2014 159 Adm Pub y Gobernanza

Administracin pblica y gobernanza
en la segunda dcada del siglo XXI
Dr. en D. Jorge Olvera Garca

Rector
Dr. en E. Alfredo Barrera Baca

Secretario de Docencia
Dra. en Est. Lat. ngeles Ma. del Rosario Prez Bernal
Secretaria de Investigacin y Estudios Avanzados
M. en D. Jos Benjamn Bernal Surez
Secretario de Rectora
M. en E. P. y D. Ivett Tinoco Garca
Secretaria de Difusin Cultural
M. en C. I. Ricardo Joya Cepeda
Secretario de Extensin y Vinculacin
M. en E. Javier Gonzlez Martnez
Secretario de Administracin
Dr. en C. Pol. Manuel Hernndez Luna
Secretario de Planeacin y Desarrollo Institucional
Mtra. en Ed. A. Yolanda E. Ballesteros Sentes
Secretaria de Cooperacin Internacional
Dr. en D. Hiram Ral Pia Libien

Abogado General
Lic. en Com. Juan Portilla Estrada
Director General de Comunicacin Universitaria
Lic. Jorge Bernldez Garca
Secretario Tcnico de la Rectora
M. en A. Emilio Tovar Prez
Director General de Centros Universitarios y Unidades
Acadmicas Profesionales
M. en A. Ignacio Gutirrez Padilla
Contralor Universitario
Dr. en C. S. y Pol. Ranulfo Prez Garcs
Coordinador del Centro Universitario UAEM Amecameca
Mtra. en Hum. Blanca Aurora Mondragn Espinoza
Directora de Difusin y Promocin de la
Investigacin y los Estudios Avanzados
Administracin pblica y gobernanza

en la segunda dcada del siglo XXI
Roberto Moreno Espinosa

Coordinador
Este libro fue positivamente dictaminado

conforme a los criterios editoriales de la
Secretara de Investigacin y Estudios Avanzados
Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada
del siglo XXI
Primera edicin 2014
D.R. Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Instituto Literario nm. 100 ote.
C.P. 50000, Toluca, Mxico
http://www.uaemex.mx
ISBN:
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
Edicin: Direccin de Difusin y Promocin de la
Investigacin y los Estudios Avanzados
El contenido de esta publicacin
es responsabilidad de los autores
Queda prohibida la reproduccin parcial o total del contenido
de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin
por escrito del editor en trminos de la Ley Federal del Derecho de
Autor y en su caso de los tratados internacionales aplicables.
Eruviel vila Villegas

PRESIDENTE HONORARIO
CONSEJO DIRECTIVO 2013-2016
Mauricio Valds Rodrguez

PRESIDENTE
Jorge Olvera Garca
VICEPRESIDENTE
Mario Quezada Aranda
TESORERO
Martha Hilda Gonzales Caldern
Carlos Alberto Acra Alva
Alejandro Castro Hernndez
Gilberto Corts Bastida
Benjamn Fournier Espinosa
Marcelo Martnez Martnez
Apolinar Mena Vargas
Francisco Osorno Sobern
Pedro David Rodrguez Villegas
Jos Alejandro Vargas Castro
CONSEJEROS
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SECRETARIO EJECUTIVO
CENTROS
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POLTICAS DE GOBIERNO
Celia Martnez Pauln
PROSPECTIVA GUBERNAMENTAL
Raiza Dayar Mora
COMUNICACIN SOCIAL Y VINCULACIN
Constanza Mrquez Aguilar
SECRETARIA GENERAL DE LA EGAMx
Hortensia Ziga Brcenas
CONTROL DE GESTIN
Jessica Castillo Prez
DELEGACIONES REGIONALES
COMIT EDITORIAL
Guillermina Baena Paz
PRESIDENTE
Julin Salazar Medina
Miguel ngel Mrquez
VOCALES
ndice
Introduccin
15
1 PARTE. PERSPECTIVAS TERICAS

Perfil contemporneo de la administracin pblica y la gobernanza
27
Gobernanza, transparencia, buen gobierno y gestin pblica: facetas

del poder contemporneo
57
Ricardo Uvalle Berrones
El carcter multifactico de la gobernanza
79
Jaime Espejel Mena
Misael Flores Vega
Gobernanza y polticas pblicas para el Estado moderno

Maximiliano Garca Guzmn
109
Gobernanza y espacio pblico
131
Julio Csar Olvera Garca
Eduardo Gasca Pliego
Globalizacin y gobernanza: retos para la gestin metropolitana del

siglo XXI
153
Jos Antonio Rosique Caas

Rogelio Rodrguez Rodrguez
El redescubrimiento del papel de la burocracia en el modelo de

gobernanza
183
Miguel Moreno Plata
Poltica social y nueva gobernanza pblica local
215
Anglica Prez Ordaz
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico

durante la primera dcada del siglo XXI
239
Oscar Diego Bautista
2 PARTE. INVESTIGACIN APLICADA Y ESTUDIOS DE CASO

El uso de logotipos por los gobernantes: una nueva forma de
patrimonialismo?
261
Rolando Barrera Zapatan
Innovacin gubernamental y gobernanza en los gobiernos estatales.

Estudio de caso: entidades ms pobladas de Mxico
285
Juan Miguel Morales y Gmez

SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el
Mxico del siglo XXI
Adriana Plasencia Daz
305
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de

Salud del Estado de Mxico
329
Georgina Contreras Landgrave

Carolina Tetelboin Henrion
Jaime Camacho Ruiz
Manuel Leonardo Ibarra Espinosa
Luis Ramn Lpez Gutirrez
Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la

no discriminacin en Mxico y el impacto de la participacin de la
sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
363
Carlos Fonseca Hernndez

Ma. Luisa Quintero Soto
La profesionalizacin de los servidores pblicos en la regin oriente

del Estado de Mxico
377
Rafael Cedillo Delgado
3 PARTE. ESTUDIOS INTERNACIONALES

La cultura administrativa y la sociedad civil: hacia la gobernanza eficaz
Donald E. Klingner
El diseo de las organizaciones municipales: modificaciones para la
gestin territorial
399
413
Rita Mara Grandinetti
Reforma do estado e descentralizao no Brasil contemporneo:

governos locais, eficincia e democracia
Ricardo Carneiro
Flvia de Paula Duque Brasil
447
O papel do estado na construo de alternativas de proteo social

para segmentos vulnerveis: a experincia brasileira em anos recentes
479
Laura da Veiga
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Carla Bronzo
As atribuies da gerao y e o Sentido do trabalho no setor pblico

mineiro: o que esperam e desejam os especialistas em polticas
pblicas e gesto governamental
509
Kamila Pagel de Oliveira

Luciana Custdio
Planejamento estratgico governamental: uma abordagem neoinstitucionalista
541
Mauro Cesar da Silveira
Inovaes metodolgicas e participao social no planejamento metropolitano: a experincia de Belo Horizonte, Brasil
573
Roberto Monte-Mr
Murilo Fahel
Bruno Frana
Joo Teixeira
Os servios de rdio e televiso no Brasil: um estudo luz dos 20

anos da constituio da Repblica de 1988
615
Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto
Polticas de governo eletrnico em estados da federao brasileira:

uma contribuio para anlise segundo a perspectiva institucional
Marconi Martins de Laia
651
Segurana pblica e participao social: que polticas funcionam

e por qu?
689
Letcia Godinho
Betnia Peixoto
Eduardo Batitucci
Marcus Vincius Cruz
RELACIN DE AUTORES
719
Introduccin
La administracin pblica constituye una de las ciencias sociales que estn en

constante transformacin y una de las que se encuentran ntimamente vinculadas
al contexto regional, nacional y mundial, as lo constatan los cambios que ha
manifiestado en las tres ltimas dcadas, tanto en el plano nacional como en
el continental. En ese lapso hemos sido testigos de la irrupcin y desarrollo
de conceptos, enfoques y campos de conocimiento, tales como las polticas
pblicas o ciencias de polticas, la nueva gestin pblica, el neoinstitucionalismo
y recientemente el de la gobernanza, para citar a los ms visibles; todos, sin
embargo, indisolublemente asociados a la Administracin Pblica, ya sea desde
una perspectiva disciplinaria o desde su accin como brazo ejecutor del Estado.
En perspectiva histrica, la administracin pblica atraviesa por momentos de
grandes cambios que la perfilan como una disciplina con un estatuto tericoaplicativo de grandes alcances, uno de ellos es, sin duda, el que se desprende de la
secuencia que rode el estallamiento de la Revolucin francesa; acontecimiento
de impacto mundial que alumbr, entre otras cuestiones, al moderno Estado de
Derecho, hizo posible el trnsito de sbditos a ciudadanos, la soberana dej de
identificarse con el monarca en turno y se deposit en el pueblo; se impuso el
principio de legalidad y de igualdad ante la ley, entre otros de los aspectos que
se desencadenaron, y con ello se dio un salto cualitativo en las condiciones que
dieron pauta para la fundacin de la ciencia de la Administracin Pblica. sta
tuvo en Carlos Juan Bautista Bonnin al precursor de una de las disciplinas sociales
Introduccin
que se ha venido cultivando desde el denominado antiguo rgimen hasta nuestros

tiempos, cuestin por dems extraordinaria sobre la que vale la pena reflexionar.
En la fase correspondiente al referido Estado de Derecho, la Administracin
Pblica entra a todas luces en una nueva etapa, toda vez que el componente
pblico inicia un proceso de desarrollo. Es importante destacar que durante
el periodo comprendido entre los siglos XV y XVIII prevaleci el denominado
patrimonialismo, dada la discrecin con la cual fue gestionada la Administracin
Regia, si bien muchas de sus acciones bordaban en los asuntos de inters
pblico, su manejo obedeca a la voluntad del monarca y de su Consejo y se
esparca territorialmente a travs de los modelos desarrollados por las diferentes
monarquas, as, por ejemplo, en Espaa el dispositivo regional descans en
la figura y accin del corregidor castellano y a partir del establecimiento de la
dinasta borbnica se hizo convivir con el sistema de intendencias que, mediante
estudios y adaptaciones, fue extendido prcticamente a todos los dominios de
aqulla en Amrica. En el caso francs fue desarrollado el modelo quiz ms
exitoso de gobierno y administracin territorial, as lo demostr el rgimen o
sistema de intendencias, sobre el que se mont el modelo napolenico en la poca
del Estado de Derecho: el prefectoral.
La Administracin Pblica durante el periodo decimonnico vivi momentos de
gran desarrollo a principio y mediados del siglo. En el arranque del siglo, la obra
de Bonnin constituy el acontecimiento ms relevante; en el caso de la pennsula
ibrica, el granadino Javier de Burgos fue el ms entusiasta de los cultivadores de
la ciencia de la Administracin Pblica, al que siguieron otros como Alejandro
Olivn, Francisco Agustn Silvela, Jos Posada de Herrera y Manuel Colmeiro, los
dos ltimos la hicieron convivir con el Derecho Administrativo. A mediados del
siglo referido, fue en Alemania donde Lorenzo de Stein desarroll el trabajo ms
elaborado de Ciencia de la Administracin, en un periodo en el cual el Derecho
Administrativo dominaba ya el panorama acadmico y de la funcin pblica.
Cabe destacar que en Mxico, Luis de la Rosa public en 1852 su ensayo La
administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla que es un claro ejemplo
de un trabajo elaborado con el enfoque de la Ciencia de la Administracin Pblica,
la cual el autor diferenci claramente del Derecho administrativo.
No obstante, la Ciencia de la Administracin Pblica fue eclipsada por el Derecho
administrativo, fenmeno que se prolong hasta mediados del siglo XX. Diversos
factores se conjugaron para que se planteara entonces la necesidad del retorno a
Stein y por tanto a la Ciencia de la Administracin, cuestin que se torn en una
16
Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del siglo XXI
obligacin ante el excesivo formalismo del Derecho Administrativo, as como el

contexto que presentaba la poca de la posguerra y los retos y oportunidades que
enfrentaban las administraciones pblicas.
Para la segunda mitad del siglo XX, y de manera ms marcada en el ltimo cuarto,
se desarroll y present un escenario en el cual el liberalismo entra en una fase
recalcitrante, lo que se suma a las crisis que presenta el capitalismo mundial,
al abandono de modelos econmicos proteccionistas y arribo a otros de franca
apertura al exterior, y un periodo en el que el sistema democrtico de gobierno se
extiende a los pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe. En este ambiente
la nueva gestin pblica irrumpe como estrategia para remontar el modelo
burocrtico, buscando alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia; a travs
de la importacin y adaptacin de tecnologas probadas por el sector privado,
se destaca asimismo la gestin por resultados y una mayor responsabilizacin de
directivos y de la propia administracin pblica.
El cierre de ese siglo y el inicio del XXI evidencian un protagonismo creciente
de la sociedad civil, que manifiesta cada vez una mayor diversidad, pluralidad y
dinamismo, lo que va dando forma a la denominada gobernanza; de igual forma
las nuevas formas de comunicacin y proliferacin de redes sociales, generan
condiciones en las cuales los actores no gubernamentales, sociales y privados se
suman a los gubernamentales y servidores pblicos para la formulacin o hechura
de las polticas pblicas, su implementacin y evaluacin. De esta manera se
van marcando las tendencias futuras, en las prximas dcadas la administracin
pblica estar asumiendo nuevos retos, nuevas acciones que ahora ya se dibujan
en el horizonte y maana sern una categrica realidad.
Con el objeto de impulsar la investigacin y la cooperacin acadmica, se ha
promovido por parte de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico (UAEM),
a travs de la Secretara de Investigacin y Estudios Avanzados (SIyEA) el desarrollo
de varios textos, entre los cuales se encuentra el presente. En el caso particular fue
factible reunir un conjunto de expertos nacionales e internacionales en problemas
y asuntos inherentes y afines a la disciplina de la Administracin Pblica y al
novedoso campo de la gobernanza; considero que el resultado final es de suma
relevancia, toda vez que se recrean aspectos tericos, de investigacin aplicada y
de estudios de caso que sern de inters para un pblico especializado y diverso.
Aprovecho para expresar mi agradecimiento a nuestra institucin, la cual demuestra
una vez ms que la orientacin de la poltica de investigacin contina por rumbos
Roberto Moreno Espinoza
17
Introduccin
alentadores y estimulantes; asimismo manifiesto un amplio reconocimiento a

cada uno de los autores que hicieron posible la presente investigacin.
De igual forma, brindo mi agradecimiento al Licenciado Jorge Enrique Prez
Lara quien fungi como asistente de investigacin a lo largo de la preparacin y
desarrollo del trabajo; sus labores fueron mltiples y determinantes para llegar a
buen trmino, cabe destacar su amplia disposicin y compromiso para cubrir de
manera ptima las actividades que le fueron encomendadas, en donde demostr
una vez ms su capacidad para el desarrollo de investigacin en el mbito de las
ciencias poltico-administrativas.
La estructura del libro est organizada en tres grandes apartados, el primero de
ellos incluye los captulos que aportan elementos fundamentales para el desarrollo
de la teora de la administracin pblica y la gobernanza; en el segundo se
sitan los captulos considerados como investigaciones aplicadas o bien como
estudios de caso. En el tercer apartado incluimos las aportaciones de invitados
internacionales. En cada captulo encontramos aportaciones originales que de
conjunto integran una unidad investigativa que pretende analizar las tendencias
de la administracin pblica y la gobernanza en el plano nacional e internacional
en este ya entrado siglo XXI.
Estamos seguros de que la presente publicacin ser un texto til para diversos
cursos en el campo de las ciencias polticas y administrativas, constituir tambin
un medio de consulta para la funcin pblica; de igual manera se busca aportar
elementos para contribuir en el desarrollo de una disciplina cuyo cultivo deviene,
desde hace ya varios siglos, as como tambin al estudio de la moderna gobernanza,
la que se desarrolla a pasos acelerados. A continuacin presentamos el contenido
fundamental de los captulos incluidos en cada uno de los tres apartados.
El suscrito realiza un estudio diacrnico del proceso de construccin histrica de
la Ciencia de la Administracin Pblica, a travs de una periodizacin que parte
de la poca del Estado absolutista, contina con el anlisis de las condiciones que
dan lugar al Estado de Derecho y a la Administracin Pblica que le es inherente;
destaca el proceso y condiciones que predominan en el enfoque jurdico, en el
estudio del fenmeno publiadministrativo y las implicaciones que de ello se
derivan, que se expresan en el amplio desarrollo del Derecho administrativo y
en el subdesarrollo de la Ciencia de la Administracin Pblica, cuestin que se
revierte hacia mediados del siglo XX. Se cierra este captulo con los planteamientos
fundamentales que caracterizan a la gestin pblica y a la gobernanza.
18
Ricardo Uvalle Berrones destaca aspectos fundamentales de asuntos vertebrales

de la gestin pblica, la transparencia, el buen gobierno y la moderna
gobernanza. Como factores bsicos en el juego del poder subraya que el ncleo
de la gobernanza se encuentra fuertemente relacionado con la capacidad de los
gobiernos para dirigir, convocar e incentivar a la sociedad civil a participar en la
toma de decisiones y por supuesto volver a esta ltima copartcipe de la solucin
de los problemas sociales.
Por su parte, Jaime Espejel Mena y Misael Flores plantean que la nueva gobernanza
deja de lado la tradicin de que el gobierno debe solucionar las problemticas
sociales por s mismo, pues se debe pasar a un estado en el que los actores sociales,
privados y pblicos deben coordinarse para darle solucin conjuntamente a las
distintas problemticas sociales y atender, de esta manera, los asuntos pblicos
prioritarios para los diversos pblicos a los que atiende la administracin pblica.
En este mismo apartado de perspectivas tericas, Maximiliano Garca plantea
que la gobernanza y las polticas pblicas propician el trnsito de un gobierno
uniforme, regido por normas y sometido a la jerarqua y el centralismo de las
decisiones, hacia una concepcin ms abierta, flexible y descentralizada, con
lo cual se presenta un panorama de las tendencias contemporneas de una
gobernanza participativa por definicin.
Eduardo Gasca Pliego y Julio Csar Olvera, dentro de su colaboracin,
Gobernanza y espacio pblico explican cmo el espacio pblico abarca ms all de
lo gubernamental, puesto que no es exclusivo de lo estatal, sino que es una esfera
en la que participan diversos actores: polticos, econmicos, sociales, etctera.
Es precisamente dentro de este espacio pblico donde lo pblico-social y lo
pblico-gubernamental, convergen, cooperan y se complementan uno al otro,
nos explican con abundantes argumentos.
Jos Antonio Rosique Caas y Rogelio Rodrguez reflexionan sobre la globalizacin
y la gobernanza dentro del marco de coordinacin de las zonas metropolitanas,
plantean que entre la coordinacin metropolitana y la nueva gobernanza hay
vnculos significativos, puesto que de la primera se generan acuerdos con la
inclusin de otros actores ms all del gobierno, pues de otra manera el inters
pblico quedara al margen, y convierte a la coordinacin en una simple estrategia
de asociacin coyuntural y poco estable que no se ajusta a los principios de la
nueva gobernanza.
19
Introduccin
Miguel Moreno Plata realiza un anlisis donde plantea el supuesto de que

el desarrollo de los paradigmas emergentes en la Administracin Pblica
contempornea est condicionado por la limitacin de la racionalidad burocrtica,
la cual es persistente aun en los modelos denominados posburocrticos y el de la
gobernanza. Desde esta perspectiva resulta un imperativo fijar nuestra atencin en
el papel de dicha racionalidad y en la necesidad de perfilar una profesionalizacin
de la misma cada vez ms slida y consistente, a fin de enfrentar los mltiples y
diversificados retos que presenta la complejidad, diversidad y dinamismo de las
sociedades contemporneas.
Continuando con los aportes tericos, Anglica Prez Ordaz argumenta que una
adecuada poltica social redunda en el buen desempeo econmico y social del
territorio, y es as que la gestin pblica adquiere un rol relevante en la legitimacin
y viabilidad de los gobiernos. En este contexto la participacin ciudadana se erige
como una condicin previa para mejorar la accin gubernamental y la confianza
en la gestin local.
Cerrando el apartado de los estudios con un tinte terico, Oscar Diego Bautista
puntualiza que es necesario comprender los valores ticos para impulsar y lograr
su institucionalizacin dentro del entorno social. Concluye diciendo que la
corrupcin es un vicio existente tanto en gobernantes como en gobernados y,
si bien los valores ticos se encuentran regulados en el marco jurdico estatal, es
vital fortalecerlos y rescatarlos dentro de la sociedad a fin de abatir los ndices de
corrupcin existentes.
El segundo apartado referente a las investigaciones aplicadas y/o estudios de caso
lo inicia Rolando Barrera Zapata (q.e.p.d.), con el captulo denominado El uso
de logotipos por los gobernantes: Una nueva forma de patrimonialismo? donde
plantea un tema realmente interesante y original; sostiene que los gobernantes
en turno se preocupan por elaborar una imagen pblica mediante el uso de
recursos pblicos, esto con el fin de incidir en la percepcin de los ciudadanos y
lograr su confianza.
Continuando con el segundo apartado, Juan Miguel Morales y Gmez aborda un
estudio de caso sobre la innovacin en los portales electrnicos en los gobiernos
estatales de Mxico, Puebla, Veracruz, Distrito Federal, Jalisco y Guanajuato. En
el estudio se ratifican estilos y tendencias importantes, como que los gobiernos
perredistas en Mxico son ms proclives a fomentar la participacin ciudadana que
los gobiernos panistas y priistas, con lo cual se promueve una mayor gobernanza.
20
En el siguiente captulo, Adriana Plasencia Daz plantea un panorama desalentador

del sistema educativo en Mxico, sostiene que la alternancia poltica trajo consigo
grandes esperanzas de cambio y mejora, pero stas fueron desapareciendo,
conforme los gobiernos de la alternancia siguieron con las prcticas del antiguo
rgimen. De igual forma realiza una crtica al modelo neoliberal que al ser
implantado agudiz problemas histricos como la pobreza y la desigualdad,
adems la calidad educativa se rezag an ms.
Por su parte Jaime Camacho Ruiz y colaboradores plantean el proceso histrico
y evolutivo de la cobertura de salud pblica en el Estado de Mxico; asimismo
realizan un anlisis del proceso legislativo que tuvo lugar para la creacin del seguro
popular, pasando posteriormente a describir la normatividad en la prestacin de
los servicios de salud en el Estado de Mxico, lo que nos permite un acercamiento
a las polticas pblicas en esta materia.
Carlos Fonseca y Mara Luisa Quintero plantean la problemtica que han sufrido
los grupos vulnerables en Mxico debido a la discriminacin, para ello realizan un
recorrido histrico sobre las diferentes reformas a las leyes y reglamentos que han
impulsado el mejoramiento en el nivel de vida de esos grupos en Mxico.
Para finalizar el segundo apartado, Rafael Cedillo Delgado plantea que los
municipios que se encuentran dentro de la zona oriente del Estado de Mxico
reflejan bajos ndices de profesionalizacin; adems afirma que institucionalizar e
implementar el Servicio Civil de Carrera en el mbito municipal dejara de lado
inercias polticas y obstculos coyunturales, lo que coadyuvara a una mejora en la
calidad de la administracin pblica en los municipios mexiquenses.
El tercer gran apartado de los que dividen el libro comprende un espacio donde
colaboradores internacionales nos brindan estudios tericos y de caso referentes a
la gobernanza. En primer trmino Donald E. Klingner analiza la relacin entre la
sociedad civil, la cultura administrativa y la reforma de la administracin pblica,
en un momento en que los asuntos pblicos sern cada vez ms atendidos por
instancias pblicas, as como por parte de la ciudadana y de la sociedad civil en
su conjunto, lo que plantea pasos fundamentales en el avance de la gobernanza
de nuestro tiempo.
Rita Mara Grandinetti realiza un anlisis de los municipios conurbados de la
zona de Rosario, Argentina descubriendo que las administraciones municipales
se han adaptado a las nuevas realidades, pues con su crecimiento han adquirido
21
Introduccin
nuevas responsabilidades; desde esta perspectiva, la inversin en tecnologa es

primordial para dichos gobiernos. Encuentra que la totalidad de los municipios
manifiestan haber incorporado las tecnologas de la informacin, aunque con
diferentes alcances de acuerdo a los recursos disponibles.
Por su parte, Ricardo Carneiro y Flvia de Paula Duque Brasil en su captulo
Reforma do estado e descentralizao no Brasil contemporneo: governos
locais, eficincia e democracia, exponen el proceso de descentralizacin de la
administracin pblica en Brasil, el cual se dio a partir de la constitucin de 1988
pues asign mayores atribuciones a los gobiernos locales, por lo que la estructura
del empleo pblico sufri una modificacin radical, debido a que 20 aos despus
los gobiernos locales emplean a la mitad del total de los burcratas en Brasil, lo
que es ampliamente significativo en la regin de Latinoamrica y El Caribe, y
no se diga en Mxico en donde el municipio an adolece de fuertes limitantes
tcnicas y niveles de profesionalizacin.
Laura da Veiga, Bruno Lazzarotti Diniz Costa y Carla Bronzo Ladeira Carneiro
con su aportacin O papel do Estado na construo de alternativas de proteo
social para segmentos vulnerveis: a experincia brasileira em anos recentes,
afirman que al final de la primera dcada del siglo XXI, el Estado de Bienestar
Social en Brasil es ms amplio y completo, ahora tiene un componente no
contributivo de proteccin social ms slida, ms organizada e institucionalizada
en trminos federales. Sin embargo, tambin plantea que todava existen varios
desafos, tanto en trminos de estrategias como de los aspectos sustantivos de la
poltica social, as como desde el punto de vista institucional.
Kamila Pagel de Oliveira y Luciana Custdio en su captulo As atribuies da
gerao y e o sentido do trabalho no setor pblico mineiro, explican la necesidad
de adoptar nuevos modelos de gestin pblica para mejorar el gasto pblico,
eficientndolo y disminuyendo la presin sobre las finanzas pblicas locales.
Se plantea la pertinencia de la implantacin de la relacin cliente-beneficiario,
adoptando prcticas de la administracin privada, esto con el fin de hacer ms
eficiente al ente burocrtico.
A continuacin encontramos a Mauro Cesar da Silveira quien en el captulo
Planejamento estratgico governamental: uma abordagem neoinstitucionalista,
plantea la importancia de la relacin polticos-planificadores; seala que sta debe
ser estrecha para que las polticas pblicas puedan tener impactos relevantes en la
poblacin objetivo. Se hace referencia a la importancia de que los planificadores
22
de las polticas pblicas se asocien a los polticos para que entre ambos formulen
las acciones de gobierno que se debern implementar a fin de lograr mayor
efectividad e impactos.
Roberto Monte-Mr, Murilo Fahel, Bruno Frana y Joo Teixeira en su aportacin
Inovaes metodolgicas e participao social no planejamento metropolitano:
a experincia de Belo Horizonte, Brasil, analizan el proceso de elaboracin del
Plan Maestro para el Desarrollo Integrado de la Regin Metropolitana de Belo
Horizonte, pasando a un anlisis de las estrategias metodolgicas innovadoras
adoptadas en dicho plan, lo cual resulta ampliamente novedoso e ilustrativo de
los procesos que se viven en las regiones metropolitanas.
Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto, en su captulo Os servios de rdio e
televiso no Brasil: um estudo luz dos 20 anos da constituio da Repblica
de 1988, realiza un estudio de las vicisitudes por las que ha atravesado la
prestacin de los servicios de radio y televisin en Brasil; se desarrollan asimismo,
los conceptos fundamentales en estas materias, y se realiza una breve resea
histrica de estos trascendentales servicios en el ramo de la poltica pblica y de
las telecomunicaciones.
Enseguida encontramos a Marconi Martins de Laia quien en su captulo Polticas
de governo eletrnico em estados da federao brasileira: uma contribuio para
anlise segundo a perspectiva institucional destaca que el e-gobierno representa
una oportunidad de transformacin de la administracin pblica, pues agiliza la
atencin de las demandas ciudadanas, propicia canales de comunicacin con la
sociedad, al igual que permite una mayor participacin de la sociedad civil en los
asuntos pblicos, lo cual fortalece a las polticas gubernamentales as como a las
polticas pblicas.
Finalmente, Letcia Godinho, Betnia Peixoto, Eduardo Batitucci y Marcus
Vincius Cruz, en el captulo, Segurana pblica e participao social: que
polticas funcionam e por qu? plantean cmo la reciente introduccin de los
enfoques participativos dentro de la seguridad pblica implican una posibilidad
de democratizar las prcticas del sistema de seguridad y justicia penal brasileos.
En suma, el elenco de autores reunidos en el presente volumen hace posible brindar
una panormica de las tendencias de la administracin pblica y la gobernanza; de
igual manera constituir un testimonio del intercambio y cooperacin acadmica
entre instituciones de nuestra entidad, del estado de Minas Gerais, Brasil, de
Rosario, Argentina y de la Unin Americana.
23
Introduccin
Para concluir es pertinente comentar que la iniciativa de la SIyEA de continuar

promoviendo redes de cuerpos acadmicos y grupos de investigacin, nos ha
dado la pauta para la promocin de stas. En nuestro caso se conform la Red
de cuerpos acadmicos y grupos de investigacin: Gestin, sustentabilidad y
polticas pblicas en gobiernos locales, en donde participan instituciones y
acadmicos de los pases mencionados, por lo cual esta investigacin es tambin
resultado de las sinergias que se estn logrando y que, seguramente, se potenciarn
en un futuro prximo.
24
1
PARTE
PERSPECTIVAS
TERICAS
Perfil contemporneo de la administracin

pblica y la gobernanza
PLANTEAMIENTO INTRODUCTORIO
La administracin pblica se desarrolla en paralelo al Estado moderno. Las

condiciones fundamentales que dan lugar a ste son coincidentes con el gran
movimiento que conocemos como Renacimiento, que tuvo su cuna y foco de
desenvolvimiento en las ciudades italianas de Florencia, Gnova, Miln y Venecia,
entre otras. En este sentido, el proceso tiene un momento clave en la firma del
Tratado de la Paz de Westfalia pues fue determinante para la delimitacin de
los estados de la Europa Continental. Diversos factores se conjugaron en dichas
coordenadas espaciotemporales para hacer posible la construccin de la entidad
poltica por antonomasia: el Estado moderno, constituye la expresin ms evidente
de la organizacin poltica a la que se somete a las sociedades modernas, este
arreglo poltico prevalece hasta la actualidad; desde luego con transformaciones
fundamentales que van desde su propia consolidacin, hasta la actual agrupacin
de pases en diversas regiones, reas y alianzas que cobran la forma de tratados de
libre comercio o uniones, en donde destaca la ms elaborada y compleja: la Unin
Europea (UE). Expresin de una sntesis histrica, de la globalizacin creciente,
de una interestatalidad, supraestatalidad, as como de la interdependencia e
integracin en diversos mbitos como la libre circulacin de bienes, servicios,
capitales y fundamentalmente de personas.
No es casual que haya sido Italia uno de los espacios en donde tuvo lugar el
desarrollo del Estado moderno, toda vez que el asiento del poder espiritual se
focaliz en la pennsula italiana; sin embargo, administraciones como la de

Inglaterra, Espaa, Austria, Pases Bajos y Francia lograron una modernizacin
ms acelerada que la de los estados italianos. Dada su ubicacin geogrfica y las
transformaciones tempranas de su rgimen poltico, Gran Bretaa es, sin duda, el
pas que logra una pronta modernizacin y tambin da a luz uno de los regmenes
polticos clsicos, el parlamentario,1 en el cual se dio un interesante proceso que va
desde la poca en que el rey gobern con plenas facultades hasta la actualidad, en
que reina pero no gobierna. Los pases del continente por su parte, lo van haciendo
en momentos diferenciales y altamente conflictivos; Espaa en su contexto logra
dar pasos fundamentales como consecuencia de los grandes descubrimientos,
puesto que ello propici el acercamiento y a la postre la unficacin de los reinos
de Castilla y Aragn, resultado del matrimonio de Isabel de Castilla y Fernando
de Aragn, as como la ampliacin a escala intercontinental del Imperio espaol,
que logr, cuestin extraordinaria, erigirse como un Imperio de mayor cobertura
que la alcanzada por el Imperio romano en su momento, adems de fortalecer las
condiciones para el desarrollo de la dinasta de los Habsburgo que hizo posible
que en los dominios del Rey Carlos V no se ocultara el sol, dinasta que en
la pennsula sobrevivi hasta el reinado de Carlos II y cuya muerte, al no dejar
descendencia real, desencaden una lucha sin cuartel en la cual participaron
prcticamente todos los pases de la Europa central y occidental.
Por su parte, el Estado francs tambin logra una pronta modernizacin derivada
de su estratgica geopoltica, de su audaz diplomacia, pero quiz ms por el
modelo polticoadministrativo que fue perfilado desde la poca del ancien regime,
el cual Alexis de Tocqueville plasma magistralmente en su libro de madurez El
antiguo rgimen y la revolucin, as, cabe destacar el sistema de intendencias que
tantos frutos le reditu a la clase poltica francesa. En efecto, la delimitacin
territorial de las intendencias al frente de las cuales se ubic al intendente y en
las subdivisiones a los subdelegados que hicieron posible que desde la poca
del absolutismo treinta intendentes gobernaran a Francia pero que tambin
lograron exprimir y supeditar ms all de lo conveniente al municipio francs,
tanto que las parroquias no eran modificadas sino con la voluntad del itendente,
quien a su vez solicitaba autorizacin e informaba al Consejo del Rey, ubicado en
Pars, la ciudad de donde emanaban las instrucciones.
Las condiciones que viva Gran Bretaa en el siglo XVII y el surgimiento del rgimen parlamentario
conformaron los objetos de estudio que dieron motivo a Thomas Hobbes para dar forma a dos de
los grandes tratados de ciencia poltica clsicos: el Leviatn y el Behemoth.
1
28
Fue de tal magnitud y elaboracin el modelo, sistema o rgimen de intendencias,

que con leves transformaciones se torn en artculo de exportacin, tal como
plantear ms abajo.2 De momento basta con sealar que en las colonias espaolas,
ya en la poca de la dinasta Borbona, dicho sistema se fue implantando de
manera paulatina. En la Nueva Espaa esto se logra finalmente hacia 1786, fecha
en que se legisla y publica la Real ordenanza para el establecimiento e instruccin de
intendentes de ejrcito y provincia en el reino de la Nueva Espaa, documento que
llega al virreinato en 1787 y que ms all de su destacado y detallado diseo, trajo
consigo un mensaje de modernizacin en donde se plasma la racionalizacin de
la accin gubernamental concretada en las denominadas cuatro causas: justicia,
polica, hacienda y guerra; marc de paso la fase terminal del imperio espaol,
puesto que el modelo al que aludo inici su vigencia a escasos 23 aos del estallido
del movimiento independentista y a los 34 de su consumacin; no cabe duda,
una gran reforma modernizadora que acab en fracaso para el imperio que hasta
entonces era el de mayores alcances mundiales, toda una paradoja.
El modelo de intendencias en Francia dio lugar a la centralizacin polticoadministrativa ms refinada de la que se tiene memoria, adems de Tocqueville,
Brian Chapman ha estudiado a detalle tal fenmeno en sendas obras: La
administracin Local en Francia y Los prefectos y la Francia provincial, al primero le
proporcion los elementos para desarrollar una de las tesis que explican el modelo
que se erigi en la premisa bsica del modelo prefectoral de factura napolenica
que sintetiz en la frase: La centralizacin no es obra de la Revolucin sino del
antiguo rgimen y a Napolen Bonaparte el recurso para montar ejrcitos y ejercer
un mando desde el que promovi la modernizacin de Francia y a continuacin
la de la mayor parte de la aludida Europa continental; fue tal la trascendencia de
la Revolucin y de la obra napolenica que las ondas espaciotemporales que
tuvieron su ncleo en aquella poca an reverberan en nuestro tiempo.
Retornando al territorio italiano y al proceso de diferenciacin entre el poder
espiritual y el temporal, es preciso destacar que en la medida en que se fue
fortaleciendo el naciente Estado moderno, la Iglesia y el papado intentaron
mantener el control tanto del poder espiritual como del temporal, que no cejaba
Anne Roberto Jacobo Turgot retrata fielmente las condiciones que viva el municipio francs en
los aos que antecedieron al estallido de la Revolucin francesa. En su anlisis plantea la devolucin
de las facultades que le fueron sustradas al municipio, toda vez que consideraba que constitua un
requisito fundamental para revitalizar a la misma Francia que viva ya momentos difciles; asimismo
planteaba la abolicin de los gremios y la necesidad de que las clases acomodadas tambin aportaran
recursos para revitalizar al Estado, reformas que no fueron atendidas y cuya propuesta le cost el
puesto a Turgot.
2
29
en sus intentos de autonomizacin en diversas latitudes. El caso ingls no slo se

haba anticipado al resto de los estados del continente sino que intent y logr
una independencia en asuntos religiosos cuando se erigi en la poca de Enrique
VIII, la iglesia anglicana, en donde se centr lo fundamental de la religiosidad de
la isla desde el mismo siglo XVI; como lo registra la historia. Otros intentos fueron
impulsados de manera slida y magistralmente argumentados por Martn Lutero
y Juan Calvino, a tal grado que provocaron un cisma religioso y la denominada
reforma protestante, de trascendencia en el tiempo y el espacio.
Entre los intentos de la Iglesia y el papado por mantener la hegemona religiosa y
hasta donde era posible desde ah la temporal, surgi una de las teoras polticas
ms slidas de la poca moderna: la teora de la razn de Estado que busc desde
sus orgenes explicar el proceso de fortalecimiento de los estados modernos y
cmo es viable que el poder espiritual delegara en los prncipes y en los monarcas
el poder temporal. Desde esta perspectiva se desarrolla una serie de arcanas,
principios, consejos, recomendaciones y procedimientos a travs de los cuales
se pretendi y logr aleccionar a las categoras polticas de alta jerarqua en el
complejo y difcil, aunque accesible, arte de gobernar; tambin se concreta una
de las pedagogas polticas ms efectivas para la formacin de la clase poltica
del Estado moderno que tendr sus manifestaciones primigeniamente en Italia y
luego tambin en otras latitudes como Espaa, Francia e inclusive en algunas de
las colonias de Espaa en Amrica, como la Nueva Espaa. Cabe destacar que en
el cultivo de la teora de la razn de Estado se desarrollan al menos dos corrientes
o enfoques: el secular y el antisecular. En el primero de ellos, la obra del florentino
Nicols Maquiavelo, El prncipe, se encuentra quiz el ejemplo arquetpico. En
la segunda, el ttulo del trabajo de Diego Saavedra Fajardo, Consejo y consejero
de prncipes, la formacin de un prncipe poltico cristiano, ilustra el intento por
hacer del prncipe un lder o conductor del poder temporal sin renunciar a los
principios y dogmas que impona la religin, lo cual era consecuente con la teora
divina de donde provena la fuente fundamental de legitimidad de los monarcas
de la poca.
La formacin y desarrollo del Estado moderno cobra tal importancia que prolifera
la literatura en torno a la razn de Estado y en esta perspectiva no poda quedarse
atrs la relativa a la administracin pblica que le es inherente, puesto que no
bastaban los proverbios y axiomas de carcter poltico, habida cuenta de que la
construccin de los estados modernos se lleva a cabo y de manera fundamental a
travs de la labor cotidiana y detallada de la administracin pblica, tal y como
lo explican los cultivadores de la ciencia de la administracin en las etapas o fases
30
histricas en las cuales se ha desplegado el ars administrandi, que en este trabajo

desgloso en la poca del antiguo rgimen y en un gran segundo periodo, el que
corresponde al Estado de derecho; el que a su vez divido en cuatro subperiodos:
a) de la fundacin de la moderna ciencia de la administracin al desarrollo de los
tratados de derecho administrativo; b) el imperio del derecho administrativo; c)
del resurgimiento de la ciencia de la administracin a la nueva gestin pblica; y
d) el siglo de la gobernanza.
Resulta fundamental iniciar desde la poca de la monarqua absoluta, ello
permite efectuar una inmersin y un ejercicio acerca de la accin del Estado en
esta fase formativa y destacar el estatuto terico que caracteriza a la disciplina
de la administracin pblica que en aquella poca se difundi como ciencia
de la polica, as lo plantearon los ms rigurosos de sus sistematizadores; los
cameralistas, quienes estudiaron las formas de administracin de la poca a la
luz de las denominadas ciencias camerales, cuyo eje central fue la ciencia de la
polica, al igual que los cultivadores de dicha ciencia aplicada desde la ciencia de
la polica no cameral. Es de subrayar que ya a partir de aquel espacio histrico se
desenvolvi el estudio que dio lugar a la fundacin de las ciencias del Estado, tal
como lo plantea el italiano Pierngelo Schiera en el estudio que lleva a cabo del
Absolutismo y el Cameralismo alemn en el que ubica a los cameralistas como
quienes elevan el estudio del mero arte de gobierno a genuinas ciencias del Estado.
El arribo del Estado de derecho que se caracteriza por haber logrado la
despersonalizacin del poder, por imponer el principio formal de igualdad y de
legalidad, y por transformar radicalmente el concepto de soberana que en lo
sucesivo descansa en el pueblo. Donde el concepto de sbdito cambia por el de
ciudadano, adems trajo consigo la juridizacin de la vida poltico-social, factor
esencial del proceso de moldeamiento de la sociedad moderna en congruencia
con el iusnaturalismo de la poca en la que se promueven los derechos naturales
del hombre: igualdad, libertad, propiedad y seguridad, y que constiuyeron la
base para la legislacin y desarrollo de las constituciones escritas, con Francia
a la cabeza, por lo dems bases fundamentales para el desarrollo a su vez de los
grandes tratados de Derecho administrativo. Fue la poca en la cual sobresalieron
autores como Macarel, Cormenin y Vivien.
El captulo parte de un anlisis histrico del proceso de formacin de la disciplina
de la administracin pblica en conjuncin con la accin de sta en el contexto
de la sociedad de la poca.
31
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ANTIGUO RGIMEN
La administracin pblica como campo de conocimiento y como objeto de estudio

corre en paralelo con el desarrollo del Estado moderno, as en las primeras fases
de ste, correspondientes al periodo formativo del Estado absolutista, se identifica
con las prcticas que se impulsaron en torno a la figura del prncipe tendientes
al incremento y preservacin de su patrimonio y, en un segundo momento,
a otras cuyo objetivo estuvo orientado al aumento de su esfera de influencia,
accin, control y gobierno, lo que de suyo constituy el inicio del proceso de
centralizacin polticoadministrativa necesario y ciertamente requisito sine
qua non para el desarrollo y consolidacin de los modernos estadosnacin.
Otros aspectos confluyeron, desde luego, en la citada centralizacin, como la
labor de los dispositivos de gobierno y administracin de carcter regional que
fueron impulsados desde el gobierno central, fue el caso de la figura y accin del
corregimiento en Espaa y sin duda, el sistema o rgimen de intendencias de
factura francesa.
Quiz el movimiento ms refinado y eficaz en esta direccin lo constituy el
cameralismo, movimiento que tuvo su espacio de influencia y operacin
esencialmente en los territorios que actualmente ocupan Alemania y Austria y que
en su momento fue el centro del sacro imperio romano-germnico, y, por otra
parte, en los cameralistas, especie de consejeros cercanos al prncipe, genuinos
artfices que desde una perspectiva terico prctica sentaron las bases del Estado
absolutista alemn y austriaco como secuela de la atomizacin caracterstica de la
sociedad feudal que le antecedi.
Por su parte, Schiera ha afirmado que en la acepcin ms amplia que se la ha
dado a menudo al cameralismo es la que se podra definir sintticamente como
una concepcin administrativa del estado, desarrollada en Alemania (y de modo
correspondiente, aunque no autnomo, en otros pases europeos) entre fines del
siglo XVI y el final del XVII (Schiera, 1982:203). En su fase inicial la naturaleza
de la Administracin pblica no es, en estricto sentido, pblica, sino ms bien
de corte patrimonialista, el sentido pblico lo va adquiriendo paulatinamente,
en la medida en que el Estado va adoptando su fisonoma y en que la labor del
prncipe trasciende el crculo meramente personal para pasar a lo estatal. En esa
misma medida la administracin incrementa su componente pblico, lo que se
ve perfeccionado con el advenimiento del moderno Estado burgus de derecho;
sin embargo es esencial tener en cuenta en torno a la conformacin de lo pblico
32
y lo privado, la diferenciacin que plante desde el mismo siglo XVI Juan Bodino
en su obra: Les six livres de la rpublique (1576).
Sobre lo anterior conviene destacar en primer trmino el concepto de Bodino
acerca de Repblica, la cual define sintticamente como un recto gobierno de
varias familias, y de lo que les es comn, con poder soberano, quiere decir que lo
pblico de la repblica descansa y se sustenta ni ms ni menos que en lo privado
o en la familia, respecto de lo cual nuestro autor asienta: La administracin
domstica es el recto gobierno de varias personas y de lo que les es propio, bajo la
obediencia de un cabeza de familia. La segunda parte de la definicin de repblica
que hemos establecido hace referencia a la familia, que constituye la verdadera
fuente y origen de toda repblica, as como su principal elemento (Bodino,
1973: 18).
Factor importante en la defincin de la repblica es, adems de la familia, el
poder soberano; sin embargo, an falta para profundizar en el concepto de lo
pblico, es decir la materia o factor comn, lo que es de gran relevancia en el
desarrollo de la administracin pblica moderna. En palabras de nuestro autor:
Adems de la soberana, es preciso que haya alguna cosa en comn y de carcter
pblico, como el patrimonio pblico, el tesoro pblico, el recinto de la ciudad,
las calles, las murallas, las plazas, los templos, los mercados, los usos, las leyes, las
costumbres, la justicia, las recompensas, las penas y otras cosas semejantes, que
son comunes o pblicas, o ambas cosas a la vez. No existe repblica si no hay nada
pblico (Bodino, 1973: 20).
Cabe destacar que en nuestro tiempo el concepto de lo pblico contina

siendo materia u objeto de estudio, sobre todo cuando los gobiernos hacen de
la administracin pblica una administracin patrimonialista, casi privada, en
donde se deforma lo pblico y la misma repblica, de ah que el concepto de
polticas pblicas y el republicanismo subrayan y enfatizan lo pblico como un
patrimonio comn que hay que preservar, cultivar y fomentar. Ms adelante
Bodino es categrico y claro al afirmar que:
No existe cosa pblica si no hay algo de particular, ni se puede imaginar nada
de comn si no hay nada de individual, como tampoco habra rey si todos los
ciudadanos fuesen reyes, ni armona alguna si los diversos acordes, dulcemente
dispuestos, que hacen aquella agradable, fuesen reducidos al mismo son (Bodino,
1973: 20).
33
En suma, lo pblico y lo privado se complementan, son partes de una misma

moneda, lo privado es ms propio de la familia, lo que es comn con superior
autoridad le corresponde al soberano, pero la sumatoria conforma el Estado,
y la forma de ejercer la soberana da lugar al gobierno y a la administracin,
la cual se va tornando poco a poco en una genuinamente pblica. Por su
parte, la administracin domstica corresponde al lugar que se identifica
esencialmente con la sociedad que al trascender a la familia adopta la forma de
una administracin u organizacin del trabajo, en una primera instancia en la
denominada etapa manufacturera, la cual al pasar a una cooperacin de carcter
fabril se transform en una administracin de corte gerencial. Federico Winslow
Taylor la denomin Administracin cientfica, Henri Fayol har referencia a la
Administracin industrial y general.
Volviendo a la poca de la formacin y desarrollo del Estado absolutista, el
citado Schiera efecta un sealamiento de gran relevancia en el estudio de la
administracin pblica, particularmente en lo que corresponde a sus orgenes, lo
que est ampliamente vinculado no slo a las innovadoras formas de intervencin
sino que tambin a la sistematizacin que se va desarrollando en torno a las
prcticas vinculadas al arte de gobernar. Sobre el particular es pertinente recuperar
dos facetas o vertientes mencionadas por aqul, la primera de marcado tinte
econmico y la segunda identificada con la Ciencia de la administracin:
Se trata, en primer lugar, del intento de encontrar a los fundadores del pensamiento
econmico moderno en aquellos autores polticos que fueron los primeros en
abordar los problemas del estado en trminos financieros y, por consiguiente,
polticoeconmicos, ya sea que se ocupasen de los impuestos, ya sea que pusieran
el acento en el tema del desarrollo del comercio. Se trata, en segundo lugar, de la
tendencia a descubrir los orgenes de la ciencia de la administracin en las primeras
recomendaciones acerca del aparato burocrtico hechas a los prncipes territoriales
alemanes por parte de expertos, ms tericos que prcticos, a partir del final del
siglo XVI y durante los siglos XVII y XVIII (Bodino, 1973: 20).
Lo fundamental es que no existe otro antecedente ms elaborado en torno al

ars administrandi que el desarrollado por el movimiento cameralista, el cual fue
analizado a principios de la dcada de los ochenta del siglo pasado por el francs
Michel Foucault como parte fundamental de lo que califica como las tecnologas
del poder, las cuales aprecia excesivamente detalladas e individualizantes y, por
lo mismo, con una muy fuerte presencia y enraizamiento en el conjunto de la
sociedad y tambin como parte de un sistema de dominacin que nos recuerda
34
a Max Weber, e igualmente como un claro ejercicio de un poder sofisticado,

inteligente y por dems convincente al lograr poca resistencia de parte de los
sbditos para su ejercicio. Las teconologas del poder desarrolladas por los
cameralistas permitieron el afianzamiento del poder de los prncipes, la ampliacin
de la cobertura geogrfica de sus principados y a la postre, la conformacin
territorial del Estado alemn.
En otras latitudes, la administracin estatal tambin va teniendo un grado
ascendente de desarrollo, en la mayor parte de ellos conocida como ciencia
de la polica, tambin, por cierto, identificada con las formas de actuacin e
intervencin del naciente Estado en el conjunto de la sociedad. En todos los casos,
el carcter estatal de la novsima administracin es una caracterstica primordial
que arranca, en lo fundamental, en el siglo XV y se prolonga hasta nuestros das,
en una primera fase correspondiente al Estado absolutista, y a partir de finales del
siglo XVIII del denominado genricamente Estado de derecho.
El carcter patrimonialista de la administracin pblica en la fase correspondiente
al citado Estado absolutista no poda ser de otra manera, dado el arreglo poltico
prevaleciente en donde las clases aristocrticas dominantes disponen de los medios
para extender su preeminencia y tienen, adems, en el monarca la figura de
representacin poltica ms acorde con sus intereses y, por tanto, en la monarqua
absoluta el rgimen poltico ms ad hoc a las condiciones prevalecientes. Desde
luego, la actividad desplegada por aquel observa una alta discrecionalidad en
virtud de la naturaleza autrquica del ejecutivo regio que, en casos extremos se
autoerige como la encarnacin misma del Estado, recurdese la frase expresada
por Luis XIV, el Estado soy yo, ni ms ni menos.
Es pertinente destacar que si bien el monarca dispuso de una alta discrecionalidad
en la toma de decisiones, especialmente durante la fase correspondiente a
las monarquas absolutas antes de que stas se transformaran en monarquas
parlamentarias, monarquas constitucionales o modernas repblicas, los rganos
colegiados tuvieron alguna forma de representacin, tal fue el caso de las Cortes en
el modelo espaol, de los denominados Estados generales en el modelo francs y de
los Parlamentos en el ingls. En las colonias hispanoamericanas, a la postre estados
independientes, las formas de representacin se dieron hasta las postrimeras del
siglo XVIII y principios del XIX a travs de las llamadas diputaciones provinciales
que inclusive, como se recordar, quienes fueron nombrados para encabezarlas
tomaron parte en la legislacin de la primera constitucin liberal espaola, la de
Cdiz de 1812, no obstante la preeminencia del monarca se mantuvo hasta muy
35
entrado el citado siglo XVIII; sin embargo la constitucin es testigo expreso de una
transformacin radical del rgimen monrquico espaol que estaba entrando en
una nueva poca, por tanto, en un nuevo arreglo de sociedad, la capitalista, as la
legislacin y puesta en vigor de la constitucin aludida, expresa el cambio de un
rgimen de monarqua absoluta a monarqua constitucional, las reglas del juego
estn cambiando de manera fundamental, como lo indican y presionan los signos
de los tiempos.
Por lo dems, los cambios observados en los diferentes modelos de monarqua
prevalecientes en Europa occidental van dando cuenta, no slo del desgaste
del poder del ejecutivo regio, sino del proceso de publicacin ascendente de la
administracin pblica, fenmeno que, reitero, se da en paralelo al fortalecimiento
de los modernos estados nacionales, as como al desarrollo de las ideas polticas,
sociales y a los cambios en la vida econmica. En este sentido, los pequeos y
grandes cambios en el rgimen poltico prevaleciente son tambin fundamentales
en la transformacin de la administracin pblica que le es inherente; sin embargo
existe una institucin que se va fortaleciendo y en la cual coinciden monarquistas
y liberales, la centralizacin, la cual va adquiriendo una fuerza incontenible desde
la poca del antiguo rgimen, as lo confirma, por ejemplo la frase expresada y
ya citada de Alexis de Tocqueville que sintetiza en buena medida el desarrollo y
papel que va cubriendo la administracin pblica: la centralizacin no es obra de
la Revolucin sino del antiguo rgimen. Este mismo autor en su obra Recuerdos de la
Revolucin de 1848, refiere a la Revolucin que precede a la instauracin efmera
de la segunda repblica francesa, afirma que en Francia prevalece una institucin
indestructible, la centralizacin, toda vez que el grupo poltico que se encuentra
en la oposicin la ama, en tanto que el grupo poltico que controla y mantiene el
mando poltico del Estado la adora, puesto que desde sta se enteran de todo. En
palabras de Tocqueville:
As, cuando se dice que entre nosotros los franceses- no hay nada que se encuentre
al abrigo de las revoluciones, yo afirmo que no es cierto y que la centralizacin
se encuentra. En Francia, slo hay una cosa que no se puede hacer un gobierno
libre-, y slo hay una institucin que no se puede destruir la centralizacin-.
Cmo va a perecer? Los enemigos de los gobiernos la aman, y los gobernantes la
adoran. Es verdad que, de cuando en cuando, aqullos se dan cuenta de que los
expone a desastres repentinos e irremediables, pero esto no los indispone con ella.
El placer que les proporciona de mezclarse en todo y de tener a todos en sus manos
les permite soportar sus peligros (Tocqueville, 1984, 216).
36
La centralizacin polticoadministrativa, obra del antiguo rgimen, constituy

una institucin efectivamente labrada desde el mismo, pero que se amold
prontamente a las condiciones que impuso el nuevo rgimen correspondiente
al Estado de derecho, trtese en efecto de monarquas constitucionales,
parlamentarias o modernas repblicas, la organizacin y el arreglo poltico de las
sociedades del novsimo rgimen exigan a todas luces un solo titular del poder y
una administracin que hiciera posible dicho arreglo, se da as la universalizacin
de una dominacin poltica de nuevo cuo y la centralizacin entra en una fase
de mayor fortalecimiento que no fue conocida ni siquiera por las monarquas
absolutas de la Europa en los tres siglos que precedieron al estallido de la
revolucin burguesa de mayor impacto que conoci la Europa del siglo de las
luces, la Francesa de 1789.
Conviene tener presentes algunos de los planteamientos vertidos en este sentido
por el jurista hispano Eduardo Garca de Enterra quien destaca y subraya la
potenciacin administrativa que trae consigo la Revolucin al perfilar una nueva
estructura social, as seala:
La Gran Revolucin, con sus grandes dogmas, postulaba sobre todo una nueva
estructura social. Ahora bien, esta gigantesca tarea no poda ser cumplida con
meras declaraciones generales y ni siguiera por la simple promulgacin de nuevas
leyes. Era preciso configurar un extenso poder capaz de asumir esta misin cuya
amplitud desbordaba toda la tradicin del Estado, y este poder deba ser, sobre
todo, un poder gubernamental y activo, constante, general, notas todas que
volcaban el peso necesariamente del lado de una Administracin (Garca de
Enterra, 1981: 43).
No cabe duda que la percepcin tocquevilleana con relacin al fortalecimiento

irresistible de la centralizacin sera una consecuencia de la revolucin y de los
principios derivados de los derechos naturales del hombre; una sociedad en
donde el principio de igualdad era enarbolado, difcilmente admitira poderes
secundarios, de esta manera los poderes feudalizados y autrquicos del antiguo
rgimen quedan como cosa del pasado, no es as casual que el propio Tocqueville
en su obra La democracia en Amrica asiente categricamente lo siguiente:
No se ha visto jams en los siglos pasados soberano tan absoluto y tan poderoso
que haya emprendido la administracin por s mismo de todas las partes de un
tan grande imperio sin el concurso de poderes secundarios; nunca ha habido
quien haya intentado someter indistintamente a todos sus sbditos a los detalles
de una regla uniforme, ni que haya descendido a la vera de cada uno de ellos para
37
regentarlos y conducirlos. La idea de una empresa parecida no se haba presentado

jams al espritu humano (Garca de Enterra, 1981: 51)
De esta manera la centralizacin constituye una categora bsica que expresa el

fortalecimiento estatal, su consolidacin y modernizacin, pero fundamentalmente
la reunin en un solo centro del poder gubernamental desde donde se hace posible
extenderlo en el conjunto de la sociedad a travs del despliegue de un complejo
de recursos y de una organizacin a la cual tambin se la ha calificado como un
sistema de dominacin, o bien en quien descansa el arreglo poltico inherente a la
moderna sociedad capitalista.
Otro francs, Hauriou, nos explica el fenmeno de la centralizacin que se
potencia con el advenimiento y consolidacin del imperio napolenico, que hace
presente su fortaleza y capacidad de penetracin en los rincones ms apartados
de la sociedad francesa en la medida en que se extiende el modelo departamental
napolenico que se monta, ciertamente, sobre al antiguo rgimen de intendencias
que tantos dividendos aport a la monarqua en la Francia de aquel cada vez
ms distante rgimen y que a la postre se torn en uno de los grandes legados al
novsimo Estado de derecho. Hauriou no puede ser ms claro al asentar:
La centralizacin ha llegado a ser una condicin de existencia del rgimen
democrtico; una gran nacin no puede vivir sin cuadros sociales; una vez
destruidos los cuadros que haban proporcionado los regmenes aristocrticos, y
puesto que en una atmsfera de igualdad absoluta no podan ya reconstruirse,
fue necesario reemplazarlos por cuadros administrativos; pero para hacer esto era
necesario que la centralizacin penetrara en todo el pas mediante una jerarqua
que poseyera representantes en las ms pequeas circunscripciones. Fue un rasgo
del genio de Napolen I haber comprendido en el ao VIII que la aristocracia
del antiguo rgimen no poda ser reemplazada ms que por la de los Prefectos
y Subprefectos, llamativamente uniformados. Esta necesidad subsiste ms que
nunca. Las masas democrticas tienen necesidad de ser encuadradas. Concluye
tajantemente Hauriou (Hauriou, citado en Moreno, 1995: 83).
En esa cita se sintetiza gran parte del nuevo espritu de la fase de desarrollo por
la que atraviesa la humanidad, inicia el redimensionamiento del Estado y de la
Administracin pblica que le es propia, si bien se intent a la luz del principio
de legalidad su contraccin, el conjunto de responsabilidades y nuevos cometidos
que va aadiendo da a da, as como la titularidad que asume en el nuevo estado
de cosas, proyecta a una administracin pblica a dimensiones antes desconocidas,
se trata ya del gobierno de los hombres por los hombres mismos, es la asuncin de
38
un nuevo Estado que requera de una administracin fuertemente centralizada,

la cual se expresa con su propias peculiaridades en los diversos estados-nacin
en proceso de formacin, los cuales han dado pasos esenciales desde la poca
ya distante de la firma de la paz de Westfalia y despus con la firma de la paz de
Utrech, en abril de 1717.
Por su parte, Jos Manuel Canales Aliende destaca el trnsito del Estado espaol
de finales del siglo XVIII y principios del XIX y ms adelante, haciendo alusin a la
implantacin del Estado de derecho en los siguientes trminos:
En el tiempo que transcurre desde el siglo XVIII hasta la actualidad ms reciente,
que comprende el siglo XIX y primera mitad del XX, pueden contemplarse,
como es obvio, diversas etapas a lo largo de las cuales discurre en un primer
momento el influjo de las ideas de la Revolucin Francesa y el origen gaditano del
constitucionalismo espaol, as como el posterior desarrollo y consolidacin del
sistema constitucional y del Estado de Derecho (Canales, 1987: 14).
En este periodo el cultivo de la Ciencia de la administracin y del Derecho

administrativo tienen en Espaa un espacio prolfico. Entre los autores de la poca
sobresalen: Pedro Sinz de Andino, Francisco Agustn Silvela, Javier de Burgos,
Alejandro Olivan, Jos Posada de Herrera y Manuel Colmeiro, que alimentan
significativamente el desarrollo de las disciplinas mencionadas. Se trata de un
periodo en la historia la primera mitad del siglo XIX muy prolfico, no cabe
duda, autores que estn pulsando los tiempos histricos del momento a la luz del
papel de la administracin pblica y de los determinantes jurdicos que la regulan
y norman.
LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO ABSOLUTISTA AL ESTADO
DE DERECHO
El cambio en la forma de Estado trajo consigo el cambio de rgimen poltico

y como consecuencia la administracin pblica sufre transformaciones
fundamentales, en ello concurren la despersonalizacin del poder, la generalizacin
del principio de legalidad en oposicin a la supuesta o real discrecionalidad
propia de las antiguas monarquas; el cambio en la naturaleza de los pblicos
hacia los cuales la administracin pblica dirige su accin y actividad tambin
fue de gran trascendencia, en este caso, se da de los antiguos sbditos a una
moderna ciudadana que, a mayor abundamiento, se erige como la depositaria
de la soberana; se inicia, igualmente, la promocin de las llamadas garantas
39
individuales inherentes a los derechos naturales del hombre enarbolados por las
fuerzas revolucionarias que modifican el orden poltico y econmico prevaleciente.
Lo anterior evidencia que estamos frente al alumbramiento de un gran periodo
que a la fecha suma ya casi dos siglos y medio, hoy sin embargo las fuertes crisis
que se viven en la actualidad apuntan no slo a una nueva gobernanza en donde el
tradicional Estado de derecho y las administraciones pblicas centrales, regionales
y locales, trtese de estados unitarios o federales, se ven impelidas a compartir
el poder con una sociead cada vez ms diversificada, compleja y dinmica, as
actores gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados participan
de manera cada vez ms activa en la hechura, ertiimplementacin y evaluacin
de polticas pblicas, por ello la accin gubernamental conforma una accin
pblica que apunta a modificar el quehacer gubernamental y publiadministrativo
prevaleciente hasta prcticamente finales del siglo pasado.
Tal es el impacto del cambio que el nuevo arreglo poltico trae consigo, tambin
implica un nuevo arreglo constitucional, toda vez que a este rango se elevan las
garantas individuales; de igual manera se legisla en materia de atribuciones,
facultades y cometidos de los poderes pblicos. La administracin pblica en este
ambiente tiene cada vez ms delimitados sus mbitos de actividad, sin embargo,
tambin ve ampliado su espacio territorial de accin, habida cuenta que el Estado
se transforma, reitero, en el titular del poder de manera universal, cuestin que
no lograron los monarcas absolutos quienes tuvieron que compartir el poder con
los remanentes feudalizados, genuinas nsulas autrquicas que, en Francia, por
ejemplo se denominaron pases de estado, es decir espacios territoriales en donde
la jurisdiccin del monarca se vea fuertemente restringida.
Estamos, ni ms ni menos, frente a un momento histrico que modific
radicalmente las reglas del juego prevalecientes y proyect otras que, en lo
fundamental se mantienen hasta la actualidad, esto significa que hoy se asiste a
un diseo institucional de cobertura mayor, dicho sea de paso, que hace mucha
referencia al institucionalismo y al neoinstitucionalismo, valdra la pena echar una
mirada a lo que sucedi en aquella poca. En este caso corresponde al fundador
de la moderna Ciencia de la administracin pblica Carlos Juan Bautista
Bonnin cuyas condiciones sociales, jurdicopolticas y econmicas del nuevo
rgimen le dieron la materia para definir un campo de estudio, de conocimiento
y de investigacin acorde con el rgimen naciente. Sobre el particular conviene
destacar los planteamientos que efecta con relacin a un cdigo poltico y a uno
administrativo que diferencia claramente y considerando que la administracin
40
es una consecuencia, una emanacin del gobierno, que tiene la aplicacin de

las leyes por medio de las cuales el Estado en su totalidad estatuye sobre cada
ciudadano en particular en cada parte del territorio; que as la administracin
se relaciona sin cesar con el gobierno, es decir, el cdigo administrativo con el
cdigo poltico (Bonnin, 2004: 170). A lo que aade ms argumentos; por
cierto, es pertinente destacar que el cdigo administrativo al que hace referencia
Bonnin, no fue desarrollado por l, slo llama la atencin respecto a la necesidad
de su formulacin:
En efecto, el cdigo poltico es aquel cuyo objeto especial es la institucin del
Estado, como el ejercicio de los derechos polticos del ciudadano; y el cuerpo
legislativo y el gobierno, lo que todava llamamos leyes constitucionales. El cdigo
administrativo tiene por objeto especial la organizacin, la competencia y las
atribuciones de la autoridad pblica secundaria, en cada parte del territorio. El
ministerio, que es el vnculo entre el gobierno y la administracin, es el primer
grado del orden administrativo; despus de l vienen las prefecturas, subprefecturas
y los ayuntamientos, que son el ltimo grado del orden administrativo (Bonnin,
2004: 170).
Esas son algunas de las reflexiones y apuntamientos del fundador de la moderna

ciencia de la administracin pblica respecto del arreglo constitucional
institucional del Estado, as como el administrativo donde tambin es factible
hablar de organizacin, es decir destacar, tanto las reglas del juego como la
organizacin con todo y sus atribuciones, estructuras, facultades y cometidos que
hace posible la actividad y accin cotidiana para labrar el nuevo Estado, el Estado
burgus de derecho, en este caso, relativas al modelo departamental de factura
napolenica que tanto xito logr en la propia Francia a la vez que impacta a los
pases europeos y a buena parte de los nacientes estados latinoamericanos en la
primera mitad del siglo XIX. Corresponde todo ello a una nueva fase de desarrollo
de la humanidad misma, a nuevas prcticas, nuevas formas de pensamiento, a
una sociedad ms abierta que brinda mayores oportunidades de desarrollo a la
ciudadana, incluidas las de incorporarse al servicio de la nueva administracin
pblica, lo que tuvo en mente Bonnin al redactar y poner a la disposicin su
Compendio de principios de administracin pblica.
41
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DURANTE LA SEGUNDA

MITAD DEL SIGLO XIX Y PRIMERA DEL XX
A finales del siglo XVIII y principios del XIX la administracin pblica como
fenmeno histrico sufre transformaciones fundamentales que van a la par
con las transformaciones de la sociedad y del Estado, la primera entra en una
nueva fase, el orden teolgico-dogmtico que prevaleci durante varios siglos
est en pleno resquebrajamiento, las bases explicativas de la sociedad que est
naciendo ya no encuentran sustento slido en las ciencias prevalecientes de corte
fundamentalmente metafsico, el pensamiento, la filosofa y las ciencia de la
poca se haban sintetizado, en gran medida, en la Enciclopedia francesa, smbolo
inequvoco de la Ilustracin y del Siglo de las luces, la concepcin del mundo estaba
cambiando rpidamente. En el plano poltico la Revolucin francesa constituy
el gran catalizador de un nuevo concepto de Estado, de una nueva manera de
hacer poltica, de concebir la soberana, en buena medida fue el banderazo de
salida para el desarrollo de las ciencias sociales de corte contemporneo.
Sobre el particular el grupo lidereado por Immanuel Wallerstein, quin presidi
la comisin Gulbenkian dedicada a la reestructuracin de las ciencias sociales
instalada hacia 1993, efecta una serie de planteamientos en torno al desarrollo
histrico de dichas ciencias que resulta muy esclarecedor de su naturaleza, papel y
proyeccin. Respecto del escenario al que hago alusin, se destaca que:
En muchos pases, y ciertamente en Gran Bretaa y en Francia, el trastorno
cultural provocado por la Revolucin francesa impuso cierta clarificacin del
debate respecto de la tensin prevaleciente entre las artes o humanidades y
las ciencias La presin por la transformacin poltica y social haba adquirido
una urgencia y una legitimidad que ya no resultaba fcil contener mediante la
simple proclamacin de teoras sobre un supuesto orden natural de la vida social
(Wallerstein, 1996: 10-11).
Los cambios que se estaban sucediendo eran de tal magnitud que arrojaban dosis
inconmensurables de incertidumbre, desasosiego y ansiedad en una sociedad
urgida de explicaciones convincentes, los instrumentos prevalecientes para
explicar tales cambios se evidenciaban insuficientes para abstraer el nuevo estado
de cosas, para dar lnea, orientar y dar luz para conducir a una sociedad en pleno
proceso de individualizacin en congruencia con el liberalismo que se estaba
estableciendo. El estudio de la fundacin antes mencionada aade que a fin de:
42
Organizar y racionalizar el cambio social primero era necesario estudiarlo y

comprender las reglas que lo generaban. No slo haba espacio para lo que hemos
llegado a llamar ciencia social, sino que haba una profunda necesidad de ella.
Adems se explica pareca coherente que si se intentaba organizar un nuevo
orden social sobre una base estable, cuanto ms exacta (o positiva) fuese la
ciencia tanto mejor sera lo dems. (Wallerstein, 1996: 11).
En pocos aos asistimos a la fundacin de las ciencias sociales contemporneas

como la sociologa, la poltica, la economa y la administracin pblica, las
cuales encuentran en las transformaciones de las sociedades sus bases y principios
explicativos. Los cambios fueron de tal magnitud e intensidad que dieron la pauta
para que la Fsica social que adoptara como nombre definitivo el de sociologa,
cuyo objeto de estudio e investigacin es la propia sociedad contempornea. La
ciencia poltica que hace del Estado su objeto de estudio fundamental, tambin
encuentra su materia prima en las grandes transformaciones que desencaden
aquel gran acontecimiento revolucionario focalizado en la Francia de finales del
Siglo de las luces.
La administracin pblica no es la excepcin en este escenario histrico, toda
vez que el fin y vuelta del siglo al que me he referido constituye el espacio en que
se conform el caldo de cultivo que proporcion los componentes histricos,
polticos y sociales que brindaron a Carlos Juan Bautista Bonnin los elementos
fundamentales para dar lugar a una de las teoras ms slidas en la historia de
las ciencias sociales la de la Administracin pblica, habida cuenta que en su
obra citada, Compendio de principios de administracin pblica se condensa el
pensamiento de una de las lecturas de los tiempos que se transform en clsica y
que ha trascendido el tiempo y el espacio.
Las bases y prinicipios de la ciencia administrativa bonniniana son, sin duda, de
corte positivista, al fundamentar en principios naturales las bases de la moderna
ciencia de la administracin pblica y postular entre los fundamentales los
siguientes:
Que el hombre es social; que la sociabilidad tiende a su organizacin, a la naturaleza
de sus necesidades y a las relaciones con sus semejantes.
Que el estado social es natural y necesario.
Que la familia y la propiedad corresponden a cierto estado y no pueden existir sin
la sociedad.
Que los menesteres y las relaciones necesarias de los hombres son el origen de la
sociedad, y el inters pblico se liga a ella.
43
Que el inters pblico no es otro que la reunin de los intereses privados para el
beneficio comn.
Que el fin de la sociedad es la conservacin fsica y moral de los hombres.
Que el Estado es la reunin de los hombres en asociacin poltica, y que estn
sumisos a la misma polica.
Que el gobierno es la autoridad pblica establecida para regir al Estado; que es
en s la administracin suprema y, como tal, el principio de la administracin
considerada como institucin particular.
Que la justicia es una consecuencia de la administracin, como la administracin
es una consecuencia del gobierno (Bonnin, 2004).
La obra arriba citada ve la luz en 1808, se trata del trabajo fundacional de

la administracin estatal con el cual se inaugura su estudio en el periodo
correspondiente al Estado de derecho, posteriormente dicho estudio se desplegar
en el continente europeo y en algunos de los pases latinoamericanos, hasta donde
se tiene noticia. Ya he hecho referencia a algunos de los autores que Eduardo
Garca de Enterra clasifica como los descubridores, entre los que hay que contar
fundamentalmente a Javier de Burgos, Francisco Agustn Silvela y Alejandro
Olivn, posteriormente, tambin en Espaa, haran su arribo los colonizadores,
quienes ya encuentran el terreno con cierto grado de roturacin, entre los que
destacan Jos Posada de Herrera, Manuel Comeiro y otros. En Mxico sobresale
Luis de la Rosa con su obra La administracin pblica de Mxico y medios de
mejorarla, sin duda, la obra fundadora de la ciencia de la administracin pblica
en nuestro pas. Con relacin a lo que podemos calificar como ciencia de la
administracin pblica aplicada, cuyos autores no se propusieron desarrollar
teora explicativa durante la primera mitad del siglo XIX, Jos Juan Snchez
consigna para el periodo la produccin siguiente:
44
PRECURSOR
OBRAS Y AO
Juan Mara Barquera
Lecciones de poltica y derecho pblico para la instruccin

del pueblo. 1822.
Lorenzo de Zavala
Aspirantismo y parcialidad. Aspirantismo y medios que

debe tomar el gobierno para destruir el aspirantismo.
1828.
Jos Mara Luis Mora
Hacienda Pblica. 1830.
Simn Tadeo Ortiz
Mxico considerado como nacin independiente y libre.

1832.
Juan Wenceslao Barquera
Directorio poltico para los alcaldes constitucionales.

1834.
Juan Rodrguez de San Miguel
Manual de providencias econmico-polticas para los

habitantes del Distrito Federal. 1834.
Jos Mara Luis Mora
Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomana.

1837.
Lucas Alamn
Examen general de la organizacin de la administracin

pblica. 1838.
Juan Rodrguez de San Miguel
Directorio general de los supremos poderes y de las

principales autoridades, corporaciones y oficinas de la
Nacin. 1845.
Luis de Ezeta
Manual de alcaldes y jueces de paz. 1845.
Mariano Otero
Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la

Repblica Mexicana en el ao de 1847 (Captulo sobre los
empleados). 1847.
Francisco Carbajal
Sobre la propiedad de los empleados y el plan para

reformas de oficinas y empleados. 1848.
Mariano Galvn Rivera
Novsimo manual de alcaldes. 1850.
Luis de la Rosa
Observaciones sobre varios puntos concernientes a la

administracin pblica del estado de Zacatecas. 1851.
Luis de la Rosa
Plan para el establecimiento de una colonia en el estado de

Zacatecas, Repblica de Mxico. 1852.
Teodosio Lares
Lecciones de derecho administrativo. 1852.
R. M. Veytia
Opsculo de derecho constitucional y administrativo.

