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Cooperao Brasil-frica para o


desenvolvimento: caracterizao,
tendncias e desafios

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indes
apoio

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CINDES o coordenador da LATN no Brasil

Ldia Cabral

Dezembro de 2011

LATIN AMERICAN
TRADE NETWORK

breves

breves

Cooperao Brasil-frica para o


desenvolvimento: caracterizao,
tendncias e desafios

O objetivo do projeto de pesquisa do Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento (CINDES) em que o presente estudo se insere o de documentar e analisar as relaes Brasil-frica nas suas vrias vertentes: comrcio, investimento
privado e cooperao para o desenvolvimento. Este estudo debrua-se sobre a cooperao, um tema ainda relativamente novo, quer ao nvel do panorama poltico,
quer ao nvel dos debates pblicos e da pesquisa dentro do Brasil.

Ldia Cabral*

Este estudo visa contribuir para o aprofundamento do conhecimento e a promoo


da anlise crtica do percurso do Brasil nesta nova rea de atuao, concentrando-

1. Introduo

-se especificamente nas relaes de cooperao com frica.

Com uma economia em expanso e uma democracia estvel, o Brasil tem-se estabelecido como uma potncia global, a par da China e da ndia. A agenda diplomtica intensa posta em prtica durante a administrao do anterior Presidente da
Repblica, Lula da Silva, levou a uma expanso significativa da presena do Brasil
no mundo. Tradicionalmente, o Brasil vinha concentrando as suas relaes comerciais e diplomticas dentro do continente americano. Porm, nos anos recentes, o
pas tem ampliado o seu campo de atuao e influncia, particularmente do outro
lado do Atlntico. O Brasil tem gradualmente emergido como um ator cada vez
mais expressivo no continente africano. A sua presena assinala-se como fonte de
investimento privado, parceiro comercial, aliado em iniciativas diplomticas entre
potncias do Sul, e fonte de conhecimento tcnico e cientfico em vrios domnios.
As ligaes histricas e afinidades culturais tornam as relaes entre o Brasil e

O texto est organizado em cinco sees. Seguindo-se a esta breve introduo, a


segunda seo procede a uma caracterizao geral da cooperao brasileira para
o desenvolvimento, fornecendo elementos de contextualizao, analisando o conceito de cooperao e descrevendo com algum detalhe dois tipos de cooperao
praticados: a cooperao tcnica e formas de cooperao econmica e financeira
que se comeam a intensificar. A terceira seo concentra-se nas relaes de cooperao com frica, recorrendo-se experincia da cooperao na agricultura
para ilustrar algumas das tendncias recentes. A quarta seo discute uma seleo
de temas que se julga oportuno destacar como contribuio para uma reflexo
sobre os desafios e percursos a seguir no processo de maturao da cooperao
brasileira como matria de poltica nacional. A quinta seo conclui com alguns
comentrios finais.

o continente africano particularmente fluidas, especialmente com os pases com


os quais partilha a lngua portuguesa. Os cinco pases lusfonos na frica1 so
os principais destinatrios da cooperao tcnica e os investimentos por parte da
indstria brasileira tm-se multiplicado, especialmente nas reas de construo,
petrleo e minerao (ABC 2011; Iglesias e Costa 2011).

Consultora do CINDES.
Os cinco pases lusfonos na frica so: Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique e So Tom
e Prncipe.
*
1

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Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

2. Cooperao brasileira para o


desenvolvimento: caracterizao

2.2. Caractersticas gerais


Um modelo em formao
A cooperao para o desenvolvimento, do ponto de vista do provedor, ainda um

2.1. Breve contextualizao

conceito pouco desenvolvido dentro do Brasil. O Brasil continua a ser receptor

Ao longo dos ltimos anos, o Brasil tem-se afirmado internacionalmente como


um provedor de cooperao para o desenvolvimento. O crescimento econmico,
a estabilidade governamental e o dinamismo da poltica externa so fatores que
tm propiciado a expanso do programa brasileiro de cooperao. A necessidade
de abrir novos mercados e buscar oportunidades de investimento para a indstria
nacional tm motivado o governo brasileiro na sua poltica de alargamento das
relaes diplomticas. A poltica externa do Itamaraty tem tambm perseguido
objetivos de outra natureza, nomeadamente uma maior influncia do Brasil em
fruns internacionais e a afirmao do pas como potncia global. A cooperao
para o desenvolvimento surge como instrumento da poltica externa, ajudando a
consolidar as relaes bilaterais e reforando tambm o ncleo de pases no-alinhados no sentido de um reequilbrio de foras em escala global.
A cooperao brasileira registrou crescimento acelerado ao longo do segundo
mandato do Presidente Lula, fruto de uma poltica externa muito ativa e direcionada para a abertura de novas frentes diplomticas, particularmente ao nvel dos
pases emergentes e em desenvolvimento da frica, sia e Mdio Oriente. No
mbito das relaes Sul-Sul, o interesse pelo continente africano surge destacado
na diplomacia presidencial de Lula, que v na frica no apenas uma responsabilidade moral e solidria, mas tambm um significativo potencial comercial e de
aliana poltica (Matos 2011).

de cooperao dos designados doadores tradicionais do hemisfrio norte2 e, at


h pouco tempo, a cooperao prestada tinha apenas uma ocorrncia espordica.
Como tal, a conceitualizao deste tipo de atividade est ainda em maturao.
O panorama atual , porm, relativamente dinmico e a recente acelerao das atividades de cooperao no exterior tem gerado necessidades de maior sistematizao e reflexo acerca do tema. Em 2010, o governo brasileiro realizou o primeiro
levantamento de atividades de cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional. De forma complementar, e visando um pblico internacional, a Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), entidade responsvel pela coordenao da cooperao tcnica, produziu recentemente uma brochura descrevendo a cooperao
tcnica e fornecendo ainda alguns dados acerca da cooperao bilateral e trilateral
em diferentes regies do mundo (ABC 2011).
Princpios orientadores e outras caractersticas do quadro institucional
A solidariedade entre povos, o respeito soberania e a no interferncia nos
assuntos internos dos pases parceiros destacam-se como princpios basilares da
cooperao brasileira. Estes princpios decorrem das relaes histricas entre os
pases do designado Sul e invocam o legado do Movimento dos Pases No Alinhados. Na linha de uma diplomacia solidria (IPEA et al, 2010), as autorida-

