, Tratado, T. IV, cit., p. XIII-25/26.

149

"Gutirrez, Delia M. v. MCBA", Cmara Nacional Civil, Sala B, 22/5/1996, LL, 1996-C-793.

150

Este autor propugna adems una reforma que permita la imposicin de astreintes al funcionario o
empleado responsable del incumplimiento (HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, T I, Buenos Aires, Astrea, 1987, p. 525). No hemos encontrado otros autores que
sostengan la imposibilidad de imponer sanciones conminatorias en caso de incumplimiento de la orden
judicial.

151

GAUNA, Juan Octavio, Amparo por mora de la Administracin Pblica, en AAVV., El Derecho
Administrativo Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1996, p. 264. Tambin consideran
procedente la promocin de denuncias penales por incumplimiento BARRA, Rodolfo, El amparo por
mora de la Administracin, cit., p. 803; HUTCHINSON, Toms, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, T I, cit., ps. 524/525; COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos
Administrativos, cit., p. 502.

152

Ver BARRA, Rodolfo, El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-797.

39

sobre su procedencia, y a la requisicin a la autoridad permanente para que informe

sobre las causas de la demora aducida por el administrado.
Por otro lado, el texto del mensaje de elevacin del proyecto indicaba
simplemente que la decisin del juez acerca de la mora, sea que haya librado o no la
orden de pronto despacho, sera inapelable.
Creo Bay, en su obra clsica tantas veces citada y en un artculo especialmente
escrito sobre la reforma153, sostena que la sentencia final del amparo por mora era
apelable, limitando la inapelabilidad al rechazo inicial del amparo. Basaba su aserto en
la ubicacin de la frase que dispona la limitacin recursiva: si se hubiera querido
establecer una instancia nica, su lugar hubiera sido al final del artculo, luego de tratar
sobre la resolucin de fondo acerca de la mora, es decir, la sentencia que haga o no
lugar al amparo.154
Para unificar una catica jurisprudencia, la Cmara Nacional de Apelaciones
Federal en lo Contencioso Administrativo llam a plenario. En la causa Esperanza
Dominga c/ ENTEL s/ Amparo por mora155. En reida votacin, once de los veintin
votantes establecieron la siguiente doctrina legal: Es improcedente el recurso de
apelacin contra la sentencia final que resuelve sobre la existencia o inexistencia de
mora de la Administracin, en los amparos regulados por el artculo 28 de la ley 19549
reformada por la ley 21686.
La mayora consider que la norma deba interpretarse con la ayuda de la
Exposicin de Motivos, que aluda a inapelabilidad general en todo el proceso, ms all
de la ubicacin de la expresin en el artculo 28. Asimismo, se consider a la doble
instancia como incompatible con la naturaleza y finalidad del amparo por mora.
Finalmente, se estim que resultara contradictorio admitir la apelacin contra la
sentencia, y denegarla solamente cuando se rechaza a la accin in lmine. La minora
sostuvo que no se consideraba incompatible con nuestro proceso especial a la apelacin
y que, por el contrario, la falta de revisin por la Alzada la convertira en un juicio de
menor cuanta. Por otro lado, la forma de redaccin de la norma no permitira una
interpretacin como la sostenida por los jueces que integraron la posicin mayoritaria.
Pasados unos aos el mismo tribunal llam a un nuevo plenario dictado el 5 de
Febrero de 1985 en la causa Transportadora de Caudales Zubdesa SA c/ Empresa
Ferrocarriles Argentinos156, que cambi la anterior doctrina del tribunal sosteniendo
153

CREO BAY, Horacio, La reforma introducida al amparo por mora de la Administracin, cit., LL
1978-D, 1202.

154

En igual sentido, SAGS (op. cit., p. 610); COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura,
Procedimientos Administrativos, cit., p. 497; GAUNA (op. cit., p. 264), considera apelable la sentencia,
e incluso propugna una reforma para posibilitar la apelacin del rechazo in limine de la accin.

155

25/11/80, LL-1981, A-180, con nota de CREO BAY, Horacio, La menor cuanta del amparo por mora
de la Administracin.

156

Fallo del 5/2/85, publicado en LL-1985-C, 511 y nuevamente anotado por CREO BAY, Horacio, La
apelabilidad de las sentencias dictadas en los amparos por mora y el final de una polmica. Ver tambin

40

ahora: Es apelable la sentencia de primera instancia sobre la existencia o no de mora de

la Administracin, en los amparos regulados por el artculo 28 de la ley 19549,
reformada por la ley 21686.
Creo Bay destac, en su comentario, los votos de los Doctores Hutchinson y
Gonzlez Arzac, que ayudaron a cambiar el ajustado resultado de once a diez de la
antigua conformacin de la Cmara por un ms holgado seis a cuatro. Destacaba nuestro
autor que se le quitaba el carcter de proceso de menor cuanta al amparo por mora
habiendo otorgado administrados y administracin una mejor posibilidad de defensa de
sus derechos, al haber reafirmado a la doble instancia como principio liminar de los
ordenamientos procesales.
A esta altura, ya se puede considerar admitida en forma unnime la posicin que
considera apelable la sentencia de Primera Instancia dictada en los procesos de amparo
por mora.
En cuanto al plazo para apelar, se reproduce el debate en torno a las normas
procesales aplicables supletoriamente que se desarroll ms arriba. Si se considera
(como la jurisprudencia y doctrina mayoritaria) que es menester recurrir a las normas
procesales del amparo general, deber interponerse el recurso dentro de las 48 horas de
la notificacin (art. 15 Ley 16.986). Si se estima que debe recurrirse a las normas que
rigen el proceso sumarsimo del Cdigo Procesal Civil se corresponder apelar en el
plazo de cinco das que fija el art. 498 inc. 2.
K)

Costas

La doctrina dista de ser pacfica en torno a la posibilidad de imposicin de

costas.
Creo Bay, en sus ediciones del libro clsico en la materia, indic que
correspondan cargar las costas al vencido, salvo que la Administracin satisfaga el
requerimiento dictando el acto respectivo al momento de contestar el informe efectuado
por el Juez. El amparo era hasta ese entonces y para nuestro autor un procedimiento
unilateral, por lo que la Administracin al transformar en abstracto el planteo no se
constitua en parte en el proceso. Asimismo el dictado del acto equivaldra a un
allanamiento, que Creo Bay consideraba implcitamente como tempestivo y oportuno.
Los autores que junto a Creo Bay propugnan la imposicin de costas en el
amparo del artculo 28 sostenan la aplicacin de los principios clsicos en la materia.157

el comentario de GOZAINI, Osvaldo, La sentencia dictada en el amparo por mora es apelable, JA

1985-II-343.
157

Ver por ejemplo BARRA, Rodolfo C., El amparo por mora de la Administracin, cit., ED 59-97;
TAWIL, Guido S., La imposicin de costas en el proceso de amparo por mora: una perspectiva distinta,
LL 1989, 286; GORDILLO, Agustn, Tratado ... T 2, cit., p. XIV-34; SAGS, Nstor P., op. cit., p.
610.

41

Por su lado, Hutchinson sostiene que, a pesar de considerar el amparo como una
particular accin unilateral, si la Administracin se constituye en parte y se opone a la
pretensin del actor debe cargar con las costas.158 Comadira y Monti estiman que deben
aplicarse supletoriamente los principios de costas emergentes de la ley de amparo
general nmero 16.986159.
Sanmartino sostiene que la consecuencia natural e inevitable de la unilateralidad
del amparo por mora es la imposibilidad de hacer cargar las costas del proceso a la
autoridad administrativa, dado que no es parte durante el trmite amparista de primera
instancia160.
La jurisprudencia que consideramos mayoritaria impone las costas por su orden
cuando la cuestin se vuelve abstracta por haber acompaado la resolucin a la
requisitoria judicial, pero las carga si se dicta condenatoria en perjuicio de la
Administracin. Con mayor fundamento, aquellos fallos que aplica supletoriamente la
Ley de Amparo se apoyan en su artculo 14 para no condenar en costas a la demandada,
dado que expresamente dispone no habr condena en costas si antes del plazo fijado
para la contestacin del informe a que se refiere el artculo octavo cesara el acto u
omisin en la que se fund el amparo.
VI.

LA REGULACIN DEL AMPARO POR MORA EN LAS PROVINCIAS

El instituto del amparo por mora se encuentra regulado en las distintas

provincias de nuestro pas ya sea incluyndolo en el texto constitucional, en las leyes de
procedimiento administrativo, en los cdigos procesales contencioso administrativos o
procesales constitucionales, en leyes especiales o dentro de las leyes generales de
amparo.
A su vez, en los pocos lugares en que este remedio no se encuentra regulado, ha
sido la jurisprudencia la encargada de reconocerlo. Y lo ha hecho la mayora de las
veces a partir del instituto genrico del amparo, puesto que en definitiva lo que se le
solicita al juez a travs del amparo por mora es que intime a la Administracin a fin de
lograr el cese de la omisin ilegtima de no resolver.
Dentro de las Provincias que mencionan el amparo por mora en sus cartas
constitucionales encontramos diferentes modalidades. Algunas veces, slo se indica que
la Administracin tiene la obligacin de expedirse y otras, se avanza an ms en esa
obligacin, agregndose que existe la posibilidad de intimar previamente a la
administracin utilizando trminos como pronto despacho o mandamiento de
158

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 194

159

COMADIRA, Julio Rodolfo - MONTI, Laura, Procedimientos Administrativos, cit., p. 500.

160

SANMARTINO, Patricio, Precisiones sobre la naturaleza procesal del amparo por mora
administrativa, JA 1995-II-133/135 y la jurisprudencia all citada.
Debo agradecer especialmente la colaboracin de la Dra. Mara Eugenia Atela en la compilacin de
antecedentes de esta seccin provincial.