1852.
Luis de la Rosa
Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de

mejorarla. 1853.
Francisco de Paula Madrazo
Manual de administracin. 1857.
Fuente: elaboracin de Jos Juan Snchez, a partir de Omar Guerrero. Introduccin a la administracin
pblica. Mxico, Harla, 1884, pp. 209-210.
45
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La discrecionalidad, el patrimonialismo y la autocracia regia constituyeron

factores esenciales que dieron pie al establecimiento del moderno Estado de
derecho, al igual que el desarrollo de las fuerzas y procesos de produccin e
intercambio, conjuntamente al papel que jug la pequea y gran propiedad, esto
es, las clases productoras, mercantiles, financieras, los terratenientes y pequeos
propietarios llegaron al lmite de sus resistencias por mantener el estado de
cosas y las reglas del juego promovidas por las monarquas absolutas y por las
aristocracias an feudalizadas.
Alexis de Tocqueville es claro al explicar, por ejemplo, el papel que jug la
pequea propiedad en el cambio revolucionario que se dio en la Francia del siglo
XVIII, al destacar cmo la administracin regia fue cubriendo cada vez un mayor
nmero de funciones, las cuales tradicionalmente eran desarrolladas por las
clases aristocrticas, por lo cual los privilegios que stos mantuvieron hasta muy
entrado el citado siglo se fueron haciendo cada vez, no slo ms insoportables,
sino prcticamente innecesarios.
No cabe duda que se fueron sumando una serie de factores que acabaron dando
al traste con las condiciones impuestas por las monarquas, la misma aristocracia
antiguos seores feudales paulatinamente perdi el poder que mantuvo
por varios siglos, hasta volverse cortesana, de alguna manera el ejecutivo regio
compens con ello la expropiacin acompasada de los privilegios a favor del
monarca; sin embargo, los integrantes de la corte se saban sbditos, por lo que
tambin fueron acumulando un cierto rencor, reservas y distanciamiento del
monarca; de manera que al descontento de las clases productoras emergentes y
los antiguos aristcratas transformados en cortesanos y los desposedos dieron la
pauta para un cambio que, en el caso francs, fue radicalmente revolucionario.
De esta manera el advenimiento del Estado de derecho con reglas del juego ms
claras, prcticamente cay por su propio peso.
El trnsito al moderno Estado de derecho gener las condiciones para el
desarrollo de la Ciencia de la administracin y la del Derecho, en este caso en
su rama administrativa, cada una de estas nuevas disciplinas con sus propias
peculiaridades; sin embargo el fiel de la balanza se inclin cada vez ms a favor
del Derecho administrativo, el cual tuvo un gran apogeo durante ms de un siglo,
buena parte del XIX y medio siglo del siguiente. La Ciencia de la administracin
se vi eclipsada por el imperio del derecho, tal como lo evidencian los grandes
46
tratados de ste, cuyos autores alcanzaron fama mundial: los Macarel, Vivin,
Laferriere, Hauriou, Dugit, Posada de Herrera y Colmeiro, entre otros.
Por su parte, Charles Debbasch en su anlisis respecto de la ciencia de la
administracin y el derecho administrativo, hace referencia al monopolio del
segundo, lo cual prevalece por ms de un siglo, se trata as de un fenmeno que
es explicado por varios especialistas, fundamentalmente desde la ciencia de la
administracin. En el presente caso Debbasch asienta:
A pesar del convencimiento de la necesidad de una ciencia administrativa, el
estudio jurdico del fenmeno administrativo va a absorber todas las energas
durante ms de un Siglo. La aproximacin jurdica al fenmeno administrativo
ser considerada como la nica vlida. La enseanza y la investigacin se realizan
exclusivamente sobre el derecho administrativo.
Esta orientacin jurdica se explica por la inclinacin natural de las Facultades
de Derecho, que hasta inmediatamente despus de la segunda guerra mundial se
haban negado a extender sus enseanzas a la economa, a la poltica y a lo social
(Debbasch, 1981: 33).
Las explicaciones con relacin al magno desarrollo del derecho administrativo y

eclipsamiento de la ciencia de la administracin que se prolong por ms de un
siglo son mltiples: la defensa de los particulares, la limitacin al autoritarismo
del gobierno y de la administracin pblica, la prevalencia del principio de
legalidad por sobre todo, entre otras apuntan a dar cuenta de tal situacin; sin
embargo, la atencin a los cometidos pblicos, el incremento de las funciones
de la administracin pblica, hacen del estudio de sta un imperativo que
provoca su necesario resurgimiento, tal necesidad al parecer se sita en los aos
de la posguerra, es decir en la dcada de los cincuenta, respecto de lo cual
Debbasch apunta:
Desde 1950 esta corriente tradicional ha sido puesta a prueba bruscamente. La
aceleracin de los cambios sociales ha subrayado el atraso en la reforma de las
estructuras administrativas. El dogma de la inmutabilidad de las estructuras administrativas se ha eclipsado y el juridicismo que de l se derivaba (Debbasch, 1981).
Abundando sobre el particular, el polaco-francs Georges Langrod nos ilustra

lo suficiente para explicarnos el ascenso y prevalencia del Derecho por sobre la
Ciencia de la administracin pblica, fenmeno de larga duracin. Se trat de
uno de los procesos propios del resquebrajamiento del Estado absolutista y el
47
advenimiento del moderno Estado de derecho que, salvo las aportaciones del ya
estudiado Bonnin, de las del espaol Javier de Burgos, las del teutn Lorenzo de
Stein y las del mexicano Luis de la Rosa entre los pocos cultivadores de la Ciencia
de la administracin, las obras del siglo XIX abordaron el estudio desde una
perspectiva jurdica y acotaron al mximo el de la Ciencia de la administracin.
El ocaso del Estado absolutista y del absolutismo ilustrado con sus nociones de
la polica y su sustitucin por el Estado de Derecho, orient el pensamiento
administrativo hacia las concepciones legales. En todas partes se realiz un
tremendo esfuerzo para someter la accin administrativa al derecho objetivo, para
ofrecer a los administrados garantas contra la arbitrariedad, para crear un sistema
de control imparcial de la legalidad. Y as fue como, gracias a los escritos de Otto
Mayer en Alemania (1864-1924), de Edouard Laferrire en Francia (1841-1901),
de Manuel Ortiz de Ziga, Olivn y Manuel Colmeiro en Espaa, de Vittorio
Emanuele Orlando, Santi Romano, Zanobini en Italia, y luego Magalhes
Colacao en Portugal, los ensayos iniciales de creacin de una autntica Ciencia de
la Administracin pblica fueron borrados por la doctrina jurdica, concluye de
manera categrica nuestro autor (Langrod, 1964, 14).
Tal panorama explica el imperio del Derecho administrativo por sobre la Ciencia
de la administracion pblica, cuestin que hay que subrayar, se prolong por
un siglo. Fue hasta la segunda mitad del siglo XX cuando el excesivo formalismo
del Derecho dio pie o requiri de enfoques, explicaciones y acciones acordes
con la naturaleza de la administracin pblica. Cabe destacar que an est
lejos la poca de la gestin pblica en la cual los directivosgerentes exigen, y
se les confiere, una mayor autonoma de gestin, compensada por resultados
y rendicin de cuentas y, desde luego una mayor responsabilizacin de los
gobiernos y administraciones pblicas.
Es importante tener en cuenta cmo la Ciencia del derecho administrativo se
esforz por atender aspectos ms identificados con la administracin, Langrod
alude a la extensin hacia los dominios de la organizacin administrativa, as
como a los problemas estatutarios de la funcin pblica, entre otros; sin embargo,
los elementos jurdicos seguan siendo notoriamente decisivos, por no decir
exclusivos es decir, se insita en resolver asuntos prcticos diversos desde una
perspectiva jurdica. En este sentido, nuestro autor subraya que:
Se dejaban inexplorados los ngulos extrajurdicos, es decir, sociolgicos,
econmicos y psicocolgicos, principalmente, de la accin administrativa.
La esencia de esta dinmica creadora de las Administraciones quedaba, por lo
48
que hace al desarrollo de stas y a las soluciones modernas comparadas, fuera

del inters del jurista, fascinado por la forma legal consecuencia de ello. El
pensamiento administrativo se encontr as en un callejn sin salida, aunque
el florecimiento del derecho administrativo diera la ilusin de un desarrollo
espectacular (Langrod, 1964: 16).
La secuela de lo anterior la constituy una de las tesis planteada por Langrod, la

necesidad de la Vuelta a Stein3, no cabe duda que las condiciones que vivan
los gobiernos y las administraciones pblicas a mediados del siglo pasado exigan
el complemento al enfoque jurdico, as la administracin pblica retom
un segundo aire despus del ejercicio fundacional llevado a cabo por C. J. B.
Bonnin, siglo y medio antes (1808), el desarrollo de la administracin pblica
como ciencia entr en nuevos derroteros, desde una vision y conformacin
ms interdisciplinaria. Posteriormente, con los procesos de democratizacin
y sociedades ms abiertas, hara su arribo el enfoque de las polticas pblicas
y de manera ms reciente, la fase correspondiente a la gestin pblica o nueva
gestin pblica al calor del desarrollo de un liberalismo ms recalcitrante y de la
revolucin conservadora de los ochenta lidereada por Tatcher-Reagan en plena
fase del vilipendiado neoliberalismo.
LA GESTIN PBLICA
El acercamiento al fin del siglo pasado fue prdigo en nuevos enfoques que
impactaron a la administracin pblica. En la regin de lationamrica los avances
de la democracia hicieron imperativo redescubrir y profundizar en el enfoque
multidisciplinario de la Ciencias de polticas fundado por Laswell; el estudio de
las polticas pblicas dada la incorporacin al escenario pblico de nuevos actores
polticos y sociales, trajo consigo y puso en evidencia las limitaciones de la poltica
gubernamental de arriba a abajo, propias de los estados autoritarios y dictatoriales,
se estaba entrando a una nueva fase en donde la consulta, la participacin, la
explicacin y hasta la persuacin estaban haciendo su arribo.
A lo anterior habra que aadir que la poca del patrimonialismo y de los modelos
burocrticos rgidos tendra que ser remontada. El gobierno y la gestin con
base en polticas pblicas cada vez ms consensuadas tendra que tornarse en un
ejercicio cotidiano, cuestin que ha sido ms bien dilatada como resultado de
las resistencias de los gobiernos y las administraciones pblicas a la participacin
Recurdese que Lorenzo de Stein realiz quiz la aportacin ms elaborada de Ciencia de la
Administracin hacia el inicio de la sptima dcada del siglo XIX en Alemania.
3
49
creciente, a la transparencia de sus acciones, al igual que a buscar la realimentacin

de grupos de expertos para brindar mayor calidad a la toma de decisiones.
Hacia la dcada de los ochenta, la crisis fiscal del Estado, los lineamientos
marcados por el denominado consenso de Washington, la necesidad de
incrementar la eficacia y eficiencia en el manejo de los recursos pblicos y el
recrudecimiento del liberalismo, entre otros factores, crearon las condiciones
para el desarrollo del enfoque de la gestin pblica o nueva gestin pblica, la
cual ha tenido diversas interpretaciones para su cabal comprensin, as se hace
referencia a un modelo posburocrtico, a la necesidad de importar y adaptar las
tcnicas de la gestin de negocios a la administracin pblica, a la necesidad de
complementar la orientacin fundamentalmente normativa de la administracin
tradicional por otra ms instrumental y operativa, en este caso inherente a la
gestin. Quim Brugu y Joan Subirats aludiendo a la nocin de sistema, plantean
una diferenciacin que esclarece aspectos fundamentales de la gestin pblica que
conviene considerar:
En primer lugar, cabe destacar la idea de sistema, ya que se trata de una aportacin
que nos aleja del ejercicio de autoridad sobre una jerarqua que debemos controlar
y nos acerca a un espacio donde articular relaciones y negociaciones. Administrar
significaba mandar sobre una estructura organizativa jerarquizada, mientras que
gestionar significa influir sobre un sistema complejo que deja atrs la forma
piramidal de las jerarquas tradicionales para transformarse en una red compuesta
por actores y organizaciones mltiples (Brugu-Subirats, 1996: 14).
No cabe duda, las distinciones entre la administracin pblica y la gestin pblica

hacen de cada una de ellas un campo de conocimiento especfico, la primera con
una antigua data respecto de la cual ya me he extendido ms arriba, que alcanza
el rango de teora de mayores alcances, en tanto que la segunda corresponde a
un enfoque ms operativo encaminado a resultados y ms vinculado hacia la
eficiencia, mientras que la administracin pblica rescata tambin la idea de
la eficacia, ms all de la optimizacin de recursos, pero teniendo en mente los
grandes cometidos del Estado como la seguridad nacional, por ejemplo.
El Comit Cientfico del CLAD cuenta con tres documentos bsicos en los que
se condensan las aportaciones que ha efectuado a nivel continental en materia
de gestin pblica: Una nueva gestin pblica para Amrica Latina, (1998);
Carta iberoamericana de calidad en la gestin pblica (2008); y Gestin
pblica iberoamericana para el siglo XXI (2010), en ellos destaca la trayectoria
50
que ha tenido la eficacia en las ltimas dos dcadas. En el tercer documento, al

remarcar las tendencias habidas en Latinoamrica y El Caribe plantea:
La primera tendencia impuls movimientos de mayor participacin ciudadana,
ampliacin de las polticas sociales, bsqueda de la profesionalizacin del servicio
pblico y, sobretodo, mayor democratizacin del juego poltico-electoral. La
segunda tendencia fue llamada por los estudiosos del tema como la primera ronda
de reformas. Preocupados por la crisis de las divisas y por la inflacin, este modelo
reformista estuvo marcado por la tentativa de destruir el antiguo modelo estatal,
sobre la base de medidas orientadas hacia el mercado. En esta tendencia destacan
la reduccin de la maquinaria pblica, las privatizaciones, la apertura comercial y
los primeros pasos hacia la modernizacin gerencial, orientada ms a los procesos
internos (particularmente en el campo de la racionalizacin de procedimientos) y
las reformulaciones del proceso presupuestario (CLAD, 2010: s. p.).
En las tendencias y rondas en cuestin se puede apreciar la fuerte presin a que se

ha sometido al Estado y su administracin, donde su achicamiento es uno de los
mayores impactos sufridos, al igual que la aplicacin sintetizada en la frase: hacer
ms con menos o ms con lo mismo, as la gestin pblica o nueva gestin pblica
hace acto de presencia arropada en el calificativo de modelo posburocrtico; sin
embargo, es pertinente destacar que en las dcadas que corren de los ochenta
a la fecha, los cambios mundiales han sido de cobertura mayor, por lo que la
innovacion y los ajustes a los estilos de gobierno, administracin y gestin son
indispensables, y el papel de las dos ltimas tambin est marcado por el mandato
y cometido de fortalecer el sistema democrtico e incrementar la calidad de
vida de la sociedad sobre la que llevan a cabo su accin, quehaceres de una alta
complejidad pero que no admiten demora ni dispendio de recursos.
LA GOBERNANZA EN EL SIGLO XXI
La gobernanza contempornea ha estado avanzando de manera pausada en las

dos ltimas dcadas del pasado siglo, en paralelo a la difcil y compleja transicin
a regmenes ms democrticos; an se mantiene fresca en la memoria colectiva
la marca indeleble que han dejado los gobiernos autocrticos, verticales, y
fuertemente patrimonialistas que caracterizaron a la regin latinoamericana y del
Caribe, algunos de los cuales rayaron en el despotismo; y otros que propiciaron
acciones represivas contra sus propios pueblos, Repblica Dominicana, Chile,
Argentina, Uruguay y Mxico son claros ejemplos de ello.
51
Existen evidencias y testimonios por dems aberrantes de situaciones como las

antes descritas, algunas de ellas de tal magnitud que se transforman y constituyen
en genuinos obstculos y heridas que estn por ser resanadas para avanzar de
manera ms consistente por los confines de una gobernabilidad democrtica;
los excesos en que incurri el rgimen encabezado por Pinochet en Chile,
los gobiernos militares brasileos y argentinos, la represin injustificada del
movimiento mexicano de 1968, constituyen slo escasos ejemplos de lo asentado.
Sin embargo, a pesar de lo anterior, los movimientos populares, las reformas
polticas, el proceso de liberalizacin y la diferenciacin de las sociedades, entre
otros factores, han abonado al desarrollo de una vida democrtica y por tanto a
la participacin creciente de la sociedad y la ciudadana en los asuntos pblicos,
cuestin que constitua un monopolio estatal hasta hace relativamente poco
tiempo, deficientemente atendido, con una calidad cuestionable y a costos sociales
exagerados, que daban pie y expresaban la altsima corrupcin prevaleciente.
Otros factores se han aadido al desarrollo de escenarios ms democrticos que es
indispensable tener presentes entre los que se encuentran: el trnsito de modelos
econmicos proteccionistas a otros de mayor apertura, habida cuenta de que
se antoja poco viable mantener gobiernos verticales autocrticos y autoritarios
conviviendo con sistemas econmicos ms abiertos, puesto que stos, congruentes
con un Estado de derecho, lo que menos esperan y exigen son reglas del juego ms
claras y que se cumplan, si bien tal apertura ha provocado el cierre de no pocas
empresas medianas, pequeas y microempresas; por otra parte ha exigido a los
estados, a las administraciones pblicas y a la sociedad a elevar sus estndares de
calidad en mltiples aspectos, tales como educacin en prcticamente todos sus
niveles y modalidades, en la competitividad ante la apertura comercial creciente.
Los procesos de globalizacin se acentan e intensifican en el terreno de la
negociacin de tratados de libre comercio, se rebasan los planos meramente
comerciales y se alcanza tambin el poltico, toda vez que los gobiernos y los
equipos negociadores tienen presentes aspectos, como preservacin y respeto a
los derechos humanos; la promocin y consolidacin de sistemas democrticos
donde las libertades individuales, grupales y colectivas encuentren escenarios
favorables; se pone nfasis en la libertad de eleccin en mltiples planos. De esta
manera se da una coincidencia, consecuencia y funcionalidad entre los modelos
econmicos abiertos y de franca apertura al exterior y los modelos democrticos
como sistema de vida.
52
Los avances en la globalizacin y la mundializacin en buena medida han atizado el

desarrollo de los sistemas democrticos prcticamente en una cobertura mundial;
se ha abierto la caja de pandora, por lo que las manifestaciones y expresiones
de las libertades democrticas se han diversificado y multiplicado y se adecuan
a las peculiaridades locales, regionales, nacionales y mundiales. stas pueden ir
desde la ampliacin de la libertad de expresin, la reivindicacin del derecho a
la diversidad, prcticas sexuales, derecho a disponer del propio cuerpo, hasta la
legalizacin del aborto y consumo de ciertas drogas.
En cuanto a las libertades democrticas y todo lo que esto significa, las exigencias
estn modificando ampliamente mltiples relaciones sociales, las relaciones
econmicas, las polticas y las culturales. De hecho las sociedades contemporneas
disponen cada vez ms de los medios para canalizar sus demandas y sus exigencias,
para fomentar la comunicacin interpersonal e intergrupal, lo que de conjunto
ha potenciado la vida individual y social. Sobre el particular cada da se aaden
nuevos ejemplos y efectos. Cabe destacar por su amplio impacto, la denominada
Primavera rabe, que se desencaden gracias a la comunicacin interpersonal y
grupal que se multiplic va internet y redes sociales como twitter y facebook, a
lo que se puede aadir el papel que cubrieron en la campaa poltica que llev a
Barack Obama a la presidencia de la repblica de los Estados Unidos de Amrica,
o bien la protesta de Los inconformes o el movimiento Tomemos Wall Street.
Es notable que gran parte de las protestas se estn dando en pases con un desarrollo
democrtico significativo, como son: Chile, Estados Unidos y Espaa, donde las
expresiones de inconformidad se centran tanto en las prcticas gubernamentales,
en los partidos polticos, como de los gobiernos establecidos; se busca ir ms all
de las ofertas polticas o de programas y polticas establecidas y en curso.
Puede afirmarse que estamos frente a un despertar y nuevo protagonismo de la
sociedad civil y sus grupos organizados o simplemente de un clamor ciudadano
que por momentos crece de manera exponencial.
Lo anterior nos lleva a subrayar el proceso de desarrollo de la administracin
pblica del estado moderno, hasta llegar a la gobernanza contempornea en la
cual la participacin de nuevos actores pblicos y privados gubernamentales
y no gubernamentales y de la ciudadana en accin estn caracterizando el
arranque del siglo XXI durante poco ms de una dcada, y si esto est sucediendo
en tal periodo aunque tenga su fase de preparacin durante el ltimo cuarto
del siglo XX, es indispensable llevar a cabo ejercicios prospectivos respecto a la
53
gobernabilidad para las prximas dcadas. Fortalezcamos nuestra capacidad de

anticipacin escudriando el futuro pero fundamentalmente construyndolo,
slo as estaremos en posibilidades de arribar a escenarios futuros promisorios
y alentadores.
CONSIDERACIONES FINALES
La naturaleza de la administracin pblica se forja al calor del proceso de

construccin del Estado moderno, entidad que hasta la fecha ha sido la invencin
ms elaborada y efectiva para organizar polticamente al conjunto de la sociedad,
la cual ha atravesado por diferentes etapas de desarrollo; de manera genrica se
distinguen el periodo que corresponde al Estado absolutista que cubre, en lo
fundamental del siglo XV al XVIII, toda vez que al trmino del ltimo e inicios
del XIX entra en un proceso de crisis y resquebrajamiento y de transformaciones
radicales de tal magnitud que impacta y modifica a los regmenes polticos
prevalecientes, tal es el caso de la emergencia de la monarqua constitucional en
Espaa (1812), la moderna repblica en Francia (1789), ya con anterioridad la
monarqua absoluta inglesa haba dado paso a la monarqua parlamentaria. En
el nuevo continente, la mayora de las antiguas colonias en Hispanoamrica y
como consecuencia de los movimientos independentistas que se desencadenaron
a finales de la primera dcada del siglo XIX, fueron adoptando la forma de
repblicas presidencialistas, ya sea con forma de estado unitario o federal.
Como parte activa fundamental del Estado moderno la administracin pblica
se fue adaptando a las transformaciones de ste. Durante la primera fase relativa
a la monarqua absoluta se dio un proceso casi febril de formas y estrategias de
intervencin, organizacin y tutela de parte del prncipe, dirigidas a sus sbditos,
para lo cual fue indispensable rodearse de una especie de tecnlogos atentos a
los signos de los tiempos desde una perspectiva poltica, de control, persuasin
y convencimiento, como fue el caso de los cameralistas y los cultivadores de la
ciencia de la polica. De esta manera se perfilaron las funciones bsicas del Estado
desde la fase antes mencionada: Asuntos externos, Justicia, Defensa, Hacienda
y Polica, esta ltima desagregada en mltiples y variadas acciones que fueron
enraizando en la carne viva de la sociedad.
Desde la perspectiva del estudio de la administracin regia, el estatuto disciplinario
de la administracin pblica tuvo en los cultivadores de la ciencia de la polica,
a quienes impulsaron el desarrollo de uno de los campos de conocimiento que
se ha fortalecido a partir de las premisas sentadas por aqullos cientficos sociales
54
terico-prcticos, los cuales desde la versin desarrollada por los cameralistas,

lograron un trnsito extraordinario: el del mero arte de gobierno a las ciencias
del Estado.
El advenimiento del Estado de derecho y las condiciones histricas que lo hicieron
posible, dieron la pauta para el desarrollo de la Ciencia de la administracin
pblica, lo cual tuvo como foco central el modelo francs y cont con Carlos J. B.
Bonnin, el estudioso que a travs de una atinada lectura de las nuevas relaciones
del novsimo Estado naciente con la sociedad, dio lugar a la moderna ciencia de
la administracin pblica.
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56
Gobernanza, transparencia, buen

gobierno y gestin pblica: facetas
del poder contemporneo
INTRODUCCIN
El tema de la gobernanza y la transparencia ocupa un lugar importante en el debate

de los asuntos colectivos y en el horizonte que conlleva a fortalecer la vigencia de
los sistemas polticos democrticos. En efecto, son categoras de anlisis que se
han convertido en instituciones, polticas y acciones que dan sentido y dinmica
al cmulo de actividades que se desarrollan a partir de la relacin de la sociedad
y el Estado.
Gobernanza y transparencia aluden a los modos de funcionar que tienen las
democracias contemporneas; indica que hay procesos en curso tendientes a
que el ejercicio democrtico del poder sea ms abierto, visible y controlado con
la intervencin de los ciudadanos. La democracia de la vida contempornea ha
ganado espacios de prestigio y confianza con la gobernanza y la transparencia.
Esto significa que los polticos y los administradores del Estado tienen un marco
de actuacin que limita las formas de discrecionalidad, para dar paso a la necesaria
credibilidad que los sistemas polticos han de acreditar para que sean apoyados en
los proceso de gestin que llevan a cabo.
Cuando el poder pblico es conocido sin barreras que estimulan la opacidad y
el secretismo, ampla la base de su legitimidad, dado que los ciudadanos tienen
la oportunidad de ingresar a las zonas archivos y expedientes de gestin que
Gobernanza, transparencia, buen gobierno y gestin pblica: facetas del poder contemporneo
resguardan los datos y la informacin de los habitantes de la sociedad civil,

as como de las polticas pblicas que se aplican. Este hecho significa que las
polticas pblicas, como instrumento del gobierno, son conocidas por su impacto
y eficacia, generan una ambiente de aceptacin y legitimidad de los ciudadanos
hacia el Estado.
En este caso, la transparencia favorece condiciones que permiten avanzar en favor
de la claridad de los asuntos colectivos y fortalece la confianza de los ciudadanos
en las autoridades constituidas.
La gobernanza por su parte, entendida como la existencia de nuevos patrones
para ejercer el gobierno indica que hay nuevos actores y procesos que demandan
respuestas ms giles que tienden por el lado de la innovacin en materia de
gestin pblica para evitar que la cultura, la inercia y las rutinas alejen a los
Estados de los ciudadanos. Cuando el peso de la verticalidad y la centralidad de
las decisiones, los recursos y la distribucin de los beneficios son restringidos,
se estimulan las prcticas del autoritarismo y se ratifica con ello la existencia de
relaciones excluyentes que alientan la inequidad social y poltica.
La gobernanza alude a que en el proceso de la vida colectiva los gobiernos no estn
solos, sino que, utilizando una metfora, tienen como compaeros de ruta a los
ciudadanos para atender y solucionar la complejidad de los problemas pblicos. El
ncleo de la gobernanza se relaciona con la capacidad de los gobiernos para dirigir,
convocar e incentivar a la sociedad civil, as como los organismos de sta para
debatir y lograr acuerdos para asegurar la estabilidad, la eficacia y productividad
del orden poltico sobre la base de procesos de consulta y corresponsabilidad
pblica.
Por tanto, los gobiernos son objeto de una mayor exigencia y vigilancia desde los
espacios de la vida ciudadana que dan como resultado la demanda para que las
polticas pblicas sean conocidas y evaluadas con la intervencin de organismos
de la sociedad civil. Con la gobernanza democrtica, la sociedad y el Estado
ingresan a rutas de mejor desempeo desde el ngulo de que su eficacia, en la
atencin de los asuntos pblicos, involucra la corresponsabilidad que caracteriza
a las democracias contemporneas.
Para los ciudadanos, el mercado y los organismos de la sociedad, la transparencia
como poltica pblica es un imperativo para que el ambiente institucional del
poder sea ms creble y legtimo. Por la trasparencia el poder est sujeto a un
58
mayor escrutinio y al mismo tiempo la sociedad civil tiene mejores oportunidades

para comunicarse con l. De este modo, si la economa pblica, la vida poltica y
la vida comunitaria son transparentes por cuanto al modo de funcionar en ella las
instituciones administrativas y gubernamentales, significa que la democracia se
consolida como un sistema de vida que favorece las libertades tanto civiles como
polticas, favoreciendo que el poder sea conocido y evaluado sin ms restriccin
que el principio de mxima publicidad.
Por consiguiente, la vigencia de la gobernanza responde a la democracia entendida
en trminos complejos como un mtodo para atender y resolucionar problemas
pblicos, lo que incluye a la vez, la ventaja de que la sociedad con sus grupos
organizados participen de modo directo en la construccin de las decisiones y
acciones pblicas. La eficacia de la democracia tiene dos pilares fundamentales
como son la gobernanza y la transparencia a fin de que la vida colectiva tenga
mejores rendimientos en la gestin de las instituciones.
Para fines de exposicin, el presente texto tiene una finalidad normativa y
explicativa. Se ha ordenado de manera prioritaria en numerales que destacan el
vnculo y la correlacin activa entre la gobernanza y la transparencia, a fin de
puntualizar su relevancia como dos facetas en la democracia contempornea que
se han arraigado en el ejercicio del poder democrtico. Posteriormente se explica
el caso de Mxico con la combinacin de ambas categoras que dan cuenta de
una experiencia reciente en materia de cambio poltico que tiene como desafos
el logro de la eficacia en el logro de los resultados. Finalmente se formulan las
conclusiones.
FUNCIONALIDAD DE LA GOBERNANZA, TRANSPARENCIA Y GESTIN
PBLICA
1. Las sociedades democrticas tienen como premisa bsica que el ejercicio

del poder no sea oculto ni restringido a unos cuantos. Se caracterizan por la
ampliacin de los canales y procesos que conllevan a una vigilancia ms efectiva
que permita conocer a quienes lo administran, sobre qu objetivos y con base en
qu metas. Lo importante es que el poder no sea objeto de prcticas inaccesibles,
piramidales y unilaterales sino que se encuentre a la vista de todos, dado que su
alcance concierne al conjunto de la sociedad civil.
Las sociedades democrticas tienen como horizonte la apertura de los espacios
que favorecen a los ciudadanos, para identificar, analizar y evaluar lo que realizan
59
las autoridades pblicas, teniendo como punto de referencia que lo pblico

del gobierno es imperativo para acceder a mejores etapas de convivencia. Lo
pblico del gobierno es categora bsica para comprender la organizacin y el
funcionamiento de la democracia, mediante las instituciones que se articulan en
un sistema de decisiones y acciones continuas.
2. Como un sistema de instituciones diseadas y orientadas hacia las ventajas
de la vida colectiva sin desconocer la importancia de lo individual, el mercado
y las organizaciones civiles, la democracia es el espacio idneo que permite a
gobernantes y gobernados establecer relaciones de compromiso tomando en
cuenta los valores del orden vigente libertad, seguridad, justicia, desarrollo,
calidad institucional, as como las expectativas que se generan con el
mejoramiento de la calidad de vida.
En efecto, los ciudadanos confieren un mandato poltico a las autoridades para
que stas elijan los medios de gobierno que convienen a la vida colectiva, tomando
en cuenta su opinin, preferencias y demandas. Ello le confiere a la democracia
un valor distintivo frente a otras formas de poder poltico, en el sentido de que
instituye gobiernos que son responsables ante los ciudadanos, situacin que
permite destacar la importancia de un quehacer colectivo ms exigente, vigilado
y regulado por incentivos y penalidades como parte de las reglas del juego que
deben cumplirse atendiendo a la universalidad y generalidad de las normas del
derecho positivo.
3. La importancia de la democracia moderna consiste en que se disea para
que funcione de manera eficiente y con efecto multiplicador favorable, lo cual
significa armonizar con xito los medios y fines que permiten el cumplimiento
de las polticas pblicas, entendidas como un plan estratgico de accin que tiene
costos y beneficios en la vida colectiva.
La funcionalidad de la democracia es condicin para asegurar el desarrollo de
las instituciones sobre la base de la creatividad y responsabilidad que permite el
gobierno de lo pblico, entendi como un modo de gobernar sociedades abiertas,
competitivas y demandantes que exigen un lugar no slo en la agenda de las
polticas pblicas sino en los procesos que se adoptan para darles vida como
estrategia de buen gobierno.
En este caso, la funcionalidad de la democracia es una senda que favorece que
las demandas, los problemas y las soluciones sean comprendidas en el mundo
60
de las agendas, los procesos, los procedimientos, los mbitos de competencia, las
jerarquas, as como el principio de responsabilidad de autoridad que, como medios
del quehacer pblico, garantizan que las respuestas a diversos planteamientos de
la sociedad civil (Uvalle, 2011: 43) tengan encauzamiento eficaz.
4. El vigor de la democracia como un sistema de instituciones autorizadas,
formales y organizadas en capacidades mltiples, refleja cmo se organiza y ejerce
el poder atendiendo a tiempos electorales, lo cual implica que en un tiempo dado
los gobiernos tienen que ser adems de eficientes, responsables ante la sociedad y
los ciudadanos. La bsqueda de la eficiencia es inexplicable sin la responsabilidad
de quienes lo ejercen por mandato, designacin o mrito demostrado.
Los rendimientos del poder con la intervencin de las instituciones administrativas
y burocrticas son la clave para que los gobiernos sean aceptados con legitimidad,
o bien sean cuestionados por la falta de calidad en su desempeo. El fin del poder
es construir la estabilidad, legitimidad y eficacia que lo acredita como un sistema
de capacidades diferenciadas e interconectadas.
En este caso, su accin tiene que ser visible a todos porque los fundamentos de
su vigencia se enlazan con la voluntad de los gobernados. De ah que el poder no
se cia nicamente a la esfera del gobierno, sino tambin a la voluntad colectiva
de sustentarlo con apoyos y reconocimiento poltico por parte de los ciudadanos,
dado que son parte fundamental en los procesos de gobierno.
5. La finalidad de la democracia consiste en crear un orden institucional jurdico
y poltico que responda a los valores de la sociedad moderna y a las necesidades
pblicas que se forman con las demandas del mbito de lo privado, lo cual implica
que la autoridad decide atenderlas con medios de gestin institucional que son
producto de la discusin (Majone, 1977: 36-37) y argumentacin (Majone,
1997: 44-45) como las polticas pblicas. Esto significa que las instituciones
responden a elementos teleolgicos para dar paso a su creacin sobre la base de la
congruencia y la eficacia para generar resultados en favor de la vida pblica.
El orden institucional de la democracia es el medio que favorece la existencia
de un ambiente de reglas y normas a travs de las cuales es factible administrar
y gobernar lo diverso, lo heterogneo, lo plural y lo competitivo que caracteriza
al juego democrtico del poder, lo cual implica formar y desarrollar capacidades
de direccin, organizacin y gestin que permitan la institucionalidad de los
problemas y conflictos.
61
6. En el orden institucional de la democracia, la gobernanza, la gestin pblica y la

transparencia (Rodrguez, 2007: 43) son piezas vitales para que su funcionamiento
tienda hacia la obtencin de rendimientos crecientes.
La gobernanza (Aguilar, 2006: 99) alude a un patrn de gobierno que reconoce la
existencia de centros dinmicos en la sociedad, los convoca, coordina e incentiva
para avanzar en la corresponsabilidad social y poltica.
La gestin pblica es el medio que acerca a los ciudadanos con la autoridad en
un esquema de relaciones horizontales para dar paso a procesos institucionales
fincados en la cooperacin, no en la prctica de elementos unilaterales y
piramidales.
La transparencia, por su parte, es un conjunto de normas, reglas, operaciones
y sistemas de operacin que se inscribe en la funcionalidad de la propia
democracia con el fin de producir un orden poltico ms abierto y confiable para
los ciudadanos, que destaca cmo stos pueden ejercer el derecho de acceso a
la informacin, a fin de evitar que el Estado se asuma como una organizacin
infranqueable, tomando distancia de los ciudadanos que son la razn de ser de su
existencia. Con la transparencia, el punto ms importante en la vida asociada es
el ciudadano, con lo cual los aparatos de Estado quedan supeditados a procesos
de vigilancia y control sobre el modo en que se lleva a cabo la administracin de
los archivos y expedientes que contienen la informacin pblico-gubernamental.
Con la vigencia efectiva de la transparencia es factible atenuar las prcticas de
corrupcin asociadas al despilfarro y los efectos nocivos del soborno (Ackerman,
2009: 38) porque facilita que la informacin pblico gubernamental no sea
apropiada por los polticos y los administradores del Estado.
7. La trasparencia, como poltica pblica, responde a la exigencia de que los
gobiernos no se sustraigan a la evaluacin de los ciudadanos. Es una senda que
permite acceder y conocer lo que realizan las oficinas de la burocracia en cuanto
que tiene en sus manos el cumplimiento del inters pblico. De igual modo,
las autoridades electas, y que tienen investidura, no pueden ni deben sustraerse
a la exigencia de que la administracin de la sociedad se realice sobre luces y
sombras, sino con base en el conocimiento difano que se origina al acceder a
la informacin que generan las oficinas del gobierno. La informacin que se
gesta en lo pblicogubernamental es un bien que puede ser conocido en la vida
comunitaria y por ello no se justifica su falta de difusin.
62
De este modo se da paso al espacio de la gobernanza para que en un planteamiento

de gestin pblica, la sociedad con sus grupos ms dinmicos tenga la
oportunidad de intervenir no slo en la discusin de los problemas comunes,
sino en la definicin de la agenda de los compromisos que asumen de frente a la
vida comunitaria.
8. Desde la ptica de la gobernanza, la gestin pblica y la transparencia, el poder
gubernamental es ms abierto, evidente, vigilado y visible, por lo que no hay
oportunidad de que sea asunto reservado a unos cuantos. Estas cualidades son
congruentes con el poder democrtico que responde a la vez a la existencia tanto
de la sociedad plural como del Estado de derecho, entendido como una forma de
institucionalidad de poder poltico con fines comunitarios (Correa, 2011:830).
En el poder democrtico las autoridades son responsables ante los dems, es decir,
los gobernados; lo que impide las conductas faranicas que son contrarias al
espritu de lo pblico y a las instituciones modernas que tienen como fin producir
eficacia para que la vida colectiva tenga mejores elementos de reproduccin,
distribucin y beneficio.
El poder democrtico considerado desde la gobernanza y la gestin pblica no
elude a la transparencia y sta es una de las bases ms confiables para que sea
motivo de aceptacin por parte de la sociedad civil.
9. Con la prctica de la gobernanza, la gestin pblica y la transparencia,
la Administracin pblica se acerca a los ciudadanos, se conocen mejor los
resultados de la gestin que llevan a cabo las oficinas burocrticas; se pueden
formular preguntas a las autoridades y administradores sobre el cumplimiento
de las polticas pblicas, los beneficios que generan, los costos que implican, la
ejecucin de los presupuestos y la existencia o no de la calidad de vida de los
gobernados, que son la parte medular de la creatividad institucional.
La publicidad (Rodrguez, 2007: 36-37) del gobierno es congruente con los
espacios de la sociedad, dado que reclama el derecho no slo a opinar, sino a evaluar
y participar en las acciones del propio gobierno. Los tiempos de la colaboracin
ciudadana se han convertido adems en los tiempos en que el gobierno tiene que
ser conocido sin ms pretensin que ser eficiente y responsable.
10. El nexo entre lo pblico de la sociedad y lo pblico gubernamental es el centro
en el que germinan la gobernanza, la gestin pblica y la transparencia. Conocer
al gobierno, conocer su funcionamiento, conocer cmo y por qu produce
63
informacin, que es de inters para todos, es el sentido de la trasparencia para

responder a la preocupacin de grupos de la sociedad que tienen inters en que el
conocimiento del gobierno se convierta en el derecho de acceso a la informacin.
Por tanto, la transparencia se desarrolla en el plano de una demanda que se
convierte en un tipo de respuesta institucional poltica pblica, lo cual
significa que el arquetipo del gobierno para los ciudadanos es congruente con los
imperativos de las sociedades abiertas para dar paso a una nueva institucionalidad
democrtica (Sandoval, 2009: 121), entendida como las reglas del juego que
autoriza y restringe; incentiva y penaliza los procesos relacionados con el curso de
la accin gubernamental.
El gobierno para los ciudadanos entendido como un gobierno por discusin
(Aguilar, 1997: 26) es parte de la gobernaza democrtica que reclama una
gestin pblica ms flexible, emprendedora, eficaz y responsable para que el
espacio pblico tenga elementos de confiabilidad y eficacia, procurando que
el procesamiento de las demandas de la sociedad civil tenga como eje bsico la
categrica capacidad de respuesta.
11. El nexo entre lo pblico de la sociedad y lo pblico gubernamental relaciona
dos elementos que son fundamentales en el quehacer institucional de la gestin
pblica, a saber: la burocracia y la democracia. La burocracia responde a los fines
del Estado y la democracia se asocia ms con los fines de la sociedad, dado que
favorece la participacin y corresponsabilidad de los ciudadanos en los asuntos
y problemas colectivos. De este modo, la racionalidad comunicativa es el medio
que favorece un ambiente ms pblico para el poder constituido y es, a la vez, una
forma de evitar que cierren las puertas del dilogo y del debate que caracteriza a
las democracias modernas.
En este sentido, lo importante es no caer en posturas dicotmicas entre burocracia
y democracia, y lograr tipos de arreglo institucional que permitan que las propias
burocracias sean ms pblicas y que la democracia sea administradas por servidores
pblicos que respondan a las exigencias del ciudadano.
Burocracia y democracia no deben valorarse como elementos antitticos, sino en
razn de los objetivos que deben cumplir de cara a la luz pblica y la evaluacin
de los ciudadanos sobre el desempeo de los gobiernos y las administraciones
pblicas. Con ello se evita el ejercicio del poder opaco y se avanza en la importancia
64
de regular la vida administrativa atendiendo a la lgica de la institucionalidad

constitucional y legal.
Las burocracias tienen que ser ms pblicas porque se ocupan de asuntos,
problemas, demandas y soluciones que conciernen a la vida comunitaria. En este
sentido, la transparencia conecta a la sociedad con el gobierno a fin de establecer
formas de comunicacin, conocimiento e interaccin que permitan que el
ejercicio del poder sea ms democrtico.
Si las burocracias tienden a la racionalidad, la eficiencia y el profesionalismo, han
de tener como marco de referencia la libertad y la igualdad que son el sustento
moderno a partir del cual se reconoce el derecho a la informacin, para que
los gobernados en calidad de primeros mandatarios exijan a los gobernantes la
informacin que justifica el sentido pblico del gobierno.
12. La gobernanza es un patrn institucional de direccin que alude a cmo
el ejercicio del poder no descansa en la centralizacin improductiva, sino en el
reconocimiento de diversos espacios econmicos, sociales y polticos que articulan
intereses, valores y prcticas de las organizaciones de la sociedad civil.
As, la gobernanza alude a la direccin de la sociedad valorando a los ciudadanos y
las organizaciones civiles como palancas de realizacin, aportacin e iniciativa que
permiten una mejor configuracin de las relaciones y capacidades que conllevan
a la produccin del valor pblico.
La gobernanza refleja cmo el ejercicio del poder no es unicentrado, sino
multicentrado, lo cual implica que las tareas de cooperacin y coordinacin
son fundamentales en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. El
aprovechamiento de las capacidades sociales es medular para que la direccin de
gobierno sea entendida en un ambiente de cooperacin, no de imposicin.
13. En la visin de la gobernanza, la produccin de valor pblico significa que las
instituciones funcionan para acceder a relaciones de equidad que son el objetivo
ms importante de la accin cooperativa.
La produccin de valor pblico concierne a las instituciones entendidas como
capacidades que se organizan para definir objetivos y cumplirlos en razn de las
agendas que son fruto de los arreglos institucionales. La produccin de valor
pblico es un desafo a encarar mediante diversas formas y medios del quehacer
65
institucional, para generar las condiciones que permitan que la vida asociada
transite de la eficacia abstracta a la calidad de vida.
En este caso, la produccin de valor pblico implica que en las tareas de orden
comn tambin intervengan los actores sociales, polticos y econmicos, teniendo
a su cargo tareas que son objeto de regulacin, vigilancia y evaluacin por parte
del poder pblico.
Con la produccin del valor pblico se reconoce que los gobiernos no tienen a su
alcance todas las capacidades institucionales y, por tanto, es imperativo incentivar
a organismos y fuerzas de la sociedad civil para que asuman un papel ms activo
y efectivo en la produccin de los bienes y servicios pblicos.
La produccin de valor pblico (Aguilar, 2006: 51) se relaciona con el sistema
de capacidades que permiten desde el mercado, la empresa, el gobierno, los
organismos civiles y las organizaciones de servicio, generar condiciones de vida que
respondan a las demandas en competencia y a los problemas pblicos que exigen,
a la vez, ms agilidad de respuestas para que sean objeto de institucionalizacin.
14. La gestin pblica tiene como referente directo a la gobernanza y la
transparencia. En trminos de prctica de gobierno, la gestin pblica se relaciona
con la produccin e implementacin de las polticas pblicas entendidas como
programas de accin (Lahera, 2004:13), porque su efectividad se relaciona con el
modo de conseguir resultados en la vida comunitaria.
La gestin pblica se enlaza con la gestin del gobierno porque es un conjunto
de actividades, movimientos y procedimientos que tienen como objetivo
potenciar la capacidad directiva y operativa del propio gobierno. Alude a la
organizacin, estrategias, sistemas, tecnologas, decisiones, polticas y acciones
que se relacionan con la produccin y reproduccin de las capacidades que
tienen como propsito dirigir gobernanza- en la lgica de la corresponsabilidad
social, econmica y poltica.
Su efectividad es ms heurstica que instrumental, ms de fondo que perifrica,
ms de trasformar situaciones que de mantener la inercia de los procesos,
sistemas y estructuras, ms de hacer y conseguir resultados que de invocar el
deber ser. Es por ello un asunto del gobierno y la sociedad entendidos como
sistemas que se complementan para conseguir que el desempeo de la vida
productiva sea ms eficiente.
66
La gestin pblica enlaza a la sociedad con el Estado y a los ciudadanos con el

gobierno. En consecuencia, se inscribe en los procesos vitales del ejercicio del
poder, el que se orienta a que los resultados obtenidos satisfagan a los ciudadanos
en trminos de transformar cualitativamente sus condiciones y relaciones de vida.
15. La utilidad de la gestin pblica es pragmtica, esto no implica que se
soslayen los ambientes institucionales que la estimulan o frenan. Lo importante
en un marco de gobernanza y transparencia es que sea objeto de valoracin
puntual porque se relaciona directamente con el ejercicio del dinero pblico
en la modalidad de gastos, presupuestos, polticas y proyectos. Ello supone que
el valor pblico del dinero tiene que considerarse con base en la honradez y la
eficacia, lo cual requiere definir los indicadores de gestin que permitan evaluar el
desempeo de las instituciones gubernamentales.
Los indicadores son inseparables de una gestin pblica visionaria y estratgica,
porque significa que el ejercicio del poder es un asunto no slo de beneficios a
distribuir, sino de costos a evaluar. La utilidad de la gestin pblica se relaciona
con valores institucionales y organizacionales, sin desconocer que es fruto de
definiciones que se formalizan en los espacios de lo pblico.
La mejor manera de entender la importancia de la gestin pblica es en la visin
del gobierno de lo pblico, que alude al comportamiento de las instituciones
que se ocupan de que la direccin de la vida comunitaria se asegure con acciones
efectivas. Por eso, los indicadores de gestin deben entenderse como un valor
numrico que se aplica al ejercicio del poder para evaluar su rendimiento y
desempeo. El ejercicio del poder no es nicamente la definicin de propsitos,
sino el conjunto de capacidades que se aplican para que los recursos del gobierno
permitan el cumplimiento de las metas colectivas.
En este sentido, los rendimientos del poder deben ser objeto de valoracin,
medicin y cuantificacin en tanto que aplican los recursos de la vida comunitaria.
En este caso, la gestin pblica de cara a la vida democrtica tiene como referente
infranqueable a la transparencia, porque a travs de ella es posible que los
gobernados conozcan el aprovechamiento de los recursos comunitarios.
El compromiso de la gestin pblica con la transparencia es inevitable pues
articula los procesos de poltica pblica para dar paso a los costos, los beneficios e
impactos que se provocan en la vida asociada.
67
16. Es importante puntualizar la relevancia de la gestin pblica como estrategia

del gobierno de lo pblico, con objeto de ubicar su sentido y alcance en el marco de
las demandas y presiones que se originan en la pluralidad de la vida democrtica.
Esto significa que no debe asociarse a una comprensin instrumental e inercial,
sino con su contribucin a las tareas de gobierno (Uvalle, 2011: 42), las cuales
se ocupan de formalizar los objetivos comunitarios que se deciden para que la
economa de mercado y el conjunto de la sociedad civil se desarrolle, apoyando y
regulando tanto a los mercados econmicos como a los mercados polticos.
Le corresponde a la gestin pblica generar, potenciar y desarrollar las capacidades
del gobierno para que la direccin de la vida comunitaria sea no slo eficiente,
sino competitiva, equitativa, emprendedora y visionaria, para que trascienda lo
conocido y se ingrese a nuevos horizontes de desarrollo ms equilibrado.
La revaloracin de la gestin pblica en el espacio institucional del gobierno es un
asunto importante que se debe considerar, pues de otro modo se limita su utilidad
para conseguir resultados deseados y esperados. La gestin pblica (Aguilar, 2006:
146) se localiza en el centro de las capacidades del gobierno, las que se relacionan
con aspectos clave como la estabilidad y la gobernabilidad democrtica.
17. El nexo entre gobernanza y gestin pblica se inscribe en el sistema institucional
de la democracia que comprende, entre otros aspectos, los procesos de gobierno,
la direccin de la sociedad, la participacin ciudadana y la corresponsabilidad.
Por tanto, son condiciones a valorar para llevar a cabo una exitosa direccin de
los asuntos pblicos, entendidos no slo en el mbito del gobierno, sino tambin
en los espacios de la sociedad. Es indispensable destacar este punto para que la
complejidad de lo pblico no sea simplificada con medios operativos que ocupan
un lugar en los procesos de la direccin pblica, pero que no agotan su eficacia
funcional en consideraciones introspectivas.
Lo relevante en un ejercicio de calidad y valor pblico es que la gobernanza y
la gestin pblica sean entendidas en el universo de problemas que reclaman
eficacia regulatoria, procesos efectivos, estructuras giles, sistemas creativos,
indicadores precisos y polticas oportunas. Este universo alude a condiciones de
vida que involucran a los gobernados, no se refieren nicamente a cuestiones de
orden tcnico.
68
La gobernanza y la gestin pblica se relacionan con el modo en que funcionan

los gobiernos y las instituciones de la sociedad, lo cual implica definir estrategias
de comunicacin y coordinacin para conjuntar los espacios privado y pblico
con el sentido de las decisiones colectivas. Es importante destacar que la gestin
pblica puede verse como un conjunto de tuercas, tornillos, dientes y ruedas
(Elster, 1989: 13) que hacen posible materializar el esquema de la gobernanza y
las polticas pblicas que demanda la vida colectiva.
18. El buen gobierno es el producto de condiciones que se cumplen con la
participacin de los actores de la sociedad y del propio gobierno en un esquema
de gobernanza y gestin pblica. El buen gobierno es una categora que alude
a condiciones institucionales que deben cumplirse para que el gobierno de la
democracia sea efectivo y se oriente por el aumento continuo en la calidad de vida
sobre la base de un esquema ms efectivo de gobernanza.
El buen gobierno es un arquetipo que rene atributos como el apego a la legalidad, la prctica de la transparencia, el ejercicio de la rendicin de cuentas,
las tareas de evaluacin ciudadana, la calidad de los servicios administrativos, la
incorporacin de los ciudadanos al diseo, elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas.
Tambin comprende su compromiso con la libertad y la igualdad para definir y
aplicar las polticas pblicas que se orientan a que el gobierno de lo pblico sea
entendido como un buen gobierno.
En consecuencia, el buen gobierno implica eficacia, credibilidad y legitimidad
(Bourgon, 2010:15) que debe acreditarse en el mundo de los hechos sociales y
polticos con decisiones y acciones que transformen las condiciones de la sociedad
civil. En este caso, el buen gobierno tiene que trascender los enunciados de qu
hacer para situarse en el cmo hacer, es decir, cmo cumplir con las tareas de
carcter colectivo.
El buen gobierno tiene como base de su funcionalidad la gobernanza, la gestin
pblica y la transparencia para que se consolide como una institucin que sabe
construir capacidades y desarrollarlas con apego a compromisos, agendas, polticas
y proyectos de vida.
19. El buen gobierno desarrolla sus tareas con base en un esquema posburocrtico, que orienta a las organizaciones a funcionar sobre la base de la adaptacin,
69
la flexibilidad, la innovacin y la visin emprendedora de los cuadros directivos

y operativos.
Lo posburocrtico es el perfil de los gobiernos competitivos y comprometidos
con la calidad de los procesos y productos que se demandan por parte de los
ciudadanos. Su ventaja consiste en que el volumen y el tamao del gobierno no
es la clave para evaluar su eficacia, sino que sta consiste en que la calidad de los
procesos y las polticas pblicas lo caracterizan como una institucin que tiene
visin para enfrentar de conjunto las demandas de la vida comunitaria.
El modelo posburocrtico (Aguilar, 2006: 43) tiene como ventaja que los
aparatos pblicos no se sustenten sobre la base de estructuras y procesos que
son centralizados improductivos. Postula un mayor acercamiento entre los
gobiernos y los ciudadanos, demanda la calidad como principio, la gestin
como estrategia y las polticas como formas de respuesta orientada por la
eficiencia creciente.
La contribucin del modelo posburocrtico al buen gobierno se localiza en su
funcionamiento, el cual es fundamental para identificar la calidad de los procesos,
estructuras y estrategias que posibilitan una mejor direccin pblica en la sociedad.
Eliminar costos, sistemas densos, organismos arrtmicos, plantillas injustificadas y
gasto innecesario es incompatible con el perfil del buen gobierno.
Por tanto, el buen gobierno se caracteriza por reinventar de manera razonable
el funcionamiento, sin alterar los principios constitucionales y polticos que lo
caracterizan como parte vital del Estado de derecho.
20. El buen gobierno es congruente con el arquetipo de las sociedades abiertas,
democrticas y competitivas en las cuales los ciudadanos participan en la gestin
y evaluacin de los asuntos comunes. Postula, en consecuencia, una nueva
gobernanza, una mejor gestin pblica y una mejor transparencia para que la
sociedad, los ciudadanos y el mercado sean parte activa en la construccin e
implementacin de las decisiones pblicas. Su contenido institucional responde
a la lgica de la democracia, a la institucionalidad del Estado de derecho y a los
valores pblicos que articulan a la sociedad como cuerpo poltico y econmico.
La eficacia en el buen gobierno no es el objetivo ltimo de la gestin pblica,
sino un requisito importante a conseguir para alcanzar mejores condiciones
de vida. El buen gobierno tiene como atributo que sabe dialogar, deliberar,
70
persuadir y se compromete con el deseo de los ciudadanos para que el hogar de la

democracia favorezca su realizacin individual y colectiva. Por ello se encamina a
que las capacidades de direccin, coordinacin e implementacin sean objeto de
mejoramiento permanente.
En la calidad de la gestin pblica y en la vigencia de la transparencia, el buen
gobierno finca la efectividad de sus acciones, el logro de la legitimidad por
resultados y el aumento de la confianza de los gobernados en las instituciones
pblicas.
Recupera a la Administracin pblica sobre la base de los valores democrticos,
potencia la calidad de las polticas pblicas y desarrolla las capacidades
institucionales que se necesitan para la produccin del orden, el bienestar y la
equidad social.
GOBERNANZA, TRASPARENCIA Y GESTIN PBLICA EN MXICO
21. El trnsito del derecho a la informacin hacia el derecho de acceso a la

informacin, refleja que la sociedad mexicana vive en condiciones en las cuales
los valores de la democracia se arraigan de modo importante hasta generar una
toma de conciencia que desemboca en la lucha por llevar a cabo la publicidad
del poder en condiciones de mayor competencia, pluralidad y diversidad. El
quebranto de la hegemona del Partido Revolucionario Institucional en 1997
cuando pierde la mayora representativa en el Congreso federal y la derrota que
tiene en el ao 2000 cuando el Partido Accin Nacional triunfa en las elecciones
federales. Son factores que aceleran los procesos que conllevan a que el ejercicio
del poder sea ms abierto y visible, dado que se amplan los espacios de gestin
que otrora eran restringidos en lo fundamental para ventaja de las oficinas
burocrticas en un esquema de poder en el cual el presidente de la Repblica
asuma la direccin (Barcel, 2011:288) poltica del pas, sin los contrapesos
dinmicos que permiten un mejor control del poder en trminos democrticos.
22. La demanda para que la transparencia sea una realidad tiene como punto
de partida la iniciativa e intervencin del grupo Oaxaca, que en 2001 toma la
iniciativa en un seminario acadmico para reflexionar sobre la necesidad de que el
poder estatal tenga mayor vigilancia y control por parte de los ciudadanos. Esto
es producto de que en la sociedad mexicana, con el aumento de la pluralidad
y la diversidad, el espacio de lo pblico es cada vez ms activo y organizado
para estructurar acciones que permiten un mayor seguimiento sobre el ejercicio
71
del poder. Abrir el gobierno hacia los ciudadanos forma parte de reclamos que
se orientan a que la administracin de la informacin pblica no sea asunto
reservado y sin contrapeso desde la sociedad civil, a las autoridades constituidas y
al cuerpo de administradores estatales.
En este sentido, el espacio pblico en la sociedad mexicana ejerce presin
organizada para que la apertura de las estructuras del poder poltico supere el
derecho a la informacin con la vigencia de la poltica de transparencia. sta alude
a condiciones de vida que apuntan a revitalizar la postura de los ciudadanos para
dar vigencia a un sistema de vida ms abierto y manifiesto. Tal exigencia fructifica
cuando el 11 de junio de 2002 se promulga la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que fundamenta la creacin
del Instituto Federal de Acceso a la Informacin. Para racionalizar mejor el
cumplimiento de la Ley, el 11 de junio de 2003 se expide el Reglamento que
detalla su implementacin, es decir, su ejecucin.
De este modo, la formalidad de la transparencia como poltica pblica es el
testimonio de cmo el mbito de lo pblico se convierte en un generador de
iniciativas que culminan con la vigencia de ordenamientos gubernamentales que
reflejan un ambiente ms orientado hacia la democracia, y en consecuencia, hacia
la publicitacin del poder. El significado (Fox, 2009: 192) de la transparencia
como poltica pblica abre un captulo relacionado con el aumento de la
participacin ciudadana en los asuntos colectivos. Existe, en este caso, una nueva
relacin entre el espacio privado y el pblico, dado que la Ley los reconoce para
definir la actuacin de los rganos y titulares del Estado.
23. Frente al monopolio indiscutible de que el Estado generaba y administraba
la informacin pblica con fines de seguridad, y por tanto, haba divulgacin
mediante filtros hacia la sociedad y los ciudadanos, con la poltica de transparencia
se avanza en los puntos siguientes: 1) se diluye la idea de que los secretos de Estado,
con fines de informacin pblica, restringen a los ciudadanos el conocimiento que
guardan los asuntos de inters general; 2) el secreto administrativo es objeto de
normas que abren los archivos a los ciudadanos relacionados con el cumplimento e
impacto de las polticas pblicas tanto en la sociedad como en la vida productiva; 3)
empieza a diluirse el paradigma de la administracin unilateral, pudorosa y celosa
por cuanto conocedora nica de los datos pblicos; 4) el principio de publicidad
empieza a arraigarse en las prcticas institucionales del Estado mexicano; 5) se
reconoce el derecho de los ciudadanos a ser informados por el poder poltico; 6) la
informacin pblica no se entiende como monopolio, sino que es obligacin del
72
poder disear los canales de funcionalidad para que sea conocida por la sociedad;
7) los documentos y archivos sern administrados sobre la base de reglas ms
puntuales y operativas; y 8) en los artculos 13 y 14 de la Ley de Transparencia,
se estipulan las categoras de informacin reservada (Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, 2007: artculos 13 y 14) para
aludir que, por motivos de seguridad nacional, seguridad pblica o la defensa
nacional, hay reglas restrictivas para su divulgacin.
Un paso ms para garantizar la vigencia de la transparencia como poltica
pblica es la reforma al artculo 6 constitucional, del 20 de julio de 2008
(Constitucin Poltica, 2008) que es ms categrica, con el propsito de que
el derecho de acceso a la informacin sea el nuevo atributo en la relacin del
Estado y los ciudadanos. En la propia ley se puntualizan los rganos y titulares
que son sujetos obligados a la transparencia, situacin que comprende tambin
a los rdenes de gobierno federal, estatal y municipal; destaca, en este sentido,
que el Estado tiene la obligacin de garantizar el derecho a la informacin; se
invoca la igualdad como sustrato de la transparencia; se instituye el derecho de
rplica de los ciudadanos en esa materia, se enfatiza la importancia para que
la tecnologa se aplique a los procesos administrativos, utilizando, para ello,
sistemas electrnicos, con lo que se llevan a cabo cambios organizacionales y
funcionales en las oficinas de los gobiernos, a fin de que el principio de mxima
publicidad tenga vigencia plena.
Es una reforma que institucionaliza en sentido amplio la importancia
del derecho a la informacin para que sea ordenado con medios legales y
administrativos que estructuren los valores, objetivos y contenidos de la poltica
de transparencia. Es importante destacar que en esta reforma el sujeto pasivo es el
Estado, mientras que el sujeto activo es el ciudadano. En este sentido, el espacio
pblico en la sociedad mexicana tiene nuevos ngulos de relacin, interaccin
y comunicacin que se sustentan en la constitucionalidad, la legalidad, la
reglamentacin y la operacin de la poltica pblica de transparencia, misma
que debe reunir los elementos siguientes: 1) derecho de acceso a la informacin
pblica; 2) vigencia del principio de mxima publicidad; 3) definicin funcional
de la organizacin, administracin e implementacin de su espritu, objetivos
y metas; 4) reconocimiento del principio de legalidad; y 5) definicin de los
titulares y rganos responsables del cumplimiento del derecho a la informacin
(Constitucin Poltica, 2008: artculo 6).
73
Por otra parte, es importante destacar que a raz de la expedicin de la Ley

Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares, la que
se public en el Diario Oficial el 5 de julio de 2010 y en donde, el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica se transforma en Instituto Federal
de Acceso a la Informacin y Proteccin de datos. En este sentido, se avanza
para que la produccin, el resguardo y la distribucin de la informacin pblicogubernamental quede en el mbito de las oficinas burocrticas del Estado, adems
de que se protegen los datos de las personas de acuerdo con su consentimiento,
para que sean preservados en el mbito de las finalidades previstas, a fin de
proteger su privacidad, donde el responsable de los datos queda como salvaguarda
de la informacin que da identidad a los titulares de los mismos. Por tanto, los
principios de proteccin de los datos personales son: licitud, consentimiento,
informacin, calidad, finalidad, lealtad, proporcionalidad y responsabilidad.
Sin embargo, la importancia de la transparencia como valor, prctica y poltica
pblica tiene un riesgo latente que consiste en que el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa subordine el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
y Proteccin de Datos a su esfera de competencia y con ello disminuir la presencia
efectiva que tiene en la vida asociada. Hay acciones orquestadas desde el poder
central del gobierno que apuntan a disminuir su autonoma y de conseguirlo se
dar un paso hacia atrs en la lucha emprendida con el fin de vigorizar el poder
democrtico, para que la informacin pblico-gubernamental sea valorada como
un bien pblico, es decir, que sea conocida por todos los habitantes del pas,
con base en la vigencia del principio de igualdad jurdica y poltica, sin que se
empantane en el universo de las instancias, los procedimientos y las dilaciones
formalistas que se originan en la lgica de lo apropiado, es decir, de las rutinas
administrativas, organizativas y reglamentarias.
24. La lucha por transparentar el poder ha sido larga y continuar siendo
ardua en un ambiente poltico no habituado a la apertura y la publicidad,
entendidas como un sistema de vida con apego a los valores democrticos,
los cuales tienen como mayor desafo transformarse en reglas institucionales,
prcticas y lineamientos administrativos que garanticen la vigencia de la poltica
de transparencia tomando en cuenta la relacin compleja entre democracia y
burocracia (Uvalle, 2008: 106).
La constante en la visin del antiguo rgimen poltico fue la cultura borbnica
que cerr los espacios de gobierno, administracin y gestin a los ciudadanos y
la sociedad en su conjunto, con lo cual fue imposible que se conociera el sentido
74
y adopcin de las decisiones relacionadas con la gobernacin de la sociedad.

Ante este panorama, la presin de la sociedad civil por consolidar la poltica
de transparencia, a finales del milenio pasado es uno de los retos maysculos
que enfrentan los movimientos y las organizaciones que tienden hacia la
democratizacin del poder.
CONCLUSIN
La sociedad contempornea vive condiciones de transformacin y cambio que

indican que la organizacin y el ejercicio de poder no avanzan por rutas en donde
los acontecimientos son predeterminados o estn determinados por voluntarismos
que sean producto de leyes inexorables del quehacer social, poltico y econmico.
Si algo demuestra el ejercicio del poder, es que su eficacia es la combinacin de
actores, contextos, oportunidades y restricciones. La omisin de alguno de estos
elementos conlleva a la valoracin de que la vida colectiva son arreglos a la manera
de casinos o juegos de azar.
Nada ms inexacto que el ejercicio del poder sea casustico, cuando en realidad
lo social se relaciona con factores histricos, culturales y polticos que son
fundamentales para ubicar los procesos de construccin y consolidacin. En el
caso de la gobernanza, la transparencia y la gestin pblica son categoras que
destacan cmo en los ltimos 20 aos han cambiado las relaciones entre la
sociedad, los ciudadanos y el Estado. La sociedad es ms activa y mejor informada
en materia de asuntos pblicos; por tanto, no renuncia a participar en la gestin
de los mismos. Los ciudadanos se asumen como actores en el quehacer colectivo
y para ello analizan, cuestionan y presionan para que sus derechos no sean
pisoteados y adems que sean tomados en cuenta para el diseo y aplicacin de
las polticas pblicas.
El Estado ya no es el centro omnipotente (Aguilar, 2006: 73) y magnificador
que se impona sin ms a la sociedad, sino que se desenvuelve en una correlacin
de fuerzas ms dinmicas y complejas que indica cmo el poder en la vida
contempornea no slo es el mbito de las jerarquas y mandos verticales, sino
que se forma en el mundo de las relaciones horizontales que tienen su dinmica
en la existencia de ciudadanos y organizaciones que reclaman al poder estatal su
autonoma. Ante este cuadro de nuevas relaciones de poder en donde el Estado
ya no hace todo ni puede hacerlo todo como en los tiempos del intervencionismo
creciente. Emerge la gobernanza democrtica para denotar que el poder pblico
75
es ms pblico en la medida en que la sociedad y los ciudadanos consiguen hacer

contrapeso al poder vigente.
De ese modo inicia la fase de la gobernanza con valor democrtico para aludir
a un sistema de poder que da cabida con intensidad a la pluralidad y a la
diversidad. Con ello, la gobernanza se significa porque el vigor de la cooperacin,
la deliberacin, la autonoma y la corresponsabilidad son los nuevos ejes que
caracterizan a la sociedad civil contempornea. Se constituye, as, una sociedad
civil activa, organizada, participativa y corresponsable que reclama el derecho a
intervenir en los asuntos pblicos y con ello no cede su iniciativa al poder estatal.
De ah que la transparencia tambin se entienda en la lgica de la gobernanza
democrtica, ya que forma parte de relaciones de poder en las que los ciudadanos
y el Estado establecen nuevas formas de comunicacin, que dan como resultado
que la gestin pblica sea la palanca que permita dar cumplimiento al derecho de
acceso a la informacin.
En este caso, mediante la poltica pblica de transparencia, que es producto de
las sociedades contemporneas y las tendencias cada vez ms fuertes hacia la
vigencia de los Estados de derecho, los ciudadanos activos tienen la oportunidad
de acceder, consultar, solicitar, disponer y conocer la informacin pblicogubernamental que es de su inters. De esta manera se consuma un nuevo
vnculo que se caracteriza por la vigilancia y el escrutinio que los ciudadanos
tienen para conocer ms de cerca lo que hace el poder estatal. La transparencia
ha permitido abrir los Estados para conocer el modo en que llevan a cabo la
administracin y gestin de los expedientes pblicos. La prctica del poder
encerrado en s mismo y renuente a informar lo que realizaba es uno de los
logros de la transparencia, desde el momento en que los ciudadanos tienen el
derecho de acceder y evaluar el resultado de las polticas pblicas. Con la presin
de las relaciones horizontales de poder, la transparencia es parte de los circuitos
democrticos de la gobernanza, dado que en la sociedad contempornea se viven
procesos que apuntan por la redistribucin del poder, indica que los rdenes
locales de gobierno tambin resultan beneficiados con la vigencia de polticas
que los acercan ms a los ciudadanos.
En el caso de Mxico, la transparencia se inscribe en el contexto de la
democratizacin del poder, la alternancia poltica, la competencia intensa,
los cambios institucionales, el aumento de la participacin ciudadana en los
asuntos pblicos y la transformacin del Estado para que deje atrs su contenido
76
borbnico secretismo y opacidad a fin de que la luz de la transparencia ilumine

el fondo y trasfondo de los archivos gubernamentales. La vigencia de un rgimen
poltico de carcter autoritario durante ms de cien aos retras que el poder
pblico fuese ms pblico y en su lugar existiera un poder que no era para el
pblico ciudadano, sino para los sistemas de gestin que impedan que la claridad
de los asuntos pblicos fuese una realidad.
Hoy la transparencia se ha convertido no slo en valor adoptado como poltica
pblica, sino como una forma de respuesta que facilita que la comunicacin entre
los ciudadanos y el Estado sea ms directa y efectiva para generar mayor confianza y
certidumbre a los procesos de gestin pblica. Subsisten todava restricciones para
que la transparencia sea plenamente vigente, pero se avanza en su consolidacin.
Entre las restricciones a destacar se encuentran: los candados burocrticos que se
disean para complicar la consulta de la informacin gubernamental por parte de
los ciudadanos, la falta de voluntad poltica para que el poder sea ms difano al
estar vigentes procesos largos y bizantinos para solicitar la propia informacin, as
como la falta de compromiso con los valores de la democracia.
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78

Jaime Espejel Mena
Misael Flores Vega
INTRODUCCIN
La administracin pblica en la actualidad se encuentra en un escenario

complejo; ante la presencia de una sociedad contempornea cada vez ms
divergente, los Estados cada vez estn ms integrados en lo poltico, econmico
y cultural (verbigracia la Unin Europea), las naciones abandonan los rasgos
del Estado nacional para caminar por los senderos del Estado posnacional, en
donde la soberana se comparte, la sociedad retorna a repensar en la identidad y la
defiende como el nico bien pblico que se tiene y la consecuencia es la violencia
entre culturas (el caso espaol vs. ingls es un ejemplo); la economa cada vez
se torna ms personalista, y la secuela se asienta cada vez ms en la marcada
desigualdad entre los estratos sociales (sobre todo en los pases emergentes),
crece la mala fama de la poltica por la incapacidad de solventar los problemas de
salud, educacin, inseguridad, entre otros (el caso mexicano es un referente); la
gestin del Estado es vista con desdn, por la poca asertividad de sus decisiones
ante los problemas de coyuntura: inseguridad, violacin de derechos humanos,
desempleo, inmigracin, crisis econmica (Mxico y Espaa son un ejemplo);
la democracia por s misma no atena los problemas estructurales: corrupcin,
pobreza, ilegalidad, desempleo, por mencionar algunos, (por ejemplo Amrica
Latina); y un ciudadano cada vez ms exigente ante los asuntos pblicos.
Ante escenarios como estos, la administracin del Estado se encuentra en
la necesidad impostergable de reorientar su gestin y de apoyarse de nuevos
mecanismos y actores para reorientar sus fines: apelar a la gobernanza en sus

diferentes facetas es una opcin viable poltica y administrativamente.
La gobernanza muestra bases fundacionales para reconstruir las redes o vnculos
esenciales que ligan a las instituciones con los ciudadanos. Es decir, la gobernanza
presenta condiciones para reconstruir la maltrecha relacin entre la administracin
pblica y el republicanismo, entre la actividad organizada del Estado y el
gobierno de las leyes, en cuanto regulacin de la esencia pblica del gobierno
y aseguramiento de la esfera pblica, en cuanto espacio donde convergen los
poderes pblicos y el ciudadano para deliberar sobre las condiciones de la vida
en comn.
La gobernanza de un territorio concreto manifiesta las formas de desarrollo integral
o no. Esto es, la unidad o el centralismo producen un tipo de gobernanza, sin
embargo la gobernanza fundada en la diversidad, autonoma y descentralizacin
local es la nica que se asocia con el desarrollo integral. Este principio de
cooperacin se basa sobre una experiencia concreta: todas las sociedades se ven
confrontadas a problemas del mismo tipo pero cada una debe darles respuestas
especficas. De all deriva el principio de la accin pblica.
La gobernanza como articulacin de lo poltico y lo administrativo y como la
correlacin entre lo central y lo perifrico, ayuda a redimensionar y abordar los
asuntos pblicos desde la ptica del consenso entre todos los involucrados en el
gobierno. Slo que este consenso implica conjuntar ciertos aspectos que ayuden
a abordar los problemas. Es as como la gobernanza se relaciona con lo poltico,
con el gobierno local, la cooperacin entre naciones, con las redes sociales de la
sociedad civil, la accin pblica, el nuevo institucionalismo y la subsidiariedad
como cooperacin social. La gobernanza se est tornando en un fenmeno
relacional entre diferentes actores para solventar problemas comunes: de ah que
adopte un carcter de diversas fases.
LA AGENDA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
ltimamente la administracin pblica est sometida a una serie de

cambios vertiginosos como secuela de los eventos suscitados en la sociedad
contempornea. Para tal efecto persisten diversos aspectos por atender por
parte del Estado. Las formas de atender estos aspectos implican, primeramente,
reconocer cules son los puntos a retomar para dilucidar la agenda pendiente de
la administracin del Estado.
80
Jaime Espejel Mena - Misael Flores Vega
Kooiman (1993) pone de manifiesto que las recientes modificaciones de los

sistemas de interaccin entre el sector pblico y el privado estn relacionados
con la naturaleza crecientemente compleja, dinmica y diversa del mundo
en que vivimos (de los sistemas socio-polticos). Las nuevas formas de accin
pblica precisan, para su aprehensin, de un enfoque multilateral que implique
el conjunto gobierno-sociedad civil. Pero no se trata tan slo de una interaccin
entre el gobierno y la sociedad civil, sino de la gobernabilidad como expresin
de la gobernanza en trminos de ajuste entre las necesidades y las capacidades de
gobierno. La accin pblica no irrumpe los campos conceptuales y empricos para
sustituir a trminos como polticas pblicas, poltica social, tercer sector o gestin
social, sino que asume que los hechos estatales, polticos y sociales son diferentes,
aunque para su estudio y explicacin apela a perspectivas tericas disciplinarias,
y supone que el poder poltico no cuenta con el monopolio de lo poltico ni del
trabajo en materia de los asuntos pblicos (Thoenig, 1997).
La teora de la gobernanza se distingue de otras en que no sita las demandas
(necesidades) en la sociedad ni las capacidades en los gobiernos. Por el contrario,
necesidades y capacidades, en sus tensiones (dinmica de interacciones), pautas
(complejidades e interdependencias) y actores (diversidad de significados e
interpretaciones) pueden contemplarse al mismo tiempo como elementos sociales
y polticos, pblicos y privados, sociales y estatales en sus mutuas interdependencias.
La accin pblica es la forma en cmo las sociedades construyen, resuelven y
evalan los problemas colectivos.
Como resultado de la idea anterior, Metcalfe y Richards (1990) se refieren a
la accin pblica como a un macroproceso que tiene que ver con el cambio y,
concretamente, con el cambio estructural.
El enfoque de la accin pblica consiste en un proceso tendente a lograr la
cooperacin entre organizaciones en unas circunstancias en donde el marco
tradicional de las polticas pblicas y la cooperacin interorganizativas se ponen
en cuestin. Esta tarea no tiene analoga en el mundo privado, lo que pone al
descubierto la limitacin de la aplicacin de las tcnicas de gestin privada al
mbito pblico. La forma de definir lo pblico pone de manifiesto la direccin
que toma el Estado social o del Estado liberal, ms aun de su crisis o legitimidad.
La accin pblica como macroproceso requiere de un proceso de gestin interorganizativo en el que los diversos intereses y organizaciones implicadas en una poltica concreta se impliquen en un proceso participativo de solucin conjunta de
81
problemas y de decisiones colectivas para redisear las reglas del juego y redefinir
sus papeles y responsabilidades. La administracin pblica entendida como
estructura, proceso de gobierno, ejercicio profesional y disciplina acadmica
presenta hoy en da una directriz que propone revalorar lo pblico de la misma;
en contraparte, la gobernanza surge como un enfoque que busca la revisin y
renovacin de los conceptos de la administracin y gestin pblicas en el marco
de sociedades modernas, en las que el ejercicio de las democracias liberales es una
constante. La administracin pblica, en todo caso, encontr su mxima expansin y legitimacin durante el apogeo del Estado de bienestar, pues en aquellas
dcadas la administracin pblica todo lo abarcaba: los productos, las empresas
estatales, las decisiones de poltica econmica, la regulacin del mercado, las
decisiones sobre apertura democrtica; regulaba prcticamente toda la actividad
de la sociedad y al mercado mismo.
Esa administracin pblica, en crisis, se centr en la manera de establecer la
constitucionalidad del ejercicio gubernamental; es decir, en cmo administrar
a las organizaciones pblicas eficaz y honestamente en el marco de la legalidad
y presumiblemente, sirviendo al inters pblico. Ese punto de partida era, en
consecuencia, fundamentalmente institucional, normativo y esttico: bsicamente
era una conceptualizacin de la responsabilidad moral y poltica, pensada en
trminos jerrquicos y de rendicin de cuentas de las organizaciones pblicas,
respecto a la autoridad que ejerca el control gubernamental.1
Por ello es que la discrecionalidad administrativa del Estado significaba un papel
central, ya que la administracin pblica se ejerca con el poder y control poltico,
y por otro lado con las medidas de gobierno a travs de la administracin pblica.
Ello signific que la participacin de la sociedad y de otros organismos eran menores,
pues el Estado lo abarcaba todo. La omnipresencia de los valores descriptivos pona
en evidencia la construccin de sistemas polticos democrticos: el Estado, el poder
poltico y pblico eran los protagonistas y hacedores de polticas. Con la nueva
participacin de otros actores en el espectro poltico y administrativo, surgido
de nuevas relaciones de poder y de intercambios cooperativos entre instituciones
viejas y nuevas an ms en procesos de transicin se ha buscado redisear el
gobierno mediante la bsqueda de nuevos enfoques que permitirn hacer vigente
a la administracin pblica a la luz de una nueva revisin y conceptualizacin.
De ah emerge, desde el trabajo acadmico y de la investigacin, (lo que en pases
Como orgenes y pilares centrales de la administracin pblica tenemos, por un lado, la parte
normativa y legalista del derecho, as como del poder atribuido a las ciencias polticas y por el otro,
las ciencias de gestin empresarial (Lynn y Wildavsky, 1999).
1
82
desarrollados ya ha sido consolidado) la propuesta de la gobernanza (Colomer y

Negretto, 2003).
Es evidente que en la historia los diversos enfoques de aproximacin a la
administracin pblica han respondido a la necesidad de resaltar una faceta del
objeto de estudio, pues en cada momento de la historia del pensamiento y en la
acumulacin incremental de saberes disciplinarios, se arman nuevas propuestas
de aproximacin a la realidad, lo cual es la esencia de las ciencias sociales.
La administracin pblica no es novedosa porque desaproveche los viejos
esquemas, sino porque se apoya en ellos para explicar y enriquecer las nuevas
realidades. Se debe recordar que lo nuevo no significa, en la mayora de los casos,
que se deja atrs el pasado por ser un lastre, sino simplemente porque es un afn
del investigador usar otros miradores para interpretar las nuevas relaciones entre
la sociedad y el poder pblico.
En las condiciones actuales es necesario que se manifieste en los servidores
gubernamentales la vocacin para interpretar los nuevos procesos sociales
desde la lgica pblico-administrativa y poltica, pues es menester que las
organizaciones pblicas se fundamenten en la importancia de la dimensin
poltica. Esto es, precisamente el campo de estudio de la administracin
pblica: mayor eficiencia, flexibilidad en las estructuras burocrticas y mejor
y mayor atencin al gobierno en trminos de gestin y de agenda pblica
institucional; al ciudadano, al cliente siempre con derechos polticos que es
el soberano en un Estado democrtico. La gobernanza como tendencia actual de
la administracin pblica es el resultado de la revisin de los enfoques pasados,
la discusin de su vigencia y, en su caso, la actualizacin, as como el ensayo de
formas administrativas que permitan hacer eficiente el trabajo gubernamental
en sociedades dinmicas y en coyunturas de cambio.
Hoy en da la capacidad institucional de la administracin pblica tiene que
revisarse en razn de los cambios que se desarrollan en la sociedad, la economa
y en la vida pblica porque son el centro que justifica la intervencin de los
gobiernos en las reas de inters pblico. Una alternativa para rehabilitar la vida de
las instituciones es utilizar las reformas para depurar inercias, conductas, procesos,
estructuras y rganos que dieron de s y que por lo mismo no tienen oportunidad
de sobrevivir con eficacia creciente, motivo por el cual han de ingresar a zona de
valoracin, revisin y mejoramiento. Las reformas responden a las instituciones
que favorecen la incorporacin de mejoras relacionadas con la transformacin de
83
las condiciones que han de permitir el mejor cumplimiento de los objetivos y las
metas. Las reformas se inscriben en la lgica de alternar, modificar y fortalecer lo
que existe; en este caso, el orden administrativo que es crucial para los gobiernos.
La reforma de la administracin pblica es la opcin pragmtica para adaptarla
a las exigencias de un mundo globalizado que aumenta la tasa del cambio econmico, social, poltico y tecnolgico con velocidad indita. La administracin
pblica moderna no puede anclarse en patrones de desempeo que han llegado
al tope de su eficiencia, que es equivalente al agotamiento de las capacidades y
posibilidades que tena para cumplir las tareas asignadas. El desempeo acreditado es condicin para que las instituciones merezcan la confianza de la sociedad y
los agentes econmicos, pues de otro modo se pueden constituir no en un medio
que permita solucionar problemas, sino como el origen mismo de los problemas,
situacin que compromete su existencia junto con la vida pblica. Ninguna
reforma tiene xito cuando se omite la base del poder que la sustenta. Como estructura de poder, la administracin pblica tiene oportunidades y restricciones
para desenvolverse como un organismo que posee capacidades multifacticas
para sobrevivir.
El alcance de las reformas es la reorientacin de los sistemas de poder para
garantizar que el funcionamiento de las instituciones administrativas sea ms
efectivo. La lgica de las reformas es la conservacin eficaz del poder a partir de
criterios, estrategias, tcticas y acciones consustanciales a su naturaleza.
Un paso clave en la conformacin de la administracin pblica son los
procesos de innovacin que se han desencadenado para mejorar su rendimiento
institucional, a partir de las nuevas realidades que se viven en el mercado, la
poltica, la cultura, la tecnologa y los intercambios. En el tiempo actual, la
clave de la innovacin es el conocimiento, es decir, el conjunto de disciplinas,
prcticas, saberes, teoras y metodologas que con orientacin aplicada
transforman significativamente los modos de vida. Los sistemas administrativos
deben entenderse de manera abierta, correlacionada, transparente, productiva
y creativa para que se desenvuelvan con capacidad en los espacios de crisis,
turbulencia, cambio, renovacin e incertidumbre, que son la constante de las
sociedades liberales y las economas de mercado.
La administracin pblica tiene que asumir la esencia, ventajas y alcances del
gobierno electrnico y se constituye en la institucin que tiene a su cargo la
importancia de crear y disear mejores sistemas de informacin y comunicacin
84
que favorezcan su relacin con los ciudadanos. La administracin al servicio

del ciudadano implica que el desarrollo de la tecnologa se vierte al seno de la
sociedad para transformar cualitativamente sus condiciones de vida, alentando
la expansin de las fuerzas productivas, el mejor desempeo de la economa y
que la vida pblica tenga condiciones ptimas para su desarrollo tanto en el
plano individual como el colectivo. En este caso, lo relacionado con trmites
y servicios debe facilitar ventajas compartidas para los ciudadanos, para que se
eliminen tiempos, procesos, procedimientos y costos superfluos que nicamente
propician distancias innecesarias entre los usuarios que son los ciudadanos y la
propia administracin pblica. Conviene destacar que la administracin pblica
no est reida con la eficiencia ni la productividad. Debe, en todo momento,
tener mejor capacidad instalada para llevar a cabo sus operaciones; lo inaceptable
es que los medios administrativos se sobrepongan a los objetivos normativos y
sustantivos que debe cumplir, porque se da paso a posturas que, sin fundamento,
sostienen que es una institucin neutral ante la vida social y poltica.
La equidad social es una expresin que abarca un conjunto de preferencias de
valores, de diseo organizacional y de estilo administrativo; la equidad social
exalta la igualdad de los servicios de gobierno y propugna la responsabilidad tica
y profesional de los administradores gubernamentales en las decisiones y en el
cumplimiento de los programas pblicos. Este valor pone nfasis en el cambio
de la conduccin de los asuntos gubernamentales, ahora ms transparentes,
profesionalizados y bajo el tamiz de la rendicin de cuentas.
La equidad social insiste en la ductilidad, en la racionalidad, en el binomio
cliente-prestador de servicios, as como en los modelos posburocrticos, de
cambio institucional y en el giro del paradigma sobre la funcin pblica: ofrecer
al gobernado la mayor atencin, an antes que a los intereses de las propias
organizaciones pblicas. En sntesis, uno de los puntos centrales que propone la
gobernanza para la administracin pblica es tratar con equidad a los ciudadanos,
desempear con valores ticos las tareas de la administracin y tambin con
responsabilidad pblica.
El compromiso de la administracin pblica con la equidad social implica un
gobierno administrativo o ejecutivo fuerte, con sus respectivos contrapesos, pero
fuerte en el sentido de que lo que ofrece al ciudadano es cumplible en trminos
de compromiso social y de responsabilidad pblica. La administracin pblica no
slo trata de cumplir sus deberes legislativos, ejecutivos y judiciales en la forma
85
ms eficiente y econmica, tambin en influir y participar en la ejecucin de

polticas que mejoren en forma ms general la calidad de vida de los gobernados.
La administracin pblica destaca los propsitos sociales del organismo por
encima del bienestar institucional. En este plano, primero los burcratas sirven a
la sociedad y slo hasta despus se busca que la gerencia o la institucin pblica
atienda sus necesidades: primero el ciudadano y despus la alta burocracia; primero
el gobernado y despus el tomador de decisiones. La equidad que supone la
gobernanza, tambin significa la participacin de la sociedad en la agenda pblica.
El resultado es el cambio de principios en la administracin y los administradores
para servir profesionalmente a la sociedad y no para que la sociedad est atenta o
a la expectativa de lo que la administracin le otorga.
LA GOBERNANZA COMO FORMA DE ACCIN PBLICA
Indefectiblemente la gobernanza alude a un proceso o mtodo de gobierno

desarrollado como respuesta a la crisis de gobernabilidad. Se asume la gobernanza
como el conjunto de tradiciones e instituciones que determinan cmo
se ejerce la autoridad en un pas; sta comprende: a) el proceso de seleccin,
supervisin y sustitucin de los gobiernos, y sus mecanismos de rendicin de
cuentas (accountability) al pblico en general; b) la capacidad del gobierno para
administrar los recursos pblicos de forma eficaz, la hechura e implementacin de
polticas, y la ejecucin de la ley de forma correcta para el impulso del desarrollo
y del bienestar colectivo; y c) el respeto, tanto del ciudadano como del Estado,
hacia las instituciones que rigen las relaciones econmicas y sociales (Kaufmann,
Kraay y Zoido-Lobatn, 2000: 10).
La tesis construida por Jean-Claude Thoenig (1997) sobre la gobernanza ayuda
a visualizarla de forma ntida: es aquel proceso de coordinacin de actores, de
grupos sociales y de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en
entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre. Y en el mismo tono
hace referencia a un triple problema que atae a la accin pblica: a) la densidad
tcnica y la complejidad de la accin pblica aumentan, esto es, la eleccin
pblica ha de tener en cuenta datos relativos a universos cientficos, tcnicos,
econmicos, sociales o polticos cada vez ms heterogneos, lo que comporta
necesariamente que la integracin de los actores polticos de estos universos sea
problemtica; b) el entorno socio-organizativo de la accin pblica es cada vez
ms fluido e incierto, es decir, cada decisin vincula a actores de estatuto diverso
cuya integracin niega la dicotoma pblico-privado. Adems, en un contexto
86
donde se combinan elementos de descentralizacin y factores de concentracin

de decisiones, toda poltica pblica adopta la forma de gobernanza a mltiples
niveles o gobernanza multinivel (Hooghe, 1996), lo que debilita la capacidad de
reaccin de cualquier actor considerado aisladamente; y c) la articulacin entre los
procesos de la poltica electoral (formas de seleccin de las elites polticas, formas
del debate pblico, condiciones de la competicin por los puestos de poder y la
representacin de los ciudadanos) y la poltica de los problemas (formulacin de
problemas pblicos, representacin de grupos de presin, procesos de ejecucin
de la accin pblica) es cada vez ms problemtica. En particular, se pone de
manifiesto la laxitud de la relacin entre las exigencias de la competicin electoral
y las necesidades de la ejecucin de las polticas pblicas.
En estas condiciones, la gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su
sentido ms amplio) en la que la coherencia de la accin pblica (la definicin
de problemas, la toma de decisiones y su ejecucin) no pasa por la accin aislada
de una lite poltico-administrativa relativamente homognea y centralizada, sino
por la adopcin de formas de coordinacin a distintos niveles y multiactorial,
cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores pblicos
y privados para definir un espacio comn, de su capacidad para movilizar
expertos de orgenes diversos y de implantar modos de responsabilizacin y de
legitimacin de las decisiones, a un tiempo en el universo de la poltica electoral
y de la poltica de los problemas. As, los espacios polticos supranacionales se
revelan como escenarios privilegiados en los que se desarrollan estas nuevas formas
de accin pblica que pondran de manifiesto la transformacin de las maneras
de representacin en las sociedades complejas y, en particular, la tendencia a la
ruptura entre la esfera de las polticas pblicas y la esfera de la representacin
poltica (en el sentido de la constitucin de un vnculo social de pertenencia entre
el individuo y la sociedad), lo que implica una mayor opacidad e incertidumbre
en los sistemas de representacin de intereses.
La gobernanza, por definicin, se centra en la revisin de los longevos esquemas
de la administracin pblica, pero desde el contexto de sociedades modernas,
en las que el dinamismo pblico, la participacin ascendente de organizaciones
de la sociedad civil y la nueva coyuntura del ejercicio democrtico, son una
constante antes no estudiada. La gobernanza analiza categoras antes impensadas
por los tericos de la administracin pblica, pues simplemente no existan las
condiciones histricas y el trabajo administrativo que ahora se demanda desde la
misma sociedad, ms politizada y organizada.
87
El trmino gobernanza tiene diferentes significados, no obstante, todos ellos

pueden confluir en una misma base, en la base fundacional que apuntala las
transformaciones del Estado en la actualidad. El termino gobernanza camina
al lado de otros conceptos como gobernabilidad, gobernabilidad democrtica y
governance. La inspiracin sobre la reflexin de dichos trminos ha sido la realidad
emprica que vive el Estado, la sociedad y su relacin entre ambos, la produccin
terica como resultado converge en lo que el Estado es y lo que debera de ser.
El debate en torno a la gobernanza hay que asociarlo a dos procesos que
aparentemente son independientes entre s, empero, se encuentran estrechamente
vinculados. Por un lado, la prdida de capacidad de los gobiernos para atender con
xito las demandas de los ciudadanos. La crisis del Estado de bienestar, presentada
en sociedades posindustriales por el incremento desmesurado de expectativas
sugiere, visiblemente, la colaboracin subsidiaria de organizaciones civiles,
el fortalecimiento del capital social y un paulatino abandono del Estado en la
prestacin de los bienes pblicos dada su ineficacia e ineficiencia. En segundo
lugar est la ausencia o limitada institucionalizacin formal, por la presencia de
estructuras autoritarias. Los arreglos institucionales para conducir la dinmica
social, se basaban en estructuras autocrticas, burocracias patrimonialistas y una
sociedad civil dbil, as como sus organizaciones. En estas condiciones, diferentes
grupos de inters fueron ganando espacio en los procesos de la liberalizacin
poltica y econmica, en detrimento de grupos en desventaja econmica, poltica,
cultural o minoras.
En los dos procesos, el concepto de gobernanza pone de manifiesto la necesaria
reflexin sobre la relacin entre el Estado y la sociedad civil, el tema de los
lmites de lo social, lo gubernamental y lo estatal invita a discutir la centralidad,
verticalidad o unilateralidad de las acciones pblicas o de las polticas.
La gobernanza como tendencia para la reactivacin de lo pblico de la administracin pblica es una consecuencia directa de la lucha por democratizar el rgimen poltico y es resultado del despertar de los ciudadanos y la sociedad civil, que
ahora toma partido sobre la actuacin de las funciones pblicas y se pronuncian
en los asuntos pblicos. A partir de la era de un mundo globalizado y sin fronteras
comerciales, el viejo paradigma de la soberana estatal se ha visto fragmentado y,
en el mejor de los casos, esa administracin pblica que ya no responda eficientemente en los nuevos esquemas pens necesaria la bsqueda de nuevos referentes,
soluciones y conceptos para continuar su marcha como un instrumento decisivo
88
de gobernabilidad y eficacia administrativa y no slo de bsqueda del bienestar

pblico, a costa de los dficits gubernamentales.2
En los trminos de la gobernanza, la administracin pblica suma valores en
cuanto a la direccin eficaz, econmica y coordinada de los servicios pblicos y
del Estado, enriquecindolos con los conceptos de equidad y eficacia directiva del
gobierno. En otras palabras, adems de responder a las preguntas sobre cmo se
puede ofrecer ms y mejores servicios con los recursos disponibles en trminos de
eficacia, as como atender la interrogante sobre cmo mantener el nivel ptimo de
servicios en trminos de economa, la administracin pblica tambin atiende la
disyuntiva sobre si acaso los servicios gubernamentales fomentan la equidad social
(Aguilar, 2007). Despus de que el trmino fue empleado por los economistas
para sealar las distintas formas de intervencin de las empresas en su espacio
socioeconmico, varios especialistas empezaron a recurrir a este concepto para
interpretar los cambios ms actuales que, de forma ms o menos confusa, se
aprecian en las formas de accin pblica (Mayntz, 1993; Jessop, 1995).
Jean-Claude Thoenig (1997) resume estas preocupaciones al insistir en la
complejidad de las nuevas formas de interaccin entre actores de las polticas
pblicas. Para l, se encuentran en la gobernanza las ideas de direccin de gobierno
sin otorgar primaca al Estado. Plantear la cuestin de la gobernanza sugiere la
comprensin de la articulacin de los diferentes modos de regulacin de un
territorio, a la vez en trminos de integracin poltica y social, y en trminos de
capacidad de accin. Plantear esta cuestin supone replantear las interrelaciones
entre el Estado, la sociedad civil, el mercado y las recomposiciones entre las
variadas esferas de fronteras difusas.
Desde una perspectiva ms global, a travs de los trabajos de Mayntz (1993) se
comprueba que el ejercicio de las funciones de gobierno es cada vez ms difcil
toda vez que la tarea consiste en agregar demandas sociales contradictorias en el
contexto de una sociedad plural. La traduccin de esta dificultad toma la forma de
un dilema entre la representatividad de los dirigentes y la eficacia de las polticas.
La nocin de Estado como elemento director de la sociedad es central en las
teoras de la gobernanza (Kooiman, 1993), sin embargo, la cuestin son dos
2
El enfoque de la gobernanza aporta a la administracin pblica patrones y estructuras mediante
las cuales los actores polticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinacin,
control, interaccin y toma de decisiones dentro y entre rdenes sociales y regmenes polticos
(Mayntz, 2001).
89
problemas relacionados: a) la medida en que esa capacidad de direccin de

la esfera estatal contina basndose en el control social o en el control de los
recursos esenciales; y b) el proceso de definicin de los objetivos de la accin
pblica como fruto de la interaccin de actores polticos, pblicos y privados.
La consideracin simultnea como fenmeno y como marco analtico es fuente
de confusin habitual en la literatura politolgica de la gobernanza. Mientras
que la ciencia poltica tradicional se centra en el estudio del poder poltico
como elemento propio y exclusivo de las instituciones polticas, las teoras de
la gobernanza son ms cautas a la hora de considerar el poder poltico como
base nica de la accin de gobierno. Esta afirmacin no es incompatible con el
enfoque predominantemente estadocntrico de la accin pblica en la medida en
que, a pesar de quienes devalan con ligereza su papel a la vista de los procesos
de supranacionalizacin, sigue siendo el actor poltico clave en la sociedad y la
expresin ms aceptada del inters colectivo. Lo verdaderamente significativo, por
tanto, no es su presencia en el proceso poltico general, sino la transformacin de su
rol, que pasa a estar fundamentado en la coordinacin y la falta de discernimiento
entre las esferas pblica y privada.
Esta perspectiva estadocntrica permite la consideracin del Estado tanto como
variable dependiente como independiente. En este ltimo caso, el papel del
gobierno es de hecho uno de los aspectos capitales de la gobernanza. La presencia
del Estado en los procesos de gobernanza puede ir desde su contemplacin como
coordinador hasta ser tan slo uno de los actores polticos ms relevantes de
este proceso. Una de las cuestiones centrales consiste en saber en qu medida
la gobernanza altera el poder y las capacidades del Estado. La emergencia de
nuevas formas de accin pblica basadas en la colaboracin pblico-privada, la
actuacin de las organizaciones del tercer sector o las modificaciones inducidas
por organizaciones supranacionales o transnacionales ponen en tela de juicio la
configuracin institucional del Estado y las formas de gestin de sus instituciones.
As, al tiempo que las frmulas consorciales de prestacin de servicios o
partenariados,3 permiten al Estado un contacto ms estrecho con determinados
La palabra inglesa partnership se utiliza con frecuencia creciente en distintos mbitos ampliamente
aceptados, como partenariat, partenariato, parceria. Partenariado puede sustituirse fcilmente por
trminos como asociacin o cooperacin. En el campo de la poltica social el partenariado se
concibe a menudo como una estrategia de cohesin social y en su definicin se pone el acento en
la especificidad y distinto carcter de las partes que lo integran. Se configura as como marco de
actuacin en un proyecto comn de, por ejemplo, entidades pblicas, organizaciones voluntarias
y empresas privadas como una estrategia que permite y favorece un abordaje desde la dimensin
comunitaria, es una alianza entre organizaciones ideolgicamente afines con una visin compartida
3
90
sectores sociales. Este tipo de formas de colaboracin influye en el aparato del