O termo doador tradicional frequentemente utilizado na literatura para designar os pases membros
da OCDE que tm um histrico relativamente mais longo como fontes de assistncia ao desenvolvimento e que subscrevem uma srie de princpios para melhorar a eficcia da ajuda (aid effectiveness). O termo normalmente contrastado com o termo doador emergente, que se refere a economias emergentes
que tm recentemente vindo a intensificar as suas relaes de cooperao.
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Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

des governamentais do Brasil preferem referir-se cooperao brasileira para o

2.3. Definio, modalidades e abrangncia

desenvolvimento como cooperao Sul-Sul, sinnimo de uma relao horizontal


de benefcio mtuo que se pretende diferenciada de formas de cooperao verti-

O estudo do IPEA supramencionado estabeleceu a seguinte definio de coope-

cal associadas aos pases do Norte, a cooperao Norte-Sul. Do mesmo tipo de

rao brasileira para o desenvolvimento internacional: a totalidade de recursos

posicionamento decorrem os princpios da resposta a demandas dos pases par-

investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo

ceiros (frequentemente designado de abordagem demand driven) e da no con-

de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou em

dicionalidade, ou seja, da no imposio de condies em troca da prestao de

organizaes internacionais, com o propsito de contribuir para o desenvolvi-

assistncia ao desenvolvimento.

mento internacional, entendido como o fortalecimento das capacidades de organi-

zaes internacionais e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria


Com a exceo dos princpios gerais acabados de mencionar, no existem

das suas condies socioeconmicas (IPEA et al. 2010: 11).

orientaes polticas escritas e inequvocas acerca dos objetivos, prioridades


e critrios de distribuio dos recursos para a cooperao. A cooperao para

A partir desta definio, o estudo do IPEA identifica quatro modalidades de coo-

o desenvolvimento pratica-se ainda, num modo geral, de forma ad hoc e fre-

perao brasileira para o desenvolvimento: (i) a assistncia humanitria; (ii) as

quentemente em resposta s vicissitudes da diplomacia, o que dificulta o pla-

bolsas de estudo; (iii) as contribuies para organismos internacionais e bancos

nejamento de mdio prazo e compromete a previsibilidade das intervenes e

regionais; e (iv) a cooperao tcnica.

a avaliao da eficcia da implementao.


A Tabela 1 apresenta o volume de recursos destinado anualmente a cada modaliUma outra caracterstica geral da cooperao brasileira a natureza segmentada

dade e a Figura 1 ilustra o peso relativo de cada uma delas.

do quadro institucional. H uma multiplicidade de instituies envolvidas diretamente na cooperao e que operam de forma relativamente independente. A ABC

Tabela 1
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume anual de recursos segundo modalidade, 2005-9

a entidade mandatada para a coordenao da cooperao tcnica, apesar de algumas dificuldades nesta tarefa, mas h ainda outras modalidades de cooperao cuja
direo poltica no est claramente definida.

Milhes de Reais a preos constantes de 2009

Modalidade de cooperao

2005

Assistncia humanitria
Bolsas de estudo para estrangeiros
Cooperao tcnica

Este contraste na maior parte das vezes retrico. De fato, importante notar que os termos Sul-Sul e
Norte-Sul so uma simplificao muito grosseira e, por vezes, podem ser mesmo deturpar a realidade. A
cooperao Norte-Sul abarca uma variedade de doadores com diferentes polticas e formas de trabalhar.
O mesmo acontece dentro da cooperao Sul-Sul: o prprio Brasil considera as suas prticas de cooperao muito diferentes das da China.
3

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2006

2007

2008

2009

1.4

6.5

35.7

31.1

87.0

70.9

67.2

63.4

74.0

44.4

35.1

39.0

40.0

61.5

97.7

Contribuies para organismos multilaterais

378.3

607.0

501.2

479.1

495.1

Total

485.8

719.9

640.5

645.9

724.4

Fonte: IPEA et al. (2010)

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

Figura 2
Cooperao tcnica: volume anual de recursos (2005-9)
e novos projetos (2003-9)

Contribuies para organismos multilaterais


77%

Bolsas de estudo para estrangeiros


10%

Cooperao tcnica
8%

Fonte: IPEA et al. (2010)

45

Volume de recursos (preos constantes 2009)

100

413

Nmero de novos projetos

80
40
20
0

69
23

19

2003

2004

153

400
300

256

60

500

200

181

100
2005

2006

2007

2008

2009

Nmero de novos projetos

Assistncia Humanitria
5%

Milhes de reais (preos de 2009)

Figura 1
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume de recursos acumulados segundo modalidade, 2005-9

Fonte: IPEA et al. (2010) e ABC.

At ao momento, o clculo da cooperao brasileira para o desenvolvimento no

Os projetos e programas de cooperao tcnica brasileira consistem na transfern-

inclui formalmente a designada cooperao econmica e financeira, um conceito

cia de conhecimento, prticas e tecnologias relativas a diversas reas setoriais e

ainda em formulao mas que, para efeitos do presente estudo, inclui as seguintes

temticas, visando o reforo de capacidades individuais e institucionais. Trata-se

modalidades: o perdo da dvida de outros Estados, as doaes em dinheiro e o

sobretudo de prestaes em espcie, sem transferncia de recursos financeiros pro-

crdito em termos concessionais. Porm, uma atualizao por parte do IPEA do

priamente ditos e sem intermediaes. A partilha, ou intercmbio, feita(o) dire-

estudo sobre a cooperao brasileira dever, de acordo com informao prestada

tamente pelos tcnicos das instituies brasileiras da especialidade, que trabalham

pela ABC, incluir no clculo tambm estas formas de cooperao, nomeadamente

nas reas selecionadas para a cooperao dentro do prprio Brasil.

os crditos concessionais brasileiros exportao.