42

ejecucin o mandamiento de cumplimiento del deber omitido. Vocablos que, en

definitiva, remiten a idntica solucin, puesto que lo que el magistrado exigir ser que
se efectivice el deber de resolver aunque sin direccionar el contenido de la resolucin.
Asimismo, en todas las provincias donde el instituto se encuentra regulado el
presupuesto objetivo de procedencia del instituto es que el rgano obligado a decidir no
lo haya hecho en los trminos especficos fijados o en un plazo razonable. Para ello se
recurre a diferentes expresiones como situacin objetiva de demora, omisin de
tramitar o resolver, u otras de similar contenido.
A)

Buenos Aires
1) Marco normativo

Cdigo Procesal Contencioso Administrativo (Ley 12.008, con sus leyes modificatorias
12310, 13101 y 13325)161.
CAPITULO IV: AMPARO POR MORA
ARTICULO 76: Supuestos y procedimientos.
1) El que fuere parte en un procedimiento administrativo, podr solicitar judicialmente
se libre orden judicial de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando alguno
de los entes referidos en el artculo 1 del presente Cdigo hubiere dejado vencer los
plazos fijados y, en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que
excediere de lo razonable, sin emitir la resolucin o el acto de trmite o preparatorio
que requiera el interesado o corresponda adoptar para continuar o resolver el
procedimiento.
2) Presentada la pretensin, el juez se expedir sobre su admisibilidad, teniendo en
cuenta las circunstancias del caso y requerir a la autoridad administrativa
interviniente que, en el plazo que le fije, no mayor a los cinco (5) das, informe sobre la
causa de la demora aducida.
3) La configuracin del silencio administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 16 del presente Cdigo, no impedir la utilizacin de esta va.
4) Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el juez
resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que
la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del asunto.
Las resoluciones que adopte el juez en el trmite del amparo por mora sern
irrecurribles. La sentencia ser susceptible de reposicin, dentro de los tres (3) das de
notificada, mediante escrito fundado.
161

Luego de vicisitudes varias, ya encontrndose ampliamente vencido el plazo del art. 215 de la
Constitucin Provincial, que impona la creacin del fuero para octubre de 1997, la ley 13.101 concret
su funcionamiento en diciembre de 2003.

43

2) Comentario
La competencia para entender en los amparos por mora est asignada al fuero
contencioso administrativo (arts. 1 a 4 y 76 del Cdigo Contencioso Administrativo, en
adelante CPCA).
El art. 76 legitima activamente a aquel que acredite ser parte en un expediente
administrativo para lo cual se deber tener presente que la Ley Provincial de
Procedimiento Administrativo (Decreto Ley 7647/71) establece que slo ser parte
aquel que acredite inters legtimo o derecho subjetivo (art. 10, 86 y ccdtes.).
Este instituto alcanza a las omisiones en dictar tanto las decisiones de fondo
como de trmite, admitindose an cuando la Administracin no tuviera un trmino
legal para expedirse atento que se prevee, como requisito de procedencia, que se
hubieran dejado vencer los plazos y para el caso que no los hubiera, que se excedieran
los trminos razonables.
Cuando el inc. 3 del art. 76 establece que la configuracin del silencio
administrativo no impedir la utilizacin del amparo por mora. No se est autorizando la
realizacin de dos reclamos judiciales (uno sobre el fondo y un amparo por mora) sino
que se est aclarando que an cuando se haya interpuesto un pronto despacho y el
mismo no haya sido contestado, puede interponerse amparo por mora puesto que, en
rigor, el silencio se configurar recin cuando el particular le de carcter denegatorio a
esa omisin. En este sentido, la Suprema Corte Provincial (en adelante SCBA) ha dicho
que ...an cuando el demandante pudo haber configurado el silencio denegatorio ...
tambin le asista el derecho a ocurrir por medio de la accin de amparo para, supuesto
el vencimiento de los trminos que el ordenamiento fija para decidir asuntos, emplazar a
la autoridad renuente a resolver en forma expresa ... habida cuenta el carcter opcional
que para el interesado tiene aquella va en el procedimiento administrativo.162 Sobre
este punto en particular sostiene el profesor Oroz que la SCBA ha evolucionado en su
criterio hasta llegar a la postura actual descripta supra puesto que, anteriormente, el
Alto Tribunal sostena que ... no era competente para resolver la cuestin, y que
conjuntamente con muchos tribunales y juzgados de las instancias inferiores rechazaban
in limine litis por no encontrarse el instituto regulado en norma positiva alguna. De
igual modo, en muchos casos se invoc como argumento para su rechazo la cuestin
referente al carcter no optativo del sistema de agotamiento de la va administrativa por
silencio frente al amparo por mora 163.
En cuanto a la legitimacin pasiva, y atento a lo dispuesto por el art. 1, inc. 1 y
2 del CPCA, en esta jurisdiccin es posible interponer amparo por mora contra todo
aquel que acte en ejercicio de la funcin administrativa.
Cabe destacar que slo ser admisible la prueba documental y que una vez
presentado el informe, o vencido el plazo para hacerlo, el juez dictar sentencia. Si en
162

SCBA, Causa B. 64.878, 17/8/05, Fernndez, Hctor R. contra Polica de la Provincia de Buenos Aires.
Amparo.

163

OROZ, Miguel H. E., El amparo por mora: transitando por la buena senda, JA 2003-III, 247.

44

ella dispone librar orden de pronto despacho a la Administracin, entonces deber

imponerle un ... plazo prudencial... segn la naturaleza y complejidad del asunto.
Sobre la procedencia formal de la apelacin en el marco de una accin de
amparo por mora las dos Cmaras de Apelaciones Bonaerenses con competencia en lo
Contencioso Administrativo poseen criterios distintos, an cuando de la letra expresa de
la ley surge que sta es slo susceptible de recurso de reposicin (art. 76 ltima parte).
Para la Cmara de La Plata la sentencia es plenamente apelable: ...el recurso de
apelacin contra la sentencia que pone fin al proceso de amparo por mora (art.76 ley
12.008) resulta ntegramente apelable... he de destacar que la doble instancia judicial
en la especie y dada la organizacin unipersonal de la primera instancia- queda
profundamente enraizada en el respeto a la regla del debido proceso adjetivo (art.18
CN)... Ello as, ha de establecerse un criterio amplio de interpretacin en la inteligencia
que, ms all del dispositivo del artculo 76 prrafo final del CCA (ley 12.008),
mediando gravamen, y no existiendo norma expresa que restrinja el acceso a la alzada,
ha de concluirse en la apelabilidad, no slo de las cuestiones colaterales a la sentencia
como lo son las costas-, sino tambin de ella misma. 164
Por su parte, la Cmara de San Martn afirma que ...en el caso de la accin de
amparo por mora como principio general- no (se) ha previsto impugnacin alguna por
va de recurso de apelacin. Por el contrario, (se) ha dispuesto nicamente un recurso
de reposicin contra la decisin que adopte el magistrado de grado, que por su
naturaleza resulta diferente del regulado en el art. 53 del CCA, ya que este ltimo slo
procede contra las providencias simples e interlocutorias, nunca contra la sentencia... tal
principio genrico de inapelabilidad en materia de amparo por mora, impuesto para
asegurar la celeridad del proceso, debe ceder en aquellos supuestos especiales en que
corresponda dar una interpretacin definitiva sobre el alcance de los textos legales
aplicables en la materia o cuando se observe un apartamiento de las normas fijadas por
la ley sustancial o instrumental aplicable ...165
La jurisprudencia se ha ocupado de establecer parmetros para determinar el
plazo a fijar por el juez para que la Administracin resuelva el pronto despacho judicial,
que como se sostiene en doctrina, se vincula con los plazos generales que establezcan
las leyes de procedimiento: ...siendo la naturaleza del amparo por mora, la de un pronto
despacho, cuyo carcter judicial no modifica ni altera ese perfil, luce oportuno adoptar
el criterio temporal que es regla en esta especie y que surge del artculo 79 del decreto
ley 7647/70, modificando el plazo de condena en treinta das.166

164

Del voto del Dr. De Santis al cual adhieren el Dr. Spacarotel y la Dra. Milanta en la causa
Municipalidad de Baradero c/ Organismo de Control de Energa Elctrica s/ Amparo por mora, expte.
n 3631, 7/4/05).

165

CCASM, Causa 676, 27/6/06.

166

CCALP, causa Muller, 5/04/05.

45

En caso de incumplimiento de la sentencia, el juez podr aplicar medidas

conminatorias conforme la regulacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial, que sera
aplicable por remisin del art 77 inc. 1 del CPCA.
En cuanto a la imposicin de costas, el Ttulo dedicado al amparo por mora
guarda silencio por lo que la jurisprudencia ha entendido que deber aplicarse el criterio
general previsto en el art. 51 del CCA ... su letra no slo alcanza al procedimiento del
artculo 76, sino que desplaza al artculo 68 del CPCC, a salvo circunstancias fundadas
que justifiquen su aplicacin o que constituyan alguno de los supuestos previstos en el
apartado 2 de la primera de las disposiciones citadas (art.51 CCA)167. De all que las
costas se impondrn por su orden.
B)

Catamarca
1) Marco normativo

a) Constitucin Provincial
Artculo 40: Contra todo acto, decisin u omisin de los agentes administrativos que
violen, amenacen o menoscaben derechos garantizados por esta Constitucin o por las
leyes sancionadas en su consecuencia, y que ocasionen un gravamen irreparable por
otro medio, proceder al amparo, que se sustanciar judicialmente, por procedimiento
sumario y sin necesidad de reglamentacin previa.
Artculo 165: El Cdigo de Procedimientos Administrativos determinar la
simplificacin de los trmites internos de la administracin provincial, sus trminos y
los recursos contra las decisiones de la misma, no pudiendo demorar la resolucin de
las reclamaciones, ms de noventa das corridos, contados desde su iniciacin; la
responsabilidad de los funcionarios y empleados, as como las obligaciones de cada
uno de ellos durante la tramitacin y la resolucin de los asuntos administrativos.
b) Ley 4.795.168
Art. 1.- Reglamntase por la presente ley el derecho consagrado en el art. 40 de la
Constitucin de la Provincia de Catamarca.
Art. 2.- Su presupuesto fctico ser una situacin objetiva de demora administrativa en
cumplir un deber concreto en un plazo determinado y en caso de no existir ste, si
hubiere transcurrido un plazo que excediere lo razonable, sin emitir dictamen o
resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
Sujetos activos

167

CCALP, causa Municipalidad de Baradero c/ Organismo de Control de Energa Elctrica s/ Amparo

por mora, expte. N 3631, 7/4/05).

168

Reglamentaria del amparo por mora, sancionada el 8/7/1994; promulgada parcialmente el 8/8/1994.

46

Art. 3.- Est legitimada toda persona fsica o jurdica que haya iniciado actuaciones en
sede administrativa, invocando un derecho subjetivo o un inters legtimo y sea parte en
un procedimiento administrativo.
Sujetos pasivos
Art. 4.- A los fines de esta ley entindese por administracin a toda persona pblica o
semipblica, o privada con potestad pblica, cuando acte en ejercicio de una funcin
administrativa pblica.
Competencia
Art. 5.- Ser competente para entender en la accin de amparo por mora en la
administracin, el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial o los juzgados
de similar jerarqua de otros fueros que estn de turno, quienes resolvern en primera y
ltima instancia.
Art. 6.- Para determinar la competencia territorial del Tribunal regirn las siguientes
reglas a favor del administrado:
a) El lugar de la iniciacin de las actuaciones administrativas.
b) El lugar del domicilio real del accionante.
c) El lugar donde estn radicadas las actuaciones.
Contenido de la demanda
Art. 7.- La demanda deber interponerse por escrito, con patrocinio letrado, y deber
contener:
a) Nombre, apellido, domicilio real y especial del accionante.
b) La individualizacin del trmite administrativo en donde se habra producido la
situacin objetiva de demora y la indicacin del funcionario, reparticin o sujeto
pasivo al que se le atribuye la mora.
c) La relacin circunstanciada de los hechos y antecedentes que llevaron a la
tramitacin administrativa y estado de sta.
d) La peticin en forma expresa e inequvoca de pronto despacho.
e) Juramento de no haber presentado en ningn otro Juzgado una peticin por la
misma causa.
f) La prueba en que funda su pretensin.
Art. 8.- Con el escrito de interposicin de demanda el accionante acompaar toda la
prueba instrumental de que se disponga, o la individualizar si no se encontrase en su
poder, con indicacin del lugar donde se encuentre.