Estado y le fuerzan a ser tan flexible como las organizaciones con las que est en
contacto. La consecuencia ms inmediata es que los modelos clsicos de mando
y control tienen que ser sustituidos por formas de gestin descentralizada. En
definitiva, el papel del Estado en los procesos futuros de gobernanza puede
explicarse parcialmente a partir del anlisis del impacto que los procesos de
gobernanza del pasado han tenido en el Estado y en sus instituciones.
La ciencia poltica de nuestros das dispone de mejores medios para la identificacin
y la conceptualizacin del papel de los actores no estatales, sin embargo, ello no
quiere decir que stos no fuesen determinantes antes de que los cientficos sociales
contasen con el bagaje conceptual necesario para aprehender estos fenmenos. La
misma adopcin del concepto de gobernanza permite una mejor comprensin
del papel que desempean los actores no estatales en la produccin de bienes
pblicos. El anlisis de la gobernanza exige conocer las vas de contacto entre
el proceso poltico, el conflicto social y la adopcin de decisiones pblicas. Es
imprescindible saber cmo los gobiernos ejecutan las decisiones.
En este campo, la literatura sobre implementacin de polticas ha subrayado
la necesidad de rastrear los efectos de los programas pblicos y de su impacto
efectivo en la sociedad, con la finalidad de averiguar el grado de cumplimiento
de los objetivos inicialmente planteados. En las teoras de la gobernanza todos
estos elementos son partes de un proceso integrado ms que fases diferenciadas
de las polticas pblicas, toda vez que hace especial hincapi en las interacciones
institucionales asociadas por lo general con la toma de decisiones pblicas.
LA CONFIGURACIN DE UNA GOBERNANZA GLOBAL
Proponer un nuevo discurso y accin pblica para reinventar la democracia,

entendida como la histrica aspiracin humana de que las personas se hagan
cargo de su propio destino, es una tarea compleja. Durante aos y aos nos
han contado y explicado que el objetivo de la democracia es el autogobierno.
Pero nuestras instituciones polticas, los mecanismos que han ido estructurando
la manera de hacer poltica a lo largo del pasado siglo XX no han satisfecho esa
aspiracin. Necesitamos una nueva manera de gobernar que trate a la gente
como personas inteligentes e implicadas. Y que por lo tanto distribuya poder
del desarrollo, que desarrollan estrategias y esfuerzos conjuntos para impulsar la transformacin
social necesaria para obtenerlo. Es un encuentro de afines ideolgicos, que evolucionan juntos en un
proceso de aprendizaje mutuo y en un camino de horizonte compartido (Echart y Bengoa, 2005).
91
y responsabilidad. Tomar en serio estas afirmaciones exigira reestructurar las

instituciones pblicas (Blanco y Gom, 2002: 17). Los problemas del planeta
y de la comunidad mundial se ven acrecentados por el retraso en el surgimiento
de instituciones y reglas legtimas, democrticas y eficaces que permitan la
supervivencia de la propia humanidad.
Para lograr esta reinvencin sera necesario cambiar las estructuras de pensamiento,
regenerar las relaciones de cooperacin entre sociedad civil y Estado, redescubrir el
papel de los territorios locales, promover arreglos institucionales basados en nuevos
fundamentos ticos; tales como el principio de responsabilidad y una carta de
responsabilidades humanas y desarrollar un nuevo concepto de alianza estratgica
(partenariat) que incite la cooperacin y sinergias entre actores pblicos y privados,
nacionales y subnacionales, todo ello en la perspectiva de reconstruir el contrato
social que debe unir a los ciudadanos a nivel mundial, nacional y local. Se trata,
pues, de un gran aporte al estudio sobre la democracia, gobernanza y el cambio
institucional en tiempos de mundializacin. El razonamiento es que compartir
recursos escasos en un nico planeta frgil aumenta las interdependencias y la
complejidad de las diferentes comunidades en la gestin del patrimonio comn.
En este contexto inmersos en un devenir histrico de globalizacin aparece la
necesidad de cambiar a la gobernanza. El cambio conllevar a la reflexin y sistematizacin de dos etapas: el paso de la idea de gestin pblica o de Estado a la de
gobernanza, mientras que la segunda, es la comprobacin de que la gobernanza
actual no se adapta a las necesidades actuales de nuestra sociedad. La primera
etapa se describe desde la introduccin y utilizacin del concepto de gobernanza
en la cual se hace alusin al arte de gobernar y conducir los asuntos pblicos por
medio de la gestin de los rganos de gobierno, hasta la discusin de las grandes
problemticas que histricamente ha presentado: a) lograr que convivan en paz
y prosperidad mujeres y hombres que comparten un mismo territorio; b) garantizar armona entre las sociedades humanas y el medioambiente; c) formular
una administracin a largo plazo de los recursos escasos; d) garantizar libertad de
pensamiento, palabra y accin y propiciar la cohesin e inters comn; e) garantizar a los individuos y comunidad las mismas oportunidades de desarrollo pleno;
f ) permitir el desarrollo de la ciencia y la tcnica sin dejarse llevar por el mareo
del poder; g) abonar para todos condiciones para una vida digna; h) reconocer la
diversidad y riqueza de la pluralidad cultural e incorporarlas en una cohesin social; i) adaptarse a la evolucin del mundo conservando su identidad (Gonzlez,
2001). Bajo condiciones variables, segn las pocas, los nueve puntos son los objetivos del poder y los fundamentos del gobierno. En cada civilizacin y sociedad
92
se ha dado el nacimiento de una tradicin especifica de gobernanza, sta ha logrado sobrevivir la cada de las civilizaciones y la presencia de revoluciones polticas.
La segunda etapa, que refiere al cambio de gobernanza, da cuenta que la gobernanza
actual no se adapta a las necesidades de nuestra sociedad. La gobernanza es resultado
de una serie de condicionantes sociohistricas, de una historia, de un conjunto de
tradiciones culturales bien arraigadas, de normas y cdigos formales e informales
que constituyen y explican la continuidad, estabilidad o retroceso e inestabilidad
de las sociedades. La gobernanza no es resultado del cumplimiento de un cuerpo
normativo, por el contrario de una larga y lenta evolucin institucional. Cmo
evoluciona este sistema de gobernanza cuando se ve confrontado a una rpida
evolucin de la sociedad? (Calame, 2009: 20). Cmo conseguir enfrentarnos
a la consecucin de objetivos colectivos en una sociedad cada vez ms fluida y
ms proclive a la individualizacin? (Blanco y Gom, 2002: 17). La respuesta
apunta a la explicacin de un cambio institucional gradual e incremental, es decir,
en un primer momento se adaptan las instituciones a los cambios a costa de una
complejidad creciente, en un segundo se instala un giro en el arreglo institucional,
un reacomodamiento de los elementos preexistentes con unos nuevos y se finaliza
con una revolucin, esto es, se concluye con una nueva coherencia o con una
nueva lectura de los cambios entre los actores presentes.
Con dos etapas se puede explicar el pasado y el presente de la gobernanza, y
por ende el pasado, el presente y el futuro del Estado y de la democracia. El
pasado el que los estados europeos han dejado atrs, est caracterizado por la
descomposicin, separacin y distincin de los problemas de los Estados y de
sus competencias, pero tambin de una clara separacin entre la direccin y la
ejecucin, entre el gobernante y el gobernado, entre lo poltico y lo administrativo,
entre la participacin y la representacin. No obstante, cuando las realidades
superan lo esperado, cuando la separacin de los campos y las responsabilidades
se vuelve una limitante, cuando los problemas ya no son locales sino globales,
las antiguas formas de gestin o administracin reclaman una revolucin hacia
una gobernanza. La gobernanza de hoy y del maana no deber ignorar ms
las relaciones, sino, por el contrario, ubicarlas en el centro de la concepcin del
sistema (Calame; 2009: 22). Ahora, el desafo para enfrentar el futuro consiste
en conectar los conocimientos y las funciones de las instituciones para aprender a
tratar los problemas complejos.
Con definiciones variables segn las pocas, estos objetivos y equilibrios son la
razn de ser del poder y los fundamentos de un gobierno sensato. La conciencia
93
de los intereses vitales de la sociedad es lo que en todas las pocas ha justificado

el ejercicio de la autoridad. La capacidad de los gobernantes para buscar estos
objetivos desinteresadamente con sabidura y competencia es lo que les ha dado
legitimidad ante los ojos del pueblo ms all de las leyes y de la calidad de las
polticas aplicadas (Peters y Pierre, 2005).
Cada sociedad y civilizacin ha dado nacimiento a una tradicin especfica de
gobernanza. Las tradiciones han atravesado varios siglos y han sobrevivido a las
revoluciones polticas. China, Rusia, Europa-latina, anglosajona y germnica y el
mundo musulmn, por citar slo algunos casos, han creado estilos particulares de
gobernanza. La mayora de los prembulos de las constituciones hacen referencia,
con distintas palabras segn los lugares, culturas y pocas, a estos grandes objetivos
de la gobernanza (Elias, 1988).
El fruto de una historia, de una cultura y de tradiciones bien arraigadas, traducidas
en cdigos, instituciones y normas que constituyen garantas de estabilidad y de
continuidad de las sociedades es la gobernanza. Es por naturaleza y por vocacin,
un sistema de evolucin lenta. En este sistema no son las organizaciones y el
derecho los que evolucionan lentamente, sino ms bien las representaciones, las
formas de pensamiento y los cuerpos sociales que los encarnan.
Cmo evoluciona este sistema de gobernanza cuando se ve confrontado a una rpida
evolucin de la sociedad? Como todo sistema: comienza buscando adaptarse sin
cuestionar sus fundamentos, generalmente a costa de una complejidad creciente,
hasta que se impone una revolucin, un giro no el reemplazo de este sistema
completamente indito, un reacomodamiento de los elementos preexistentes en
torno a nuevos principios que dan una nueva legibilidad, un nuevo sentido, una
nueva coherencia.
En nuestros sistemas institucionales se observa la incorporacin de nuevos
elementos y de nuevas organizaciones. A nivel local y regional acumulamos
instituciones y niveles intermedios que compiten y se neutralizan ms de lo
que se complementan. En lo nacional cada ao agregamos nuevos dispositivos
transversales que llevan a transformar el modo de funcionamiento sectorizado de
las administraciones. Mundialmente multiplicamos los objetivos y las instancias
encargadas de alcanzarlos sin que ninguna de ellas tenga realmente ni los medios,
ni las normas, ni regulaciones de jerarqua adecuados para hacerlo. Es decir, lo
que el hombre o los hombres hagan por l o por ellos mismos no puede ni debe
ser asumido por la sociedad que se coloca en un mbito mayor.
94
LAS REDES COMO ACCIN PBLICA DE LA GOBERNANZA
Las redes estudian los datos relacionales, es decir, las relaciones o vnculos
especficos entre un par o una serie particular de elementos. Las redes centran su
atencin en las relaciones y no en las particularidades de los elementos (Molina,
2001: 13-21).
La irrupcin de este tipo de ideas tiene su razn de ser en que las nociones
tradicionales son incapaces de aprehender las transformaciones ms recientes
que afectan a las relaciones entre el Estado y la sociedad. Estas alteraciones son:
a) el aumento de la composicin y diferenciacin de actores heterogneos, los
cuales incluyen agencias gubernamentales, coaliciones momentneas de partidos
polticos, empresarios, tcnicos expertos, organizaciones de la sociedad civil,
ciudadanos individuales; b) la intervencin de un nmero mayor de actores
polticos en las distintas fases del proceso de las polticas pblicas; c) la extensin
del campo de las polticas pblicas; d) la descentralizacin y la fragmentacin del
Estado; e) la alteracin de las fronteras entre el mbito pblico y el privado; f )
la multiplicacin de la intervencin privada en reas tradicionalmente pblicas;
g) la transnacionalizacin de la poltica nacional; y h) la interdependencia y la
complejidad creciente de las cuestiones polticas y sociales.
De forma subsecuente, una red es definida como la serie de vnculos entre un
conjunto definido de actores (Requena, 1989). Los actores que estn interesados
en la elaboracin de una poltica determinada y disponen de recursos (materiales
e inmateriales) necesarios para su formulacin o su ejecucin se relacionan entre
s para intercambiarlos. Estas relaciones, que varan en su grado de intensidad,
normalizacin, estandarizacin y frecuencia de las interacciones, constituyen la
estructura de la red, que permite el intercambio de recursos. Aqu las redes de
polticas o estructuras de gobernanza slo son un modelo analtico, un marco de
interpretacin que permite el anlisis de las interacciones entre actores (por qu y
cmo actan los actores individuales).
En ocasiones se va ms all del uso de las redes como concepto analtico. Se parte
del postulado de que no es suficiente conocer el comportamiento de una unidad
de anlisis dada como producto de las relaciones interorganizativas. Se utiliza
como apriorismo que las estructuras sociales tienen mayor poder explicativo que
los atributos de los actores individuales, esto es, se toma como unidad de anlisis
no al actor individual, sino al conjunto de interacciones que constituyen las redes
interorganizativas. La nocin de red constituye una respuesta, siquiera, parcial
95
a estas cuestiones al proponer un esquema de interpretacin de las relaciones

Estado-sociedad que subraya el carcter horizontal.
Klijn (1998: 5) define la red de polticas como patrones ms o menos estables
de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman forma alrededor
de los problemas o de los programas de polticas. Las redes de polticas pblicas,
forman el contexto en el que tiene lugar el proceso poltico. Frente a la visin
estatalista se sugiere una imagen que relativiza la frontera Estado-sociedad, que
hace hincapi en la diversidad de actores participantes en la construccin de la
accin pblica y en el carcter relativamente fluido de los grupos as constituidos.
Anlogamente, en relacin con el enfoque pluralista, la nocin de red introduce
una cierta estabilidad de las relaciones y ofrece instrumentos analticos para
comprender cmo se construyen esos espacios de encuentro entre actores
pblicos y privados. En este sentido, el concepto de red presenta un inters
heurstico desde el punto de vista de la reflexin general sobre el Estado y sobre
la prctica pblica.
Desde una ptica institucional muestra que la accin pblica no se despliega
en un espacio totalmente fluido y las estructuras de configuracin de actores
no se superponen necesariamente a las organizaciones pblicas o privadas. En
una vertiente de investigacin esto significa que una de las primeras tareas del
analista de polticas pblicas consiste en identificar los contornos de las redes que
conforman el campo de estudio, localizar los actores (principalmente a aquellos
que participan en varias redes) y analizar los principios de constitucin de esas
agrupaciones y las lgicas de fraccionamiento del sector considerado.
As, un actor (por ejemplo, un alto funcionario, un sindicalista o un representante de la empresa) puede participar en diversas redes operando en ocasiones
como rbitro o intermediario, traspasando las fronteras entre mbitos o grupos,
traduciendo las reivindicaciones de los actores en alternativas crebles de polticas pblicas y controlando al cabo su aplicacin efectiva. Las redes de polticas
pueden ser policntricas o multicntricas, dependiendo de los vnculos dinmicos o inestables que la caractericen.
Chaqus (2004, 36-56) diferencia a la escuela de mediacin de intereses o la nocin
de red de polticas como forma especfica de gobernanza. Segn esta visin, la escuela
de medicacin de intereses concibe las redes de polticas como concepto genrico
que se aplica a todo tipo de relaciones entre actores pblicos y privados. Por el
96
contrario, la teora de la gobernanza designa una forma especfica de interaccin

pblico-privada basada en la coordinacin no jerrquica y diferenciada de la
jerarqua y del mercado como formas particulares de provisin de servicios.
Si se toma la primera de las perspectivas, basada en las relaciones de dependencia
entre el gobierno y los grupos de presin, se ofrecen distintas tipologas que
se diferencian entre s sobre la base de los criterios utilizados: a) nivel de
institucionalizacin; b) alcance; c) nmero de participantes; d) funciones;
e) normas de conducta; f ) tipo de relaciones; y g) estrategias de los actores
(Chaqus, 2004).
El concepto de red de polticas, de la escuela de mediacin de intereses, se concibe
como herramienta analtica de las relaciones institucionalizadas de intercambio
entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, permitiendo un anlisis
ms preciso de las diferencias entre sectores y subsectores, del papel desempeado
por actores pblicos y privados, y de las relaciones formales e informales que
se establecen entre ellos. El presupuesto bsico es que la existencia de redes de
polticas, que refleja el estatus relativo de poder de intereses particulares en un
mbito dado influye en los resultados de la poltica.
Blanco y Gom (2002), otorgan algn valor explicativo a los tipos de redes,
presuponiendo que su estructura tiene una influencia capital en la lgica de
interaccin entre los componentes de la red, afectando al proceso de la poltica y
a su resultado. El concepto se utiliza como modelo o nocin analtica para revelar
las relaciones estructurales (interdependientes) y la dinmica en la elaboracin
de polticas. En este caso, las redes proporcionan una perspectiva desde la que
analizar situaciones en las que una poltica determinada no puede explicarse
mediante la consideracin de una accin adoptada por el centro poltico para el
logro de metas comunes.
Mientras que el concepto analtico de red describe el contexto y los factores
conducentes a la elaboracin de polticas, el concepto de red como relaciones
interorganizativas se centra en las estructuras y en los procesos a travs de los
cuales se organiza la elaboracin de la poltica pblica, o, lo que es igual, a travs
del proceso que aqu se denomina gobernanza.
Las redes de polticas se contemplan como una forma particular de gobierno de
los sistemas polticos contemporneos. El punto de partida es la afirmacin de que
las sociedades modernas se caracterizan por su diferenciacin, sectorializacin y
97
complejidad. El resultado es la interdependencia funcional entre actores pblicos

y privados. Los gobiernos son cada vez ms dependientes de la cooperacin y
de los recursos de actores que escapan a su control jerrquico. Estos cambios
han favorecido la emergencia de redes de polticas como formas particulares
de gobernanza (diferenciadas de las jerarquas y de los mercados como modos
organizativos) que permiten a los gobiernos la movilizacin de recursos polticos,
en contextos en que estos recursos se encuentran dispersos entre actores pblicos
y privados.
La red incluye a todos los actores participantes en el diseo y la ejecucin de una
poltica en un sector determinado. Se caracteriza por la existencia de interacciones
predominantemente informales entre actores pblicos y privados que tienen
intereses distintos pero interpendientes.
As se vuelve al reflejo en un tipo de relaciones Estado-sociedad claramente
diferenciado del tradicional. En lugar de emanar de un autoridad central, la
poltica actual se hace de hecho en un proceso que incorpora una pluralidad
de actores, lo que manifiesta no una mera perspectiva analtica, sino un cambio
profundo de la estructura de la poltica. La coordinacin se basa en la puesta
en prctica de procesos de negociacin fundamentados en la comunicacin y la
confianza mutuas mediante la perspectiva de una presentacin de intereses o de
un rendimiento ptimo expresado en la solucin a un problema.
GOBERNANZA Y SUBSIDIARIEDAD
El trmino subsidio connota una tica social referente a establecer un equilibrio

de complementariedad en los mbitos de las formaciones sociales mientras que
denota una metodologa para ayudar positivamente a los desiguales.
Aristteles (1932) consideraba que el hombre (libre) disfrutaba de una orientacin
natural hacia el bien, que distingua entre lo justo y lo injusto, y su autonoma
era sinnimo de perfeccin. El espacio poltico-social constituido en una polis
es el espacio, que por naturaleza, estandarizaba a una comunidad de hombres.
La polis era la organizacin poltico-social que converta a las desigualdades en
estandarizaciones, tenda a la bsqueda de un bien, de un mayor bien y de un
mayor bien a un bien comn. La polis era el medio por el cual los individuos son
capaces de basarse por s mismos en el dominio de sus propias actividades.
98
Santo Toms de Aquino (2004) abreva los principios de Aristteles y a travs

de su propuesta filosfico-teolgica propone a Dios como la razn universal;
la inteligencia y la voluntad como las cualidades humanas; la felicidad como
el bien personal; y el bien comn como el objetivo social. La asociacin de
personas constituye una sociedad fundada en el orden e irremediablemente en la
desigualdad. En consecuencia, Toms de Aquino asevera el rechazo total hacia la
autoridad cuando es ignorada la dignidad humana: el medio social es trascendido
por la santidad espiritual.
La subsidiariedad desde su concepcin aristotlico-tomista tiene como propsito
la autoformacin del ser humano a travs de las relaciones sociales, normando o
institucionalizando la relacin entre el orden individual e interno de las personas
y su extensin hacia el orden social. La desigualdad social se puede traducir como
el desarrollo mltiple de funciones sociales que se complementan, ante el acto de
la diversidad para beneficiar al conjunto de las personas.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, las tradiciones liberales del principio
de subsidiariedad (capacidad decisora del individuo) y de la doctrina social de
la Iglesia catlica (catolicismo social europeo decimonnico), se laicizan y se
incorporan como programas en los partidos polticos demcratas cristianos
europeos. La Ley Fundamental de Bonn o Constitucin Alemana de 1946,
es el documento europeo donde se formula con ms claridad el principio de
subsidiariedad.
La subsidiariedad busca mediar los conflictos que se presentan en el mbito local,
nacional e internacional para articular un desarrollo sustentable, compartido y
general. La subsidiariedad activa guarda una estrecha relacin con la autonoma,
descentralizacin y diversidad de lo local frente a lo nacional. La subsidiariedad
puede ser definida como la solidaridad que se presenta entre los desiguales. La
subsidiariedad forja las bases para que los individuos formen organizaciones
o sociedades menores que sean capaces de atender las necesidades e intereses
propios de forma autnoma, as como la preservacin de las diferentes formas
de asociacin, organizacin o mbitos a travs del otorgamiento y defensa de las
atribuciones locales. La identidad local se revaloriza en la globalizacin. Es en la
proximidad local, probablemente, donde resulta ms posible construir espacios
(comunidades) en los que podemos vivir juntos, de sentirnos implicados en los
conflictos y en la convivencia comn, tratando al mismo tiempo de no perder
nuestras propias diferencias (Blanco y Gom; 2002: 18).
99
La subsidiariedad enmarca la unin de Estados y potencia las prerrogativas de los

gobiernos locales, la participacin de los ciudadanos y el trabajo en redes sociales.
El principio de subsidiariedad es la fuente extensa para construir una comunidad
poltica, econmica, social y cultural y presupone un proceso indefinido por
disminuir las desigualdades: el lmite que reconoce son las particularidades de
cada una de las entidades que integran al Estado. El principio de subsidiariedad
es coincidente con la proporcionalidad entre las localidades ya que slo regula el
ejercicio de ciertas competencias, no se ocupa de la distribucin de las mismas.
El principio de subsidiariedad se ve conformado por la reflexin sobre los
fundamentos constitucionales de una gobernanza legtima: la disciplina impuesta
en nombre del bien comn, solidaridad y justicia distributiva debe estar justificada
por los objetivos perseguidos y no por la existencia de territorios polticos y
administrativos inmutables. Para ser plenamente legitima esta disciplina debe
satisfacer el principio de mnima restriccin. La subsidiariedad activa no es un
simple enriquecimiento del principio de subsidiariedad. Comparte con l la
voluntad de respetar y valorar la diversidad y por lo tanto los enfoques locales,
pero difiere radicalmente en lo relativo al tratamiento de las interdependencias.
La articulacin entre mbitos es central en la gobernanza. Ninguno de los
problemas fundamentales de nuestra sociedad contempornea puede tratarse
en un slo nivel ni por una sola institucin. Las relaciones entre mbitos de
gobernanza siempre han existido, pero son dejadas de lado o indefinidamente
pospuestas. Ubicarlas en el centro de la reflexin significa aplicar el principio de
inversin: valorar lo que se margina; tratar como secundario lo que hasta ahora
es central.
La bsqueda de la gobernanza global eficaz debe dejar mucho espacio al imperativo de subsidiariedad: tomar las decisiones en el mbito ms descentralizado
posible, mientras no sea necesario el paso a un mbito superior. Este principio
tambin tiene un valor tctico incluso cuando a largo plazo el nivel apropiado es
multilateral, a veces el proceder regional o plurilateral tiene ms capacidad para
producir el avance de la accin colectiva, dado que sta puede apoyarse en cierta
afinidad de preferencias y puede encontrar all un campo de experimentacin
til. La implementacin de este principio implica tambin fortalecer el marco
multilateral que le da fundamento y velar por la articulacin entre los distintos
mbitos de decisin.
100
Este principio permitir limitar los excesos de la centralizacin, restringiendo la

extensin de los mbitos en los cuales un nivel tiene el poder de tomar decisiones
o dictar reglas que conciernan a mbitos inferiores. Por esa razn es uno de los
importantes fundamentos de las polticas de descentralizacin. Por otra parte, su
sencillez tiene la ventaja de evitar yuxtaposiciones de competencias que son fuente
de conflictos institucionales interminables. Pero la subsidiariedad no evita y por
el contrario fortalece la tendencia de las instituciones a ejercer sus competencias
segn el principio de exclusividad que ya no es adecuado para la complejidad de
la accin poltica.
El principio de subsidiariedad no se aplica solamente a las relaciones entre las
colectividades pblicas ms amplias y las colectividades pblicas ms reducidas,
sino tambin a las relaciones entre las autoridades pblicas cualesquiera que sean
y la sociedad civil. Este principio exige que la autoridad pblica slo intervenga
en el mbito econmico y social cuando es necesario complementar las iniciativas
provenientes de la sociedad civil para obtener el bien comn; exige asimismo,
de manera general, que las colectividades pblicas cuyo campo de accin es ms
amplio slo intervengan para complementar, cuando fuera necesario, la accin de
las colectividades pblicas de menor alcance.
El principio de subsidiariedad supone la existencia de un bien comn: si el papel
de la instancia superior -entidad federativa- es complementar, prolongar lo que
hace la instancia inferior -municipio-, es porque ambas deben ir en la misma
direccin. En este sentido podemos interrogarnos sobre la compatibilidad de este
principio con la nocin moderna de la democracia, basada en la idea de que
pueden coexistir varias concepciones del bien comn. Asimismo, la extensin
de los deberes de la instancia superior puede plantear problemas: si bien est
claro que, negativamente, debe respetar la autonoma de la instancia inferior,
tiene tambin deberes positivos, es decir la obligacin de intervenir si la instancia
inferior no cumple suficientemente bien con su tarea?
En un contexto de mundializacin y de crecimiento de las interdependencias donde
la democracia y el escenario poltico siguen organizndose casi exclusivamente a
escala nacional, la crisis de la democracia es profunda en el momento mismo en
que sta ltima se ha vuelto, ideolgicamente, la referencia universal obligada.
Sugiere que con la arquitectura europea, por ejemplo, ha desaparecido la mayor
parte de los antiguos atributos de la soberana nacional, empezando por la moneda
(Tratado de la Unin Europea, tambin conocido como Tratado de Maastricht)
y la gestin de la economa nacional. Hoy en da, incluso la poltica exterior y
101
la defensa dependen ms de procesos colectivos que de la accin aislada de cada

pas. En estas condiciones, el funcionamiento de la accin pblica debera ser el
objeto central de lo poltico y no los grandes principios que a menudo se invocan.
Para rehabilitar el escenario poltico hay que empezar por afirmar que lo poltico
es la construccin de la comunidad y es entonces, por su esencia, la bsqueda de
convergencias. Es bien conocida la paradoja que dice que cuanto ms se parecen
los programas polticos, ms intentan los candidatos resaltar las diferencias.
Los equipos polticos pueden construir su negocio y su razn de ser sobre las
diferencias, pero ya no logran convencer a la sociedad de que se sea su verdadero
papel. Como resultado, esta insistencia sobre las divergencias ha impedido analizar
a profundidad la compleja realidad del Estado, anlisis que seguramente habra
revelado otras fracturas ms all del clsico esquema izquierda/derecha.
Una reflexin ms profunda es indispensable, puesto que una autntica reforma
de la accin pblica y de la gobernanza slo puede hacerse en el largo plazo y
requiere entonces la existencia de una visin fuerte y compartida.
El mundo poltico seguir en crisis mientras no logre reformular perspectivas claras
de gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Para ello tendr que poner en tela
de juicio principios que desde hace mucho tiempo considera como evidencias.
Al definir el acto poltico de manera tan limitada se mantiene la confusin entre,
por una parte, la legalidad de las reglas y formas de designacin de los gobernantes,
y, por otra, su legitimidad. El hecho de que una regla haya sido votada no implica
necesariamente que la poblacin la sienta como legtima. El hecho de que alguien
haya sido electo no implica necesariamente que se comporte como verdadero
portavoz de la diversidad de intereses de la poblacin.
El territorio es un lugar preferencial para articular las iniciativas de distintos
actores. Es por ello que en muchos pases vemos cmo proliferan mltiples
cartas, proyectos, pactos o contratos territoriales. Tambin es en esta escala que
los distintos niveles de gobernanza aprenden a cooperar, aunque se trate de un
aprendizaje laborioso.
El redescubrimiento del papel del territorio en la economa, la gestin de los
recursos naturales, la democracia y el partenariado anticipan la idea de que el
territorio se volver un actor social de gran importancia en el siglo XXI, esto no
implica que debamos crear una nueva categora institucional, sino desarrollar
102
herramientas operacionales que permitan que una sociedad local en su conjunto

administre de la mejor manera posible los recursos colectivos.
Del concepto gobernanza se derivan temas como: el reconocimiento y aceptacin
de las distintas formas de poder, el de los fundamentos histricos y culturales de la
adhesin al poder, el de los diferentes tipos de legitimidad que se enfrentan dentro
de un mismo orden poltico o bien, el de los medios de implementacin de la
adhesin colectiva y de la construccin de consenso. La reflexin contina e invita
a formular la interrogante: Qu es pertinente para emprender una revolucin de
la gobernanza y para reinventar la democracia en el contexto mexicano?
CONCLUSIONES SIN CONCLUIR
Las condiciones de interaccin poltica, comercial y de seguridad a las que se

enfrentan hoy en da los Estados reflejan el cambio o reajuste de las instituciones,
reglas y programas que guan a la sociedad. Los cambios en los mecanismos que
guan, regulan y cohesionan a la sociedad, pueden agruparse en tres grandes temas
o principios: a) cambios en la relacin entre los sectores pblico-privado; b) el
Estado ya no es el actor principal de la poltica pblica y c) emergencia en las
redes sociales entre los actores implicados.
Para que haya convivencia entre personas en un mismo espacio territorial en el
que se produce y reproduce cultura, a travs de actos libres y responsables -es decir
comunidad- tiene que presentarse un verdadero pacto social entre los actores
de la sociedad civil y la sociedad poltica, donde cada uno de ellos reconozca
responsabilidades proporcionales a sus derechos con respecto al conjunto de
la comunidad poltica. En este sentido, la primera funcin de la denominada
gobernanza es construir y proveer de cohesin al seno de la sociedad. Para ello no
basta con que la gobernanza sea legal, sino que tambin tiene que ser considerada
legtima. Las acciones del poder pblico y las limitaciones que ste impone no
pueden contentarse con ser celebradas ni sancionadas por un voto. Tambin
tienen que ser consideradas necesarias, eficaces y ser pensadas integralmente.
Ningn problema serio puede tratarse en un solo mbito. La gobernanza supone
abarcar la relacin entre mbitos. Todo es a la vez global y local. Esta simple
verificacin pone en tela de juicio preconceptos y evidencias muy arraigadas. Por
ejemplo: no habra democracia sin que se atribuya claramente a cada mbito
de gobernanza (nacional o local), competencias exclusivas de las cuales se vuelve
nico responsable. La clave de la gobernanza del maana ya no ser el principio
103
de distribucin de las competencias entre niveles sino, por el contrario, el de la

cooperacin entre mbitos. La gobernanza de un territorio concreto manifiesta las
formas de desarrollo integral o no. Esto es, la unidad o el centralismo producen
un tipo de gobernanza, sin embargo la gobernanza fundada en la diversidad,
autonoma y descentralizacin local es la nica que se asocia con el desarrollo
integral. Este principio de cooperacin se basa en una experiencia concreta: todas
las sociedades se ven confrontadas a problemas del mismo tipo pero cada una
debe darles respuestas especficas.
La gobernanza, con sus diversas aportaciones, seala los lineamientos con los cuales
el Estado tiene que trabajar con la intencionalidad de mejorar su desempeo.
La gobernanza trae a la mesa de discusin la incorporacin de la sociedad civil
como un agente con capacidad de deliberacin mediante su incrustacin en
un conjunto de redes sociales. La subsidiariedad aporta la inclusin de sectores
desprotegidos por los logros de la accin pblica, mismo que por razones polticas
se deben de tomar en cuenta. La gobernanza en el plano nacional es indispensable,
pero la necesidad del fortalecimiento de las instituciones seala que debe dar un
salto cualitativo hacia lo internacional. La gobernanza, en el fondo, busca que
las instituciones se fortalezcan para beneficio del Estado, de la sociedad civil y
de la subsidiariedad: sin intuiciones fuertes la gobernanza es dbil. De ah que la
gobernanza est correlacionada con diferentes aspectos que ayuden a fortalecerla.
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Gobernanza y polticas pblicas para el

Estado moderno
INTRODUCCIN
El nacimiento del Estado moderno liberal a finales del siglo XVIII e inicios del
XIX trajo consigo dos cambios polticos importantes: primero, el trnsito de la
categora de sbdito a la de ciudadano, que signific una reivindicacin de los
derechos universales del hombre, y segundo, el reconocimiento de la capacidad de
la sociedad para dotarse a s misma de leyes, es decir, de ser la autora, responsable
y destinataria del derecho e instituciones que la regulan.
En el mbito del pensamiento poltico Locke (1689), Rousseau (1762),
Montesquieau (1748)- esos cambios estuvieron acompaados por una serie de
ideas y contribuciones que permitieron dar sustento filosfico a una relacin
Estado-sociedad, donde el ejercicio del poder estuviera limitado por las libertades
de los individuos, as como por el equilibrio funcional en el cumplimiento de las
atribuciones pblicas. La divisin de poderes, el constitucionalismo, el federalismo
y la democracia representativa fueron valores construidos sobre esa base durante
el siglo XIX y buena parte del XX.
Sin embargo, a raz del desmedido crecimiento del aparato estatal y su
consecuente apropiacin del espacio pblico, a mediados del siglo XX aparecieron
reclamos sociales que exigan la apertura del aparato pblico, es decir, que se
evitara dar tratamiento homogneo a las problemticas sociales que ms bien son
heterogneas y multidimensionales, as como el reconocimiento de la capacidad
ciudadana de participar en la atencin de sus demandas. En este contexto, se

formularon nuevas propuestas terico-metodolgicas para enlazar la relacin
entre instituciones e individuos con objeto de hacerla horizontal y corresponsable,
tales como las polticas pblicas y la gobernanza.
En efecto, autores como Harold Lasswell (1951), Karl Popper (2006) y Friedrich
Hayek (2007) contribuyeron a explicar la relacin entre Estado y sociedad en
un contexto de modernidad, en donde queda claro que las instituciones son
creaciones humanas, producto del raciocinio de los individuos y, por tanto,
sujetas a probables fallas, razn por la que es fundamental reforzar algunos de los
elementos democrticos modernos en el ejercicio y control del poder poltico: la
responsabilidad y participacin de los ciudadanos en torno a la toma de decisiones
pblicas, as como en su instrumentacin.
En este marco, las polticas pblicas y la gobernanza impulsaron un enfoque
de lo pblico donde el control de los gobernantes por parte de los gobernados
se entiende como una propiedad liberal de las sociedades modernas, dado que
implica tanto el control de las instituciones gubernamentales como el equilibrio
de sus atribuciones. As, el Estado pasa de ser un instrumento de dominacin a
ser un sistema de instituciones que se organizan con base en los fundamentos de
orden, estabilidad, capacidades y competencias.
En este texto se analiza la relacin existente entre ambos conceptos polticas
pblicas y gobernanza y particularmente, la utilidad que tiene incorporarlos a
la nocin de Estado moderno, que incluye las categoras de Estado de derecho,
participacin poltica, corresponsabilidad y horizontalidad como valores
institucionales de la democracia.
ESTADO, DEMOCRACIA Y GOBERNANZA
La perspectiva tanto del Estado como de la sociedad moderna supone categorizar

un patrn de gobierno sustentado en una forma de gobernanza donde la
administracin de la democracia deja de ser totalitaria, opaca, centralizada,
vertical y burocrtica (Uvalle, 2003: 249-250). Totalitaria porque atiende de la
misma manera problemas distintos, planifica en torno a objetivos compartidos
en detrimento de los impulsos individuales y gesta aparentes acuerdos que ms
bien corresponden a prcticas de imposicin y sometimiento. Opaca porque al
no conocerse de forma clara aquello que realiza, no pueden exigirse respuestas y
explicaciones sobre los resultados obtenidos con el uso de los recursos pblicos y,
110
por lo tanto, no hay castigos o sanciones para aquellos que no actan conforme
a derecho. Centralizada cuando lo comunitario y lo local no son factores
polticos de relevancia en la toma de decisiones y las energas de ciertos grupos
son repelidas e incluso aminoradas por temor a la prdida de control. Vertical
debido a que las opciones son impuestas, la decisin pblica est previamente
definida y el ciudadano es ms una categora discursiva que emprica, es decir,
cuando la figura del sbdito sigue presente de forma velada en el manejo de los
asuntos pblicos por parte de la autoridad. Burocrtica porque se centra ms en
cumplir un cmulo de procedimientos administrativos -muchas veces engorrosos
y carentes de articulacin- en lugar de trabajar por objetivos y resultados (Peters,
2005: 585-598).
Contrario a ello, el nuevo patrn de gobernanza (Mayntz, 2001: 7-22) implica
el reconocimiento de actores gubernamentales y no gubernamentales; el ejercicio
de controles cada vez ms horizontales y no jerrquicos; el cumplimiento de
metas colectivas va la interaccin entre los diversos sectores y grupos; una nueva
forma de gobernar, administrar y gestionar lo colectivo; exigir responsabilidades
a los polticos y a los funcionarios; proporcionar informacin confiable -es
decir, distante de asimetras y maximizacin de ventajas a cargo de polticos y
burocracia-, y cumplimiento prudente y responsable de los deberes pblicos
(Uvalle, 2000: 273-281).
Para cumplir con esos objetivos la democracia se organiza como un sistema
de pesos y contrapesos sustentado en la constitucionalidad y legalidad de la
organizacin y ejercicio del poder. Se materializa en instituciones articuladas
que procesan el ejercicio del poder con base en agendas, reglas, tiempos,
jurisdicciones y responsabilidades (Ayala, 1999: 25-54), de ah que su
funcionamiento eficaz se encuentre referido a la vigilancia, la autocontencin
y la calidad del poder frente a presiones que buscan dirigirlo hacia modelos
centralizados y de relaciones verticales.
Esta concepcin formal del Estado moderno vio intensificada su fase procedimental hasta bien entrado el siglo XX, pues fue hasta la cada de los regmenes
totalitarios (Habermas, 2006: 176-196) cuando se renov la concepcin liberal
del poder poltico y se redefinieron las propiedades de la sociedad moderna, cuya
principal caracterstica es la revaloracin de lo individual y del raciocinio humano
sobre el diseo y la instrumentacin de la organizacin poltica estatal. Aqu el
concepto de sociedad civil se dinamiza y se entiende como uno de los vnculos
111
ms trascendentes entre lo pblico y lo privado para hacer de la gobernanza la

nueva forma de ejercicio del poder poltico.
El propio Habermas (2006:159) define a la sociedad civil como un conjunto
de asociaciones, organizaciones y movimientos, nacidos de forma ms o menos
espontnea que hacen suya y condensan la resonancia que los problemas sociales
encuentran en los mbitos de la vida privada y, reforzndola, la transmiten al
espacio pblico poltico. En trminos de gobernanza, la sociedad civil reclama
y construye espacios pblicos en los que toma posturas sobre las ms diversas
cuestiones, en particular las de tipo gubernamental, y al ser representante por
su naturaleza liberal de los distintos intereses ciudadanos se aleja con su heterogeneidad y su espritu crtico de los intentos de masificacin de su voluntad por
parte de la autoridad pblica (Habermas, 2006: 161).
Este tipo de sociedad civil es producto de la tensin permanente que existe entre
medios y fines pblicos (Popper, 2006: 189), pues pugna porque la norma sea
la responsable de sealar los instrumentos y de asegurar el acceso formal a los
mismos, en oposicin al propsito de definir de una sola vez los objetivos sociales
que se pretenden alcanzar y englobarlos en una expresin tan ambigua como la
de bien comn. Por tanto, la rigidez de la norma deja de entenderse como inamovilidad y adquiere un sentido de permanencia y certidumbre en un entorno
impregnado de heterogeneidad, donde las acciones individuales son cada vez ms
difciles de ajustar a reglas fijas, pues ello implicara formular un catlogo universal de preferencias y valores por el cual se rigen los individuos, lo que supone
adems concebir la toma de decisiones como un acto enteramente racional.
Al respecto, Hayek (2007: 90-91) seala que la gente, o no tiene opiniones
definidas, o tiene opiniones opuestas sobre estas cuestiones, porque en la
sociedad libre que hemos vivido no ha existido ocasin para pensar sobre ellas y
todava menos para formar una opinin comn. En este sentido, la gobernanza
(democrtica) se da en la medida en que los individuos acuerdan las esferas de
accin del Estado y ste se cie en su operacin a ellas (Hayek, 2007: 93).
Este acuerdo est plasmado en el documento bsico de los Estados modernos:
la constitucin. En el contexto de la gobernanza las constituciones polticas
adquieren una relevancia especial, pues en ellas se hacen vigentes las garantas
bsicas de los individuos -que son a la vez el sostn de la concepcin liberal del
poder poltico- y al mismo tiempo busca hacerlas positivas facultando al poder
estatal para sancionar a aquellos que las trasgreden. Pero esto no indica que sea
112
una facultad irrestricta, por el contrario, para asegurar el respeto a los derechos
fundamentales del hombre y del ciudadano, estructura en su texto el sistema de
pesos y contrapesos que es clsico en las secciones orgnicas de dichas normas
fundamentales.
Este trnsito entre incorporar una garanta a la constitucin y su cumplimiento
efectivo requiere de una serie de procesos complejos e incluso rspidos, pues en el
intento de hacerlos positivos se incide directa o indirectamente en la redefinicin
de lo pblico y lo privado; se impacta en los derechos y obligaciones de unos
sobre otros en trminos de propiedad, libertad, igualdad y seguridad jurdica
(Habermas, 2006: 170).
Las constituciones dejan de ser un compendio de valores para configurarse
como la fundamentacin de un orden de gobernanza democrtica que imprime
vigencia a las garantas que protege a travs del conjunto de rganos que para ello
crea. Cuando estas condiciones normativas se trasgreden se ponen en riesgo las
garantas de libertad e igualdad para favorecer la masificacin, la homogeneidad y
la verticalidad en la actuacin de las instituciones pblicas, dando lugar a un tipo
de gobierno en el que el disenso y la heterogeneidad no se reconocen, es ms, son
mal vistos e incluso castigados.
De acuerdo con Popper (2006: 143) la democracia suministra el marco para la
reforma de las instituciones polticas, es decir, hace posible la reforma sin violencia
y permite el uso de la razn para crear, modificar o suprimir instituciones. En este
sentido la libertad intelectual se ubica como una de las ms preciadas (Popper,
2006: 147) pues evita que se invoquen sin justificacin los intereses del Estado
en detrimento del mbito de accin individual. Una de las caractersticas del
autoritarismo es que debe verse libre de toda especie de crtica, es decir, de todo
control, por lo que es difcil saber si sus medidas cumplen o no con los objetivos
pblicos que el aparato estatal ha definido de forma unilateral. En oposicin a
esta idea, la sociedad civil se presenta como aquella donde los individuos tienen
la capacidad de adoptar decisiones personales y de hacerse responsables de las
mismas (Popper, 2006: 189), dicho de otro modo, tanto los ciudadanos como
la autoridad se conducen de manera racional y aceptan sus responsabilidades,
por lo que las relaciones sociales dejan de sostenerse en prcticas clientelares o
de dominacin y se convierten en relaciones abstractas sustentadas en el libre
intercambio y la cooperacin (Popper, 2006: 191-192).
113
Es por ello que la posibilidad de crtica es un rasgo esencial de la gobernanza en

las sociedades modernas democrticas. En efecto, la democracia permite e incluso
favorece la crtica por medio de la razn, dado que una persona que cuestiona sus
procedimientos y sus instituciones no es necesariamente antidemocrtica. Esta
actitud se entiende como parte del ejercicio de la ciudadana. Popper (Popper,
2006: 202). lo expresa claramente cuando retoma el discurso de Pericles de
Atenas y utiliza como su principal eje argumentativo la siguiente idea: Si bien
slo unos pocos pueden dar origen a una poltica, todos nosotros somos capaces
de juzgarla. No consideramos la discusin como un obstculo colocado en el
camino de la accin poltica, sino como un preliminar indispensable para actuar
prudentemente.
EL ESTADO DE DERECHO EN EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA
En el contexto de la gobernanza, el fortalecimiento de las instituciones jurdicas

ayuda a hacer de los procesos democrticos una realidad cada vez ms tangible, ya
que por medio del derecho se favorece la prctica de ciertas conductas por encima
de otras que no se consideran deseables, sancionando stas cuando se presentan
(Rodrguez, 2001: 9). Sin embargo, la construccin de puentes entre la letra de la
norma y su vigencia positiva se dificulta cuando se trata de cuestiones que afectan
las bases orgnicas de los Estados, o bien cuando se busca contrarrestar problemas
estructurales como la opacidad, ineficiencia, corrupcin e impunidad en el
entramado institucional, particularmente cuando estos elementos pareceran ser
la regla y no la excepcin, es decir, cuando fungen como factores vinculantes entre
los poderes formales y los fcticos (Lasalle, 2004), en detrimento de la calidad
institucional de un gobierno.
Desde esta perspectiva, el Derecho se caracteriza por ser un conjunto de
disposiciones encaminadas a definir el tipo de conducta humana que una sociedad
estima como deseable para favorecer la convivencia pacfica entre sus miembros,
dado que uno de sus principales elementos es la resolucin de conflictos mediante
las vas institucionales explcitamente creadas para tal efecto (Rodrguez, 2001:
32). El Derecho, por tanto, no se limita a describir la vida comunitaria a travs de
un cmulo de reglamentaciones, tambin la orienta como una especie de factor de
cambio para corregir los aspectos negativos y alentar los positivos. Lo importante
en este punto es que el Derecho ya sea como control o como cambio debe
ofrecer a los individuos certidumbre en aquello que se permite y aquello que se
prohbe, as como en las consecuencias que se derivan.
114
Esta certeza jurdica con la que los individuos desarrollan sus ms variados procesos
es una muestra del grado de civilidad con el que se conduce una sociedad, pues
no se trata nicamente de que con las instituciones se desaliente la trasgresin
de las leyes o se restituyan determinadas garantas mnimas, implica tambin
un examen sobre la capacidad de discernimiento del ciudadano y la autoridad
respecto a cumplir o no con una ley, y qu tanto le beneficia colocarse en uno de
esos dos supuestos (Ackerman, 2005: 10).
En este marco, el Estado de derecho surge como una de las propiedades liberales
de las sociedades modernas, pues es a travs de l como los individuos se
relacionan libremente. Al respecto, Hayek (2007: 105) seala que el concepto
Estado de derecho engloba dos principios generales: primero, que el Estado est
sometido en sus acciones a normas fijas y conocidas de antemano y, segundo,
que esas normas permiten prever con suficiente certidumbre cmo usar la
autoridad en cada circunstancia sus poderes coercitivos, lo que facilita disponer
de los propios asuntos individuales sobre la base de ese conocimiento. Ambas
cuestiones se articulan en torno al objetivo principal del Estado de derecho que
es el control del poder, es decir, reducir en la medida de lo posible la discrecin
concedida a los rganos de autoridad particularmente de aquellos facultados con
el poder coercitivo para que los individuos sean libres de procurarse sus deseos
y fines personales, pues el Estado se limita a dictar normas determinantes de las
condiciones bajo las cuales pueden utilizarse los recursos disponibles, dejando a
los individuos la decisin sobre los fines para los que sern usados (Hayek, 2007:
106). Por tanto, las normas no se conciben como fines en s mismas, sino como
medios que permiten a los ciudadanos satisfacer sus diversas aspiraciones sobre la
base de la certidumbre en sus intercambios con lo pblico y lo privado.
Esta cualidad es importante en razn de que si las leyes tuvieran la aspiracin de
definir con todo detalle los fines pblicos y los medios para realizarlos, en el
fondo significara que no habra posibilidades de eleccin para los individuos,
pues su comportamiento habra sido determinado de antemano en funcin de
los objetivos comunes, abriendo con ello las puertas a un Estado que, si bien
puede considerarse como tcnicamente de derecho, se inclinara ms a prcticas
de dominacin y sometimiento en el ejercicio del poder; es decir, habra una
legalizacin de privilegios de unos sectores sobre otros, lo que representa una
regresin en el principio bsico de libertad e igualdad formal que deben ostentar
los individuos en la gobernanza democrtica. Y es que definir los fines a cumplir
por medio de los instrumentos normativos, implica forzar a los diversos grupos a
actuar juntos en el mismo sentido, desconociendo su heterogeneidad, pluralidad
115
y complejidad. Hayek (2007: 113) lo expresa de la siguiente forma: Provocar

el mismo resultado para personas diferentes significa, por fuerza, tratarlas
diferentemente.
La libertad e igualdad formales, en este sentido, no suponen una negacin de
la desigualdad real entre los individuos, es ms, el Estado de derecho en su
propia instrumentacin genera desigualdades sobre todo de tipo econmico
y social, sin embargo, stas tienen la caracterstica de no ser intencionales o
de no estar dirigidas a un individuo en particular, ms bien se trata de costos
diferidos y compartidos.
John Ackerman (2008: 18) aporta a este debate y seala que la idea de Estado de
derecho y en general la cultura de la legalidad se han entendido como sinnimo
de control social en referentes importantes de la literatura sobre el tema. Tal es
el caso de Samuel Huntington (1968: 20, 99), en cuyo enfoque el Estado de
derecho se manifiesta empricamente cuando los ciudadanos se porten bien,
obedezcan a la ley y confen en las autoridades responsables de la procuracin
y aplicacin de la justicia. La alternativa [] sera el caos (Ackerman, 2008:
18). Desde esta ptica, el Estado de derecho asienta su base en la cultura de
la obediencia, imposicin y sujecin, ms que en una concepcin integral
de la cultura de la legalidad, la cual si bien implica indiscutiblemente el
cumplimiento de la ley, se aparta de un marco donde la calidad de ciudadanos
sea nicamente discursiva y sean en realidad jurdica y procedimentalmente
incapaces de organizarse, participar, demandar y exigir respuestas institucionales
a sus necesidades individuales. En este sentido, Estado de derecho no es sin
ms Estado de orden basado en la cultura de la obediencia, sino un Estado
democrtico de derecho que auspicie, construya e inspire a una ciudadana
crtica y participativa (Ackerman, 2008: 19).
El Estado de derecho, por tanto, tiene como propsito que mediante el gobierno
de la ley se desarrollen capacidades ciudadanas que permitan el acceso a mejores
condiciones de vida, para esto la informacin, la participacin y las polticas
pblicas de equilibrio social como las de redistribucin de la riqueza y de atencin
a asimetras de la informacin son elementos indispensables para la gobernanza.
Al respecto, Stephen Holmes (2008: 24) aporta referentes para argumentar que el
Estado de derecho no puede reducirse a la obediencia incuestionable de la norma
jurdica, sino que ms bien se trata de una aspiracin, un proceso en permanente
construccin que favorece una organizacin y distribucin plural del poder para
que ste pueda ser factiblemente democrtico. Seala: es falso que exista y pueda
116
existir algo as como el imperio de la ley, lo que existe son interpretaciones de la

ley producidas por personas que tienen papeles institucionalmente asignados que
les permiten decir performativamente cul es el sentido y contenido de la ley a
aplicarse (Holmes, 2008: 25).
Esta posicin nos remite tambin a un punto fundamental en el diseo del
andamiaje institucional del Estado de derecho en el marco de la gobernanza, que
es la necesidad de definir vas, canales o instrumentos que den la posibilidad de
cuestionar el derecho existente de manera pacfica, es decir, de debatir y rebatir
en torno a la legalidad vigente en caso de que sta sancione y respalde relaciones
sociales que son inherentemente desiguales (ODonnell, 2008: 25).
Al respecto, Holmes (2008: 34) apunta dos fenmenos jurdico-polticos que se
presentan en el proceso de construccin institucional de un Estado de derecho.
El primero se refiere al hecho de que las autoridades pblicas, aun con los medios
de dominacin legtima en sus manos (Weber, 1919:2), prefieren hacer de su
comportamiento un asunto predecible si ello favorece la cooperacin para alcanzar
metas especficas del cuerpo gobernante. Esto se vincula con el segundo elemento
que seala que en los momentos iniciales de la transicin hacia una democracia
-teniendo como contexto la pluralizacin del poderes comn que se expidan
leyes que favorezcan a ciertos grupos, principalmente los econmicos, pues stos,
movidos por el afn de lucro, comienzan a pedir reglas especficas para satisfacer
intereses especiales.
En efecto, a medida que una sociedad se hace polticamente ms libre, es del
todo natural que los intereses organizados comiencen a expresar preocupaciones
especiales y a ejercer presin para que la legislacin, de suyo amplia y general,
se adapte a sus necesidades particulares. Los grupos fuertemente organizados
presionan para que el marco regulatorio teja una urdimbre de exenciones
especiales y leyes hechas a la medida (Holmes, 2008: 68).
Esta situacin se califica frecuentemente como un acto de corrupcin (Rousseau,
1762: 73) en donde los intereses privados asaltan y hacen suya la voluntad pblica
para que por medio de ella sean atendidos sus requerimientos. Sin embargo,
en democracias en proceso de construccin como las latinoamericanas o las de
Europa del este, el fenmeno ha representado pasos importantes en la instauracin
del Estado de derecho, pues a travs de la pluralidad in crescendo del espacio
pblico surgen polticas, normas y en general esquemas de gobernanza (como el
trabajo en redes) que favorecen la democracia. Ejemplo de ello son las polticas
117
de transparencia, rendicin de cuentas y profesionalizacin del servicio pblico,

las cuales, si bien impulsan la interaccin difana, directa y cooperativa entre
ciudadana y gobierno, tambin son tiles para dar certidumbre a las inversiones
econmicas, la diversificacin del capital y la expansin de reas productivas, que
son intereses particulares ms que colectivos por los beneficios econmicos y de
lucro que conllevan.
Holmes (2008: 69) lo resume de la siguiente manera: si los pocos ganadores
comienzan a codificar su parcialidad en una legislacin que se implementa con
eficacia, el sistema que crearon comienza a parecerse menos a la anarqua y ms a
una forma incipiente de democracia y Estado de derecho. El reto est, por tanto,
en que las democracias liberales trasciendan este esquema de diseo institucional
incipiente, y en una fase posterior generen instrumentos de gobernanza para que
no slo los grupos econmicos tengan la posibilidad real de impulsar leyes y
polticas, sino tambin otros sectores tradicionalmente excluidos de la toma de
decisiones, como es el caso de las minoras (indgenas, comunidad homosexual,
discapacitados, etctera) y los sectores vulnerables (mujeres, adultos mayores,
personas en situacin de calle, y dems), la que favorece al mismo tiempo la
estructura de la gobernanza democrtica.
Es por ello que en las sociedades modernas el derecho extrae su legitimidad de los
procedimientos democrticos con los que es creado, es decir, del reconocimiento
de la capacidad que tiene la sociedad para disear su propia ley a travs de las
instituciones que para tal efecto ha originado y sostenido, por reconocer en ellas
la representacin de sus intereses y el medio idneo para la satisfaccin de sus
necesidades. Sin embargo, esta legitimidad originaria del derecho, en trminos
prcticos, nicamente se limita a fundamentar una presuncin de racionalidad
de los resultados que se producen conforme a l (Habermas, 2006: 166), por
lo que es indispensable que esa institucionalizacin jurdica de los argumentos
genere una articulacin entre lo que la ley justifica y seala y lo que el gobierno y
los individuos realizan en la prctica, ya que no es espontneo ese acoplamiento,
ms bien es producto del raciocinio y la voluntad humana. En este sentido,
es indispensable que el marco jurdico se rija bajo el principio de libertad e
igualdad formales, particularmente en el espacio pblico, pues es en l donde se
comprobar qu tanto el estatus jurdico del ciudadano frente al Estado asegura
la posibilidad de influir sobre las decisiones y los procesos gubernamentales. El
Estado democrtico de derecho, por tanto, posee fuerza en la medida en que los
grupos puedan tener acceso al espacio pblico para articular en l sus necesidades
polticas, econmicas y sociales en un sistema regido por el principio de pesos
118
y contrapesos, es decir, en un contexto donde la gobernanza sea el esquema de

atencin de los problemas pblicos.
Dar al Estado poderes ilimitados implica, por el contrario, que la norma ms
arbitraria puede legalizarse, y de esta manera una democracia puede establecer
el ms completo despotismo imaginable (Hayek, 2007: 117). El Estado de
derecho supone, pues, un lmite al alcance de la legislacin; la restringe a normas
de carcter general y evita que se dirija a personas en particular. Esto no significa
que todo sea regulado por la ley, sino que el poder coercitivo del Estado slo
puede usarse en casos definidos de antemano, de tal manera que puede preverse
cmo ser usado en relacin a los derechos inalienables de los individuos.
En efecto, el Estado de derecho desde el punto de vista de la gobernanza no
se limita a definir de manera abstracta las responsabilidades pblicas y privadas,
sino que en su dimensin procedimental justifica y legitima esa definicin para
acercar a la ciudadana con las instituciones a travs del principio bsico de la
certidumbre en el proceder de las diversas instancias gubernamentales. Al menos
en un plano formal, gesta entre los individuos una cultura cvica basada en sus
expectativas sobre las respuestas mnimas a las que estn obligadas las autoridades
pblicas. Si esto no fuera as, el derecho se limitara a ser un mero instrumento
de dominacin no legtima donde los conceptos de democracia y ciudadana se
convertiran en referentes formales ms que empricos.
En este sentido, la idea de gobernanza no se rescata como un referente abstracto;
sino en aspectos procedimentales que suponen la limitacin equitativa de
libertades, la imparcialidad de las ley y la reparticin de las ventajas sociales en
proporciones los ms simtricas posible.
Al respecto, Jrgen Habermas seala lo siguiente:
En cuanto se evaporase la sustancia normativa, en cuanto, por ejemplo, quienes
recurren a los tribunales ya no tuviesen la sensacin de que cuentan con la
posibilidad de recibir justica de ellos, el derecho se habra convertido en un
instrumento de control del comportamiento y la decisin democrtica mayoritaria
se habra convertido en un espectculo de engaos y autoengaos, carente de
consecuencias. Si esto se produjese, cambiaran nuestros conceptos de derecho
y democracia, experimentara tambin un cambio radical la autocomprensin
normativa de los ciudadanos (Habermas, 2006: 105).
119
Es por ello que no basta el grado de obediencia hacia una norma para hablar
de un Estado de derecho pleno, sino que hace falta incorporar elementos como
la legitimidad y la eficiencia de dicha ley, as como algo que se ha agregado
de manera ms reciente en el debate acadmico (Ackerman, 2005: 9-53) la
posibilidad de que las normas favorezcan procesos de desarrollo social, comunitario
e individual, y es que si bien el Estado de derecho no es equivalente a la justicia
social, sta debe utilizarlo como medio, del mismo modo en que democracia no
es equivalente a una distribucin equitativa de la riqueza; pero slo mediante los
poderes democrticos es posible distribuir la riqueza social sin graves injusticias
ni derramamiento de sangre (Rodrguez, 2001: 23).
El Estado de derecho no se consume en la edificacin de un sistema jurdico,
sino que nicamente es su expresin formal, por lo que es necesario materializarlo a travs del funcionamiento efectivo de las instituciones, as como de la
cultura y las prcticas polticas de los actores en esquemas de gobernanza. Como
seala Jess Rodrguez Zepeda (2001: 7), en el Estado de derecho prevalece
el gobierno de las leyes sobre el arbitrio de los hombres [] es un patrimonio
comn que debe de ser creado, protegido y consolidado [] previene y castiga
las arbitrariedades de la accin poltica, a la vez que ofrece certidumbre y orden
polticos. Se trata de una certidumbre que no se entiende como inmutabilidad,
por el contrario, el Estado de derecho en s mismo define los espacios y los procedimientos para la crtica y el disenso, tiene que considerar estas posibilidades
y prever vas legales para su canalizacin, debe estar abierto al pluralismo, a la
tolerancia y al cambio social.
Sin este punto de partida que puede denominarse como principio de tolerancia
activa (Rodrguez, 2001: 29), la estructura jurdica se entiende ms bien en el
plano de la dominacin ilegtima, y es que el vigor e importancia de la ley no
se deriva en estricto sentido de su existencia per se o de su codificacin, sino de
la capacidad que tenga para generar consenso entre los individuos a los que se
aplica. Su ideal es el sometimiento voluntario que tiene como base la confianza
ciudadana en que las decisiones provenientes de los poderes pblicos estn
ajustadas a principios de imparcialidad y orientadas a la defensa de los derechos
individuales, lo cual requiere de una cultura e instruccin democrtica donde se
valore la necesidad social de la norma no por el castigo, sino por su beneficio y su
sentido de pertenencia.
120
LA ADMINISTRACIN Y REVALORACIN DE LO PBLICO EN LA

GOBERNANZA
Como respuesta a la crisis fiscal, poltica y de gestin de los estados interventores

en la dcada de los setenta del siglo pasado, en los aos ochenta surge la corriente
con enfoque econmico denominada Nueva Gestin Pblica (NGP), la cual sent
las bases y principios de las estrategias de modernizacin gubernamental, mismas
que suponen:
El paso de una administracin expansiva, propia del Estado de bienestar,
a una equilibrada. La administracin pblica se presenta como la
salvaguarda del inters colectivo y como defensora del inters particular de
los ciudadanos, lo que conduce a un replanteamiento sobre la utilizacin
de los recursos humanos y econmicos que resultan limitados ante una
demanda de prestaciones cada vez mayor. Ello tuvo como consecuencia
el establecimiento de polticas racionales ante las peticiones ciudadanas
y la creacin de estructuras administrativas flexibles para incrementar la
capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales.
El paso de una administracin centralista a una administracin relacional.
Los procesos de descentralizacin administrativa se generalizaron en
varios pases europeos (Espaa y Francia por ejemplo) con la finalidad
de conseguir mayores niveles de eficacia. La administracin relacional
se sustenta en el acercamiento a la sociedad y a los actores sociales, lo
que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las
organizaciones pblicas.
El paso de una administracin neutral a una administracin competitiva
y responsable. Si el objetivo de la Administracin Pblica es responder
en el momento adecuado a las expectativas ciudadanas, se requiere de la
existencia de sistemas, estructuras y mecanismos de evaluacin y control de
la actividad gubernamental y de los resultados que obtiene.
Como se observa, estas estrategias tuvieron como expresin procedimental
los cambios estructurales en la organizacin de la administracin pblica y la
delimitacin de sus atribuciones en relacin al libre ejercicio de los derechos
individuales. En este sentido, la administracin de tipo receptivo permite
una simplificacin de la estructura y del procedimiento para responder a las
necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos.
121
Sin embargo, si bien la receptividad favorece la orientacin al cliente y las prcticas

de gestin de calidad, la NGP no ha solucionado los problemas estructurales del
sector pblico, principalmente lo que se refiere a la necesidad de adaptacin al
contexto de una sociedad global y el desarrollo de la participacin ciudadana
directa en la gestin de la actividad pblica (Gmez, 1996: 88).
En efecto, la llegada de la NGP al campo de la administracin de los asuntos colectivos no slo fue muestra del agotamiento del intervencionismo gubernamental,
sino que en s misma gener alteraciones de carcter terico al interior del campo
de estudio (particularmente en la discusin de las competencias entre lo pblico,
lo privado, lo social y lo estatal), y tambin problemas prcticos al observarse que
las medidas de ajuste no eran necesariamente replicables para todos los pases,
menos aun para aquellos que no tenan una cultura institucional madura en trminos de democracia, participacin ciudadana, transparencia, rendicin de cuentas y profesionalizacin, es decir, de esquemas de gobernanza, como es el caso de
las naciones en vas de desarrollo.
En ese contexto, las instituciones de la administracin pblica entraron en una fase
de reajuste en la que se intent superar los problemas estructurales generados a raz
de su amplia participacin en el espacio pblico, el cual lleg a ser prcticamente
monopolizado por la presencia del Estado. Con la primera ola de reformas (19841994) se propuso la estabilizacin macroeconmica, la liberalizacin comercial,
as como contrarrestar la tendencia hacia la homogeneidad en el tratamiento de
los problemas pblicos, la corrupcin de los funcionarios, el anquilosamiento
y la lenta capacidad de respuesta de las organizaciones pblicas, para luego dar
paso a una segunda ola (1995-2005) que atendiera fallas sistmicas como la
limitacin fctica en el ejercicio de las garantas individuales de los gobernados
principalmente las de aliento democrtico como la libertad de expresin, de
reunin, de organizacin y de participacin, as como la falta de reconocimiento
expreso de una ciudadana plural, diversificada, cada vez ms crtica y vida de
respuestas pblico-administrativas oportunas a sus demandas y expectativas, es
decir, de una nueva forma de gobernanza democrtica.
El punto nodal de esa serie interconectada de problemas se resumi en la idea de
falta de eficiencia con la que operaban las instituciones pblicas, por lo que gran
parte de las medidas impulsadas se cieron al rediseo de procesos de gestin
en aras de mejorar la implementacin de las respuestas de la administracin
pblica. Sin embargo, la concepcin que se adopt de la eficiencia como valor
pblico fue estrecha y limitada, pues se entendi nicamente como agilidad
122
operacional para abatir tiempos y costos econmicos y se dejaron fuera visiones

como las de eficiencia poltica y social, posponindolas para lo que se denomin
como la tercera ola de reformas, hoy todava pendientes o al menos situadas en
una fase preliminar.
La eficiencia poltica se refiere a la agilidad, pacificidad, legitimidad y
oportunidad con las que las instituciones prevn y procesan los conflictos
polticos que se presentan en la vida colectiva. La forma de instrumentar la
gobernanza democrtica, particularmente al momento de tomar decisiones en
torno a la orientacin de las polticas, conlleva en su formulacin beneficiados
y no beneficiados, preeminencia de algunos sectores sobre otros, jerarquizacin
y priorizacin de ciertas demandas frente a otras, es decir -como se seala en los
textos de poltica- de la definicin de ganadores y perdedores.
Actualmente las instituciones pblicas estn en un proceso de definicin de
renovadas formas de organizacin e interaccin, las cuales buscan partir de la
construccin de un andamiaje democrtico estable que pueda sostener los bros
de la sociedad moderna. Dicho de otro modo, estn situndose cada vez ms
frente a la necesidad de avanzar en el terreno de los hechos y ya no slo en el del
discurso hacia formas de gobierno propias de la nueva gobernanza.
Por su parte, la eficiencia social alude a la magnitud e intensidad con la que
la ciudadana organizada legtima representante del espacio pblico-social
inserta sus demandas, necesidades y expectativas en la agenda de las instituciones
pblicas. Cabe sealar que no se trata aqu de una posicin en la que de forma
indiscriminada se absorban por parte del aparato pblico las peticiones sociales,
como sucedi en el modelo intervencionista, por el contrario, en el concepto se
utiliza deliberadamente el trmino agenda para denotar un proceso dinmico y
complejo (de ah la necesidad de la eficiencia) en el que las instituciones pblicas
inscriben y priorizan los problemas pblicos que ms adelante podran convertirse
en polticas (Elder y Coob, 1984: 77).
Esta eficiencia social, por tanto, plantea varios retos, como el de hacer de las
instituciones pblicas espacios sensibles y receptivos a las peticiones legtimas de la
ciudadana, el que tengan la capacidad de estructurarlas de forma metdica con el
objeto de crear los problemas pblicos y con base en ello plantearles una solucin,
y tambin que la sociedad, sus grupos y en particular los ciudadanos interioricen
sus responsabilidades cvicas en la gobernanza, entre las que destaca que sepan
qu pedir (solicitar aquello que efectivamente toque al gobierno atender y pueda
123
hacerlo con sus recursos), a quin pedirlo (conocer el cmulo de instituciones

existentes y ubicar cul de ellas es la responsable) y cundo pedirlo (identificar el
contexto oportuno para plantear sus necesidades) lo que en trminos de Aguilar
Villanueva (2007: 74) se entiende como un Estado de gente grande.
La eficiencia poltica y social convergen con la econmica para darle un sentido
pblico a la accin de gobierno y, por tanto, a la de la administracin pblica. Por
ello, la falta de interconexin entre los diversos tipos de eficiencia asienta en las
instituciones un tipo de trabajo que, si bien es ms gil e incluso productivo en
comparacin con la velocidad con que se operaba en el modelo intervencionista
no est orientado hacia la satisfaccin de las necesidades colectivas entendidas
como el inters pblico, ms bien responde a un estilo que tiene como objetivo la
eficiencia per se, es decir, que la concibe como finalidad y no como medio.
Esta situacin se debe a que la reforma o el rediseo de los procesos de la
administracin pblica es ampliamente complejo, pues no basta con que el
servidor pblico acte con criterios de economa y eficiencia, sino tambin de
tica y responsabilidad pblicas. En trminos de Majone (1978: 359-361), es
importante no slo saber cmo (habilidad para hacer las cosas) sino tambin
saber eso (reglas, valores y principios bajos los cuales se acta) en la hechura de
las polticas.
Adems, los tres tipos de eficiencia que se mencionan requieren complementarse
con criterios de gobernanza democrtica, tales como la transparencia, la rendicin
de cuentas, la profesionalizacin del servicio pblico, la consolidacin de formas
institucionales de participacin ciudadana y la flexibilizacin de las organizaciones
pblicas, con el objeto de perfilar a la administracin pblica hacia la consolidacin
de las reformas de primera ola (econmicas), hacia el avance de las de segunda ola
(polticas), comenzar a plantear las de tercera ola (sociales), y sobre todo rescatar
su sentido pblico.
Y es que en este marco, lo pblico se convierte no slo en el espacio donde
caben todos, lo cual genera una clara modificacin epistemolgica dentro la
administracin pblica en el sentido de que su objeto de estudio no es sin ms el
aparato gubernamental, sino que ahora tambin entra en el anlisis la sociedad,
particularmente el rol que ejerce la ciudadana, por lo que se conecta de manera
inmediata con los postulados de la gobernanza democrtica.
124
As, la relevancia de lo pblico en la gobernanza radica en que configura un

conjunto de instituciones que son asertivas al trabajo abierto, horizontal, flexible,
difano y responsable frente a la ciudadana.
GOBERNANZA Y POLTICAS PBLICAS
La interaccin entre gobierno y sociedad es compleja y al mismo tiempo frgil;

compleja al ser una relacin de permanente intercambio de insumos-productos
y de demandas-resultados; frgil en el sentido de que cualquier alteracin o
anomala entre esos intercambios tensa los canales de comunicacin e incluso en
algunos casos llega a dificultarlos.
Esto indica que la vinculacin ciudadana-autoridad pblica no se da de
forma espontnea, es decir, se trata de una relacin volitiva, pactada, regulada
y susceptible de ser fortalecida. Esta tarea se complejiza ante los actuales bros
democrticos de libertad de expresin, reunin, organizacin y participacin
que dinamizan los asuntos pblicos, al mismo tiempo que obligan al aparato
gubernamental a ajustarse a los parmetros democrticos de la gobernanza como
son la apertura, el reconocimiento de la pluralidad, la transparencia, la rendicin
de cuentas, el cumplimiento responsable del marco jurdico, entre otros.
Surge, por tanto, la necesidad de disear instituciones funcionales para un
tipo de gobernanza participativa, deliberativa y propositiva, en el sentido
de que se vuelve condicin permanente la existencia de dilogos, polmicas,
transacciones y acuerdos accesibles y visibles, en los que las libertades pblicas
y las garantas de expresin, reunin, asociacin, participacin e incluso
intervencin y control social que los ciudadanos ostentan se hacen positivas
(desde el punto de vista jurdico).
En este sentido, la gobernanza vista desde el ngulo de las polticas pblicas,
plantea la necesidad de gestar mecanismos eficientes de democracia representativa
y participativa, los cuales permiten combinar la presencia vigilante y activa de la
ciudadana con un tipo de actividad institucional que d respuesta oportuna a los
problemas pblicos. Se trata de construir un estilo pblico de toma de decisiones
sustentado en:
Una opinin pblica vigilante y activa, [en] uso de la razn y rendimiento de
cuentas, pero sobre todo, [en] leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa
de la legalidad, ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a individuos
125
y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las polticas

(Aguilar, 2007: 35).
En efecto, si bien es necesario para el funcionamiento sano de las democracias

fortalecer la deliberacin pblica, es importante darle cauce institucional para
que no se transforme, implique o signifique parlisis en la accin de gobierno.
Desde este punto de vista la gobernanza favorece un conjunto de instituciones
que actan de forma racional al someter las demandas ciudadanas a un proceso de
seleccin y jerarquizacin, pero sin perder de vista el sentido social y poltico de
su proceder. Es decir, el gobierno, mediante sus polticas, favorece un equilibrio
entre los lmites que impone la racionalidad en la utilizacin de medios, y las
expectativas que son incorporadas en los fines pblicos que tiene a su cargo.
En este marco, el enfoque de polticas se conecta de manera directa con la
gobernanza, por lo que las instituciones se colocan a s mismas en una perspectiva
en la que se reconoce abiertamente la necesidad y la capacidad que tiene la
poblacin, sus grupos y actores de plantear sus demandas, definir sus problemas,
indicar sus expectativas, proponer soluciones y participar en conjunto con la
autoridad y los expertos en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas.
En consecuencia, la poltica pblica contribuye a fortalecer el contenido pblico
de la gobernanza desde el momento en que la interaccin gobierno-ciudadana
tambin se sustenta en estructuras de operacin a cargo de las instituciones. Por
tanto, la poltica pblica evita que la accin de gobierno se reduzca a lo burocrtico
y favorece una conexin intensa entre los ciudadanos, debido a que ellos no slo
ingresan a las respuestas que debe formular, sino que pueden desenvolverse en un
marco de coproduccin de polticas.
Desde este enfoque, las polticas pblicas deben ser reexaminadas en s mismas
para complementar la ptica incrementalista, de tal manera que sta no se
entienda como un paradigma reduccionista en el que la accin de gobierno
es algo dado y esttico, sino por el contrario, tienden cada vez ms a plantear
respuestas integrales que modifican las condiciones de vida de la sociedad al
establecer nuevos patrones de conducta y nuevos valores pblicos que favorecen
una convivencia social democrtica y funcional.
Esta forma de situar la relacin entre gobernanza y polticas pblicas sugiere
conocimiento y comprensin del sistema social en su conjunto, es decir, de su
126
estado actual, su historia, procesos de transformacin y conflicto e incluso sus

posibles derroteros. Esto de ninguna manera significa tratamientos homogneos
a problemas diferenciados, sino una atencin integral en la que confluyen las
diversas disciplinas.
El mismo Lasswell (1951: 50) explicaba que los modelos especulativos de los
principales cambios sociales [] pueden ser denominados modelos de desarrollo
por cuanto especifican el patrn institucional del cual nos desplazamos y aqul
hacia el que nos dirigimos, esto indica que la actuacin y el estudio del gobierno
no se limitan a cuestiones instrumentales o de procedimiento, por el contrario,
se sitan en un nivel que fortalezca sus referentes tericos y empricos, como es,
entre otros, el proceso de elaboracin, ejecucin y evaluacin de las polticas.
Para la gobernanza, las polticas aportan una forma distinta de construir el
pensamiento gubernamental, donde los asuntos pblicos se atienden de manera
equilibrada, responsable, controlada y vigilada, sujeta a escrutinio pblico por
una sociedad democrtica interesada en sus problemas y que tiene la capacidad
de plantear soluciones, de participar en su instrumentacin e incluso de aportar
sus propios recursos. En este sentido, tambin es til el concepto de gestin
estratgica de Enrique Cabrero (2005: 11-20), que comprende la elaboracin
de una serie de polticas unidas por un mismo hilo conductor (que las hace ser
integrales y transversales).
El anlisis de polticas debe ser objeto de estudio permanente y modelacin
consciente, sobre todo en esquemas de gobernanza. Al respecto, Martn Landau
seala que el anlisis de polticas no puede ser autnomo en la seleccin de
sus problemas de investigacin. De muchos de ellos se puede decir que son
transcientficos, necesaria y legtimamente sujetos a restricciones polticas
y sociales que en cualquier otra disciplina acadmica o ciencia terica seran
consideradas como intervenciones ultrajantes (Landau, 1977: 277).
CONCLUSIONES
La gobernanza y las polticas pblicas permiten con sus categoras transitar

de una idea de un gobierno uniforme, regido por normas y sometido a la
jerarqua y el centralismo de las decisiones, hacia una concepcin ms abierta,
flexible y descentralizada, es decir, hacia una postura mucho ms activa por
parte de la sociedad.
127
En este marco, ambos referentes se entienden como un mtodo de gobierno

donde el punto de inflexin reside en la capacidad que las instituciones tienen
para llevar a cabo sus actividades, no desde el punto de vista de lo que deben
hacer, sino de lo que pueden hacer en funcin de los recursos, el consenso social
y el marco jurdico existente.
Esta visin contribuye a la administracin de la democracia en el sentido de que
no slo se fortalece su dimensin de legitimidad, sino tambin la de eficiencia en
el tratamiento de los problemas pblicos, debe estar sustentado en un sistema de
reglas, estructuras, instituciones y agendas que los proveen los procesos de poltica
pblica y el trabajo en redes (gobernanza).
Por tanto, para el Estado moderno y la sociedad abierta (que describe Karl
Popper) es fundamental apostar por instrumentos cada vez ms democrticos
en el ejercicio del poder, lo que implica su control, su sometimiento a reglas
y, particularmente, que se previsible en sus efectos, es decir, que provea de
certidumbre a las interacciones sociales, individuales e institucionales.
As, la agenda democrtica sigue siendo prioritaria como instrumento para hacer
frente a los problemas pblicos cada vez ms complejos, pues con polticas como
las de transparencia, rendicin de cuentas, descentralizacin y profesionalizacin
del servicio pblico, entre otras, se fortalece y potencia el espacio pblico como
un lugar compartido, donde se distribuyen costos y beneficios colectivos.
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130

Julio Csar Olvera Garca
Eduardo Gasca Pliego
El poder comunicativo slo se forma en espacios pblicos que se establecen relaciones

comunicativas sobre la base de un reconocimiento recproco y posibilitan el uso de
libertades comunicativas, es decir, posicionamiento espontneo del tipo positivo/
negativo, respecto a los temas, razones, informaciones a tratar.
Jrgen Habermas
DEMOCRACIA Y ESPACIO PBLICO
Habermas reconoce que el problema de la participacin de la sociedad en la toma

de decisiones y en su ejecucin ha implicado la confrontacin Estado y sociedad,
donde los individuos no obtienen ninguna posibilidad institucionalizada para
ejercer una influencia activa sobre el poder poltico de decisin.
La crisis de representatividad1 por la que atraviesa la democracia hace impostergable la discusin y reconceptualizacin de la ciudadana, en la que debe tomarse
Los sistemas democrticos de la actualidad se basan en el principio mayoritario, en donde quien
obtiene ms votos es quien detenta el poder a travs de un mecanismo de representatividad. En la
democracia moderna el sistema de partidos es su columna vertebral, los partidos polticos fungen
como entidades de inters pblico, son el canal de vinculacin entre los gobernantes y gobernados;
sin embargo, son tambin el medio por el cual la democracia se ha manipulado. En este sentido, la
democracia atraviesa una crisis en la que los electores ya no se sienten representados. De igual forma
la conciencia ciudadana se debilita, ya sea porque se sienten ms consumidores que ciudadanos, o
bien porque se sienten excluidos de una sociedad en la que sienten que no participan por razones
econmicas, polticas, tnicas o culturales (Touraine, 1995: 16). La democracia actual para Touraine
reemplaz la concepcin orgnica de la sociedad, por una visin individualista y de mercado.
1
en cuenta la pluralidad de las sociedades democrticas actuales, el agotamiento

de las sociedades de masas, la capacidad de accin poltica de las personas organizadas, as como la construccin de espacios pblicos que motiven y otorguen
todas las condiciones a la participacin de la ciudadana en un marco democrtico, lo que sin lugar a dudas produce una distribucin distinta del poder entre
la sociedad y el Estado, fortaleciendo decisiones colectivamente vinculadas en el
propio espacio pblico.
Lo anterior implica la reconfiguracin del ciudadano ante los retos de las
sociedades actuales, vindolo como el pilar fundamental de la democracia, lo que
involucra el derecho de ser tratado como igual con respecto a la formulacin de las
decisiones colectivas y obliga a quienes disean e instrumentan dichas decisiones
a ser accesibles y responder por igual frente a todos los miembros de la sociedad y
del sistema poltico (ODonnell y Schmitter 2010).
En este sentido, la ciudadana resulta vital para la consolidacin y permanencia
de sistemas democrticos en Amrica Latina, de igual importancia es la idea de
la esfera pblica y el papel que ejerce en ella el ciudadano, lo que necesariamente
conlleva rebasar por completo la nocin de que lo pblico pudiera corresponder
nicamente a lo gubernamental.
Entender el espacio pblico como el mbito de expresin poltica por excelencia,
aquel donde convergen el ciudadano y las instituciones gubernamentales, cuyo
contenido son todas aquellas acciones que repercuten en la colectividad, sin que
necesariamente el ciudadano sea partcipe en la toma de decisiones que llevaron
a dichas acciones.
Tanto la democracia como el espacio pblico requieren de la suma de fuerzas entre
diversos actores econmicos, polticos y sociales que reorienten la democracia
hacia otras esferas de la accin individual y colectiva, rebasando la concepcin de
ciudadanos con referencia exclusiva al proceso electoral.
Para Hannah Arendt (1993) la democracia reconoce la libertad y la igualdad; la
primera se identifica con el derecho a participar y la segunda refiere el derecho
de los iguales a hablar derecho que necesariamente implica igualdad ante la
ley as el mundo de la poltica es el mundo del poder comunicativo, donde se
reconoce que el ciudadano es capaz de deliberar con sus conciudadanos sobre
lo conveniente.
132
Julio Csar Olvera Garca - Eduardo Gasca Pliego
En contextos de transicin hacia la democracia es necesario fortalecer los

mecanismos por los cuales el ciudadano pueda ejercer su derecho a hablar,
fortaleciendo con ello su participacin en la toma de decisiones colectivas en la
esfera de lo pblico.
La transicin2 poltica implica, a su vez, dos grandes procesos: la liberalizacin
poltica y la democratizacin. Se denomina liberalizacin al proceso de redefinir
y ampliar los derechos de los individuos y de los grupos sociales, incorporando
principios liberales por excelencia, tales como la libertad de expresin individual
y colectiva, as como la libertad de asociacin con otros ciudadanos. La democratizacin refiere llevarlos a la prctica, la aceptacin y por ende a la institucionalizacin de los mismos. Por ello es factible que se d una transicin donde
pueda haber liberalizacin, pero sin democratizacin. Sin las garantas de libertad
individual y colectiva que entraa la liberalizacin, la transicin corre el riesgo de
degenerar en mero formalismo (ODonnell, 2010).
Cuando una sociedad ha iniciado un proceso de transicin, comienzan a
modificarse las pautas de interaccin entre gobernantes y gobernados. De
esta manera, la liberalizacin y la democratizacin poltica, como procesos
complementarios, impactan en el proceso de gobierno propiamente y por ello
en la administracin pblica, en tanto accin gubernamental y tambin como
disciplina cientfica.
ESPACIO PBLICO Y GOBERNANZA
La falta de una estabilidad en el escenario poltico, la crisis fiscal del Estado

producto del dficit presupuestario y el colapso en la economa nacional a
principios de los aos ochenta, daran fin al Estado social administrador, todo
ello a la luz de procesos de transicin poltica que se han venido experimentando
tanto en Mxico como en Amrica Latina.
Con esta atmsfera era evidente la necesidad de replantear las relaciones entre la
sociedad y el Estado, as como de revisar el funcionamiento de la organizacin
estatal, la estructura econmica y el mbito de la gestin gubernamental. Con ese
nfasis comienzan a consolidarse los procesos de redimensionamiento y reforma
del Estado.
La transicin se entiende como el intervalo que se extiende de un rgimen poltico a otro, donde
existe cierta incertidumbre respecto a las reglas del juego poltico que buscan redefinirse. En el caso
mexicano refiere el paso de un sistema autoritario de partido hegemnico, a un sistema democrtico
con pluralismo moderado.
2
133
Ante su inminente fractura, el Estado indujo el cambio estructural de la economa

nacional con la apertura comercial y regionalizacin econmica, asimismo
redimension su composicin para adecuar sus estructuras a la nueva realidad
que albergaba a la nacin.
Es con la crisis del paradigma del Estado omnipresente, planificador, interventor
y paternal que deja de ser funcional ante las realidades de un mundo global; lo
pblico se revitaliza delimitando su papel ante el propio Estado y ste deja de ser el
actor fundamental de la vida social situacin que configura ciudadanos pasivos,
conformistas y receptivos de beneficios sociales, sin potenciar sus capacidades de
auto-realizacin y desarrollo para paliar las desigualdades. Se busca dejar atrs
el decisionismo, en donde se impone la visin de un nmero limitado de actores
polticos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente
establecidas y en donde habiendo ms de dos actores predominantes con
objetivos divergentes es imposible de aplicarse (Majone, 1997). Con todo ello y
en la medida en que lo pblico gubernamental predomina en la sociedad, se crea
un ambiente poco favorable para el desarrollo de las organizaciones ciudadanas.
No obstante, se observa que la transicin democrtica, as como el
redimensionamiento y reforma del Estado, se encuentran fuertemente
vinculados en la redefinicin de propuestas tericas que consideran los cambios
experimentados en los procesos de gobierno, y por ende en la administracin
pblica como accin gubernamental.
En este sentido y de acuerdo con Alejandro Sahu (2009), la nocin de
gobernanza est asociada a dos procesos: la democratizacin de las sociedades
contemporneas y la crisis del Estado de bienestar donde la satisfaccin de las
necesidades, solicitaba la colaboracin subsidiaria de las organizaciones civiles,
el fortalecimiento del capital social, y una gradual retirada del Estado ante su
ineficacia probada para administrar los bienes pblicos (Sahu, 2009: 7), en
donde adems, la democratizacin requiere de una sociedad participativa.
En este marco se pueden apreciar dos paradigmas de reforma gubernamental en
boga; por una lado se habla de Nueva Gestin Pblica (NGP) que engloba una
visin gerencialista (la administracin pblica que funciona como administracin
privada, preocupada por la economa, eficiencia y eficacia), as como una visin
neopblica (interesada por incorporar valores ticos, rendicin de cuentas,
transparencia, formacin pblica, participacin ciudadana, democracia, etctera)
en donde el hecho de recurrir a actores no gubernamentales tiene el objetivo
134
de reducir los costos, incrementar la eficiencia y acotar el poder del Estado.