Esta modalidade de cooperao abrange um amplo leque de reas setoriais da admi-

2.4. Cooperao tcnica

nistrao pblica e, nalguns casos, da iniciativa privada, destacando-se a agricultura,


a sade, a educao e formao profissional, a segurana pblica, a gesto do meio

Apesar do seu peso relativamente baixo no total de recursos para a cooperao

ambiente e o desenvolvimento social. Estas so as reas em que polticas pblicas e

internacional, que dominado pelas contribuies a organismos internacionais, a

investimentos privados tm sido considerados bem sucedidos dentro do Brasil.

cooperao tcnica representa, em grande medida, a imagem de marca da cooperao brasileira. A Figura 2 ilustra o acelerado crescimento desta modalidade ao

Mas apesar da sua amplitude temtica, a cooperao tcnica concentra-se forte-

longo dos anos recentes, quer em termos de volume de recursos quem tem termos

mente em torno de trs setores. No perodo de 2003 a 2010, cerca de metade do

de novos projetos iniciados anualmente.

total de recursos contabilizados ao nvel desta modalidade destinaram-se a projetos nas reas da agricultura, sade e educao (Figura 3).

O tema da cooperao econmica e financeira tratado com pormenor na seo 2.4.

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Figura 3
Cooperao tcnica: distribuio de recursos segundo reas temticas
2003-2010
Cincia e tecnologia
Gesto da cooperao
1,7%
2,0%

Cultura
1,7%

Outros
10,0%

Agricultura
21,9%

as diz respeito transformao progressiva da abordagem de cooperao tcnica.


Aes pontuais, que at recentemente dominavam o portflio brasileiro, esto
progressivamente dando lugar a projetos de maior volume e com um horizonte
temporal mais amplo, designados de projetos estruturantes, que visam uma ao
continuada de maior impacto e sustentabilidade institucional. Por outro lado, for-

Indstria
2,0%

Trabalho
2,3%
Desenvolvimento urbano
2,4% Energia

mas simples de capacitao de tcnicos esto dando lugar a projetos que visam
Sade
16,3%

3,4%
Desenvolvimento social
5,3%
Administrao pblica
6,3%

cooperao brasileira. Trs mudanas devem ser destacadas. Uma destas mudan-

Educao
12,1%

objetivos mais abrangentes como a adaptao de polticas pblicas brasileiras ao


contexto do pas parceiro. Uma outra mudana diz respeito ao surgimento de novas
modalidades de cooperao bilateral, nomeadamente a prestao de crditos concessionais exportao de produtos brasileiros, associadas a atividades de cooperao tcnica. Finalmente, a terceira mudana de destaque refere-se expanso da

Segurana pblica
6,3%

cooperao trilateral ou triangular, que consiste numa parceria a trs, envolvendo

Meio ambiente
7,4%

dois pases prestadores e um pas receptor.

Fonte: ABC (2011).

Um grande nmero de instituies brasileiras est envolvida na prestao da cooperao tcnica. Esta multiplicidade de atores no decorre apenas na amplitude
temtica da cooperao, pois tambm ao nvel de reas setoriais individuais, a
multiplicidade de atores considervel.

Cooperao econmica e financeira o termo genrico utilizado no Brasil para


designar um conjunto de modalidades da cooperao bilateral que visam promoo de objetivos de desenvolvimento e do lugar a uma movimentao de recursos

Esta complexidade orgnica cria dificuldades de coordenao para a ABC, devido


sua fragilidade institucional apesar de designada de agncia, formalmente, a
ABC apenas um departamento do MRE, sem autonomia administrativo-financeira. Uma dificuldade adicional prende-se ausncia de regulamentao especfica sobre a realizao de atividades de cooperao no exterior, que permita o fluxo
de recursos associado a tais atividades.

financeiros na cooperao com o exterior. Nestas modalidades incluem-se: o perdo da dvida, o crdito s exportaes em termos concessionais e as doaes em
dinheiro. No Brasil apenas as duas primeiras modalidades tm expresso na atualidade. As doaes em dinheiro constituem ainda uma ocorrncia excepcional.5
O perdo da dvida consiste no perdo total ou parcial das dvidas de pases
estrangeiros para com o Brasil. O perdo parcial pode incidir diretamente sobre

Apesar dos reconhecidos constrangimentos legais e administrativos, a reforma do


quadro institucional de cooperao para o desenvolvimento continua uma incgnita. Enquanto isso, porm, algumas mudanas vo ocorrendo de forma discreta
nas abordagens e formas de trabalhar e que vo moldando e alterando o perfil da
10

2.5. Cooperao econmica e financeira

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o montante em dvida ou sobre as taxas de juros aplicadas. Os acordos de perdo


da dvida pelo Estado brasileiro so submetidos aprovao do Senado Federal,
sendo o Comit de Avaliao de Crditos ao Exterior (COMACE) a entidade res5

H apenas registro de uma doao em dinheiro para o Paraguai, feita em carter extraordinrio.

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

11

ponsvel pela formulao de diretrizes para a poltica de recuperao dos crditos

O Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG) a entidade que

externos e o estabelecimento de parmetros para as renegociaes. Apesar de no

estabelece os parmetros e condies para a concesso de assistncia financeira

ser membro permanente do Clube de Paris , o Brasil segue os princpios e orienta-

s exportaes e de prestao de garantia da Unio, sendo responsvel pelo acom-

es deste frum no tratamento do perdo da dvida.

panhamento do Proex. Trata-se de um rgo colegiado integrante da Cmara do

Comrcio Exterior (CAMEX) do Conselho do Governo, cuja Secretaria Executiva


Embora a informao sobre o perdo da dvida pelo Brasil seja, por princpio, do

da responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio

domnio pblico, dada a sua ratificao pelo Senado, no existem dados dispo-

Exterior (MDIC). O agente financeiro da Unio para a operacionalizao do Proex

nveis acerca dos detalhes dos montantes perdoados e dos pases beneficiados.

o Banco do Brasil.