47

Tambin podr pedir que se requieran los informes que se consideren necesarios para
acreditar la mora que se invoca.
No se admitir otro tipo de prueba.
Notificacin
Art. 9.- Admitida la accin, se notificar el provedo al representante legal del sujeto
pasivo al cual va dirigida la accin.
Art. 10.- En la misma oportunidad, el Tribunal ordenar para que en el trmino
perentorio de cinco das, presente las actuaciones administrativas de que se trate y un
informe circunstanciado acerca de los antecedentes del caso y la causa de la demora.
Art. 11.- Vencido el plazo sin la contestacin requerida, el Tribunal dictar sentencia
ordenando el pronto despacho con costas a la accionada.
Art. 12.- Si por el contrario se acompaaran en tiempo propio las actuaciones, y del
informe que las mismas resultare la inexistencia del presupuesto fctico que prev el
art. 2, rechazar la accin aplicando las costas al accionante.
Art. 13.- Si de las constancias presentadas resultare acreditada la situacin objetiva de
la demora, el juez en un plazo no mayor a tres das a contar de la fecha de presentacin
de lo requerido, dictar sentencia haciendo lugar a la accin de amparo, la que deber
contener:
a) La determinacin expresa de una situacin objetiva de mora administrativa.
b) La determinacin que ella se ha configurado en alguno de los rganos de la
Administracin Pblica.
c) La determinacin del funcionario, reparticin o ente pblico responsable.
d) La determinacin del cumplimiento de los presupuestos procesales y las condiciones
de admisibilidad.
e) El mandamiento judicial de pronto despacho, estableciendo un plazo razonable que
no podr exceder de diez das hbiles para cumplir lo requerido, bajo apercibimiento
de denuncia del notificado por el delito de desobediencia previsto por el art. 239 del
Cdigo Penal.
El Tribunal podr imponer una multa diaria a la Administracin en caso de
incumplimiento, en beneficio del accionante.
f) La imposicin de costas a la morosa.
Art. 14.- Las costas se impondrn al vencido. En caso de que la sentencia devengue
abstracta por haber cumplido la administracin el acto requerido durante la
sustanciacin del proceso, la accin de amparo quedar concluida sin costas.

48

Art. 15.- La sentencia dictada en juicio de amparo por mora ser irrecurrible,
quedando a los partcipes en mismo derecho para accionar o recurrir por cualquier
otra va en relacin a la cuestin planteada. La sentencia hace cosa juzgada slo
respecto al amparo.
Art. 16.- Las disposiciones del Cdigo de Procedimientos Civil y Comercial, como la L
4642 sern de aplicacin supletoria. No sern admitidos en el amparo recusaciones sin
causa, excepciones, incidentes ni recurso alguno.
Art. 17.- Comunquese, etc.
2) Comentario
Si bien el art. 1 de la ley anuncia ser reguladora el art. 40 de la Constitucin que
trata sobre la accin de amparo, en su art. 2 prev que su presupuesto fctico ser una
situacin objetiva de demora administrativa en el cumplimiento de un deber, por lo que
se ha considerado que esta ley regula sola y especficamente el amparo por mora.
El art. 16 de la ley 4.795 establece que se aplicar supletoriamente el Cdigo de
Procedimiento Civil y Comercial y la Ley de Amparo (Ley 4.642) determinando que no
se admitir recusacin sin causa, excepciones, incidentes ni recurso alguno.
En su art. 1 establece, a modo de presupuesto, que exista una situacin
objetiva de demora administrativa en cumplir un deber concreto en un plazo
determinado. Se entiende comprendido en los alcances de este instituto, tanto las
omisiones en dictar decisiones de fondo como de trmite. La legitimacin activa se
otorga a aquel que haya iniciado actuaciones administrativas, invoque un derecho
subjetivo o un inters legtimo y sea parte en un procedimiento administrativo (art 3)
legitimndose pasivamente en el art. 2 a toda persona pblica, semipblica o privada
con potestad pblica cuando acte en ejercicio de una funcin administrativa pblica.
De all que, expresamente, se permite interponer amparo por mora contra entes pblicos
no estatales.
Si bien el art. 5 establece la competencia para entender en los amparos por mora
a favor de los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil y Comercial o los juzgados de
similar jerarqua de otros fueros que estn de turno, actualmente, en virtud del veto a ese
artculo por el decreto 1430/94 del Poder Ejecutivo, la competencia se encuentra en
cabeza de la Suprema Corte de Justicia.
La Administracin tiene 5 das para presentar el informe. El art. 8 slo hace
referencia a la posibilidad de ofrecer prueba documental.
Junto con Crdoba, son las nicas jurisdicciones que le fijan un plazo al juez
para dictar sentencia. En este caso, el art. 13 establece que se deber resolver en un
plazo no mayor a tres das a contar de la fecha de presentacin de lo requerido.
Como principio general, las costas se imponen al vencido salvo que la
sentencia devengue abstracta por haber cumplido la administracin el acto requerido

49

durante la sustanciacin del proceso, la accin de amparo quedar concluida sin costas.
(art. 14).
C)

Chaco
1) Marco normativo

a) Constitucin Provincial
Artculo 19: Todos los derechos y garantas reconocidos, expresa o implcitamente, en
esta Constitucin, estn protegidos en sus ejercicios por las siguientes acciones . La
accin de amparo proceder contra todo acto u omisin de autoridad o particulares,
que en Corma actual o inminente restrinja, altere, amenace o lesione con arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta, derechos o garantas constitucionales, y siempre que no exista
otra va judicial pronta y eficaz. Podr promoverse ante cualquier juez letrado, sin
distincin de fuero o instancia, y sin formalidad alguna. Los plazos no podrn exceder
en ningn caso de cuarenta y ocho horas y el impulso ser de oficio. El juez podr
declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisin lesivos.
Esta accin tambin podr ser promovida por toda persona fsica o jurdica, para la
defensa de los derechos o intereses difusos o colectivos, los que protegen al ambiente,
al usuario y al consumidor.
Art. 15: La Provincia, dentro de la esfera de sus atribuciones, garantiza a todas las
personas el goce de los siguientes derechos: inc. 5: A peticionar a las autoridades y
a obtener respuesta de ellas; a acceder a la jurisdiccin y a la defensa de sus derechos.
2) Comentario
Aunque en la Provincia de Chaco no se prev expresamente el instituto del
amparo por mora, estando previsto en su constitucin el amparo genrico (art. 19) y
conjugndolo con el derecho a peticionar a las autoridades y obtener respuesta de
ellas (art. 15) bien puede solicitarse judicialmente su reconocimiento.
En similar situacin se encuentran las provincias de Chubut, Jujuy, La Rioja,
Santiago del Estero, Ro Negro y Salta. Sobre este particular sostiene Hutchinson que es
posible recurrir a la va del amparo general para obtener la orden judicial de pronto
despacho169
D)

Chubut
1) Marco normativo

a) Constitucin Provincial (del ao 1957 reformada en 1994)

Art. 58: Cuando una norma imponga a un funcionario o autoridad pblica un deber
expresamente determinado, todo aqul en cuyo inters debe ejecutarse el acto o que
169

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
ps. 61/64.

50

sufra perjuicio material, moral o poltico, por falta del cumplimiento del deber, puede
demandar ante el juez competente su ejecucin inmediata y el juez, previa
comprobacin sumaria de la obligacin ilegal y del derecho del reclamante, dirige al
funcionario o autoridad pblica un mandamiento de ejecucin.
2) Comentario
El art. 58 de su Constitucin prev el amparo por mora autorizando al juez a
emitir un mandamiento de ejecucin. La redaccin de la norma es bastante heterodoxa
en nuestro derecho. La legitimacin activa parece exceder los lmites del derecho
subjetivo o el inters legtimo, pues slo se debera demostrar el inters en la
ejecucin de un acto por parte de una autoridad pblica. La expresin autoridad
pblica de la parte final del artculo, si bien se ha interpretado en forma restrictiva
ciendola a la las autoridades estatales, podra aplicrsela a todos quienes ejercen la
funcin administrativa.
E)

Ciudad Autnoma de Buenos Aires

1) Marco normativo

a) Estatuto de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Art. 14: Toda persona puede ejercer accin expedita, rpida y gratuita de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto u omisin de
autoridades pblicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione,
restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y
garantas reconocidos por la Constitucin Nacional, los tratados internacionales, las
leyes de la Nacin, la presente Constitucin, las leyes dictadas en su consecuencia y los
tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte.
Estn legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurdicas
defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la accin se ejerza contra alguna
forma de discriminacin, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses
colectivos, como la proteccin del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del
patrimonio cultural e histrico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del
consumidor.
El agotamiento de la va administrativa no es requisito para su procedencia.
El procedimiento est desprovisto de formalidades procesales que afecten su
operatividad. Todos los plazos son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el
accionante est exento de costas.
Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se
funda el acto u omisin lesiva.
2) Comentario
El art. 14 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires hace
expresa mencin a las omisiones de las autoridades pblicas. Es a partir de este texto,

51

que regula en forma genrica el amparo, que la jurisprudencia ha dado creacin al

amparo por mora.
As, a partir del fallo Saslavsky170 se considera que contra omisiones de la
autoridad pblica ser procedente el amparo por mora.
Si bien resulta positivo que se haya salvado jurisprudencialmente la falta de
previsin normativa, esta carencia legal genera diferencias a la hora de su aplicacin por
los distintos juzgados, principalmente en lo que hace a las normas rituales, por lo que
algunos tienden a aplicar las normas de la Ley de Amparo y otros el Cdigo Procesal.
En este sentido, destaca Hutchinson que las pautas aplicables por los distintos
juzgados no son siempre idnticas. Generalmente se aplican las normas de la ley de
amparo 16968, pero varios juzgados extienden el plazo para contestar la demanda y
presentar el informe, aplicando para ello el Cdigo Procesal.171
Ser competente el juez de primera instancia en lo contencioso administrativo y
tributario de la ciudad.
Doctrina y jurisprudencia han entendido que el amparo por mora es bilateral,
reconociendo el pleno carcter de demandada de la Administracin, con todas las
consecuencias que ello implica.172 Se ha sostenido que el amparo por mora es una
especie del amparo general, ya que el objeto de cuestionamiento es una omisin estatal.
Especficamente, se trata de la omisin que lesiona el derecho a una decisin fundada,
consagrado en el art. 22 inc. f) ap. 3 Ley de Procedimientos Administrativos. A
semejanza del amparo comn, no parece dudoso que la Administracin reviste el
carcter de parte, y con el dictado de la orden judicial de pronto despacho, tendiente a
que la autoridad resuelva la pretensin intentada en sede administrativa, se agota la
finalidad de esta modalidad de amparo.173
En la causa De Feudis174 se estableci que el plazo para la presentacin del
informe es de cinco das, pudiendo prorrogarse por el mismo trmino si la Procuracin
de la Ciudad lo solicitase fundadamente, aplicndose el principio objetivo de la derrota
a fin de imponer las costas al vencido.
La jurisprudencia ha establecido que la sentencia ser apelable siempre, que al
momento de resolverse, subsista el deber de expedirse emanado de la misma.
170

Saslavsky, Martha Leonor v. GCBA s/ amparo por mora, C. Cont.Adm. y Trib. Bs.As., Sala 2,
29/12/2000.