Por otro lado, se habla de la gobernanza e incluso de nueva gobernanza. A decir
de Guy Peters (2004) fueron dos los paradigmas que englobaron las reformas
emprendidas por los gobiernos: por una lado la Nueva Gestin Pblica o Nueva
Gerencia Pblica y, por otro la Gobernanza.
Pero mientras la NGP involucra en la prestacin de servicios y en la generacin
de bienestar social nuevos actores, tales como agentes privados-econmicos, la
gobernanza plantea la inclusin de todos los sectores sociales (ya sean econmicos
o meramente sociales) que actan en la esfera colectiva. As, la condicin ms
general de la gobernanza es que el poder puede dispersarse en la sociedad.
Para Guy Peters (2004:95) [en] el modelo de gobernanza existen algunos
elementos de eficiencia, pero la justificacin principal es involucrar a la
sociedad civil, elevar la participacin y reconocer la capacidad de las redes de
sta para ejercer cuando menos un cierto grado de autoadministracin en sus
reas de polticas.
Por su parte, Aguilar Villanueva (2008) refiere a la gobernanza como el proceso
de direccin que sigue el gobierno en su ejercicio gubernativo, distinguiendo
claramente entre la capacidad y la eficacia directiva del gobierno, donde
Disponer de las capacidades (legales, fiscales, polticas, administrativas, etc.)
no significa necesariamente ser eficaz (gobernabilidad) [] la gobernanza es
el proceso y el modo de ejercicio efectivo de gobierno (Aguilar, 2008: 80).
La gobernabilidad limita el discurso nicamente a la estructura de gobierno,
a su capacidad para dar respuesta a los problemas pblicos, mientras que la
gobernanza no se limita al sector pblico gubernamental y considera a todos
los sectores de forma colectiva, ya no se trata nicamente de gestin, sino de
atencin a todos los actores polticos y sociales relevantes.
La gobernabilidad considera el marco institucional y un nuevo contacto de la
organizacin pblica gubernamental con la ciudadana; la gobernanza refiere un
contexto ms amplio, que afecta a los sectores sociales no institucionalizados,
puede encapsular al gobierno, pero tambin en una visin radical, puede existir
una gobernanza sin ste.
El gobierno democrtico es una instancia necesaria para la gobernacin de la
sociedad que ha dejado de ser el actor protagnico de la toma de decisiones.
Las capacidades, recursos y actuacin restringida al gobierno son insuficientes
135
para la gobernacin ya que hoy gobernar significa crear interdependencias entre

los actores pblicos y privados, polticos y civiles que actan en una sociedad
(Aguilar, 2007).
La nueva gobernanza supone un nuevo modo de gobernar ms horizontal,
descentralizado, dialgico, concertador, obligado a incorporar la deliberacin
de los ciudadanos sobre los asuntos pblicos para abordarlos y por ende, en
la necesidad de la asociacin y coordinacin del gobierno con organizaciones
sociales nacionales e internacionales, locales o regionales (Sahu, 2009).
No obstante, pese a la importancia de las redes y los vnculos de los organismos del
gobierno con las organizaciones de la sociedad civil, el gobierno sigue ocupando
un lugar clave en la definicin de los objetivos para la sociedad y en vigilar la
implementacin de los programas.
Sin embargo, en un Estado y una sociedad civilmente dbiles, que atraviesan por
procesos de apertura democrtica y donde los canales de participacin ciudadana
an son escasos, hablar de gobernanza implica hablar de democracia participativa
y por ende de esfera pblica, como elementos indispensables en construccin.
En torno a ello deben plantearse los elementos fundamentales del sistema
democrtico que corresponde construir; los que se consideran son:
a) El establecimiento de la libertad y la igualdad como principios de
asignacin de bienes sociales, siempre y cuando los ciudadanos hayan
obtenido el nivel bsico de derechos y capacidades.3
Por capacidades es conveniente revisar a profundidad el enfoque de Amartya Sen, ya que su
enfoque de las capacidades podra darnos soluciones a algunas de estas realidades. Las capacidades
slo las dejo apuntadas en este momento, ya que tal enfoque requiere de mayor estudio, a fin de
respetar y ser fieles al pensamiento de Sen. Quiz la nocin ms primitiva de este enfoque se
refiere a los funcionamientos. Los funcionamientos representan partes del estado de una persona: en
particular, las cosas que logra hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones
alternativas de los funcionamientos que sta puede lograr, entre las cuales puede elegir una leccin.
El enfoque se basa en una visin de la vida en tanto combinacin de varios quehaceres y seres, en
los que la calidad de vida debe evaluarse en trminos de la capacidad para lograr funcionamientos
valiosos (Sen, 1998: 55-56). Actualmente el discurso en torno a la pobreza plantea que sta
no se debe medir tan slo por la falta de ingresos o de desarrollo humano, sino tambin por la
vulnerabilidad de ciertos grupos y la incapacidad de hacerse or, falta de poder y de representacin.
Desde esta perspectiva, al parecer el ciudadano vincula la prosperidad econmica con el rgimen
democrtico, donde los ciudadanos latinoamericanos esperan que el sistema democrtico les otorgue
diversas soluciones, no obstante, los procesos de liberalizacin y democratizacin en cuestiones
electorales no necesariamente significan desarrollo econmico.
3
136
b) La construccin del espacio pblico, y la idea expresada por ODonnell

sobre la creacin de una ciudadana de agencia.4
Estos dos ltimos aspectos se entrelazan en el sentido de que no basta con
aumentar las capacidades del individuo si stas no son puestas en prctica a travs
de las tramas sociales e institucionales necesarias que permitan consolidar las
potencialidades de la ciudadana y de la sociedad civil.
La participacin de la ciudadana debe ser concebida en un espacio ampliado, ms
all de lo poltico electoral, es decir, la participacin del ciudadano en situaciones
concretas que forman parte del espacio pblico, as, desde esta perspectiva, habr
que comprender la necesidad para los gobiernos democrticos de fomentar
dicha participacin o bien formar capital social que permita la cooperacin y la
asociacin ciudadana va la confianza.
Lo pblico no es exclusivo de lo gubernamental y estatal, sino que es una esfera
en la que participan diversos actores: polticos, econmicos, sociales etctera,
donde lo pblico-social y lo pblico-gubernamental convergen, cooperan y se
complementan uno al otro.
El gobierno de lo pblico implica que los problemas, conflictos y carencias tienen
que abordarse de manera consensuada y no con decisiones cupulares que alejan
a los ciudadanos de la autoridad pblica. El gobierno de lo pblico es la premisa
para que el ejercicio del poder no sea autoritario. La inclusin en la vida pblica
es su bandera; el gobierno incluyente sabe escuchar, deliberar y argumentar sobre
los asuntos de inters pblico (Uvalle, 2000: 282).
El debate actual de la ciudadana se inserta en lo que Uvalle (2000) refiere como

gobierno de lo pblico, donde el ciudadano tiene la posibilidad de contribuir a la
vida pblica, es decir, como un actor participante en las decisiones de los asuntos
pblicos, todo ello en el hipottico de que la calidad de vida del ciudadano tendera
a incrementar su participacin en la toma de decisiones en el espacio pblico.
ODonnell ha expresado esta nocin en el sentido del ciudadano como agente: Un agente es un
ser dotado de razn prctica: usa capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son
razonables en trminos de su situacin y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente
en contrario, es considerado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el
sentido que normalmente se sentir, y ser considerado por otros seres relevantes, como responsable
por la eleccin de sus opciones, al menos por las consecuencias directas derivadas de tales opciones
(2004: 60).
4
137
No es posible hablar de sistemas democrticos sin la existencia de ciudadana,

entendida como ciudadana sustantiva, en la que todos los ciudadanos reconocidos
en la ley tienen oportunidades iguales y efectivas para hacer conocer sus demandas
e inquietudes y, al menos dentro de los lmites razonables, conocen y estn
instruidos mediante la indagacin, la discusin y la deliberacin (Dahl, 2005).
Para ello gozan de canales adecuados y de incentivos para participar activamente
y tienen posibilidades reales de incidir en la toma de decisiones, lo que implica
igualdad poltica efectiva. La ciudadana sustantiva rebasa la connotacin
meramente formal del ciudadano, la cual lo remite a un rango de edad mnimo y
restringe su participacin a los procesos electorales.
Asimismo, es pertinente reconocer que la ciudadana alude tambin a las creencias,
valores y sentimientos hacia el mundo de las instituciones polticas y sociales, la
interaccin con las mismas, las formas de convivencia y el arraigo hacia los valores
democrticos y, finalmente, la esfera social que involucra el bienestar econmico
de la comunidad.
Lo anterior nos conduce a que la democracia, debido al papel fundamental que
ejerce, requiere de una educacin poltica especfica en donde es necesaria una
ciudadana activa, participativa y democrtica.
Para Camps (2010), esta educacin cvica requiere contenidos bsicos que ejerciten
las virtudes pblicas: solidaridad, tolerancia, responsabilidad, profesionalidad
etctera, y generar ms instancias educativas y socializadoras intermedias entre
el ciudadano y el Estado que fomenten, impulsen y desarrollen una educacin
cvico-democrtica. La educacin nos permite tener una actitud crtica respecto
al actuar gubernamental hacia las injusticias sociales e incluso con las normas
sociales vigentes. Sin embargo, la participacin democrtica sin formacin cvica
puede resultar contraproducente y peligrosa, en caso de no regenerar pedaggica
y polticamente nuestras organizaciones sociales y polticas.
En este sentido Schumpeter (1971), afirma que lo peculiar de las decisiones
polticas reside en su complejidad, por ello desprecia la responsabilidad poltica
de todos los ciudadanos con respecto al asunto pblico por lo que los ciudadanos
nunca estarn familiarizados con estas problemticas, recrudeciendo la divisin
existente entre el Estado y el ciudadano, entre el gobernante y gobernado,
entre representante y representado; lo que genera mayor sumisin, resignacin,
desmotivacin y despolitizacin entre la ciudadana. Esta visin del ciudadano
como consumidor de un producto poltico dentro del mercado electoral delega
138
su responsabilidad poltica al representante en turno que ha vendido mejor su

imagen y un determinado programa electoral, a su vez, marca independencia
respecto de la toma de decisiones y de la accin gubernamental. Lo anterior es
contrario a la visin de ODonnell sobre la ciudadana de agencia, ya que para
Schumpeter el ciudadano es un individuo pasivo e incapaz de participar en la
esfera de lo pblico.
Al hablar de ciudadana debe tomarse en cuenta la pluralidad de las sociedades
democrticas actuales y la capacidad de accin poltica de las personas organizadas, as como la construccin de espacios pblicos que motiven y generen los
cauces adecuados en un marco democrtico para la participacin de la ciudadana
lo que, sin lugar a dudas, produce una distribucin distinta del poder entre la
sociedad y el Estado, fortaleciendo decisiones colectivamente vinculadas en el
propio espacio pblico. Asimismo, el reconocimiento del otro da paso a la discusin, negociacin y el logro de consensos de un espacio comn y propicio para el
desenvolvimiento democrtico, sin pretender con ello confundir a la democracia
como la solucin para las problemticas econmicas, ya que stas se generan desde un espacio distinto.
El Estado ha dejado de ser la organizacin de las organizaciones, la representacin
de la estructura gubernamental y jurdica que limitaba la ciudadana a un aspecto
de identidad nacional y de logro de derechos para los ciudadanos pertenecientes a
l, mas la pluralidad social y poltica propician la necesidad de concebir al Estado
en un nuevo sentido: como lo que existe en el imaginario del individuo y le
permite ser consciente de su estatus como ciudadano, por lo que la ciudadana
vista como un espacio de participacin, enfrenta un dilema al contemplarse
nicamente como una expresin del espacio privado frente al pblico, ya que en
este ltimo slo se visualiza a los actores tomadores de las decisiones, por tanto
para el ciudadano es importante participar a fin de defender su espacio.
La reconstruccin de la esfera pblica como el espacio comn donde los
miembros de una sociedad participan e interactan mediante los distintos
espacios de comunicacin (impresos, electrnicos, televisivos), y por medio del
dilogo intersubjetivo en torno al inters comn, formando opinin pblica y
voluntad poltica de la ciudadana requiere de legitimacin del espacio poltico
y la mejora de la gobernabilidad; es decir que ante la crisis de legitimacin social
del sistema poltico es preciso reconstruir la esfera pblica a travs de una mejor
gestin pblica, transparencia y deliberacin.
139
Cabe resaltar el concepto de publicness que est vinculado con la capacidad

de las organizaciones pblicas para relacionarse con la pluralidad social y
lograr mecanismos de gobernanza (Aguilar, 2005) y accin capaces de atender
las necesidades y demandas sociales de una ciudadana no homognea sino
heterognea y conflictiva.
El diagnstico de nuestra situacin actual tiene que ver con la presencia de un
ciudadano dbil, superficial y corrupto que no reconoce los reclamos y necesidades
de la comunidad poltica y la esfera pblica. El hombre que permanece inactivo
e impasible frente a la degeneracin de la esfera pblica, la corrupcin poltica,
el crimen organizado, la inseguridad ciudadana, las desigualdades sociales, el
deterioro del medio ambiente, la falta de solidaridad, y/o el incremento de la
discriminacin social, constituye un grave obstculo que no nos permite despegar
hacia una regeneracin social y poltica, lo que conduce al descuido de las
instituciones y a la consecuente prdida de la libertad poltica (Sahu, 2009: 74).
En contextos latinoamericanos, los ciudadanos son tradicionalmente
despreocupados por la administracin pblica, adoptan una posicin que mezcla
la desconfianza con la crtica fcil: La cultura poltica de nuestros pases dista
mucho de la fortaleza de los pases anglosajones. La administracin pblica
interesa poco salvo como oportunidad individual para conseguir un empleo
seguro. La ciudadana se ha preocupado escasamente en un nivel colectivo por
los resultados del sector pblico, y slo plantea una poco profunda y articulada
crtica al funcionamiento de la administracin (Ramio, 2001: 17).
En torno a los procesos de gobierno, resulta obvio que todo lo anterior representa
un obstculo para el establecimiento de reformas encaminadas a lograr mecanismos
de gobernanza, ya que para ello se debe partir de determinadas condiciones
ineludibles, entre ellas: a) la construccin de ciudadana participativa, con
educacin cvica y tica; b) derechos fundamentales plenamente garantizados;
capacidades para ejercerlos; c) la existencia de canales de participacin adecuados;
y d) la generacin de capital social que permita cooperar con base en la confianza.
Por otro lado, nos enfrentamos a dos problemas importantes: en primer lugar,
el hecho de que el objetivo del gobierno se ve reducido a garantizar el bienestar
individual, ms que colectivo y en segundo lugar, se ha perdido la nocin de lo
pblico por la ausencia de valores de esta naturaleza y de responsabilidad social.
As, lo pblico se convierte en valor, referencia y espacio para organizar las
capacidades que existen en la vida comunitaria. Es valor, porque reclama una
140
toma de conciencia para trascender lo privado e ingresar al rengln de los derechos

y obligaciones compartidas, el mbito de la corresponsabilidad y lo social (Len
y Ramrez, 2005: 29), lo que adems del ciudadano votante implica la capacidad
de asociacin e integracin comunitaria amparada por derechos de ley, lo que
sin duda fortalece las instituciones del Estado y de la sociedad, dotndolas de
legitimidad y sentido colectivo, donde el Estado deja de ser el actor protagnico
y el ciudadano adquiere centralidad.
Los espacios pblicos no son preexistentes; es necesaria su construccin y su
consolidacin gracias a la accin concertada de grupos civiles organizados
que constituyen la fortaleza de la vida pblica en sociedad, nueva concepcin
republicana del ciudadano (Przeworski,1999: 148). De igual forma, la posibilidad
de hacer una reforma de la administracin pblica al estilo de la gobernanza
depender mucho de que existan organizaciones fuertes en la sociedad civil,
dentro del marco institucional adecuado que legitimen a los ciudadanos en la
participacin, diseo, implementacin y evaluacin de polticas.
El concepto de espacio pblico se ha visto como algo central de cualquier aspiracin
democrtica. El espacio pblico reconoce en los ciudadanos su capacidad de
asociarse, autoorganizarse, manifestarse en un sentido de autonoma, gestin
y corresponsabilidad. Es un espacio donde la interaccin de grupos, objetivos,
valores e intereses generan una complejidad activa y continua que se traduce en la
existencia de una pluralidad creciente y una pluralidad de polticas.
La esfera pblica en un sentido tiene el rango de asuntos de gobierno, porque
plantea los problemas que se demandan, las alternativas de solucin y los resultados
esperados. Como asunto de las administraciones pblicas compete en tanto que
como actividad comn a los ciudadanos, son las administraciones pblicas las
responsables de atender algunos de los asuntos pblicos relevantes. Desde la
perspectiva del gobierno y la administracin pblica, el espacio pblico es un sitio
en el que conviven espectadores diferentes. Por tanto lo pblico se institucionaliza
con las acciones del gobierno y de la administracin pblica (Uvalle, 2000: 283).
En otro sentido, el espacio pblico es la fuente para la crtica de la sociedad hacia
la cosa pblica, se puede ver plasmado en los partidos polticos, las asambleas
legislativas y la prensa. Sin embargo, ante los retos del siglo XXI y la crisis de
credibilidad de las instituciones polticas, se ha revitalizado al espacio pblico no
solamente en su reconocimiento, sino tambin en su ampliacin. En la medida
en que la esfera pblica trasciende cada vez ms los lmites del Estado se requieren
141
modalidades de control social que tambin se ejerzan sobre la sociedad y, en particular, sobre las organizaciones pblicas no estatales(Bresser y Cunill 1998: 32).
Ahora bien, no podemos seguir pensando en lo pblico como en lo estatal, sino
ms bien en lo pblico, a partir de los ciudadanos autnomos, abonar el estudio
de lo pblico no gubernamental se reclama como campo de estudio para la
administracin pblica y vital para la reconfiguracin del gobierno. El concepto
de organizacin pblica debe responder a la necesidad de explicar la complejidad
que han adquirido no slo las organizaciones gubernamentales, sino tambin las
privadas y sociales y las relaciones que se establecen entre ellas.
Algunos autores como Barry Bozeman (1998) han sostenido, incluso, que la
gerencia pblica es, en realidad, una teora de las organizaciones pblicas. Al
parecer, con el predominio terico de la gerencia pblica estaramos presenciando
un desafo intelectual consistente en la redefinicin del objeto de estudio
de la administracin pblica, que traslada el inters de las organizaciones
gubernamentales a las organizaciones pblicas (Ramrez, 1998: 6). La
administracin pblica, entendida como la administracin de lo que es pblico
lo comn, lo colectivo, lo visible y lo que es accesible a todos refiere no slo al
estudio de las organizaciones gubernamentales sino tambin de las organizaciones
no gubernamentales, reconociendo en ambas categoras lo pblico. Si el gobierno
y la administracin pblica no responden con eficacia a lo privado y a lo pblico,
se pierde legitimidad y confianza en lo gubernamental como medio ptimo para
solucionar algunos de los problemas de lo colectivo.
En este sentido, todas las organizaciones de la sociedad son pblicas en mayor o
menor grado, siendo as, las organizaciones gubernamentales no escapan a esta
categorizacin, considerndolas como predominantemente pblicas. Por ello su
revisin histrica, su configuracin organizacional y complementariedad con
lo pblico-gubernamental, resulta de vital importancia para la administracin
pblica y el gobierno en contextos actuales.
A decir de Nora Rabotnikof (2005) ante las frecuentes innovaciones, diagnsticos
y teoras del espacio pblico surgen un par de preguntas: por qu esta insistencia?
y por qu este retorno a una idea tan clsica, pero al mismo tiempo tan equvoca?
En este sentido, la idea de publicidad y de espacio pblico aparece en el marco
de la valoracin positiva o negativa, crtica o auspiciosa, pero sobre todo, de un
diagnstico sobre algo que est ah.
142
El conflicto real o potencial con la existencia de una pluralidad de formas de vida

que hacen que lo comn-comunitario y lo pblico general aparezcan, en todo
caso, como algo que es necesario construir y no como algo que se encuentre dado
en la esfera de lo social.
Para Uvalle (2000), la gestin de lo pblico es un asunto de gobierno, no alude
nicamente a la organizacin y estructura de la sociedad, sino al contenido social
que da rostro al poder ciudadano, lo que implica un diseo inteligente de los
nuevos contrapesos que, con base en el inters pblico, eviten el distanciamiento
de la sociedad y el Estado.
En nuestro contexto de transicin democrtica es indudable el crecimiento
vertiginoso de lo no gubernamental con un carcter eminentemente pblico
frente a la accin de gobierno. Sin embargo, estas manifestaciones de participacin
plantean el reto de ser incorporadas a los estudios que busquen conocer y explicar
este tipo de organizaciones que actan en la esfera de lo pblico y que en aras
del bienestar comn (aunque no necesariamente) intervienen en la toma de
decisiones gubernamentales.
Hasta aqu parece incuestionable el hecho de que un elemento esencial para la
democracia moderna es la interlocucin que se establece entre diversos actores
sociales y polticos, por lo que el anlisis de las organizaciones no gubernamentales
es un referente obligado para ahondar en el estudio de lo pblico, esfera de
accin ciudadana por excelencia, que incorpora el anlisis de nuevos espacios que
potencian la construccin ciudadana, canalizan intereses comunes y por ende,
tienden a fortalecer la democracia, al propiciar que las estructuras de poder no
sean cerradas ni rgidas, sino abiertas y dinmicas. Este proceso, que Habermas
reconoce como la socializacin del Estado, potencia la capacidad de accin
pblica del individuo, sin que sta se limite a los procesos electorales.
En este sentido, el republicanismo con fuente terica se interesa por la
reconstruccin de ciudadana cvica, interesada en los problemas colectivos y
que, en dilogo con la autoridad gubernamental, pueda ser parte de la toma de
decisiones; todo lo anterior inserto en el marco de la gobernanza implica que
las reformas en este sentido necesariamente deban preocuparse por la mejora
en las condiciones de bienestar social. Pues a decir de Ortiz (2007) resultara
desastroso minusvalorar la igualdad material de la ciudadana, ya que justamente
la prevaleciente desigualdad es la que crea escenarios excluyentes en la sociedad
civil. Desigualdad que permite el dominio de lites participativas por encima de
143
otros ciudadanos marginados de la educacin y del bienestar material. La posible

participacin en la desigualdad corre el riesgo de verse predominada por los
actores estratgicos del poder econmico formal e informalmente en las decisiones
gubernamentales, logrando que sus intereses se vean favorecidos y desvirtuando el
sentido de la deliberacin colectiva.5
La deliberacin poltica, entendida como proceso inclusivo, requiere de
condiciones que le permitan funcionar por lo menos como instrumento
procesual de mediacin entre el Estado y la sociedad, debe verse como la fuente
de legitimacin6 de las decisiones polticas. Adems de las condiciones materiales,
se requieren condiciones favorables para la asociacin y la participacin.
Para el republicanismo un criterio fundamental para la deliberacin es la
informacin y su distribucin, mientras se cuente con la informacin necesaria
sobre los principales problemas, su anlisis y solucin ser ajustado a la realidad de
los problemas. La distribucin de la informacin impacta en la desigual capacidad
argumentativa por parte de la ciudadana, necesaria para tomar posturas de tipo
positivo/ negativo.
En este sentido, la gobernanza implica una forma nueva y diferente de gobernar,
caracterizada por la interaccin entre una pluralidad de actores, las relaciones
horizontales, la bsqueda del equilibrio entre poder pblico y sociedad civil
y la participacin en el gobierno de la sociedad en general, y no de un nico
actor, sea ste poltico, econmico, social o cultural. De aqu que el inters por
usar el concepto de gobernanza radique en su capacidad de englobar todas las
instituciones y relaciones implicadas en los procesos de gobierno.
En pases como Mxico es evidente la ciudadana pasiva, electora, consumista y carente de

informacin, adems de una actividad poltica monopolizada por la lite poltica gobernante.
Estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el 2004, sobre la
democracia en Amrica Latina, arrojaron resultados preocupantes ante la prdida de credibilidad
de la misma por un porcentaje muy alto de la poblacin que piensa que sta no ha resuelto los
problemas de pobreza, miseria y por lo tanto de empleo, sino lo que ha trado es ms privilegios para
dirigentes de partidos polticos corruptos que se enriquecen a costa del erario pblico; est tambin
el tema de la justicia, donde la impunidad es muy alta y por lo tanto tampoco hay credibilidad en
sta dentro de la democracia.
5
La legitimacin depende del grado de consentimiento obtenido mediante la construccin de

significado compartido en que se pueden generar condiciones ms equitativas en el desarrollo de las
sociedades que aspiran a ser democrticas.
6
144
No obstante, es el gobierno quien termina decidiendo, pues de no ser as, carecera

de sentido el Estado y el gobierno electo democrticamente. Sin embargo, la
gobernanza como paradigma de accin gubernamental contempla al ciudadano
en su vnculo con los problemas pblicos y las decisiones vinculantes, lo que
implica un avance en la politizacin de la sociedad a la vez que permite acomodar
a la ciudadana en el centro mismo del debate y la vida pblica y de una relacin
ms equilibrada entre gobernantes y gobernados.
Paradjicamente, hablar de gobernanza requiere por ambiguo que parezca de
voluntad poltica para implementar reformas que promuevan, faciliten y protejan los espacios de participacin de estos actores. Los actores sociales (mujeres,
trabajadores, minoras tnicas, estudiantes, grupos vulnerables, etctera) desde
los acotados espacios de participacin actuales han emprendido una seria revitalizacin del espacio pblico.7 Para algunos pases, en especial del cono sur,
la transicin a la democracia a finales de los aos setenta y comienzos de los
ochenta, revitaliz las organizaciones de la sociedad civil en su primer momento;
sin embargo, ante la misma dinmica de la democracia y sus debilitadas instituciones, ante la falta de tradicin de las mismas y nuevos fenmenos culturales
(industrias culturales) de una sociedad de mercado, se han reconfigurado, luego
de conquistada esta democracia, como sistema poltico social, que si bien lleg,
tambin amenaza con irse en pleno siglo XXI, de darse las condiciones de participacin e igualdad para los ciudadanos.
Para de Sousa Santos (2004) los procesos de liberalizacin y democratizacin
parecen compartir la percepcin de la posibilidad de innovacin en la accin
gubernamental, entendida como participacin ampliada de actores sociales
de diferentes tipos en temticas hasta antes ignoradas por el sistema poltico,
la redefinicin de actividades y el fortalecimiento de vnculos, especialmente a
nivel local, formas diferentes de gobernacin que, sin duda, refieren a modelos
de gobernanza.
En el caso de la ciudad de Porto Alegre, en Brasil, se articulan espacios reales de participacin
impulsados por los grupos polticos, en particular por el Partido de los Trabajadores (PT) con lo
que se considera una combinacin entre elementos de democracia representativa y democracia
participativa, articulando el mandato representativo con formas efectivas de deliberacin a nivel
local. El presupuesto participativo surge de esa intencin que de acuerdo con de Sousa Santos se
manifiesta en tres de las caractersticas principales: 1) participacin abierta a todos los ciudadanos sin
ningn estatus especial atribuido a cualquier organizacin, inclusive comunitarias; 2) combinacin
de democracia directa y representativa, cuya dinmica institucional atribuye a los propios
participantes la definicin de reglas internas; y 3) colocacin de los recursos para inversiones basada
en la combinacin de criterios generales y tcnicos, o sea, compatibilidad de las decisiones y reglas
establecidas por los participantes (de Sousa Santos , 2009: 59-60).
7
145
ESPACIO PBLICO Y MEDIOS DE COMUNICACIN
La llamada reconstruccin de la sociedad civil8 y la ciudadana democrtica en los

contextos tecnolgicos actuales, refiere a los medios de comunicacin de masas
como poder fctico de control poltico, mismos que colaboran y contribuyen a
ampliar la influencia y alcance de la sociedad civil.
En este sentido, el modelo de gobernanza implica necesariamente un acceso
equilibrado de todos los actores relevantes a la informacin pblica, que sta
no se considere exclusiva del mbito gubernamental, pues en la medida en que
los actores sociales y las diversas organizaciones sociales y mercantiles puedan
contar con informacin relevante se elevar a su vez el nivel de debate pblico y
cada uno de los actores podr defender su postura y llegar a consensos, ms que
a negociaciones tradicionales donde predominan los intereses de determinados
grupos sobre los de actores menos privilegiados.
En una poca caracterizada por grandes cambios en la manera como nos
comunicamos, la revolucin tecnolgica9 ha significado una reconfiguracin de los
canales tradicionales de comunicacin de masas y ha tocado tambin los espacios
de interaccin humana, alterando, a su vez, las formas de participacin ciudadana
en la esfera de lo pblico. Ello, sin duda, marca un hito tanto en trminos
meramente comunicacionales como en aspectos de gobierno y democracia.
Internet, como medio de comunicacin que permite un acceso fcil y rpido a
la informacin, como forma distinta de comunicacin e incluso de movilizar
comunidades y despolitizar el centralismo burocrtico. Ms all, el ciberespacio
introduce mundos virtuales, con formas alternas de personalidad y de conocernos
y reconocernos con otros. Internet tiene que ver con la informacin y el acceso
a ella, mientras que el ciberespacio resalta una forma nueva de interactuar
(Lessig, citado en Campos, 2010) que muchos consideran como un abanico de
Desde una visin aproximativa y genrica vamos a entender a la sociedad civil como un espacio
comn de mediacin e interaccin entre los subsistemas polticos (Estado) y econmicos (mercado),
constituido por asociaciones autnomas y ciudadanos libres (Sahu, 2009: 71). La sociedad civil
se compone de asociaciones, organizaciones y movimientos surgidos de forma ms o menos
espontnea que recogen la resonancia que las constelaciones de problemas de la sociedad que se
encuentran en los mbitos de la vida privada, la condensan y elevndole, por as decirlo, el volumen
o voz, la transmiten al espacio de lo pblico (Len, 2004: 120).
8
Lo anterior refiere a lo que se ha llamado sociedad de la informacin (secuencia compuesta

por Internet, globalizacin y expansin capitalista y expansin de lo supraestatal), problemas de
gobernanza mundial y local o glocal (Saskia Sassen,1991).
9
146
libertades y de accin mucho ms amplio, al que el gobierno no puede ser ajeno.

El ciberespacio es considerado como las transacciones, relaciones e interacciones
y el pensamiento por s mismo dispuesto en la red de nuestras comunicaciones.
Un mundo en el que desde cualquier sitio se puedan expresar opiniones, por
especiales que sean, sin miedo de ser coaccionados al silencio o la inconformidad
(Adinolfi, 2007: 8).
Estos nuevos espacios, producto del desarrollo tecnolgico, deben ser considerados
como canales de comunicacin e interaccin alternativos para la gobernanza,
pero necesariamente deben ser regulados para proteger la libertad de expresin de
los individuos. El temor de Habermas, con respecto a la democracia deliberativa
y el acceso a la informacin, es que se distorsione la comunicacin politizando
los medios de comunicacin, evitando que se d una verdadera realimentacin
con la sociedad civil, debido a las desigualdades sociales y la omnipresencia del
mercado, donde domine el inters de estar comunicado y comprar con facilidad
sobre el inters colectivo, en este sentido, no bastan los espacios tecnolgicos para
garantizar mejores decisiones.
Desde esta perspectiva, la comprensin del ciudadano, adems de contemplar
intrnsecamente el carcter pblico y privado, debe ser capaz de explicarse ante la
mundializacin econmica, cultural e inclusive poltica, as como ante los nuevos
espacios de convivencia a que ha dado lugar la comunicacin va el ciberespacio,
los cuales son de carcter humano, pues sobrepasa la idea actual del ciudadano y
de los Estados, como tambin lo seala Juan Carlos Len y Ramrez, esto conlleva
efectos profundos en nuestra forma de acceder, procesar, producir, compartir
entender la informacin, al igual que las formas de participar, comprender y
explicar la realidad en nuestro entorno, abriendo un abanico de posibilidades
para la creacin de espacios electrnicos, que constituyen la posibilidad de
participacin en los asuntos pblicos (Len y Ramrez, 2004: 165).
Es pertinente reconocer que en la actualidad el desarrollo tecnolgico y las redes
de comunicacin amplan el espacio pblico, en el que no slo se incluyen a
los ciudadanos, sino que se convierte en un espacio social, en el cual se exige
una mayor accin y participacin ciudadana, generadora del espacio poltico y
consciente del otro ciudadano.
Se ha llamado sociedad de la informacin a una forma de produccin basada
en el sector servicios, cuya actividad sera fundamentalmente la informacin,
con una movilidad muy grande de la poblacin, en comunicacin global, con
147
procesos de educacin especializados, lo que necesariamente requerir sistemas

de gobierno flexibles y estratgicos, relaciones sociales que pretenden ser ms
participativas, en donde la sociedad civil debe jugar un papel muy importante
frente al poder poltico.
En otras palabras, nuevos actores destacan en la esfera poltica. Los espacios
de lo pblico comenzaron a ser retomados por los medios de difusin como la
prensa, la radio y, en especial, la televisin. Aparecen movimientos sociales sin
las limitaciones fronterizas que antes existan y que desaparecen con Internet,
donde se crean nuevos espacios de interaccin de movimientos a escala mundial.
En este nuevo escenario, algunos hablan de un esquema tripartita, que permite
interactuar a los tres mbitos de la poltica; la ciudadana primaria, constituye el
formato liberal clsico de la poltica, como representacin poltica-partidaria; la
ciudadana secundaria, se refiere al quehacer de movimientos y organizaciones
de la sociedad civil; la ciudadana supranacional, que engloba las iniciativas de
activistas globales que buscan universalizar los derechos humanos, pero tambin
regular la accin de conglomerados empresariales transnacionales y de organismos
multilaterales, cuya accin de momento escapa al escrutinio pblico (Held, 1997)
De igual modo, la ciudadana supranacional debe tomar conciencia, activarse
y profundizar su relacin con la tecnologa, con los conflictos de lo cotidiano
y organizar sus potencialidades de acciones en la red, que muchas veces est
divorciada de millones de necesidades en el planeta.
Los graves inconvenientes para estas comunidades virtuales estn muchas veces en
el acceso a la tecnologa de forma desigual, debido a la fragilidad tecnolgica y de
ingreso que tienen los pases en desarrollo, as como un nivel cultural bajo y an
ms con respecto a la cultura digital. Podemos afirmar que mayores experiencias
de participacin en espacios virtuales las encontramos lgicamente en los pases
industrializados, as como en experiencias de comunidades virtuales sobre la base
de compartir centros de inters transfronterizo, ms que de inters geogrfico.
Se requiere incorporar estos espacios tecnolgicos como espacios pblicos en
construccin que permiten el intercambio de informacin y el desarrollo de
nuevas formas de organizacin, los que al entrar en interaccin con el espacio
social configuran nuevas esferas de participacin e interaccin, por lo que tambin
resulta necesario explorar el hecho de que la integracin en redes virtuales puede
contribuir a la construccin de la esfera pblica como espacios de participacin
alternativos para la gobernanza.
148
Ampliar la participacin necesaria en modelos de gobernanza repercutir en la

manera en que se ha concebido a la participacin, considerada muchas veces
como peligrosa y por lo tanto indeseable, al ser la masa iletrada, ignorante, social
y polticamente inferior.
Respecto a ello, Amartya Sen (1998) afirma que la cuestin no es saber si un
determinado pas est preparado para la democracia, sino partir de la idea de que
cualquier pas se prepara a travs de la democracia. Con ello, la gobernanza aspira
a vincular al gobierno con los nuevos actores, producto de la democratizacin y
la apertura, y al mismo tiempo reconoce que el gobierno requiere en su proceso
de gobernacin incluir nuevas voces y perspectivas sociales, ello lo acerca a la
sociedad que gobierna y adems legitima su accionar.
Todo lo anterior es necesario en momentos de crisis de credibilidad, la patologa
de la participacin reflejada en el aumento de abstencionismo, la apata por
la poltica y el hecho de que los ciudadanos se consideran cada vez menos
representados por aquellos a quienes eligieron.
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151
Globalizacin y gobernanza: retos para la

gestin metropolitana del siglo XXI
Jos Antonio Rosique Caas
Rogelio Rodrguez Rodrguez
El considerar a la ciudad como la proyeccin de la sociedad en el espacio es, al mismo

tiempo, un punto de partida indispensable y una afirmacin demasiado elemental.
[] el hombre se transforma y transforma su medio ambiente en su lucha por la vida
y por la apropiacin de producto de su trabajo. [] El espacio es un producto material
[] los hombres dan al espacio una forma, una funcin, una significacin social.
[] El espacio urbano est estructurado, [] el estudio de la estructura urbana debe
realizarse en dos planos: por una parte, se trata de elaborar tiles tericos susceptibles
de aprehender significativamente lo concreto real, y por la otra, de utilizar estos tiles
de anlisis para que apunten a fenmenos histricamente dados.
Manuel Castells
INTRODUCCIN
Ms all de la religin, el Estado, las formas de gobierno y las administraciones

pblicas, el espacio urbano es quizs el producto cultural ms significativo de la
humanidad; aunque al hombre nmada le llev casi dos millones de aos volverse
sedentario, el invento ms importante desde entonces es lo que comnmente
conocemos como ciudad, pero lo que realmente le es contencioso e inherente a la
ciudad es el espacio urbano; el desarrollo metropolitano de la ciudad del siglo XX
y ms an, los rasgos del desarrollo posmetropolitano dominantes en los inicios
del siglo XXI.1
Edward W. Soja nos muestra cmo las ciudades del siglo XXI viven el paso de lo metropolitano a
lo posmetropolitano en una diversidad de tendencias hacia lo cosmopolitano, exopolitano, ciudades
fragmentadas, archipilagos carcelarios o simcities (Soja, 2008).
Globalizacin y gobernanza: retos para la gestin metropolitana del siglo XXI
Hoy esos espacios se ven como el destino de la especie humana, lugares en donde
ocurre lo mejor y lo peor para sus habitantes y son las formas ms avanzadas del
espacio urbano llevado hasta las ltimas consecuencias tecnolgicas y polticas;
el espacio urbano, en las actuales formas de desarrollo que conocemos, es en
donde se crean y recrean las instituciones sociales que le dan vida a la religin, a
la cultura, a los sistemas polticos, a las formas de Estado y a la sociedad humana
en su conjunto.
Por eso, lo ms deseable para las grandes ciudades del siglo XXI sera que
tuvieran gobiernos democrticos que encabezaran un tipo de liderazgo poltico
y econmico, capaz de realizar una movilizacin que apuntara hacia un rgimen
institucional coordinado, interactivo, gil y flexible que impulsar polticas
metropolitanas integrales y amigables con su entorno natural para encaminarse
hacia condiciones de calidad de vida en la que los seres humanos que all habitan
se sientan satisfechos.
Al momento no hay ningn gobierno metropolitano del mundo que opere a
plena satisfaccin en todos estos aspectos, de ah los problemas planetarios de
violencia, guerras focalizadas en determinadas regiones, conflictos internacionales de largo aliento, de cambio climtico y calentamiento de la tierra; an as
se pueden tomar como ejemplo algunas de las prcticas que se vienen dando en
Europa, Norteamrica y algunas otras regiones, en donde la competitividad, la
productividad, el desarrollo sustentable, la legitimidad poltica, la equidad, la
justicia social y la felicidad de la gente, son algunos de los propsitos que ponen
a sus gobiernos en la ruta de la innovacin administrativa, el cambio tecnolgico, la interactividad y las prcticas de gobernanza, que buscan de un modelo de
desarrollo incluyente que satisfaga a la mayora.2
Para los gobiernos metropolitanos la igualdad poltica de la gente es una
condicin para lograr una distribucin equitativa de la libertad, las prcticas
participativas en las diferentes escalas poltico-administrativas de la ciudad y las
oportunidades para lograr el desarrollo personal de los individuos, reconociendo
la gran diversidad sociocultural de la poblacin. Hay que tener en cuenta
pues, que la igualdad poltica y el proceso democrtico son considerados como
No hay un modelo especfico a seguir, ni recetas que se puedan recomendar para las metrpolis
latinoamericanas, pero las tendencias indican que en Norteamrica, Europa occidental y algunas
ciudades asiticas, hay polticas metropolitanas que dado el nivel participativo de su poblacin,
estn incorporando el tema del desarrollo sustentable con ms fuerza que en otras partes del mundo,
sin desconocer que hay esfuerzos aislados en otras latitudes.
2
154
Jos Antonio Rosique Caas - Rogelio Rodrguez Rodrguez
valores inherentes a la gestin pblica de calidad y son el medio ms seguro para

proteger y promover el bien comn, as como los intereses de los actores que
habitan y operan en las grandes ciudades; por lo tanto, los actores quedan sujetos
a compromisos solidarios y participan en decisiones colectivas, normalmente
reguladas por las instancias legtimas del Estado que opera a travs de los diferentes
rdenes de gobierno constitucional, desarrollando capacidades directivas con
la legitimidad poltica que logra a base de resultados reconocidos y valorados
positivamente por los gobernados. Por eso estamos de acuerdo con Robert Dahl
(2002) cuando afirma que: No es concebible en la actualidad un mundo que
slo est compuesto por unidades polticas muy pequeas y autnomas [] no
podemos planear una sociedad democrtica factible sin incluir en ella gobiernos
de gran escala (386-287).
Pero all hay un conflicto de intereses entre los actores que operan desde el centro
de los sistemas polticos nacionales, ya que siempre se ha visto con recelo que
las grandes ciudades consoliden una forma de gobierno metropolitano unitaria
de gran escala, pues empodera regionalmente a los miembros de sus consejos
metropolitanos con tanta fuerza que los pone en competencia poltica o por
encima con los lderes centrales o provinciales constitucionalmente reconocidos
en la tradicin republicana; as ha sucedido en Pars, Londres, Madrid, Buenos
Aires, Roma, msterdam y Ciudad de Mxico; lugares en donde ha habido o
puede llegar a haber un gobierno de escala metropolitana que opere fuera de los
mrgenes poltico-administrativos previstos en la constitucin y reconocidos por
el sistema federal o central (Jouve y Lefvre, 2004: 14).
Dada esta situacin, en cualquiera de los casos se han buscado soluciones
administrativas alternas como la fragmentacin institucional; por ejemplo, la
atencin del transporte pblico regional, el manejo del agua para el cual se forma
una comisin especializada, el tema del medio ambiente que va tomando su
propia dinmica, la seguridad pblica que se maneja como un asunto ms ligado
a las milicias y cuerpos paramilitares, la energa que se asocia a un sector ligado
a la industria, la vivienda y el transporte en general; los puertos y aeropuertos
que se tratan desde los ministerios de la comunicacin, etctera. Todos estos son
asuntos que terminan manejndose desde estructuras sectorizadas y organismos
descentralizados, que obedecen a distintos niveles e instancias de gobierno y,
desde luego, retrasando aquellas reformas que acrecientan el poder de los actores
polticos metropolitanos (Rosique, 2006: 18-23).
155
El ltimo gobierno unitario de gran escala regional fue el de Gran Londres,3 pero
en cuanto el poder nacional tuvo la oportunidad de disolverlo, lo hizo; hecho
que ocurri cuando Margaret Tatcher era la Primer Ministro de Inglaterra; de esa
manera disminuy el poder de una oposicin que se fortaleca desde los municipios
metropolitanos y amenazaba polticamente con fortalecer a la oposicin contra el
gobierno conservador.
Por otra parte, con el avance de la globalizacin y ante los efectos de
debilitamiento del Estado-nacin provocado por las primeras reformas
neoliberales de los aos ochenta, las principales ciudades del mundo emergieron
como actores econmicos y polticos significativos, debido al tamao de su
mercado local y de sus transferencias financieras, tecnolgicas y de servicios
informativos y del conocimiento.
Esa tendencia fue catalizada por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), la
Unin europea (UE) o la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), a travs
de reuniones mundiales de los alcaldes de las grandes ciudades, en donde stos
han tenido la oportunidad de impulsar agendas metropolitanas globales y signar
compromisos relacionados con el desarrollo sustentable y las prcticas de la nueva
gobernanza, poniendo atencin en el desarrollo de capacidades y cualidades
directivas que mejoren la calidad de vida en las ciudades.4
En la globalizacin no es suficiente que haya gobiernos legtimos, apegados al
derecho y respetuosos de los derechos humanos, transparentes en su accionar
administrativo y rendidores de cuentas; hay algo ms, lo que es estratgico, la
validez directiva, la competencia directiva, la legitimidad del cargo y la legitimidad
de actuacin (Aguilar, 2007: 2).
Gran Londres (Greater London) es un rea administrativa de Inglaterra creada en abril de 1965;
la Autoridad de Gran Londres fue establecida por el Acta de 1999 y empez a funcionar con un
Alcalde a partir del 2000 y una Asamblea integrada por los 33 distritos urbanos, que a su vez tienen
sus propios consejos locales (Wikipedia, 2013).
3
Hoy la mundializacin de las ciudades requiere de un patrn de gestin homogneo que responda
a estndares de calidad en materia de servicios municipales, infraestructuras portuarias, dotacin
de energa, comunicaciones, as como de marcos institucionales que garanticen la gobernabilidad
laboral, comercial y de los derechos civiles adecuados para el desarrollo de los negocios globales
(Rosique, 2004: 163).
4
156
Esos elementos son la sustancia de la gobernabilidad metropolitana y se incorporan

durante la formulacin e implementacin de las polticas pblicas y la evaluacin
ex ante y ex post, prcticas y valores que estn operando slo en sistemas
polticos democrticos maduros, orientados a la ciudadana y bajo un sistema
de gobernacin regional en el que se privilegia e impulsa la prctica de la nueva
gobernanza (Aguilar, 2007: 2).
DEL DESARROLLO METROPOLITANO A LA GESTIN INTERACTIVA
En las ltimas tres dcadas, la dinmica del proceso de globalizacin ha

transformado los sistemas productivos, comerciales y financieros de las grandes
ciudades, cambiando su morfologa con impactos de diversa ndole que alteran
su funcin local y la estructura territorial a nivel nacional, ya que los pases estn
sometidos a un incesante intercambio de transferencias de valores, informacin,
conocimiento, productos y personas, en el que dada la naturaleza del sistemamundo, unas regiones ganan y otras pierden; unas son globalizadoras y otras
globalizadas, pero bajo la necesidad de un desarrollo integrado la gobernanza
global se enfoca a fortalecer a las ciudades-comando, haciendo de ellas territorios
de desarrollo complementario muy fuerte y sofisticado.5
Los regmenes institucionales en esas metrpolis tambin se transforman al tratar de
adecuarse para ejercer el pilotaje del desarrollo local metropolitano, de tal manera
que son regiones en donde el sistema poltico, forma de gobierno, administracin
pblica y modalidades de gestin estn cambiando incesantemente en favor de
adaptarse a las necesidades de un desarrollo que impone el principio de las siete
es: 1. Innovacin, 2. Inteligencia, 3. Investigacin, 4. Informacin, 5. Inversin,
6. Infraestructuras, y 7. Inclusin.6
En algunas regiones estos cambios se dieron tempranamente, como fueron los
casos de Europa occidental y Estados Unidos, mientras que en otras regiones
el cambio institucional se retras o se ha dado de manera simulada por diversas
razones polticas y culturales vinculadas a fenmenos buro-patolgicos.
Denominadas desde los aos ochenta como ciudades globales o ciudades mundiales, son
localidades que disponen de la informacin necesaria para el suministro de empresas globales y de
los nuevos complejos de produccin innovadora; en trminos generales son nodos de una nueva
sociedad en red que est naciendo de la combinacin de los ordenadores y las telecomunicaciones
(Taylor y Flint, 2002: 360).
5
Roberto Aispuro, Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del gobierno del Distrito Federal,
en sus conferencias maneja este principio pero slo menciona cinco conceptos, no menciona el de
Investigacin ni el de Inclusin.
6
157
Hay otro grupo de pases que hace menos de tres dcadas estaban tambin en
condiciones evidentes de retraso y pobreza, sin embargo, con intervenciones
impulsadas desde el Banco Mundial, la ONU, la OCDE y la UE han logrado
transformarse en pases de desarrollo intermedio, como Chile, Costa Rica,
Espaa, Portugal, Grecia, Irlanda, Nueva Zelanda, Tailandia y Corea, logrando
transformaciones cualitativas en sus ciudades importantes, partiendo de reformas
y cambios institucionales orientados a la prctica de la nueva gobernanza.
Por lo anterior, recepcin, adaptacin, innovacin y resistencias hacia los modelos
y teoras del desarrollo en el nuevo mundo global, son reacciones que forman
parte de la vida cotidiana en las organizaciones pblicas, privadas o sociales que
participan en la gestin metropolitana, de tal suerte que los resultados en calidad
estn siendo heterogneos, dependiendo de diversos factores como el pas y la
regin que se trate, la modalidad de gestin que se aplique, as como la capacidad
y grado de desarrollo de sus cuerpos burocrticos.
Los gobiernos locales de alcance metropolitano, las agencias regionales, las
empresas y las organizaciones civiles, van dejando atrs sus formas verticales,
monolticas, corporativas y centralizadas, para empezar a planear y decidir
desde regmenes institucionales ms horizontales y abiertos al trabajo en red y
de manera interactiva con todo tipo de organizaciones que operan en el mbito
metropolitano.7
Ahora, muchas de esas organizaciones se estn haciendo inteligentes y aprenden a
interactuar de manera ms descentralizada, ms intersectorial, ms transversal, es
decir se coordinan mejor y son ms horizontales, democrticas e incluyentes a la
hora de tomar decisiones y ejecutar acciones.
Las unidades operativas de los gobiernos locales estn creando nuevos espacios
de interaccin, donde es comn que los campos de lo pblico, lo privado
y lo social establezcan sinergias de cooperacin y complementariedad, bajo
reglas ms informales pero ms eficaces, con lo que se aporta espontaneidad,
corresponsabilidad y confianza mutua, y se enfrentan mejor las situaciones de
turbulencia e incertidumbre comunes en tiempos de globalizacin, ya sea para
El rgimen institucional se encarga del pilotaje poltico de la zona que se compone de varios espacios
institucionales jerarquizados, desde el nivel supranacional que establece las reglas internacionales
del comercio, el dinero y los modelos de gestin gubernamental, hasta el nivel local que comprende
las estructuras desconcentradas del Estado-nacin encargadas de la planeacin territorial, el rgimen
fiscal y los asuntos electorales (Terhorst en Lefvre, 2001).
7
158
sobrevivir o para cumplir de manera ms adecuada con sus misiones institucionales

y mejorar sus visiones sobre el futuro.
En el modelo de gestin interactiva, el conflicto pre y poselectoral se circunscribe
a nichos especficos de la arena poltica, de tal manera que los mbitos de
formulacin tcnica, de ejecucin y de evaluacin de las polticas metropolitanas
se mueven en entornos relativamente blindados a los impactos e influencias de
la lucha partidista por el poder, pero adems en ambientes profesionalizados,
especializados tcnicamente y bajo reglas democrticas, protegidas por un Estado
de derecho reconocido por todos los participantes.
En aquellos pases en donde estos cambios culturales no se han dado plenamente,
sus ciudades se estn retrasando en tecnologas metropolitanas del manejo del
agua, la energa, el transporte y las infraestructuras, asimismo sus territorios se
estn fragmentando y muestran dificultades para avanzar en los estndares de
desarrollo humano y social, por lo que tienen que pagar la factura de su omisin
con prdida de productividad, competitividad, calidad de vida y por lo tanto de
capacidad de atraccin de socios para el desarrollo sustentable.8
En realidad, en esos pases siempre faltaron condiciones para que se desarrollara
una burocracia racional al estilo weberiano (Weber, 2002: 173-180), no as para
que se consolidaran gobiernos patrimonialistas, corporativos y clientelares. En
cambio lo que s prolifer en sus administraciones fueron anillos burocrticos
amparados en privilegios cupulares.
Al extrapolar estas hiptesis hacia Amrica Latina tendremos que aceptar que las
transformaciones vividas en su sistema poltico en los aos noventa tuvieron muy
poco que ver con el trnsito de una burocracia racional, preocupada por aplicarse
en los principios de la nueva gestin pblica, pues:
Cuando la gran crisis de los 80 lleva en los 90 a tener que abordar el Estado como
problema central del desarrollo, las administraciones pblicas latinoamericanas se
ofrecan como una mixtura variada de elementos patrimoniales, clientelares, buropatolgicos y corporativos incapaces de actuar como palancas de un desarrollo
capitalista moderno (Prats, 2005: 38).
En ese sentido, el ndice de desarrollo humano publicado por la ONU en 2007 ubica a la Ciudad
de Mxico como ciudad globalizada en el lugar 55, por abajo de varias ciudades latinoamericanas
(ONU, 2007). Otras publicaciones tambin manifiestan su constante baja en las listas de
productividad y competitividad, ello como indicador de ingobernabilidad y dficit en prcticas de
la nueva gobernanza.
8
159
De hecho, aunque la reforma neoliberal del Estado se dio con cierta fuerza, la
privatizacin, la desregulacin, la descentralizacin, el achicamiento del Estado,
el ajuste estructural o la lucha contra la corrupcin transformaron al Estado,
sin embargo, con el tiempo qued claro que esos procesos no mejoraron las
capacidades institucionales frente a los desequilibrios sociales que propiciaron.
Ms all de adoptar una postura prescriptiva o de pretender universalizar a la
nueva gobernanza como la va para resolver los problemas de la metropolizacin,
lo que pretendemos es analizar las instituciones polticas y administrativas que se
reforman para hacerle frente al crecimiento demogrfico, a la expansin territorial,
al ordenamiento de los asentamientos humanos que trastocan los sistemas de
transporte, el ambiente y los servicios de agua, energa, vialidades y seguridad
pblica en la zona metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM).
GLOBALIZACIN Y EMERGENCIA DE LAS CIUDADES MUNDIALES
La posguerra trajo consigo la revolucin de la comunicacin y los transportes

areos y terrestres; en un par de dcadas la telefona celular, la televisin, el
correo electrnico y la red de Internet estuvieron al alcance de miles de millones
de pobladores; asimismo, vas de tren rpido, metro, aeropuertos y autopistas
crecieron, unieron y acercaron en tiempo y forma a todas las ciudades del mundo,
haciendo posible el desplazamiento masivo de personas y mercancas, as como
de servicios, informacin y formas del conocimiento y la cultura por las vas
del ciberespacio; con ello emergieron ciudades mundiales muy poderosas, como
conjuntos articulados y con enormes reas metropolitanas y regiones naturales
bajo su mbito de influencia.
Su expansin fue producto de la combinacin de aquellos avances tecnolgicos
y el gran crecimiento del comercio y los servicios, en donde la produccin de
conocimientos y de informacin estratgica para los negocios y el desarrollo
cientfico, empez a ser algo esencial para la actividad de las emergentes
ciudades mundiales.
Ese progreso tcnico propici sistemas regionales de interdependencia ms
complejos, que liberaron a la industria de las ataduras con los mercados locales y
fuentes de materias primas, especializando a las ciudades como centro de gestin
global y convirtiendo a las periferias en receptculo ms disperso y difuso de la
produccin global, en su versin posfordista de industrializacin flexible (Castells,
1983: 28-29).
160
El carcter dominante de las ciudades se ciment en la capacidad financiera,

comercial, industrial y del grado de especializacin en una o varias actividades
productivas, lo que propici la emergencia de un sistema jerrquico de metrpolis
de gestin del mercado global y de centros industriales cumpliendo funcin de
espacios para la produccin global y ciudades menores dedicadas a servicios
especializados de salud, educacin e informacin y del conocimiento aplicado
convertido en patentes tecnolgicos.
Debido a esos primeros impactos de la globalizacin sobre las reas metropolitanas,
en 1983 Milton Friedmann hablaba ya de las ciudades mundiales como la cumbre
del Primer Mundo (Friedmann, 1986: 69-83). A principios de los aos noventa,
las mismas ciudades estaban determinadas por los procesos telemticos y los
productos ingrvidos de la informacin y la cultura, que en cierto sentido hacen
obsoleta la vieja red telefnica basada en la industria de alambre de cobre, el
transporte masivo de productos y la necesidad de empresas con enormes bodegas
inventariadas (Rifkin, 2000: 49).
Dado el desmantelamiento del Estado interventor, las ciudades emergieron como
nuevos actores globales; la interconexin fctica entre lo local y lo global cataliz
este proceso. El Estado se convirti en una mezcla de instituciones de varios
niveles; su poder poltico se negociaba y distribua entre instituciones que ahora
funcionan en red; a su vez, ste se organiz en red para negociar con otras redes;
se fue convirtiendo en una organizacin inteligente, flexible y muy receptiva a la
incertidumbre geopoltica y financiera.
En su interior las ciudades se descentralizan (Borja y Castells, 2000); ellas por
s solas tienen representaciones internacionales; son ciudades competitivas,9 que
tratan de sobrevivir y de superar la fragmentacin del capitalismo posmoderno
(Taylor y Flint, 2002: 11-13).
La relacin local-global qued determinada por el acceso a los beneficios del
desarrollo tecnolgico, las nuevas libertades sociales y la inclusin alcanzada
con la prctica de la nueva gobernanza, los valores de la diversidad cultural y el
El anlisis de las ciudades competitivas se ha convertido en un nicho acadmico muy prolfico;
todo parece desplazarse hacia las experiencias innovadoras impulsadas por la nueva gestin pblica
(New Public Management), en donde la filosofa de la eficacia, la eficiencia, la economa de la calidad
total y el rendimiento de cuentas al ciudadano-cliente, sustituye la vieja visin de las burocracias
weberianas; lo que ms importa es que los gobiernos metropolitanos posicionen competitivamente
a sus ciudades frente al mundo globalizado (Ban y Carrillo, 1997; Olas, 2001).
9
161
desarrollo de todas las potencialidades humanas y de capital social, de acuerdo

con el metadiscurso de la posmodernidad.10
Esta forma de acumulacin mundial dominante somete en su directriz a todos
los procesos nacionales y locales, incluyendo a las ciudades mundiales. Con la
mundializacin del capital casi no existe lugar para los capitales nacionales fuertes.
Los propios capitales nativos que antes defendan su derecho a la acumulacin y a la
dominacin nacional tuvieron que decidir entre competir o subordinarse (Oliver,
1998: 43). En las regiones metropolitanas latinoamericanas las maquiladoras
son ahora la versin de la fbrica global. Toda economa nacional, sea cual sea, se
vuelve provincia de la economa global (Ianni, 1996: 6).
En esta nueva realidad, los oligopolios son la cumbre del proceso de concentracin del capital, ellos dominan y dirigen la acumulacin mundial.11 Esto explica,
en parte, los procesos de desconcentracin territorial de las grandes aglomeraciones urbanas en los pases subdesarrollados, donde emergen ciudades intermedias
que sirven de alojamiento a las maquiladoras (Ramrez y Tapia, 1999: 47-66). Lo
que no se logr con las polticas de descentralizacin de la industria y del Estado
ni con los programas de desarrollo regional en la etapa de sustitucin de importaciones, se ha logrado con la poltica de liberalizacin del mercado nacional; es
decir, la globalizacin marca la gnesis efectiva de la descentralizacin industrial
(Jimnez, 2008: 20).
No obstante el enorme poder de las multinacionales en las ciudades, tambin se
observa una tendencia mundial a buscar una forma de globalizacin alternativa
que empieza a poner contrapesos a travs de la participacin ciudadana en
los asuntos locales; en ello las metrpolis, sus gobiernos locales y actores de la
sociedad civil estn mostrando ciertas capacidades de transformacin de este
nuevo sistema-mundo. 12
En la visin pesimista de Blanca Rebeca Ramrez, la posmodernidad es vista como una nueva
etapa de la humanidad ante el fracaso del progreso que la modernidad no alcanz o parcialmente
logr. sta se abre paso en las sociedades globalizadas con el metadiscurso del progreso igualitario
para todas las regiones del mundo (Ramrez, 2003: 37).
10
Por ejemplo, en la rama automotriz, 12 empresas responden por 78% de la produccin mundial;
en procesamiento de datos, 10 empresas generan 100% del servicio; en material mdico, 7 empresas
concentran 90% de la produccin; en petroqumica (polipropileno), 8 empresas controlan 50% del
mercado, en polistireno, 8 empresas 69%; en piezas de automviles, 7 empresas fabrican 88% y en
llantas, 6 empresas responden por 85% de la produccin mundial (Oliver, 1998: 47).
11
Wallartein identifica tres sistemas de cambio social como entes histricos que representan
en su momento a la multiplicidad de sociedades: el minisistema (familias extensas o grupos de
12
162
Dada esa situacin, son escasas las grandes empresas que no tienen definido su
pas de origen y menos las que no se pliegan a las normas de las ciudades en donde
operan, por lo que el anclaje de sus intereses, en cierto sentido, termina siendo de
orientacin nacional-local.13
Si bien el Consenso de Washington (1991) no logr que el Estado se transformara
en una organizacin empresarial, los gobiernos locales s adoptaron algunas
formas de organizacin y prcticas ms empresariales para lograr ms eficacia,
eficiencia y economa en los servicios, que ahora combinados con la prctica de la
nueva gobernanza, en ciertas regiones planetarias de gran desarrollo institucional y
de la democracia, reproducen condiciones propicias para un modelo de desarrollo
donde encuentran cabida las empresas multinacionales, pero ancladas en los
compromisos sociales que se tienen con la fuerza de trabajo y la ciudadana local
(CLAD, 2000: 7).
DEL ESTADO BUROCRTICO-GERENCIAL A LA NUEVA GOBERNANZA
Desde mediados de los aos noventa, especialmente en Europa, emerge un

consenso creciente en torno a que la eficacia y legitimidad del actuar pblico se
fundamente en la calidad de la interaccin entre los distintos niveles de gobierno
y entre stos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. A esto se
le reconoce como la nueva gobernanza; lo comn es que esta modalidad est
empezando a funcionar en red a lo largo y a lo ancho de un eje local-global.
Lo anterior ha significado dejar atrs la nocin del Estado burocrtico, basado
en el paradigma del gran gobierno de los programas de bienestar (Rose, 1999),
para entrar a una nueva etapa donde la gobernacin se basa en gobiernos ligeros
y descentralizados de multinivel, cercanos al ciudadano.
Lo anterior no significa que se deje de lado la estructura, las funciones y los
procesos de organizaciones burocrticas, sino que stos se sitan en el mbito
de las interacciones pblico-privado-civil; ah el Estado posmoderno se rige por
parentesco), el imperio-mundo (entidades que se basaban en el modo de produccin redistributivo
tributario) y la economa-mundo capitalista; se entiende como los ms de 200 Estados-nacin que
hoy forman el sistema-mundo (Taylor y Flint, 2001: 7-9).
En la teora de la dependencia local, desarrollada a fines de los aos ochenta por Cox y A. Mair
(Jonas y Wilson, 1999: 59) se identifican los tipos de actores que intervienen o tratan de influir en
los gobiernos locales, porque dependen de la reproduccin de algunas relaciones sociales que slo
esos gobiernos les pueden garantizar (Lefvre, 2001: 9).
13
163
principios, valores e instituciones que lo reconocen por su utilidad e importancia.