Numa publicao recente da ABC, estimava-se que o total do perdo concedido


pelo Brasil entre 2005 e 2009 foi da ordem dos 474.2 milhes de dlares (ABC

Os crditos concessionais incluem-se na modalidade de financiamento direto do

2011). Sabe-se ainda que as atividades do COMACE se tm intensificado para dar

Proex (Proex Financiamento), estando definido no Programa um teto de 25% para

resposta ao aumento significativo de operaes de perdo da dvida, sobretudo no

crditos desta natureza, sendo que em 2011 o oramento do Proex Financiamento

continente africano Figura 4.

totalizou 1.3 bilhes de reais.8 O grau de concessionalidade dos crditos definido

Figura 4
Frequncia das reunies do COMACE para deliberao
do perdo da dvida, 2009-2011
5
4
3
2
1
0

pela taxa de juro anual (normalmente aplica-se uma taxa de 2% ou a Libor9, se esta
for inferior a 2%), pelo perodo de carncia e pela longevidade do emprstimo.
Dadas as condies oferecidas, o grau de concessionalidade dos crditos disponibilizados pelo Brasil de cerca de 35%.
Para alm destes crditos concessionais, h outras linhas de crdito s exportaes.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) uma fonte
importante de crdito s exportaes brasileiras e tem expandido fortemente o seu

2009

2010

portflio na frica. O BNDES afirma no fazer crdito concessional, dado que

2011

Fonte: Diviso de Cooperao Financeira e Tributria, Ministrio das Relaes Exteriores


(consultada em Novembro 2010).

Os crditos s exportaes em termos concessionais enquadram-se numa das


componentes do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) do Governo
Federal. O Proex foi institudo para promover as exportaes brasileiras, dando-lhes condies de financiamento equivalentes s do mercado internacional.
O Clube de Paris um grupo informal de pases credores cujo papel propor solues coordenadas
e sustentveis para as dificuldades enfrentadas pelos pases devedores no pagamento das suas dvidas.
http://www.clubdeparis.org/en/
7
No foi possvel, porm, autora deste estudo a verificao das fontes utilizadas neste clculo.

aplica uma taxa de juro sempre acima da Libor. Por outro lado, o principal propsito destes emprstimos o de estimular a insero de empresas brasileiras no
mercado internacional e no o de promover a cooperao para o desenvolvimento
de outros pases. Contudo, nalgumas operaes recentes desta entidade bancria, o
Estado brasileiro assume o risco poltico dos crditos a certos pases, permitindo ao
BNDES oferecer condies de crdito competitivas aos pases beneficirios. Uma
nova modalidade praticada pelo BNDES, visando a comercializao no exterior de

12

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Informao disponibilizada pela CAMEX.


A Libor, London InterBank Offered Rate, uma taxa de juro de referncia para as transaes financeiras internacionais.
8
9

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

13

bens industriais brasileiros de elevado valor agregado, o BNDES Exim Autom-

Tambm as relaes econmicas com o continente se tm intensificado. O cresci-

tico. Uma particularidade desta linha de crdito que o BNDES assume no apenas

mento do comrcio bilateral Brasil-frica foi, entre 2002/02 e 2007/09, superior ao

o risco de crdito dos bancos parceiros no exterior mas tambm o risco poltico do

observado para o comrcio exterior brasileiro como um todo, aumentando o peso

pas do importador. Segundo dados da imprensa, os montantes de financiamento

relativo da frica como parceiro comercial do Brasil (Costa e Veiga 2011). Os investi-

negociado para o Exim Automtico atingiram j um bilho de dlares.

mentos de empresas privadas brasileiras em pases africanos tm igualmente crescido

10

(Iglesias e Costa 2011). Empresas como a Odebrecht, a Petrobras, a Vale, a Andrade


A ABC procedeu recentemente a uma estimativa do crdito s exportaes de

Gutierrez e a Camargo Corra tm uma presena cada vez mais forte no continente.

carter concessional, que indica um valor total de crdito concedido entre 2005 e
2009 de 1.7 bilhes de dlares (ABC 2011). Desconhecem-se os critrios e pres-

A evoluo da cooperao brasileira para o desenvolvimento reflete tambm esta

supostos assumidos do clculo, mas o valor sugere que, para alm dos crditos

crescente importncia da frica, quer ao nvel da cooperao tcnica, quer ao

concessionais do Proex, o clculo inclua outros tipos de crdito s exportaes,

nvel da cooperao econmica e financeira. A recente criao pela Presidente

possivelmente parte dos crditos concedidos pelo BNDES.

Dilma do Grupo frica, um grupo interministerial que rene tambm especialistas e executivos do setor privado, visa precisamente associar vendas e investimen-

3. Cooperao Brasil-frica: caractersticas


e tendncias
3.1. A importncia crescente da frica nas relaes diplomticas e econmicas do Brasil
Tal como anteriormente mencionado, a frica tem especial destaque no atual
panorama das relaes diplomticas e econmicas do Brasil. A rede de embaixadas expandiu-se fortemente desde 2003 e as relaes diplomticas intensificaram-se de forma significativa. Neste perodo, o nmero de embaixadas brasileiras no
continente africano mais do que duplicou, tendo sido abertas ou reabertas 19 novas

tos brasileiros a programas de desenvolvimento local na frica, de forma a que as


iniciativas empresariais deixem um legado aos africanos.11

3.2. Cooperao tcnica com pases africanos


A frica atualmente a principal regio destinatria da cooperao tcnica brasileira,
tendo em 2010 representado 57% do total da execuo oramental desta modalidade
(Figura 5). O continente registrou tambm o maior aumento de recursos no ltimo
ano, tendo a execuo oramental mais do que duplicado entre 2009 e 2010 (Figura 6).