171

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 74.

172

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 163.

173

TREACY, Guillermo F., Los procesos especiales y el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario
de la Ciudad de Buenos Aires, JA 2003-I-, 1244.

174

CContAdm y Tributario Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Sala II, 4/4/02.

52

Por otra parte, se ha sostenido que cuando los supuestos exigidos para la accin
de amparo no concurren es posible, en el marco del Cdigo Contencioso Administrativo
y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CCAyT), interponer una accin
contenciosa cuya pretensin est basada en la omisin de una autoridad administrativa.
As por ejemplo Eliaschev175, citando a Aurelio Ammirato176 sostiene que Ammirato
analiza diversos institutos procesales del Cdigo local, para concluir que la pretensin
que tiene base en una omisin de la autoridad administrativa se halla entre las que cabe
deducir por ante los estrados judiciales. En este recorrido, el autor destaca la amplitud
de la competencia asignada por el art. 2 CCAyT ; menciona que el art. 4 CCAyT.,
al regular la cuestin de la responsabilidad extracontractual de la autoridad
administrativa, establece cul es el procedimiento cuando la responsabilidad est
derivada de un hecho ilcito (con lgica impecable, se destaca que el hecho ilcito puede
serlo por accin o por omisin, y que si se reconoce la posibilidad de reclamar los daos
y perjuicios motivados por un hecho ilcito constituido por una omisin, sera un
absurdo negar la posibilidad de accionar directamente ante dicha omisin, causa del
dao cuyo resarcimiento aparece expresamente autorizado); resalta la amplitud de la
legitimacin conferida en el art. 6 CCAyT. ; y refiere que las medidas cautelares
incluyen las de contenido positivo (art. 177 CCAyT., ) y que entre las sentencias
pasibles de ser ejecutadas estn previstas aquellas configuradas por condenas a un hacer
(art. 411 CCAyT) La conclusin es, entonces, claramente favorable a la admisin de
una pretensin basada en la omisin de una autoridad administrativa en el marco de la
accin contencioso administrativa ordinaria regulada en el Cdigo local.
F)

Crdoba
1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 52: Para el caso de que esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a
un funcionario, reparticin o ente pblico administrativo un deber concreto a cumplir
en un plazo determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimiento
judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobacin sumaria de los hechos enunciados, de la obligacin legal y del inters
del reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que
prudencialmente establezca.
b) Ley 8508177

175

ELIASCHEV, Nicols, Respuestas judiciales frente a las conductas omisivas de los poderes pblicos
en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, JA 2003-I, 1395.

176

AMMIRATO, Aurelio L., "Demandas por omisin en el Contencioso de la Ciudad Autnoma", REDA,
vol. 13, Buenos Aires, Depalma, 2001, p. 301 y ss.

177

Reglamentaria del amparo por mora administrativa. Sancionada 31/10/1995; promulgada el 13/11/1995
y publicada el 17/11/1995.

53

Art. 1: Procedencia. Legitimacin activa. Toda persona tiene derecho a interponer

accin de amparo por mora de la administracin contra funcionarios, reparticiones o
entes pblicos administrativos que no hubieran cumplido debidamente dentro de un
plazo determinado un deber concreto impuesto por la Constitucin, una ley u otra
norma, siempre que la omisin afecte un derecho subjetivo o un inters legtimo.
Art. 2.- Legitimacin pasiva. Son funcionarios, reparticiones o entes pblicos
administrativos, a los fines de la presente ley, los del Estado provincial, cualquiera
fuera el poder, y de los municipios y comunas, centralizados o descentralizados, y
cualquier otro rgano o persona de derecho pblico estatal o no estatal, dotado de
potestad pblica, en todos los casos en que acten en ejercicio de la funcin
administrativa.
Art. 3.- Obstculos. No ser admisible la accin de amparo por mora de la
administracin cuando la intervencin judicial comprometa directa o indirectamente la
regularidad o continuidad de un servicio pblico o de actividades estatales esenciales.
Art. 4.- Competencia. Conocern en la accin de amparo por mora de la
administracin, en instancia nica, los tribunales con competencia en materia
contencioso-administrativa correspondientes al domicilio de la demanda o, a eleccin
del demandante, al lugar donde debi cumplirse el deber cuya mora se invoca.
Art. 5.- Demanda. Requisitos. La demanda se interpondr por escrito y deber
contener:
1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de
persona jurdica, su denominacin, domicilio social, domicilio constituido, el nombre
de sus representantes y datos de inscripcin registral cuando correspondiera.
2) Relacin circunstanciada del deber omitido por la administracin, con indicacin
precisa del derecho subjetivo o inters legtimo afectados, de la norma que
predetermine en concreto la obligacin y de la autoridad administrativa involucrada.
3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que
se invoque representacin legal o mandato de terceras personas, se acompaarn con
la demanda los instrumentos legales que lo acrediten.
Art. 6.- Admisibilidad. El tribunal deber pronunciarse sobre la admisibilidad de la
accin dentro de las veinticuatro horas de presentada.
Si sta fuera manifiestamente inadmisible, la rechazar ordenando su archivo.
Cuando la demanda adoleciera de defectos o resultase oscura, se emplazar al
demandante para que la subsane en el trmino de veinticuatro horas, bajo pena de
rechazarla. Subsanada, se resolver lo que corresponda sobre su admisibilidad en
igual plazo.
Art. 7.- Citacin y pedido de informe. Admitida la demanda, el tribunal emplazar a la
administracin involucrada para que en el trmino de cinco das produzca informe
sobre la mora objeto del amparo.

54

En ese mismo trmino la administracin podr solicitar participacin y contestar la

demanda, sin perjuicio de su obligacin de producir el informe requerido.
Art. 8.- Cuestiones previas. Recusacin. No se admitir la recusacin sin invocacin de
causa, la reconvencin, la articulacin de incidentes ni el planteamiento de cuestiones
previas.
Art. 9.- Pruebas. Las pruebas debern ofrecerse y las documentales acompaarse con
la demanda, con su contestacin o con el informe.
Solamente se admitirn aquellas medidas de prueba que sean pertinentes y que resulten
compatibles con el carcter sumarsimo del proceso. No se admitir la absolucin de
posiciones y el nmero de testigos no podr exceder de tres por cada parte.
Cuando las pruebas documentales no estuvieren disponibles para la parte que las
ofrece, bastar que las individualice indicando el lugar donde se encuentran a los fines
de ser requeridas.
Si alguna de las partes hubiera ofrecido prueba, deber ordenarse su inmediata
produccin, fijndose la audiencia respectiva, que deber tener lugar dentro del tercer
da a contar desde el vencimiento del plazo del art. 7. Si existiera prueba pendiente de
produccin por causas ajenas a la diligencia de las partes, el juez podr ampliar dicho
trmino por igual plazo, por nica vez.
Art. 10.- Sentencia. Costas. El tribunal dictar sentencia no ms all de cuarenta y
ocho horas de vencido el trmino del art. 7 o, si se hubiera abierto a prueba la causa,
de vencido el plazo del art. 9.
La sentencia que admita el amparo contendr el mandamiento de cumplir el deber
dentro de un trmino prudencial. Podr tambin disponer se notifique al superior
jerrquico de la autoridad Administrativa que hubiera incurrido en mora, a los efectos
que hubiere lugar.
Las costas se impondrn al vencido, sin perjuicio de que el tribunal hallare mrito
suficiente para disponer un criterio diferente de distribucin, de acuerdo con las
particularidades del caso, debiendo fundar suficientemente su resolucin en el ltimo
supuesto.
En caso de desobediencia al mandato de pronto despacho que contuviera la sentencia,
el tribunal girar los antecedentes al rgano judicial competente en materia penal.
Art. 11.- Recursos. Las resoluciones sern irrecurribles. Contra la sentencia las partes
podrn interponer solamente los recursos extraordinarios previstos por L 7182.
Art. 12.- Perentoriedad. Impulso procesal. Todos los plazos establecidos en la presente
ley son de carcter perentorio. El Tribunal ejerce la direccin del proceso y su trmite
ser impulsado de oficio.
Art. 13.- Normas supletorias. En todo lo no previsto por la presente ley y en cuanto
resulte compatible con las disposiciones precedentes y con el carcter sumarsimo del

55

trmite, sern de aplicacin supletoria la ley que reglamenta la Accin General de

Amparo, el Cdigo Contencioso-Administrativo y el Cdigo Procesal Civil Ver texto, en
ese orden.
Art. 14.- Norma transitoria. La presente ley ser de aplicacin a las causas iniciadas
con posterioridad a su entrada en vigencia.
Art. 15.- Comunquese al Poder Ejecutivo.
2) Comentario
El art. 52 de la constitucin cordobesa prev expresamente el amparo por mora.
A su vez, existe una ley especial que regula esta accin especial (ley 8508).
La ley determina un orden de leyes de aplicacin supletoria: ley reglamentaria
de la accin general de amparo, Cdigo Contencioso Administrativo y Cdigo Procesal
Civil, condicionado a que resulte compatible con las disposiciones de la ley especial y el
carcter sumarsimo del trmite. Esta previsin representa un gran avance en torno a
otros regmenes, en los que las discusiones sobre este tema resultan ya agotadoras.
Se establece como presupuesto que haya una omisin en el cumplimiento de un
deber (art. 1), interpretando la jurisprudencia que deber acreditarse una dilacin
excesiva en la resolucin de una peticin y que procede este instituto ante cualquier
pedimento formulado en sede administrativa.178
Tal como lo resalta Hutchinson, este rgimen jurdico no exige que quien inicie
el amparo por mora sea parte en un procedimiento administrativo pues el art. 1 legitima
a Toda persona... siempre que la omisin afecte un derecho subjetivo o un inters
legtimo.179
Por otra parte, se aclara que la intimacin se har contra quien sea responsable
del deber omitido ya sea funcionarios, reparticiones o entes pblicos
administrativos.
Conforme lo dispuesto por el art. 2, es posible interponer amparo por mora
contra todos aquellos entes que ejerzan la funcin administrativa.
La ley aclara que, en principio, la Administracin no es parte en el amparo por
mora, salvo que expresamente lo solicite y conteste la demanda, lo cual no la releva de
la obligacin de presentar el informe teniendo para ello 5 das (art. 7).
Se ha optado por un criterio de relativa amplitud probatoria, pues se declaran
admisibles las pruebas pertinentes y compatibles con el carcter sumarsimo del

178

C2aContAdm Crdoba, 21/9/87, LLC, 1998-566.