En efecto, la accin pblica se mueve en un espacio de interaccin, cooperacin
e interdependencia en el cual el Estado desempea un papel crucial (Uvalle,
1999: 53).
Todo ello alude a la nueva gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno
emprendedor, al gobierno socio o facilitador; ah, el papel de los polticos y
gerentes pblicos es el de crear y gestionar desde las redes de actores diversos,
autnomos e interdependientes, sin cuya colaboracin resulta imposible avanzar
en la solucin de los problemas pblicos (Prats, 2005: 65).
La gobernacin basada en la nueva gobernanza no significa anulacin, sino
reequilibrio entre las funciones tradicionales del Estado y las nuevas asumidas
por los actores provenientes del campo empresarial y de la sociedad civil. Esta no
es una forma de gobernacin universal pero s la ms caracterstica de aquellas
sociedades donde la democracia se est institucionalizando y aportando ms
eficiencia y legitimidad al actuar pblico. Tampoco quita nada al valor de la
representatividad democrtica del gobierno, aunque s plantea condiciones ms
complejas para el ejercicio de su autoridad (Comisin Europea, 2005).
El principio de su aplicacin se basa en que en la globalizacin, el gobierno no
es el nico que gestiona los programas pblicos. Esto no significa desconocer
la diversidad y hasta el conflicto de intereses entre los actores del mundo de los
negocios y de la sociedad civil.
Al aceptar los grados de autonoma y libertad de las diferentes partes y reconocer
la necesidad de la interdependencia se entra en el terreno de la cooperacin para
la definicin y realizacin de los intereses generales; en ese camino, los arreglos
se pueden plasmar en polticas pblicas que puedan entrar a la agenda de las
diferentes instancias con la debida legitimidad.
La nueva gobernanza no elimina las formas de gobernacin burocrticas
ni gerenciales de las etapas recientes, ms bien convive con ellas al aceptar la
centralidad del Estado; en todo caso, la nueva gobernanza coadyuva con su
construccin a impulsar el cambio de estructuras a formas ms flexibles,
demandar funcionarios y gerentes profesionalizados en el manejo de relaciones
intergubernamentales e interinstitucionales, invita a pasar de la planeacin
tradicional a la de visin estratgica del futuro, a gestionar el conflicto de
intereses y construir consensos a travs de la organizacin de espacios pblicos
164
para la deliberacin basados en normas y procedimientos aceptados por todos,

intercambiar informacin, comunicarse mejor, actuar con transparencia y rendir
cuentas en todas las direcciones.
Con lo anterior se busca retroalimentar la confianza en las estructuras de
interdependencia; as, los intereses generales se van componiendo en procesos
de conflicto, negociacin y consensos entre los diversos actores involucrados; por
eso, el gran desafo de las reformas administrativas de hoy es reestructurar las
responsabilidades, tareas y actividades en base a la integracin y la diferenciacin
de inquietudes e intereses de y entre los actores.
La nueva gobernanza, a travs de redes, se adapta mejor al contexto socio-econmico
actual, caracterizado por cambios tecnolgicos rpidos, fragmentacin de las
estructuras institucionales, problemas de poltica interconectados y complejos
(Comisin Europea, 2005).
Ms all de la crtica que se le pueda hacer a la eleccin de la racionalidad
procedimental, en la nueva gobernanza la aplicacin cuidadosa es especialmente
relevante en situaciones de interaccin intensa, pues la consecucin de resultados
depende de la negociacin entre las diferentes partes afectadas y de la aportacin de
informacin que fluye en todos los sentidos. Los actuales estados de bienestar no
son ms el producto de burocracias actuando legal e imparcialmente, orientadas
por el paradigma puro de la opcin racional weberiana.
Por el contrario esos estados son una construccin institucional resultante de
muchos conflictos y pactos de alcance productivo y distributivo entre los actores
sociales y polticos diseminados por extensas regiones metropolitanas, donde
viven, trabajan, tienen sus negocios y forman sus patrimonios; esos son los
protagonistas de la nueva gobernanza.
En la real politik los gobiernos metropolitanos se ven envueltos en la relacin
potencialmente conflictiva entre la democracia y la nueva gobernanza; por lo
tanto, en cada situacin concreta pueden optar entre varias decisiones:
1. No incorporarse a las redes e imponer sus ideas y objetivos a los actores
que participen.
2. Incorporarse a las redes y utilizar frmulas de cooperacin con el resto de
los actores.
165
3. Adoptar el papel de gestor de las redes, facilitando los procesos de interaccin

entre los actores y, en caso de bloqueo o estancamiento, reimpulsar los
procesos a travs de la mediacin y el arbitraje.
4. Construir redes y mantener la estabilidad y seguridad a travs de su especial
autoridad (Prats, 2005: 72).
Hay que hacer notar que no toda la nueva gobernanza es democrtica. Un mero
patriarcado entre sector pblico y privado puede construir nueva gobernanza,
sin embargo, no ser democrtica sino en la medida que los intereses sociales
tengan oportunidad efectiva de organizarse, informarse y participar en la
interaccin decisiva.
El ninguneo de grupos de inters significativos pone en riesgo de deslegitimacin
o desafeccin democrtica y entonces el conflicto entre nueva gobernanza y
democracia est servido. El ideal democrtico exige la inclusin simtrica de
todos los intereses concernidos en cada poltica pblica.
Todo esto forma parte del anlisis axiomtico de la nueva gobernanza, en donde se
consideran los valores y principios que la motivan, aunque en su anlisis poltico
Kicker ha identificado cuatro crticas importantes:
1. El gobierno puede desatender el inters general al asumir compromisos
con grupos especficos y particulares, aun cuando stos tengan su origen
en la sociedad civil.
2. Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones
polticas al darle tanto peso a la diversidad de intereses dispersos.
3. Los procesos decisivos pueden no ser tan transparentes y hacer
imposible determinar quin es responsable de qu accin a la hora de la
implementacin.
4. La intervencin parlamentaria y de los rganos de autoridad representativa
es escasa, lo que plantea un dficit democrtico grave, sobre todo en regiones
metropolitanas en donde el tema de las soberanas estatales y las autonomas
de los gobiernos locales es delicado (Kicker, citado en Prats, 2005: 73).
Por el contrario, en favor de impulsar la nueva gobernanza hay que hacer nfasis
en aspectos positivos que estn justificando su prctica y extensin en todos los
niveles de gobierno y organizaciones del sector privado y de la sociedad civil:
166
1. Las polticas se enriquecen con la informacin, el conocimiento y la

colaboracin de los diversos actores.
2. Las polticas alcanzan una mayor aceptacin y legitimacin social
consiguiendo una ejecucin menos costosa y ms efectiva.
3. La participacin interactiva y simtrica al involucrar intereses y valores
diversos favorece el principio democrtico.
4. Las redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos
metropolitanos, incrementando su efectividad y eficacia.
5. Las redes reducen los costes de transaccin en situaciones conflictivas y
de toma de decisin compleja en contextos metropolitanos y reequilibran
las asimetras de poder al aportar canales de influencia ms all de las
estructuras formales.
6. Las redes incrementan el capital humano y social en las regiones
metropolitanas (Cerrillo, en Prats, 2005: 72).
Finalmente lo que podemos puntualizar es que la nueva gobernanza ha avanzado
en las ciudades europeas gracias a la aplicacin de por lo menos cinco principios:
Apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia [] Su aplicacin
tambin est a su vez reforzando los principios de proporcionalidad y subsidiaridad
en los gobiernos, pues en ltima instancia, la gobernanza no es sustituta del
gobierno, ms bien es una forma de gobernacin que le agrega legitimidad a la
autoridad democrtica (Comisin Europea, 2005).
Austria, Blgica, Holanda, los pases escandinavos y, en menor medida, Alemania

y Francia, se han caracterizado por tener unas relaciones entre el Estado y la
sociedad altamente medidas por una gran diversidad de arreglos corporativos.
Los empresarios y dems grupos de inters organizados, los sindicatos, y las
organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los
mbitos del proceso formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.
COORDINACIN Y GOBERNANZA
Sorprendentemente, a pesar de que el concepto de coordinacin ha sido muy utilizado en el mbito de la administracin pblica, no ha sido definido con claridad,
pues a pesar de la importancia que reviste en la prctica y el papel clave que desempea, no existe consenso en cmo se entiende ni de cmo ponerlo en prctica.
167
Algunos especialistas lo entienden como producto necesario de la divisin del

trabajo cuando sta se da en organizaciones complejas y jerrquicas, por lo que
debe haber necesariamente superiores y subordinados.
Bajo otras circunstancias un plan se puede llevar a cabo en coordinacin entre
pares, de tal manera que todos trabajan y actan en funcin de un objetivo
comn. El problema es que en organizaciones en redes organizacionales es raro
encontrar casos puros, ms bien siempre se registran fuertes jaloneos entre los
actores para definir quin comanda (Guilick, 1999: 194).
Lo cierto es que el concepto de coordinacin est muy ligado a otros como la
interdependencia, sobre todo cuando se tienen que tomar decisiones conjuntas;
los de cooperacin y colaboracin, cuando los trabajos y acciones quedan
superpuestos entre varias unidades y van orientadas en el mismo sentido; los de
diferenciacin e integracin, que ponen atencin a la cadena vertical de control
de las diferentes unidades de una misma organizacin y en la divisin horizontal
de funciones entre los individuos o unidades organizacionales; por ltimo, el
de sinergia, que sugiere la accin conjunta de dos o ms agentes cuyo efecto
combinado es mayor que la simple suma de los esfuerzos de cada una de las
partes (Covarrubias, 2006: 68-76).
Siguiendo esta lnea de interpretacin, es muy frecuente utilizar el trmino
de coordinacin, para describir aquellas acciones en las que se da un proceso
voluntario de cooperacin y colaboracin entre individuos y organizaciones
gubernamentales con atribuciones y jurisdiccin claramente establecidas con
el fin de intercambiar informacin, establecer una visin conjunta sobre algn
problema y realizar acciones conjuntas; la discrepancia empieza cuando se trata
de darle significado a la interpretacin de cmo o quin coordina.
Hasta hace poco tiempo, con el creciente inters de las alianzas estratgicas
entre dependencias y el reconocimiento tardo del aporte que efectan las redes
inter-organizacionales bien desarrolladas, fue que comenz a prestarse atencin
a la coordinacin, (Metcalfe, 1996: 243) y ltimamente, por el atractivo generado a partir de las complejas redes de relaciones intergubernamentales vinculadas con la nueva gobernanza entre los pases miembros de la UE o de otros
organismos multilaterales.
168
Por lo anterior es importante, sobre todo en las experiencias relacionadas con

regiones metropolitanas, identificar al menos las tres fuentes de coordinacin
presentes en la mayora de los casos:
1. Una de las autoridades tiene mayor poder que el resto.
2. Existen rganos consultivos para aumentar la comunicacin entre las
diferentes unidades administrativas.
3. Algunas funciones especficas son manejadas a nivel metropolitano por
dependencias gubernamentales de gran escala (Ward, 1996: 63-64).
En las instancias intergubernamentales en donde se genera el fenmeno de
descoordinacin, el problema tiene tres dimensiones:
1. En el nivel de coordinacin intraorganizacional.
2. En el nivel de coordinacin intergubernamental bilateral.
3. En el nivel de coordinacin multilateral.
La fuente de esta descoordinacin encuentra su origen en el diseo de las leyes,
la manera en cmo las interpretan los actores a la hora de ejercer sus funciones
y la competencia partidista generada por las posibilidades de alternancia en el
poder (Umaa, 2001: 22).
De hecho la coordinacin surge donde la fragmentacin administrativa y la
descoordinacin reinan y sta es producto de la proliferacin de unidades polticoadministrativas, el traslape de funciones y responsabilidades, la existencia de
distritos especiales que sectorizan la accin pblica o territorios de jurisdiccin de
diferentes instancias pblicas y la extensin de una regin metropolitana.
La coordinacin aparece, entonces, con la finalidad de dar orden y coherencia
entre las disposiciones y acciones de las distintas instancias de gobierno, estando
de por medio la adecuada comunicacin de informacin, propsitos, fines y
misin, incluso entre actores no gubernamentales.
La coordinacin resulta una iniciativa gubernamental que responde a la
conflictividad social en el marco de un sistema poltico caracterizado por la
administracin del conflicto, a travs de diferentes mecanismos. Por ello,
tambin es importante la concertacin, la consulta y la participacin que
los organismos deben establecer en su entorno para el cumplimiento de sus
funciones y atribuciones.
169
Desde los textos anglosajones el problema de la fragmentacin administrativa se

ve en dos perspectivas antagnicas: 1. La que la considera como un indicador de
caos patolgico para las estructuras organizativas del gobierno, o 2. La que la ve
como signo de algo ordenado y saludable que favorece la competencia entre las
dependencias gubernamentales para ofrecer mejores bienes y servicios, promueve
la responsabilidad de los funcionarios y facilita la eleccin pblica (rational choise).
En cambio el enfoque de la opcin racional, acepta el reto de la complejidad
administrativa opta por las modalidades ms descentralizadas y hacia unidades
territoriales con una lgica sectorial de gobierno, todo ello bajo el principio de
transparencia y rendicin de cuentas y con amplios procesos democratizadores y
participativos (Umaa, 2001: 10-14).
Coordinacin significa entonces, que las partes de un sistema trabajan ms
eficiente, fluida y armoniosamente que cuando sta no se produce. El espritu
de la coordinacin no significa nueva gobernanza, pero es una condicin para que
sta se d; es el trabajo de conjunto en una compleja red de actores pblicos y
privados con diferentes niveles de autonoma y legitimidad, pero que llegan a
acuerdos para hacer algo que los afecta en comn; de ah se deriva la necesidad de
la divisin organizacional del trabajo, reforzada por la especializacin profesional.
Aun as puede afirmarse que la coordinacin no impide, frustra o niega las
actividades de las diferentes unidades que componen el sistema y, en cambio,
genera condiciones para que la nueva gobernanza encuentre terreno propicio para
su emergencia. De esa manera, el todo se desempea mejor que la suma de las
partes o por lo menos disminuye la disgregacin y la fragmentacin, abre canales
para la cooperacin, la colaboracin entre los diferentes agentes y se da en mejores
condiciones la sinergia (Metcalfe, 1996: 243).
ZMVM: DE LA COORDINACIN METROPOLITANA A LA NUEVA
GOBERNANZA
La dimensin metropolitana de la Ciudad de Mxico14 y su ubicacin geogrfica

en una cuenca cerrada de la meseta central del pas, inclina a pensar en ella como
en una unidad funcional en donde las fronteras entre el Distrito Federal (DF) y
La Ciudad de Mxico es una megalpolis con externalidades intensas y complejas que van ms
all de la corona metropolitana formada por las cinco capitales estatales que la circundan, pero en
este trabajo nos referiremos nicamente a la ZMVM que contempla a los 59 municipios del Estado
de Mxico conurbados con el Distrito Federal.
14
170
los municipios conurbados se difuminan, pero esta megalpolis ha mostrando

enormes dificultades polticas y administrativas para desarrollar un rgimen
institucional integral y capaz de ejercer un pilotaje eficiente para la regin.15
Con ms de 21 millones de habitantes, ocupando oficialmente hasta 2007, dos
entidades federativas con una pluralidad de partidos alternndose y cohabitando
en sus 75 gobiernos locales, a la Ciudad de Mxico,16 hay que agregarle un sistema
poltico-administrativo altamente centralizado, primero por el presidente de la
repblica, luego por el jefe de gobierno del Distrito Federal y finalmente tambin
por el gobierno del Estado de Mxico (Rosique, 2005: 129-145).
El rgimen municipal del Distrito Federal, derogado en 1928,17 fue la pieza clave
para eliminar cualquier barrera poltica que impidiera que el Presidente tuviera su
control. An hoy, despus de la transicin democrtica y de la descentralizacin
hacia los poderes de la ciudad, el gobierno federal mantiene facultades importantes
repartidas entre distintas instancias. En caso de que hubiera prosperado el proyecto
de reforma poltica impulsada por la cmara de diputados en 2002, el DF estara
homologado a las 31 entidades federativas.
El sistema de coordinacin metropolitana inici con la creacin de la Comisin de
Conurbacin del Centro del Pas en 1978; despus de 12 aos de una existencia
intrascendente fue extinguida. Aunque aquella experiencia fue apoyada por el
Presidente, por diversas razones, aquel primer proyecto gubernamental fracas
despus de varios intentos infructuosos de reunir a un pleno ms o menos grande
(100 miembros) formado por altos y medianos polticos y funcionarios que tenan
injerencia sobre la regin central.
En la mayora de las metrpolis hay una contradiccin entre su territorio funcional en constante
expansin y el territorio institucional obedeciendo a fuerzas centrpetas histricas, sobre todo en
el caso del DF, donde el centralismo fue exacerbado; la inteligencia humana ha demostrado que
esta contradiccin no es producto de una complejidad indescifrable; ms bien se trata de una
perversidad calculada convertida en sistema poltico dominante, en provecho de ciertos poderes
fcticos (Jouve y Lefvre, 2004: 12).
15
De las 8 leguas a la redonda que tuvo la ciudad desde tiempos coloniales, aprovechando la
creacin del estado de Morelos en 1847, el DF creci en nmero de municipios y territorio, ambas
acciones realizadas en detrimento del territorio original del Estado de Mxico.
16
Forma antigua y universal de democracia comunitaria que permite ejercer el poder soberano de
sus ciudadanos y los corresponsabiliza en todo lo referente a su propio desarrollo local.
17
171
A partir de los aos noventa el modelo metropolitano de gestin se fue deslizando

hacia la modalidad de comisiones metropolitanas especializadas y acotadas en
facultades y limitadas geogrficamente a las 16 delegaciones del DF y entre 27 y
33 municipios.18
En la actualidad hay 10 organismos que son:
1. Comisin Metropolitana de Agua y Drenaje, 1994.
2. Comisin de Metropolitana de Seguridad Pblica y Procuracin de
Justicia, 1994.
3. Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad, 1994.
4. Comisin de Lmites, reactivada en 1994.
5. Comisin Metropolitana de Proteccin Civil, 1999.
6. Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos, 1995.
7. Comisin Ambiental Metropolitana, 1996.
8. Comisin para el Tratamiento y Disposicin de Desechos Slidos, 1996.
9. Comisin Ejecutiva de Coordinacin Metropolitana, 1998.19
10. Fondo Metropolitano, 2006.
Como correspondencia para dar seguimiento a las recomendaciones de estos
organismos, los gobiernos del Estado de Mxico y del DF crearon sendas
unidades: la Coordinacin General de Asuntos Metropolitanos del gobierno del
Estado de Mxico, despus elevada al rango de Secretara General de Asuntos
Metropolitanos y en el gobierno del Distrito Federal, la Subsecretara de Asuntos
Metropolitanos y Delegacionales.
Hasta 1997, las nuevas comisiones metropolitanas realizaron operaciones
dominadas por el gobierno federal con modestos avances de gestin en materia
de transporte pblico y ambiental, pero una vez que avanz el pluripartidismo, la
El radio mayor de 59 municipios slo es considerado desde 1998 por la Comisin Metropolitana
de Asentamientos Humanos de la SEDESOL para efectos de planeacin indicativa sobre uso del
suelo, reservas territoriales, asentamientos y megainfraestructuras.
18
Es un rgano superior colegiado y bilateral que surge por convenio entre el gobierno del DF
y el gobierno del Estado de Mxico para darle integracin al trabajo de las otras comisiones
metropolitanas; sus principales facultades son: proponer ante los congresos locales las resoluciones,
programas y proyectos en materia metropolitana para su ratificacin. Su presidencia es conjunta y
cuenta con un secretariado conjunto y un consejo tcnico que acuden a las reuniones de trabajo del
pleno y del pleno ampliado a las que se suman presidentes municipales y delegados y a las sesiones
pblicas del pleno a las que podrn asistir informadores pblicos e invitados. Durante los gobiernos
de Lpez Obrador y Montiel no oper con regularidad (CECM, en COMETAH 1998: 1-12).
19
172
alternancia y la cohabitacin, su funcionamiento y operacin se fueron deslizando

hacia formas menos verticales, aunque ms conflictivas y competitivas, influidas
por los problemas de la arena poltica.20
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) cuenta con facultades
limitadas; el gobierno del Distrito Federal tiene control del cuerpo de bomberos y
del Sistema de Transporte Colectivo Metro; adems cuenta con un subsistema de
salud pblica complementario, pero el jefe de la polica y el procurador de justicia
siguen siendo designados por el presidente de la repblica a propuesta del jefe de
gobierno del DF; el sector educativo relacionado con educacin bsica y media
bsica est en proceso de descentralizacin del gobierno federal hacia el gobierno
del D.F., aunque las negociaciones siguen estancadas por temas financieros y
sindicales (Rosique y Gngora, 2008).
Ya en funcionamiento, la correlacin de fuerzas y los problemas de la arena
poltica complican las actividades al interior de los grupos de trabajo de cada
comisin, por lo que la gestin metropolitana ha estado entrampada en un
campo minado de relaciones muy conflictivas e ineficaces entre funcionarios y
polticos de los dos gobiernos estatales, situacin que se ha traducido, al menos
hasta antes de 2007, en pobres resultados y graves problemas para la integracin
de la ZMVM. Hay que reconocer que la creacin del Fondo Metropolitano
Federal y la publicacin de sus reglas de operacin han puesto en otra dimensin
los niveles de cooperacin para la planeacin de algunos de los proyectos de
infraestructuras y servicios prioritarios.
En la ltima dcada las nueve comisiones han funcionado heterognea e irregularmente, lo que ha hecho de la regin una zona a la baja en los ndices de desarrollo
humano, calidad de vida,21 bienestar social22 y competitividad internacional.
20
El PRD lleg al gobierno del DF a partir de 1997 con alternancia en algunas delegaciones; el PAN
lleg al gobierno federal a partir de 2000, con poca influencia en la capital nacional y un congreso
federal con mayora relativa prista; mientras tanto, el PRI se ha mantenido en el gobierno del
Estado de Mxico, pero con alternancia constante en los municipios conurbados.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud la calidad de vida es la percepcin que un individuo

tiene de su lugar en la existencia, en el contexto de la cultura y del sistema de valores en los que
vive y en relacin con sus objetivos, sus expectativas, sus normas, sus inquietudes. Se trata de
un concepto muy amplio que est influido de modo complejo por la salud fsica del sujeto, su
estado psicolgico, su nivel de independencia, sus relaciones sociales, as como su relacin con los
elementos esenciales de su entorno (Wikipedia, 2006).
21
Se entiende como bienestar social al conjunto de factores que participan en la calidad de vida de la
persona y que hacen que su existencia posea todos aquellos elementos que den lugar a la tranquilidad
22
173
La Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos de la SEDESOL tiene

alcances en materia de planeacin territorial; es un organismo con miembros
designados por los poderes ejecutivos federal y locales; a partir del ao 2000 los
grupos tcnicos avanzaron en planes y proyectos de los que han surgido consensos,
pero sin que se materialicen en obras metropolitanas.
La Comisin Ambiental Metropolitana tiene algunas funciones ejecutivas y
regulatorias que se relacionan con el monitoreo de los contaminantes en el Valle
de Mxico y con la regulacin de los centros de verificacin vehicular para el
programa Hoy no circula;23 pero cuando se dan los conflictos de arena poltica por
asuntos electorales, los gobiernos aplican acciones unilaterales.
La Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad cumple funciones
regulatorias relacionadas con las lneas de transporte pblico y concesionado, sobre
todo, en lo que respecta a las rutas que traspasan los lmites entre municipios y
delegaciones; su consejo se reune frecuentemente, sin embargo, no se han podido
establecer acuerdos duraderos que le den solucin integral a los problemas de
vialidad y transporte en la zona conurbada.
Los reportes generales de estudios sobre las otras comisiones dejan ver que
sus reuniones y avances son espordicos y de poca repercusin; por ejemplo
la Comisin de Agua y Drenaje del rea Metropolitana se ha reunido en tres
ocasiones y el abasto de agua que proviene del Estado de Mxico se resuelve desde
instancias federales.
La Comisin Metropolitana de Proteccin Civil ha sido ms efectiva en sus
funciones; su consejo se ha reunido en 22 ocasiones para plantear estrategias de
prevencin a los daos que ocasionan los siniestros naturales en zonas compartidas
de riesgo.
y satisfaccin humana. El bienestar social es una condicin no observable directamente, sino que es
a partir de formulaciones como se comprende y se puede comparar de un tiempo o espacio a otro.
Aun as, el concepto de bienestar posee una importante carga de subjetividad (Wikipedia, 2006).
Se entiende por ambiente el entorno o suma total de aquello que nos rodea y que afecta y
condiciona especialmente las circunstancias de vida de las personas o la sociedad en su conjunto.
Comprende el conjunto de valores naturales, sociales y culturales existentes en un lugar y un
momento determinado, que influyen en la vida del hombre y en las generaciones venideras. Es
decir, no se trata slo del espacio en el que se desarrolla la vida sino que tambin abarca seres vivos,
objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, as como elementos tan intangibles como la
cultura (Wikipedia, 2006).
23
174
Por su parte, la Comisin Metropolitana de Seguridad Pblica y la Procuradura

de Justicia, presionadas por los altos ndices de criminalidad y la lgica de operacin territorial de la delincuencia, se han mostrado ms abiertas a la colaboracin,
llevando a cabo 25 reuniones de su consejo.
La Comisin de Lmites, activada en 2004, slo se ha reunido el da de su
instalacin sin dar a conocer resultados sobre su temtica.
En 1998 se convino crear la Comisin Ejecutiva de Coordinacin Metropolitana
entre los dos gobiernos que se comprometieron con un programa para resolver
la mayora de los problemas planteados desde las otras comisiones, sin embargo,
aunque el presupuesto transexenal fue aprobado por la Cmara de Diputados en
ese mismo ao, con las campaas electorales de 2000 todo se detuvo.
Esta comisin no se volvi a reunir, pues la llegada de Arturo Montiel (PRI) al
gobierno del Estado de Mxico y la de Andrs Manuel Lpez Obrador al del DF
(PRD), influy para que las luchas polticas y los procesos electorales intermedios
(2002 y 2003) por los municipios, las delegaciones y las diputaciones locales y la
presidencia de la repblica (2006) tuvieran prioridad por encima de la gobernanza
metropolitana.
Esta situacin imper hasta la llegada de Enrique Pea Nieto al gobierno del
Estado de Mxico y Alejandro Encinas al del DF, a mediados de 2005. A partir
de entonces se restablecieron los contactos y se reactiv la Comisin Ejecutiva
de Coordinacin Metropolitana, echando a andar varios programas conjuntos,
aunque los municipios y las delegaciones se quedan afuera de las negociaciones,
por no tener facultades de rango metropolitano.24
En la experiencia mexicana no se contempla alguna reforma institucional que
trastoque el orden territorial, como ocurri en Europa; ms bien, desde los
primeros tiempos, la estrategia se ha centrado en la coordinacin entre instancias
gubernamentales, como una forma limitada de gobernanza.
Los mismos alcaldes y delegados sealaban que la falta de consensos convierten en tierra de
nadie la franja fronteriza entre entidades, pues aunque la Comisin Ejecutiva de Coordinacin
Metropolitana tiene detectados 13 puntos conflictivos a lo largo de los 173 kilmetros de colindancia
en los que se padece ms de un problema de difcil solucin, la lgica de la gestin territorial es
de adentro hacia fuera y siempre se dejan para el ltimo las zonas limtrofes (Rosique, 2003: 282).
24
175
Esto significa que ningn actor importante ve con buenos ojos darle rango
poltico-administrativo a la ZMVM. Adems se tendra que poner en duda si
los sistemas polticos que la rigen son democrticos, pues en el accionar de las
comisiones los actores econmicos y sociales, prcticamente quedan fuera de la
toma de decisiones; adicionalmente sus integrantes son designados y removidos
a voluntad del gobernante en turno, cosa que hace muy inestable la actividad de
los grupos de trabajo que se forman a su interior.
Lo ms relevante en los ltimos aos fue el acuerdo por el que se cre el Fondo
Metropolitano, con recursos de los gobiernos subnacionales y con una aportacin
del gobierno federal; sin embargo lo limitado del techo presupuestal (7, 500 millones de pesos en 2008) no permite atender los temas de las grandes infraestructuras en materia de agua, energa, contaminacin ambiental, comunicaciones y
transporte pblico; aun as, por el momento, se trata de un avance que muestra
voluntad entre actores fundamentales que est cambiando el paradigma de la
planeacin metropolitana.
REFLEXIONES FINALES
1. La nueva gobernanza se est convirtiendo en una forma de gobernacin

que genera ms consenso, legitimidad, calidad direccional y aprobacin de
resultados en las metrpolis que la practican.
2. Aunque la nueva gobernanza hace ms compleja la gestin metropolitana
y obliga a los gobiernos a operar en los lmites de la legalidad constitucional e
incluso estar en peligro de alejarse del inters pblico y actuar sin la suficiente
transparencia, su prctica, al ser incluyente y atender a la diversidad de intereses,
termina logrando resultados satisfactorios para los actores involucrados al
margen de los rgidos controles burocrticos.
3. La globalizacin est impulsando nuevas modalidades de gestin,
de tal manera que el Estado se ha tenido que reformar incesantemente,
descentralizando su poder y sus recursos hacia los gobiernos locales y otras
instancias pblicas, privadas y sociales, para que sean stas las que respondan
a la demanda de competitividad y complementariedad de las regiones, a travs
de un modelo de gobernacin en el que la nueva gobernanza est desplazando
o conviviendo con las formas tradicionales de gobierno burocrtico-gerencial.
4. En Europa las ciudades han visto muy reforzado el modelo de gobernacin
interactivo que permite la convivencia entre varios niveles de gobierno,
reduce la fragmentacin de las polticas pblicas y hace ms democrticos los
176
procesos de decisin, adems de que en esos procesos tambin se encuentran

representados todos los sectores.
5. La coordinacin metropolitana en la ZMVM ha tenido logros limitados,
ya que se basa en relaciones gubernamentales jerrquicas que son conflictivas,
fragmentadas y de bajo perfil constitucional. Lo mucho que se deja de hacer
desde sus comisiones metropolitanas, se hace de manera unilateral, de ah que
los resultados son imprevisibles para todos.
6. Impulsar cambios institucionales no es una cuestin secundaria para las
ciudades, pues el gobierno y todo lo que representan las formas de organizacin
del Estado son una potencia que les aumenta competitividad y productividad.
7. Cuando las reformas institucionales se hacen con tiempo, de manera
consensuada y democrtica y los organismos reguladores y ejecutores creados,
operan de manera incluyente y con eficacia las polticas pblicas; entonces las
ciudades se hacen competitivas, aumentan su legitimidad y calidad de vida.
8. Cada ciudad se desliza hacia cierta modalidad de gestin; unas se inclinan
por el modelo de coordinacin metropolitana, otros por el asociacionismo
entre municipios metropolitanos, mientras que otros reorganizan los territorios
para crear gobiernos metropolitanos intermedios; ninguno es mejor que otro,
pero los resultados pueden darles mayor legitimidad poltica y eficacia en los
resultados.
9. Cada modalidad encuentra resistencias y problemas a la hora de la
implementacin de las polticas, pero en el devenir, cada una va dejando
evidencia de su eficiencia. Lo cierto es que llevar y traer modelos y soluciones
de una ciudad a otra no siempre resulta factible ni ofrece los mismos resultados;
cada ciudad est inmersa en su propio sistema poltico y constitucional que es
nico.
10. Dada la ausencia de un cambio institucional orientado a fortalecer la
idea de regin, el caso mexicano ha optado por el modelo de coordinacin
metropolitana entre los gobiernos constitucionalmente establecidos, razn por
la cual el rgimen institucional metropolitano opera a partir de Comisiones
Metropolitanas especializadas y muy limitadas en facultades y atribuciones.
11. Este sistema se puede considerar dbil e ineficiente, con resultados muy
pobres, debido a lo limitado de los recursos con los que cuenta el Fondo
Metropolitano, a la competencia poltica entre los actores y por su exposicin
a los conflictos sistmicos del capitalismo perifrico.
12. En la Ciudad de Mxico los asuntos metropolitanos ms urgentes se
resuelven aisladamente desde las fragmentadas y sectorizadas instancias
federales, de los gobiernos subnacionales y muy limitadamente por parte de
177
los gobiernos municipales; cada cual de manera unilateral imprime su sello

patrimonialista a sus acciones.
13. El sistema de coordinacin en algunos momentos muestra signos de
eficiencia cuando la voluntad de los actores se activa motivada por expectativas
coyunturales; de ello se pueden obtener aprendizajes valiosos en materia de
gestin regional, sin embargo, la debilidad constitucional de las comisiones
metropolitanas y la ausencia de un sistema de transparencia y rendicin de
cuentas a la ciudadana, hace que los resultados queden a la deriva.
14. Entre coordinacin metropolitana y nueva gobernanza hay vnculos
significativos, siempre que de la primera se generen acuerdos con la inclusin
de otros actores ms all del gobierno, de otra manera el inters pblico
queda al margen y convierte a la coordinacin en una simple estrategia de
asociacin coyuntural y poco estable que no se ajusta a los principios de la
nueva gobernanza.
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181
El redescubrimiento del papel de la burocracia

en el modelo de gobernanza
Miguel Moreno Plata
INTRODUCCIN
En la teora de la administracin pblica contempornea coexisten diversos

enfoques, de los cuales sobresalen los paradigmas burocrticos y los llamados
modelos posburocrticos, entre los que se encuentran la Nueva Gestin Pblica
(NGP) y la gobernanza.
La mayora de estos aportes tericos se presentan como un proceso cognoscitivo
de naturaleza lineal, es decir, su adopcin presupone la exclusin de los modelos
anteriores. En otras palabras, la superioridad paradigmtica de estos enfoques
emergentes se da como un hecho frente a los modelos clsicos. De ah que su
adopcin acrtica resulte discutible, principalmente en los pases en desarrollo, en
donde la realidad de la administracin pblica se caracteriza fundamentalmente
por un escaso desarrollo de la organizacin burocrtica. En este contexto,
se plantea la necesidad de explorar caminos alternos a los desarrollos tericos
provenientes de los pases industrializados.
En esta tesitura coincidimos con aquellos pensadores como Olsen (2005)
cuando abordan lneas de investigacin que tienen como objetivo bsico el
redescubrimiento del anlisis weberiano en el contexto de las sociedades modernas,
lo que implica la reconciliacin de las lgicas y principios fundamentales de los
paradigmas ms trascendentales de la administracin pblica contempornea
El redescubrimiento del papel de la burocracia en el modelo de gobernanza
burocrtico, (NGP) y gobernanza a travs de la construccin de un gran marco

terico para las sociedades del primer cuarto del siglo XXI. El autor tambin nos
advierte acerca de un error bastante recurrente en la evolucin de las principales
teoras de la administracin pblica, toda vez que se suelen analizar los nuevos
paradigmas en trminos de un desarrollo lineal, lo que implica la superacin
absoluta de los avances tericos precedentes, cuando quiz lo ms recomendable
sea repensarlo como procesos contradictorios, cclicos, esto es, con retrocesos,
rupturas y transformaciones.
As, nuestra hiptesis principal es la siguiente: el desarrollo de los paradigmas
emergentes en la administracin pblica contempornea se encuentra condicionado por las limitaciones derivadas de la racionalidad burocrtica y sus principales dicotomas, tales como la oposicin democracia/eficacia. La hiptesis secundaria: estas dicotomas no son exclusivas del modelo burocrtico sino que las
mismas trascienden hacia los paradigmas posburocrticos, incluyendo al modelo
de gobernanza.
De esta manera, las preguntas centrales de esta investigacin son: desde la
perspectiva de las principales dicotomas del modelo burocrtico cules son
las principales limitaciones de los paradigmas posburocrticos? cmo influyen
dichas dicotomas en el desarrollo y posibilidades del modelo de gobernanza?
A partir de una de las principales dicotomas del modelo burocrtico, es decir, la
oposicin democracia/eficacia, la teora de la administracin pblica se desarrolla
bsicamente a partir de dos posturas contrapuestas, por un lado, se encuentra el
discurso de la cientificidad de las acciones del gobierno, es decir, la bsqueda de
la eficacia y la eficiencia; y por el otro, el enfoque relativo a la preocupacin por
la capacidad de control de tales acciones, derivado del carcter democrtico de las
sociedades modernas. As, en el debate acadmico actual, existe una diversidad
de enfoques que, desde diferentes perspectivas, defienden o rechazan algunos
de estos dos aspectos centrales de la teora a partir de dos extremos analticos:
la eficiencia o la legitimidad democrtica; con ello surgen tambin dos lneas
argumentales principales, es decir, los que buscan la legitimidad para la accin
y los que buscan la racionalidad en la accin (Ramrez de la Cruz y Ramrez
Macas, 2010: 110, 116).
En este contexto, otro referente fundamental son los modelos tericos hbridos. La
perspectiva del hibridismo se desarrolla a partir de un conjunto de proposiciones
fundamentales. La proposicin central es que la efectividad de las administraciones
184
Miguel Moreno Plata
pblicas depende del hibridismo, esto es, de un equilibrio integrado entre

modelos diferentes (y a veces contradictorios). Para algunos autores estos modelos
son el resultado de la integracin de diversos elementos como la capacidad
burocrtica (jerarqua, formalidad, etctera), las seales de mercado (que dan
cuenta de la relacin entre los costos y los beneficios, facilitando la asignacin
eficiente de recursos) y la participacin democrtica para asegurar que las polticas
pblicas reflejen las necesidades reales del ciudadano comn, y que los procesos
administrativos sean transparentes y responsables (Evans, 2003: 2).
Por otra parte, tambin es preciso reconocer que en la era moderna la burocracia
sigue siendo una pieza elemental en la configuracin de la administracin estatal.
Lo anterior refuerza la tesis weberiana en el sentido de considerar a la burocracia
como algo (an) inevitable, pues en su anlisis, Weber no hall evidencia histrica
acerca de alguna burocracia que hubiese sido destruida, salvo en contextos de
una decadencia general. Lo anterior conlleva el reto de resolver la cuestin
paradigmtica de hallar el equilibrio adecuado entre la capacidad administrativa
y el control democrtico (Lynn, 2004:124 y 25) lo que resulta aplicable para el
modelo de gobernanza, cuyo eje central de anlisis es precisamente la participacin
democrtica de la ciudadana en las polticas.
En este contexto es preciso reconocer que, de entrada, cualquier paradigma
alternativo se enfrenta al reto de la complejidad conceptual. As, el modelo de
gobernanza slo puede entenderse a plenitud a travs del anlisis de categoras
tales como eficacia, eficiencia y democracia, las primeras delineadas en buena
medida en los contornos del paradigma burocrtico, y la tercera reacuada en el
marco del modelo de gobernanza.
En este sentido, la argumentacin central de este estudio se desarrolla, en buena
medida, a partir de la exploracin de los principales puntos de encuentro entre el
paradigma burocrtico y el modelo de gobernanza, considerando que en muchos
aspectos se trata de paradigmas complementarios ms que excluyentes.
LOS PRINCIPALES REFERENTES DEL PARADIGMA BUROCRTICO. EL
SIGNIFICADO DE LA BUROCRACIA
En este estudio nos enfocaremos al anlisis del modelo burocrtico de Weber,

centrado en la sociologa de la dominacin teorizada por este gran pensador
alemn. Este paradigma tradicional forma parte de lo que se conoce como enfoque
clsico de la administracin pblica; sin restar importancia a las aportaciones de
185
Wilson acerca de la ya clsica distincin entre poltica y administracin.1 Adquiere

particular relevancia para este estudio en razn de que forma parte de uno de los
pilares centrales de la teora de la administracin contempornea: el relativo a
la dicotoma poltica-administracin, el cual se traduce en la ya tambin clsica
antinomia democracia/eficiencia (Carrillo, 2004: 24).
Hablar de burocracia es referirse a un concepto polismico. A menudo se le
emplea como una expresin peyorativa o como una etiqueta para designar a
cualquier organizacin pblica o, simplemente, cualquier organizacin formal a
gran escala (Olsen, 2005: 1). Por esta razn, una tarea primigenia es su precisin
conceptual, a travs de algunas aproximaciones.
En este trabajo utilizaremos tres connotaciones fundamentales para establecer
algunos de los principales referentes del citado paradigma. La primera acepcin es
la de una organizacin con ciertos atributos especficos: formalizada, jerarquizada,
especializada, divisin funcional de trabajo, jurisdiccin delimitada, actuacin
estandarizada e impersonal. En segundo lugar, la burocracia implica la existencia
de un personal con un servicio profesional de carrera, soportado en un sistema
meritorio. En tercer lugar, tambin presupone una extensa estructura normativa y
organizacional, es decir, un orden poltico racional, legal y legtimo que se expresa
y sintetiza en el derecho estatal que garantiza dicho orden (Olsen, 2005: 1 y 2).2
As, grosso modo, la teora burocrtica denota un conjunto de ideas cuyo supuesto
bsico es el control y la racionalidad legal como atributos esenciales. Sin
embargo, las interpretaciones son variables dependiendo si se concibe como un
instrumento o como una institucin, o bien, si se piensa en trminos de un tipo
ideal o como aproximaciones empricas. Desde la perspectiva instrumental, la
burocracia es vista como un instrumento racional para la ejecucin de rdenes
A decir de Wilson: la administracin se halla fuera de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones
administrativas no son cuestiones polticas. La poltica comprende el estudio de la actividad del
Estado en cosas grandes y universales, mientras que la administracin es la actividad del Estado
en cosas Individuales. La poltica es, pues, el dominio especial del estadista, y la administracin
lo es del funcionario tcnico. Otra cuestin que hay que tener en cuenta es la distincin entre las
cuestiones constitucionales y administrativas, es decir, entre los aspectos gubernamentales esenciales
y aquellos que son meramente instrumentales. As, para dicho autor: La administracin pblica es
la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Cada aplicacin especial, particular, de la
ley general, es un acto de administracin (Wilson: 1982: 91 y 92).
1
De ah que como lo seala Prats, los supuestos conceptuales del paradigma del Derecho
Administrativo se correspondan plenamente con el sistema de dominacin legal racional formulada
por Weber (Prats, 1995: 98).
2
186
Miguel Moreno Plata
de lderes polticos, por lo que es un aparato organizacional en cuya base se

encuentra la eficiencia en el cumplimiento de los propsitos predeterminados
y cuya legitimidad administrativa se fundamenta en la naturaleza tcnica de las
tareas.3 Segn el enfoque institucional, la administracin se basa en el imperio
de la ley, en procedimientos debidos, en cdigos de comportamiento adecuado,
por lo que, como institucin parcialmente autnoma, la burocracia tiene
legitimidad para no subordinarse incondicionalmente a las rdenes de los lderes
y oponerse a los intereses organizados. Por su parte, el tipo ideal, teorizado por
Weber, enfatiza la superioridad tcnica y la racionalidad de los procedimientos
de la burocracia. Finalmente hay que sealar que el enfoque de aproximaciones
empricas subraya el hecho de que ninguna organizacin pblica llega a ser
una burocracia plenamente desarrollada, pues en la realidad lo que existe es un
desarrollo organizacional sustentado en aproximaciones sucesivas al tipo ideal
(Olsen, 2005: 2 y 3).
Dicho lo anterior, en el siguiente apartado procederemos al anlisis del tipo
ideal, explorando los principales contornos tericos sealados por Weber, con la
finalidad de aportar elementos para la delimitacin de la base conceptual principal
del modelo burocrtico: la legitimidad racional legal.
Como ya lo sealamos, en la ciencia social contempornea, el trmino burocracia
se utiliza para designar a un tipo general de organizacin que, desde diversos
aspectos significativos, se distingue de otros tipos de organizacin. Dicho concepto
se emplea en dos sentidos: uno, el popular, es connotativo, emocional, impreciso;
el otro es denotativo, analtico, preciso. En las siguientes pginas evocaremos
algunos pasajes de las principales obras de Max Weber; dichos apartados son parte
de lo que se conoce como una formulacin clsica de las caractersticas de la
organizacin burocrtica. A pesar de que diversos desarrollos tericos posteriores
han criticado, complementado o reorientado la formulacin inicial del paradigma
burocrtico, consideramos que el anlisis original resulta significativo para nuestro
objeto de estudio (Waldo, 1982: 57).
Para los fines del presente trabajo utilizaremos el concepto de eficiencia como relacin existente
entre los recursos aplicados y el producto final obtenido. Es la razn entre el esfuerzo y el resultado,
entre gastos e ingresos, entre el costo y el beneficio resultante. Est dirigida hacia la mejor manera
de hacer las cosas a fin de que los recursos (humanos, tecnolgicos y financieros) sean aprovechados
de la mejor manera posible. En este contexto, el trmino eficacia se identifica con la capacidad de
cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad con las metas, propuestas, objetivos establecidos y
producir los efectos deseados dentro de un mbito de incidencia especfico (Anaya Cadena, 1997:
156 y 157).
3
187
EL PARADIGMA BUROCRTICO SEGN EL TIPO IDEAL
En primer lugar hay que advertir que Weber pone el acento del proceso de racionalizacin occidental en el Estado de corte racional como el nico terreno sobre
el cual prospera el capitalismo moderno.4 Dicho Estado se apoya en una burocracia especializada y en un derecho racional, por lo que los funcionarios formados
conforme a este derecho son tcnicos de la administracin, y por lo mismo, superiores a todos los dems miembros de la sociedad (Weber, 1978: 286 y 289).
Weber, en primer lugar, seala a la dominacin legal como uno de los tres tipos
puros de dominacin legtima (las otras dos son el tradicional y el carismtico),
con los atributos esenciales de competencia limitada, racional y objetiva. De esta
suerte establece como categoras fundamentales: a) un ejercicio continuado de
funciones dentro de una competencia; b) el principio de jerarqua administrativa;
c) la existencia de un conjunto de reglas; d) una formacin profesional; e) el
principio de la separacin plena entre el cuadro administrativo y los medios de
administracin; y f ) el principio administrativo de atenerse al expediente. Segn
este autor, esta dominacin legal puede adoptar formas muy distintas, siendo
la burocracia la estructura pura de dominacin del cuadro administrativo, cuya
totalidad se compone de cuadros administrativos con atributos esenciales que se
identifican con las principales categoras de esta clase de dominacin: jerarqua
administrativa rigurosa, competencias rigurosamente delimitadas, calificacin
profesional como base del nombramiento, retribucin fija y en dinero, y una
rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (Weber 1974:174-176).
As, para Weber, la administracin burocrtica pura es la forma ms racional de la
dominacin legal, bsicamente por la precisin, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; capacidad de clculo; intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad
universal a todas las tareas y perfeccin tcnica para ptimos resultados;
siendo el gran instrumento de esta marcada superioridad de la administracin
burocrtica el saber profesional y especializado. Por ello, la razn decisiva que
explica el progreso de la organizacin burocrtica es esta superioridad tcnica:
Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las
dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los
mtodos no mecnicos de fabricacin (Weber, 1974: 178, 730).
As, Max Weber pone de manifiesto la ntima relacin entre la economa de la sociedad industrial
y la forma burocrtica de la administracin, subrayando la necesidad del capitalismo decimonnico
de contar con una administracin experta y previsible (Bullinger, 1996: 151).
4
188
Miguel Moreno Plata
Con respecto a la relacin entre democracia y administracin, Weber establece

algunos referentes importantes que pueden ayudarnos en el anlisis de la relacin
entre dichas categoras en las sociedades contemporneas. En primer lugar, seala
que la democratizacin real o formal de la sociedad es una base especialmente
favorable, pero en modo alguno la nica posible, para los fenmenos de
la burocratizacin. La democracia se enfrenta con esta cuestin desde dos
perspectivas: por una parte, significa una seleccin de las personas calificadas
procedentes de todas las capas sociales en lugar del dominio ejercido por las
antiguas clases privilegiadas. Por otra, la democracia tambin teme el nacimiento
de una casta privilegiada, por lo que lucha contra este proceso de burocratizacin
(Weber, 1974: 743, 750).
Asimismo, llama la atencin el hecho de que Weber, al reconocer que la estructura
burocrtica es en todas partes un producto tardo, subraya que en su desarrollo
histrico la organizacin burocrtica no slo ha tenido que dominar los obstculos
relativos a la nivelacin social que exige, sino que tambin con ella se han cruzado
y se entrecruzan formas de estructura administrativa que se basan en principios
heterogneos, no debe perderse de vista el hecho de la continuidad e interaccin
mutuas de todos estos principios de organizacin, por lo que sus tipos puros
debern ser considerados como casos indispensables y en especial valiosos para el
anlisis, entre los cuales, la realidad histrica, manifestada casi siempre en formas
mixtas, se ha movido y an se mueve (Weber, 1974: 752). Conviene resaltar
lo externado por Weber a la luz de los principales modelos de administracin
pblica en la poca contempornea. En efecto, el profesor de Heidelberg llama
la atencin en el sentido de los peligros inherentes a confundir las formas puras
(tipo ideal) con las formaciones histricas de las administraciones pblicas.
Con respecto a la relacin entre direccin poltica y burocracia, cabe subrayar que
el citado autor enfatiza el hecho de que la evolucin histrica de la organizacin
burocrtica guarda una conexin ntima con el desarrollo del capitalismo
moderno (Weber, 1974: 1061, 1062). En este contexto, el reclutamiento de los
cuerpos administrativos resulta fundamental en la formacin del Estado racional,
toda vez que:
El desarrollo del funcionarismo moderno en un cuerpo de trabajadores
intelectuales altamente calificados y capacitados profesionalmente por medio de
un prolongado entrenamiento especializado, con un honor de cuerpo altamente
desarrollado en inters de la integridad, sin el cual gravitara sobre nosotros el
peligro de una terrible corrupcin o de una mediocridad vulgar, que amenazara
189
al propio tiempo el funcionamiento puramente tcnico del aparato estatal, cuya

importancia, mayormente con una socializacin creciente, ha ido aumentando sin
cesar y seguir hacindolo (Weber, 1974: 1068).
As, Weber nos advierte acerca del hecho de que la eleccin popular de funcionarios
altera la subordinacin jerrquica, ya que stos tienen una posicin relativamente
autnoma respecto del funcionario superior; subrayando la eficiencia y preparacin
tcnica del funcionario designado por cualidades puramente funcionales con
respecto de los funcionarios por eleccin. En consecuencia, las elecciones
populares del jefe administrativo, y tambin de sus funcionarios subordinados,
alteran la calificacin experta del funcionario y el funcionamiento riguroso del
aparato burocrtico (Weber, 2011: 15, 17).
Desde la perspectiva del progreso histrico e incontenible de la burocratizacin,
la exploracin acerca del desarrollo futuro de dicho paradigma, Max Weber
vislumbra tres retos fundamentales, a saber: a) el mantenimiento de un espacio
irreductible de movimiento y libertad individual dentro del cuadro administrativo;
b) la deseable existencia de fuerzas capaces de mantener dentro de ciertos
lmites razonables a la burocracia estatal; y c) la precisin de los lmites de la
burocracia, debiendo distinguirse entre el espritu del funcionario con respecto
del poltico, lo que conlleva la precisin de lmites, principalmente en cuanto
a la forma de la actuacin; subrayando que esto ltimo es lo que justifica que al
poltico no se le exija una calificacin de formacin profesional como ocurre con
los funcionarios stricto sensu (Weber, 1974: 1075).
En este orden de ideas, el poder de una burocracia en expansin dentro de una
estructura poltica refleja la contraposicin de dos elementos: por una parte, se
encuentra el jefe poltico, de eleccin popular, y por la otra, los miembros del
aparato burocrtico. De esta manera, el lder poltico se enfrenta con el funcionario
adiestrado, quien forma parte de la jerarqua de una estructura burocrtica, por
lo que aqul est en la situacin del aficionado frente al experto; lo que se
ve aun en un sistema poltico provisto de mecanismos democrticos tales como
la iniciativa legislativa o el plebiscito (Weber, 2011: 92, 93). De esta suerte, el
autor nos advierte, una vez ms, acerca de los lmites difusos entre la eficacia y la
democracia, como lo puntualizaremos en los siguientes apartados.
En este contexto la pregunta obligada es cul ha sido la principal aportacin
de Weber a la teora de la administracin pblica? La respuesta podra ser en el
sentido de que nos ofrece una teora de la burocracia que encaja perfectamente
190
Miguel Moreno Plata
con la definicin del objeto de estudio de los pensadores clsicos. En atencin

al objeto de estudio de este trabajo, conviene destacar las siguientes caractersticas centrales de la teora burocrtica: la legitimidad basada en un orden racional-legal sirve de fundamento de las relaciones entre polticos, burcratas y
ciudadanos; con ello, Weber identifica las posibles disfunciones del proceso de
burocratizacin al plantear el problema relativo a la tensin entre burocracia y
democracia (Carrillo, 2004: 28).
EXPLORANDO LOS LMITES DE LA BUROCRACIA: LA DICOTOMA
POLTICA/ADMINISTRACIN
Siguiendo a Olsen (2005) formularemos una pregunta estratgica que nos

ayude a dimensionar la complejidad terica de la administracin pblica desde
los principales paradigmas modernos. Es acaso la burocracia un dinosaurio
organizacional condenado irremediablemente a la extincin en las sociedades
dinmicas y complejas de las primeras dcadas del siglo XXI? En este contexto,
el debate acerca de la obsolescencia del paradigma burocrtico adquiere bros
renovados. Segn Olsen, resultan cuestionables las ideas sobre la extincin del
enfoque burocrtico como parte fundamental del Estado moderno, pregonando
el salto paradigmtico desde la burocracia hacia enfoques identificados con ciertos
modelos emergentes como la NGP o la gobernanza (Olsen, 2005: 1).
En el modelo burocrtico de Weber subyace la persistencia de la dicotoma
entre poltica y administracin, la cual se manifiesta fundamentalmente en la
tensin existente entre la racionalidad sustantiva de la bsqueda de intereses y la
racionalidad instrumental o formal del ejercicio de la autoridad. Weber no propone
una teora funcional en cuanto a la integracin entre poltica y administracin,
ya que su anlisis organizacional privilegia el carcter dicotmico de las formas
burocrticas, mientras que en su anlisis sociolgico subraya la naturaleza
dicotmica del Estado burocrtico. As, este autor acepta, en lo fundamental, el
carcter insoluble del conflicto entre poltica y administracin, es decir, entre la
razn sustantiva e instrumental (Falco Martins, 1997: 8).
En el contexto de la gestin contempornea de gobierno, lo que est en juego es
precisamente una especie de influencia burocrtica sobre la prctica poltica y de
influencia poltica sobre la prctica burocrtica, lo que no indica necesariamente
una integracin funcional entre poltica y administracin que pudiese allanar
el camino de la referida dicotoma. Esta politizacin de la administracin
y burocratizacin de la poltica se debe a varias razones: en primer lugar, la
191
prctica de poltica burocrtica no descansa fundamentalmente en los atributos

estructurales de la democracia representativa, sino en el creciente predominio
decisorio de la burocracia en el proceso. En segundo lugar, la politizacin de
la administracin tampoco es el resultado de nuevos criterios de relevancia
asimilados por la burocracia pblica conforme a un patrn de racionalidad prctica
y valorativa, sino ms bien es resultado de un proceso en el que la tpica accin
estatal se torna menos confiable, al asimilar criterios de mercado, en el caso de la
NGP (Falco Martins, 1997: 8 y 9). De esta suerte, resulta fundamental avanzar
hacia la construccin de una nueva teora de la administracin pblica que no
soslaye la tradicional dicotoma entre poltica y administracin, entre burocracia
y democracia, sino que, por el contrario, se sustente en la integracin funcional
de dichos elementos centrales de la accin pblica moderna (Falco Martins,
1997: 13). La respuesta a esta cuestin podra ser un modelo posburocrtico
que recuperara algunos elementos del paradigma burocrtico y del modelo de
gobernanza cuya contribucin esencial a la teora de la administracin pblica
fuera la legitimidad democrtica va participacin en los procesos de las polticas.
En este contexto, es de subrayarse la necesidad de construir o evolucionar hacia
modelos organizativos que, sin renunciar a los valores representados por la legalidad,
asuman las disfuncionalidades y traten de corregirlas mediante la introduccin de
valores, comportamientos y sistemas alternativos de los modelos emergentes en
la administracin pblica contempornea (tales como los valores provenientes de
la NGP y la gobernanza) (Prats, 2005: 104). De lo anterior podemos establecer el
hecho de que el taln de Aquiles de los modelos posburocrticos es, precisamente,
la conciliacin de la democracia y la eficiencia.
EL MODELO DE GOBERNANZA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Como ya lo sealamos, es necesario advertir acerca de las tentaciones tericas

que pretenden transitar del paradigma burocrtico a los llamados modelos
posburocrticos, a partir de una proclamada obsolescencia del modelo
burocrtico.5 En este tenor, tambin es preciso sealar que la lgica posburocrtica
No hay que olvidar la advertencia de Omar Guerrero acerca de los modelos posburocrticos en
el sentido que supone el uso comn de trminos como cliente, calidad, servicio, valor, incentivo,
innovacin, empoderamiento (empowerment) y flexibilidad. Estos trminos estn siendo utilizados
por quienes aceptan explcitamente que el paradigma burocrtico ya no es la fuente ms relevante de
ideas acerca de la gestin pblica. El trmino ms apropiado para la nueva generacin de extensa
familia de ideas, acerca de cmo el gobierno hace productivas y responsables sus operaciones, es
paradigma pos-burocrtico. Este vocablo implica que el citado modelo es tan multifactico como
su predecesor, el paradigma formulado por Max Weber (Guerrero, 2001: 5 y 6).
5
192
Miguel Moreno Plata
busca acercarse an ms a la neutralidad valorativa propuesta en el modelo

burocrtico, con base en la manipulacin cientfica de la informacin para la
toma de decisiones, ms que en la impersonalidad de la autoridad racional legal
(Ramrez de la Cruz y Ramrez Macas, 2010:152).6
En las ltimas dcadas del siglo XX, la teora y la praxis de la administracin
pblica experimentaron diversos cambios relacionados con la emergencia de
paradigmas alternativos a los modelos tradicionales; tendencias que se perciben
tambin en las primeras dos dcadas del siglo XXI. Dentro de estos nuevos
paradigmas se encuentran la NGP y la gobernanza. Los rasgos generales de la
NGP denotan una filosofa gerencial dominante en la agenda de la administracin
pblica, cuyo origen es el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, para despus
extenderse hacia Canad y Estados Unidos. La nueva gestin pblica consiste en
un movimiento de reforma del sector pblico, basado en el mercado como modelo
de poltica y administracin, cuyo sustento doctrinario est fundamentado en la
opcin pblica, la teora del agente principal, la gerencia de calidad total y la
economa de costos de transaccin (Guerrero, 2001: 5, 6).7
As, mientras algunos administradores pblicos y pensadores en la materia se
daban a la tarea de dilucidar un modelo de administracin empresarial aplicado
al sector pblico, otros comenzaban a perfilar la corriente que llegara a conocerse
como gobernanza. Aunque la literatura acadmica ha dado al trmino gobernanza
una diversidad de significados, para nuestros propsitos la idea esencial es que el
En este contexto, como seala Aron en su estudio introductorio de la obra El poltico y el
cientfico (Weber, 1986: 10), pareciera persistir aquella vieja querella weberiana entre el poltico y
el cientfico, es decir, la contraposicin entre el quehacer del investigador y el comportamiento del
poltico como hombre de accin, toda vez que a decir del mismo Weber, las virtudes del poltico son
incompatibles con las del hombre de ciencia, sin dejar de reconocer que el saber objetivo, aunque
no indispensable, es favorable para la accin.
6
En este contexto, para Uvalle Berrones, la idea de gestin pblica abarca un conjunto de medios
que enlazan capacidades institucionales con el objetivo de articular la accin de la ciudadana con
los recursos, la informacin, la organizacin y las tecnologas del gobierno para la atencin de
problemas que demandan esfuerzos compartidos. As, la gestin pblica no se refiere al rubro
de los procedimientos o de las tcnicas administrativas, sino que tiene como horizonte el cmulo
de problemas pblicos (Uvalle 1998: 10). La gestin pblica no es lo administrativo sino que se
refiere al carcter estructural de la administracin pblica para entenderla como una organizacin
compleja inserta en un contexto social tambin de carcter complejo y dinmico. Como categora
de anlisis alude a la conduccin de una sociedad, por lo que sus atributos principales son la
direccin, la conduccin y la coordinacin. Por ello, s la gestin pblica es confinada a la nocin
reduccionista del management, se incurre en la idea superada de que la administracin pblica es
nicamente el mbito de lo estatal (Uvalle Berrones, 1998: 17, 18).
7
193
gobierno deja de ser el actor autnomo y autoritario que era (Peters, 2004: 71,
72). De esta suerte, el ncleo central de la teora de la gobernanza apunta hacia
una estructura y una accin gubernamental de carcter ms horizontal, es decir,
de colaboracin entre los principales actores de la modernidad: estado, sociedad
y mercado.
GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA:
ALGUNAS APROXIMACIONES CONCEPTUALES
De entrada hay que advertir acerca de las dificultades derivadas de la complejidad

que encierran los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. El primero,
traducido del ingls governability, y el segundo traducido al espaol del trmino
governance. Esto significa que ambos conceptos (y sus respectivos objetos de
estudio) reflejan enfoques de investigacin y anlisis distintos pero, al mismo
tiempo, interdependientes. Lo cierto es que gobernabilidad y gobernanza son, en
estricto rigor, conceptos diferentes, aunque entre ambos apenas exista una difusa,
incluso tenue, frontera (Moreno Prez, 2006: 36).
Por consiguiente, la gobernabilidad alude al sistema de capacidades que se generan para el desarrollo de la sociedad y la conservacin del Estado. En ningn caso
la gobernabilidad es una situacin esperada, sino un conjunto de condiciones
que permiten impulsar la vida social, a partir de acuerdos bsicos que aseguran
que los problemas y conflictos se traduzcan en oportunidades de cooperacin,
estabilidad y eficacia. Por su parte, el concepto de gobernanza indica que el desarrollo de la sociedad, adems de histrico, dialctico e institucional, no transita
nicamente por la direccin trazada por las cpulas, sino que se desenvuelve en
el marco de la competencia, la pluralidad y la horizontalidad del poder, dando
juego a las organizaciones de la sociedad civil en un esquema de autonoma,
competencia, pluralidad e intercambios en la esfera poltica y econmica (Uvalle
Berrones, 2008: 112).
A partir de lo anterior se abren dos lneas de investigacin: en la gobernabilidad
se analiza la posibilidad de que la sociedad sea dirigida, en medio de la crisis del
Estado y el proceso de desafeccin ante la poltica.8 En cambio, en la gobernanza
En el contexto de las sociedades contemporneas, se observa un problema crtico de gobierno
que se conoce como ingobernabilidad. Bajo esta perspectiva, la ingobernabilidad se plantea
como un diagnstico de inviabilidad e incapacidad de los gobiernos para responder a las
demandas de bienestar que exige la sociedad al estado. Una perspectiva terica parte de ciertas
disfuncionalidades del estado, en la que se identifican tres versiones: La primera visualiza a la
ingobernabilidad como el resultado de una sobrecarga de exigencias sociales, que obstruyen los
8
194
Miguel Moreno Plata
se enfatiza la capacidad de direccin y coordinacin de los gobiernos, en

medio de entornos caracterizados por la incertidumbre y baja previsibilidad.
En este tenor, resulta necesario detenerse en esta distincin no menor entre
gobernabilidad y gobernanza. As, mientras el estudio de la gobernabilidad se
dirige a las instituciones polticas y actores clave, la gobernanza tiene un campo
de estudio multidireccional, asociado a diferentes mbitos, actores, niveles
de gobierno y entornos (locales, subnacionales, nacionales, supranacionales).
Por ello, la gobernanza se refiere a los patrones, estructuras y reglas del juego
mediante las cuales los actores polticos y sociales llevan a cabo procesos de
intercambio, coordinacin, control, interaccin y toma de decisiones (Moreno
Prez, 2006: 37).
LA GOBERNANZA COMO GOBIERNO INTERACTIVO
El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante lnea argumental, en

donde la idea central es que la gobernanza de las sociedades modernas es una
combinacin de todo tipo de actividades y estructuras de gobierno. Para este
autor, el punto de partida de la nocin de gobernanza es el concepto de gobierno
interactivo o sociopoltico, por ste ltimo debe entenderse:
Los acuerdos con los que tanto los actores pblicos como los privados persiguen
solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por
las instituciones sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y
formular los principios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo.
El trmino gobernanza denota ideas conceptuales o tericas sobre este tipo de
actividades de gobierno (Kooiman, 2004: 172).
Desde esta perspectiva, la gobernanza se percibe fundamentalmente como un

paradigma emergente en el mbito de las ciencias sociales, teniendo su base en las
complejas y dinmicas interdependencias sociales. La ampliacin de las cadenas de
interaccin provoca y requiere de la multiplicacin del nmero de actores sociales,
incluyendo la modificacin de la tradicional lnea divisoria entre lo pblico y lo
procesos gubernamentales de respuesta del Gobierno y merman la capacidad del servicio pblico.
Gobernabilidad e ingobernabilidad son identificados como partes del mismo proceso poltico, la
primera como funcin, la segunda como disfuncin. La segunda observa a la ingobernabilidad
como un problema derivado de la insuficiencia de ingresos fiscales del Estado, mientras que en
la tercera, la ingobernabilidad es concebida como el producto de la crisis de gestin del gobierno.
As, La sobrecarga de demandas sociales, el dficit fiscal y la crisis de racionalidad, son problemas
cuya ndole debe buscarse en la gestin poltica y administrativa; son problemas de Gobierno en
particular, no problemas del Gobierno en general, cuya causa se puede atribuir a deficiencias de
implementacin de polticas (Guerrero, 1995: 71, 77).
195
privado. Lo anterior implica, bsicamente, cambiar la nocin de gobernar como

algo naturalmente unidireccional; de los gobernantes a los gobernados, hacia un
modelo bidireccional; como una relacin mutuamente influyente entre dos o ms
entidades, por lo que se tienen en consideracin tanto aspectos, problemas y
oportunidades del sistema de gobierno como del sistema a gobernar. Esto es lo
que llamamos gobernanza sociopoltica o gobernanza interactiva, fundada sobre
interacciones amplias y sistmicas, aplicndose tanto a las interacciones pblicopblico como pblico-privado (Kooiman, 2004: 172, 175).
En este contexto cada interaccin consiste en procesos y estructuras. El elemento
proceso se refiere al aspecto de accin de las interacciones; por lo que los procesos
son el resultado de la capacidad de actuacin de los actores sociales. En cambio,
el aspecto estructural muestra el marco contextual material, socio-estructural y
cultural en el que se presentan las interacciones, por lo que puede ser considerado
como el conjunto de circunstancias que limitan, amplan y, al mismo tiempo,
condicionan el nivel de las citadas interacciones; por lo que se compone de aquellas
instituciones, estructuras sociales, reglas e infraestructura material y tecnolgica
con capacidad para condicionar el curso de las mismas interacciones. Visto as,
la gobernanza implica, bsicamente, la posibilidad de atravesar los lmites entre
entidades separadas (como las que existen entre gobernantes y gobernados)
centrndose en las interacciones trans-lmite entre ellos (Kooiman, 2004: 176).9
Desde esta perspectiva, las necesidades y las capacidades se perciben como procesos
interdependientes, por lo que la capacidad que tiene un sistema por gobernar
est claramente conectada a sus procesos de gobernanza y de gobernacin. As,
Un aspecto interesante de la teora sociopoltica de Kooiman es la clasificacin de las interacciones,
quien distingue las siguientes categoras: a) Autogobernacin (self-governing). La caracterstica
primaria de esta modalidad es la existencia de interacciones sociopolticas de carcter catico y
fluido, en donde la organizacin es autnoma, es decir, el sistema es cerrado, sin ninguna entrada
o salida aparente. b) Co-gobernacin (co-governing). Se centra en las formas horizontales, esto
es, los actores cooperan y se coordinan sin un actor dominante; cuyos conceptos centrales son
coordinacin, cooperacin y colaboracin.
El anlisis se realiza en diferentes niveles de organizacin social: micro, meso y macro. En el nivel
micro se aplica el concepto de colaboracin, mientras que la coordinacin se reserva para el nivel
meso, en el que los actores son organizaciones, en el que los acuerdos son de naturaleza intra o
interorganizacional; mientras que a nivel estructural esas interacciones se presentan entre sectores
o subsectores sociales. El nivel macro de interacciones puede identificarse con los mecanismos
de interaccin entre el Estado, el mercado y la sociedad. c) Gobernacin jerrquica (hierarchical
governing). Bajo esta categora se agrupan las interacciones ms formalizadas entre el Estado y los
ciudadanos individual o grupal. Esta modalidad tiene races histricas, influenciadas por Max
Weber (Kooiman, 2004: 179, 180, 181 y 183).
9
196
Miguel Moreno Plata
vemos que el concepto de gobernacin se encuentra fuertemente vinculado al de

gobernanza; por lo que sta puede verse como la pauta o estructura que emerge
en un sistema sociopoltico, como el resultado conjunto de los esfuerzos de
interaccin de todos los actores (Prats, 2005: 137, 138).
En este contexto, se denomina gobernanza al proceso en el que la definicin
del sentido de direccin de la sociedad, de las formas de organizacin para la
resolucin de los problemas pblicos, y del modo en que se distribuyen los costos
y beneficios ya no es obra exclusiva del gobierno, sino que es el resultado de la
interaccin/corresponsabilidad y asociacin entre el gobierno y las organizaciones
privadas y sociales, en el que dichos actores juegan roles diversificados, con
acoplamientos y desacoplamientos cambiantes, segn la naturaleza de los
problemas y las circunstancias sociales (Aguilar, 2007: 10).
Tambin cabe sealar que los actuales contextos complejos y dinmicos
demandan la aplicacin de modos de gobernanza mixtos, privilegiando diferentes
combinaciones de interacciones entre lo pblico y privado. En este tenor, la
utilidad de la gobernanza se orienta hacia el anlisis de problemas y oportunidades
en contextos ubicados en la frontera entre el Estado, el mercado y la sociedad
civil (Kooiman, 2004: 191). De esta manera, la gobernanza es bsicamente una
herramienta analtica y descriptiva, pero, en la medida en que tambin puede
verse como el resultado de las intervenciones de los diversos actores, tambin
adquiere una dimensin normativa (Prats, 2005: 137).
De lo anterior podemos establecer que el concepto de gobernanza alude a un
nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico, caracterizado
por un mayor grado de interaccin entre el Estado y los actores no estatales,
es decir, se basa en la interaccin constante entre actores autnomos y redes
organizacionales. As, en su expresin ms general, la gobernanza se refiere a
un cambio en el equilibrio entre Estado y la sociedad civil, en el que se pone el
acento en la ciudadana activa y la vincula, en definitiva, a debates ms amplios,
principalmente en lo que respecta a algunas categoras tales como democracia
deliberativa, comunitarismo y visin neorepublicana de la sociedad civil (Natera,
2004: 6, 10).10
Al apoyar la deliberacin pblica como mtodo, los defensores de la democracia deliberativa
se oponen no slo a versiones elitistas o pluralistas de la democracia, sino tambin a las versiones
populistas. Ahora bien, la pregunta que uno debe hacerse, entonces, es por qu se le debe otorgar
tanta importancia a la deliberacin, como etapa necesaria de cualquier proceso de toma de decisiones.
Los defensores de la democracia deliberativa dan varias razones al respecto. La deliberacin puede
10
197
LA GOBERNANZA Y LAS REDES DE POLTICAS
Lo expuesto en los apartados precedentes nos induce a pensar en la gobernanza

como gestin de redes. La cooperacin entre el Estado y la sociedad civil se
presenta en diversas modalidades, en principio, se distinguen dos mecanismos
generales de interaccin: por una parte, los tpicos acuerdos neocorporativistas,
esto es, las negociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas y
los trabajadores organizados en la poltica macroeconmica; y, por la otra, los
mecanismos de autoorganizacin o autorregulacin de la sociedad, mediante
los cuales los actores privados asumen algunas funciones reguladoras que, en
definitiva, son de inters pblico, y que le han sido delegadas por el mismo
Estado (Natera, 2004: 11).
En cualquier caso, el espacio ms importante de cooperacin Estado-sociedad
es la red de actores pblicos/privados en niveles especficos o sectores de las
polticas; por lo que la idea de gobernanza se vincula de forma predominante
con la gestin de las citadas redes de actores individuales o colectivos de diversa
naturaleza. De esta manera, en las redes de polticas, el Estado y la sociedad se
acoplan de modo flexible, y la interaccin en el interior de la red puede producir
el consenso necesario para facilitar el diseo e implementacin de polticas,
por lo que una de las principales aportaciones del modelo de gobernanza es
precisamente su capacidad de innovacin (Natera, 2004: 12), aunque son
discutibles sus aportaciones desde el ngulo de la eficacia de las polticas, como
lo puntualizaremos en el siguiente apartado.
Desde esta perspectiva se puede concebir a la poltica pblica como un microescenario poblado de estructuras polticas-administrativas, valores y actores especficos. En este escenario, emerge el enfoque de la poltica pblica sustentada
en el modelo reticular: una red de estructuras y actores configurada alrededor de
un sector determinado de accin gubernamental. As, las redes presentan una
forma organizativa plana y horizontal en contraste a las organizaciones verticales
contribuir a descubrir errores lgicos y fcticos en el razonamiento de los que toman parte de la
discusin. La deliberacin puede ser importante no slo por esta funcin negativa de prevenir
errores, sino tambin por sus efectos positivos en la provisin de informacin, contribuyendo as a
expandir las alternativas. Esto es, la discusin puede impedir (o prevenir) la adopcin de decisiones
parciales o sesgadas. Otro importante beneficio de la discusin deriva de su carcter educativo. El
proceso deliberativo provee una excelente oportunidad para la autoeducacin de quienes debaten;
contribuyendo tambin al mejoramiento del razonamiento y el desarrollo de las capacidades cvicas
(Gargarella, 2011: 3).
198
Miguel Moreno Plata
y jerarquizadas (Natera, 2004: 12 - 13), que caracterizan a los modelos precedentes burocracia y NGP. De esta manera, el mecanismo de coordinacin que
caracteriza a las redes es, por definicin, la confianza entre sus integrantes, lo que
la diferencia de los mecanismos empleados por la burocracia (jerarqua) y la NGP
(precio y calidad). Segn este enfoque, la gobernanza por redes o gobernanza
participativa adquiere el carcter de sistema (governance system), misma que en
razn de la sinergia de recursos pblicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia directiva de una sociedad (Aguilar, 2007: 11).
Desde un enfoque poltico-administrativo, la gobernabilidad es la cualidad de
un sistema social para que sus actores estratgicos consientan en la adopcin de
decisiones conforme a ciertas reglas y procedimientos. As, el anlisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento
del mapa de actores, expectativas, conflictos, estructuras y procesos de interaccin en las polticas pblicas (Prats, 2005: 139). Recapitulando, una categora
central para la cabal comprensin del modelo de gobernanza es la nueva nocin
de gestin pblica, particularmente desde la perspectiva de espacio ampliado y
constantes interacciones entre el Estado, la sociedad y el mercado como instituciones centrales de la modernidad, a partir de las mencionadas nociones de
eficacia y democracia.
En un primer acercamiento resulta clara la existencia de un vnculo natural
entre el modelo de gobernanza y democracia. Sin embargo, desde la perspectiva
participativa parece que no est del todo perfilada esa relacin como elemento
central del citado paradigma. Prats lanza la advertencia acerca de la relacin
potencialmente conflictiva entre democracia y gobernanza:
Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrtica es preciso
que el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se encuentren
simtricamente representados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un
mero partenariado entre sector pblico y privado puede constituir gobernanza,
pero no ser democrtico sino en la medida en que los intereses sociales implicados
tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la
interaccin decisional (Prats, 2005: 144).
En este orden de ideas, cabe mencionar que uno de los retos fundamentales que
enfrenta el modelo de gobernanza es, precisamente, la eficacia operativa en el
plano de las administraciones pblicas; tambin resulta relevante el concepto de
gobernanza propuesto por la comisin de las Comunidades Europeas, al referirlo
199
como el mecanismo que designa las normas, procesos y comportamientos que

influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el
punto de vista de la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y
la coherencia (Comisin de las Comunidades Europeas, 2001: 8, 11). En este
contexto, el libro de la comisin contempla, entre otros principios, a la eficacia
en el sentido de medidas para producir los resultados esperados sobre la base de
objetivos claros, la evaluacin de su futuro impacto y, en su caso, de la experiencia
acumulada. La eficacia requiere tambin que la aplicacin de las polticas sea
proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel ms apropiado. A partir
de estas directrices, la Comisin reconoce la importancia de cada uno de estos
principios para la instauracin de una gobernanza ms democrtica, como base
de la democracia y el Estado de derecho, y destaca la posibilidad de su aplicacin
a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local.11
LOS NUEVOS DERROTEROS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL
BINOMIO GOBERNANZA/DEMOCRACIA Y GOBERNANZA/EFICACIA
En primer lugar hay que tener presente que una de las aportaciones esenciales
del modelo burocrtico es la eficacia. Mientras que la contribucin principal de
la gobernanza es la democracia. As, ambas categoras resultan fundamentales
para intentar delinear los contornos fundamentales de los nuevos modelos de la
administracin pblica de principios del siglo XXI.
En este contexto, hay que subrayar el hecho que las actuales transformaciones
de las estructuras estatales no implican necesariamente la disminucin de la
importancia del Estado contemporneo, ya que sigue siendo el vehculo principal
en la consecucin del inters comn. En realidad, lo que estamos presenciando
es la transformacin del Estado para afrontar los retos del siglo que despunta, en
el que se revalorizan sus capacidades institucionales ms all de sus atribuciones
Los dems principios se explican en los siguientes trminos: a) Apertura. Las instituciones
deberan trabajar de una forma ms abierta y utilizar un lenguaje accesible para el pblico en
general; b) Participacin. La calidad, la pertinencia y la eficacia de las polticas implican una amplia
participacin de los ciudadanos en todas y cada una de las fases del proceso, desde el diseo hasta
la aplicacin de las polticas; c) Responsabilidad. Es preciso clarificar el papel de cada uno en los
procesos legislativo y ejecutivo, precisando con mayor claridad la responsabilidad de los Estados y de
todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacin de las polticas en los distintos niveles;
d) Coherencia. Las polticas y las acciones deben ser coherentes y fcilmente comprensibles. La
necesidad de coherencia es cada vez mayor ante entornos dinmicos y tareas cada vez ms complejas
(principalmente ante desafos tales como el del cambio climtico o la evolucin demogrfica) que
rebasan las fronteras de las polticas sectoriales (Comisin de las Comunidades Europeas, 2001: 11).
11
200
Miguel Moreno Plata
estrictamente formales e instrumentos coercitivos. En este contexto la gobernanza

no implica el fin o el declive del Estado, ya que la funcin estatal sigue siendo
fundamental en el logro de los fines colectivos, aunque es cierto que el Estado
ha perdido capacidad de implementacin de polticas con sus propios medios,
por lo que tiene la necesidad de apoyarse en otras instituciones del mercado o
la sociedad civil; emergiendo lo que se conoce como Estado catalizador o el
Estado socialmente necesario (Natera, 2004: 9; Uvalle Berrones, 1993: 102).12
Bajo esta lnea argumental es preciso subrayar el papel estratgico que seguir
desempeando el Estado en el proceso de las polticas:
Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinin que trata de
diluir los gobiernos como un actor ms en las estructuras de gobernanza, creemos
que el principio democrtico y de Estado de Derecho al que la gobernanza
debe servir exige el reconocimiento de un rol, unas formas organizativas y de
funcionamiento y una responsabilidad especial a las Administraciones Pblicas.
stas son actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor ms. No
creemos en la gobernanza como sustituto de gobierno, sino en la gobernanza con
gobierno, como modalidad de gobernacin (Prats, 2005: 146).
Como paradigma emergente, la gobernanza no puede ni debe perseguir fines

de universalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar
normativamente la estructura y procesos de gobernacin en todos aquellos
mbitos en que la burocracia o la NGP resultan inapropiadas (Prats, 2005: 131).
Desde esta perspectiva terica, el papel central de los citados paradigmas sera
dotar de una mayor funcionalidad a aquellas reas gubernamentales que son
altamente sensibles a la informacin del mercado o a los procesos deliberativos,
tales como los sectores vinculados con el desarrollo en sus mltiples caras.
Otra premisa central de la teora de la gobernanza es que el acto de gobernar
consiste fundamentalmente en timonear la economa y la sociedad. Desde esta
postura, la gobernanza puede constituir un instrumento central para la definicin
de los objetivos y la rendicin de cuentas, para lo cual el gobierno sigue ocupando
un lugar fundamental. De esta manera:
A decir de Uvalle Berrones, la revaloracin de lo pblico presupone que el Estado es una institucin socialmente necesaria, polticamente indispensable y administrativamente racional, es decir, es
un Estado que gobierna ms y administra lo estrictamente indispensable (1993: 102 y 103).
12
201
La adopcin del concepto de gobernanza como instrumento para la definicin

colectiva de las metas tiene varias implicaciones sobre el papel que desempea
la administracin. En trminos descriptivos, el giro hacia la gobernanza significa
que el gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerrquico y ordenador, que
gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse en parte de un Estado
facilitador (Peters, 2004: 85).
Desde este enfoque, la gobernanza no elimina, sino que refuerza y transforma

el papel emprendedor, facilitador, mediador, negociador y arbitral del Estado,
por lo que el debate central no gira en torno a eliminar la necesidad de los
gobiernos, pues se orienta bsicamente a replantear el rol, formas organizativas
y procedimentales, los instrumentos de gestin pblica, las competencias de los
funcionarios y las capacidades de direccin poltica de la administracin pblica
y del gobierno en su conjunto (Prats, 2005: 143).
Procederemos al anlisis de la gobernanza desde algunas categoras fundamentales en la teora y la praxis de los gobiernos y las administraciones pblicas
contemporneas; principalmente de aquellas categoras o conceptos donde hay
una interaccin ms intensa entre el paradigma burocrtico y el modelo de gobernanza. Lo anterior en razn de que algunas de las claves para entender la
relacin complementaria y necesaria entre burocracia y gobernanza son precisamente dichas categoras vinculadas con el binomio eficacia/democracia. En este
orden de ideas, hay que recordar que la burocracia es la parte vital del Estado
que se encarga del cumplimiento de una parte fundamental de las funciones
estatales. Esta situacin se manifiesta en el hecho de que la pericia burocrtica se
sujeta a las reglas institucionales de la democracia. As, mientras el poder democrtico se construye de abajo hacia arriba, el poder burocrtico se ejerce de arriba
hacia abajo (Uvalle Berrones, 2008: 106, 107). De esta manera, en principio y,
por lo menos desde la lgica procedimental, la democracia y la eficacia parecen
excluyentes.
A continuacin realizaremos un breve anlisis de algunos de los principios y
conceptos provenientes del paradigma burocrtico desde el locus del modelo de
gobernanza:
a) Gobernanza/eficacia. Por lo que respecta a la relacin entre la gobernanza y
la eficacia, la literatura sobre gestin y teora organizacional plantea la necesidad
de explorarla desde la ptica de la eficacia. Desde la perspectiva de la gestin, un
punto fundamental es la importancia de la uniformidad en la administracin.
202
Miguel Moreno Plata
La gobernanza, al empoderar a los interesados y a los niveles inferiores de la

burocracia, aumentar la diversidad de opciones y resultados de la gestin. En
algunos programas pblicos, esa diversidad quiz sea deseable y mejore el servicio
o la funcin pblica, pero en otros programas, sobre todo los relacionados con
los derechos bsicos, cualquier variacin sustancial puede significar la anulacin o
restriccin de esta clase de derechos.13 Esto nos habla acerca de la posibilidad de
la existencia de situaciones en las que el citado modelo sea inapropiado, incluso
en trminos de eficacia (Peters, 2005: 597).14
b) Gobernanza y funcin pblica. Como ya lo sealamos, el modelo de gobernanza
considera necesario otorgar ms facultades a los niveles inferiores de la burocracia
pblica, con la finalidad de que asuman mayores decisiones, mismas que habrn
de compartir con los actores del sector privado y social.
As, desde la perspectiva de la gobernanza, una de las consecuencias ms
importantes para los sistemas burocrticos es el acotamiento de la viabilidad
de una burocracia de corte permanente y jerrquico. En efecto, la gobernanza
demanda sistemas administrativos ms flexibles y ms abiertos que los sistemas
jerarquizados y formalizados de la organizacin burocrtica ortodoxa. En este
sentido, mientras en el modelo tradicional la burocracia desempea un papel muy
limitado en la formulacin de polticas, bajo el enfoque de gobernanza hay una
tendencia a redimensionar el papel de la burocracia, a partir del incremento de la
relativa autonoma del aparato de la administracin pblica contempornea. Sin
embargo, la independencia que obtiene la burocracia en el modelo de gobernanza
se refiere ms a la forma de manejar sus relaciones con la sociedad civil, por lo que
la administracin de redes se convierte en un medio crucial para la definicin de
las polticas (Peters, 2004: 91 y 93).
Por lo tanto, en el modelo de gobernanza, el papel de la burocracia en las polticas es
un tanto ambiguo. Por una parte, no se enaltece el papel del administrador (como
en la NGP), y por la otra, la participacin de la sociedad civil y el rol de la burocracia
como intermediaria hacen que esta ltima tenga un papel central en la definicin
e implementacin de la poltica, utilizando para ello herramientas tales como las
subcontrataciones, las asociaciones pblico-privadas y una serie de convenios. La
Quiz estemos hablando de una mayor efectividad en la provisin de ciertos bienes pblicos o
cuasi-pblicos, tales como la seguridad pblica o la procuracin de justicia.
13
Sobre el particular, cabe recordar que la eficacia se refiere tambin al grado en que cada una de las
dimensiones del gobierno posee los mecanismos institucionales para cumplir con las competencias
legales y satisfacer las demandas ciudadanas (Ziccardi, 1998: 34).
14
203
burocracia debe controlar la participacin de los actores de la sociedad civil, como

condicin para que estas interacciones contribuyan al logro de los objetivos de las
polticas, pero este papel tambin genera fricciones con el principio de la participacin horizontal de las redes en gobernanza (Peters, 2004: 93).
c) Gobernanza-eficiencia. Mientras en otros enfoques (como la NAP), la
participacin de actores no gubernamentales tiene entre sus principales
objetivos reducir costos, incrementar la eficiencia y acotar el poder del Estado,
En el modelo de gobernanza existen algunos elementos de eficiencia, pero la
justificacin principal es involucrar a la sociedad civil, elevar la participacin y
reconocer la capacidad de las redes de sta para ejercer cuando menos un cierto
grado de autoadministracin en sus reas de polticas (Peters, 2004: 95).15
En este orden de ideas, se puede visualizar como un reto fundamental de la
gestin pblica el conjugar con acierto los valores de la democracia y la eficiencia.
Ello implica, por una parte, el desarrollo de capacidades institucionales para la
consecucin del bien comn a partir de la participacin ciudadana como punto
de referencia en la atencin de los grandes problemas pblicos de nuestro tiempo.
Asimismo, la gestin pblica debe proporcionar las capacidades tecnolgicas,
organizativas y funcionales para que las acciones de gobierno tengan lgica
argumentativa y consistencia en las distintas etapas del proceso de la poltica. No
le confiere una importancia per se a los medios, sino que ms bien, tiene a stos
como horizonte, pero desde su aplicacin en los espacios amplios, dinmicos y
complejos de las sociedades contemporneas. Resulta, entonces, un instrumento
para mejorar cualitativamente la eficacia del gobierno y contener el desencanto
ciudadano por la democracia representativa; por lo que su contenido valorativo
se identifica con la democracia, la participacin y la eficiencia (Uvalle Berrones,
1998: 20, 21).
d) Redefinicin de lo pblico. Otro aspecto relevante en el enfoque de
gobernanza tiene que ver con el hecho de restar importancia a otra dicotoma
de la administracin pblica clsica: la oposicin entre lo pblico y lo privado.
As, la teora de la gobernanza considera que esta dicotoma resulta esencialmente
obsoleta, por diferentes razones. El argumento general es, justamente, que la
existencia de una frontera entre lo pblico y lo privado protege a la burocracia
pblica de las presiones extraorganizacionales para su modernizacin y tambin
Como ya lo sealamos, la eficiencia se refiere a la satisfaccin de las demandas sociales al menor
costo posible, a travs de la medicin de la relacin costo-efectividad, costo-beneficio y costoutilidad (Ziccardi, 1998: 34).
15
204
Miguel Moreno Plata
para incrementar su eficiencia (Peters, 1998: 229). La superacin de esta dicotoma

supone conlleva la necesidad de redefinir lo pblico. Ello implica que la gestin
pblica presupone la ampliacin de espacios pblicos, por lo que no se puede
reducir nicamente a los espacios gubernamentales, sino que tambin reconoce
los espacios relativos a la sociedad; en un sentido ms amplio, podra considerarse
la inclusin de algunos espacios propios del mercado, sobre todo tratndose de la
provisin de ciertos bienes pblico/privados.
Teniendo como referencia el punto de interaccin entre el Estado y la sociedad,
los nuevos derroteros del modelo de gobernanza y otros paradigmas emergentes
implican el desarrollo de vertientes tericas que, adems de permitir avanzar en
la superacin de la clsica dicotoma entre poltica y administracin, tambin
incorporen elementos fundamentales como la democracia participativa, la eficacia
y la eficiencia que aportan los modelos burocrticos.
e) Gobernanza y democracia participativa. Como ya lo sealamos, uno de los
enfoques predominantes de la gobernanza en el mbito de la administracin
pblica es su conceptualizacin como modelo para la conduccin de los Estados
y las sociedades modernas, por lo que se le percibe como un medio para elevar
el contenido democrtico de dicha conduccin. As, se le concibe como un
mecanismo para recuperar la confianza de la ciudadana ante el desencanto,
insuficiencias y debilidades de las formas convencionales de la democracia
representativa. Tambin se sustenta en la idea de estructuras y procesos vinculados
con la democracia participativa, por medio del establecimiento de interacciones
cotidianas entre los ciudadanos y las administraciones pblicas (Peters, 2005:
593). Para la teora de la administracin pblica, la aportacin principal del
modelo de gobernanza es precisamente este elemento participativo.
La gobernanza, como enfoque alternativo para la administracin pblica,
representa un intento por involucrar ms a la sociedad en la tarea de gobernar
y por reducir los elementos jerrquicos del sistema burocrtico. Bajo esta lnea
argumental, el citado modelo tiende a desplazar el locus de la participacin
ciudadana de la categora de insumo al de producto del sistema poltico, pues la
legitimacin poltica no fluye a travs de los mecanismos convencionales (partidos
polticos, representacin legislativa, etc.), sino que se deriva de las relaciones
directas que se establecen entre la ciudadana y el gobierno, particularmente con
las burocracias gubernamentales (Peters, 2005: 590 y 593).
205
En este contexto se observa una tendencia creciente hacia una versin