Figura 5
Cooperao tcnica: distribuio geogrfica da execuo oramental 2010
(milhes de dlares)
Amrica Central, do Sul e Caribe
$14,4 ; 38%

embaixadas, elevando a representao brasileira em frica para um total de 35


embaixadas e 2 consulados (MRE 2011).

frica
$22,1 ; 57%

sia e Oriente Mdio


$2,1 ; 5%
Fonte: Fonte: ABC (2011).

BNDES assume risco poltico em nova linha para exportao, Folha de S. Paulo, edio de 1 de
Dezembro de 2011.
10

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11

Dilma rev estratgia para a frica, Valor Econmico, edio de 8 de Novembro de 2011.

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

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Figura 6
Cooperao tcnica com frica: execuo do oramento anual
2003-2010

Milhes de USD

frica abrange um leque variado de temticas (Figura 8).

Figura 8
Cooperao brasileira para o desenvolvimento:
volume de recursos acumulados segundo modalidade, 2005-9

25
20
15

Desenvolvimento social
2%
Planejamento
2%

10
5
0

Tal como para o portflio global da cooperao tcnica, o portflio de projetos na

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: ABC (2011).

O Brasil mantm projetos de cooperao tcnica com 38 pases africanos. Os cinco


pases de lngua oficial portuguesa (PALOP) surgem no topo da lista de parceiros

Outros
17%

Agricultura
26%

Desenvolvimento urbano
3%
Sade
22%

Administrao pblica
4%
Energia
5%

Educao e formao profissional


14%

Meio ambiente
5%

do continente (Figura 7). Em 2010, os PALOP absorveram 74% dos recursos des-

Fonte: ABC (2011).

tinados a toda a frica (Cabral e Winestock 2010). Apesar desta concentrao de


recursos, a diversidade de pases africanos parceiros do Brasil em iniciativas de
cooperao tcnica tem gradualmente aumentado, fruto, em grande medida, da
expanso da rede diplomtica.

Figura 7
Cooperao tcnica com frica:
principais parceiros segundo o nmero de projetos em execuo
0

10

15

20

25

Moambique

3.3. Cooperao econmica e financeira com pases africanos


A ausncia de dados quantitativos consolidados e disponveis acerca dos fluxos de
cooperao econmica e financeira do Brasil para com o exterior no permite tirar
ilaes definitivas acerca da evoluo destas modalidades de cooperao. Porm, a
percepo geral captada atravs das entrevistas deste estudo de que estas modalidades tm se tornado mais expressivas no relacionamento bilateral do Brasil com
o continente africano.

Guin-Bissau
Cabo Verde
S. Tom e Prncipe

Acerca do perdo da dvida, por exemplo, no h uma orientao poltica escrita e

Angola
Algria

inequvoca. No entanto, de acordo com a informao recolhida, existe uma orien-

Congo

tao implcita do atual governo de perdoar a dvida a pases africanos, na sequn-

Senegal
Gana

cia da orientao do governo anterior. As atividades recentes do COMACE tm-se,

Tanznia

de fato, concentrado essencialmente na anlise do perdo da dvida a pases africanos. O perdo ou renegociao da dvida uma condio para poder avanar com

Fonte: ABC (2011).

16

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Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

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novos emprstimos por parte das instituies bancrias brasileiras e h portanto

mento) e que, no obstante no observarem o princpio da taxa de juro a 2% (ou

interesse, dadas as oportunidades de investimento que se apresentam na frica, em

Libor se inferior), contam com a garantia do Tesouro Nacional que confere ao

desbloquear a situao.

crdito condies mais competitivas.

Relativamente aos crditos concessionais s exportaes para frica, estes so em

Em 2010, por ocasio do Dilogo Brasil-frica, anteriormente mencionado, o Pre-

nmero ainda limitado. Foram identificadas, com base nos relatos dos entrevista-

sidente Lula defendeu publicamente a criao de uma linha de financiamento do

dos, linhas de crdito concessional aprovadas para pelo menos sete pases africa-

BNDES para os pases pobres da frica.13 Resta a dvida se a linha de crdito

nos: Cabo Verde, Moambique, Angola, So Tom e Prncipe, frica do Sul, Gana

BNDES Exim Automtico que financia a exportao, nomeadamente, de mqui-

e Zimbabue. A linha de crdito para Cabo Verde, por exemplo, destina-se a apoiar

nas, implementos agrcolas e geradores brasileiros14, deveria ser contabilizada no

a construo de instalaes para a administrao pblica. As linhas de crdito

apuramento da cooperao brasileira para o desenvolvimento, a par das linhas de

para Gana e Zimbabue correspondem ao programa Mais Alimentos frica. A este

crdito concessionais do Proex acima mencionadas.

respeito, a CAMEX aprovou recentemente crdito exportao de implementos


agrcolas brasileiros no valor de 640 milhes de dlares.
Tal como referido anteriormente, o BNDES tem expandido as suas operaes
na frica, tendo em vista a insero das empresas brasileiras e a promoo das
exportaes. H linhas de crdito aprovadas para o financiamento da construo
de infraestruturas de transporte, comunicao, transmisso energtica e abastecimento de gua e saneamento bsico. Angola o principal destinatrio com uma
linha de crdito orada em US$ 3.2 bilhes, tendo j sido desembolsados US$ 1.7
bilhes (BNDES 2011). A modalidade BNDES Exim Automtico est atualmente
a ser lanada e, segundo a imprensa, foi recentemente fechada uma linha de financiamento de exportaes brasileiras para a Nigria, estando em negociao linhas
de crdito para frica do Sul, Angola e Moambique.12
O grau de concessionalidade destes crditos necessita porm ser apurado. Do
ponto de vista do clculo da cooperao para o desenvolvimento, tnue a linha
que separa conceitualmente os emprstimos concessionais do Proex e algumas das

4. A trajetria futura da cooperao brasileira


para o desenvolvimento: algumas questes
para reflexo
Esta seo analisa quatro temas relevantes para a discusso da trajetria futura da
cooperao brasileira para o desenvolvimento, levantando questes que se julga
pertinente considerar.