179

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 120.

56

proceso, no permitindose el ofrecimiento de la confesional, y de ms de tres testigos

(art. 9).
En esta Provincia, junto con Catamarca, rigen las nicas normas de amparo por
mora que le fijan un plazo al juez para dictar sentencia. El art. 7 dispone que el juez
tendr 48 horas para dictar sentencia una vez vencido el plazo para presentar el informe
o, en su caso, de vencido el plazo de prueba.
Las costas se imponen al vencido, sin perjuicio de que el tribunal considere que
hay mrito para disponer un criterio diferente de distribucin, de acuerdo con las
particularidades del caso. En caso de desobediencia al mandato de pronto despacho se
deben girar los antecedentes al fuero penal (art. 10).
G)

Corrientes
1) Marco normativo

a) Ley 3460180
CAPTULO VII: AMPARO POR MORA
Art. 216. El que fuere parte de un expediente administrativo podr presentarse ante el
juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial en turno de la capital solicitando que
se libre orden de pronto despacho. La orden ser procedente cuando la autoridad
administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en el caso de no existir stos,
si hubiere transcurrido uno que excediere -segn criterio del juez- lo razonable, sin
emitir dictamen, o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
Art. 217. Presentando el petitorio, si el juez lo estimare pertinente en atencin a las
circunstancias, requerir a la autoridad administrativa interviniente que en plazo que
se fije, nunca mayor de diez das informe sobre la causa de mora aducida.
Art. 218. El pedido de informe se dirigir simultneamente al rgano superior del
organismo de que se trate y al funcionario que se encontrare en mora respecto al
procedimiento, segn la denuncia que se formule.
Art. 219. Contestado el requerimiento, o si no se le hubiese evacuado, vencido el plazo
para ello, resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden que
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable, despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y la
complejidad del dictamen o trmite pertinente.
Art. 220. La resolucin ser notificada a los funcionarios mencionados en el art. 218.
Art. 221. La desobediencia a la orden librada segn el art. 219, har aplicable las
sanciones a que hubiere lugar y transcurrido el plazo fijado conforme a dicha
180

Ley de Procedimiento Administrativo. Sancionada el 22/11/1978; promulgada el 22/11/1978; publicada

el 30/01/1979.

57

disposicin legal, se tendr por agotada la instancia administrativa a los efectos del
art. 222, quedando expedita la va judicial si correspondiere.
2) Comentario
Esta provincia prev el amparo por mora en la Ley de Procedimiento
Administrativo (arts. 216 a 221). A diferencia de lo que ocurre en la mayora de las
provincias, en Corrientes se intima a presentar el informe correspondiente no slo al
rgano que ha incumplido los plazos sino tambin al superior.
En cuanto al trmite, y en todo aquello no regulado expresamente, ser de
aplicacin el Cdigo Procesal Civil y Comercial (art. 5).
El requisito de procedencia ser que la autoridad hubiera dejado vencer los
plazos y para el caso que no los hubiera, que se excedieran los trminos razonables. Se
entiende comprendido en los alcances de este instituto tanto, las omisiones en dictar
decisiones de fondo como de trmite, y se legitima a todo aquel que acredite ser parte en
un expediente administrativo (art. 216).
A su vez, conforme lo dispuesto por el art. 2 de la ley procedimental, es posible
interponer amparo por mora contra entes pblicos no estatales: Las normas de esta ley
se aplicarn tambin en la forma establecida en el artculo anterior, a las personas
pblicas no estatales y a las privadas que ejerzan funcin administrativa por
delegacin estatal, salvo, en ambos casos, que lo impida la naturaleza del ente o de su
actividad.
El juez no puede fijar un plazo mayor a diez das para la presentacin del
informe. No se confiere a la Administracin el carcter de parte en forma expresa, pues
se lo emplaza nicamente a contestar el informe solicitado por el juez en el trmino que
el Juez indique (art. 217). Son de aplicacin, entonces, las reflexiones sobre el carcter
unilateral o bilateral de la accin efectuadas al tratar la legislacin nacional.
Como se dijo, la originalidad correntina consiste en que la intimacin de
presentar informe se dirige no slo al funcionario que se encontrare en mora sino
tambin al rgano superior del organismo, con la sana intencin de poner en evidencia
los incumplimientos del subordinado (art. 218).
No se hace especificacin alguna en relacin a los recursos contra la sentencia,
por lo que se entiende que se aplicarn los principios generales, resultando plenamente
apelable la misma.
En una disposicin final poco feliz, se afirma, expresamente, que si se incumple
la sentencia dispuesta por el juez se tiene por agotada la va administrativa (art. 221). Si
se ha recorrido este tortuoso camino procesal es, precisamente, porque se busca lograr
una resolucin expresa, pues en caso contrario se hubiera transitado por la va del
silencio negativo del art. 112 del cdigo de procedimientos provincial. En vez de esta
afirmacin innecesaria e incompatible con la naturaleza del amparo por mora, bien se
pudieron contemplar los medios para hacer cumplir la sentencia a la administracin

58

reticente como, por ejemplo, la imposicin de sanciones conminatorias, o multas

personales al funcionario.
H)

Formosa
1) Marco normativo

a) Decreto-ley 971/1980 de Procedimientos Administrativos.181

Seccin VIII: Mora (amparo por mora de la administracin): Art. 110. El que fuere
parte en un expediente administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden de
pronto despecho. Dicha orden ser procedente cuando la autoridad administrativa
hubiera dejado vencer los plazos fijados -y en caso de no existir stos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable- sin emitir el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el
petitorio, el juez se expedir sobre su procedencia, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente, requerir a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la
demora aducida. La decisin del juez ser inapelable. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn
la naturaleza y complejidad del dictamen o trmite pendiente.
Art. 111. La desobediencia a la orden de pronto despacho emitida por el juez, en que
incurrieren los funcionarios y empleados de la administracin, ser puesta en
conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos, a efectos de la
sancin disciplinaria que proceda, todo ello sin perjuicio de que el juez actuante le d
intervencin a la justicia penal, por si la desobediencia importare la comisin de un
delito.
2) Comentario
Esta provincia regula el amparo por mora en su ley de procedimientos
administrativos (arts. 110 y 111). La ley establece que en cuanto al trmite, y en todo
aquello no regulado expresamente, ser de aplicacin el Cdigo Procesal Civil y
Comercial (art. 113).
Se prev como requisito de procedencia que se hubieran dejado vencer los
plazos y para el caso que no los hubiera, que se excedieran los trminos razonables.
Quedan comprendidos en los alcances de este instituto tanto las omisiones en dictar
decisiones de fondo como de trmite, y se legitima a todo aquel que acredite ser parte en
un expediente administrativo.
No se confiere en forme expresa el carcter de parte a la Administracin, cuya
participacin se limitara a contestar el informe solicitado por el juez en el plazo que
ste indique. Slo ser admisible la prueba documental.
181

Sancionada el 17/12/1980; publicada el 29/12/1980.

59

Las previsiones sobre la apelabilidad son similares a los de la ley nacional,

declarando la inapelabilidad de la providencia que declara admisible o inadmisible la
interposicin del amparo.
I)

Jujuy
1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 33.- Derecho de Peticin: Queda asegurado el derecho de peticin individual
o colectiva ante las autoridades, como as tambin el de recurrir sus decisiones,
quienes estarn obligadas a pronunciarse dentro del plazo que establezca la ley o en su
defecto en el que fuere razonable. Es un deber de la administracin pblica la
simplificacin y agilizacin de trmites.
Artculo 41: Amparo para otros derechos y garantas constitucionales: 1.- Toda
persona puede deducir demanda de amparo contra cualquier decisin, acto u omisin
de una autoridad administrativa provincial o municipal, as como de entidades o de
personas privadas que amenacen, restrinjan o impidan de una manera ilegtima el
ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitucin Nacional o por esta
Constitucin, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin dao
grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o
reglamentos para reparar el agravio, lesin o amenaza.
2.- El procedimiento de la demanda de amparo ser breve , de rpido trmite y de
pronta resolucin, debiendo seguirse la va ms expeditiva establecida por los cdigos
o leyes procesales, sin perjuicio de lo que dispusiere el juez o tribunal para abreviar los
plazos y adaptar las formas ms sencillas exigidas por la naturaleza de la cuestin.3.- Cuando mediare urgencia, el juez o tribunal que entienda en la demanda de
amparo, an antes de darle trmite y sin or a la otra parte, puede disponer las medidas
cautelares que estimare ms eficaces para garantizar los efectos de la resolucin
judicial a dictarse.4.- Todo funcionario o empleado, sin excepcin, est obligado a dar inmediato
cumplimiento a las rdenes que imparta el juez del amparo.2) Comentario
El amparo por mora es de creacin jurisprudencial a partir del instituto del
amparo (art. 41) y del derecho de peticin (art. 33).
En este sentido, Gastn Rosenberg182 cita en su artculo la causa Guanca
Claudia Viviana c/ Ministerio de Bienestar Social s/ amparo por mora resuelta por el
Tribunal en lo contencioso de la Provincia de Jujuy (31/6/2000) y afirma que en ella
182

ROSENBERG, Gastn, Breves consideraciones sobre el amparo por mora de la administracin, LL

NOA 2001-563.