desacralizada de la democracia en el Sur. Un aforismo atribuido a Adam
Przeworski resume as el problema: A la gente se le est permitiendo votar pero
no se le est permitiendo escoger opciones. En los casos en que se ha logrado
implementar exitosamente formas concretas para ejercer el control democrtico
desde la base, los resultados han sido promisorios. Experiencias relacionadas
con formas de presupuesto participativo han demostrado que los mecanismos
democrticos pueden ser realmente efectivos para mejorar la asignacin de
recursos. Estos nuevos mecanismos no slo son eficientes para incrementar la
posibilidad de que el gasto pblico corresponda a las necesidades ms sentidas
de la ciudadana; tambin lo son en el sentido de que presionan para mejorar la
transparencia y la responsabilidad, por lo que pueden transformarse en un buen
instrumento para hacer frente al problema de la corrupcin, particularmente en
los pases en desarrollo (Evans, 2003: 11).
As, el fortalecimiento de la participacin democrtica conlleva dos importantes
beneficios: en primer lugar, el compromiso democrtico tiene altas posibilidades
de traducirse en un aporte positivo en el mbito normativo. Desde el momento
en que incrementa el grado de participacin de la ciudadana, revalorizar la
nocin de lo pblico puede tambin generar un sentido de identidad con
las instituciones y los programas pblicos, al menos lo suficiente como para
legitimar cualquier aumento en los impuestos para hacer frente a la crisis fiscal
de las instituciones pblicas (tanto del Norte como del Sur). En segundo lugar,
la insistencia en el control democrtico desde la ciudadana es, probablemente,
el mejor seguro contra las tentaciones en el sentido de que los esfuerzos por
incrementar la capacidad burocrtica puedan, inadvertidamente, terminar en una
reentronizacin de la burocracia (Evans, 2003: 11).
En el caso de Amrica Latina, las mayores experiencias en esta materia apuntan
hacia diversas modalidades del presupuesto participativo, cuyo eje fundamental
es la democracia deliberativa.16 Desde esta perspectiva, dicho enfoque implica un
modelo de gestin pblica democrtica, donde la ciudadana participa en forma
La formulacin inicial del presupuesto participativo en Latinoamrica se remonta a la experiencia
de Porto Alegre, Brasil, en donde a partir de 1988 el gobierno municipal emanado del Partido
de los Trabajadores puso en marcha este sistema de participacin directa de la ciudadana en la
formulacin e implementacin del presupuesto local. La otra experiencia relevante la encontramos
en el Departamento de Risaralda, Colombia, iniciado en el ao 2002. En la Ciudad de Mxico,
con motivo de la instalacin de los consejos ciudadanos en pueblos y colonias en 2010, comienza
a perfilarse la implementacin de estos procesos participativos en las 16 delegaciones de la capital.
16
206
Miguel Moreno Plata
directa, voluntaria y universal, en ste la comunidad prioriza programas, formula

perfiles de proyectos y propone la distribucin de los recursos de inversin adems
de ejercer el control sobre la ejecucin de las polticas (Rodrguez, 2003: 7, 8).
As, dicho modelo implica fundamentalmente una dialctica entre democracia
representativa y democracia participativa en el proceso de construccin de
lo pblico, lo cual estimula tambin el desarrollo de una sociedad civil activa
(Rodrguez, 2003: 12).
Tambin es preciso advertir contra los riesgos emanados de una euforia excesiva
acerca de los procesos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. As,
Colino visualiza dos debilidades fundamentales: la inequidad y la ineficacia.
Respecto a la primera, seala que estos mecanismos de participacin directa
requieren una inversin ms intensa en tiempo y recursos que la participacin
electoral. Esto lleva implcito el riesgo de que el espacio de participacin quede
secuestrado por un grupo de ciudadanos organizados, excluyendo al resto
de ciudadanos en lo individual. Tambin puede resultar que estos procesos
participativos retrasen la adopcin de decisiones, incrementen los costos y no
garantizan que el resultado sea el ms adecuado (Colino, 2002: 7, 8).
En este contexto, si bien es cierto que el lugar del modelo de referencia son las
interacciones entre el Estado y la sociedad, no resulta del todo claro que las
redes, tan importantes para las argumentaciones en torno a la gobernanza, sean
necesariamente la solucin para los problemas del gobierno democrtico, pues
en muchas ocasiones esas estructuras son excluyentes, principalmente cuando se
trata de las llamadas comunidades epistmicas, las cuales se basan en la posesin
y el control de cierto conocimiento especializado, por lo que las soluciones
basadas en dicho modelo corren el riesgo de ser profundamente antidemocrticas
y tener un marcado sesgo de clase. Sin embargo, aun suponiendo que se pudiese
superar la exclusin, existe una segunda cuestin toral: el grado de asuncin
del inters general, por lo que esta forma de gobernar puede convertirse en la
apropiacin del sector pblico por ciertos intereses privados, y una nocin ms
amplia del inters pblico puede resultar afectada (Peters, 2005: 594, 595). En
este sentido, quiz una de las mayores debilidades del modelo de gobernanza
radica precisamente en el hecho de que la participacin ciudadana se define,
bsicamente, a partir de las necesidades y expectativas de los grupos o individuos
interesados. As, paradjicamente la gobernanza puede dar por resultado un
conjunto de programas que sean aceptables y legtimos para sus participantes,
pero no un gobierno que en su conjunto sea ms legtimo que en el modelo
representativo (Peters, 2005: 596).
207
CONCLUSIONES
Una de las aportaciones esenciales del modelo burocrtico es la eficacia sustentada

fundamentalmente en la racionalidad formal y en los atributos principales de
la organizacin burocrtica: la superioridad tcnica y la formalizacin de los
procedimientos administrativos. Otra caracterstica central del citado modelo
es la conservacin de un espacio irreductible de la administracin, a travs del
establecimiento de lmites precisos entre lo poltico y lo administrativo, con lo
que se establece la clsica dicotoma entre ambas esferas gubernamentales.
As, una de las principales limitaciones congnitas del modelo burocrtico
es la oposicin entre poltica y administracin; dicotoma que permea hacia
los principales paradigmas posburocrticos, incluyendo a la gobernanza. En
este sentido, si bien es cierto que el modelo implica la redefinicin del papel
de la administracin pblica, tambin lo es que el taln de Aquiles del citado
paradigma posburocrtico es, precisamente, lo relativo a la necesidad de avanzar
en conciliacin entre la democracia y la eficiencia.
Por otro lado, es preciso reconocer que el Estado, institucin inacabada de la
modernidad, sigue siendo el actor principal en el proceso de las polticas,
particularmente en algunas reas relativas al desarrollo. En este contexto, resulta
irrebatible un supuesto fundamental: el Estado no puede abandonar sus funciones
esenciales, por lo que es necesario la exploracin de nuevas vetas tericas para
sustentar la reformulacin de las funciones estatales en las sociedades actuales.
En la teora de la administracin pblica contempornea confluyen diversos
enfoques. Las corrientes tericas emergentes coexisten con los modelos precedentes,
entre los que sobresale el modelo clsico que se centra en el paradigma burocrtico.
En este contexto, las principales aportaciones del tipo ideal teorizado por Weber
mantienen una vigencia relevante. Dentro de estos elementos destacan:
a) La racionalidad legal que se basa en la formalizacin, jerarqua y
delimitacin precisa de competencias;
b) La eficacia y la eficiencia, cuyo sustento bsico es la superioridad tcnica
de la organizacin burocrtica.
Por otra parte, muchos de los llamados modelos posburocrticos se identifican
fundamentalmente por su oposicin a los valores vinculados con el orden racionallegal teorizado por Weber, particularmente el citado principio de jerarqua. En
208
Miguel Moreno Plata
cambio, las aportaciones de estos paradigmas emergentes con respecto a otras

categoras centrales de la burocracia, tales como la eficacia y la eficiencia resultan
un tanto ambiguas y cuestionables. En este contexto, si bien es cierto que el
modelo de gobernanza recupera la nocin de democracia participativa relegada
por los modelos precedentes, tambin es verdad que hasta la fecha, no resulta del
todo clara su postura con respecto a los mencionados principios esenciales del
modelo burocrtico.
Desde esta perspectiva, uno de los posibles derroteros de la administracin
pblica contempornea es la construccin de modelos hbridos sustentados en la
conciliacin de algunos de los atributos esenciales del modelo burocrtico y de los
paradigmas posburocrticos, particularmente de la gobernanza. Estos elementos
fundamentales son:
1. Mantenimiento de los principios esenciales del modelo burocrtico. Esto
implicara la reformulacin de la racionalidad legal y formal en contextos
plurales y dinmicos, a partir de procesos y estructuras relativamente
flexibles, con base en las formalidades esenciales exigibles en el Estado
social y de derecho contemporneos.
2. Recuperacin de algunas aportaciones centrales de los principales paradigmas emergentes, tales como la NGP y la gobernanza, particularmente por
lo que se refiere a la lgica de los mercados y a la democracia deliberativa.
3. Incorporacin de los principios y mecanismos de la democracia participativa
en el proceso de diseo, implementacin y evaluacin de algunas polticas,
particularmente en aspectos relacionados con el control y rendicin de
cuentas.
En este orden de ideas, este modelo alternativo permitira el redescubrimiento
de los principales atributos del paradigma burocrtico, tales como la eficacia y
la eficiencia, con la integracin funcional de la democracia participativa de la
gobernanza, buscando con ello avanzar en la superacin de la clsica dicotoma
entre poltica y administracin. Lo anterior tambin posibilitara administraciones
pblicas ms eficientes y eficaces, adems de participativas, con pleno apego a
los principios y formalidades exigibles en el Estado social de derecho, buscando
mejorar la gobernabilidad en los contextos plurales, complejos y dinmicos de las
sociedades contemporneas.
Finalmente, los modelos de gobernanza se asocian fundamentalmente con la
idea de cooperacin entre Estado y sociedad. Bajo la lgica de otros paradigmas
209
emergentes, como la NGP, tambin resulta fundamental la incorporacin del

tercer actor de la era moderna: el mercado. En este contexto, la construccin
de este modelo hbrido implica la construccin de redes de cooperacin entre
el Estado, la sociedad y el mercado, lo que podra revitalizar la consecucin de
ciertos fines generales en algunas problemticas contemporneas vinculadas con el
desarrollo econmico, el desarrollo democrtico, la equidad social o la proteccin
ambiental.
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SITUACIN ACTUAL
Con la entrada de las polticas neoliberales, en la dcada de los ochenta, y el

repliegue del Estado en el campo econmico se modifican profundamente las
estructuras econmicas y sociales de los pases en detrimento de sus sociedades,
particularmente de los grupos ms vulnerables. La crisis del Estado marca el
inicio de una paulatina desaparicin de las instituciones pblicas orientadas a
elevar la calidad de vida de la poblacin y a reducir las diferencias ocasionadas
por el mercado. Se culpa al Estado de la crisis y se impulsa su reconfiguracin. La
vertiente neoliberal promueve la idea de que el Estado debe dejar de intervenir
en la economa, no slo como controlador sino como generador y distribuidor de
riqueza. En la mayora de los pases se promueve una serie de planes privatizadores,
ajustes y recortes presupuestales, principalmente en reas como la salud y la
seguridad social. El Estado se doblega al mercado con una marcada transferencia
de su soberana, el mercado obtiene ventaja sobre el Estado. El Estado-nacin se
diluye y se legitima un nuevo paradigma basado en un Estado mnimo y acotado
como respuesta a las corrientes modernizantes de la globalizacin, donde se
manifiesta una nueva relacin Estado-sociedad bajo la premisa de la eficiencia y
la rentabilidad en la accin gubernamental New Public Managemen (NPM)1
Estas reformas han institucionalizado tcnicas de gestin que hacen que el sector pblico funcione
de manera semejante al sector privado, destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de
servicios a sus clientes (Peters, 2005: 585).
1
por sobre el bienestar social, lo que se ha reflejado en una creciente vulnerabilidad

social (expresada en pobreza, desigualdad, marginacin, etctera).
Se manifiesta de manera gradual el crecimiento estructural del gasto pblico frente
a una creciente reduccin de los ingresos, la llamada insustentabilidad social.
En este contexto, los gobiernos aparecen como ineficientes imponindose una
paulatina confianza en el mercado mediante la privatizacin de la economa, el
fortalecimiento de los actores empresariales y la desconfianza hacia las burocracias
pblicas. Asunto que se ve impulsado por la globalizacin, lo que consolida el
nuevo modelo de gestin pblica, el fortalecimiento de la iniciativa privada.
Dicha crisis se acompaa tambin de un proceso de descentralizacin de las
responsabilidades y tareas del Estado, resultado de la falta de capacidad de los
gobiernos nacionales o estatales para satisfacer las requerimientos sociales, por
lo que las trasladan-descentralizan hacia los municipios. Esto trae consigo una
redefinicin de los espacios donde se estructuran las demandas sociales y al
mismo tiempo, el fortalecimiento del municipio como representante del Estado
establece el primer contacto entre el ciudadano y la autoridad (Cabrero, Garca
y Gutirrez, 1996). El municipio se constituye en la esfera poltica donde se
manifiesta una mayor interrelacin gobierno-ciudadana, es decir, en el espejo
de la administracin del gobierno local. Sin embargo, no se debe olvidar
que instituciones y capacidades2 son vitales para un ejercicio eficiente de la
administracin pblica en cualquiera de los niveles de gobierno.
No obstante, aun cuando los gobiernos locales3 son un espacio privilegiado
para poner a prueba y fortalecer las polticas de innovacin, los procesos de
Histricamente, el Estado se ha desarrollado en funcin de las necesidades econmicas, polticas
y sociales que se entretejen en una sociedad y que dan lugar a la creacin de instituciones, que se
representan como las reglas del juego que marcan los lmites de la accin humana para vivir en
sociedad. stas se reflejan en formas especficas de organizacin, que permiten a los individuos
emprender acciones conjuntas y actuar como actores colectivos, de acuerdo con las reglas
contenidas en las instituciones existentes. Las capacidades se refieren a la competencia de los
gobiernos para formular y aplicar polticas pblicas; tienen ms que ver con las competencias
asociadas a la elaboracin y aplicacin de polticas pblicas, como la obtencin de recursos fiscales
propios, la asignacin del presupuesto, la provisin de servicios pblicos de calidad, la gestin
eficiente de recursos humanos y tecnolgicos, etc. (PNUD, 2008, cap. 3).
2
Los municipios se agrupan en las siguientes asociaciones: FENAMM (Federacin Nacional

de Municipios de Mxico). Representa a los municipios del PRI y de otros partidos con los que
mantiene alianzas. ANAC (Asociacin de Alcaldes de Accin Nacional). Representa a los municipios
surgidos del PAN AALMAC (Asociacin de Autoridades Locales de Mxico). Agrupa a los municipios
surgidos del PRD.
3
216
Anglica Prez Ordaz
descentralizacin y detecin de manera expedita las necesidades reales de los

ciudadanos, adolecen de graves debilidades y deficientes prcticas arraigadas: su
resistencia al cambio, la fragmentacin de acciones y estrategias, la dispersin
de recursos y la escasa motivacin de su personal, entre otros, son aspectos
que provocan una percepcin negativa de los ciudadanos en torno a su accin
(despilfarro, negligencia, lentitud, corrupcin, nepotismo, etc.) que se traduce
en un deficiente desempeo de la accin gubernamental y del desarrollo social y
econmico del territorio.
Es importante puntualizar que el propsito de la poltica social es compensar
las desigualdades econmicas y sociales entre individuos. Significa asegurar a
todos los integrantes de la sociedad, particularmente a los grupos ms vulnerables
(nios, jvenes, adultos mayores, poblacin indgena, discapacitados y mujeres
que viven en el medio rural) niveles y oportunidades mnimos de bienestar,
reflejados en una adecuada alimentacin, un lugar para habitar, acceso a agua
potable y saneamiento bsico, enseres y mobiliarios bsicos, fuentes de energa,
vestimenta y calzado, transporte al trabajo o al lugar de estudio, alcanzar un
determinado nivel educativo, tanto para nios como para adultos, disponer de
atencin a la salud y mercados de trabajo.
El proceso de descentralizacin4 ha dado lugar a una mayor responsabilidad de
los gobiernos municipales para atender las necesidades sociales. Sin embargo,
el gobierno federal contina con el control en cuanto al manejo de los recursos
y el diseo e implementacin de polticas pblicas orientadas al fomento del
desarrollo en la mayor parte de los municipios del pas, aunado a un dbil marco
institucional y operativo, fundamentalmente en aquellos con un menor nmero
de habitantes, que son los que no cuentan con recursos propios, programas,
reglas de operacin claras y personal calificado, lo que trae consigo la falta de
una respuesta oportuna y eficaz a las demandas sociales del territorio. Aspectos
que se reflejan en la pobreza y marginacin en que se encuentra gran parte de
los mexicanos.
De acuerdo con mediciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social (Coneval), organismo oficial encargado de la medicin de la
pobreza en Mxico, en 2008, 44.2 por ciento de la poblacin mexicana era pobre5
En la normatividad, la descentralizacin se refiere tanto al aspecto administrativo como financiero,
es decir, tanto a las competencias de los gobiernos como a la disposicin de recursos para el logro
de sus fines.
4
Cuando se habla de pobreza se hace referencia a la inexistencia o insuficiencia de ingresos con que
217
y multidimensional6, es decir, haba 47.2 millones de personas que tenan carencia

en al menos uno de los siguientes rubros: educacin, salud, seguridad social,
calidad de la vivienda, servicios bsicos en la vivienda y alimentacin (carencias
sociales) y un ingreso inferior a la Lnea de Bienestar Econmico (LBE) (Coneval;
2010). De 13.8 millones de mexicanos en pobreza alimentaria que haba en 2006
se pas a 18.2 millones en 2008, es decir, se tuvo un incremento de 32% en dos
aos panorama que en el corto plazo, parece ms desalentador ya que se estima
que los nuevos resultados de la medicin de la pobreza correspondientes a 2010
y que el consejo7 dio a conocer el 29 de julio de 2011, debieron contemplar los
efectos de la crisis de 2009.
El Banco Mundial asegura que en Amrica Latina se produjeron 10 millones de
nuevos pobres producto de la crisis mundial de 2009; de stos, de acuerdo a datos
emitidos en septiembre de 2010 por el gobierno federal, dicha crisis provoc
un incremento de 5 millones en el pas, es decir que la mitad de toda la regin,
corresponde a Mxico. Asimismo, para la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL), de los 15.8 millones de nios que sobreviven en la pobreza en
Amrica Latina de ellos 4 millones en pobreza extrema, Mxico concentra 18%
de toda la poblacin infantil pobre (cuatro de cada diez nios, lo que lo ubica en
cuenta una persona para hacer frente tanto a sus necesidades biolgicas de sobrevivencia, como a
las sociales y culturales dadas por un determinado desarrollo societal. Significa la prdida cualitativa
de las condiciones de vida, de bienestar y de los derechos sociales de un pueblo. Es una condicin
de carencia o de inadecuada satisfaccin de las necesidades bsicas, donde impera la privacin de
elementos necesarios para la vida humana dentro de una sociedad y de medios o recursos para
modificar esta situacin. La desigualdad se expresa claramente en la acumulacin de la riqueza y en
la diferencia de ingresos entre los individuos, las familias y en las diferentes regiones de un pas. En
trminos monetarios se expresa en una inequitativa distribucin del ingreso, lo cual distorsiona el
funcionamiento de toda la economa: paraliza sectores, desperdicia recursos humanos, materiales
y financieros y determina las relaciones con el exterior. No distribuir el ingreso, lleva a no crecer
a mediano y largo plazo, a tener un pobre mercado interno y bajos niveles de productividad. La
desigualdad persistente y extrema se da fundamentalmente en los pases pobres donde el consumo
es tan bajo que deprime los niveles de actividad econmica, afecta los niveles de produccin y
de productividad. El nivel global de desigualdad de un pas, regin o grupo de poblacin (y, de
forma ms general, la distribucin del consumo, la renta u otros parmetros) es tambin una
dimensin importante del bienestar de dicho grupo. La pobreza y la desigualdad estn fuertemente
relacionadas: dado un ingreso medio, cuanto ms desigual es la distribucin del ingreso, mayor ser
el porcentaje de la poblacin que vive en la pobreza (Torres, 1993).
La pobreza multidimensional se refleja en las carencias de educacin, salud, seguridad social,
vivienda y alimentacin.
6
El estudio se realiza con una nueva metodologa y registrar no slo el ingreso, sino tambin los
niveles de carencias, donde se mide: a) Rezago educativo, b) Acceso a la seguridad social, c) Calidad
y servicios bsicos en la vivienda, d) Acceso a la alimentacin, y e) Acceso a la alimentacin.
7
218
Anglica Prez Ordaz
el segundo lugar de la regin). El organismo puntualiza que en Amrica Latina,

durante los ltimos 20 aos, se ha mantenido la ms regresiva distribucin del
ingreso del mundo, por lo que las carencias que padece la poblacin infantil
afectarn el resto de sus vidas y se transmitirn a las generaciones siguientes.
Los estados con mayor poblacin indgena (Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz)
son los que tienen los mayores ndices de pobreza y bajo desarrollo humano, lo
que se encuentra directamente relacionado con la capacidad para generar fuentes
de empleo, y el potencial de desarrollo basado en una adecuada infraestructura en
educacin, salud, vivienda y servicios que le permita al territorio relacionarse con
otros, tanto en el plano econmico como laboral.
Segn el Conteo de Poblacin y Vivienda de 2005 del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), en el pas existen 2 mil 456 municipios y 16 delegaciones en el Distrito Federal. De stos 7% tienen ms de
50,000 habitantes, 13% entre 10 y 50,000, 19% entre 2,500 y 10,000, mientras 61% restante cuenta con menos de 2,500 habitantes. 14 municipios concentran aproximadamente 14% de la poblacin nacional. Lo que significa que
77% de los municipios son rurales y el 23% urbanos, concentrndose en stos,
aproximadamente, 63% de la poblacin total del pas. Lo que demuestra la gran
heterogeneidad que existe entre los municipios y la tendencia a la concentracin
de los asentamientos humanos, generndose mayores demandas de servicios e
infraestructura (salud, educacin, vivienda, abasto de alimentos, empleo, etc.).
Problemtica frente a la cual la mayora de los municipios, a travs de sus rganos
de gobierno, los ayuntamientos, no cuentan con los recursos ni la capacidad institucional y operativa para atenderla de manera eficiente.
En este escenario, es importante considerar la relacin entre el nmero de
habitantes y los recursos de los gobiernos municipales ya que los municipios
con mayor poblacin cuentan con mayores recursos institucionales y operativos
para desarrollar y/o implementar sus acciones. Los que cuentan con un plan de
desarrollo, corresponden slo a la quinta parte del total en el pas. De la misma
forma, su grado de autonoma se refleja y difiere en funcin del nmero de
habitantes, dado que los de mayor poblacin obtienen casi la mitad de sus ingresos
de impuestos y derechos locales, mientras los dems provienen de transferencias
del gobierno federal (Cabrero y Orihuela, 2002).
Las funciones de rectora, en cuanto al presupuesto, generalmente se conservan
en manos de la federacin, dejando poco margen de decisin a los gobiernos
219
locales para adecuar las polticas a las necesidades de su poblacin. Los recursos
asignados a los gobiernos de los estados solamente han alcanzado para mantener
el nivel de operacin de los bienes y servicios, esto ha obligado a que se tengan
que llevar a cabo negociaciones entre gobiernos para la realizacin de obras de
infraestructura mayores. Ello refleja la enorme dependencia de los estados a las
transferencias del gobierno federal y el poco espacio de maniobra que tienen los
gobiernos locales para manejar sus finanzas pblicas (Marn, 2009).
Los principales recursos financieros que captan los municipios provienen de
fondos federales entre los que destacan el Ramo 33, que incluye los siguientes
fondos:
Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB).
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), dividido
en dos: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y Fondo
para la Infraestructura Social Municipal (FISM).
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).
Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), dividido en:

Fondo para la para Asistencia Social (DIF).

Fondo para Infraestructura Educativa Bsica.

Fondo para Infraestructura Educativa Superior.
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
(FAETA).
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del
Distrito Federal (FASP).
El Ramo 20, relativo al desarrollo social, incluye:
Programa 3 x 1 para Migrantes.
Programa de Empleo Temporal.
Rescate de Espacios Pblicos.
Hbitat.8
Las acciones que disea el gobierno federal en materia social suponen una serie
de caractersticas descentralizadoras, lo cual involucra tanto a los gobiernos de las
entidades federativas como de los municipios, conllevando a una redistribucin
de las funciones cuya coordinacin se dificulta frente a la heterogeneidad de
8
Programas sociales diseados y coordinados por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).
220
Anglica Prez Ordaz
las condiciones locales y regionales (Cogco, 2010), de ah que la eficacia de las

acciones de estos gobiernos se vean influidas por su capacidad institucional y
operativa, por lo que aquellos con los ms altos ndices de pobreza y marginacin,
tienen los mayores problemas para desarrollar/implementar una adecuada poltica
social que mejore la calidad de vida de su poblacin.
Actualmente 14 municipios con poblacin indgena en su totalidad, se encuentran en condiciones de extrema pobreza y marginacin. De stos, 11 tienen
un desarrollo humano similar a pueblos del frica como el Congo, Angola o
Ruanda y 122 municipios ms apenas estn por encima de los valores extremos
(PNUD, 2008).
De acuerdo con datos del PNUD, entre los municipios ms pobres del mundo
se encuentran: Cochoapa el Grande en Guerrero, con un ndice de Desarrollo
Humano (IDH) de 0.3886, Coicoyn de las Flores en Oaxaca, con 0.3952,
Tehuipango en Veracruz con 0.404, Batopilas en Chihuahua con 0.5716 y
Mezquitic en Jalisco con 0.5969 de IDH.
Tabla 1. Municipios con menor IDH en 2005
Entidad federativa
Municipio
IDH
Guerrero
Cochoapa
0.3886
Oaxaca
Coicoyn de las Flores
0.3952
Veracruz
Tehuipango
0.4046
Veracruz
Mixtla de Altamirano
0.4185
Oaxaca
San Simn Zahuatln
0.4286
Chiapas
Sital
0.4434
Oaxaca
Santa Luca Miahuatln
0.4444
Chiapas
Santiago el Pinar
0.4497
Oaxaca
Santa Mara la Asuncin
0.4587
Chiapas
Aldama
0.4634
Oaxaca
Santiago Ixtayutla
0.4765
Chiapas
Chalchihuitn
0.4768
Oaxaca
Huautepec
0.4799
Oaxaca
Santo Domingo Tepuxtepec
0.4810
Chiapas
Mitontic
0.4843
Contina en la siguiente pgina.
221
Fuente:
PNUD.
Oaxaca
Santiago Amoltepec
0.4846
Chiapas
Chamula
0.4854
Oaxaca
Santa Mara Temaxcaltepec
0.4911
Nayarit
Del Nayar
0.4917
Guerrero
Xochistlahuaca
0.4984
Guerrero
Atlixtac
0.4986
Chiapas
San Juan Cancuc
0.4996
Veracruz
Astacinga
0.5022
Oaxaca
San Miguel Santa Flor
0.5057
Guerrero
Copanatoyac
0.5081
Veracruz
Texcatepec
0.5089
Guerrero
Alcozauca de Guerrero
0.5091
Guerrero
Tlacoachistlahuaca
0.5114
Oaxaca
San Lorenzo Texmelucan
0.5116
Jalisco
Mezquitic
0.5969
PNUD
(2008), ndice de Desarrollo Humano Municipal en Mxico 2000-2005, Mxico,
En Mxico existen grandes disparidades econmicas y sociales que dan cuenta

de la brecha que existe entre las diversas regiones, estados y municipios del pas,
condicin que afecta principalmente a los grupos ms vulnerables de poblacin.
La situacin actual de los municipios en Mxico es resultado de las polticas
implementadas por los gobiernos, lo cual se refleja en las condiciones y calidad de
vida de su poblacin. Aun cuando se destinan importantes recursos para combatir
la pobreza, los problemas de despilfarro, negligencia, corrupcin, nepotismo, falta
de transparencia, etc., que aquejan a las administraciones pblicas locales hacen
deficiente cualquier poltica social en detrimento de la ciudadana.
De acuerdo con datos del Instituto Mexicano para la Competitividad, actualmente
slo cuatro de cada diez municipios en el pas, hacen pblica y de manera
transparente la ejecucin de su presupuesto. Tanto la cantidad como la calidad
de la informacin es deficiente. En el pas no existe una cultura de rendicin
de cuentas. La mayora de los ayuntamientos no cuentan con informacin
presupuestal, no tienen sitio web y/o no cuentan con un portal en Internet
donde puedan dar a conocer su presupuesto y/o programas econmicos o sociales
a implementar en su territorio. De ah la importancia de la transparencia y la
rendicin de cuentas.
222
Anglica Prez Ordaz
Si bien es cierto que en Mxico la evolucin de la poltica social que se ha

seguido, traducida como programas gubernamentales, ha tenido que ver con
la realidad poltica, econmica y social prevaleciente en cada etapa de su
desarrollo, tambin es cierto que ha sido un poderoso instrumento electoral,
independientemente de la forma en que se aplique, sobre todo al legitimar la
poltica de focalizacin de programas.
Es necesario tomar en cuenta que el crecimiento econmico es una condicin
fundamental pero no suficiente para promover el desarrollo social, superar
la pobreza y eliminar la discriminacin y la exclusin social.9 Se requieren
polticas pblicas integrales y multidisciplinarias aplicadas por el Estado con la
participacin activa y plena de la sociedad. Tales polticas deben promover la
igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios bsicos de la infraestructura
social y econmica, fortalecer la participacin colectiva y establecer incentivos y
programas especficos para atender las necesidades de los actores sociales.
En este marco, es urgente aplicar polticas, programas y proyectos con mayor
eficacia y eficiencia en beneficio del inters pblico, donde se materialicen
los principios bsicos de un buen gobierno: competencia, participacin,
responsabilidad, eficacia y coherencia y donde la arquitectura institucional
promueva su adecuado ejercicio. Los gobiernos locales deben abrirse hacia una
real participacin de la sociedad en los asuntos que afectan directamente sus
vidas, un gobierno democrtico da cabida a un sistema de reglas donde el diseo
de los mecanismos consolida la participacin activa de la comunidad a fin de
garantizar su seguridad, prosperidad, coherencia, estabilidad y continuidad.
Se trata de un proceso inclusivo de todos los actores locales, que tiende a
resolver colectivamente sus problemas y responder a las necesidades sociales.
En tal proceso resulta crtico construir y mantener un marco de confianza,
compromiso y un sistema de negociacin. La gobernanza se convierte as en
una modalidad a travs de la cual la comunidad resuelve sus problemas, se
coordina y administra con sus gobiernos.
Programa Interamericano de Combate a la Pobreza y la Discriminacin, disponible en: www.

sedi.oas.org/.../Desarrollo%20Social/.../Programa_Interamericano.doc. Es importante destacar
que la exclusin social se refiere a aquellos grupos que por sus condiciones de desventaja econmica,
poltica y/o social, no cuentan con las condiciones necesarias para valerse por s mismos y
procurar su incorporacin a la vida familiar o comunitaria. La exclusin social involucra aspectos
antropolgicos, econmicos, sociales, psicolgicos, culturales y/o polticos vinculados a los lazos de
solidaridad social.
9
223
Es fundamental racionalizar los recursos pblicos, mejorar la toma de decisiones

en cualquier nivel de la administracin pblica, particularmente en el mbito
local y aplicar polticas, programas y proyectos con mayor eficiencia y eficacia
en beneficio del inters colectivo. Crear las condiciones para promover la
cooperacin y la sinergia entre las propias entidades de gobierno y los ciudadanos
es un asunto de primer orden que no se puede soslayar y donde la formacin de
capital social adquiere un papel relevante para el xito de la poltica pblica.10 En
esta perspectiva, el capital social puede definirse como el conjunto de relaciones
encaminadas a construir redes de confianza y reconocimiento mutuo dentro de la
comunidad, guiadas por reglas de comportamiento benfico y recproco. Dichas
relaciones pueden:
Actuar como canales de informacin e intercambio;
Permitir a los ciudadanos, organizaciones y entidades colaborar y
eliminar comportamientos oportunistas y
Fomentar el aprendizaje permanente y los procesos de innovacin.
La gobernanza11 implica un nuevo estilo de gobierno ms flexible que involucra
a ms actores sociales y estimula un mayor grado de cooperacin y confianza.
En este sentido, la gobernanza puede ser entendida como un conjunto de normas sustantivas aprobadas por todos los actores y por la interaccin institucional tendiente a resolver los problemas de manera colectiva. Es, por tanto, un
proceso de coordinacin de actores, grupos sociales e instituciones para alcanzar
objetivos discutidos y definidos de manera colectiva. La negociacin, movilizacin, la gestin con asociaciones de la sociedad y la cooperacin interinstitu A comienzos de los aos noventa Putnam (1994), quien ha tenido una indiscutible influencia
de su propuesta sobre capital social y compromiso cvico, describe el concepto como la relacin
entre el grado de confianza existente entre los actores sociales, su comportamiento cvico y nivel
de asociatividad que, como elementos clave para actuar conjuntamente, potencian las capacidades
cooperativas para el desarrollo y la estabilidad poltica de una comunidad. Cuando existen dentro
de un grupo social caractersticas como el espritu cvico, el inters por lo pblico, la confianza tanto
institucional, como interpersonal; la solidaridad y el reconocimiento de las normas tanto implcitas
como explcitas, se facilitan acciones colectivas que pueden llevar a que el sistema y las instituciones,
pblicas y privadas, funcionen ms eficientemente.
10
En esta perspectiva, es importante diferenciar el concepto de gobernanza (o entramado

institucional) del de gobernabilidad (capacidad de gobierno conferida por dicho entramado
institucional, por lo tanto, es un asunto que compete slo al gobierno), dichos conceptos no son
excluyentes sino complementarios, por lo que su distincin resulta ineludible para el reconocimiento
analtico tanto del objeto de estudio, como de las variables dependientes e independientes del
mismo, es decir: su causalidad. Se entiende por gobernanza los procesos de interaccin entre
actores estratgicos o relevantes los cuales cuentan con recursos de poder suficientes para impedir
11
224
Anglica Prez Ordaz
cional se convierten en actividades claves para el gobierno local y el desarrollo

de la comunidad.
HACIA UNA POLTICA SOCIAL COMUNITARIA
Asistimos hoy a un escenario donde las demandas sociales se canalizan hacia la

esfera municipal, sin embargo, la descentralizacin poltica y administrativa no se
ha cristalizado en trminos de capacidad de decisin y recursos para este mbito.
Si bien es cierto, que la descentralizacin poltico-administrativa es una condicin necesaria, no es suficiente en el xito de la poltica social, para ello es
fundamental contar con la participacin para potenciar la ciudadana, con la
existencia de actores locales, plurales, con iniciativas y propuestas, donde la
construccin de civilidad, que hace posible la poltica democrtica, se apoye en
la ciudadana como uno de los principales recursos con los que cuenta una
comunidad12 para su desarrollo.
La poltica social debe ir acompaada no slo de buenas intenciones, es necesario
que los gobiernos se alejen de las viejas prcticas patrimonialistas, caciquiles,
autoritarias y clientelares mediante el uso de programas sociales con fines
polticos. En condiciones de pluralismo social, con la existencia de varios grupos
locales relativamente autnomos y diferenciados, con lgicas sociales especficas
y con competencia poltica, se facilita grandemente la tarea de la poltica social
pues, para ser eficiente es necesario que se establezca una estrecha interrelacin
entre los diversos sectores con vistas a la solucin de problemas sociales (Cunill,
2005) y a la convergencia de esfuerzos de diferentes sectores gubernamentales y
o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin
de conflictos colectivos (Coppedge, 1996); es decir, son actores con poder de veto sobre una
determinada poltica. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o
funciones pblicas (ejrcito, legislativo, presidencia, poltica econmico-financiera, sistema judicial,
gobiernos estadales o municipales clave) o del control de factores de produccin (capital, trabajo,
materias primas, tecnologa), o del control de la informacin y las ideas (medios de comunicacin
social principalmente) o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras
(grupos de activistas) o de la pretendida autoridad moral (iglesias), etc. (Prats, 2000). La gobernanza
se basa tanto en principios democrticos, como en elementos administrativas y de eficiencia.
Una comunidad es una variedad particular de un grupo social en la que sus integrantes comparten
algo. Su vnculo es el de percibir identidad comn, el reconocimiento de s mismos y de los otros.
Para Cohen (1985), la gente construye la comunidad simblicamente, convirtindola en una
fuente de sentido, un referente en su identidad, de forma que las redes sociales no son nicamente
interesantes como meros contactos o interacciones, sino tambin, por el entramado de relaciones
de confianza y reciprocidad que generan.
12
225
no gubernamentales para producir polticas integrales e integradas que ofrezcan

respuestas a las necesidades generales (Fernndez y Mndez, 2003).
Se evidencia as que por su propia naturaleza, el gobierno local tiene que funcionar
en un ambiente de transparencia, abierto y sujeto a escrutinio de la opinin
pblica. Junto a la eficiencia y eficacia deben primar valores de justicia, equidad,
responsabilidad social, representatividad, rendicin de cuentas, honradez y
austeridad en la gestin pblica, donde las posibilidades de adaptacin de cada
mbito local a las lgicas socioeconmicas, asociadas a la globalizacin, estn en
estrecha relacin con su dinmica innovadora y su capacidad de respuesta a los
nuevos problemas y retos tendientes a mejorar la calidad de vida y el desarrollo
humano de su poblacin.
Es un hecho que el impulso al desarrollo de la poblacin exige una respuesta
eficiente del gobierno local, a travs de su administracin pblica reflejada en
mejores mecanismos operativos, donde la poltica social sea reflejo de eficientes
polticas pblicas apoyadas en marcos claros de responsabilidades, rendicin de
cuentas y control de los recursos.
Sin duda, el dilogo es la sal de la democracia. La comunicacin entre los
ciudadanos y sus representantes requiere necesariamente cambios culturales y
tecnolgicos que permitan ofrecer a todos la oportunidad de interactuar, expresar
puntos de vista e ideas, que los rganos de poder deben atesorar y traducir en
hechos en nombre del inters colectivo. La participacin activa y proactiva de los
ciudadanos en la vida pblica es un valioso instrumento para mejorar la eficiencia
de la accin gubernamental y del territorio.
En Mxico no existen mecanismos de democracia participativa normados
jurdicamente, ni mucho menos espacios pblicos de participacin de los
ciudadanos en el diseo de polticas pblicas relevantes y de carcter permanente.
En un pas como el nuestro, en donde la pobreza y desigualdad han alcanzado
niveles de gran proporcin, las polticas pblicas para la erradicacin de la misma
revisten gran importancia, y su diseo y ejecucin no puede estar slo en manos
del ejecutivo federal. Es fundamental derribar el mito prevaleciente, que concibe
la elaboracin de polticas pblicas como una cuestin que es slo competencia
de los especialistas, es decir las burocracias pblicas.
La participacin ciudadana en el gobierno y los asuntos pblicos son principios
que se derivan directamente de la soberana popular y la ciudadana, garantizar la
226
Anglica Prez Ordaz
mxima transparencia y colaboracin en la relacin gobierno-ciudadano significa

un fortalecimiento de la vida democrtica.
Una adecuada poltica social da como resultado el buen desempeo econmico y
social del territorio; la gestin pblica adquiere un rol relevante en la legitimacin
y viabilidad de los gobiernos. En este sentido, su actuacin constituye una de
las principales estrategias para la gobernabilidad, pues es a travs de ella que el
gobierno puede interactuar con los diversos actores sociales y econmicos.
En este contexto, la participacin ciudadana se erige como una condicin previa
para mejorar la accin gubernamental y la confianza en la gestin local. Es
de vital importancia crear espacios de dilogo y concertacin que habiliten la
implementacin de polticas pblicas encaminadas al fomento del desarrollo que
al mismo tiempo permitan al Estado, a travs del gobierno y la administracin
pblica local, dar respuesta oportuna a las necesidades de la sociedad, donde la
poblacin sea partcipe en las decisiones que afectan directamente sus vidas. No
se debe olvidar que un gobierno se sustenta en la viabilidad de sus acciones y la
eficiencia de su respuesta a las demandas de su poblacin.
El gobierno local en su condicin de rgano elegido democrticamente, debe
asumir y actuar como lder de la comunidad y desarrollar una visin y un plan
estratgico comn, fundamentado en la cohesin y la coordinacin, que d voz
a los intereses de todos los actores sociales, econmicos y polticos y sea garante
de la provisin y calidad de servicios para todos los ciudadanos. El gobierno local
tiene un papel especfico y nico que proviene de su mandato democrtico para
equilibrar las necesidades de toda la comunidad y representar los intereses de
las generaciones futuras. Su funcin no se limita a suministrar y/o administrar
los servicios, sino ms bien se expresa en el ms amplio sentido de la palabra
gobierno, entendido ste como el representante y defensor de los intereses de la
comunidad e impulsor del desarrollo de la sociedad.
El gobierno local debe llevar a cabo cuatro tipos de funciones y actividades bsicas:
1. Planeacin y control estratgico.
2. Desarrollo, gestin y consolidacin de asociaciones y redes sociales.
3. Seguridad y desarrollo de la democracia local.
4. Representacin y promocin de los intereses de la comunidad.
227
Es necesario que las autoridades locales desempeen un papel activo en la

promocin del marketing territorial, tomen medidas para impulsar la inversin y
activar proyectos financiados con fondos pblicos. Es fundamental el papel que la
autoridad local tiene en relacin con otras entidades gubernamentales y con otros
niveles de gobierno para lograr los objetivos de desarrollo econmico, proteccin
del medio ambiente y calidad de vida en sus comunidades.
En la actualidad, una de las esferas orientadas a eficientizar la accin gubernamental
se constituye por la participacin ciudadana, gobernar con los ciudadanos se
convierte en un eje esencial para la democracia. Entre los objetivos prioritarios
para impulsarla se encuentra la implementacin de vas que activen y gestionen
nuevos procesos participativos y permanentes, donde se incluyan a todos los
actores sociales. Cmo lograrlo?
Una lnea de accin propone:
La implementacin de un proyecto para impulsar la activacin y/o gestin
de procesos colaborativos gobierno-ciudadana.
La activacin de instrumentos de participacin permanente desde el nivel
de barrio, colonia, hasta la localidad, bajo un esquema de democracia
participativa, este enfoque es una fase esencial y delicada de un proceso
decisional inclusivo, la administracin pblica local debe establecer una
relacin con sus propios pares y con sus interlocutores, escuchando ideas,
intereses, necesidades, crticas, posiciones o sugerencias, teniendo como
objetivo la coparticipacin de la eleccin y decisin as como reuniones
pblicas para la evaluacin de la autoridad local y del nivel de satisfaccin
del ciudadano.
Llevar a cabo actividades de promocin y formulacin de polticas.
El potenciamiento y diversificacin de canales y modalidades de escuchadilogo-comunicacin13 con los ciudadanos, con el objeto de detectar de
Es posible identificar al menos dos modos diferentes de comunicacin externa, que difieren en
el objetivo de la misma: si la intencin de la administracin es dar a conocer o hacer un servicio
dedicado a los usuarios con un destino especfico, la comunicacin externa ser dirigida precisamente
a ese tipo de usuario, as que los instrumentos permiten la personalizacin del mensaje, o una
relacin especfica con el objetivo. Por el contrario, si el objetivo comn es aumentar la conciencia
de masas o informacin, ser de gran ayuda usar herramientas que permitan una amplia difusin
del mensaje, utilizando, cuando sea posible, las herramientas especficas y formas de comunicacin
en los medios de comunicacin masiva.
La comunicacin externa tiene entre otros propsitos:

Informar a la sociedad los servicios y proyectos de la entidad.
13
228
Anglica Prez Ordaz
manera permanente y sistemtica sus necesidades y demandas mediante

comits locales de representacin y mantenerlos informados de los avances
y resultados.
El fortalecimiento y/o creacin de programas enfocados a promover
procesos participativos de gestin.
La puesta en prctica de formas electrnicas de participacin a travs de
una pgina web dedicada especficamente a tal fin.
La creacin de consejos ciudadanos que se constituyan en los puentes entre
el gobierno y sociedad, lo que se interrelaciona con:
La seleccin o eleccin de Defensores del Pueblo que garanticen
la proteccin de los ciudadanos frente a la administracin pblica y
la imparcialidad y buena marcha del gobierno local, sealando a los
ciudadanos, el abuso, la disfuncin, las deficiencias y retrasos de la
administracin .
La profesionalizacin del personal pblico.14
Con lo anterior es factible identificar cualquier ineficiencia en la accin de
gobierno y la vigilancia en el uso adecuado de los recursos con que cuenta la
localidad.
Facilitar el acceso a los servicios y los actos de la administracin pblica.

Conocer y comprender las necesidades de los ciudadanos demandantes.
Mejorar la eficacia y la eficiencia de la administracin pblica.
Facilitar los procesos sociales, econmicos y culturales.
Acelerar la modernizacin de equipamiento y servicios.
Llevar a cabo actividades de promocin y formulacin y evaluacin de polticas.
La profesionalizacin del personal es un elemento fundamental en el cambio e innovacin tanto

de la estructura como de la gestin pblica. De ah la necesidad de impulsarlo en beneficio del
municipio y la comunidad.
14
229
Imagen 1. De la burocracia centralista a la administracin pblica descentralizada
La rendicin de cuentas es otra lnea de accin para que los gobiernos informen a sus ciudadanos de manera sistemtica los resultados de las polticas y el
cumplimiento de los compromisos, al mismo tiempo que proporciona informacin constante para validar y/o fortalecer las estructuras necesarias, orientar las
polticas y poner en prctica decisiones adecuadas de gestin. La rendicin de
cuentas es una responsabilidad y una obligacin del gobierno local para con sus
ciudadanos. Es el eje rector en torno al cual la administracin modela su gestin
y debe representar el principio que gue su accin, por tanto, requiere de reglas
transparentes y compartidas (Prez Ordaz, 2010).
El control de las entidades de gobierno es esencial para evaluar la idoneidad de las
decisiones tomadas en la ejecucin de los planes y programas y de la congruencia
entre los resultados y objetivos planteados. La rendicin de cuentas por parte del
gobierno a sus ciudadanos electores debe ser confiable y de fcil lectura, que les
permita un control estratgico de la implementacin de polticas pblicas, desde
su diseo hasta su ejecucin, lo que significa, al mismo tiempo, transparencia y
participacin-control de los ciudadanos en los programas aprobados por ellos. Un
ciudadano informado es un ciudadano activo.
230
Anglica Prez Ordaz
La asignacin y el uso transparente de los recursos:

Fortalece el sentido de responsabilidad de los administradores con las
tareas asignadas.
Fomenta la mejor organizacin de los recursos humanos y financieros
asignados.
Fomenta la aplicacin de sistemas de programacin y control.
Induce a mejorar las diversas actividades y a actuar rpidamente en caso de
desviaciones del programa previsto.
Facilita la conexin con el sistema de evaluacin de la gestin.
La relacin de trabajo colaborativo entre los ciudadanos y la administracin
da lugar a que todos los interesados tengan un papel activo, la contribucin de
todos es esencial, para la consecucin del inters pblico. Adems, la actividad
de los ciudadanos tanto individual como colectiva puede representar, para las
autoridades, una valiosa forma de cooperacin para apoyar y promover los
beneficios de la accin colaborativa en la solucin prctica de los problemas que
afectan a la comunidad.
Ciertamente este proceso no es fcil ni est exento de conflictos. Pero la
colaboracin gobierno-ciudadana aparece hoy como la forma ms viable de
solucin de los conflictos sociales y puede convertirse en un procedimiento
normal y permanente y contribuir, al mismo tiempo, a una mayor eficiencia y
rendicin de cuentas por parte de los gobiernos.
Reconstituir la confianza de los ciudadanos se convierte en una condicin necesaria
para la implementacin de una eficiente poltica pblica y una democracia
saludable. Significa superar los obstculos y el fortalecimiento de las instituciones,
sobre todo cuando los resultados requieren largos periodos para materializarse. La
confianza promueve la sinergia entre el gobierno y la sociedad sobre una base de
identidad y responsabilidad compartida.
La tendencia de los gobiernos locales se orienta hacia la gobernanza territorial,
donde los ciudadanos pueden desempear un papel clave en la formacin,
estrategias, prioridades y objetivos para impulsar el desarrollo de sus comunidades.
El gobierno est obligado a adaptarse a las exigencias de una sociedad compleja,
impulsar el uso de nuevas formas de democracia deliberativa y participativa en
la toma de decisiones. Se hace necesario construir y/o reconstruir la relacin de
confianza entre las instituciones y los ciudadanos.
231
En este contexto es necesario que todos los sectores de la sociedad estn

organizados15 y representados por grupos de ciudadanos que se movilizan para la
solucin de problemas.
Frente a la situacin actual de pobreza y desigualdad existente en el pas, la esfera
local aparece como el espacio ideal para una colaboracin estrecha gobiernociudadana, con miras a mejorar las condiciones de vida de la comunidad.
El tema de la participacin ciudadana en los asuntos de gobierno es un asunto
crucial para impulsar la eficiencia de las administraciones pblicas locales. Abordar
la complejidad de un gobierno local con una herramienta tan poderosa como la
participacin de los ciudadanos abre las puertas hacia una eficiente poltica social.
Qu implica la participacin:
La construccin compartida de variadas alternativas (donde estn
involucrados grandes sectores de la poblacin) para hacer frente a las
problemtica del bienestar social reflejada en: educacin, vivienda, medio
ambiente, salud, empleo, ancianos, discapacitados, etc.
Reconocer el poder colectivo de los ciudadanos organizados para colaborar
con los gobiernos locales en la elaboracin de planes y proyectos para la
comunidad.
Impulsar la participacin efectiva de los ciudadanos (comits de barrio,
consejos, etc.), bajo un mbito democrticamente formativo, a fin de
prevenir posibles conflictos generados por la complejidad del territorio.
Gobernar con los ciudadanos y no para los ciudadanos.
Junto al fortalecimiento de la participacin ciudadana es crucial el fortalecimiento
de la autonoma. Es esencial para garantizar la equidad social y la capacidad
institucional y operativa del municipio.
El fortalecimiento de la autonoma local involucra:
La defensa del papel de los municipios dentro de un marco legislativo
donde se establezcan las normas y se exprese la posibilidad de autogobierno
de las comunidades locales.
Cuando se habla de todos se hace referencia, particularmente, a aquellos actores que tienen
muy poco espacio en la toma de decisiones, o definitivamente no lo tienen. Es un hecho que en
Mxico, en cualquier mbito de gobierno, se toman en cuenta principalmente a los grupos que
tienen mayor poder y recursos.
15
232
Anglica Prez Ordaz
Una estrecha relacin entre gobierno y ciudadanos.

Uso de sus recursos en funcin de las necesidades de su comunidad.
Un eficiente, transparente y equilibrado gasto social.
La orientacin de las acciones pblicas hacia el bien comn.
Pleno disfrute de los derechos fundamentales (salud, vivienda, escuela,
empleo).
La autoridad local como garante de los derechos humanos.
Sin autonoma es imposible responder de manera eficaz a los requerimientos
de la comunidad. El presupuesto local es el instrumento mediante el cual la
administracin asume, frente a los electores-ciudadanos, partidos polticos
y organismos de control, la responsabilidad de su gestin y su impacto en las
demandas sociales. Este es el instrumento de poltica pblica que mejor refleja las
prioridades reales de un gobierno.
En esta perspectiva es necesario.
El establecimiento de reglas claras y la gestin transparente de los asuntos
y los recursos pblicos.
Capacitacin y/o profesionalizacin permanente del personal.
Equidad de los salarios, sin aumentar drsticamente la brecha entre
directivos y empleados.
Exigencia de mecanismos efectivos para incorporar la participacin
ciudadana en el proceso presupuestario.
Fortalecimiento de sistemas confiables de evaluacin del desempeo que
realmente midan el logro de objetivos de la poltica pblica a travs del
presupuesto.
Mejores controles para que los funcionarios se aboquen a cumplir con sus
responsabilidades y que su trabajo se apegue a la ley.16
Medir la responsabilidad que tienen los distintos niveles de gobierno en trminos
presupuestarios forma parte de una rendicin de cuentas efectiva ya que hay
claridad sobre las atribuciones y facultades en cuanto a la ejecucin del gasto.
Tener esta claridad sobre el presupuesto previene problemas de coordinacin
fiscal al igual que promueve la eficiencia en el gasto evitando duplicidad en
El poder pblico requiere de lmites y regulaciones para prevenir la corrupcin en el manejo de
recursos pblicos, as como para penalizar a quienes hagan uso ilegal del presupuesto. Por tanto, es
necesario que quienes ostenten la autoridad pblica estn sujetos a controles externos e internos que
garanticen que su desempeo sea conforme al marco legal que regula sus funciones.
16
233
actividades y recursos. Aunque en el pas se cuenta con un marco normativo

que determina las responsabilidades de gasto, la distribucin de responsabilidades
entre las esferas de gobierno vuelve complejo el manejo presupuestario.
El acceso pblico y la calidad de la informacin presupuestaria que el gobierno
provee es indispensable no slo para que exista una verdadera rendicin de cuentas:
la informacin empodera a la ciudadana y consolida el estado democrtico.
Funge como herramienta para la participacin ciudadana en las decisiones de
poltica pblica y, particularmente, en el proceso presupuestario. Es indispensable
que la informacin relacionada con el presupuesto sea presentada de manera
comprensiva para que se pueda realizar un anlisis tanto global como a detalle de
las finanzas pblicas para comprender como la poltica pblica est articulada y
cmo cada programa pretende lograr sus objetivos (Marn, 2009).
En una sociedad cada vez ms compleja se hace imprescindible el dilogo, la

bsqueda de puntos de encuentro, la tolerancia ante las discrepancias, como
instrumentos bsicos para el mismo desarrollo social, para construir una sociedad
ms justa, ms participativa, abierta y democrtica. No se debe olvidar que la
democracia es un sistema que regula y acta sobre las disparidades y conflictos
que surgen como resultado de las desigualdades del poder en una sociedad para
permitir la expansin de la ciudadana civil, poltica y social (PNUD, 2004).
La creacin de instituciones y organizaciones gubernamentales fuertes es un
asunto urgente para fortalecer al Estado, a las localidades y a la ciudadana,
particularmente a los ms pobres del pas. Urge una verdadera poltica social que
efectivamente redistribuya la riqueza y los beneficios entre toda la poblacin.
Un Estado dbil que no logra reformarse para conducir los nuevos retos de una
gobernabilidad democrtica y hacer frente a los poderes fcticos y a los desafos
de la globalizacin, una sociedad con enorme fragilidad en sus capacidades
polticas y cvicas, un modelo de desarrollo socioeconmico con escasos logros
en trminos de crecimiento y generacin de empleos de calidad, sin consensos
mnimos para producir polticas estructurales en pro de la igualdad y la inclusin,
deja al descubierto una de las zonas ms preocupantes de la experiencia mexicana:
un pas donde la ciudadana como referente central de la democracia, no
puede continuar como tarea pendiente del proyecto de repblica democrtica
(Vzquez, 2008).
234
Anglica Prez Ordaz
Si bien es cierto que el proceso electoral es un importante factor para impulsar

la democracia, no es suficiente para garantizar el control y las responsabilidades
del gobierno local. La mayora de los votantes no conoce el funcionamiento del
municipio y las responsabilidades que se derivan de su operacin. El municipio
debe, por lo tanto, esforzarse por comunicar con claridad, a travs de los diferentes
canales (entre ellos el de su sitio web,17 foros ciudadanos, seminarios, etc.) su
funcionamiento y responsabilidades y al mismo tiempo, escuchar las necesidades e
impulsar la participacin social tambin como objetivos de su actividad. Escuchar
a la comunidad aumenta su confianza y permite al gobierno reunir informacin y
crear temas de consenso sobre polticas ms complejas y diversas y para responder
a necesidades sociales de diversa ndole.
Es ineludible plantear como objetivo de corto plazo la erradicacin de la pobreza
extrema, para pasar al siguiente ejercicio de poltica pblica, donde la desigualdad
sea el tema prioritario, es decir, evitar que haya discrepancias tan fuertes entre
regiones, personas o grupos sociales. Lo anterior implica: una vasta comprensin
del desarrollo social y sus determinantes, es decir, un conocimiento extenso
de las regiones, estados y municipios con menores niveles de desarrollo y una
identificacin de los obstculos que enfrentan para mejorarlo (lo que puede
constituir el ncleo de una estrategia efectiva), as como la seleccin de las
acciones pblicas que tengan el mayor impacto sobre el desarrollo social, donde
los programas del sector sean un componente importante del programa, pero
igualmente importantes sean las acciones para promover el desarrollo econmico,
donde la provisin de infraestructura en general, y particularmente, social
juegue un papel prioritario para el logro de los objetivos y metas. Es preciso el
establecimiento de indicadores de evaluacin, ya que la identificacin de metas para
el desarrollo social y de indicadores intermedios es un elemento de la formulacin
central en la evaluacin regular de los programas y su implementacin.
En esta perspectiva, es esencial que la poltica social y econmica sea incluyente y
se oriente al desarrollo de servicios e infraestructuras sociales y econmicas: salud,
educacin, cultura, turismo, carreteras, agua, electricidad, telecomunicaciones,
mercados laborales, etc., con lo que se garantiza la existencia de mecanismos
capaces de atender las necesidades de todos los actores sociales. Es un asunto
pblico, romper el crculo pernicioso de la desigualdad, la pobreza y la exclusin,
y su impacto sobre el grado de civilidad y gobernabilidad de nuestra sociedad y
nuestras instituciones democrticas (Gaceta Parlamentaria, 2008).
En este escenario es fundamental impulsar el potencial de las TIC en la perspectiva del gobierno.
17
235
Un reto importante en una poltica social democrtica se debe tomar sobre la

base de la participacin de todos los actores involucrados y en consulta con
ellos, incluyendo a los grupos ms vulnerables. Para hacer realidad el ideal de la
participacin ciudadana, es necesario que se definan con precisin las estructuras
de decisin, ejecucin y vigilancia en las que los ciudadanos harn hacer sentir
su influencia. Se deben crear instancias especficas, dotadas de los recursos
necesarios, en las cuales los ciudadanos compartan, en efecto, el poder de decisin
que usualmente est monopolizado por la poderosa, burocratizada y tecnificada
estructura del Estado.
Es un asunto de primer orden, encontrar alternativas para la formulacin de las
polticas y la adopcin de las decisiones pblicas que, apoyndose en la nocin
de representacin, trasciendan los circuitos tradicionales en torno a los partidos
polticos-parlamentos. No bastan los mecanismos de consulta coyunturales.
Es fundamental la creacin de un espacio de participacin donde se encuentren
presentes todos los actores involucrados, que contribuya a la promocin de un
mayor pluralismo, en el proceso de diseo y evaluacin de las polticas pblicas
en materia de poltica social, a favor de los sectores excluidos en este mbito de
decisiones, reivindicando as, tanto el valor de la igualdad poltica como, el valor
de la deliberacin para la formacin poltica.
La democracia en la administracin pblica puede mejorar su control y eficiencia,
fortaleciendo simultneamente a la ciudadana, tanto directa como indirectamente,
edificndola como un actor poltico y dotndola de varios medios de influencia
(Cunill; 2004), lo que al mismo tiempo influye en la legitimidad del gobierno y
la eficiencia de las polticas pblicas.
Una verdadera poltica social implica la colaboracin gobierno-ciudadana. Se
hace necesario, transcender de las definiciones ortodoxas sobre pobreza y de una
visin de polticas gubernamentales que atienden a un principio esencialmente
clientelar y poltico, hacia una agenda de universalidad de derechos sociales
que efectivamente beneficie a las comunidades (particularmente los grupos ms
vulnerables). Es necesario que la poltica social se centre en programas de accin
especficos que fomenten la igualdad de oportunidades para todos.
El fundamento de la gobernanza implica gobernar con y para los ciudadanos
como un proceso continuo y permanente de eficiencia y legitimidad.
236
Anglica Prez Ordaz
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238
Corrupcin y tica en el mbito pblico del

Estado de Mxico durante la primera dcada
del siglo XXI
EL ESCENARIO DE LA CORRUPCIN
La corrupcin es un malestar que anida hoy en da, con diversos matices, en los
diferentes gobiernos y administraciones pblicas del mundo. Este malestar se ha
incrementado con el tiempo. El Barmetro Global de la Corrupcin1 2010, que
realiza Transparencia Internacional, seala que La corrupcin ha aumentado en
los ltimos tres aos. Una de cada cuatro personas reporta haber pagado sobornos
en el ltimo ao.
Es conveniente sealar que es falsa la creencia de la corrupcin como mal primitivo
de los gobiernos. Cualquier persona sensata y enterada en la materia reconoce que
existe una estrecha complicidad de los gobiernos con el sector privado. Cabe
mencionar que ya desde 1975 la ONU, mediante la resolucin 3514 del 15 de
diciembre, mostr su preocupacin por prcticas corruptas llevadas a cabo por
empresas privadas. Como ejemplos de dicha complicidad basta sealar la crisis
El Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia International es la encuesta multipas
con mayor cobertura sobre las experiencias y opiniones de corrupcin del pblico en general y
sobre sus perspectivas sobre dichas experiencias. En 2010, el Barmetro entrevist a ms de 91.500
personas de 86 pases. De este modo, la encuesta se convirti en la edicin con mayor cobertura
de esta iniciativa desde su lanzamiento en 2003. El Barmetro analiza las opiniones del pblico en
general acerca de los niveles de corrupcin en sus pases y los esfuerzos que realizan los respectivos
gobiernos para combatir la corrupcin. El Barmetro 2010 tambin sondea la frecuencia de los
sobornos, las razones que dieron lugar al pago de estos y las actitudes observadas respecto de la
denuncia de hechos de corrupcin.
1
Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico durante la primera dcada del siglo XXI
mundial de 2008, generada por el sector financiero privado de los Estados Unidos,
o la figura de Bernard L. Madodd, ex-presidente de Nasqad y dueo del brker
norteamericano Madoff Securities, que fue el autor en 2007 del mayor fraude
acontecido en Wall Strett despus del escndalo de Enron. Desfalc 50,000
millones de dlares afectando a inversores de todo el mundo. Otro ejemplo de
corrupcin generalizada en el sector privado tiene lugar cuando las empresas,
nacionales o extranjeras, colaboran con cantidades generosas a las campaas
de los partidos polticos. Una vez en el poder, el partido apoyado, las empresas le
pasan factura beneficindose con grandes ganancias sobre lo invertido.
Otra creencia que hay que desterrar es la que refiere el problema de la corrupcin
como exclusivo de los pases subdesarrollados, las llamadas Repblicas
bananeras, y de los Estados dbiles donde gobiernan dictadores y no hay estado
de derecho. Afortunadamente, hoy se conocen los altos ndices de corrupcin
en las consideradas mejores democracias occidentales, los pases desarrollados:
EEUU, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Espaa.
La corrupcin es un problema que ha acompaado a Mxico en su historia. Por
ello, hay ocasiones en que se ha perdido la capacidad de percibir cuando un acto
es corrupto, es decir, algunas prcticas corruptas que se dan en la vida cotidiana
son contempladas como algo normal. Esto lleva a reflexionar que la corrupcin
ha anidado y se ha convertido en algo cultural. Una expresin un tanto comn
que se escucha cuando se viaja a otros pases es que los mexicanos son un pueblo
de corruptos.
Para el estudio y anlisis de la corrupcin focalizada en el Estado de Mxico
ser de utilidad revisar los ndices de Corrupcin y Buen Gobierno que elabora
Transparencia Mexicana. Aunque hay que advertir que dicho ndice se refiere a
una parcela concreta de la corrupcin, aquella que tiene que ver con los servicios
que ofrece la administracin pblica.
Cabe destacar que este ndice es el primero, en la historia de Mxico, en medir
la corrupcin en materia de servicios pblicos. La medicin, efectuada peridicamente, consiste en seleccionar 35 servicios pblicos en cada entidad federativa
vigilando y dando seguimiento a las situaciones de extorsin y/ o soborno que
puedan tener lugar durante la prestacin del servicio. A nivel nacional, los resultados de las mediciones hasta el 2010 se muestran en el siguiente cuadro:
240
Tabla 1. Actos de corrupcin monitoreados por Transparencia Mexicana en

Servicios Pblicos
Ao
Cantidad
2005
115 millones
2007
197 millones
2010
200 millones
Fuente: Trasparencia Mexicana, ndice de Corrupcin y Buen Gobierno 2005, 2007 y 2010.
Sin embargo, la corrupcin no es exclusiva del poder Ejecutivo, tambin est en

los otros pblicos. Miguel Carbonell, al referirse al mbito judicial, seala que
en Mxico existen altos niveles de impunidad que ocasionan que los delitos no
sean sancionados: La llamada cifra negra (compuesta por delito que no llegan
al conocimiento de la autoridad) alcanza al 75% del total de delitos cometidos
en Mxico. En otras palabras, 3 de cada 4 delitos no se denuncian. Del 25% de
delitos que s son denunciados solamente se concluye la investigacin ministerial
en el 4.55%, pero se pone a alguna persona a disposicin de los jueces solamente
en el 1,06 % del total de los delitos cometidos. Es decir, de cada 100 delitos
solamente 1.6 llega al conocimiento de un juez; las condenas judiciales alcanzan
una cifra del 1.06%, lo que significa que la impunidad alcanza la cifra del 99%.
(Carbonell, 2010: 2).
El ambiente corrupto en los poderes pblicos (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) ha
propiciado que en las ltimas dcadas la desconfianza y malestar de los ciudadanos
hacia sus gobernantes sea una constante, aadindose el hecho de que este asunto
no se limita al mbito federal sino que se reproduce en forma de cascada a los
mbitos estatal y municipal.
LA CORRUPCIN EN EL ESTADO DE MXICO
El Estado de Mxico no est al margen del problema de la corrupcin la cual

permanece latente en la entidad. No obstante, estudiar y analizar la corrupcin
no resulta sencillo toda vez que se trata de un fenmeno complejo que tiene lugar
en la secreca, y cuyos autores frecuentemente no dejan rastro ni huellas. Por
ello, los intentos por medirlo, siempre sern parciales respecto a la totalidad del
problema.
241
Conviene sealar que cuando se hace referencia a la corrupcin hay que hacerlo
en dos sentidos: a) teniendo en cuenta aquellos actos relacionados directamente
con dinero (extorsin, soborno, desviacin de recursos, malversacin de fondos),
b) atendiendo a aquellas situaciones que no se relacionan necesariamente con
dinero pero en las que de cualquier manera existe un provecho, ya sea personal
o para el grupo que realiza el acto corrupto. En este mbito se encuentran: el
abuso de autoridad, el acoso sexual, la negligencia, la injusticia, la incontinencia,
la incompetencia, el nepotismo. Al referirse a este ltimo, el Contralor del poder
Legislativo del Estado de Mxico, Victorino Barrios, escribi:
La cultura poltica mexicana ha dado una clara leccin de que el nepotismo
constituye un conjunto de conductas y acciones tendientes a obtener rentas al
amparo del poder pblico, mediante el favoritismo, la recomendacin, promocin
y colusin entre familiares de primer hasta el cuarto grado de consanguinidad al
interior de la administracin pblica.
El nepotismo refiere a la designacin de altos funcionarios ligados al crculo
familiar sin tomar en cuenta sus habilidades profesionales. La palabra nepotismo
proviene del latn nepos que significa sobrino. Adems, es una preferencia no
justificada, otorgada por un gobernante a sus parientes para el desempeo de los
cargos o funciones pblicas. Constituyen un vicio caracterstico de los regmenes
dictatoriales. Los efectos de nepotismo son altamente perjudiciales para la nacin
y se hallan en una flagrante contradiccin con el principio democrtico, segn el
cual todos los ciudadanos tienen derecho a los cargos pblicos de acuerdo a su
mrito y capacidad.
El nepotismo es una forma de corrupcin cuyo impacto es la deformacin y
alteracin de toda prctica de gobierno eficiente, responsable y transparente.
El nepotismo opera contra los valores ticos como integridad, imparcialidad,
objetividad, independencia y legalidad. El dao a la hacienda pblica que se
ocasiona en el momento de contratar servidores pblicos con vnculos familiares,
con escasa preparacin y deficientes habilidades profesionales, irremediablemente
afecta el desempeo eficiente y eficaz del conjunto de la administracin. De ah
que la legitimidad y eficacia del servicio pblico sean componentes claves de la
gobernabilidad democrtica (Barrios, 2011, 36-37).
La prctica de nepotismo provoca una opacidad en la designacin de los puestos,

reproduciendo lo que desde principios del siglo XX se erradic de los pases
desarrollados: el sistema de botn tambin conocido como spoil system.
242
Al respecto, en julio de 2011, el Secretario General Adjunto de la OCDE, Aart

de Geuss, durante la conferencia La construccin de un sector pblico efectivo
transparente en Amrica Latina declar que Entre los funcionarios pblicos
prevalece un sentimiento de descontento respecto al Servicio Profesional de
carrera debido a la falta de transparencia en los procesos de seleccin, promocin
y desarrollo profesional. Las relaciones personales siguen siendo el camino para
lograr promociones, incluso para puestos del servicio profesional de carrera
(Velasco, Jornada, 12 julio de 2011). Al no existir un servicio civil de carrera que
conlleve la profesionalizacin de los servidores pblicos, los puestos continan
repartindose en base a las lealtades al partido en el gobierno, a las personas que
lo dirigen y a quienes ocupan los altos cargos polticos y de la administracin
pblica. Bajo este ambiente, la discrecionalidad de los servidores pblicos es
muy amplia por lo que cualquier control o intento de ste tiene poca garanta de
funcionar adecuadamente.
Se sabe que hay corrupcin, a veces se observa2 o incluso se puede ser vctima de
ella. Pero contar con un registro de todas las prcticas corruptas existentes es una
utopa. Bajo esta advertencia y con los datos existentes se presenta a continuacin
un panorama en la entidad mexiquense.
Con base en los resultados del ndice de Corrupcin y Buen Gobierno (ICBG)
en relacin al lugar que ocupan las entidades de la Repblica en materia de
corrupcin, la posicin que ocupa el Estado de Mxico es la siguiente:
Tabla 2. Resultados por entidad federativa
(Donde 1 es lo mejor y 32 lo peor)
Ao
Posicin
2001
31
2003
30
2005
30
2007
32
2010
31
Fuente: Trasparencia Mexicana, ndice de Corrupcin y Buen Gobierno 2005, 2007 y 2010, Mxico.
Cuando se viaja de Toluca a la Ciudad de Mxico por la va libre, hay sitios estratgicos donde
se colocan policas del Estado de Mxico para detener y extorsionar a conductores, principalmente
camioneros. La escena se repite en otras vas y municipios de esta entidad.
2
243
Segn los resultados obtenidos de los cinco ndices elaborados por Transparencia
Mexicana hasta el 2010, en el Estado de Mxico se produce una constante;
siempre ocupa los ltimos lugares, lo que significa que es uno de los estados
donde mayormente se ejercita la corrupcin y donde los ciudadanos tienen
frecuentemente que pagar sobornos para recibir servicios pblicos.
Como ya se mencion, los datos que ofrece el INBG se refieren a un aspecto
especfico de la administracin pblica, es decir, a una parte de la realidad del sector
pblico, sin embargo existen otros espacios o mbitos que no necesariamente
son monitoreados, por ejemplo, el mbito de los partidos polticos, el mbito
electoral, el mbito legislativo o el judicial, sin olvidar a los sectores privado y
social (fundaciones, organismos no gubernamentales) en los que igualmente
existen situaciones diversas de corrupcin.
La ciudadana percibe que hay corrupcin en los servidores pblicos del Estado
de Mxico pero Al parecer las prcticas corruptas no necesariamente forman parte de la agenda poltica del poder pblico porque atacar la corrupcin de forma
frontal de alguna manera slo sirve para desvelar la propia complicidad estatal o,
en el mejor de los casos, para embestir polticamente a algn funcionario (Barrios, 2011, 68).
CORRUPCIN ELECTORAL
Un mbito donde son comunes las prcticas corruptas perpetradas por los
diferentes partidos polticos es el electoral. Al ser tanta la desconfianza de los
electores en los procesos electorales, sobre todo tras descubrirse el fraude sucedido
en las elecciones de 1988 en las que no se reconoci la victoria de Cuauhtmoc
Crdenas, cuando naci, mediante un proceso de debate largo y sinuoso, un
organismo autnomo encargado de organizar y llevar a cabo las elecciones: el
Instituto Federal Electoral.
Siguiendo el ejemplo, los estados han ido creando institutos autnomos con el
mismo fin, es decir, garantizar un proceso electoral limpio, transparente, imparcial
y ajeno a la influencia de los partidos polticos.
Si bien, la motivacin que da origen a dichos organismos es positiva es difcil
mantenerse neutrales ante el empuje y presin de los partidos polticos. Si los
organismos han de dar batalla por garantizar su autonoma, resulta mayor el reto
de erradicar vicios de antao como el clientelismo poltico o la compra de voto.
244
Con base en diversas experiencias de observadores internacionales de Naciones

Unidas, es posible hacer la relacin de las principales prcticas que se salen de
los canales legales en los procesos electorales. Dichas prcticas se sitan en tres
momentos: a) En el periodo preelectoral, b) El da de las elecciones, y c) El da
que se anuncias los resultados electorales.
Tabla 3. Ejemplos de acciones precisas para manipular las elecciones
Periodo preelectoral

Existen candidatos sin registro

Prohibicin a inscribirse a candidatos y partidos polticos
No actualizacin de listas electorales lo que genera listas parciales de votantes
Mal uso de los recursos pblicos entregados a los partidos polticos
Restriccin de voto a ciertos sectores de la poblacin
Violencia e intimidacin durante las campaas
Financiamiento ilcito de las campaas polticas
Medios de comunicacin controlados por el Estado (mordaza)
Intimidacin o acoso a los medios de comunicacin
Comisiones u organismos de la organizacin electoral partidistas
Uso de sanciones legales contra los candidatos de oposicin
Encarcelamiento de candidatos de oposicin
Alteracin del material electoral (rotura de los sellos en las urnas)

Varios individuos dentro de la cabina de votacin
Boletas pre-marcadas en las cajas adjudicadas
Mayor numero de boletas que el nmero de votantes registrados
Menor nmero de boletas en relacin a los votantes registrados
Existencia de urnas fuera de las casillas electorales
Recoleccin de las credenciales para votar el mismo da o antes
Carrusel de votos
Compra de voto (en dinero o en especie)
Acarreo de votantes de reas vecinas
Voto mltiple
Votantes con identificacin a los que no se les deja votar
Entrega de ms de una boleta a cada persona
Votantes con credencial caducada
Nombres de personas fallecidas que votan
Violencia e intimidacin contra los votantes
Grupos intimidatorios dentro y fuera del colegio electoral
Interferencia de personas ajenas al proceso electoral
Invalidacin de votos de la oposicin de forma arbitraria
Urnas electorales robadas
Urnas extras
El da de las elecciones
245
Destruccin de votos (anulaciones)

Falta de transparencia en el conteo y ausencia de transparencia para los observadores
durante el mismo
Falsificacin y/o alteracin de los resultados
Publicacin de los resultados
De forma paralela se anuncian resultados cuyas cifras difieren del resultado oficial
Cambios en los resultados oficiales que se publican en relacin a los registrados por los
observadores el da de la eleccin
Ocultacin de los resultados oficiales
Rechazo del candidato perdedor a aceptar los resultados
Grandes discrepancias entre el nmero de boletas distribuidas y el computo oficial de
votacin
Violencia del gobierno contra protestas
Fuente: R. Michael Alvarez, Thad E. Hall y Susan D. Hyde, Elecction Fraud, Detecting and deterring electoral Manipulation, Brokings Institution Press. Washington, D.C.
Si bien la suma enumerada de prcticas indebidas en los procesos electorales no es

exclusiva del caso mexicano, es imposible negar que muchas de estas situaciones
se han detectado en el Estado de Mxico, a saber: a) clientelismo poltico usado en
general por los diversos partidos polticos, b) movilizacin obligatoria o coactiva
sacando al personal de sus labores para llevarla a los mtines y eventos polticos,
practica conocida como acarreo, c) compra de voto en efectivo o en especie, por
ejemplo mediante vales de despensa, d) financiamiento ilcito para los partidos
proveniente muchas veces del sector privado, e) excesos en el gasto de campaa.
Frente a esta enumeracin de situaciones anormales en los procesos electorales
cabe hacerse la siguiente pregunta existe realmente un proceso electoral
desarrollado en condiciones de libertad, legalidad, objetividad, transparencia y
sana competencia?
La suma de vicios en los procesos electorales es muestra evidente de la existencia
de corrupcin poltica. El Informe Global de Corrupcin 2004 que public
Transparencia Internacional concluye sealando que ningn pas en el mundo
es inmune a la corrupcin poltica.
En su afn por tener el poder poltico los partidos juegan sucio. Cuando esto
sucede en los resultados de una contienda electoral hace su aparicin el fantasma
del fraude, generando un desencanto en los electores que se transforma en
desconfianza y prdida de inters en participar en el juego poltico. Ante esta
situacin se hace imprescindible impulsar no slo una mayor cultura poltica sino
246
una cultura tica en ciudadanos, candidatos, partidos polticos y dems actores

que participan en el proceso electoral.
PREVINIENDO LA CORRUPCIN
Ms all de crticas pesimistas a causa de la corrupcin, es posible hacer algo

al respecto? La respuesta es afirmativa. Una medida fundamental es prevenir,
sin embargo, no es fcil. Cuando se habla de prevenir la corrupcin surgen de
inmediato ideas generales: ms leyes, ms controles, ms sanciones, castigos ms
severos, incluso hay pases en los que se pide pena de muerte. Se afirma tambin
que hay que cambiar el sistema poltico, tomar las armas, acabar con quienes
gobiernan. No obstante, la historia demuestra que cuando esto ha sucedido las
nuevas personas que llegan al poder tambin ejercen la corrupcin.
Desde antao, los grandes pensadores han coincidido al afirmar que una forma
de prevencin de la corrupcin es la adecuada formacin en valores ticos de sus
representantes pblicos. Precisamente, la causa fundamental que ocasiona que un
servidor pblico realice prcticas corruptas es la ignorancia o vacio de principios
y valores ticos. Cuando existe ignorancia en esta materia en el servidor pblico se
ponen en marcha los principales motores de la corrupcin: la codicia, la avaricia y
el anhelo de poder, enmarcados en una sociedad de consumismo salvaje.
Histricamente, ha existido en el mbito pblico la preocupacin por controlar
los recursos econmicos, exigir un buen uso de ello, y presentar las cuentas claras.
La rendicin de cuentas es un elemento que ya se encontraba en la Grecia clsica.
Al respecto, el sabio Aristteles escribi: Es sabido que los hombres que han
sido admitidos a un cargo (pblico) admiten cohechos y traicionan muchos de
los intereses pblicos por favoritismo; de manera que sera mejor que ellos no se
vieran exentos de rendir cuentas de su cargo (Aristteles, 1271 a, 4-8).
La interiorizacin y la fortaleza de las convicciones ticas pueden cubrir el vaco
existente en la estrategia contra la corrupcin. Sin embargo, el principal reto
que afronta la tica pblica no slo es el establecimiento de valores sino su
interiorizacin, es decir, es posible saber cules son los valores ticos deseables
(integridad, honorabilidad, probidad, responsabilidad) lo difcil es lograr que
dichas cualidades se arraiguen en la vida de los servidores pblicos. El desafo
de toda tica consiste en encontrar la forma de concienciar al servidor pblico
sobre la importancia de asumir valores por el bien de la comunidad. Cmo hacer
que un corrupto deje de serlo? Cmo lograr que un necio, iracundo rencoroso
247
y vengativo sea tolerante o benevolente? No basta con que un individuo posea

conciencia sobre la importancia de la tica si finalmente acta de forma contraria
a la que esta le dicta.
En el Estado de Mxico, en materia del manejo de recursos pblicos, existen
diversos elementos legales y operativos para su control y supervisin: a) El marco
legal, b) Los rganos de supervisin y control, y c) El plan de gobierno.
La legislacin en la que se hace referencia al buen uso de los recursos pblicos
son: La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Mxico y Municipios,
la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico
y Municipios, la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico as como el
Cdigo Administrativo del Estado de Mxico. En dichos documentos se
encuentran referencias directas al uso adecuado de los recursos y se repudian las
prcticas corruptas.
En cuanto a rganos ejecutores de aplicacin de ley y rganos vigilantes directos
de los recursos pblicos se encuentran: la Contralora del Poder Ejecutivo, la
Contralora del Poder Legislativo, la Contralora del Poder Judicial, el rgano
Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico (OSFEM) as como el Instituto de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico.
Dentro del Plan de Desarrollo Estatal para el periodo 2005-2011 en el Estado
de Mxico se encuentran dos alusiones para el combate a la corrupcin y el
fortalecimiento de la tica pblica. La primera en un apartado denominado
Cultura de la legalidad para el mantenimiento de la gobernabilidad democrtica
contenido en el captulo relativo a la Seguridad Pblica donde cabe destacar lo
siguiente:
Promover la generalizacin de cdigos de tica para los servidores pblicos
a nivel estatal y municipal.
Profundizar las campaas de difusin sobre los derechos y las obligaciones
ciudadanas.
Incrementar las sanciones a los delitos de ndole patrimonial.
Fortalecer las instancias que llevan a cabo tareas de contralora mediante
una mayor participacin social en esta funcin.
248
La segunda referencia se encuentra en el punto 4, Transparencia, evaluacin y

control del desempeo del gobierno del cimiento II, Reforma Administrativa
para un Buen Gobierno Transparente y Eficiente del apartado denominado
Cimientos para la seguridad integral, donde destacan los siguientes puntos:
Fortalecer las funciones de la Secretara de la Contralora y la operacin del
Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Fomentar que el ejercicio de la funcin pblica se realice con base en los
principios de honestidad, eficacia, transparencia, legalidad y eficiencia
frente a los ciudadanos, con apego a los cdigos de tica y conducta.
Impulsar y modernizar los sistemas de control interno, que permitan el
cumplimiento de objetivos institucionales y una gestin eficiente con
resultados eficaces, con estricto apego a la normatividad para evitar la
discrecionalidad y actos de corrupcin.
Fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas mediante el desarrollo
de esquemas modernos de medicin y evaluacin del desempeo que
contribuyan a transparentar la actuacin de las instituciones de gobierno e
involucren a la sociedad.
Impulsar una cultura poltica de exigencia ciudadana y de compromiso
gubernamental de rendicin de cuentas que contribuya a mejorar la
credibilidad en el gobierno.
Fortalecer los rganos de control interno, tanto en las dependencias de los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial como en los rganos autnomos,
organismos auxiliares y fideicomisos pblicos para la revisin, vigilancia y
supervisin de la rendicin de cuentas.
Fortalecer con la Legislatura el rgano Superior de Fiscalizacin del
Estado de Mxico creando un cuerpo colegiado integrado por tres
auditores superiores, que definan los criterios generales para lograr una
estricta revisin de la cuenta pblica, para tener una supervisin estricta
del gasto y una vigilancia constante en el cumplimiento irrestricto de la
norma jurdica.
Proponer a la Legislatura la institucin de un Cdigo de tica que
promueva y preserve la integridad y competencia de los servidores pblicos
del rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico.
Profesionalizar a los funcionarios estatales y municipales responsables del
manejo de recursos pblicos.
Fortalecer las acciones de vigilancia y control cuando se determine
que alguna irregularidad implique dao a la hacienda pblica estatal o
municipal o al patrimonio de las entidades fiscales.
249
Modernizar el sistema estatal de rendicin de cuentas para combatir el

patrimonialismo y promover que el ejercicio de las instituciones del
gobierno sea transparente.
Fortalecer la cultura de responsabilidades en el ejercicio del gobierno.
Proteger los datos personales de los servidores pblicos y ampliar las
atribuciones de proteccin de los mismos al Instituto de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico.
Facilitar el acceso a la informacin pblica para dar la transparencia
necesaria a la rendicin de cuentas de la actividad de gobierno.
Crear para beneficio de la ciudadana centros inteligentes de gestin e
informacin pblica para brindar fcil y rpido acceso a la informacin,
con la transparencia necesaria para la rendicin de cuentas de la actividad
gubernamental.
Es importante sealar que existe una confusin cuando se habla de tica pblica.
En ocasiones se asocia con los conceptos de transparencia, rendicin de cuentas
o con el acceso a la informacin. Si bien estos elementos son importantes por ser
instrumentos de supervisin y control de los recursos pblicos responden ms
bien a una lgica administrativa mientras que el tema de la tica tiene que ver con
la conducta y/o comportamiento personal de cada individuo que labora dentro
de las instituciones pblicas.
Tericamente, con los instrumentos sealados (marco legal, rganos de supervisin
y control, y plan de Gobierno) bastara para controlar los recursos pblicos de
forma adecuada y evitar las prcticas corruptas, sin embargo, pese a la operacin
de estos elementos, la corrupcin persiste.
En palabras del Contralor del Poder Legislativo, Victorino Barrios Dvalos
A los servidores pblicos de eleccin municipal, diputados y personal de la
legislatura les puede salir barato violar las leyes, pero los costos sociales, sin duda
son mayores. Entre 2000-2007 tan slo se han destituido e inhabilitado a 28
servidores pblicos de eleccin popular. Las sanciones principales son de carcter
econmico y amonestaciones. Slo se registra un caso de suspensin del cargo de
un presidente municipal aunque slo fue por 15 das.
250
Tabla 4. Servidores pblicos sancionados en el periodo 2000-2008 por denuncias,

quejas y responsabilidad resarcitoria
Ao
Amonestacin
Econmica
Destitucin
Inhabilitacin
Suspensin
2000
16
2001
33
48
2002
18
27
2003
78
74
2004
121
16
2005
110
10
11
2006
234
2007
339
16
2008
166
total
1103
214
26
Fuente: Tabla tomado de Barrios, Victorino (2011) Transparencia y rendicin de cuentas en el Estado
de Mxico: 2000-2008, p. 70.
Es importante sealar que, en general, los diversos instrumentos existentes en

la lucha contra la corrupcin (organismos de vigilancia, control y supervisin,
instrumentos jurdicos, controles administrativos, instrumentos disuasorios)
forman parte de un Sistema de Control Externo que deja de lado la esfera interna
del individuo, es decir, todo lo que se refiere a su educacin, sus valores, sus
convicciones y percepciones.
En el mbito pblico existen numerosas oportunidades y espacios donde ni
siquiera el ms estricto conjunto de controles, normas y sanciones institucionales
puede garantizar que el servidor pblico acte de forma ticamente correcta
y evite un acto de corrupcin. Quienes ejercen habitualmente la corrupcin
despliegan su capacidad e inteligencia sabiendo cmo actuar y ocultando muy
bien su fechora. Cuanto ms avanzan en sus prcticas, mayor es su ambicin,
llegando a desarrollar mecanismos inverosmiles y altamente sofisticados.
Para Francisco Laporta, estudioso de la corrupcin, La causa inevitable y, en
ltimo trmino, irreductible de la corrupcin es la conducta deshonesta del
actor pblico [...] En ltimo trmino la corrupcin se da nica y exclusivamente
porque un individuo, sea cual sea su entorno, toma la decisin de realizar una
accin determinada, la accin corrupta. Y esa es precisamente la razn por la
que siempre existir la corrupcin: no hay ningn sistema de control posible ni
251
ningn antdoto tan eficaz como para impedir totalmente una opcin individual
de este tipo. En todo caso ese sistema o ese antdoto tendr mucha ms fuerza si es
interno al individuo (educacin, convicciones, etc.) que si es meramente externo
(Laporta, 1997, 28).
Hasta ahora, las medidas tomadas en el Estado de Mxico, aunque vlidas, son
insuficientes porque dejan de lado precisamente esa vertiente interna del individuo
antes sealada. Es hacia la concientizacin sobre cada acto, que realiza el servidor
pblico, hacia donde hay que dirigirse para de esa manera hacer posible el propio
control, el autocontrol. Tal elemento lo proporciona la tica, la cual, enfocada al
mbito pblico, da origen a la tica para la poltica y la administracin Pblica
o tica Pblica.
TICA PARA FRENAR LA CORRUPCIN
La teora poltica sostiene que uno de los fines de la poltica en el ejercicio del
poder es, por un lado, educar a los participantes en ella y, por otro, formar a los
ciudadanos en la virtud y habituarlos a ella. Cuando existe un buen gobierno
que obra de manera justa, ste emplea el poder para crear en los ciudadanos
buenos hbitos de comportamiento, actitudes y mentalidades comprensivas,
responsables y solidarias. En palabras de Stuart Mill El objetivo del gobierno
representativo debe ser promover la virtud y la inteligencia del pueblo (Camps,
1990: 26). Para Morgenthau Es absurdo decir que una actuacin poltica no
tiene ningn objetivo moral, pues la accin poltica puede definirse como el intento de realizar unos valores morales por medio de la poltica, y esto es el poder
(Morgenthau, 1926, 110).
Las democracias contemporneas se acompaan de muchas deficiencias, una de
ellas la corrupcin. Una de sus causas radica en el hecho de que los gobiernos
democrticos permiten la llegada al poder de personas no cualificadas para el
cargo. Abre la puerta a personas sin escrpulos, carentes de valores y principios
dndoles pleno acceso al poder. Tal es el caso de individuos incompetentes,
oportunistas, ladrones de cuello blanco, incluso a otros con una vida perversa,
como narcotraficantes, pedfilos, asesinos. En todos ellos es posible encontrar un
eje comn: el anhelo de poder poltico.
Precisamente, ante situaciones de este tipo, los valores ticos cobran relevancia.
En el juego poltico los valores constituyen la sustancia que le da grandeza y
calidad. Para Hans Kng por fundamentales que sean la economa y la poltica,
252
no dejan de ser dimensiones particulares del contexto vital del hombre, que han de
subordinarse, a favor de la humanidad del hombre a reglas ticas de humanidad.
Por tanto, la primaca no corresponde ni a la economa ni a la poltica sino a la
intangible dignidad del hombre, que ha de garantizarse en todo a sus derechos y
deberes fundamentales y, por tanto, a la tica (Kng, 2000: 289).
Dada la expansin de la corrupcin a nivel mundial y su introduccin en las
diversas vertientes de gobierno, actualmente ya no es posible ignorar la importancia
de los valores en el espacio de lo pblico. Todo gobierno interesado en recuperar
la confianza de sus ciudadanos y que aspire a ser considerado justo o bueno, debe
potenciar los valores de servicio pblico mediante una filosofa de formacin y
educacin de los servidores pblicos.
LA TICA PBLICA EN EL ESTADO DE MXICO
Diversos valores ticos se hallan latentes dentro de las leyes de la administracin

pblica, pero hace falta comprenderlas, identificarlas, fortalecerlas e impulsarlas
para lograr institucionalizar diversas herramientas ticas de aplicacin prctica. En
otras palabras, en la legislacin actual existen elementos vigentes para combatir
la corrupcin.
Diversos valores ticos con que debe conducirse los servidores pblicos en el
Estado de Mxico se encuentran en las siguientes leyes:

Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico

Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico
Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico
Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Mxico
y Municipios
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
Mxico y Municipios
Cdigo Administrativo del Estado de Mxico
Cdigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mxico
Cdigo de tica para los Servidores Pblicos del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Mxico
Se public como artculo bajo el ttulo Los valores de servicio pblico en la legislacin
del Estado de Mxico (Diego, 2011, 49), una revisin analtica de la legislacin
sealada que regula los valores del servicio pblico en el Estado de Mxico.
253
En dicho trabajo se ubica el nmero de artculo, el prrafo, la parte del texto que
hace referencia a algn valor as como el nombre del mismo.
El conjunto de valores encontrados se concentra en el cuadro siguiente:
Tabla 5. Valores de servicio pblico conforme a la legislacin vigente en el
Estado de Mxico
Constitucin del
Estado de Mxico
Civismo
Cultura Poltica
Derecho a la
informacin
Democracia
Imparcialidad
Informacin
Independencia
Educacin
Igualdad
Legalidad
Libertad de expresin
Objetividad
Vida democrtica
Ley Orgnica de la
Administracin Pblica
del Estado de Mxico
Dedicacin plena o
exclusiva
Educacin y formacin
Orden
Participacin
Seguridad
Vigilancia de la
conducta de los
servidores pblicos
Ley Orgnica
Municipal del Estado
Austeridad
Autoridad
Buena conducta
Calidad en el servicio
Capacidad para el cargo
Cultura cvica
Derechos humanos
Educacin cvica
Formacin /capacitacin
Honorabilidad
Integridad
Legalidad
Mrito /Reconocimiento
Obediencia
Orden
Participacin
Patriotismo
Paz
Principios de servicio
pblico
Probidad
Profesionalidad
Profesionalizacin
Proteccin al medio
ambiente
Puntualidad
Racionalidad
Rendicin de cuentas
Sabidura
Seguridad
Vigilancia ciudadana
Ley de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos
del Estado de Mxico y
Municipios
Benevolencia
/Benignidad
Buena conducta
Confidencialidad
Diligencia
Eficiencia
Esmero/cuidado
Espritu de servicio
Honradez
Humanidad
Imparcialidad
Justicia
Lealtad institucional
Legalidad
Obediencia
Rectitud
Respeto
Responsabilidad
Transparencia
Veracidad
254
Ley de Transparencia
y Acceso a la
Informacin Pblica
Acceso a la informacin
Atencin al ciudadano
Buena reputacin
Confidencialidad /Sigilo
profesional
Dedicacin plena o
exclusiva
Eficiencia
Formacin y
capacitacin
Honorabilidad
Publicidad
Rapidez
Sencillez
Sencillez procedimental
Transparencia
profesional
Dedicacin plena o
exclusiva
Eficiencia
Formacin y
capacitacin
Honorabilidad
Publicidad
Rapidez
Sencillez
Sencillez procedimental
Transparencia
Cdigo Administrativo
del Estado de Mxico
Actuacin profesional
con tica
Buena fe
Calidad de vida
Confidencialidad
/Sigilo profesional
Discrecin
Coordinacin
Cooperacin
Desconcentracin
Descentralizacin
Desregulacin
Derecho a la
informacin
Economa
Eficacia
Eficiencia
Formacin profesional
con tica
Honra
Honradez
Igualdad
Imparcialidad
Jerarqua
Legalidad
Previsin
Publicidad
Reconocimiento a
conducta ejemplar
Respeto
Transparencia
Veracidad
Cdigo de
Procedimientos
Administrativos del
Estado de Mxico
Buena conducta
Calidad en el servicio
Claridad
Confidencialidad
Congruencia
Diligencia
Formacin
Gratuidad
Honorabilidad
Honradez
Objetividad
Precisin
Publicidad
Respeto
Transparencia
Sencillez
Veracidad
Cdigo de tica para los

Servidores Pblicos del
Tribunal de lo Contencioso
Administrativo
Acceso a la informacin
Amabilidad/buen trato
Buena conducta
Buena imagen institucional
Comisin de tica
Confianza/Credibilidad
profesional
Cooperacin y buen
ambiente de trabajo
Dedicacin plena o exclusiva
Eficiencia
Ejemplaridad
Equidad
Formacin
Fortaleza
Fortaleza tica
Fortaleza de valores
Honestidad
Honorabilidad
Imparcialidad en el servicio
Independencia
Interiorizacin de valores
Justicia
Lealtad a la institucin
Legalidad
Liderazgo
Mejora de actitud en el
servicio
Mejorar el desempeo
profesional
Objetividad
Prevencin y combate de
prcticas corruptas
Prudencia
Respeto
Respeto a la investidura o
cargo
Responsabilidad
Sabidura
Sigilo profesional
Solidaridad
Transparencia
Unidad
Uso adecuado de
patrimonio pblico
Veracidad
Fuente: Los valores de servicio pblico en la legislacin del Estado de Mxico (Diego, 2011: 66-67)
255
Cabe destacar que en la revisin de la legislacin mencionada, los valores de

servicio pblico se encuentran dispersos y no necesariamente se observan a
primera vista, es decir, algunos se hallan, de cierta manera, ocultos. En ocasiones
aparece el significado de algn valor, pero no el valor como tal, por lo que hay
que rastrearlos o sacarlos de entre los prrafos mediante el mtodo de deduccin.
Tambin sucede que a veces, en un mismo artculo, se encuentran uno o ms
valores, aunque entremezclados con deberes y obligaciones. Asimismo conviene
sealar que el nombre de cada valor encontrado, cuando no est expresamente
sealado en el texto de la ley, se ha asignado con base en una tipologa de valores
proporcionada por la disciplina tica.
REFLEXIONES FINALES
El Estado de Mxico, como otras entidades padece desde hace tiempo de la

corrupcin. Este vicio se ha incrustado tanto en gobernantes como en gobernados.
Una frase que conviene recordar, sobre todo porque tiene como protagonista a
un connotado mexiquense, Carlos Hank Gonzlez, ha quedado para la historia
de la corrupcin poltica y afirma que Un poltico pobre es un pobre poltico.
Lejos de apartarse de los ltimos lugares que ha ocupado en la ltima dcada,
segn los informes de Transparencia Mexicana, se mantiene constante. El tema
de la corrupcin en la sociedad mexiquense en los sectores pblico, privado y
social no parece ser un problema prioritario en los planes de gobierno de las
ltimas administraciones (2000-2006 y 2006-2012) al no existir un programa
de accin especfico con objetivos, metas, estrategias y lneas de accin concretas
para combatir la corrupcin.
Un aspecto a destacar refiere que a los servidores pblicos (gobernantes,
diputados, jueces, magistrados, funcionarios de la administracin de niveles
alto, medio y bajo) no les gusta ser monitoreados por la sociedad por lo que
hacen todo lo posible por evadir cualquier viso de revisin (Barrios, 2011,
66). El seguimiento de la corrupcin a servidores pblicos incomoda tanto a
polticos como a funcionarios pblicos. Aunque se conocen casos de corruptos
descubiertos y en la luz pblica, en lugar de desechar la manzana podrida, para
que no contamine a las dems, se protege; sobre todo cuando se trata de un
individuo del partido poltico que se halle en el poder.
En el Estado de Mxico, en materia de tica pblica, hay una debilidad en
el fortalecimiento de valores. Uno de los instrumentos para la formacin,
256
capacitacin y actualizacin de los funcionarios pblicos es el Instituto de

Administracin Pblica del Estado de Mxico (IAPEM). Dentro del catlogo de
cursos que dicho organismo ofrece no se contempla un curso de tica pblica o
de valores del servidor pblico.
La revisin de las principales normas del marco jurdico estatal demuestra que
existen diversos valores ticos en su contenido. Dichos valores, lejos de ser una
abstraccin, se materializan en cada acto que llevan a cabo los servidores pblicos
en las diversas instancias de gobierno. Se manifiesta en las miles de decisiones
diarias de polticos, legisladores, jueces, funcionarios y dems personal que labora
en las instituciones pblicas.
El rescate y fortalecimiento de valores en el servicio pblico permite que los
servidores pblicos dispongan de parmetros que sirvan de referentes en su
comportamiento. Son los principios y valores los que motivan o impiden actuar de
determinada manera a una persona y la tica es la disciplina que los muestra. Por
lo tanto, se hace indispensable mostrar, recordar y reiterar la importancia de los
valores a los gobernantes, especialmente en reas donde la movilidad de los cargos
es frecuente, como el Poder Legislativo. En esta instancia en la que diputados y
senadores cambian cada determinado tiempo, los nuevos representantes pblicos
corren el riesgo de ignorar o confundir fcilmente la diferencia entre lo correcto y
lo incorrecto, lo justo y lo injusto y actuar negativamente por error, ignorancia o,
lo que es peor, con plena conciencia para su inters personal o de grupo, a costa
de la confianza que en ellos se deposita.
Identificar valores ticos sin duda es positivo, pero ms lo ser establecer
mecanismos para su fomento. Asimilar valores hasta hacerlos principios con cada
acto realizado con tica sin duda contribuir a establecer un dique a la corrupcin.
Llevar a cabo lo bueno, lo correcto y lo justo siempre ser la resultante de practicar
valores ticos.
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258
2
PARTE
INVESTIGACIN
APLICADA Y
ESTUDIOS
DE CASO
El uso de logotipos por los gobernantes: una

nueva forma de patrimonialismo?
En memoria de mi maestro el
Ing. Francisco Javier Quiroz Becerril
INTRODUCCIN
Pocos analistas y estudiosos han prestado atencin al uso indiscriminado de logos

y lemas que los gobernantes en turno, en todos los mbitos de gobierno, han hecho
para distinguir su gestin y logros e incidir en la aceptacin de los ciudadanos.
Bajo el eufemismo de imagen institucional las autoridades gubernamentales
han sustituido prcticamente a los escudos oficiales por logos y lemas personales
que utilizan, sin restriccin legal alguna, pues no existen normas para tal fin. En
verdad tales smbolos se han convertido en una efectiva imagen personal que en
muchos casos es utilizada para transmitir una idea de eficacia y de cumplimiento
de obligaciones a la sociedad receptora de tales mensajes.
Probablemente a muchos les parecer una prdida de tiempo analizar la aplicacin
que se les da a tales logos y lemas, aunque no es as por dos razones: la primera se
refiere a que todos los ciudadanos valoran, en el mbito de la legalidad, cualquier
justificacin posible de la proyeccin de la imagen personal del gobernante; la
segunda tiene que ver con los costos que se implica el manejo de tal imagen
tanto por su amplia difusin como por las posibilidades de que una vez concluida
la gestin correspondiente, dicha imagen se vuelve intil y genera desperdicios
onerosos. As, legalidad y economa seran los parmetros para valorar el uso de
los elementos enunciados, cada vez ms evidentes.
El uso de logotipos por los gobernantes: Una nueva forma de patrimonialismo?
El propsito de este escrito es alentar una discusin informada y sustentada que

nos lleve a valorar si es necesario y pertinente que el uso y aplicacin de logos y
lemas del gobernante en turno deban sujetarse a una mnima regulacin y respetar
restricciones que promuevan la verdadera imagen institucional de un gobierno,
que prevalezca su escudo oficial evitando as, la erogacin de cuantiosos recursos
que no se justifican socialmente.
Las preguntas que resultan lgicas de formularse seran: por qu si los gobiernos
cuentan con un escudo oficial que les da identidad los gobernantes se sienten
motivados a disear su propio logo y lema para distinguir su gestin?, no es
suficiente lo primero para que todos fortalezcan al propio gobierno y no a su
gobernante?, ser que ante las restricciones legales para que las autoridades no
aparezcan en persona en los mensajes propagandsticos (sobre todo televisivos)
entonces los logos y lemas toman su papel y penetran subliminalmente a sus
receptores?, o ser que la posible superposicin del logo (en tanto su mayor
uso comparativamente hablando) al escudo oficial es una forma muy sutil de
ejercer el patrimonialismo caracterstico en el manejo de la gestin pblica?, y la
pregunta clave: bajo la consideracin del principio de legalidad (los gobernantes
slo pueden hacer lo que la ley les faculte y los particulares lo que la ley no
les prohba), tiene derecho un gobernante a utilizar un logo pretendidamente
institucional cuando todos saben que es personal, dada la duracin de su encargo?
A estas y otras preguntas se intentar adelantar algunas posibles respuestas que
simplemente pretenden abrir un amplio campo de inters para su estudio y
anlisis detallados.
El trabajo se divide en cuatro partes, adems de la introduccin y la bibliografa.
La primera considera las pretensiones de los gobernantes para fabricarse
una imagen como tal, es decir, como autoridad que se ejerce con suficiencia,
oportunidad y sensatez, an tratndose de la fuerza pblica, con el fin de lograr
mayor legitimidad ante los gobernados. La segunda parte aborda el uso que se les
ha dado a smbolos autorizados por los gobernantes con el fin de distinguirse de
gestiones actuales y pasadas, en aras de una supuesta imagen institucional de
su gobierno. La tercera, a modo ilustrativo, hace un recuento de la tradicin del
uso de distintivos y logotipos en el gobierno del estado de Mxico, desde 1970
a la fecha, que ha llevado en algunos casos a desplazar el uso del escudo oficial
del estado. La cuarta y ltima, plantea algunas consideraciones de orden legal,
presupuestal y poltico que ponen en duda las posibilidades de que el uso de
imgenes propias en los gobiernos de todo orden coadyuven realmente a una sana
democracia y a una eficaz gestin pblica.
262
Una advertencia: la descripcin que se hace en el trabajo de los diferentes logos

que han sido utilizados por sucesivos gobernadores en el estado de Mxico, no
se bas en el documento oficial que los contienen, toda vez las dificultades de
localizarlos y consultarlos, salvo que se haga referencia a alguno de ellos.
LA CONSTRUCCIN DE LA IMAGEN DEL GOBERNANTE
A raz de la alternancia electoral, particularmente en el mbito federal, la necesidad

de lograr mayores niveles de legitimidad social por el gobernante ha llevado no
solamente a demostrar que es cabeza de la nica institucin que puede hacer gala
de la violencia legtima frente a otras instancias de poder, formales o no, sino a
trasmitir a la ciudadana una imagen de coherencia en su actuar, de unidad en su
actividad y de consistencia en su discurso.
Parte significativa de esa legitimidad se logra mediante la construccin y venta
de una imagen del gobernante (y de su gobierno) que incida en la percepcin
del pblico destinatario de manera favorable respecto de los valores, fortalezas y
caractersticas que se desean trasmitir con el fin de que el gobernado confe en
la conduccin, direccin y hasta en el dominio que se ejerce sobre l (Sartori,
2005: 77-81).
Si bien debemos recordar junto a Chevalier y Loschak (Chevalier y Loschak,
1984:96-101) que las burocracias no son homogneas ni monolticas, lo cierto
es que el gobernante (sobre todo cuando nos referimos al titular del Ejecutivo
federal o estatal y a los propios presidentes municipales) procura mantener un
mnimo de unidad y de armona entre el conjunto dismbolo de dependencias y
organismos que conforman una administracin pblica.
Los medios, mecanismos e instrumentos utilizados para tal propsito son variados
y de diversa naturaleza. Desde luego que el principal se constituye por el mando
que tiene sobre la administracin pblica y la autoridad jerrquica que ejerce
sobre todas las organizaciones que la conforman. Qu tan efectivamente se ejerce
dicha autoridad sobre las burocracias dar la medida de la fortaleza (o debilidad)
de un gobernante frente a sus subordinados como ante la sociedad que dirige.
Los factores o elementos que juegan a favor del gobernante para ejercer dicho
mando en mucho radican en las facultades de nombramiento y remocin que le
conceden las leyes y en el uso patrimonialista que se hace de la administracin y
de sus mecanismos de control para premiar lealtades o castigar insubordinaciones
263
indeseables o riesgosas. Su estilo de liderazgo es tambin un factor decisivo en

la construccin de la imagen de la que se habla.
Un gobernante que trasmita una imagen de fortaleza estar asociado por lgica con
un gobierno fuerte, aunque empricamente esto requiere de una demostracin.
Ms all de la autoridad jerrquica, los gobernantes han ido construyendo instancias administrativas, la mayor de las veces que dependen de ellos directamente y le sirven para sus propsitos institucionales y hasta personales. Las reas
de comunicacin social, herederas de las antiguas unidades administrativas de
prensa y relaciones pblicas tienen, como uno de sus cometidos esenciales, que
disear, trasmitir, mantener o modificar, llegado el caso, una imagen de quien
ejerce la autoridad poltica en un territorio especfico.
En efecto, las unidades de comunicacin social de los gobiernos se hacen
responsables de disear mensajes, grficos o escritos para que, por diversos
medios y modalidades, la sociedad se convenza de que la accin del gobierno es
la correcta, que le beneficiar de alguna manera y de que le conviene aceptarla y
concederle su apoyo al gobernante. Es ya tradicin que la comunicacin social
busque influir en los contenidos y an en la lnea editorial de algunos medios,
escritos o electrnicos, utilizando diversas vas. Desde luego que los fines de
tales mensajes se potencian cuando el gobernante es carismtico y ha logrado
aceptables niveles de popularidad entre sus conciudadanos (Guerrero, 2007:20).
As, la figura de un gobernante fuerte que no teme ejercer la autoridad (y la fuerza
pblica, llegado el caso), ante su burocracia y ante la propia sociedad cuando
algunos de sus miembros, individuales o colectivos, sobrepasa lo que se podra
entender como una leal disidencia, ms la labor de construccin, difusin
y mantenimiento de una imagen de gobernante eficaz, misma que se encarga
de sostener un rea administrativa, establecida fundamentalmente para eso,
contribuyen a proyectar una imagen que penetrar en las percepciones sociales
de manera alguna.
Es obvio que la propia personalidad del gobernante, sobre todo su comportamiento
en pblico, influye significativamente en la imagen que se pretende la gente
forme de l. Sus costumbres, hbitos, valores y lo que pueda trascender de su
vida personal y familiar (que hoy da para un hombre pblico es mucho) sern
elementos significativos en tal propsito.
264
Por ejemplo, cuando un gobernante tiene fama de impuntual, si no tiene buena

memoria, o guarda considerable distancia de la gente, si es demasiado benvolo
con sus amigos en la burocracia, es mujeriego, es aficionado a algn deporte, es
alcohlico, si padece alguna enfermedad, etc., todas esas caractersticas influirn
en la opinin que la gente forme de l, para bien o para mal. Esto no significa,
se insiste, en que necesariamente influyan negativamente en el nimo popular.
Recurdese, por ejemplo, a Adolfo Lpez Mateos quien tuvo fama por las fminas
y los viajes, o Vicente Fox, que no era un dechado de conocimientos o del buen
decir, no obstante sus niveles de popularidad y aceptacin se mantuvieron en
niveles aceptables. Lo contrario tambin resulta cierto, la fealdad de Gustavo
Daz Ordaz casi tan intensa como su ejercicio autoritario del poder o el ser
siniestro de Carlos Salinas de Gortari, sobre todo al final de su mandato, arrojaron
estigmas sobre ellos que difcilmente se podrn borrar, a pesar de los indudables
logros que alcanzaron en sus respectivos mandatos presidenciales.
Sin duda alguna, la competencia electoral que enfrentan los candidatos a
puestos de eleccin popular, particularmente los ejecutivos, y en menor grado
los diputados federales y locales, ha propiciado una mayor preocupacin por la
imagen y la intervencin de los medios electrnicos (la televisin en primer lugar)
para fortalecer o derribar esas imgenes. En efecto, es comn sealar que un
poltico que no aparece en los medios de comunicacin prcticamente no existe
para el electorado. Hoy da las figuras polticas, y su mayor o menor aceptacin,
son hechura de los medios de comunicacin. Si no hay inversin en ellos no hay
imagen aceptable y, por ende, no hay una aceptacin como candidato.
Derivado de ello, y hasta hace pocos aos relativamente, los candidatos de
los distintos partidos polticos empezaron a utilizar profusamente los medios
televisivos para darse a conocer, manejando lemas anodinos que pretendan ganar
el nimo popular para concretar sus aspiraciones poltico-electorales. Para nadie es
un secreto que en repetidas ocasiones se rebasaron los lmites de gasto de campaa
precisamente por el afn de aparecer ms veces en los medios de comunicacin.
Tambin los propios gobernantes, ya como autoridades en ejercicio de su
mandato, bajo el pretexto de dar cuenta de los logros de su gestin ordenaban la
elaboracin y difusin de mensajes publicitarios (propagandsticos), en los que
la mayora de ellos apareca con una gran sonrisa, por el deber cumplido, en
algunos casos hacindose acompaar por un real o supuesto beneficiario de algn
programa social. Adicionalmente se volvi recurrente la aparicin televisiva de
algunas autoridades con motivo de expresar sus parabienes a la poblacin, con
265
motivo de las fiestas de fin de ao, aqu s acompandose de su familia en un

ambiente hogareo que, a veces, distaba mucho de reflejar la realidad.
Por si esto no fuera suficiente, se inici con mayor nfasis la prctica, en todos los
mbitos de gobierno, de utilizar logotipos y lemas que distinguieran al gobierno
(y al gobernante) en turno, incluidos los colores oficiales que marcaran una
diferencia entre las autoridades emanadas de tal o cual partido poltico. Se ha hecho
comn, entonces, observar logotipos con los colores partidistas correspondientes
y que se reproducen en templetes, mesas y sillas forradas con telas de un color
especfico, vestimenta de un color distintivo que se ostenta particularmente
cuando se van a entregar a la poblacin apoyos sociales, etc.
A todo ello habra que agregar, para mencionarlo, sin mayor profundidad, el
uso de placas inaugurales de obras y edificios pblicos en los que los nombres
de los gobernantes ocupan un lugar prominentemente que busca la posteridad
lo recuerde. A pesar de intentos formales por eliminar nombres de esas placas,
la realidad indica que ninguna autoridad dejar pasar esas oportunidades para
que sus nombres queden grabados en letras de bronce, hasta que llegue otro y las
quite, como ha sucedido en muchos casos.
La amplia distribucin, que se hace al inicio de las correspondientes
administraciones, de las autoridades gubernamentales, de las fotografas oficiales,
las que cuelgan de las paredes de todas las oficinas de los altos y medios funcionarios
pblicos, algunas de ellas autografiadas por el propio gobernante con su puo y
letra, es muestra del deseo de ser conocido y fortalecer la imagen personal. En
algunos casos, de manera desafortunada, se ha distribuido tambin la foto oficial
de la esposa o cnyuge.
Toda esta parafernalia tiene como propsito establecer una marca de identidad de
la autoridad en funciones y sirve de elemento cohesionador para el conjunto de las
burocracias al servicio del gobernante. Ahondaremos en ello en pginas siguientes.
No requiere mucha argumentacin el hecho de que los recursos pblicos gastados
para pagar los servicios de las empresas televisoras, (de plcemes por las acertadas
decisiones de difundir los logros de los gobiernos y de quien los hizo posibles)
y hasta de consultores de imagen se erogaron con profusin y, en muchos
casos, sin una debida comprobacin, toda vez que tradicionalmente las reas de
comunicacin social (al estar al servicio directo del titular del Ejecutivo) quedan
exentas de ser fiscalizadas o auditadas por los rganos internos de control, por
266
lo que la discrecionalidad en el uso del presupuesto y a veces hasta en su abuso

daba pie a contratar mensajes recurrentes o servicios profesionales que exigan
cantidades millonarias y que invariablemente se cargaban al erario pblico.
Estos excesos, por llamarles de alguna manera, motivaron justos reclamos
sobre todo de partidos polticos opositores bajo el argumento de que no se
respetaban las condiciones mnimas de equidad en las contiendas electorales
adems de que los propios gobernantes inducan, para los candidatos de su
partido, las preferencias electorales, junto con otras prcticas clientelares y
corporativas que desafortunadamente todava siguen prevaleciendo en la vida
pblica de nuestro pas.
Ante tales condiciones, el gobierno federal fue construyendo un marco jurdico
mnimo para evitar que los mensajes publicitarios y propagandsticos, sobre
todo de las autoridades gubernamentales en funciones, se utilizaran para hacer
proselitismo poltico o para difundir la imagen personal del gobernante, con
cargo a los recursos pblicos, sin violentar, desde luego, los derechos polticos
tanto de las propias autoridades como de los servidores pblicos. Los mensajes
seran aceptados siempre y cuando no contuvieran alguna imagen o referencia
personal del gobernante en turno.
En efecto, la reforma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de noviembre de 2007,
aadi un prrafo al artculo 134 para establecer que la propaganda difundida por
cualquiera de los poderes pblicos deber tener carcter institucional y realizarse
con fines informativos, educativos o de orientacin social. Abundando en las
restricciones a las que debern sujetarse las autoridades gubernamentales de todos
los mbitos, se precisa que en ningn caso esta propaganda incluir nombres,
imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier
servidor pblico1.
En complemento de ello, los diputados, tanto federales como locales, prestaron
un mayor cuidado en la autorizacin de los montos presupuestales destinados
a las reas de comunicacin social y a los pagos de publicidad, aprobaron la
suspensin de cualquier mensaje oficial durante los ltimos quince das previos
a una eleccin, con el fin de evitar factores de influencia utilizados por los
gobernantes en funciones a favor de sus candidatos correligionarios.
1
Las cursivas son propias.
267
No obstante, el Cdigo Federal de Instituciones y Procesos Electorales (Cofipe),

estipula en su artculo 228.5 que el informe de labores y los mensajes para darlo
a conocer no se consideran propaganda, siempre y cuando la difusin sea una vez
al ao, su cobertura sea de carcter regional, abarcando la zona territorial de la
jurisdiccin de la autoridad que informa, y no rebase los perodos de siete das
antes del informe correspondiente y cinco das despus. Es decir, los mensajes
no deben tener fines electorales. Esta normatividad deba ser aprobada por los
institutos estatales electorales a fin de que se hiciese aplicable tanto al gobernador
del estado respectivo como a los presidentes municipales y diputados locales.
En pocas palabras, se trataba de que la publicidad contratada por el gobierno, para
dar a conocer los logros y metas cumplidas, tiene que estar referida precisamente
al gobierno como institucin, y no al gobernante como persona. Pero se ha
presentado un subterfugio (y no precisamente de carcter legal), para darle la
vuelta a esta sana consideracin y lograr finalmente que la figura del gobernante
sea considerada, subliminalmente, en los mensajes del gobierno institucional a
travs los logotipos personales. De ello daremos cuenta en el siguiente apartado.
Antes haremos una breve referencia a las condiciones que prevalecieron en el
antiguo rgimen autoritario y presidencialista en nuestro pas, simplemente
para contrastar los cambios que ha habido en esta intencin del gobernante de
dar a conocer su imagen y obtener, con ello, mayor influencia.
Las dos caractersticas principales del rgimen poltico mexicano, prcticamente
hasta la terminacin del siglo XX, es decir, el presidencialismo centralizador y
controlador de todos los asuntos polticos ms la existencia de un partido
hegemnico, creado desde el Estado para dirimir los conflictos suscitados por
los procesos de sucesin presidencial, controlado por el propio presidente de
la Repblica, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), haca que toda la
vida poltica del pas, y las consecuentes carreras de los polticos, dependiera
de la voluntad del presidente de la Repblica y de su habilidad para conciliar
los distintos intereses de grupos y corrientes (con algunas disidencias) que se
presentaban al interior del partido (PRI) y eventualmente en la burocracia federal.
(Coso Villegas, 1971).
As, en tanto la lucha partidista por el poder que ofrecen los cargos pblicos
era escasa y dado que las decisiones en la seleccin de candidatos, sobre todo
de gobernadores y diputados federales, era prerrogativa del presidente de la
Repblica, decisiones instrumentadas por el presidente en turno del PRI, quien
268
llegado el caso dirima los conflictos o negociaba lo conducente con los propios
ejecutivos estatales o con los secretarios de Estado interesados en la vida local
de su entidad federativa de origen, entonces no era necesario promover una
imagen (menos por medios electrnicos) que fuese conocida masivamente por un
electorado que difcilmente votara por candidatos de la oposicin, salvo contadas
excepciones.
En realidad lo que era valioso consista en que los aspirantes fueran conocidos por
el gobernador del estado, el propio Presidente de la Repblica y los lderes locales
y nacionales del partido hegemnico y los influyentes caciques regionales, pues a
ellos corresponda la seleccin de candidatos aunque el presidente de la Repblica
tena la ltima palabra y los procesos electorales, controlados y manipulados por
el gobierno, eran fcilmente predecibles a favor de estos candidatos. Ante ello,
no se justificaban las erogaciones en imgenes pblicas para que la ciudadana los
conociera. Como a veces sucede hoy da, muchas personas depositaban su voto a
favor de un individuo que ni siquiera conocan.
El evidente control que los crculos gubernamentales oficiales ejercan sobre,
prcticamente, la totalidad de los medios de comunicacin, incluyendo la
influyente y nica empresa televisora existente (Emilio Azcrraga Milmo, el tigre,
mencion pblicamente que l se consideraba un simple soldado del presidente
de la Repblica), serva ms que para construir imgenes y candidaturas, para
mantener el control sobre las burocracias y sobre los aspirantes a cargos pblicos.
En realidad los reflectores eran para el propio titular del Ejecutivo federal.
Por otra parte, y en esta misma tesitura, una Cmara de diputados y otra de
senadores afines al presidente de la Repblica, difcilmente se podran convertir
en noticia pues sus decisiones estaban alineadas a la voluntad presidencial, si bien
es preciso reconocer que la labor de cabildeo y de discusin de iniciativas del
presidente de la Repblica se haca de manera informal y permita que dichas
iniciativas fueran consensadas rpidamente y aprobadas al ritmo impuesto por el
titular del Ejecutivo federal.
En los estados federados se reproduca este esquema centralista en gobernadores
y Cmara de Diputados. En ningn caso era necesario invertir en la difusin
de logros de gobierno ni de mensajes de las autoridades gubernamentales. La
razn era muy simple: la lucha por los cargos sujetos a elecciones se dirima al
interior del partido, casi de manera soterrada, y el presidente de la Repblica
tena la ltima palabra. Por otra parte, las carreras polticas no dependan ni del
269
desempeo ni de la imagen construida durante su encargo sino de la voluntad

del monarca sexenal, quien poda pasar por alto ineficiencias, omisiones o hasta
actos de corrupcin pero no la deslealtad al propio presidente ni al partido.
LA IMAGEN INSTITUCIONAL Y LOS SMBOLOS UTILIZADOS POR LOS
GOBERNANTES
Dentro de este panorama, el uso de la as llamada imagen institucional cada vez

cobra mayor relevancia. Por imagen institucional se entiende, convencionalmente,
las disposiciones que regulan el uso del logotipo (y en ciertos casos el escudo oficial)
que el gobierno en turno haya aprobado como elemento central para su imagen,
que incluye el lema y los colores que sean distintivos de su mandato, as como la
tipografa aprobada y los crditos y aplicaciones que se espera se hagan de dicha
imagen. Todo ello fundado en una especie de normatividad administrativa que
debe ser observada con el fin de no distorsionar dicha imagen. En realidad esta
imagen no slo distingue al gobierno sino tambin es caracterstica del estilo
del gobernante.
Huelga decir que son precisamente las reas de comunicacin social de los
gobiernos o, en su caso, despachos privados de consultora en imagen y publicidad
quienes elaboran los instrumentos formales para que se observen las disposiciones
de carcter general en cuanto al uso y aplicacin que correspondan. Desde luego
que esta normatividad no tiene un sustento jurdico consistente aunque s se le
considera de carcter obligatorio para toda una administracin pblica.
No sera muy osado afirmar que, mediante la imagen institucional (logo y lema)
se funden en uno solo gobierno y gobernante, institucin y persona. Lo que
tampoco sera atrevido aseverar es que el gobernante, con esos medios, trata de
apropiarse de las acciones del gobierno para fortalecer su propia imagen durante el
perodo que dure su mandato. Situacin distinta lo es en las empresas y organismos
paraestatales pues el logo y lema sirven para identificar ms a la institucin que
a sus directivos, en virtud de que tales smbolos tienen una permanencia ms
prolongada que rebasa, inclusive, el perodo de nombramiento de sus ejecutivos.
No obstante, conviene subrayar que no todos los gobiernos y sus autoridades, en
los ltimos aos, han precisado del uso de tales elementos grficos. En algunos
casos se lleg solamente a la aprobacin de colores oficiales, en otros, como
algunos ayuntamientos, nicamente se haca explcito el perodo de gobierno, es
decir, los aos del mandato que le correspondan a tal autoridad, bajo el escudo
oficial para distinguirse de otras anteriores.
270
El uso de logos y lemas en organizaciones gubernamentales no es necesariamente

de nuevo cuo en nuestro pas. Se podra recordar que instituciones y organismos
pblicos como Petrleos Mexicanos, Banco de Mxico, la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico y algunas dependencias federales, entre muchos otros, han
hecho uso de ellos desde hace tiempo y se han convertido en verdaderos smbolos
institucionales pues su permanencia es incuestionable, independientemente de
quien est al frente de ellos.
En el mismo tenor, las entidades federativas del pas han aprobado legalmente
las caractersticas y el uso de escudos que inclusive estn regulados por leyes
especficas. Ejemplo de ello, simplemente para ilustrar la afirmacin hecha, sera
el Estado de Mxico quien, desde su fundacin el 2 de marzo de 1824 y hasta el
16 de abril de 1941 careci de un escudo representativo. En efecto, con el fin de
que el estado de Mxico contara con un smbolo alusivo que le diera identidad a
su poblacin y una imagen institucional a sus gobiernos, el entonces gobernador
Wenceslao Labra emiti convocatoria, el 24 de septiembre de 1940, para que
artistas e historiadores de toda la nacin elaboraran y propusieran proyectos con
tal finalidad. Es as que el 9 de abril de 1941, conforme el decreto publicado en
el peridico oficial el da 16 siguiente, se adopta el escudo actual cuyo lema era:
Patria, Libertad, Trabajo y Cultura. El 6 de enero de 1995 se publica decreto
de la Legislatura estatal por el que se aprueba la Ley sobre el Escudo y el Himno
del Estado de Mxico, eliminando la palabra Patria del lema original, toda vez
su significado es de carcter nacional y no local. En todo caso, la expresin para
referirnos a lo local, segn el ya finado microhistoriador Don Luis Gonzlez y
Gonzlez, sera matria.
Respecto de los escudos oficiales, vale la pena adelantar un comentario respecto
de la decisin del gobernador del Estado de Mxico (1975-1981) Jorge Jimnez
Cant de modificar el Escudo del estado con la inclusin del logo distintivo
de su gobierno, conocido como sagitario, mismo que ya haba sido utilizado,
aos atrs, como smbolo del Ejercito del Trabajo, una forma de organizacin
comunitaria para la realizacin de pequeas obras de beneficio colectivo. El
sagitario, un crculo de cuyo centro partan tres flechas, que seguan la direccin
hacia la mitad de cada uno de los lados de un tringulo equiltero imaginario,
y que rebasaban la circunferencia que los rodeaba, se incluy, por decreto, en
el Escudo oficial del estado como parte de un lienzo ubicado en la parte baja
del escudo. No obstante, esta accin no fue vista con buenos ojos por muchas
personas al grado de que, con la llegada del siguiente gobernador, se orden la
271
exclusin de tal smbolo para que el Escudo quedase como originalmente haba
sido diseado.
Sin duda alguna esta decisin fue aplaudida por muchos, muestra inequvoca
de que el escudo oficial del Estado de Mxico se observaba como un verdadero
smbolo institucional del gobierno cuyas caractersticas originales deberan ser
preservadas a lo largo del tiempo y ser visto como un verdadero smbolo de unidad
de los mexiquenses. Fuera de ese malogrado intento no ha habido ningn otro
para modificar el escudo estatal, aunque nadie sabe lo que el futuro nos depara.
En esta misma tesitura es posible recordar la animadversin y disgusto que origin
la decisin del entonces presidente Vicente Fox Quesada de utilizar una variante
del escudo nacional como smbolo de su gobierno (la famosa guila mocha), lo
que fue considerado por muchos como una falta de respeto para con un smbolo
muy apreciado por los mexicanos y que identifica ya no solamente al gobierno
sino a la nacin entera.
Lo que s parece ser de creacin reciente es la proliferacin, al margen de
los escudos estatales y el propio del Distrito Federal, de logos y lemas en los
gobiernos de entidades federativas y municipales del pas, los que por su nmero
y variedad, en cuanto su origen poltico-partidista, nos enfrentan a una amplia
gama de coloridos que hace difcil recordar su identidad, mxime que cada tres
o seis aos estos son modificados. Y no slo eso, da la impresin que los logos y
lemas sexenales o trianuales se difunden con mayor profusin y se utilizan con
mayor intensidad que el escudo oficial. En todo caso, siempre que aparezca el
escudo oficial aparecer tambin el logo en turno.
Desde luego que esto no es privativo de los rdenes estatal y municipal de
gobierno. Por ejemplo, la propia Universidad Autnoma del Estado de Mxico,
cada cuatro aos, a propsito del cambio de su rector, empezando en el perodo
de 1993, aprueba una nueva imagen que distingue su gestin de la de otros en el
pasado, sin abandonar el uso del escudo oficial de la propia institucin. Como en
los otros casos, se da la impresin que no es suficiente el que sea el escudo oficial
el que prevalezca sino que se exige, por lo menos, una combinacin de ambos.
Parecera que no es suficiente la identidad (o imagen) que proporciona el escudo
oficial. Los gobernantes suponen que para trascender en su labor es necesario
que la poblacin distinga su obra y sus acciones de otros gobiernos pasados, y
presentes, y le conceda reconocimiento y vala por su meritoria labor. En tal
272
sentido, quien realiza las acciones con destino social no es el gobierno sino el
gobernante o por lo menos una combinacin mimtica de ambos. Las diferencias
entre la institucin y la persona se difuminan olvidando que la institucin tiene
ya un smbolo aprobado y regulado por la ley de la materia y que la autoridad,
en turno, debera sujetarse a dicha imagen, esta s verdaderamente institucional.
LA TRADICIN DEL USO DE LA IMAGEN INSTITUCIONAL EN EL
GOBIERNO DEL ESTADO DE MXICO
Pero antes de expresar algn juicio valorativo sobre esta prctica cada vez
ms recurrente, es conveniente hacer un breve recuento de los inicios de ella,
particularmente en el gobierno del Estado de Mxico, toda vez que su cercana
y sus peculiaridades proveen de informacin como ejemplo tpico de la fusin
imagen institucional-imagen personal o por lo menos de la convivencia de ambas.
Una advertencia previa: no es del inters de este trabajo referirse a los
significados de los logos y de los lemas utilizados a lo largo de las pasadas cuatro
dcadas en el Estado de Mxico, aunque se consign cuando estuvo disponible
la informacin. Esto, en todo caso, debera ser una tarea de comuniclogos,
diseadores grficos o semilogos. Ms bien, lo que consideramos importante
es el uso y aplicacin de dichos logos y lemas, en su caso, y la aparente
intencionalidad que lleva este uso respecto de si se fortalece la imagen del
gobierno o ms bien la del gobernante.
Desde 1941, ao en el que (como ya se coment) se aprob el uso del escudo
del estado y su himno, hasta septiembre de 1969, los sucesivos gobernadores
del estado utilizaron el escudo oficial como el nico smbolo de su gobierno,
ninguno aprob un logotipo o lema distinto y la papelera oficial se distingua
precisamente por el uso del escudo del estado.
El primer gobernador del estado de Mxico que utiliz un logotipo como
smbolo distintivo de su administracin fue el profesor Carlos Hank Gonzlez
durante el perodo 1969-1975. Dicho smbolo consisti en la figura de un
crculo enmarcado por un tringulo equiltero sin tocarlo. Tanto el crculo como
el tringulo se seccionaban exactamente a la mitad de cada uno de los lados del
tringulo unindose por una lnea. La percepcin que se transmita era la de
tres puntas de flecha que apuntaban en tres distintas direcciones y los colores
oficiales correspondieron al rojo y blanco.
273
Sin duda alguna, el uso de este logo y sus colores asociados era una muestra de la
modernidad con la que el gobernador Hank pretendi vestir a la administracin
estatal, aunque dicho emblema no estuvo regulado, hasta donde se sabe, por
alguna disposicin emitida por la entonces Direccin de Prensa y Relaciones
Pblicas o alguna otra dependencia.
La aplicacin que se hizo de estos smbolos correspondi fundamentalmente a
la papelera oficial del gobierno y eventualmente en los vehculos operativos al
servicio de las distintas dependencias, aunque sin abarcar a todos. Las portadas
de manuales de organizacin y procedimientos de ese tiempo contenan la
imagen y los colores aludidos. En realidad su uso fue muy discreto y restringido
a documentos y papelera.
Lo que s es conveniente dejar asentado es el hecho de que, derivado de las decisiones del gobernador del estado de crear diversos organismos descentralizados
estatales, los que prcticamente dieron origen al sector paraestatal, descentralizado o auxiliar de la administracin pblica estatal, surgi la prctica, en dichos
organismos, de utilizar logos distintivos para ellos. As por ejemplo, fueron significativos el de la Comisin Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS), el del Instituto
de Accin Urbana e Integracin Social (AURIS), el del Instituto de los Recursos
Humanos del Estado de Mxico (IDRHEM), el de Protectora e Industrializadora
de Bosques (PROTINBOS), entre otros, casi todos estos organismos transformados o desincorporados con el tiempo. En el mismo tenor, el uso que se les dio
tuvo que ver bsicamente con calcomanas para vehculos oficiales operativos, la
papelera oficial, carpetas de trabajo, manuales y otros documentos semejantes.
Excepcionalmente los logos adornaban las fachadas de los edificios ocupados por
las oficinas de tales organismos pblicos.
El siguiente gobernador, el Dr. Jorge Jimnez Cant, cuyo perodo de gobierno
abarc de 1975 a 1981, se present con una peculiaridad. Prcticamente no tuvo
una imagen institucional que se aplicara a toda la administracin pblica, aunque
el color rojo fue distintivo. Lo que s impuls fue el uso del smbolo conocido
como sagitario, el cual se describi en prrafos anteriores, y que era utilizado
sobre todo para identificar aquellas obras comunitarias en las que la poblacin
hubiese participado organizada como parte del Ejercito del Trabajo. En realidad
el sagitario era el smbolo del Ejercito del Trabajo y la mayor parte de las obras,
en diferentes localidades del territorio estatal, se identificaron visiblemente con
este smbolo.
274
El Ejrcito del Trabajo haba sido una creacin del Dr. Jimnez Cant desde que
fungi como Secretario General de Gobierno en la administracin del gobernador
Gustavo Baz Prada (1957-1963), pero su mximo esplendor lo tuvo durante
su gestin como gobernador. Todava hasta el da de hoy se puede observar el
smbolo del sagitario dibujado en el cemento de algunas calles de poblaciones
rurales, en el repellado de tanques de agua, en algunas bardas perimetrales y otras
construcciones, pero no se utiliz en papelera oficial ni en vehculos automotores
ni fue pauta de mensajes televisivos. Lo que s se puede considerar como un vano
intento de fusionar la imagen institucional con la personal, en este caso, fue la
iniciativa de Jimnez Cant para incorporar al escudo oficial estatal, como ya se
coment, el smbolo del sagitario, lo que despert mucha polmica y finalmente
un contundente rechazo.
Durante el gobierno de Alfredo del Mazo Gonzlez (1981-1986), no se utiliz
un logo o smbolo aunque s prevaleci el uso de los colores verde, gris y azul
como distintivos, adems la papelera oficial y los sealamientos para identificar
la denominacin de oficinas y edificios pblicos gubernamentales siguieron la
prctica de enunciar las palabras, una a una, con sucesin vertical hacia abajo
y no horizontal hacia la derecha como se vena acostumbrado. Su uso estuvo
muy acotado y tampoco apareca como parte de la publicidad gubernamental,
escasa por cierto en cuanto a mensajes televisivos. Ni siquiera el haber acuado
el gentilicio de mexiquense dio pauta para generar campaas con el fin de
promover su uso.
Los sucesivos gobiernos de Alfredo Baranda Garca (1986-1987) y Mario Ramn
Beteta (1987-1989), no ordenaron el diseo de la as llamada imagen institucional
ni usaron logo o lema alguno, aunque s se modificaron los colores, pues la
administracin de Beteta prefiri los caf y beige para aplicarlos a las portadas de
algunos documentos oficiales impresos, bsicamente. No hubo distintivos para
obras de cualquier tipo ni mensajes transmitidos por televisin. Es posible que la
corta duracin de sus mandatos haya influido en ello.
La administracin del gobernador Ignacio Pichardo Pagaza (1989-1993),
tampoco utiliza logo o lema alguno, no cambia sustancialmente la anterior imagen
institucional y nicamente usa los colores rojo y blanco como distintivos de su
gestin en aplicaciones mnimas (carteles, portadas de publicaciones oficiales,
etc.). La publicidad en la televisin prcticamente fue nula en cuanto a mensajes o
logros del gobierno. Con lo que s tuvo que convivir la administracin Pichardo
fue con el logo y lema del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL),
275
impulsado por el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),

representado por tres flamas consecutivas en orden horizontal, cada una
de ellas con uno de los tres colores de la bandera nacional y abajo la leyenda
Solidaridad. Este smbolo, en el mbito federal, recibi amplia difusin tanto
como distintivo en las obras ejecutadas con recursos de tal programa como por
los mensajes televisivos que anunciaban distintos servicios sociales a la poblacin
(becas, escuelas dignas, obras pblicas, etc.), todos distintas modalidades del
propio programa.
Parecera que, sin temor a equivocarse, el smbolo y la difusin del Programa
Nacional de Solidaridad dio inicio, en el pas, a una prctica de utilizar la profusa publicidad televisiva para vender un programa gubernamental y con l
fortalecer la legitimidad de un gobernante, pues de todos es sabido que la figura
de Solidaridad estuvo indeclinablemente ligada a la del expresidente Salinas de
Gortari, necesitado de legitimidad dado el resultado electoral de 1988. La fusin
propagandstica fue tan efectiva que hablar de solidaridad era hablar de Salinas de
Gortari: lo institucional se haba unificado con lo personal, sin reparos de nadie.
Si acaso las crticas se dieron por el amplio gasto en materia de difusin propagandstica y su uso indiscriminado para favorecer a un partido poltico, es decir, al del
presidente de la Repblica. En todo caso se haba hecho un gran descubrimiento:
la publicidad televisiva como forma de legitimacin del gobernante. Otros aprenderan y lo pondran en prctica.
Casi al inicio del perodo gubernamental del gobernador Emilio Chuayffett
Chmor (1993-1995) se aprob y difundi, en 1994 y por vez primera, el Manual
de Identidad Grfica del Gobierno del Estado de Mxico a fin de homogeneizar la
elaboracin y difusin de materiales impresos y audiovisuales. (Barrera, 2011:519).
En ningn caso esta imagen tipogrfica, que por cierto no tuvo ni logo ni lema, se
utiliz para identificar obras pblicas estatales. Desde luego que hubo campaas
de publicidad pero acotadas a los informes de gobierno. Durante la siguiente
administracin, la del gobernador Csar Camacho Quiroz (1995-1999) la tnica
en esta materia no sufri cambios relevantes aunque se destac la campaa en
medios para fortalecer la identidad mexiquense (Orgullosamente Mexiquense),
cuyo logo consisti en un circulo formado por esas dos palabras y una letra M
en medio. En algunos casos se us para portadas de publicaciones oficiales sin ser
estrictamente hablando, una imagen institucional, o en la publicidad de algunos
servicios pblicos especficos.
276
Con la llegada del siglo XXI, el cambio poltico producto de la intensidad de

las contiendas electorales, el uso de la propaganda y los smbolos alusivos
(logos y lemas fundamentalmente), experiment un crecimiento exponencial.
Nuevamente la referencia al caso del Estado de Mxico es obligatora.
En efecto, desde principios de 1999, el entonces candidato del PRI a la
gubernatura del estado, Lic. Arturo Montiel Rojas, haba promovido como parte
de su campaa electoral el uso de un logotipo integrado por una flecha curvada
hacia la derecha, enmarcada en un circulo y abajo de ella la palabra Fuerza, en
gruesa tipografa. Al salir triunfante en las votaciones de julio de ese mismo ao
y casi desde el inicio de su mandato, se empez a utilizar un logotipo semejante
con la palabra Avanza. La semejanza y la continuidad en el diseo de los dos
logotipos era muestra de la tenue lnea divisoria entre la contienda poltica y el
ejercicio del gobierno.
Logotipo y lema fueron el ncleo central de una nueva imagen institucional de
esa administracin, regulada de manera obligatoria por un manual alusivo, usada
intensivamente no slo en papelera, puertas de vehculos oficiales, templetes
de ceremonias y actos pblicos, espectaculares informativos, placas inaugurales,
folletos y documentos informativos, uniformes de todo tipo, etc., sino en todo
tipo de obras pblicas: puentes vehiculares, calles repavimentadas (dibujado en el
pavimento), pozos de agua, etc. En realidad era la primera vez que los habitantes
del Estado de Mxico fueron bombardeados con un smbolo, de forma
inmisericorde y que diariamente tendan que ver en algn lugar del territorio
estatal. Gradualmente el uso del escudo oficial del estado de Mxico pasaba a
segundo plano frente al logo de Avanza, por lo menos en la percepcin popular.
Casi al final de su mandato el gobernador Montiel introdujo una variante de
su smbolo inicial en el que el lema era Juntos Avanzamos, haciendo con ello un
mensaje ms personal pero utilizando una tipografa semejante, aunque el uso de
los dos emblemas sigui su pauta intensiva. En este mismo tenor, la publicidad
televisiva en la que apareca el propio gobernador, su esposa en aquel momento
y su smbolo distintivo fue significativamente mayor comparada con la que los
anteriores gobernadores haban contratado. Es pertinente recordar que en el perodo
1999-2005, el de la administracin Montiel Rojas, no haba normatividad alguna
que regulara o impidiera que la imagen personal del gobernante fuera utilizada
como el centro de la propaganda gubernamental, convirtindose as esta ltima
en un vehculo de promocin poltica para la autoridad. Las empresas televisoras,
bsicamente, estaban de plcemes: los gastos de las reas de comunicacin social
haban crecido significativamente.
277
Siguiendo la tradicin de la administracin anterior, el gobernador Enrique

Pea Nieto aprob una nueva imagen institucional, plasmada formalmente en el
Manual de Uso de la Identidad Grfica del Gobierno del Estado de Mxico 20052011, emitido como una disposicin administrativa de carcter obligatorio
para el conjunto de dependencias y organismos auxiliares de la administracin
pblica estatal, por la Coordinacin General de Comunicacin Social. Dicho
manual seala que los elementos que componen a la identidad son cinco: el
escudo (oficial del estado de Mxico); logotipo, que incluye el lema Compromiso,
gobierno que cumple, tipografa, crditos, y colores oficiales (gobierno del Estado
de Mxico, 2005).
El propio Manual define las caractersticas del logotipo aprobado como formado
por tres letras c que representan los tres pilares de la administracin 2005-2011
detallados en el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Mxico 2005-2011.
Las tres c se entrelazan como muestra de sntesis del compromiso del gobierno
frente a la sociedad. Los colores de cada una de las figuras entrelazadas (que ms
que pilares dan la idea de un rehilete de tres piezas) son verde fuerte, verde claro
y rojo, todos en un fondo blanco y tipografa negra.
Adems de ello, el Manual estipula las formas y diseos que deben atenderse
en las diversas aplicaciones de la imagen aprobada, mencionando especficamente en papelera (hojas, sobres, tarjetas, folders, etc.), credenciales y gafetes
de identificacin de servidores pblicos; reconocimientos expedidos por las dependencias y organismos de la administracin estatal; automviles; sealizacin
de oficinas (mantas en fachadas); sealizacin de obras (minicarteleras de 3X5
mts.); y promocionales (carteles, inserciones en prensa, portadas, folletos, volantes, invitaciones).
Como en el caso de su antecesor, la gestin del gobernador Pea Nieto se ha
distinguido por un uso intensivo y extensivo de una imagen aprobada, particularmente del logotipo y lema asociado (que en realidad son uno solo). Todo
ello, prcticamente desde el inicio de su mandato, tuvo como tarea concomitante
eliminar cualquier referencia al logotipo Avanza o Juntos Avanzamos de su predecesor, no solamente por lo que correspondi a la papelera oficial o a los distintivos de vehculos operativos o de sealizacin de oficinas y obras, sino cualquier
uso en obras, fachadas, etc. Todo ello implic un costo. Cunta papelera, por
ejemplo, se tuvo que desechar por contener el logo anterior?, cunto se pag o se
erog por la tarea de borrar de todos lados el anterior logotipo? Es difcil saberlo.
278
En efecto, no es de extraar que el logo referido, adems de todo lo anteriormente

enunciado, ha aparecido en placas de inauguracin, tarjetas de circulacin,
integrado a la estructura de fachadas de edificios pblicos, calles pavimentadas,
vidrios biselados con el logotipo, calcomanas no slo en vehculos oficiales sino
en taxis de servicio pblico y hasta en automviles particulares, credenciales de
derechohabientes, licencias de manejo, formatos de todo tipo para hacer tales o
cuales trmites oficiales, videograbaciones para diversos fines, y un largo etctera.
Quiz el ejemplo ms significativo del excesivo uso del logo lo haya sido la
superposicin que se hizo, borrando de una pared pequea el anterior logo de
Solidaridad y colocando el logo de Compromiso, en las obras de remodelacin de
la vialidad Las Torres de la ciudad capital.
Se podra afirmar, sin temor a equivocarse, que el uso del logo ha abarcado casi
cualquier documento, formato, o producto oficial del gobierno del estado y ms
concretamente del Ejecutivo y su administracin pblica.
Lo que s es un hecho es que las aplicaciones del logotipo de Compromiso,
gobierno que cumple, han sido mucho ms variadas y amplias de lo que se haba
hecho anteriormente, sin contar las apariciones televisivas del logo en mensajes
publicitarios, a veces subordinando al propio escudo oficial del estado de Mxico,
apareciese o no el gobernador del estado. Pero hagamos algunas consideraciones
precisas respecto de las implicaciones del uso de la supuesta imagen institucional
y los problemas que puede generar.
CONSIDERACIONES FINALES: LA VALORACIN DE LAS APLICACIONES
DE LOS LOGOTIPOS DE LAS AUTORIDADES GUBERNAMENTALES Y SUS
IMPLICACIONES LEGALES Y POLTICAS
En primer lugar, resulta evidente la semejanza de los colores entre el logotipo

utilizado por la administracin 2005-2011 en el gobierno del Estado de
Mxico y los propios del emblema del Partido Revolucionario Institucional
(rojo, blanco y verde con letras negras), del que es miembro el gobernador
Pea Nieto. De manera subliminal se hace nfasis en la equivalencia entre el
instituto poltico y la accin del gobernador Pea. La cuestin no es privativa
del gobierno estatal en este tiempo; gobiernos municipales de origen panista o
del PRD actan en el mismo sentido: los colores del partido son aplicados a sus
propias imgenes vindolos como una extensin de ellos, a pesar del discurso
que asumen todos los gobernantes en el sentido de que sus gobiernos y su
gestin son para todos y no exclusivamente para los simpatizantes o votantes
279
de su partido poltico. No obstante, no existe disposicin alguna que prohba

utilizar los colores distintivos de un partido poltico en los logos o imagen del
gobernante en turno. Debera existir?
En segundo lugar, la aplicacin del logo ha ido mucho ms all de lo que el
propio Manual de Uso de la Identidad Grfica ha estipulado, aun como disposicin
administrativa. Lo que originalmente se consider como conveniente para su
identificacin, y que regularmente son materiales que tienen una vida corta,
o por lo menos el perodo de gobierno de seis aos, ha llevado a incluirlo en
documentos oficiales cuya vigencia, en muchos caos, rebasa el horizonte sexenal y,
por su propia naturaleza, no se considera como parte de la imagen del gobernador.
En otras palabras, es muy diferente una invitacin al informe de gobierno o un
oficio en papel membretado que una licencia de manejo o un formato para hacer
un trmite. Lo primero podra estar justificado para darle cierta imagen especfica
que todos sabemos no es permanente; lo segundo debe estar identificado con el
escudo oficial del estado de Mxico, solamente.
El caso de los edificios pblicos es significativo tambin. Si el logo del gobierno
en turno queda integrado como parte del diseo estructural de la fachada, justificado por la simple razn de que ese gobierno fue quien construy el edificio o
remodel la fachada; cualquier obra o mejora futuras requerir que el nuevo logo
tambin aparezca y as sucesivamente. Es probable que las placas que dan cuenta
de la inauguracin de una obra o accin ser el nico testimonio de cundo se
hizo lo conducente y a qu administracin le correspondi, sin mencionar nombres algunos.
En tercer lugar se deber discutir y establecer operacionalmente qu significa la
expresin promocin personalizada, contenida en el artculo 134 constitucional
al que ya se hizo referencia. Esto es trascendente para el asunto que nos ocupa pues
la Constitucin prohbe incluir nombres, imgenes, voces o smbolos (un logotipo
como el de Compromiso o cualquier otro, no es un smbolo?), en la propaganda
generada por los propios gobiernos, cualquiera que sea su mbito o su signo. Las
cuestiones que se deben dilucidar a la luz de esta disposicin constitucional es s
los mensajes promocionales televisados o transmitidos por la radio y que incluyen
el logotipo correspondiente estaran violando la disposicin jurdica referida, toda
vez que, por lo menos los spots que se vieron en el canal 2 de Televisa el sbado
a las 7:30 de la noche, y en otras horas, contena en su parte final el escudo
del estado de Mxico (este s imagen institucional) e inmediatamente despus el
logotipo de Compromiso.
280
La cuestin del reiterado e intenso uso que se le ha dado al multicitado logotipo

ha originado que su identificacin personal con el gobernador del estado, Enrique Pea, sea evidente e indudable. As, quien vea el logo Compromiso tendr
que pensar en Pea Nieto y quien vea sus colores sin duda los asociar a los que
utiliza el PRI.
Lo que s est debidamente normado por el Reglamento de Propaganda Poltica
y Electoral, emitido por el Instituto Electoral del Estado de Mxico el 4 de
enero de 2011, es la prohibicin que se les impone a las autoridades estatales
y municipales para difundir, en medios de comunicacin, programas y logros
desde el inicio de las campaas electorales hasta el fin de la jornada electoral,
salvo que sean campaas de informacin electoral (que le corresponden al IEEM),
servicios de educacin y salud o de proteccin civil por inminentes catstrofes. La
cuestin, entonces, no es la campaa electoral sino el ejercicio del gobierno y su
consecuente responsabilidad.
En cuarto lugar, y estrechamente relacionado con el punto anterior, es permisible
que muchos servidores pblicos vayan ms all de las disposiciones contenidas en
el Manuel de Uso de Imagen Institucional y hagan aplicaciones del logotipo en documentos cuya vigencia y permanencia rebasar el perodo del gobierno en turno?,
no hay restricciones claras y precisas para que el uso de la imagen institucional se
restringa a lo que son documentos informativos o de correspondencia oficial?, as
como de facto est prohibido para las dependencias centralizadas, de la administracin pblica estatal, el diseo, uso y aplicacin de logotipos particulares, salvo
las excepciones (tambin de facto) de la Agencia de Seguridad Estatal, la Direccin
General de Proteccin Civil (no as los organismos paraestatales o descentralizados
quienes s lo pueden hacer)?, no se les debera prohibir un uso indiscriminado y
tendencioso de la propia imagen institucional? Parecera que si el Manual de referencia tiene carcter normativo, entonces hay que observarlo escrupulosamente y
no incurrir en posibles responsabilidades administrativas al ir ms all de su objetivo. Pero una normatividad clara, precisa y abarcadora tiene que ir ms all de un
instrumento administrativo como el manual referido.
Lo anterior no es asunto privativo de la vida pblica del Estado de Mxico o del
pas. Vase, por ejemplo, la accin tomada por la Oficina de tica Gubernamental
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, quien el 12 de diciembre de 2003
aprob y puso en operacin el Reglamento para la Aplicacin de la Prohibicin de
Uso de Emblemas o Distintivos Poltico-Partidistas en la Gestin Gubernamental.
Este instrumento jurdico tiene la finalidad de evitar la apariencia de parcialidad
281
poltico-partidista pero tambin el evitar que las actividades de la administracin

pblica se identifiquen o promuevan los intereses electorales de cualquier partido
poltico o candidato (www.cegpr.net/documents/Reglamento 3.2_j.pdf).
El reglamento referido, si bien se enfoca a propaganda partidista esencialmente y
prohbe el uso de escudos, pins, calcomanas, y cualquier otro objeto que puedan
portar los servidores pblicos durante el cumplimiento de sus deberes y funciones,
es muestra de la necesidad de fortalecer la verdadera dimensin institucional
del gobierno, independientemente de quien est al frente de l, y no la imagen
personal del gobernante, evitando que esta promocin personalizada anteponga
los intereses personales sobre los de la institucin.
En quinto lugar, no es desdeable reflexionar sobre los costos implicados en el uso
intensivo de logotipos, tanto por lo que corresponde a sus diversas aplicaciones
en documentos, vehculos, letreros, etc., como por lo que implica la sustitucin
de un logotipo por otro cuando el relevo constitucional o no, de la autoridad
en turno, cobra vigencia. No es nada raro imaginar las cantidades de hojas de
papel, de propaganda impresa y otros materiales que, al dejar de estar vigente el
logo, pierden utilidad y en muchas ocasiones tienen que ser tirados a la basura o
guardados en las bodegas ya sin posibilidad de reutilizarlos. Si el nico logotipo
oficial y obligatorio de uso fuese el escudo del estado (o de cada municipio en su
caso), podra generarse un considerable ahorro de recursos que bien podran ser
aplicados a cuestiones sustantivas.
En sexto lugar, ante la proliferacin tanto de logotipos como el amplio y a veces
indiscriminado uso de los mismos y ante el hecho de que todos los gobiernos en
nuestro pas disponen de emblemas oficiales, regulados por normas especficas,
que marcan la verdadera y autntica imagen institucional en tanto su permanencia
en el tiempo, su naturaleza apartidista y la tradicin con la que han pervivido,
parecera pertinente discutir y valorar la aprobacin de una norma general, es
decir, para todos los mbitos y rganos de gobierno, en el que se regule el uso
y aplicacin de eso que se ha dado en llamar imagen institucional, toda vez
el pernicioso juego que se puede generar con ello y que afecta la equidad de
las contiendas electorales en todos los mbitos, a fin de acotar estrictamente su
mbito de influencia, evitar que se convierta en un instrumento de promocin
poltica para algn partido o de promocin personal para algn gobernante y
lograr que se disminuyan los costos asociados a su sustitucin peridica cuando
sucedan las renovaciones constitucionales de las autoridades.
282
Las breves consideraciones anteriores formaran parte del tema ms amplio

y urgente de fortalecer la rendicin de cuentas para vigorizar nuestra vida
democrtica. No es tico ni legal ni es un factor de legitimacin efectivo el que
los gobernantes, cualquiera que sea su signo poltico, su estilo de gobernar o
sus pretensiones polticas futuras, deban sacrificar el uso de recursos pblicos
para tratar de construir o consolidar una imagen personal a costa de atender
necesidades ingentes y urgentes de la poblacin.
Con ello no abogamos para que la comunicacin social del gobierno se deba
cancelar o debilitar. No, al contrario, una sana e institucional comunicacin
social juega en favor de la legitimidad de un gobierno. Por ello, la confianza social
en las autoridades se ver fortalecida cuando se perciba que los mensajes que se
dirigen son de carcter institucional y no en el adelanto de carreras polticas que
deben tener otros espacios y formas.
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283
Innovacin gubernamental y gobernanza en los

gobiernos estatales. Estudio de caso: entidades
ms pobladas de Mxico
INTRODUCCIN
En el presente captulo se analizan las condiciones en materia de innovacin y la

perspectiva de la gobernanza que se muestra en los gobiernos estatales de acuerdo
a un estudio focalizado de entidades federativas en Mxico. Se busca, en primer
trmino, sustentar conceptualmente el significado, sentido y caracterizacin de
estos dos enfoques para apreciar y determinar la relacin entre s, y adicionalmente
observar la realidad de algunos municipios de Mxico mediante la presencia de
programas y acciones en torno a stos. En este sentido, se han seleccionado a
seis estados que, adems, son los ms poblados del pas en donde se puede ver la
pertenencia a gobiernos de diversas fuerzas polticas, en el nimo de analizar los
diversos nfasis y parmetros de innovacin y gobernanza que se manifiesten en
estas entidades federativas.
En este orden de ideas, se iniciar con la presentacin de conceptos sobre gestin
pblica para clarificar su relacin con la innovacin. Posteriormente se presentarn conceptos sobre gobernanza y su discusin terica para, en un segundo anlisis, estudiar la relacin de los dos conceptos, innovacin y gobernanza, a fin de
identificar cmo es que se relacionan y cul debiera ser la consistencia de ambos y
darles a los dos conceptos la posibilidad de una interrelacin firme y permanente
que permita, en lo futuro, verlos asociadamente. Con ello se pretende que la
innovacin sea vista desde la ptica de la gestin pblica como parte de la gobernanza en el terreno eminentemente administrativo y necesario para lograr resul-

tados acordes con los grandes propsitos de un gobierno y de una sociedad que se
traduce como un gran propsito la gobernabilidad y confianza respectivamente.
Para poder lograr lo planteado se recupera el sentido y esencia de ambos conceptos,
mediante el anlisis de categoras medibles, como el nivel de innovacin y de
gobernanza que ostentan los estados seleccionados, los ms poblados del pas, ello
implica la posibilidad de apreciar ms aspectos relacionados con la innovacin y
gobernanza. A fin de conocer la incorporacin de estos enfoques e instrumentos
de la administracin pblica.
GESTIN PBLICA
La gestin pblica o gerencia pblica (para la explicacin y desarrollo de este

concepto se utilizar el trmino gestin pblica), es un enfoque moderno que
es pertinente incluir pues surge a partir de la globalizacin, cuando se adoptan
modelos que buscan la apertura de la economa y reduccin de la participacin
del Estado en el campo econmico. Los cambios se han dado fundamentalmente
en la bsqueda del sistema democrtico y, por tanto, en el rompimiento de
estructuras tradicionales, que ya no responden a las nuevas necesidades
econmicas y sociales, puesto que la sociedad transita con un impulso de
participacin no slo en lo electoral sino en mbitos ms directos, como los
asuntos de gobierno y toma de decisiones, as como la evaluacin de la accin
gubernamental (Galindo, 2000: 7-13).
En el marco de los cambios que implica la introduccin de este nuevo enfoque,
especialmente como una prctica sistemticamente organizada y orientada
a la solucin de los problemas de la administracin, dentro del contexto de la
innovacin, esclavo que con la ayuda de algunas herramientas utilizadas con xito
en la administracin privada, como es el caso de la informtica, la calidad total,
la certificacin de procesos y competencias, entre otras, la administracin pblica
de hoy ya no se refiere slo a las cuestiones eminentemente gubernamentales y
burocrticas, sino que se ubica tambin en la administracin de lo pblico, que se
refiere al gobierno de la comunidad.
Es con la reforma del Estado que se incluye de manera importante un nuevo
perfil de la administracin pblica, donde forma parte el captulo de la
profesionalizacin; la necesidad de contar con servidores pblicos o funcionarios
pblicos profesionalizados resulta por dems fundamental, dado que se constituye
como la demanda que plantea la sociedad en trminos de dotacin de servicios
286
eficientes pero, sobre todo, que se logren satisfacer los requerimientos de la

sociedad para traducirse en satisfaccin de necesidades.
La gestin de la administracin pblica tiene bajo su responsabilidad, en nuestros
tiempos, el afn por mejorar el rendimiento de la accin gubernamental, en este
caso de Mxico, en donde se manifiestan esfuerzos de varias pocas. Es as que
se debe referir a la reforma administrativa, modernizacin de la administracin
pblica y reforma del Estado, las que dan cuenta de los intentos por mejorar la
capacidad de gestin y respuesta a la sociedad (Uvalle,1994: 213).
Sin duda, la importancia que tiene ahora la administracin pblica bajo el
enfoque de la gestin pblica, en el que se dispone de capacidades de gobierno,
requiere como primer trmino atender lo concerniente a la profesionalizacin
de los servidores pblicos. En este sentido, los gobiernos y sus administraciones
pblicas pasan de modelos de organizacin burocrtica a esquemas basados en
procesos, redes y resultados cuya medicin est sustentada en la eficacia, eficiencia
y efectividad. Asimismo, obtener como resultado la calidad en los resultados,
para con ello, estar en condiciones de ser aceptados y legitimados por la sociedad
y los gobiernos, con lo que se lograr un reconocimiento social y se generarn
condiciones de gobernabilidad.
Con la nueva gestin pblica, entendida como una concepcin moderna de
la administracin pblica y considerando el dinamismo del espacio pblico,
se destaca la importancia del ciudadano en tanto generador de demandas,
participante en la planeacin de acciones, colaborador junto al gobierno en el
diseo de polticas, as como su implantacin para ser solucionador consciente
de problemas mediante el uso de las polticas pblicas. Implica una revolucin
en el campo de la administracin pblica y un salto de la administracin
tradicional al manejo administrativo (management) que enfatiza la flexibilidad,
la descentralizacin, facilita la innovacin, desarrolla la participacin y revalora
el papel del personal en trminos de una mayor profesionalizacin que debe estar
perfilada en todos los niveles de las organizaciones gubernamentales, en donde
se constituya un ncleo estatal estratgico para la formulacin, seguimiento,
regulacin y operacin de polticas pblicas, formando a una burocracia
tcnicamente preparada y motivada. sta, tendr conocimientos y competencias
sobre negociacin y responsabilidad ante la autoridad poltica.
Por otra parte, habr que sealar que se conjugan rubros fundamentales que
conforman el conjunto de tcnicas y orientaciones de la gestin pblica, entre
287

las que destaca la transparencia, puesto que implica que todas las actividades que
se realizan, as como los logros, sean conocidos por la sociedad, lo cual conlleva
a que los administradores se responsabilicen democrticamente ante la sociedad.
En este enfoque es conveniente tener presente que se debe pugnar por el abandono
pleno de un grave problema que est inmerso en las administraciones pblicas de
los gobiernos. Nos referimos a la corrupcin, vista en todas sus manifestaciones
en donde sobresale la prevaricacin pues representa una de las ms agudas adems
de derivar en otras prcticas que conducen a formas de corrupcin ms graves,
asimismo hace cada vez ms difcil salir de este estado tan adverso para el desarrollo
de los gobiernos y en consecuencia de las sociedades.
Dentro de la gestin pblica vale la pena referirse a la descentralizacin de los
servicios pblicos, misma que se constituye como una tarea esencial dentro de
este enfoque. Significa que anteriormente eran ejecutadas centralizadamente,
ahora pueden ser desarrolladas mediante la descentralizacin, por los gobiernos
subnacionales, lo cual no slo logra eficiencia y efectividad, sino que tambin
aumenta el control social de las polticas pblicas diseadas, instrumentadas
y operadas. Aqu es pertinente sealar que no todo debe ser descentralizado,
puesto que la descentralizacin y la centralizacin no son dicotmicas, sino
complementarias, lo cual permite establecer que, de acuerdo a las necesidades
organizacionales, puede trabajarse en uno o en otro sentido, pero siempre
acompaado de un apoyo tcnico del centro, en aras de fortalecer a los gobiernos
locales y de encontrar el justo equilibrio de desarrollo.
Dado el carcter complejo de la elaboracin de polticas, de su implantacin y
ejecucin final, la relacin de la nueva gestin pblica con la profesionalizacin
resulta necesaria como parte de la estrategia moderna de manejar el asunto
pblico. Donde, tanto en la concepcin de administracin pblica como de
gestin pblica, el tema de la profesionalizacin es indispensable; ya que implica
contar con personal calificado en trminos de comprobar sus competencias,
las cuales garanticen el accionar de su desempeo, para que se fortalezca y d
certidumbre al sistema econmico y claridad al funcionamiento democrtico
(Uvalle,1994: 222).
Otro aspecto que forma parte de la gestin pblica, es el relativo al conocimiento
racional de los conflictos, que se originan por un lado de manera espontnea
y por el otro provocada, en virtud de la multiplicidad de actores e intereses,
produciendo una red de situaciones difciles que impiden sus soluciones, por lo
288
que no es conveniente una aplicacin metodolgica simple, es decir, se requiere

entonces entender esa problemtica, poderla desagregar en sus elementos sin
descuidar las interrelaciones que le dan esa complejidad, para que en ese sentido
se analice y se plantee la o las soluciones mediante polticas pblicas.
La calidad tambin es un aspecto importante en la gestin, ya que la necesidad
de hacer las cosas de manera responsable y productiva, en trminos tcnicos y
sociales, implica revisar y tomar conciencia de hacer una reconversin a efecto de
producir satisfaccin al ciudadano como primera y nica misin.
Sin lugar a dudas, la profesionalizacin es un tema fundamental en la gestin
pblica, por lo que debe adecuarse y formar parte de ella, lo que significa
modernizacin y reacomodo de la administracin pblica, tomando en cuenta
la idea de lo pblico, la vida pblica con un sentido amplio, donde ya no
slo el gobierno, sino tambin otras instituciones pblicas, sociales y privadas
trabajan para la sociedad en una concepcin de lo pblico. En este proceso de
renovacin se institucionaliza la nueva gestin, la cual se preocupa de aspectos
como legitimidad, eficiencia y calidad de los resultados, siempre en funcin de
beneficios para toda o la mayora de la comunidad. De aqu se desprende que
con este proceso de adaptacin y de actualizacin de la administracin pblica,
que con una profesionalizacin planeada, consistente, estable e innovadora, se
promueva la confianza de la ciudadana.
la profesionalizacin del servicio pblico debe transformarse como parte de la
vida cultural de la sociedad y del gobierno para que, en su conjunto, esas reglas,
acciones, manifestaciones, prcticas, hbitos, conductas, sean el espacio de
la eficiencia y eficacia del gobierno. Se trata entonces, que al profesional de la
administracin pblica se le prepare con estos contenidos, tcnicas, enfoques pero
sin dejar de lado lo referente al criterio de racionalidad, de apego a la normatividad
y, por supuesto, a la generacin de un ambiente democrtico en todos los aspectos,
con lo cual se contribuye a crecer en esta forma de vida. Se plantea una nueva
burocracia pero no el fin de la burocracia, se trata que con nuevos estmulos en
el ambiente laboral, los funcionarios sean ms autnomos y responsables, pero
tambin es necesario ser ms capacitados y mejor remunerados para as responder
a las necesidades del ciudadano-usuario (Morales, 2009: 56).
El desarrollo institucional tiene como caracterstica la formacin de nuevas

capacidades de gobierno, as como el logro de resultados que dan consistencia
al accionar gubernamental. Tambin le da continuidad y estabilidad a la funcin
pblica en trminos de certidumbre y gobernabilidad (Morales, 2009: 226).
289