4.1. Abrangncia do conceito de cooperao e transparncia


das prticas
Persiste alguma ambiguidade acerca do tratamento a dar a formas de cooperao
econmica e financeira, o que levanta, acima de tudo, questes acerca do grau de
transparncia da ao do Brasil no mbito da cooperao.

linhas de crdito do BNDES, especialmente aquelas que se destinam a obras que


geram benefcios sociais (como, por exemplo, o abastecimento de gua e sanea12

Folha de S. Paulo, op. cit.

18

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Lula defende linha de financiamento do BNDES para a frica, Vote Brasil, 8 de Novembro de 2011,
http://www.votebrasil.com/noticia/politica/lula-defende-linha-de-financiamento-do-BNDES-para-a-africa.
14
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Noticias/2011/
todas/20110601_bb.html.
13

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

19

O tema da transparncia das prticas de cooperao para o desenvolvimento tem

vimento (IPEA et al. 2010) exclui modalidades de cooperao econmica e financeira

assumido grande proeminncia ao nvel internacional nos ltimos anos. Em 2005,

do clculo e da anlise. Segundo o que se pode apurar no trabalho de campo para o pre-

o frum de Paris sobre a eficcia da ajuda colocou em destaque a importncia de

sente trabalho, de esperar, no entanto, que a prxima verso do estudo16 venha a incluir

medir os resultados da assistncia ao desenvolvimento e de prestar contas de forma

no clculo este tipo de modalidades. Entretanto, a ABC numa publicao recente (ABC

recproca (entre doadores e beneficirios) acerca das aes para o desenvolvimento.

2011) avanou com estimativas acerca do perdo da dvida e dos crditos concessionais

O frum de Accra que lhe sucedeu em 2008 estabeleceu compromissos espec-

exportao, revelando uma orientao consistente com a proposta do ECOSOC.

ficos para tornar a ajuda mais transparente e a International Aid Transparency


Initiative (IATI) foi criada logo de seguida com o intuito de fazer cumprir estes

Independentemente das opes metodolgicas acerca da abrangncia do clculo

compromissos e, em particular, de criar um padro internacional consensual na

da cooperao tomadas pelo estudo do IPEA em curso, necessrio um esclareci-

prestao de informao sobre a assistncia ao desenvolvimento. Uma das dis-

mento poltico e, se possvel, um debate pblico acerca do conceito de cooperao

cusses que surge em torno desta iniciativa de padronizao internacional a da

brasileira e sobre os critrios utilizados para incluir ou excluir determinados fluxos

compatibilidade entre os critrios usados para definio da assistncia ao desen-

e atividades, de forma a conferir maior transparncia s opes do governo bra-

volvimento pelos pases membros do CAD da OCDE e aqueles utilizados pelos

sileiro nesta matria e a adotar um posicionamento inequvoco perante os fruns

no-membros, onde se incluem o Brasil e outros com grande representatividade no

internacionais que se debruam sobre a mensurao dos fluxos de assistncia ao

volume global da cooperao ao desenvolvimento internacional.

desenvolvimento. Esta no meramente uma deciso tcnica. Confirmando-se as

15

estimativas preliminares da ABC (2011) acerca das modalidades de cooperao


O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC) estabelece que a

econmica e financeira, a composio da cooperao brasileira altera-se significa-

cooperao Sul-Sul um conceito mais amplo do que conceito de assistncia ofi-

tivamente (Tabela 2), tornando-se necessrio refletir sobre as implicaes de natu-

cial ao desenvolvimento (ODA) do CAD. A principal diferena entre as definies

reza poltica e institucional no novo quadro da cooperao para o desenvolvimento.

do CAD e do ECOSOC diz respeito ao tratamento dado aos crditos exportao,

Tabela 2
Estrutura da cooperao brasileira para o desenvolvimento em 2005-9,
comparao de definies

que o CAD exclui do clculo da ODA e classifica como outros fluxos oficiais
(OOF), alegando que o propsito principal destes crditos a promoo de objetivos comerciais do pas credor e no o desenvolvimento econmico dos pases

Modalidade de cooperao

tomadores do crdito. O ECOSOC, por outro lado, mantm que, no mbito da coo-

Assistncia humanitria
Bolsas de estudo para estrangeiros

perao Sul-Sul, estes fluxos so importantes para o desenvolvimento econmico

Cooperao tcnica

dos pases parceiros e que como tal devem ser contabilizados no clculo, desde que

Contribuies para organismos multilaterais

os emprstimos sejam concedidos em termos concessionais (ECOSOC 2009:6).

Perdo da dvida

Clculo IPEA et al. (2010)

81.0
160.1

5
10

1,230.5

77

136.8

Crdito concessional s exportaes

Perdo da dvida

A opo do Brasil nesta matria no foi ainda oficializada. Tal como observado anterior-

Total

mente, o levantamento realizado em 2010 sobre a cooperao brasileira para o desenvol15

http://www.aidtransparency.net/.

20

100

81.0
160.1

136.8

2
4

1,230.5

29

1,742.8

42

474.2
349.3

4,174.7

11

100

Fonte: IPEA et al. (2010) e ABC (2011).

16

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Clculo ABC (2011)

Milhes USD Percentagem Milhes USD Percentagem

Que se prev ser publicada no incio de 2012.

Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

21

4.2. Clareza e adequabilidade do atual mapa institucional

das orientaes polticas que regem as decises, torna-se difcil fazer uma leitura
precisa do percurso, objetivos e estratgias que norteiam a cooperao brasileira.