60

el Tribunal, respetando los principios que rigen en la materia (la competencia es

obligatoria e improrrogable), dio curso a la accin de amparo por mora, ordenando a la
administracin a dictar un acto expreso debidamente fundado que permitiera hacer
conocer al particular cul era su voluntad respecto del reclamo.
Una vez ms es la jurisprudencia quien juega un papel fundamental en el
reconocimiento del amparo por mora ante la falta de previsin normativa expresa.
J)

La Pampa
1) Marco normativo

a) Ley 951: Procedimiento administrativo183

TTULO VIII: Amparo por mora de la Administracin.
Art. 95. El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar
judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando
la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no
existir stos, si hubiera transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, el juez se expedir sobre su procedencia, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso y, si lo estimare pertinente, requerir a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la
demora aducida. La decisin del juez ser inapelable. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que se le hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn
la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes. Ser juez competente el
de primera instancia con jurisdiccin en materia civil y comercial.
Art. 96. La desobediencia a la orden de pronto despacho emitida por el juez, en que
incurrieren los funcionarios y empleados de la administracin ,ser puesta en
conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos, a efectos de la
sancin disciplinaria que proceda, todo ello sin perjuicio de que el juez interviniente le
d intervencin a la justicia penal, por si la desobediencia importare la comisin de un
delito.
2) Comentario
La Pampa legisl el amparo por mora en su norma regulatoria del procedimiento
administrativo (arts. 95 a 96).
Se prev como requisito de procedencia que se hubieran dejado vencer los
plazos fijados, y para el caso que no los hubiera, que se excedieran los trminos
razonables. Se comprenden dentro de este instituto tanto las omisiones en dictar

183

Sancionada el 12/9/1979; promulgada el 12/9/1979; publicada el 23/11/1979.

61

decisiones de fondo como de trmite y legitimando a todo aquel que acredite ser parte
en un expediente administrativo.
La decisin del juez de intimar o no a la presentacin de informe es inapelable,
en forma similar a la ley nacional. El plazo para la presentacin del informe lo fija el
juez.
En el art. 96 se prev que la desobediencia a la orden judicial de pronto
despacho ser puesta en conocimiento de la autoridad superior, siendo asimismo
facultad del juez interviniente la de dar intervencin a la justicia penal en caso de
considerar que la desobediencia importare la comisin de un delito.
K)

La Rioja
1) Marco normativo

a) Constitucin
Art. 28: Amparo: Proceder la accin de amparo contra cualquier decisin, acto u
omisin de autoridad o de particulares que, con manifiesta ilegalidad o arbitrariedad,
pusiere en peligro actual o inminente, restringiere, limitare o amenazare el ejercicio de
los derechos reconocidos en esta Constitucin o en la Constitucin Nacional, a fin de
que el juez arbitre los medios para el inmediato restablecimiento del ejercicio del
derecho afectado. Esta accin proceder siempre que no pudieren utilizarse por
razones de urgencia los medios ordinarios sin dao grave e irreparable y no procediese
el recurso de hbeas corpus.
Cuando una disposicin legal imponga a un funcionario un debe expresamente
determinado, todo aquel en cuyo inters debe ejecutarse el acto o cumplirse la
abstencin y sufriere perjuicio material, moral o poltico por falta injustificada del
cumplimiento del deber, puede demandar ante el juez competente su ejecucin
inmediata, quien previa comprobacin sumaria de la obligacin legal y del derecho del
reclamante, dirigir al funcionario un mandamiento de ejecucin o de prohibicin
segn el caso.
Art. 41: Derecho de Peticin: Queda establecido el derecho de peticionar a las
autoridades, que puede ser ejercido individual o colectivamente sin que la publicacin
de dichas peticiones d lugar a la aplicacin de penalidad alguna a quien lo formule.
La autoridad a que se haya dirigido la peticin est obligada a comunicar por escrito
al solicitante la resolucin pertinente.
2) Comentario
El amparo por mora es creacin jurisprudencial en base al art. 28 de su
constitucin que regula el amparo en forma genrica, permitiendo al juez librar
mandamiento de ejecucin o prohibicin segn el caso, y al art. 41 que reconoce el
derecho de peticin.
Justamente esta falta de regulacin legal trae aparejada incertidumbres prcticas
tales como qu tipos de recursos seran procedentes. En este sentido, con fecha

62

12/3/1993 el Superior Tribunal de La Rioja dispuso que la resolucin recada en un

Recurso de Amparo por Mora de la Administracin poda ser atacada por va de recurso
de revocatoria. Tal conclusin fue criticada en la nota al fallo efectuada por Ricardo
Mercado Luna184 quien asever que tratndose la resolucin recada en un amparo
por mora contra la Administracin Pblica, de una sentencia y no de un simple auto o
decreto, no corresponde la utilizacin contra dicha sentencia de la va impugnativa del
recurso de revocatoria. A la razn procesal de esta improcedencia, se aaden slidos
fundamentos de fondo como lo son, por ejemplo, la necesidad de resguardar el principio
de seguridad jurdica e impedir la desnaturalizacin de este remedio heroico para
combatir la burocracia.
Por otra parte, en la nota nmero cuatro del comentario al fallo referido,
Mercado Luna hace referencia al proyecto de reglamentacin del art. 28 de la
Constitucin Riojana efectuado mediante mensaje del Poder Ejecutivo N 148 del
20/10/1992 afirmando que mediante el mismo se propuso en el art. 1 otorgar al Superior
Tribunal la competencia para entender en instancia nica las acciones por mora de la
Administracin.
L)

Ro Negro
1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 44: Mandamiento de ejecucin: Para el caso de que esta Constitucin, una ley,
decreto, ordenanza o resolucin, imponga a un funcionario o ente pblico
administrativo un deber concreto, toda persona cuyo derecho resultare afectado por su
incumplimiento, puede demandar ante la justicia competente la ejecucin inmediata de
los actos que el funcionario o ente pblico administrativo hubiere rehusado cumplir. El
juez, previa comprobacin sumaria de los hechos denunciados, libra un mandamiento y
exige el cumplimiento inmediato del deber omitido.
2) Comentario
El art. 44 de su Constitucin regula el amparo por mora, pues permite al juez
librar mandamiento de cumplimiento de la omisin.
M)

Salta
1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 25: Derecho de reunin y peticin: Queda asegurado a todas las personas el
derecho de reunin pacfica para tratar asuntos pblicos o privados, siempre que no
turben el orden pblico, as como tambin el de peticionar individual o colectivamente
184

Nota a fallo del Superior Tribunal de Jujuy de fecha 12/3/1993 efectuada por MERCADO LUNA,
Ricardo, LL, 1994-A, 453.

63

ante todas o cada una de las autoridades. En ningn caso una reunin de personas
puede atribuirse la representacin de los derechos del pueblo, ni peticionar en su
nombre.
Artculo 87: AMPARO La accin de amparo procede frente a cualquier decisin, acto u
omisin arbitrarios o ilegales de la autoridad, excepto la judicial, o de particulares,
restrictivos o negatorios de las garantas y derechos subjetivos explcitos o implcitos
de esta Constitucin, tanto en el caso de una amenaza inminente cuanto en el de una
lesin consumada, a los fines del cese de la amenaza o del efecto consumado.
Todo Juez Letrado es competente para entender en la accin, an en el caso que
integrare un tribunal colegiado. La accin de amparo nace de esta Constitucin y su
procedencia no queda sujeta a las leyes que regulen las competencias de los jueces.
El Juez de amparo escucha a la autoridad o particular de quien provenga la amenaza o
la restriccin en un plazo breve y perentorio, pudiendo habilitar al efecto horas y das
inhbiles.
Producida la prueba, si correspondiera, la sentencia se dictar en un plazo mximo de
cinco das y podr ser recurrida dentro de tres das.
Los recursos nunca suspenden la ejecucin de la sentencia cuando la misma acoge la
pretensin del amparado.
La accin se interpone a travs de formas fehacientes, sean cuales fueren stas.
Salvo en el caso de hechos de inusitada excepcionalidad quedan prohibidas la
recusacin y excusacin de los jueces. En estos casos se remitirn los autos que
admitan aqullas al Ministerio Pblico para que ste decida si dan lugar a la
promocin del procedimiento de remocin del Juez.
La no prestacin injustificada por parte del Estado de los servicios educativos, de salud
y de otros esenciales da lugar a esta accin.
Todas las contingencias procesales no previstas en este artculo son resueltas por el
Juez del amparo con arreglo a una recta interpretacin de esta Constitucin.
El Juez puede declarar la inconstitucionalidad de la norma en la que se funda el acto u
omisin lesiva.
Son nulas y sin valor alguno las normas de cualquier naturaleza que reglamenten la
procedencia y requisitos de esta accin.
2) Comentario
Si bien no prev el amparo por mora, el mismo podr interponerse a partir de las
previsiones constitucionales del derecho de peticin (art. 25) y el amparo (art. 87).

64

N)

San Juan
1) Marco normativo

a) Ley 3784. Procedimiento administrativo185

Ttulo IV: Amparo por mora de la administracin.
Art. 22. El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar
judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando
la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados -y en caso de no
existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable- sin emitir
el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atencin a las
circunstancias, requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo
que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn
la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes.
Art. 23. La desobediencia a la orden de pronto despacho ser puesta en conocimiento
de la autoridad superior correspondiente al funcionario que hubiere incurrido en ella,
a los efectos de la sancin disciplinaria que proceda.
2) Comentario
San Juan regula el amparo por mora en los arts. 22 a 23 de la ley de
procedimientos administrativos.
La regulacin del instituto no tiene caractersticas particulares, siendo de
aplicacin los principios enunciados para redacciones similares.
O)

San Luis
1) Marco normativo

a) Constitucin
Art. 46: Amparo de mora: Toda persona que sufra un perjuicio material, moral o de
cualquier naturaleza, por incumplimiento del deber que una ley u ordenanza imponga a
un funcionario o entidad pblica en forma expresa o determinada, puede demandar
ante el juez competente, la ejecucin inmediata del o los actos que el funcionario o
entidad pblica rehuse cumplir. El juez, previa comprobacin sumarsima de los hechos
denunciados y el derecho invocado, libra el mandamiento encaminado a exigir el
cumplimiento inmediato del deber omitido.

185

Sancionada el 09/03/1973; promulgada el 09/03/1973; publicada el 06/06/1973.

65

b) Ley 5474. Ley de amparo186

Captulo II: De la accin de amparo por mora de la administracin. De los plazos
procesales administrativos.
Art. 17. En la Administracin Pblica provincial, centralizada y descentralizada,
inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos de seguridad, y toda vez
que para un determinado trmite no exista un plazo expresamente establecido por
normas especiales, regirn los siguientes plazos procesales administrativos:
a) Para las citaciones, intimaciones, emplazamientos y vistas: Cinco (5) das.
b) Providencias de mero trmite administrativo: Cinco (5) das.
c) Notificaciones: Cinco (5) das contados a partir del acto de que se trate o de
producidos los hechos que deban darse a conocer;
d) Informes y dictmenes: Diez (10) das, con excepcin de los informes tcnicos, en
cuyo caso el plazo podr ampliarse de acuerdo a la naturaleza y complejidad del
asunto.
e) Decisiones sobre cuestiones de fondo fundadas en las peticiones de los interesados y
recursos administrativos: Cuarenta (40) das a contar de la fecha en que las
actuaciones estuvieren, con los dictmenes y vistas legales pertinentes, en estado de
dictar resolucin definitiva.
f) Cuestiones incidentales: Veinte (20) das.
Los plazos se contarn por das hbiles administrativos, salvo disposicin legal en
contrario, y sern obligatorios para la administracin y los interesados.
Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratara de casos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 Ver texto del
Cdigo Civil.
Antes del vencimiento de un plazo podr la administracin, de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin por el tiempo razonable que fijare, mediante
providencia y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros.
DEL SILENCIO O AMBIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN
Art. 18. El silencio o ambigedad de la administracin frente a pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto se interpretarn como negativa. Slo
mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeran un plazo determinado para el pronunciamiento,
ste no podr exceder de cuarenta (40) das contados a partir de la fecha en que las
186

Sancionada el 17/3/2004; promulgada el 26/3/2004; publicada el 21/4/2004.