O mapa institucional da cooperao brasileira para o desenvolvimento caracteriza-se, acima de tudo, por uma considervel segmentao e multipolaridade. A

A clarificao do mapa institucional que governa a cooperao brasileira para o

segmentao da cooperao tcnica no necessariamente um inconveniente,

desenvolvimento um imperativo. necessrio tornar mais claras as atribuies

dado que decorre da prpria natureza da cooperao, que demanda a participao

dos vrios intervenientes e desse modo conceber um mapa coerente de poltica

direta nos programas e projetos das entidades brasileiras especializadas, como a

e de gesto da cooperao brasileira. Este um passo fundamental para tornar a

Embrapa ou a Fiocruz, nas vrias temticas abrangidas. Por outro lado, existe ao

cooperao para o desenvolvimento como uma matria de poltica pblica pro-

nvel desta modalidade de cooperao, um polo de coordenao, a ABC, que, com

priamente dita, e no o produto da confluncia de estratgias, no necessariamente

maior ou menor agilidade, desempenha a funo de liderar a negociao, imple-

coerentes, de diplomacia, poltica comercial, industrial e financeira.

mentao e acompanhamento dos programas e projetos. Esta uma coordenao


de carter essencialmente operacional, pois a orientao poltica que a sustenta

4.3. Definio de polticas e compromissos

concebida no seio do Itamaraty. Todavia, a existncia da ABC, apesar da sua


limitada autonomia, confere cooperao tcnica uma unicidade e convergncia

Com a exceo dos princpios orientadores da cooperao tcnica, no existe uma

orgnica que facilita, nomeadamente, a interao intragovernamental e com enti-

poltica e estratgia explcita de cooperao internacional. Este vazio normativo,

dades da sociedade civil, bem como a interao com fruns internacionais sobre

que decorre em parte da segmentao e multipolaridade institucional, por vezes

assistncia ao desenvolvimento.

apresentado como uma prerrogativa da cooperao brasileira, que decorre dos


princpios da no imposio de condies e da resposta a demandas dos pases

Existem porm outras modalidades importantes no mapa geral da cooperao bra-

parceiros. Segundo esta lgica, o Brasil entra na cooperao sem uma agenda pr-

sileira para o desenvolvimento, algumas de peso muito superior ao da cooperao

-estabelecida, no podendo, portanto, partida ter uma poltica definida. Este tipo

tcnica. A liderana ou coordenao institucional dessas outras modalidades no

de posicionamento (tendencialmente retrico) ignora, porm, que a cooperao,

de todo inequvoca. Se por um lado o MRE tem um papel tcito de orientao pol-

ainda que solidria e sem outros interesses subjacentes, no deve estar dispensada

17

tica para todas as formas de cooperao , j o Ministrio da Fazenda assume um

da transparncia, responsabilizao e prestao de contas. Estas exigem um quadro

papel preponderante nas decises tomadas no mbito do COFIG (acerca dos cr-

de referncia, com objetivos, grupos-alvo e metas pr-definidas que sirva de base

ditos s exportaes) e do COMACE (acerca do perdo dvida). O MDIC exerce

ao planejamento, acompanhamento e avaliao das intervenes, sem prejuzo,

tambm uma influncia significativa atravs da CAMEX, particularmente no que

contudo, da necessidade de garantir o envolvimento e apropriao por parte das

diz respeito a novas formas de cooperao envolvendo crditos exportao de

entidades dos pases parceiros. A inexistncia de uma poltica clara de cooperao,

produtos industriais brasileiros. No havendo regras claras sobre a governana

quer ao nvel de orientao geral quer ao nvel da atuao em reas especficas,

da cooperao e no havendo uma prtica estabelecida de documentao escrita

pode ainda resultar em incoerncias, duplicidade de esforos e, por conseguinte,


comprometer a eficcia e reputao do Brasil no exterior.

O Itamaraty tem tido, por exemplo, um grande protagonismo na orientao do crdito para
frica desde 2003.
17

22

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Cooperao Brasil-frica para o desenvolvimento: caracterizao, tendncias e desafios

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A questo da definio de polticas de cooperao revela tambm alguns dilemas

apenas a capacidade de absoro dos pases africanos (pelos motivos acima assi-

que o Brasil, mais cedo ou mais tarde, ter que confrontar, nomeadamente as con-

nalados), mas tambm, a prpria trajetria das polticas pblicas brasileiras e, em

tradies existentes ao nvel das polticas pblicas nacionais que se comeam a

particular, o papel importante que a sociedade civil e os movimentos sociais dentro

refletir na cooperao com o exterior.

do Brasil tm desempenhado na formao e desenvolvimento dessas polticas. A


este respeito, Campolina (2011) argumenta que a consolidao de alguns avanos

Ser que medida que a importncia do Brasil como parceiro da cooperao para

importantes ao nvel das polticas pblicas brasileiras resultaram da capacidade e

o desenvolvimento aumenta nos pases beneficirios, a cooperao brasileira ser

perseverana da sociedade civil organizada dentro do Brasil. A transferncia des-

levada a assumir um posicionamento menos ambguo em relao aos processos de

tas conquistas para frica no pode ignorar esta trajetria e deixar de considerar

desenvolvimento dos pases onde atua? E que implicaes isto ter para os princ-

a importncia das dinmicas Estado-sociedade na formao de modelos de desen-

pios orientadores da cooperao brasileira?

volvimento. Este argumento tem implicaes sobre a forma de exerccio da cooperao, questionando um modelo baseado em relaes essencialmente governo-a-

4.4. Adaptabilidade dos modelos brasileiros s realidades africanas


Os vnculos histricos e culturais so uma afirmao recorrente nos discursos
polticos acerca das relaes Brasil-frica. tambm comum o argumento que

-governo e sob a gide da poltica externa.

5. Concluso

as polticas pblicas e tecnologias desenvolvidas no contexto brasileiro so facilmente adaptveis s realidades africanas, o que constitui uma mais-valia da coo-

A cooperao brasileira tem registrado grande dinamismo ao longo dos ltimos

perao brasileira (Banco Mundial e IPEA 2011). crvel que as semelhanas

anos. As relaes com a frica destacam-se no atual quadro de cooperao, fruto

agroclimticas e epidemiolgicas, pelo menos em relao a alguns pases do vasto

essencialmente de uma forte ofensiva diplomtica dirigida ao continente pelo ex-

continente, facilitem a troca de experincias no campo da agricultura e da sade.

-Presidente Lula da Silva, mas aliada tambm a uma intensificao das relaes

E a partilha da lngua agilizar, sem dvida, o intercmbio com os PALOP. Mas

comerciais e do investimento privado direto por parte de empresas e instituies

a proximidade e semelhanas entre o Brasil e a frica so por vezes superestima-

financeiras brasileiras. O entusiasmo acerca da cooperao brasileira cada vez

das, tendendo-se a uma atitude que, por um lado, ignora a limitada influncia dos

mais notrio nos discursos polticos e na imprensa internacional, comparando-se

afrodescendentes brasileiros no seio das instituies polticas do Brasil e que, por

frequentemente o Brasil a outras potncias mundiais, como a China e a ndia,

outro lado, simplifica as idiossincrasias dos diversos contextos africanos ao nvel

com capacidade para alterar o equilbrio global da arquitetura do desenvolvimento

poltico, sociolgico e antropolgico. De fato, apesar dos vnculos histricos, a

internacional. A prosperidade econmica e social do Brasil e sua crescente afirma-

profundidade do conhecimento do Brasil sobre a frica contempornea ques-

o no plano internacional entraram no imaginrio de desenvolvimento de muitos

tionvel, dada a pouca expressividade da rea de estudo africanos na formao e

pases africanos que vm no percurso do Brasil um ideal atingvel. At que ponto

investigao acadmica dentro do Brasil.

o Brasil ir conseguir gerir e dar resposta s crescentes expectativas e demandas


externas uma questo que permanece em aberto.

Por outro lado, a ideia de que as polticas pblicas brasileiras podem ser facilmente
transferveis para o contexto africano segue uma lgica tecnicista que ignora, no
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Internamente, a cooperao para o desenvolvimento permanece um assunto em


maturao, que tem ainda que se afirmar como tema de poltica pblica com legitimidade prpria. A desvinculao da poltica externa improvvel, apesar de existir um movimento em desenvolvimento ao nvel da sociedade civil a demandar a
afirmao da cooperao como poltica de Estado, resguardada das vicissitudes
governamentais.18 Entretanto, no processo evolutivo dinmico que a cooperao

BNDES (2011) BNDES: rea de comrcio exterior, apresentao por Luiz Dantas,
Vice-Presidncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, no
seminrio frica e a Agenda Econmica do Brasil organizado pelo Cindes e pelo
Cebri, a 22 de Novembro de 2011 no Rio de Janeiro.
Brautigam, D. (2009) The dragons gift: the real story of China in Africa. Oxford University Press.

abrangncia do conceito de cooperao e transparncia das prticas; (ii) a clareza

Cabral, L. e J. Winestock (2010) Brazilian technical cooperation for development: drivers, mechanics and future prospects, Overseas Development Institute, London.

e adequabilidade do atual mapa institucional; (iii) a definio de polticas e com-

CAD/OCDE (2008) Is it ODA?, Comit de Assistncia ao Desenvolvimento.

promissos; e, mais especificamente sobre as relaes com frica, (iv) a adaptabi-

Campolina, A. (2011) Novos paradigmas para a cooperao internacional, Le Monde


Diplomatique Brasil, Ano 5, Nmero 49, Agosto, pp. 9-10.

atravessa, h vrios assuntos que necessitam de reflexo, nomeadamente: (i) a

lidade dos modelos brasileiros s realidades desse continente.


medida que a experincia avana, e que a cooperao brasileira para o desenvolvimento se destaca, no apenas no plano internacional, mas tambm na matriz
interna de polticas e de temas de debate pblico, de esperar que ocorram mudanas no quadro poltico-institucional. A abertura do debate pblico sobre estas
mudanas importante no apenas por uma questo de transparncia, mas tambm
para conferir maior legitimidade e sustentabilidade poltica s opes tomadas.

ECOSOC (2009) Support to UN Development Cooperation Forum 2010. South-South


and triangular cooperation: improving information and data, Office for ECOSOC Support and Coordination, Department of Economic and Social Affairs, United Nations,
New York.
IPEA et al. (2010) Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: 20052009, Secretaria dos Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada, Ministrio das Relaes Exteriores e Agncia Brasileira
de Cooperao, Braslia.
Matos, P. (2011) Poltica africana do governo Lula, Outras Palavras (publicado a
21/06/2011), www.outraspalavras.net.

Referncias bibliogrficas
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ABC (2011) Brazilian technical cooperation, Agncia Brasileira de Cooperao, Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia.
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MRE (2011) A frica na agenda econmica do Brasil: comrcio e investimentos,


apresentao do Ministro Nedilson Jorge, Diretor do Departamento de frica do Ministrio das Relaes Exteriores, no seminrio frica e a Agenda Econmica do Brasil
organizado pelo Cindes e pelo Cebri, a 22 de Novembro de 2011 no Rio de Janeiro.
Patriota, T. (2011) Le Brsil, un partenaire de lAfrique qui saffirme: les relations
Brsil/Afrique sous les gouvernements Lula (2003-2010), srie Les tudes, Institut
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www.unicef.org/eapro/White_Paper_on_China_Summary.pdf.

Uma rede de organizaes no governamentais brasileiras, encabeada pela ABONG e incluindo


vrias organizaes brasileiras tem se mobilizado no sentido de construir uma rede de acompanhamento e anlise crtica da cooperao brasileira.

Vigevani, T. and G. Cepaluni (2007) Lulas foreign policy and the quest for autonomy
through diversification, Third World Quarterly, 28 (7), pp. 1309-1326.

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