66

actuaciones estuvieren en estado de dictar resolucin definitiva por autoridad

competente, con los informes, dictmenes y vistas legales pertinentes. Si transcurren
tres (3) meses desde que un asunto se encuentre en estado de dictar resolucin
definitiva, sin que la autoridad competente se pronuncie, se considerar que hay
denegacin tcita por silencio de la administracin.
DEL AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN
Art. 19. En los casos de amparo por mora que prev el art. 46 de la Constitucin de la
Provincia de San Luis, la persona fsica o jurdica, que sea parte en un expediente
administrativo, podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Previo
a recurrir a la va judicial del interesado deber intimar fehacientemente y por escrito,
por el trmino de cinco (5) das, al empleado, agente, funcionario, autoridad o entidad
pblica para que cumpla con el deber omitido. Dicha intimacin ser procedente
cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados, sin emitir
el dictamen, informe, vista o resolucin de mero trmite. En caso de resolucin de
fondo ser de aplicacin lo dispuesto en el art. 18.
DEL TRMITE PROCESAL DEL AMPARO POR MORA ADMINISTRATIVA
Art. 20. a) El amparo por mora administrativa se interpondr por ante el juez de
Primera Instancia ms inmediato de cualquier fuero de la primera circunscripcin
judicial de la provincia de San Luis.
b) Interpuesto el amparo por mora, el juez si lo estimare procedente atendiendo a las
circunstancias, requerir al funcionario o autoridad administrativa interviniente que,
en el plazo de tres (3) das hbiles, constituya domicilio legal, informe sobre la causa
de la demora aducida y la exactitud de los hechos que motivan el reclamo y ofrezca
prueba. La notificacin del requerimiento del informe se efectuar en la forma prevista
por los arts. 339 y 341 del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la provincia.
c) Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se haya evacuado, y
producidas las pruebas, se resolver lo pertinente sobre la mora, librndose orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn la naturaleza o
complejidad del dictamen, informe o trmites, pendientes.
d) Contra la resolucin que dicte el juez concediendo o denegando el amparo por mora
administrativa, podr interponerse recurso de apelacin dentro del trmino de tres (3)
das contados a partir de la notificacin de aqulla por ante la Cmara de Apelaciones
que corresponda. El recurso de apelacin ser interpuesto y fundado ante el juez que
dict la resolucin, quien lo conceder en el da y mandar elevar las actuaciones al
Tribunal de Apelaciones, el que deber resolver sin sustanciacin alguna dentro del
plazo de cinco (5) das computados desde la recepcin del expediente en su Mesa de
Entradas.
e) Las costas sern a cargo del accionante si el amparo por mora administrativa fuera
rechazado, y en caso de ser declarado procedente, a cargo del funcionario que,

67

habiendo sido intimado en la forma y por el trmino previsto en esta ley, no

cumpliment su obligacin administrativa.
f) No proceder en el amparo por mora el dictado de medidas cautelares contempladas
por los arts. 230 , 231 , 232 y 233 del Cdigo de Procedimientos Civiles y Comerciales
de la provincia, ni las medidas preparatorias que prevn los arts. 323 y siguientes del
mismo Cdigo de Procedimientos.
2) Comentario
El art. 46 de la Constitucin puntana prev expresamente la posibilidad de
solicitar el auxilio judicial ante la demora administrativa.
Dentro de la Ley General de Amparo, en el captulo II, se reglamenta el amparo
por mora. Es el nico rgimen que establece como requisito previo a la interposicin
judicial del amparo por mora que se efecte una intimacin administrativa por 5 das.
El presupuesto de procedencia es la omisin de tramitar o resolver dentro de los
plazos en el procedimiento administrativo (art. 19), sin mencionar el parmetro de la
razonabilidad para los casos en que no haya plazos especficos, como lo hacen otros
marcos normativos nacionales. Este artculo aclara expresamente que la intimacin se
har contra quien sea responsable del deber omitido ya sea empleado, agente,
funcionario, autoridad o entidad pblica.
El art. 17 establece plazos en forma genrica para los casos en que no exista un
trmino especfico. Asimismo, determina que estos plazos genricos no sern de
aplicacin para las fuerzas armadas. En atencin a esta circunstancia ha dicho
Hutchinson que: Como no hay plazo fijado para las fuerzas de seguridad, pareciera que
la idea del legislador ha sido excluirlas del amparo por mora, lo cual, si es as en la
prctica, resulta criticable.187
Por ello se plantea un interrogante, dado que, al estar excluidas las fuerzas de
seguridad de los plazos que se fijan en forma subsidiaria, y no teniendo ellas un trmino
especfico de resolucin, pareciera que no resultara viable un amparo por mora desde
que el mismo procede cuando la autoridad hubiere dejado vencer los plazos fijados
(art.19).
Conforme lo dispuesto por el artculo 46 de la Constitucin sera posible
extender el amparo por mora ms all de las fronteras estatales. Vase que se menciona
a las entidades pblicas, sin agregar el calificativo de estatal o no estatal. Sin embargo,
el art. 19 de la ley 5474 parece limitar su procedencia a los entes administrativos puesto
que establece que la intimacin ser procedente cuando la autoridad administrativa
hubiere dejado vencer los plazos fijados.
Pareciera que, durante este proceso, la Administracin es tenida como parte,
pues de abrirse el amparo, el juez requerir al funcionario o autoridad administrativa
187

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 127.

68

interviniente que, en el plazo de tres (3) das hbiles, constituya domicilio legal, informe
sobre la causa de la demora aducida y la exactitud de los hechos que motivan el reclamo
y ofrezca prueba. La notificacin del requerimiento del informe se efectuar en la forma
prevista por los arts. 339 y 341 del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la
provincia. (art. 20 inc a).
El informe deber presentarse en el plazo de tres das.
El captulo especfico donde se regula el amparo por mora no fija plazo para
resolver. Sin embargo, atento que en la misma ley se regula el amparo genrico y an
cuando no se disponga expresamente su aplicacin supletoria, el plazo de dos das del
juez para resolver el amparo genrico debiera servir de parmetro para la resolucin del
amparo por mora.
Las costas se imponen al accionante si la accin fuera rechazada. Si se acoge las
carga al funcionario que, habiendo sido intimado en la forma y por el trmino previsto
en esta ley, no cumpli su obligacin.
Contra la sentencia final procede el recurso de apelacin, debiendo el Tribunal
de Apelaciones resolver en cinco das.
P)

Santiago del Estero

1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 61: Amparo por mora. En los casos que esta Constitucin, una ley u otra
norma impongan a un funcionario, reparticin o ente pblico administrativo, un deber
concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede demandar su
cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el
funcionario, reparticin o ente pblico administrativo hubiera rehusado cumplir. La ley
reglamentar el ejercicio de esta garanta.
2) Comentario
El art. 61 de su constitucin prev expresamente este instituto, legitimando
activamente a toda persona afectada.
An cuando no se ha dictado norma reglamentaria del mismo, el Superior
Tribunal de la Provincia ha ratificado su procedencia. En efecto, en la causa Ruffa de
Areal Elena c/ IOSEP s/ Accin de amparo por mora188 el Alto Tribunal sostuvo que la
falta de previsin legal no resulta impedimento para la promocin de un amparo por
mora atento la interpretacin y jerarqua de las normas constitucionales, trayendo a
colacin en el considerando sexto lo dicho por la Corte Suprema en la causa Siri

188

Superior Tribunal de Santiago del Estero; sentencia del 15/8/1999 citada por ROSENBERG, Gastn,
Breves consideraciones sobre el amparo por mora de la administracin, cit., LL NOA 2001-563.

69

(Fallos, 239:459). En este sentido, Rosenberg189, en un artculo donde comenta este

fallo, sostuvo que Resulta plausible que el Superior Tribunal adopte esta postura y ms
an la cita a un fallo que hizo historia en el derecho argentino donde la Corte por un
cambio en la composicin de sus miembros modific la doctrina tradicional hasta el
momento y por primera vez dijo (siguiendo a Joaqun V. Gonzlez): las garantas
individuales existen y protegen a los individuos por el slo hecho de estar consagradas
en la Constitucin e independientemente de las leyes reglamentarias, debiendo los
jueces adoptar las soluciones que mejor aseguren los grandes objetivos para los que fue
dictada la Constitucin.
Por otra parte, Rosenberg contina afirmando que el Tribunal sostuvo es
contrario a los principios en la materia lo dicho por la demandada, sobre que al no
existir un plazo para dictar el acto su silencio debe entenderse como negativo y que
se recalc la importancia que tiene para el particular que la Administracin cumpla
con su deber de dictar un acto expreso ante la peticin de un particular, formando de esa
manera la voluntad administrativa, ya sea concediendo o rechazando el reclamo de
manera tal que permita al particular conocer los motivos del acto administrativo para
una mejor defensa de sus intereses, ya que ellos servirn de base a una eventual
impugnacin190. Expresamente dijo el Tribunal no obstante existir un plazo para
que se configure el silencio, este pierde todo su valor cuando lo que debe obtenerse es
resolucin o decisin expresa que no puede suplirse por una mera presuncin legal
(considerando quinto).
Asimismo, se ha dicho que en esta provincia se ha reconocido el amparo por
mora an antes de su incorporacin constitucional para lo cual las disposiciones de
la ley de procedimientos nacional 19.549 han servido de base para su
instrumentacin191.
Aqu se comprueba nuevamente la importancia del rol de la jurisprudencia para
el funcionamiento del instituto. Sin embargo, el hecho de su falta de reglamentacin
expresa acarrea inexorablemente dificultades interpretativas. En este sentido, cita
Rosenberg en su artculo la causa Arabia de Briz Liliana y Otros c/ Consejo General de
Educacin de la Provincia y/u otros s/ Accin de amparo-Apelacin192 donde el
Superior Tribunal confirm una sentencia que parece haberse excedido en sus alcances,
puesto que adems de ordenar a la administracin que se expida en un plazo
determinado, le orden tener en cuenta, al efecto, el dictamen tcnico de la
Secretaria Tcnica. Sostiene Rosenberg que en esta ocasin el Superior Tribunal, si
189

ROSENBERG, Gastn, Breves consideraciones sobre el amparo por mora de la administracin, cit.,
LL NOA 2001-563.

190

ROSENBERG, Gastn, Breves consideraciones sobre el amparo por mora de la administracin, cit.,
LL NOA 2001-563.

191

ST Santiago del Estero, 15/8/00, LLNOA, 2001-564, citado por CREO BAY, Horacio HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit., p 51.

192

Sentencia del 16/4/1997 citada por ROSENBERG, Gastn, Breves consideraciones sobre el amparo por
mora de la administracin, cit., LL NOA 2001-563.

70

bien dej en claro que indicar el sentido con el que debe dictarse el acto administrativo
conculcara inexorablemente la garanta constitucional del debido proceso adjetivo,
confirm la sentencia apelada con fundamento en que De la construccin lingstica
Tener en cuenta equivalente a tener presente, tomar en consideracin no puede
inferirse constreimiento alguno a la potestad de la administracin desde que no indica
en qu sentido deber sta resolver (considerando sptimo). Sin embargo, concluy
Rosenberg que una sentencia de amparo por mora solo debe ordenar a la
Administracin a expedirse en un plazo determinado, sin ms. Dichos como los citados
llevan a confusin, desvirtuando el objeto de la pretensin.
Q)

Santa Cruz
1) Marco normativo

a) Ley 1260 de procedimientos administrativos193

Art. 28. El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar
judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando
la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no
existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atencin a las
circunstancias, requerir a la autoridad administrativa interviniente que en el plazo
que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn
la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes.
Art. 29. La desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo
dispuesto por el art. 12 de la ley 1.
2) Comentario
Santa Cruz regula el amparo por mora en los arts. 22 a 23 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
La regulacin del instituto no tiene caractersticas particulares, siendo de
aplicacin los principios enunciados para redacciones similares.
Slo resulta importante destacar que la desobediencia de una orden de pronto
despacho debe ponerse en conocimiento del superior, atento que el art. 29 de la Ley
1260 remite en estos casos al art. 12 de la Ley 1 que determina que toda falta en que
incurran los funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado

193

Sancionada el 22/2/1979; promulgada el 22/2/1979; publicada el 24/4/1979.

71

provincial, ser puesto en conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los

efectos de la sancin disciplinaria.194
R)

Tierra del Fuego

1) Marco normativo

a) Constitucin
Artculo 48.- En los casos en que esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a
un funcionario, reparticin o ente pblico administrativo, un deber concreto a cumplir
en un plazo determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimiento
judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobacin sumarsima de los hechos enunciados, de la obligacin legal y del
inters del reclamante, debe librar mandamiento judicial de pronto despacho en el
plazo que prudencialmente establezca.
b) Ley 141. Procedimiento administrativo195
Ttulo X: Amparo por mora.
Art. 161.- El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar
judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando
la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no
existir stos, si hubieren transcurrido cuarenta y cinco (45) das sin emitir la resolucin
de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. La peticin tramitar conforme
a lo normado en el art. 48 de la Constitucin Provincial.
Art. 162.- La desobediencia a la orden de pronto despacho emitida por el juez, en que
incurrieren los funcionarios y empleados de la Administracin, ser puesta en
conocimiento de la autoridad superior correspondiente a los mismos, a efectos de la
sancin disciplinaria que proceda, todo ello sin perjuicio de que el juez interviniente le
d intervencin a la justicia penal, por si la desobediencia importare la comisin de un
delito.
2) Comentario
El art. 48 de su constitucin prev expresamente este instituto. La ley de
procedimiento administrativo (arts. 161 a 162) remite a la Constitucin en cuanto al
trmite del amparo.

194

CREO BAY, Horacio - HUTCHINSON, Toms, Amparo por mora de la Administracin Pblica, cit.,
p. 221.

195

Sancionada el 29/4/1994; promulgada el 10/5/1994; publicada el 16/5/1994.

72

En cuanto a su procedencia, y para los casos en que no hayan plazos

preestablecidos, se establece un plazo de 45 das sin que haya habido resolucin de
mero trmite o de fondo (art. 161 LPA).
Estar legitimado aquel que acredite ser parte en un expediente administrativo y
resultar afectado, conforme lo previsto en el art. 48 de la constitucin fueguina.
S)

Tucumn
1) Marco normativo

a) Constitucin
Art. 19.- Toda reclamacin de ndole administrativa debe ser despachada en el trmino
de tres meses desde el da de su interposicin. Vencido ese plazo, el interesado podr
tenerla por denegada y concurrir directamente a la Justicia.
b) Ley 6944. Cdigo Procesal constitucional. Sancionado el 09/10/1995; publicado el
08/03/1999.
Art. 70. Amparo por mora de la Administracin. Cuando la Constitucin, la ley u otra
norma con fuerza de ley imponga a un funcionario, reparticin o ente pblico
administrativo un deber concreto de cumplir en un plazo determinado y la
administracin fuere morosa en la tramitacin de un expediente administrativo, toda
persona afectada que fuere parte del mismo puede solicitar al Tribunal en lo
Contencioso Administrativo, libre orden de pronto despacho.
Dicha orden es procedente cuando la autoridad administrativa ha dejado vencer los
plazos fijados y en caso de no existir stos, si hubo una irrazonable demora en su
tramitacin sin emitir el dictamen o resolucin de mero trmite o de fondo que requiere
el interesado.
Presentado el petitorio, el Tribunal se expide sobre su procedencia, teniendo en cuenta
las circunstancias del caso, y si lo estima pertinente requiere a la autoridad
administrativa interviniente, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la
demora aducida. La decisin del Tribunal es inapelable. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que se lo haya evacuado, resuelve librar la orden para que la
autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo que se
establezca en atencin a las circunstancias del caso.
La desobediencia a la orden de pronto despacho es puesta en conocimiento de la
autoridad superior correspondiente a los mismos a los efectos de la sancin
disciplinaria que proceda y a la justicia penal. Asimismo faculta al Tribunal a aplicar,
a peticin de parte, las sanciones pecuniarias compulsivas y progresivas tendientes al
cumplimiento de su decisin, cuyo importe es en beneficio de la parte perjudicada por
el incumplimiento. La condena ser graduada prudencialmente por el Tribunal de
acuerdo a las circunstancias del caso y a la entidad de la desobediencia, previa
intimacin, bajo apercibimiento por el trmino de cinco (5) das.

73

En el supuesto de quedar expedita la accin judicial por aplicacin del art. 19 de la

Constitucin Provincial, no sern de aplicacin las sanciones previstas en el presente
artculo.
2) Comentario
El art. 19 de la Constitucin Tucumana exige que los reclamos administrativos
sean resueltos en un lapso de tres meses.
En cuanto a la normativa aplicable, conforme la ha afirmado Hutchinson, el
Cdigo Procesal constitucional suplant al Cdigo Procesal Administrativo en la
regulacin del amparo por mora.
En este sentido, el art. 70 del Cdigo Procesal Constitucional regula
expresamente el amparo por mora. Su art. 31 establece que Son de aplicacin
subsidiaria en la tramitacin de estos procedimientos las normas procesales vigentes en
cada fuero cuidando el Tribunal de adaptarlas a los principios de celeridad y eficacia.
En esta Provincia se consideran comprendidos en los alcances del amparo por
mora tanto las omisiones en dictar decisiones de fondo como de trmite y se legitima a
todo aquel que acredite ser parte en un expediente administrativo. Con lo que se debe
tener presente que, segn el art. 9 de la ley 4537 de procedimiento administrativo
provincial, slo ser parte aquel que acredite inters legtimo o derecho subjetivo (La
actuacin administrativa puede iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona o
entidad pblica o privada que tenga derecho o inters legtimo), al igual que la ley de
procedimiento administrativo bonaerense.
El art. 70 del Cdigo Procesal Constitucional limita la legitimacin pasiva en el
amparo por mora a entes pblicos administrativos.
El plazo para la presentacin del informe lo fija el juez y, dada la forma de
regulacin del trmite, la nica prueba admisible ser la documental.
La sentencia ser apelable puesto que la inapelabilidad que menciona la norma
se refiere solamente a la providencia que declara admisible o inadmisible la
interposicin del amparo.
Por otra parte, el art. 70 prrafo 5 establece que en el supuesto de quedar
expedita la accin judicial por aplicacin del art. 19 de la Constitucin Provincial, no
sern de aplicacin las sanciones previstas en dicho artculo. A su turno, el art. 19 prev
que toda reclamacin de ndole administrativa debe ser despachada en el trmino de tres
meses, desde el da de su interposicin y que vencido ese plazo el interesado podr
tenerla por denegada y concurrir directamente a la Justicia.
En torno a la procedencia de astreintes, se ha afirmado que consideramos
que en principio las sanciones conminatorias proceden en va de peticin, ms no en va
de recurso, y que suponen adems la perduracin y eficacia del reclamo administrativo

74

previo como instituto de preservacin del derecho subjetivo o inters legtimo que se
alega conculcado.196

VII. ALGUNAS NOTAS FINALES

De lo expuesto puede colegirse que si bien el sistema del amparo por mora
conforma una poderosa herramienta para combatir la molicie, la ineficiencia o la mala
fe de la administracin, an hoy contina vigente lo dicho por Creo Bay197 en 1989 y
por Gauna198 en 1996, el instituto sigue adoleciendo de un rgimen legal claro,
preciso, simple y sencillo, como exige este tipo de accin.
Si bien la jurisprudencia ha ido limando las aristas polmicas que provoca la
aplicacin de nuestra accin especial, se podran haber aprovechado las numerosas
intervenciones efectuadas sobre la Ley de Procedimientos Administrativos y su
reglamento desde 1972 hasta la fecha para trasladarlos a normas concretas que hagan
ms funcional el instituto para el ciudadano de a pie o el abogado que no frecuente
mucho el derecho administrativo.
Ms all de ello, a ms de tres dcadas de su creacin, el amparo por mora se ha
convertido en un arma formidable para hacer realidad los principios constitucionales
que garantizan al ciudadano su derecho a obtener una respuesta fundada de estado; en
definitiva, para continuar en la lucha ancestral contra las inmunidades del poder.

196

CCATucumn, Sala II citada por ARIAS AMICONE, Marcos, Las astreintes en el amparo por mora en
la provincia de Tucumn, LLNOA, 2004-1203.

197

CREO BAY, Horacio, Amparo por mora , cit., p. 107.

198

GAUNA, Juan Octavio, Amparo por mora de la Administracin Pblica, en AAVV., El Derecho
Administrativo Hoy, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 1996, p. 260.

75