Desde nuestra perspectiva y con base en lo escrito anteriormente, en trminos de

gestin pblica y administracin pblica, no es pertinente verlas como separadas
sino como la tendencia moderna de administracin pblica, como la capacidad
para transformarse, actualizarse y estar acorde a los tiempos, necesidades y retos
del hoy y del futuro.
Adicionalmente, tampoco es posible la separacin radical entre la tcnica y la
poltica, ya que en virtud de la complejidad de las actividades estatales, se obliga a
los polticos a utilizar tcnicas para dar respuesta a las demandas que la sociedad y
la burocracia requiere, en consecuencia, hacer los ajustes necesarios con criterios
polticos basados en prioridades surgidas de un rgimen democrtico. Se trata
entonces del equilibrio del conocimiento especializado con la responsabilidad
poltica (CLAD, 1999: 144).
Derivado de lo que se ha sealado, resulta fundamental establecer que en las
transformaciones de la sociedad y del Estado, se precisa de una administracin
pblica, inclusive vista desde la perspectiva de la gestin pblica, que enfrente
los nuevos retos de la complejidad, de los cambios que obligan a disponer de una
organizacin eficiente, eficaz y efectiva cuyos resultados sean los que demanda la
ciudadana y, con ello, en verdad se transforme la opinin e imagen que se tienen
de las estructuras gubernamentales propiciando que la burocracia moderna sea el
detonador de la democracia como forma de vida (Morales, 2009:57).
INNOVACIN
Con relacin a la innovacin es conveniente sealar que se trata de un trmino

que est asociado no slo al enfoque de la gestin pblica, sino de manera
general a las tareas que corresponden a la Administracin pblica, en virtud de
su cometido que es la transformacin de demandas en respuestas a la sociedad,
considerando la mejor manera de ofrecer servicios y soluciones a los problemas
que se identifiquen derivados de la sociedad. Se trata de satisfacer necesidades
bajo mecanismos en donde se logren resultados, aprovechando al mximo el uso
de recursos, ello implica la eficiencia, eficacia y efectividad.
En este apartado se presentarn diversas concepciones de innovacin para que se
puedan contrastar y estar en condiciones de clarificar el sentido, el propsito y
relacin con otros instrumentos y conceptos derivados de la gestin pblica.
290
Miles y Morris (1999, p.2 y 3) dicen que la innovacin es el proceso de

transformacin e invencin en algo que es comercial til y valioso. El objetivo
no es la innovacin por la innovacin sino lograr la efectividad consistente de las
organizaciones hacia sus diferentes grupos de inters, la aceleracin del cambio
y la administracin de la innovacin continua y discontinua como medio para
lograr la competitividad Con la innovacin continua se llega a la especializacin
y con la discontinua se satisface nuevas necesidades de los consumidores a partir
del desarrollo de un nuevo esquema de capacidades (Ortiz Cant; Pedroza
Zapata, 2006).
Es pertinente ser consientes de la importancia que tiene la innovacin para

concebirla y utilizarla en el sentido de la continuidad o discontinuidad; en
ambos propsitos tiene gran relevancia tratndose de la necesidad de que
permanentemente incorpora funciones normales de toda organizacin sea
pblica, privada o social.
La innovacin est direccionada hacia procesos, resultados y productos que
significan los espacios concretos en donde se aprecian los cambios favorables de
agilidad, mejora, simplificacin, y de manera amplia, para el desarrollo de los
procesos, resultados y el funcionamiento de las organizaciones de cualquier tipo,
sin perder de vista cada una sus responsabilidades en relacin a su misin y visin.
el proceso de innovacin no es ni secuencial y ordenado ni tampoco aleatorio,
estando mejor caracterizado por un sistema dinmico no lineal [] la innovacin
como un ciclo no lineal de actividades convergentes y divergentes, que pueden
repetirse en el tiempo a diferentes niveles organizacionales si se dispone de recursos
para renovar el ciclo (Ortiz Cant; Pedroza Zapata, 2006).
Sin duda que, con base en lo anteriormente anotado es necesario sealar que
la innovacin no sigue un proceso lineal, sino que ms bien est orientada a
presentarse en cualquier tiempo y espacio de una manera activa, y as lograr la
transformacin del proceso, de los resultados o del funcionamiento organizacional,
con una idea de que sea para eficientar el funcionamiento de parte o de toda la
organizacin gubernamental, misma que se traduce en ms y mejores beneficios
para la comunidad y como consecuencia para el ambiente de la organizacin,
generando valor pblico.
La innovacin en producto, servicio, marketing u organizativa es imposible si slo
se nutre de la razn para su desarrollo: necesita alimentarse de emociones positivas
como la alegra para iniciar el proceso creativo que da lugar al pensamiento
291

expansivo, as como de un adecuado control emocional posterior que acompae al

pensamiento analtico necesario para tamizar las ideas y apostar por un itinerario
de innovacin que augure resultados empresariales con un nivel de riesgo medido
(Fernndez Ortega, 2009).
Otro de los aspectos en los que conviene puntualizar en la concepcin de la

innovacin es, precisamente, lo que se seala en prrafo anterior; es necesario que
para que un proceso de innovacin pueda tener el xito que se espera, no slo se
oriente a la parte de la racionalidad bajo una interpretacin acorde a cuestiones
de congruencia, de simplificacin y de mejoramiento, sino que es importante
considerar la necesidad de las emociones, de la actitud de las personas e incluso de
la creatividad, que a decir de esta ltima, muchas veces hace que verdaderamente
sea para adecuarse a los nuevos procesos, que significa que con la integracin de
ambos aspectos los resultados sern los esperados.
La innovacin implica dar paso a lo novedoso, (Uvalle, 2007: 134 y Druker,
1994: 67) para realizar trabajos de innovacin en cualquiera de las actividades, es
importante considerar como una caracterstica la creatividad que se traduzca en
producir esquemas, procesos, resultados, productos nuevos que sean vistos como
diferentes con la cualidad de ser mejores en trminos de su uso y finalidad.
Por otra parte, la innovacin debe pensarse como un cambio en parte o en el
todo, y que est claro que ese cambio va a impactar en el funcionamiento de ese
proceso, de esa organizacin y por ende del resultado. Entonces, entendiendo
de esta manera la innovacin es evidente que se debern considerar dos espacios
en la operacin de la misma, de un lado el para qu, y el fin y del otro lado, los
cambios y sus impactos. Adems de ello, se tendr que tomar en cuenta que el
cambio se transforma al modificar estructura, procesos, prcticas y, como ya se
haba sealado, actitudes de los integrantes de las organizaciones.
Vale sealar que este concepto existe y acta cuando se toma desde la perspectiva
de la sociedad del conocimiento, en donde se conjugan concepciones,
caracterizaciones, principios, mtodos, metodologas y la generacin de tcnicas
para finalmente aterrizarlas en prcticas y operaciones para ponerlas al servicio de
usuarios que bajo la concepcin social debern resolver problemas de la realidad
de los grupos sociales demandantes al Estado y a su estructura directiva, el
gobierno y su brazo ejecutor que es la Administracin pblica.
292
Para generar condiciones de existencia, resulta necesario que la innovacin est

inserta en los sistemas abiertos donde se posibilite la introduccin de tecnologa,
basada en la informacin y comunicacin, el uso de sistemas computacionales
y que permita la influencia del medio externo para modificar a la organizacin,
logrando procesos internos de adecuacin y adaptacin a esquemas novedosos
para tener un sistema de vida que le de permanencia a la propia institucin.
GOBERNANZA
La gobernanza es el otro de los conceptos que consideramos fundamental para

el desarrollo de este captulo, en la idea de verla como enfoque. En tal sentido,
se refiere a la interaccin compleja de diferentes actores que actan de manera
diversa, adems tambin funcionan con diversos nfasis para buscar dar respuesta
a las necesidades que demanda la sociedad. En este enfoque es preciso estar seguros
de la participacin de varios aspectos como la necesidad de garantizar y ampliar la
transparencia de cada una de las instituciones, emprender y presentar resultados
favorables en una prctica de rendir cuentas a la sociedad y en la lucha contra la
corrupcin. Por otra parte, la cohesin poltica debe existir puesto que impacta
a la sociedad en general, pero es adems determinante en la formacin de un
consenso por parte de la sociedad civil, en la que influye tanto en la legitimidad y
viabilidad del poder poltico, como en la capacidad de intervencin de las formas
de autorregulacin social sobre el Estado y el gobierno.
El cometido de la gobernanza es, desde un enfoque de definicin general, analizar
el funcionamiento del Estado con una precisa interaccin y relacin con otros
actores pblicos y privados. Este concepto tiene usos diversos, pues su presencia
se presenta segn convenga a los autores y a las condiciones de aplicabilidad.
Entonces, resulta indispensable recuperar las concepciones que nos aportan
varios autores. Dentro de las que podemos mencionar est la siguiente definicin:
La gobernanza se refiere en todos los casos a formas de gestin de los asuntos
pblicos en las que se apela a la intervencin de la sociedad civil reducindose
paralelamente el papel de las instancias polticas. Ello puede ocurrir a todos
los niveles: local, regional, nacional, mundial, militar [] Se trata de que un
gobierno reducido a su mnima expresin coordine u oriente a una sociedad
civil que adquiere un papel preponderante en la elaboracin, la aplicacin y la
fiscalizacin de las distintas polticas. Idealmente, a lo que la gobernanza debera
conducir es a una desaparicin del Estado como instancia de determinacin del
293

inters pblico y a la sustitucin de las normas legales por formas flexibles de

regulacin. Utilizando el ttulo de una obra ya clsica en la defensa e ilustracin
de la gobernanza, esta consiste a nivel poltico en governing without government
(gobernar sin gobierno) (Wolfgang H. Reinicke, 1998).
La idea de darle un sentido ms profundo a la concepcin de gobernanza, es

indispensable, pues en la medida que sea apreciada como el medio para llegar
hasta la desaparicin del Estado -podra verse como una postura de excesolleva a apreciarla en cierta forma como revolucionaria, en el entendido de que
adquiera grandes y complejos retos, pero de cualquier manera a ser considerada
y reflexionada para, efectivamente, darle el peso al concepto en una profundidad
que permita romper paradigmas, como es construir y procesar una manera
de gobernar con todos los actores y elementos necesarios acompaados con el
uso de las tcnicas adecuadas de gestin, y sobre todo del profesionalismo ms
comprometido con las causas sociales, para lograr, finalmente, elevar niveles
de vida y entonces poder concluir que se puede accionar sin Estado, basta con
estructuras administrativas con una alta responsabilidad social en el nimo de
lograr la satisfaccin de la ciudadana.
La gobernanza representa un nuevo enfoque de la administracin pblica, puesto
que tiene fundamentos que le permiten incorporar elementos que son de utilidad
para otras orientaciones, como son las propias de la gerencia pblica o gestin
pblica, pero tambin adopta elementos que corresponden a lo poltico, en este
aspecto es referido a la toma de decisiones en torno a la aceptacin social de
stas, misma que se logra por el concurso y participacin de varios actores de
la sociedad como las organizaciones sociales, las organizaciones civiles, las no
gubernamentales, las organizaciones privadas y por supuesto el gobierno en
sus diferentes mbitos, sea central o federal y provincial o estatal, y en donde
se incluyen los gobiernos locales. En este tenor, accionar cada una de estas
organizaciones plantea una serie de interacciones que conduce a la construccin
de redes sociales que existen por la voluntad de cada organizacin, para converger
en la gestin misma que se traduzca en soluciones para la sociedad.
Para conceptualizar a la Gobernanza es necesario tomar en consideracin los
aspectos referidos a la eficacia, calidad y buena orientacin de la intervencin
del Estado, que proporciona a ste buena parte de su legitimidad, significa una
nueva forma de gobernar en la globalizacin. Tambin se utiliza el trmino
gobierno relacional; y en muchas ocasiones, la palabra gobernancia. Sobre todo
se emplea en trminos econmicos, pero tambin sociales o de funcionamiento
institucional, esencialmente la interaccin entre sus distintos niveles, sobre
294
todo cuando se producen grandes cesiones competenciales hacia arriba y hacia

abajo (la descentralizacin territorial). Tambin la forma de interaccin de las
administraciones pblicas con el mercado y las organizaciones privadas o de la
denominada sociedad civil (empresas, patronales, sindicatos y otras) (Wikipedia).
Conviene plantear que cuando nos referimos a la gobernanza es necesario incluir

los conceptos que se relacionan entre s, como gobernabilidad. En este sentido,
el Consejo de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo
(OCED) sent los principios y normas que deban desarrollarse junto con los gobiernos y otras organizaciones relevantes y del sector privado en torno a la gobernabilidad corporativa, es decir aquella gobernabilidad que estimula el consejo de
administracin y los equipos directivos para perseguir los objetivos que sean de
inters para la empresa y de sus accionistas facilitando una fiscalizacin eficiente.
De lo anterior, se puede apreciar que se busca el propsito particular que
corresponde a la empresa, pero resulta pertinente conocer lo que mueve a las
organizaciones dedicadas a la rentabilidad econmica, las cuales tienen intereses
fundamentales como son sus ganancias y con ello el mantenimiento en el
mercado, pero es necesario considerarlas con los productos y servicios que prestan
a la sociedad, y entonces perciben la importancia no slo de sus intereses, sino
tambin de los intereses de otras organizaciones, como pueden ser las sociales
y las propias del gobierno y de la sociedad en su conjunto. De esta forma es
que se puede integrar la participacin de diversas organizaciones cada una
con cometidos distintos, pero que llegan a coincidir para atender una o varias
demandas ciudadanas.
Por otra parte, es imperativo, bajo otro de los enfoques, ver a la gobernanza como
un instrumento para renovar el espacio poltico y en consecuencia los fundamentos
democrticos de nuestras sociedades. Adems, se le puede ver como producto del
neoliberalismo hasta reducirse segn algunos autores a la gestin tcnica de los
recursos pblicos, y en este sentido, se le concibe como el enfoque que no se aparta
de la privatizacin, puesto que incluye a las organizaciones privadas, es decir se
rene entonces la idea de lo privado y de lo pblico en donde se fusionan entre s,
con lo que incluso es posible que se constate la existencia de propuestas o reformas
neoliberales en el mbito poltico, econmico y social (Pereira Arana, 2007).
Lo anterior lleva a la reflexin de que con una mayor participacin de la sociedad
civil (organizaciones civiles, sociales y privadas con la organizacin y conduccin
del gobierno) es posible prescindir del Estado como tal, en virtud de que el
295

gobierno se imbrica con la sociedad civil y ambos sealan y perfilan el rumbo

en que corrern las dos instancias, que finalmente buscan mediante una gestin
acertada se podra ms bien decir eficaz del propio gobierno se logren los
resultados esperados para todas las partes, adems efectivamente la gobernanza
adopta una gran gama de visiones y de estructuras que la componen, siendo en
todo caso que se toma como instrumento poltico, econmico y de gestin, pero
lo ms importante es que tambin es social, siendo otro aspecto fundamental,
la incidencia en responder a las demandas de todos, en donde realmente todos
ganen y nadie pierda. Lo que significa sociedades fuertes y gobiernos fuertes.
La esencia de la gobernanza es la importancia primordial que atribuye a los
mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso exclusivo a las autoridades
gubernamentales ni en las sanciones decididas por stas. No se caracteriza por
la jerarqua, sino por la interaccin entre actores corporativos autnomos y por
redes entre organizaciones. Se refiere a las estructuras y procesos mediante los
cuales los actores polticos y sociales llevan a cabo prcticas de intercambio,
coordinacin, control y adopcin de decisiones en los sistemas democrticos
(Escuela Emiliano Espaillat).
Ahora bien, es necesario valorar cmo en la Unin europea, en especfico, se
reflexiona y analiza el papel que juega la gobernanza, revisando para ello la
existencia de un dficit democrtico y por consecuencia apreciar hasta dnde est
presente la legitimidad, el parlamentarismo, publicidad, control y participacin.
Apartir de esto se han revisado los acontecimientos del 11 de septiembre en el ao
2001, en Estados Unidos, a la luz del equilibrio de dos ejes que son la seguridad,
la libertad y la igualdad, entonces la gobernanza adquiere todos estos aspectos
para generar en este continente un proceso de integracin en el que se garantice
la formalizacin de la constitucin de Europa, teniendo como eje fundamental
la calidad del buen gobierno, vistos estos dos ejes como fundamentales,
ahora se tienen que concebir como complementarios uno del otro, adems de
inescindibles; por lo tanto la gobernanza es revisada para fortalecer a instituciones
que se traducen en mejores polticas, mejores regulaciones y mejores resultados,
pero lo ms importante es fortalecer Europa para el futuro (Freixes, 2002).
En esta interpretacin del papel que juega la gobernanza, se puede estar de acuerdo
que evidentemente su contenido va ms all de la simple gestin de recursos,
puesto que est ligada con procesos y avances en materia de democracia, pero
tambin en la revisin y apego moderno a valores, como son la justicia, libertad,
igualdad, pluralismo y seguridad. Lo cual es posible que se pueda lograr si se avanza
296
en los niveles de participacin e integracin como sociedad, como pas y como

regin continental, y en donde es altamente trascendente la transparencia en el
funcionamiento de las instituciones, adems de la responsabilidad institucional,
pblica o social y en la que se le d toda la importancia en la comunicacin de lo
que hace y aporta la ciudadana en todos los procesos y resultados que conforman
la gobernanza.
ANLISIS DE LA INNOVACIN EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Se parte en esta seccin de efectuar un anlisis de los programas que en materia

de innovacin se tienen y desarrollan en varias entidades del pas como: Estado
de Mxico, Veracruz, Jalisco, Guanajuato, Puebla y Distrito Federal, que son las
entidades ms pobladas. Se analiza si estos programas tienen relacin con los
procesos de modernizacin de la administracin pblica, al valorar mencionados
programas de innovacin y gobernanza sealados en los portales electrnicos de
cada entidad y as verificar el grado de desarrollo a travs de indicadores como
infraestructura, normatividad, programas y acciones concretas en la materia de
gobernanza.
A cada rubro, en caso de cumplirlo, se le asigna un punto, para luego sumar
todos los que tiene un valor y obtener la sumatoria a fin de comparar entre
s el puntaje obtenido y de ah presentar el porcentaje del total e interpretar
tales datos, para conocer qu entidades tienen mejores resultados en materia de
gobernanza e innovacin.
A continuacin se presenta un cuadro que recupera los diversos aspectos que
se relacionan con el rubro innovacin y el de gobernanza mediante las formas
sealadas con anterioridad.
297

Cuadro 1. Anlisis de los portales electrnicos de los Estados de Mxico, Veracruz,

Jalisco, Puebla, Guanajuato y el D.F
Estado
Mxico
Centro
PRI
Veracruz
Golfo
PRI
PAN
Guanajuato
CentroCentro
D.F.
Centro
PAN
Puebla
CentroSur
PAN-PRD
Jalisco
Pacfico
PRD
Indicador
La pgina es?
Innovadora
Dinmica
Se tiene un programa de
gobernanza
Sitios del Gobierno
reas de atencin
ciudadana
Oficinas de informacin
pblica
Tesoreras
Ventanilla nica de
transparencia
Evaluacin gubernamental
Capacitacin en lnea
Programa de monitoreo y
evaluacin del desempeo
gubernamental
Programa de innovacin
ciudadana y modernizacin
gubernamental
XO
Cuenta pblica
Transparencia focalizada
Encuesta de satisfaccin
Programa Consulta
ciudadana Presupuesto
participativo
XO
XO
Trmites y servicios
Programas sociales
Empleo
Pago de tenencia
Links de anlisis
298
Consultar infracciones de
trnsito
Tramitar licencia de
conducir
Obtener copias certificadas

de actas del registro civil
Consultar adeudos por

suministro de agua
Tramitar seguro de
desempleo
Obtener Formato universal

de lnea de captura
Consultar ruta de Muvete

en bici
Consultar mapas y rutas

del Transporte pblico
Mapas
Redes sociales (Facebook,

Twitter, Hi5, etc.)
Observatorio PYMES
50%
54%
72%
59%
68%
100%
12.5%
12.5%
25%
12.5%
25%
100%
Total en innovacin
Total en gobernanza
Acotaciones:
X - Criterio Innovacin
O - Criterio Gobernanza
Cuadro elaborado con base a la informacin de los portales electrnicos de las entidades federativas
objeto del estudio
De los rubros descritos en el cuadro anterior se deja ver que hay 32 aspectos en
ambos conceptos. De manera ms puntual, los de innovacin tienen 24 rubros
referidos a cuestiones administrativas novedosas y modernas que modifican o
no la forma de administrar lo gubernamental, en tanto que lo que se refiere al
segundo concepto, se presentan hasta 8 aspectos que se refieren a la participacin
de actores de la sociedad civil, privada y gubernamental, que a su vez se traduce
en la participacin ciudadana y gubernamental conjunta, misma que se utiliza
para la confeccin de la toma de decisiones y que en consecuencia se convierten
en la gestin de satisfactores para la sociedad, en donde se produce una amplia
participacin social que, finalmente, representa la gobernanza.
299

De los porcentajes totales, podemos advertir claramente que el gobierno del

Distrito Federal es la entidad que mejores resultados muestra, pues en los dos
aspectos logra el 100% en comparacin con las otras entidades federativas.
No obstante, habr que considerar que hay gobiernos que estn iniciando sus
gestiones, como son los del estado de Mxico con apenas dos meses, Veracruz y
Puebla con un ao, mientras que Jalisco, Guanajuato y el Distrito Federal son
gobiernos que se encuentran en la etapa final de sus mandatos.
Lo anterior sin lugar a dudas, muestra que el Distrito Federal tiene las mejores
condiciones en los dos rubros. Sin embargo, es importante sealar que en lo que
se refiere a los aspectos de la gobernanza, se puede asegurar que a pesar de que
los detente la capital de la Repblica son apenas incipientes -incluso hay dos de
ellos, los referidos al presupuesto participativo y las programas de innovacin
ciudadana, que tienen condiciones en los dos aspectos-, ya que todava en Mxico
los gobiernos no asumen con contundencia y con conocimiento las condiciones
para establecer esquemas de gobernanza. Lo anterior hace ver que los gobiernos,
tanto los de las entidades federativas como el de la federacin, apenas inician con
este enfoque de poltica y administracin pblica asentada en democracia.
De cualquier forma, en comparacin con las dems entidades federativas ocupa
el primer lugar; igualmente, conviene sealar que el partido que lo gobierna es
el PRD, en el caso de Jalisco, esta entidad ocupa el segundo lugar, pues tiene el
72% y 25% respectivamente y es gobernado por el PAN, le sigue Puebla con
68% y 25%, adems vale decir que es un estado con poco tiempo de gestin y
es gobernado por una coalicin PAN-PRD, en cuarto lugar est Guanajuato que
tiene ya cinco aos y sus porcentajes son: 59% y 12.5% respectivamente, y en los
ltimos lugares tenemos a Veracruz y al Estado de Mxico con 50% y 12.5% en
los rubros de innovacin y gobernanza.
Ahora bien, si atendemos al rubro partidista, el PRD es el mejor evaluado, de este
grupo de entidades federativas le sigue la coalicin PAN-PRD, en el tercer lugar
estn los gobiernos del PAN y finalmente los gobiernos del PRI.
Lo anterior, muestra sin ser un planteamiento contundente, que se manifiesta una
relacin directamente proporcional, es decir, entre ms tiempo se tiene de gobernar es posible desarrollar mejores condiciones de innovacin y una mejor presencia en acciones de gobernanza, en tanto que es inversamente proporcional cuando
es menor tiempo; la calificacin en innovacin y gobernanza apenas se perciben.
300
Por otra parte, los gobiernos de Accin Nacional son menos proclives a la
participacin social, de igual forma los gobiernos del PRI. Lo cual hace ver que
operan en mayor nmero programas ubicados en polticas de gobierno ms que
tratndose de polticas pblicas y mucho menos en el sentido de la gobernanza.
En el rubro de la innovacin, vale decir que para el caso del estado de Mxico
con apenas dos meses en el gobierno, tiene un logro del 50% en este rengln,
mientras que Veracruz ya con un ao, apenas ha logrado 4% ms, lo que se puede
considerar como un avance muy pobre. Guanajuato, siendo una entidad con
varios aos de gobierno, se puede observar un nivel de desarrollo en innovacin
bajo, pues es de 59%, apenas 9% ms que el estado de Mxico y 5% ms que
Veracruz y por debajo de Puebla que tiene menos tiempo, lo rebasa con 7 puntos
porcentuales y, 13 puntos porcentuales ms bajo que Jalisco y con el Distrito
Federal; 41 puntos porcentuales ms abajo.
Lo que se puede afirmar es que a mayor tiempo de gobernar una entidad federativa
es posible obtener mejores resultados, tanto en innovacin y en gobernanza. Y
todo lo contrario, a menor tiempo los logros sern insignificantes.
En cuanto al aspecto partidista se deja ver que el PRD realiza mejores esquemas
para la innovacin y gobernanza, los gobiernos del PAN desarrollan programas
centrados en la innovacin y no en la gobernanza, y los del PRI, tambin ponen
ms acento en los programas de innovacin con menores avances y apenas
promueven programas en materia de gobernanza.
CONCLUSIONES
La innovacin vista como un proceso de transformacin e invencin para que sea

considerado como algo til y valioso, debe estar presente en toda organizacin
gubernamental, para avanzar en el logro de objetivos mediante la obtencin
de la eficiencia y la efectividad a fin de ser estos medios, destinados para la
sociedad ya sea focalizada o de manera general lo cual implica que se produzca la
competitividad de las organizaciones.
La innovacin debe estar orientada a presentarse en cualquier tiempo y espacio
de una manera activa, a fin de lograr un objetivo que es la transformacin del
proceso, de los resultados o del funcionamiento organizacional, con la idea de
que sea para eficientar el funcionamiento de parte o de toda la organizacin
gubernamental, traducindose en mejores beneficios para la comunidad y por
301

consecuencia para el ambiente de la organizacin, generando valor pblico

que finalmente permita agregar valor a las acciones, decisiones y cumplimiento
de metas.
Con la gobernanza es necesaria la interaccin entre actores corporativos
autnomos, y por redes entre organizaciones. Es decir, a la participacin social
que se responsabiliza de llevar a cabo prcticas de intercambio, coordinacin,
control y adopcin de decisiones en los sistemas democrticos.
Existe una relacin directamente proporcional del tiempo, ello significa que entre
ms tiempo se tiene para actuar dentro de un gobierno en la administracin
pblica se desarrollan ms y mejores condiciones de innovacin, adems de una
ms fuerte presencia en acciones de gobernanza, y es inversamente proporcional
cuando es menor el tiempo, entonces la innovacin y la gobernanza apenas se
perciben, generando con ello gobiernos y administraciones dbiles para dar
respuesta a la sociedad, incluso en este caso los antecedentes son poco recuperados
bajo estos dos aspectos.
Derivado del estudio especfico, los gobiernos de Accin Nacional son menos
proclives a la participacin social, de igual forma, los gobiernos del PRI. Lo
cual hace ver que operan en mayor nmero programas ubicados en polticas
de gobierno que de polticas pblicas, donde la participacin ciudadana no es
tomada en cuenta y mucho menos en el sentido de la gobernanza, en cambio los
gobiernos del PRD tienen mejores condiciones para ser innovadores y para el uso
de esquemas de gobernanza, al menos lo demuestra la experiencia del gobierno
del Distrito Federal en el gobierno de Marcelo Ebrard.
Lo anterior nos permite apreciar que la innovacin es un elemento importante
para medir la efectividad de la gobernanza, puesto que es uno de los instrumentos para dar respuesta a las demandas de la sociedad, y con ello poder afirmar su
relacin entre ambos conceptos, el primero depende del segundo, y ste afirma
al primero. Sobre este planteamiento es necesario decir que la innovacin forma
parte de los instrumentos de gestin, necesarios para desarrollar esquemas de
gobernanza. En aras de la apertura de los gobiernos y por ende de la democracia.
302
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CLAD
303
SOS Y ahora quin podr defendernos? La

poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
INTRODUCCIN
El presente documento tiene como propsito identificar la importancia de

la educacin para Mxico en su intento por consolidarse como una nacin
desarrollada en el siglo XXI, en el marco de una administracin pblica del
sistema educativo que sea operativa, eficiente y transparente. Los mexicanos
iniciamos el milenio con grandes esperanzas en la alternancia poltica y en la
posibilidad del crecimiento econmico; ambos factores se han desdibujado ante
la realidad. Gobiernos van y gobiernos vienen, mientras la presencia indiscutible
de la corrupcin, la falta de rendicin de cuentas y la limitada efectividad de los
gobiernos y sus administraciones pblicas se evidencia en temas prioritarios para
la nacin.
Las preguntas subsisten en qu debemos invertir para que Mxico se desarrolle?,
qu debemos hacer para transformar a los gobiernos anquilosados y dbiles?,
quin podr determinar cul es el mejor rumbo de la administracin pblica
federal, estatal o municipal?, cmo orientar al pas entero, gobernantes,
empresarios, profesionistas, empresarios, iglesias, cientficos, tecnlogos, gremios,
estudiantes, nios, jvenes, a todos y cada uno de los que habitamos el territorio
mexicano, hacia un objetivo compartido, hacia el bienestar general, hacia el bien
comn?
SOS Y ahora quin podr defendernos? La poltica educativa en el Mxico del siglo XXI
ANTECEDENTES
Durante el siglo XX, Mxico impuls el desarrollo a travs de diferentes modelos

econmicos, polticos y sociales que rindieron frutos y contribuyeron a la
consolidacin y desarrollo administrativo del Estado mexicano (Rives, 2010: 181421). En el siglo pasado, la lucha por el poder poltico caracteriz las primeras tres
dcadas. Desde 1917 con la promulgacin de la Constitucin Poltica Mexicana,
el proyecto de nacin perfilaba un Estado social incluyente para reorganizar
poltica y socialmente al pas, a travs de un sistema presidencial y federal, en el
que prevaleci la existencia de un partido hegemnico. Era la construccin del
Estado intervencionista, a travs del gasto pblico.
A partir de 1930, el Estado mexicano, a travs de sus gobiernos, sent las bases para
la promocin del desarrollo nacional asumiendo como poltica gubernamental la
sustitucin de importaciones y la estabilidad en el rgimen poltico. El milagro
mexicano estaba ocurriendo (Coso, 2010). La apuesta para las siguientes cuatro
dcadas se sustent en la industrializacin del pas y la poltica educativa estaba
orientada hacia este propsito, por lo que se le dio un gran impulso a la creacin del
Instituto Politcnico Nacional (IPN) y a la construccin de la ciudad universitaria
para albergar las instalaciones de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM). A nivel bsico, la educacin tena el gran reto de universalizarse y
abatir el analfabetismo. La escuela representaba, en todos sus niveles, la nica
posibilidad de remontar las condiciones sociales y econmicas; era la opcin ideal
para transformar la situacin individual, pero tambin impulsar el crecimiento y
el desarrollo nacional.
Dos dcadas antes de concluir el siglo XX, la crisis econmica mundial transform
el modelo de desarrollo del que se benefici Mxico para dar paso a la rectora
neoliberal, con ello desaparecieron las fronteras proteccionistas y se redujo al
mximo la figura del Estado interventor, social y asistencial, prevaleciendo las
leyes del mercado.
Durante las ltimas dcadas del siglo pasado se marcaron las tendencias que caracterizan el primer cuarto del siglo XXI en Mxico como la democratizacin al
pasar de un rgimen de partido nico a un sistema activo de partidos polticos; la
participacin abierta de la sociedad civil, intensificacin de los procesos de descentralizacin hacia las entidades federativas (Plasencia, 2009: 231-234). Pero, por
otro lado, debemos reconocer que las consecuencias de las polticas neoliberales,
en nuestro pas, as como en el resto de Amrica Latina, han sido devastadoras, ya
306
que las brechas sociales se ampliaron, los niveles de pobreza se incrementaron, los
indicadores de salud disminuyeron y la desigualdad en la regin se evidenci, no
slo econmica, sino social y poltica (World Bank, 2000, 2004, 2005).
LA REALIDAD NACIONAL DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL
Mxico ocupa el segundo lugar en desigualdad de ingresos y el nivel ms alto

de pobreza relativa de la OCDE, pues uno de cada cinco mexicanos es pobre,
comparado con slo uno de cada 10 en promedio del organismo. La OCDE afirma
que casi a la mitad de los mexicanos les resulta difcil o muy difcil poder vivir de
sus ingresos (OCDE, 2011).
Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: ruptura con la historia?, es el principal
estudio de investigacin anual del Banco Mundial sobre Amrica Latina y el
Caribe y coincide con la visin de la OCDE. Este documento analiza los motivos
de la persistente desigualdad que aflige a la regin, identifica de qu manera sta
obstaculiza el desarrollo y propone formas para lograr ms equidad en cuanto a la
distribucin de la riqueza, el ingreso y las oportunidades.
El informe destaca que la raza y la etnia son los factores que determinan en forma
ms permanente las oportunidades y el bienestar de los individuos de esta regin.
El estudio se centra en siete pases (Brasil, Guyana, Guatemala, Bolivia, Chile,
Mxico y Per), pero el equipo de investigadores del Banco Mundial recab datos
de 20 pases a travs de encuestas domiciliarias con una cobertura de 3,6 millones
de personas y revis, adems, una vasta cantidad de estudios econmicos,
sociolgicos y polticos sobre desigualdad en Amrica Latina.
Este informe del Banco Mundial persigue tres objetivos:
Primero, los autores se basan en un conjunto de datos correspondientes a
encuestas domiciliarias unitarias, para definir una situacin actualizada de
la distribucin del ingreso y de otros indicadores del nivel de vida en veinte
pases de Amrica Latina. Adems, se examina el patrn de cambios de
esta situacin para 75% de estos pases durante la dcada de los noventa.
En esta tarea, los autores examinaron los niveles y las tendencias de las
distribuciones personales (de los ingresos y otros indicadores), pero adems
las diferencias segn los grupos, ya sea por raza, etnia o gnero. Aparte
de los ingresos privados, los autores consideran los bienes y los servicios
307
proporcionados por el sector pblico y los impuestos aplicados para

financiar su suministro.
Segundo, los autores investigan las causas de la extrema desigualdad que
presenta Amrica Latina considerando sus races histricas y los procesos
actuales que originan su repeticin. Esto nos lleva a las interrogantes
sobre las fuentes sociales, culturales y polticas de la desigualdad que han
interactuado sistemticamente con los mecanismos econmicos.
Por ltimo, el tercer objetivo es considerar algunas de las alternativas de
las que disponen las autoridades responsables de la regin para romper
con la prolongada historia de desigualdades que ha caracterizado a los
pases estudiados. Junto con ello, los autores recomiendan ciertas polticas
pblicas y orientaciones normativas que pueden ayudar en la reforma de la
economa y la sociedad con el fin de hacerlas ms equitativas, sin perjudicar
la eficacia del desempeo.
El informe concluye sealando cuatro factores interrelacionados que contribuyen
a la desigualdad:
1. La distribucin de la educacin es desigual, en trminos de calidad y
cantidad (aos de escolaridad), as como de otros activos.
2. Los trabajadores calificados aquellos que tienen la mejor educacin
reciben salarios mucho ms altos que los dems trabajadores.
3. Los individuos con ingresos ms altos y mejor educacin tienden a tener
menos nios de modo que el ingreso dado de una familia significa un
ingreso per cpita mayor.
4. A pesar de que algunos Estados latinoamericanos intervienen activamente
en la economa, en general no redistribuyen mucho ingreso de los ricos
hacia los pobres (World Bank, 2004: 6).
Romper con la historia de la desigualdad puede lograrse si se toma una accin
decisiva para enfrentarse al grupo de mecanismos que la promueven. Por ello, es
necesario reducir la desigualdad en el acceso a activos productivos. Igualar el acceso
a la calidad de la educacin es primordial, por su influencia en las oportunidades
econmicas, estatus social e influencia poltica (De Ferranti et al., 2004: 8).
Aunque la educacin es primordial para impulsar el desarrollo, establecer las

condiciones para ofrecer una educacin ms igualitaria tomara dcadas, por
lo que los autores coinciden en que es necesario trabajar en otros frentes para
reducir las brechas de la desigualdad. Estos frentes se vinculan con incrementar la
308
capacidad del Estado para mejorar la distribucin de la riqueza, as como construir

instituciones de mercado que beneficien a todos y no a unos cuantos. Habra que
agregar un cuarto elemento: reorientar las inversiones gubernamentales hacia la
agricultura, la ganadera y la pesca para contar con alimentos suficientes para la
poblacin, ya que la pobreza alimentaria es una de las condiciones que mayor
desigualdad generan, adems de que an contando con sistemas educativos
eficaces, los estudiantes no podran progresar si no cuentan con una alimentacin
adecuada, diaria, tres veces al da, por lo menos, desde antes del nacimiento y
hasta cumplir con los tres aos.
Debemos insistir en que estos cambios slo sern posibles si se cuenta con la
maquinaria indispensable para realizarlos. Durante la primera dcada del milenio,
los gobiernos emanados de la alternancia mexicana priorizan las discusiones
electorales y electoreras por encima del ejercicio cotidiano de la autoridad, de
la actividad inherente a todo gobierno, la distribucin del poder poltico en
beneficio de la accin pblica (Cabrero, 2005). La poltica pblica se queda en el
tintero y se desdea ante las cuestiones inmediatas y mediticas. Los tomadores de
decisiones se alejan de la sociedad y definen en funcin de la ganancia electoral;
los implementadores se quedan varados para evitar la desviacin de recursos que
debern estar disponibles para otros tiempos, los tiempos electorales. En todo
caso, se llevan a cabo acciones que inciden en las consecuencias pero no en las
verdaderas causas de los rezagos nacionales.
La afinidad poltica que otrora cohesionaba la administracin pblica hoy
nuevamente prevalece por encima de la calidad, de las competencias y del mrito
y la experiencia profesional (Merino, 2011). La administracin de la educacin,
tanto a nivel federal como a nivel estatal, no escapa a este panorama. La educacin
sigue siendo el gran pendiente, ms por un diseo institucional anquilosado en
una administracin pblica inoperante, que por la importancia que le otorgue
cualquier gobierno, del color que sea, al tema.
Desde los programas polticos de los candidatos a presidentes de la nacin, el
tema educativo es un ingrediente fundamental para garantizar el compromiso
del candidato hacia el desarrollo del pas, sin embargo, se queda en eso, en un
programa poltico difcil de echar a andar, complejo de operar con un aparato
administrativo que intenta transformarse pero sucumbe ante la inmediatez de
las decisiones polticas, ignorando las decisiones de gobierno, las decisiones de
Estado, las decisiones orientadas al bien comn.
309
Pero cmo se define una accin pblica tomando en cuenta el inters general?
El Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina (2006) del
Banco Interamericano de Desarrollo seala que el bien comn o inters general
significa:
1. Evitar que se favorezca a los influyentes.
2. Que las transferencias pblicas lleguen efectivamente a los pobres y no a
los ricos.
3. Tener un Estado capaz de castigar a los poderosos.
4. Que el gobierno represente los intereses difusos y poco organizados,
adems de intereses concentrados y organizados (Stein y Tommasi, 2007:
195-199).
Los autores retoman estos elementos para estimar un ndice de consideracin del
inters pblico (ICIP), con la ayuda de encuestas a lderes y expertos de la regin.
En Mxico encontraron que antes de 1997, cuando el Partido Revolucionario
Institucional (partido hegemnico por siete dcadas) perdi su mayora en la
Cmara de Diputados, las polticas gubernamentales alcanzaban 39% del mximo
valor de este indicador. Posteriormente, hasta 2005, este porcentaje ha aumentado
(55%), lo cual podra significar que existe una relacin entre los cambios polticos
y la posibilidad de tomar ms en cuenta el bienestar comn (PNUD, 2011).
Lo cierto es que, a simple vista, sin mayor anlisis cientfico, las polticas
gubernamentales en general, pero en particular, aqullas referidas a la educacin,
distan mucho del bien comn, del inters general. Al parecer las polticas
pblicas en materia educativa se concentran en favorecer algunos grupos, como
los sindicales, pero que traen enormes beneficios al poder pblico, o bien, a
quin aspira a l, dejando de lado, o ignorando por completo el inters general
de una nacin entera.
Todos los pases en Amrica Latina garantizan en sus constituciones polticas
el derecho a la educacin (Kliksberg, 2011). El nfasis en los discursos sobre
el tema educativo es indiscutible, pero la accin pblica en la materia es por
dems limitada.
Mientras los polticos discuten las grandes reformas para el pas, los administradores
buscan asirse de un programa, de un conjunto de acciones, que reflejen su labor,
sin encontrarlo. Los administradores pblicos siguen el rumbo de la inercia,
sin concretar una gestin pblica encargada de disear, implementar y evaluar,
310
protocolos, proyectos y programas con un destino, con un objetivo que incida en

el bien comn.
Todo Estado que busque su consolidacin, crecimiento y desarrollo considera a la
educacin como uno de los elementos fundamentales para lograrlo. Todo poltico
convertido a servidor pblico coincide con el planteamiento pero en el momento
de concretarlo le es imposible porque no cuenta con la estructura pertinente para
lograrlo. En el discurso, la educacin es prioridad, en los hechos la realidad nos
golpea en sentido contrario. El fracaso educativo es multifactorial, sin duda, pero
parte de una mala administracin pblica en todos sus niveles, de la ausencia de
una estructura administrativa eficiente.
Los premios nobeles de economa Gary Becker y James J. Heckman, creadores
del concepto capital humano, reconocen que slo a travs de la educacin formal
una nacin puede crecer y aminorar las desigualdades entre los miembros de una
sociedad. Recientemente, en el estudio realizado por Heckman (Heckman et al.,
2010) identifica una relacin directa entre el estancamiento en la economa y los
bajos niveles educativos en Mxico. A pesar de que nuestro pas invierte sumas
considerables del gasto pblico en educacin, ste resulta ineficiente al constatar
los magros resultados en evaluaciones internacionales como PISA (Programa para
la Evaluacin Internacional de los Estudiantes) y evaluaciones nacionales como
ENLACE (Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares).
Por otro lado, el mismo estudio contradice lo que un gran nmero de investigadores
educativos nacionales han planteado para orientar un porcentaje importante del
gasto pblico a los niveles educativos medio superior y superior. Para Heckman
(Heckman, 2007, 2008) es fundamental invertir en los primeros aos escolares,
fundamentalmente en los aos previos al preescolar y en la educacin inicial
misma. Sus argumentos se basan en estudios (Cunha y Heckman, 2007) de
neurociencia y economa que demuestran que la formacin del cerebro y el
proceso de construccin de habilidades estn influidos por un componente
gentico y por la experiencia de cada individuo. Para esto ltimo, se requiere de
estimulacin temprana, pero en un cuerpo con un cerebro en condiciones fsicas,
si no ptimas, por lo menos adecuadas. Adicionalmente, la experiencia escolar
temprana contribuye a ampliar las capacidades cognitivas, sociales y emocionales
que en aos escolares posteriores son requeridas y continuamente empleadas e
impulsadas.
311
Imagen 1. Gasto por estudiante en educacin primaria
Fuente: Heckman, et al. (2007). Clculos basados en la base de datos de la Oficina del Presidente: http//.www.informe.gob.mx
Un valor de 200 indica que el gasto por estudiante en ese nivel educativo es dos veces mayor que el de primaria.
De acuerdo con el estudio de Heckman est bien documentado que las brechas
entre los nios aventajados y desaventajados en habilidades cognitivas y no
cognitivas emergen tempranamente, entre los 4 y 6 aos, mucho antes de ingresar
a la escuela y persisten a travs de la vida. En Mxico, la evidencia es consistente en
comparacin con los datos de los Estados Unidos que muestran que los resultados
de los exmenes de coeficiente intelectual entre nios de madres educadas y
aqullos con madres sin educacin se reflejan rpidamente y son significativos.
Estos resultados son difciles de remontar no slo por la cuestin hereditaria,
genticamente hablando, sino en particular por los ambientes familiares que
podran ser modificados mediante una intervencin del Estado en los primeros
aos de vida de los infantes. Pero esto no sucede en pases como Mxico, porque
el diseo de polticas pblicas que incidan en estos procesos atiende los efectos y
no las causas.
La conclusin para Heckman es definitiva: la tasa de retorno de la inversin
pblica en los primeros aos escolares es trascendentalmente ms alta que la
inversin pblica que se aplica en la educacin superior. Mientras en salud, la
tasa de retorno sobre la inversin es de 600%; en educacin los buenos programas
de preescolar tienen un retorno de 700%, pues mejoran el desempeo escolar
312
posterior de los nios, disminuyen la desercin, bajan los niveles de embarazo

adolescente y son un gran preventivo de la criminalidad (Kliksberg, 2011).
Imagen 2. Tasa de retorno de inversin en capital humano
El preescolar es un nivel educativo que hace la diferencia en la formacin

acadmica de una nia o nio a lo largo de su vida escolar. Literatura especializada
en el tema resalta la asociacin entre la asistencia al preescolar y los beneficios
para los educandos como mayores ingresos o reduccin de tasas de criminalidad
(Schweinhart et al., 1993) o un incremento en el potencial de aprendizaje y salud
de los nios (Myers, 1995). Lo cierto es que hasta hoy los programas de preescolar
que han sido analizados desde estas perspectivas corresponden a programas de alta
calidad en pases con escuelas primarias con niveles de calidad por encima de la
media internacional.
Un pas rico, una educacin pauprrima?
Paradjicamente, pases como Estados Unidos, la primera potencia econmica
mundial, tampoco cuenta con un sistema de educacin bsica a prueba de balas
o de criptonita. Davis Guggenheim evidencia el endeble sistema educativo a
nivel bsico, lo titul Waiting for Superman, Esperando a Superman, en alusin
313
al hombre de acero como el nico capaz de auxiliar a los millones de nias y

nios norteamericanos que da a da se levantan, desayunan y toman el autobs
a la escuela pblica. Una escuela en la que no obtendr ni la informacin ni la
formacin necesaria para contar con las competencias bsicas que les posibiliten
la insercin en grados superiores.
En Estados Unidos el gasto pblico por estudiante se ha incrementado significativamente desde 1971 hasta 2007, ha pasado de 4 mil a 10 mil dlares (US
Department of Education NCES. Digest of Education Statistics, 2008, 2009). La
inversin se duplic pero los resultados mantuvieron una tendencia inercial. Desde 1971 a 2008 las evaluaciones de lectura muestran esta situacin, pues pasaron
de 275 a 300 puntos. En matemticas sucede lo mismo; a partir del 2002 cuando
se disea el programa No Child Left Behind (Plasencia Daz, 2009), los chicos de
las primarias estadounidenses fueron evaluados para integrar un diagnstico nacional que permitiera redisear la poltica educativa a nivel bsico. El presidente
George W. Bush, conservador, y Newt Gingrich, presidente de la Cmara de Representantes de los Estados Unidos, decidieron hacer a un lado sus diferencias y
orientar sus esfuerzos conjuntamente para mejorar la educacin norteamericana.
Los exmenes reflejaron un panorama desolador: a nivel nacional slo 13% de los
alumnos de secundaria (eigth graders) obtuvieron una calificacin aprobatoria, es
decir, contaban con habilidades matemticas suficientes. En el caso de la lectura,
el 12% de los nios y nias, del mismo nivel, saben leer.
El documental muestra cmo los nios y nias de primaria (a partir del cuarto
y quinto grado) van reduciendo sus posibilidades de adquirir conocimientos
suficientes para transitar de la educacin bsica a la educacin superior,
ofreciendo datos aterradores: slo tres de cada 100 estudiantes lograrn entrar a
un programa universitario de cuatro aos, y de esos 100 estudiantes, 57% no se
graduarn del high school. Son las dropout factories (Balfanz: 2007) o fbricas de
desertores escuelas de nivel medio superior que en lugar de producir estudiantes
calificados para la universidad, producen jvenes entre 16 y 18 aos con amplias
posibilidades de integrarse a la delincuencia y actividades ilcitas o informales.
Qu puede hacer un joven con la energa y la fuerza que te dan los 16 aos sin
una obligacin o responsabilidad escolar? No tienen conocimientos suficientes ni
diplomas o certificados para conseguir trabajos bien remunerados, y sucumbir a
la ilegalidad es prcticamente un paso natural.
314
En Estados Unidos, los drop outs o desertores, los chicos o chicas que dejan la
escuela se involucran rpidamente con acciones criminales al contar con tiempo
disponible pero tambin porque la violencia est a la puerta de sus casas. Se estima
que en ese pas un ao ms de estudios disminuye los asaltos y asesinatos en 30%,
mientras que los robos de autos se reducen en 20% (Kliksberg, 2011). Adems
el costo de mantener a un nio o nia en la escuela es significativamente menor
que el costo de mantener a un delincuente o presunto delincuente en un centro
de rehabilitacin o crcel.
Mantener a una persona en prisin en Estados Unidos cuesta 33 mil dlares
que multiplicados por cuatro aos da un total de 132 mil dlares. Mientras
que un estudiante en la escuela pblica cuesta 8 mil 300 dlares que podramos
multiplicar por 13 aos de educacin bsica y media, lo cual nos dara un total de
107 mil 900 dlares, es decir, nos quedara un remanente de 27 mil 200 dlares
que bien podran ser utilizados para la Universidad (Pennsylvania Department of
Corrections, Annual Statistics, 2007, 2008).
Las prisiones, tanto en Estados Unidos como en Mxico, son hoteles de super lujo
en las que los gobiernos invierten ms que en educacin. En realidad, no es una
inversin porque el dinero slo se destina hacia una direccin, no hay retorno,
las posibilidades de rehabilitacin son nulas. A las personas en los sistemas
penitenciarios hay que alimentarlos, darles servicios de salud y recreacin. Y a
los estudiantes tambin. Pero el sistema pblico est fallando, tanto en los pases
desarrollados como en los emergentes, a los estudiantes los estamos llevando a
las prisiones y a la informalidad. Los sistemas educativos estn colapsando en
serio, los gobiernos estn equivocando el rumbo al destinar grandes cantidades
de recursos a la seguridad pblica, mientras que el desarrollo integral de las
sociedades est dejndose de lado. Anteriormente, se crea que las malas escuelas
producan barrios o colonias en descomposicin; probablemente sea lo contrario,
los vecindarios con altos ndices de delincuencia, las zonas rurales o urbanas en
cualquier pas con niveles importantes de violencia estn eliminando a la escuela
como un lugar para desarrollar individual y socialmente a un pas.
COSA DE DINERO?
El Informe de Desarrollo Humano Mxico 2011 sobre Equidad del Gasto

Pblico: derechos sociales con subsidios universales focalizados del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con sede en Mxico, detalla que
las transferencias pblicas, las cuales deberan estar destinadas para incrementar
315
el ingreso disponible de las personas, tienen dificultades para llegar a 20% de

la poblacin con menores ingresos. Segn el Informe, Mxico ha gastado en
los ltimos aos, cuatro veces ms en subsidiar el combustible que en todos los
programas para combatir la pobreza, al aprobar un esquema de transferencias
gubernamentales que otorga 40.3% de los recursos a 20% de la poblacin ms
rica; mientras que 81.7% de los mexicanos se encuentra en situacin de pobreza.
El reporte hace un anlisis de las transferencias del gasto pblico a travs del ramo
33 a las entidades federativas, concluye que estas transferencias han contribuido
a detener el crecimiento de los ingresos propios de los estados y municipios desde
hace una dcada, promueve la discrecionalidad y beneficia a municipios con
menos carencias. Es decir, la distribucin del gasto federal impulsa la desigualdad
en lugar de corregirla o aminorarla, aunque en el caso de la educacin se dirige a
los ms pobres por ingreso, mientras que el de salud y las transferencias de gasto
pblico se concentran en los ms ricos.
El gasto pblico en educacin es un poderoso instrumento para ampliar
las capacidades constitutivas del desarrollo humano, pues contribuye a que
las personas adquieran conocimientos individual y socialmente valiosos. La
imposibilidad de leer, escribir o realizar clculos elementales es un importante
obstculo para informarse del entorno en que se vive, para expresar las ideas
o sensaciones experimentadas o para realizar actividades econmicas cada vez
ms competidas, lo que podra coartar la participacin social de las personas.
El gasto pblico en educacin bsica, por ejemplo, puede brindar medios para
que los individuos persigan de manera eficaz sus propias metas. En ltima
instancia, esta expansin de la libertad personal es lo que justifica el gasto
pblico (PNUD, 2011).
316
Imagen 3. ndice de equidad vertical
El informe plantea que aunque la Secretara de Educacin Pblica ha logrado

una cobertura casi universal de la educacin bsica, fundamentalmente en el
nivel de primaria, las estadsticas disminuyen conforme se avanza en otros niveles
superiores, ya que la cobertura de quienes cursan el nivel medio y superior es
relativamente baja. Adems, la igualdad de logros y realizacin derivada de la
educacin es una meta a cumplir, ya que la desigualdad en la calidad educativa tanto
en la oferta (insumos para la enseanza y calidad docente) como en la demanda
(hogares beneficiados con baja calidad educativa) se refuerzan continuamente.
Esta interaccin no solo perpeta la falta de calidad de la educacin, sino que la
agrava (PNUD:2011).
Por otro lado, a pesar de que hay un mayor porcentaje del PIB destinado al rubro
de la educacin, los resultados de las evaluaciones educativas, tanto nacionales
como internacionales, reflejan la necesidad de mejoras sustantivas tanto en la
formacin y actualizacin de los docentes, como en los programas educativos,
as como en proporcionar mayores insumos tecnico-pedaggicos orientados a los
procesos de enseanza-aprendizaje.
317
Imagen 4. Nivel de equidad del gasto pblico
Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano,

ENIGH (2008).
PNUD
Mxico, con informacin de la
EL GOBIERNO MEXICANO: UN BUEN ALUMNO
Siempre atento a las recomendaciones de los organismos internacionales, el

gobierno mexicano recibi un documento del Banco Interamericano de Desarrollo
titulado Un sexenio de oportunidad educativa. Mxico 2007-2012, en el que se
analizan los desafos y oportunidades para el sistema educativo mexicano para la
entonces entrante administracin gubernamental. El informe, siempre con una
orientacin hacia la competitividad, insiste en la necesidad de incrementar el
gasto pblico en educacin, elevar la calidad particularmente en competencias
de lectura y matemticas, fortalecer la evaluacin, tanto del desempeo escolar,
individual como de las polticas educativas, as como de los docentes y de los
directores de escuela. Seala adems que la competitividad est vinculada a la
acumulacin de capital humano calificado, por lo que es necesario promover
reformas educativas en todos los niveles y no solamente en el superior.
Cada una de las recomendaciones del informe se concretaron en la Alianza para
la Calidad Educativa (ACE), firmada entre el gobierno federal y el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin en 2008, con la participacin de los tres
rdenes de gobierno, como la reforma educativa prioritaria que permitira poner
a la vanguardia al pas en un entorno de creciente competencia, contribuyendo a
disminuir las brechas de desigualdad y pobreza que privan en el pas.
318
Si bien es cierto que la ACE inici operaciones hasta 2008, es decir, dos aos
despus de llegar la actual administracin gubernamental, ha habido avances
en cuanto a la transparencia (Plasencia, 2011), ya que se ha estructurado un
slido sistema de informacin al que se puede acceder fcilmente para conocer
la estadstica educativa nacional, el nombre y nmero de maestros por entidad
federativa, as como los informes trimestrales del ejercicio y aplicacin del gasto
pblico. Los trabajos de evaluacin tambin se consolidan a travs del Instituto
Nacional de Evaluacin Educativa (INEE). Los avances en la formacin docente
a travs de la carrera magisterial tambin son significativos. Sin embargo, los
planteamientos sustantivos de la ACE estn en sus cimientos; la calidad educativa
dista de ser una realidad nacional y parecera que estamos retrocediendo en
materia educativa en comparacin con otras naciones.
Cabe sealar que la ACE surge de un acuerdo entre el SNTE y el gobierno federal.
Lo que para investigadores educativos nacionales y especialistas en el tema
representa que la Alianza nace muerta por la presencia del sindicato (Barba, 2008),
ya que tradicionalmente esa organizacin se ha opuesto a las transformaciones
educativas. Para otros, los menos, cualquier reforma educativa debe pasar por una
negociacin con el sindicato.
El SNTE es un jugador con veto en la vida no slo educativa, sino tambin poltica
de la nacin. Gil Antn (2011) plantea que las ltimas dos administraciones
gubernamentales han cedido espacios importantes del sector educativo al
sindicato, no slo en trminos de estructura administrativa sino que le han
entregado los proyectos educativos prioritarios para el desarrollo del pas. La SEP
no est secuestrada por el SNTE, es su cmplice. El consorcio SEP-SNTE pone en
riesgo educativo al pas por lo menos 12 aos (Antn, 2011).
319
Cuadro 1. Comparativo Un sexenio de oportunidad educativa 2007-2012-ACE

DOCUMENTO BID
ACE
La prioridad de la modernizacin del docente en las reformas educativas

Los docentes son la base de cualquier sistema
educativo, ya que ste tiene la calidad que sus
docentes pueden ofrecer.
La baja calidad del sistema educativo
mexicano refleja en buena medida las
limitadas competencias profesionales de
los profesores, las cuales tienen que ver con
los mecanismos de seleccin y promocin,
pero tambin con la formacin inicial y la
formacin permanente de los docentes.
La modernizacin y reforma al recurso
docente.
El reto principal ser introducir los
mecanismos institucionales y normativos que
le permitan (al gobierno) gerenciar el recurso
docente con un enfoque de calidad, equidad
y transparencia. Esto implicara la revisin de
carrera magisterial y del sistema de escalafn.
Garantizar que quienes enseen a nuestros

hijos sean seleccionados adecuadamente, estn
debidamente formados y reciban los estmulos
e incentivos que merezcan en funcin del logro
educativo de nias, nios y jvenes.
El segundo eje de la ACE est enfocado en
desarrollar la reforma en tres puntos:
Ingreso y promocin
Profesionalizacin
Incentivos y estmulos
Ingreso y promocin
El ingreso y la promocin de las nuevas plazas
y todas las vacantes definitivas por la va
de concurso nacional pblico de oposicin
convocado y dictaminado de manera
independiente que busca:
Es necesario revisar la conformacin de las
comisiones paritarias, de manera que se
reduzcan los criterios polticos y se incremente
la participacin tcnica en la contratacin y
promocin de los docentes
Fortalecer la calidad del profesorado y

autoridades escolares.
Contratar y promover al personal ms
calificado
El desempeo como eje de la contratacin
y la promocin
Fortalecer la transparencia y rendicin de
cuentas
320
PROFESIONALIZACIN
Mejorar la calidad y la relevancia de la
educacin, la formacin inicial y continua
de los profesores debe ser un eje central de
polticas educativas. Para ello es necesario:
Implantar un programa de certificacin
de maestros, que por norma promueva la
actualizacin y genere un mercado laboral
en movimiento constante, en el que se evale
y reconozca la capacidad de los docentes, se
logre una mejor rendicin de cuentas, una
insercin de una cultura meritocrtica y una
mejor regulacin y monitoreo de la planta
docente.
Ampliacin de la oferta de programas de
formacin, de manera que se perfeccione la
propuesta de apoyo a los colectivos escolares,
enfocndose en las reas de lenguaje,
matemticas y ciencias.
Creacin del Sistema Nacional de Formacin

Continua y Superacin Profesional de Maestros
en servicio cuyas caractersticas principales son:
Instituciones de educacin superior
certificarn las competencias adquiridas
Aquellos maestros cuyos alumnos muestren
bajo desempeo en pruebas estandarizadas
(ENLACE)
debern
tomar
cursos
especializados
80% cursos sern de matemticas, ciencias,
espaol e historia
Incentivos y estmulos
La estabilidad laboral no debe ser considerada
como inamovilidad, es necesario reformar
los sistemas de incentivos y evaluacin del
desempeo docente.
Es urgente la revisin y reforma del sistema
de escalafn, de manera que se mejoren los
procedimientos en los concursos, a travs de
una apertura de los sistemas de evaluacin
y puntaje que promueva la aplicacin de
criterios tcnicos y no polticos que aseguren
una valoracin transparente e imparcial.
Es necesario establecer temporalidad para
el otorgamiento de los incentivos siendo
supeditados a la evaluacin permanente del
desempeo, as como reducir el peso de la
antigedad como un criterio determinante en
la concesin de incentivos.
Reformar los lineamientos del programa de

Carrera Magisterial para que se consideren
exclusivamente tres factores: Aprovechamiento
escolar (medido a travs de las evaluaciones
estandarizadas como el ENLACE);
Cursos de
profesional
actualizacin;
Desempeo
Crear el Programa de Estmulos a la

Calidad Docente que consiste en otorgar
estmulos econmicos a aquellos maestros
cuyos alumnos sobresalgan en las pruebas
estandarizadas, es de carcter temporal y
rotativo.
Fuente: elaboracin propia con datos del BID (2006) y de la ACE.
321
El gobierno del PRI funcionaba como un actor unitario que decida cmo y
cundo innovar polticas pblicas sin encontrar resistencias de ningn tipo.
Actualmente, en el mbito educativo, se ha promovido una mayor participacin
social, desde los centros escolares pero tambin se han reactivado otros actores
como los gobiernos de los estados, los poderes legislativos, los grupos empresariales
y la propia iglesia catlica mexicana; tambin han aparecido otros actores que
desde la academia persisten en plantear las posibilidades y los rumbos del sistema
educativo nacional, los investigadores educativos, los analistas y especialistas en
educacin son actores indiscutibles que junto con organizaciones de la sociedad
civil participan activamente en este sentido. As, resulta que entre ms dividido
est el gobierno y entre ms jugadores con veto se hallen involucrados en la arena
poltica, la fortaleza de la poltica pblica educativa se incrementara de forma
significativa. Sin embargo, todos los jugadores mencionados estn fuertemente
limitados ante la presencia del SNTE.
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), que se mantiene
como el principal actor social para la definicin e implementacin de las polticas
del subsistema, realiza funciones que le son propias como la organizacin gremial,
pero tambin acta como un poderoso grupo de presin y su dirigencia mueve
hilos en las contiendas electorales con el fin de mantener y acrecentar su influencia.
Todo esto acontece sin que se haya fortalecido en el magisterio el ethos profesional
del docente y sin que otros actores que gravitan en el mbito educativo hayan
logrado establecer un mnimo contrapeso al poder sindical (Loyo, 2010: 188).
A diferencia del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica
y Normal (ANMEBN), firmado hace ms de tres lustros y en el que hubo una
participacin de diversos actores en su conformacin y operacin, as como del
Compromiso Social por la Calidad Educativa, que careci de contenidos pero
que tambin tuvo la participacin de varios actores, la ACE es un acuerdo entre
dos jugadores: el gobierno en turno y el SNTE, colocando a este ltimo en un
lugar privilegiado en la definicin y operacin de la poltica educativa nacional.
Pero las experiencias internacionales demuestran que este tipo de arreglos tienen
una gran fragilidad; cualquier reforma educativa requiere del consenso y la
participacin de mltiples y diversos actores nacionales y locales, que contribuyan
a una transformacin significativa de la realidad educativa. Los cambios en un
sistema educativo son complejos y lentos por lo que excluir a jugadores con veto,
aunque sean dbiles, es una renuncia a modificar la educacin en el pas.
322
Pero las posibilidades de construir contrapesos slo pueden provenir del Estado
mismo, a travs de su gobierno, o bien, del propio magisterio para transformar
desde adentro y desde abajo a la agrupacin magisterial. El diseo institucional
que prevalece, an con la alternancia poltica, se centra en el corporativismo,
por ello, es que una organizacin gremial de maestros, surgida de ese diseo
institucional al amparo del poder pblico, tiene tal importancia y presencia, y
el SNTE, con extraordinaria maestra poltica, ha sabido manejar su estructura
gremial en procesos electorales y polticos, lo cual le ha dado grandes beneficios.
Acotar su poder e influencia es papel del Estado, del gobierno, de la autoridad
educativa. Para algunos no puede haber avances educativos si no existe el apoyo de
los maestros, lo cual es cierto. Sin embargo, los programas educativos descansan
justamente en los maestros no en sus sindicatos. Las posibilidades de desarrollar
la educacin en Mxico pasan forzosamente por ejercer la autoridad legtima del
Estado a favor del bien comn, del bienestar general, del inters de la nacin y no
de los intereses particulares de un gremio.
REFLEXIONES FINALES
Mxico es un pas con grandes rezagos, inmerso en la ms absoluta desigualdad.

Aunque la educacin no es el nico factor para transformar la realidad nacional,
s es uno de los ms importantes. El Estado mexicano debe ser el garante de
este bien a travs de su gobierno y particularmente de su administracin pblica
para que sea sta la que disee, implemente y evale las polticas pblicas que
produzcan igualdad y eviten reproducir la desigualdad que nos aqueja. Latap
Sarre sealaba que la poltica educativa con todo se relaciona y de todo se nutre
y en los ltimos aos se ha alimentado de elementos polticos que no contribuyen
a la consolidacin de un sistema educativo que impulse el desarrollo nacional.
A partir de la alternancia poltica la deuda educativa se ha acrecentado, a pesar
de que existen avances innegables en materia de transparencia y rendicin de
cuentas; ahora contamos con ms informacin de lo que sucede en el mbito de
la educacin pero parece que estos datos no confluyen ni influyen en la definicin
y redefinicin de la poltica educativa. El gasto pblico en la materia se ha incrementado as como el nmero de maestros en aula con lo cual se podran realizar
mejoras sustantivas en cuanto a la calidad de la educacin, al disminuirse la relacin de maestro-nmero de alumnos. El bono demogrfico est siendo desperdiciado, ya que los jvenes y nios que deberan estar en las escuelas recibiendo
informacin y formacin, estn siendo expulsados de los sistemas educativos y
bienvenidos en las filas de la pobreza y la marginalidad. Los jvenes no decidieron
323
dejar de estudiar, no decidieron dejar de trabajar, el Estado mexicano est renunciando a cumplir sus obligaciones de procurar el bien comn.
Hoy ms de seis millones de compatriotas son analfabetas, el sueo de Torres Bodet est inconcluso. La desigualdad en la educacin se refleja de manera lacerante
en las zonas rurales pero particularmente en las indgenas, probablemente porque
la visin tecnocrtica y neoliberal considere un desperdicio destinar recursos a
estos grupos sociales, pero los organismos internacionales o los planteamientos
de universidades de prestigio mundial olvidan que esos grupos forman parte de
nuestra identidad, de nuestra realidad. Son personas a las que el Estado debe
procurar, atender e incluir. Una poltica pblica para la gente, no en contra de la
gente; una poltica pblica para la inclusin social puede hacer la diferencia.
La desigualdad crea redes de impunidad. En Mxico la desigualdad se manifiesta
en lo econmico, en la salud, en el acceso a las nuevas tecnologas, en las
posibilidades de constituir una nueva familia y por supuesto en la educacin.
Aquellos que se mantienen en el sistema educativo al final del ciclo no tienen
la preparacin suficiente para adquirir empleos remunerados porque, adems,
no existen empleos suficientes para la cantidad de jvenes que el pas tiene en
la actualidad. El sistema educativo se ha convertido en una pirmide en cuya
cspide slo llega menos de 10% de la poblacin.
El sistema educativo nacional se ha ido ordenando y organizando a lo largo de
los aos. Ahora se cuenta con mecanismos de rendicin de cuentas en materia de
gasto educativo y se destina mayor presupuesto, pero los resultados siguen siendo
magros. Por lo que se requiere establecer las condiciones tanto jurdicas, polticas
y sociales que fortalezcan a la autoridad educativa para que sta retome su papel
rector y coordinador de la poltica educativa nacional. No se trata de uniformar
a un pas caracterizado por la diversidad, sino construir las redes necesarias para
establecer y determinar los consensos con la gran variedad de actores o jugadores
con veto. La autoridad educativa debe aprender a diversificar su interlocucin y
evitar entregarse a uno solo de estos jugadores.
Estamos entrando a la segunda dcada del siglo XXI y para muchos la primera es
una dcada perdida en la educacin (Guevara, 2011). El Estado debe ocupar un
papel preponderante en el reto que el pas enfrenta. Transformar la educacin,
orientarla hacia el inters nacional, tomando en cuenta criterios tcnicos que
coadyuven a la definicin de la poltica educativa ms all de la inmediatez
electoral o de los acontecimientos polticos. Si el Estado olvida ese papel, lo
324
nico que nos queda es preguntarnos y ahora quien podr defendernos?; a

Superman lo esperan en Estados Unidos. En Mxico, siempre nos quedar el
Chapuln colorado.
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327
La introduccin del Seguro Popular de Salud en

el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
Georgina Contreras Landgrave
Carolina Tetelboin Henrion
Jaime Camacho Ruiz
Manuel Leonardo Ibarra Espinosa
Luis Ramn Lpez Gutirrez
LAS POLTICAS Y SERVICIOS DE SALUD EN EL PAS, ANTERIORES AL

SEGURO POPULAR DE SALUD
ANTECEDENTES
La llegada de Vicente Fox a la presidencia de la repbica signific el fin de una

larga historia, ms de 70 aos, de un partido en el poder. Su estrategia apoyada
en la mercadotecnia y el rechazo del pueblo mexicano a los vicios y corrupcin
de los gobernantes anteriores permiti que en el ao 2000 se diera la esperada
transformacin a la democracia. En poltica externa, Vicente Fox termin la
tradicin priista de respeto, que por aos tuvo, para otros pases en relacin a
las diferencias y conflictos internacionales. En poltica interna, sus propuestas
de campaa para aplicar reformas como la de acabar con la corrupcin, reducir
la pobreza, consolidar la democracia y terminar con el conflicto de Chiapas se
convirtieron simplemente en promesas.
La poltica social se caracteriz por la continuacin de programas focalizados
que respondieron a contener los estragos de la aplicacin de las polticas
macroeconmicas en el pas y los efectos del mercado internacional. Por otra
parte en poltica de salud, se cre desde inicios de su sexenio, el Seguro Popular
de Salud (SPS), ste fue propuesto por la Secretara de Salud como un programa
de financiamiento en salud pero no como un programa que mejorara el estado de
salud de la poblacin. En l se plante, como uno de los retos, asegurar la justicia
La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de Salud del Estado de Mxico
en el financiamiento para fortalecer al sistema de salud, pretendiendo que para el

ao 2025 todo mexicano tuviera acceso a un seguro de salud, donde el acceso a
los servicios, de manera integral y con alta calidad, satisfacieran las necesidades y
expectativas de la poblacin, pero definiendo prioridades. En la tarea, los Servicios
Estatales de Salud fueron los responsables de brindar la atencin.
El programa debi formar parte de las polticas nacionales de salud para su
implementacin en los Servicios Estatales de Salud y as formar parte de las
polticas pblicas estatales, debiendo cumplir con todo el proceso legislativo
correspondiente en ambos niveles de competencia. Aqu surgen ciertas
interrogantes, cul fue el proceso de formulacin que tuvo el Seguro Popular
de Salud para incorporarse a las polticas nacionales?, cul fue el proceso de
formulacin que tuvo el SPS para incorporarse a las polticas de salud del Estado
de Mxico?, cul fue el procedimiento que se realiz para incorporar el Seguro
Popular de Salud a la agenda sanitaria del Estado de Mxico?, cul es el papel
de los servicios estatales de salud del Estado de Mxico en la implementacin
del SPS?
El Seguro Popular de Salud es el programa de salud que propuso e instrument
el Secretario de Salud Julio Frenk Mora al inicio de la administracin de Vicente
Fox Quezada. Como programa del sexenio (20002006), todo parece indicar que
no fue una idea reciente, sino que fue una idea preconcebida por l y con races
muy profundas en el tiempo (Ortiz, 2006).
En Mxico, despus de iniciada la Reforma al Estado a principios de los ochenta,
el programa del Seguro Popular de Salud tiene sus primeros trazos en el seno de la
Fundacin Mexicana para la Salud (FUNSALUD). sta fue creada en 1985 como
un centro de anlisis independiente, no gubernamental, orientado al diseo de
polticas (FUNSALUD, s/f ); fue diseada como un canal de influencia del sector
privado en las polticas de salud y un mecanismo para trascender las vicisitudes
de los cambios sexenales de gobierno y darle continuidad al proyecto de reforma
estructural (Gmez y Ruiz, 2008). En su establecimiento particip un grupo de
mdicos sanitaristas organizados por el entonces Secretario de Salud, Guillermo
Sobern (Abrantes y Almeida, 2002).
En 1993 esta Fundacin realiz un estudio con el objeto de contribuir a definir
y evaluar opciones para el financiamiento y la prestacin de los servicios de salud,
a fin de lograr que el sistema de salud mexicano responda mejor a las necesidades
de la poblacin, mediante estrategias que promuevan la equidad, la calidad y la
330
Georgina Contreras Landgrave - Carolina Tetelboin Henrion - Jaime Camacho Ruiz

Manuel Leonardo Ibarra Espinosa - Luis Ramn Lpez Gutirrez
eficiencia de los servicios. El informe editado al ao con el nombre Economa

y Salud plantea la reforma del sistema de salud mexicano considerando que el
Sistema Universal de Salud (SUSalud) proteja a toda la poblacin (FUNSALUD,
1997a). Tambin propone que la expresin financiera del SUSalud sea el Seguro
de Salud Nacional (SESANA) un medio para financiar el paquete de servicios
esenciales, subsidiando las primas de las familias en situacin de pobreza. El
SESANA tendra carcter nacional administrado por la SSA cubriendo a la poblacin
pobre en corto tiempo, descentralizndose despus a las entidades; subsidiando a
los gobiernos estatales conforme a la demanda y se complementara la proteccin
en salud a toda la poblacin generando la universalidad de la derechohabiencia
superando la escisin entre asegurados y no asegurados como lo manda el Art.
4 Constitucional (FUNSALUD, 1997a).
Para 1994 se realiz la Encuesta de Satisfaccin con los Servicios de Salud en
Mxico reportando, entre otros datos, que en la poblacin la reorganizacin del
sistema de salud se percibe como la prioridad y justifica la reforma del sistema
de salud; al investigar sobre el inters de participar en un programa de seguridad
social, en el que los usuarios pudieran utilizar servicios privados cubriendo la
diferencia a travs de la seguridad social y su costo, el 37% contest estar muy
interesado y 33% algo interesado. Por otra parte el 70% de mexicanos pidi que
toda la poblacin contara con seguridad social (FUNSALUD, 1997b).
ha logrado plasmar sus propuestas dentro de las polticas de salud de
Mxico en el programa de reforma del presidente Ernesto Zedillo (19942000)
(Abrantes y Almeida, 2002) y en la administracin de Vicente Fox, donde muchas
de sus aportaciones son retomadas del informe de 1993 Invertir en Salud del
Banco Mundial.
FUNSALUD
Cuando Vicente Fox en noviembre de 2000 (das antes de su toma de protesta)

present a los medios de comunicacin a Julio Frenk al frente de la Secretara de
Salud, el futuro Secretario de Salud declar que la salud es una inversin para el
desarrollo con oportunidades y plante como premisa el que a mediano plazo
todas las familias cuenten con un seguro bsico (La Jornada, 2 de diciembre,
2000). En este mensaje Frenk marc la lnea por la que iba a transitar su
administracin: la inversin privada en salud, la aplicacin del Seguro Popular
de Salud y el programa focalizado Oportunidades, donde un rubro contempla la
atencin sanitaria de la poblacin marginada.
331
El primero de diciembre de 2000, en el discurso de toma de protesta como

presidente de Mxico, sobre el tema de salud se dijo: el cambio implica brindar
proteccin financiera en materia de salud a toda la poblacin, para que al finalizar
el sexenio, todas las familias mexicanas cuenten con un seguro bsico de salud (La
Jornada, 2 de diciembre, 2000). Con estas palabras present a toda la poblacin
mexicana lo que en breve sera el Seguro Popular de Salud.
En la conferencia La Reforma de Salud en Mxico, dictadada el 18 de abril
de 2001, Guillermo Sobern Acevedo, coordinador del Consejo Directivo y
Presidente Ejecutivo de Fundacin Mexicana para la Salud, y exsecretario de
salud de Mxico, present la ponencia La participacin del Sector privado, uno
de los puntos que plante fue el establecer un seguro nacional de salud. Quince
das despus, el 8 de mayo, se reuni con el presidente Vicente Fox y ratific la
propuesta. En esta ocasin la participacin del Secretario de Salud, el Dr. Julio
Frenk, fue breve, pues planteaba como reto la proteccin financiera, concluyendo
que muchas de las propuestas que hemos escuchado hoy en voz del maestro
Guillermo Sobern van a ser una aportacin valiossima al ir configurando este
proyecto (FUNSALUD, 2001).
En el mbito de la normatividad, el 05 julio de 2001, prcticamente al inicio
de la administracin presidencial el secretario de salud, Julio Frenk, present el
Programa Nacional de Salud (PNS) 20012006. Este documento, que represent
la propuesta del Ejecutivo a travs de la Secretara de Salud, contena los objetivos
y estrategias, que se convirtieron en metas, que anualmente reportaron su
cumplimiento.
Pero cul es la importancia de revisar el contenido de este programa?, una de las
principales razones es que a l se debi y debe disciplinar el Sistema Nacional de
Salud; es decir, que los 32 Sistemas Estatales de Salud debieron contribuir a su
cumplimiento con la prestacin de los servicios de salud.
Sobre el tema del Seguro Popular de Salud al introducirse en el contenido de
este PNS, se lee que entre los retos a cumplir est el asegurar la justicia en el
financiamiento en materia de salud; fortaleciendo al sistema de salud, en particular
sus instituciones pblicas (SSA, 2001); para lo cual plate garantizar que los
esquemas de financiamiento sean justos y que protejan a toda la poblacin contra
gastos excesivos por motivos de salud (SSA, 2001). Esta propuesta se justific
al afirmar que la organizacin financiera del sistema de salud, es ineficiente y
genera insatisfaccin, ya que obliga a un alto porcentaje de los hogares a pagar
332

hasta tres veces por la atencin de su salud (SSA, 2001), esta justificacin va de
acuerdo a la que dio el Banco Mundial en su informe de 1993 sobre la ineficiencia
de los servicios pblicos de salud.
El Programa proyect que para el ao 2025 todo mexicano tendra acceso a un
seguro de salud, independientemente de su capacidad de pago, su nivel de riesgo
o su filiacin laboral (SSA, 2001).
En otras estrategias se presentan lneas de accin como:
La promocin del prepago de seguros de salud, brindar proteccin financiera
en materia de salud a toda la poblacin, para lo que propone la creacin de
un seguro de salud popular universal, equitativo y que garantice calidad en los
servicios cubiertos. Menciona que el seguro popular consiste en un prepago
subsidiado con fondos pblicos, dirigido a la poblacin de bajos recursos que
actualmente carece de aseguramiento (SSA, 2001) para lo cual propone formas
de prepago.
El esquema de aseguramiento se implantar de manera gradual dependiendo de
la disponibilidad de la infraestructura hospitalaria, extendiendo paulatinamente
la cobertura (SSA, 2001). De esta manera el SPS est considerado como el
instrumento de financiamiento justo, que brindar proteccin mdica al 48% de
la poblacin, pudiendo establecer para el ao 2010 el seguro pblico universal de
salud, porque se sumara como sistema complementario al brindado por el IMSS
e ISSSTE (INSP, 2005).
El 11 de diciembre de 2001, Vicente Fox anunci como un cambio radical en
la prestacin de los servicios pblicos de salud la puesta en marcha del seguro
popular. Con el pago por adelantado, el gobierno federal pretende ampliar la
cobertura sanitaria y evitar el empobrecimiento de las familias que no tenan
acceso a las instituciones de seguridad social (La Jornada, 12 de diciembre,
2001). A partir de ese momento el Estado marcaba un cambio radical dentro de
las polticas de salud, porque los servicios de salud se otorgaran con un prepago, y
el Seguro Popular sera la estrategia para introducir esta modalidad. As el viernes
22 de febrero de 2002 Julio Frenk anunci el arranque del Seguro Popular de
Salud como plan piloto.
La implementacin del Seguro Popular de Salud en el pas cont con una etapa
de prueba o etapa piloto iniciada en el 2002 y la etapa formal que dio inicio en el
333
ao 2004. Durante la etapa piloto se prob el programa en servicios de salud en

algunos estados que aceptaron participar, uno de ellos fue el Estado de Mxico,
quin se sum en octubre de 2002. Durante este periodo se iniciaron los trabajos
legislativos en el Congreso de la Unin, de manera paralela en diferentes foros se
escucharon voces a favor y en contra de la propuesta del Ejecutivo, y diversos actores
dieron su opinin. Agustn Miguel Alonso Raya diputado federal, presidente de la
Comisin de Seguridad Social de la Cmara de Diputados, integrante del Comit
Nacional del Sindicato de Maestros, y dirigente del Movimiento Democrtico
Nuevo Sindicalismo, afirm que:
el Seguro Popular es un absoluto fracaso, el problema es que si los derechohabientes,
los que cotizan, no tienen acceso a la medicina, tienen servicios de psima
calidad, tienen que andar llevando agua, papel, gasas y medicamentos, bueno,
los no cotizantes ni siquiera son atendidos en las clnicas, es decir no hay ninguna
capacidad, es demaggico un planteamiento de esa naturaleza sin recursos (Imagen
Mdica, 2003a).
En enero de 2003 se realiz la comparecencia de 18 secretarios de salud ante la

Comisin de Salud y Seguridad Social del Senado de la Repblica, en esa ocasin
la doctora Asa Cristina Laurell expuso el anlisis de la iniciativa para crear el
Sistema de Proteccin Social en Salud y coment que:
slo garantiza los llamados servicios esenciales y los medicamentos correspondientes
que son mucho menos que los ofrecidos por los institutos de seguridad social. El
marco conceptual que subyace en la iniciativa es el pluralismo estructurado []
que consistira, en responsabilizar a las entidades federativas del cumplimiento
de las obligaciones sealadas en la Ley y de la instrumentacin de las decisiones
de la federacin. Es decir, los estados quedan con la responsabilidad poltica de
la prestacin de servicios y la obligacin de garantizar los servicios esenciales, los
medicamentos e insumos (Senado de la Repblica, 2003).
En esta presentacin, la doctora Laurell hace un anlisis integral y pone al

descubierto elementos como el establecimiento del pluralismo estructurado
o la participacin del capital privado como un problema, considerando la
normatividad adecuada para tal fin y la descentralizacin en el otorgamiento de
los servicios.
A un ao de su puesta en operacin, y an dentro de la llamada etapa piloto,
Carlos Welti acadmico de la UNAM asegur que la cobertura del Seguro Popular
de Salud no era universal para la poblacin abierta, ya que existan criterios de
334

seleccin asociados a programas como Oportunidades (UNAM, 2003). En agosto

de 2003 al trmino de la presentacin del informe Salud: Mxico 2002 de Julio
Frenk, la doctora Gisela Espinosa (UAM), especialista en Gnero y Presupuesto,
opin que el SPS no solucionaba nada, porque su objetivo era cuantitativo y
no atenda las necesidades de salud de la poblacin a pesar de lo expresado por
Vicente Fox. Consider que el informe ah presentado era parte de la estrategia
gubernamental para justificar el Seguro Popular, que comenzara a operar en todo
el pas el siguiente ao y calific como la primera medida oficial del presidente
Fox para desmantelar los servicios de salud (Cimac, 2003a). Estas aportaciones
crticas dejan claramente de manifiesto los objetivos de fondo del Seguro Popular
de Salud y van creando un contradiscurso que dejan clara la estrategia sugerida
por el Banco Mundial.
Por su parte, el Secretario General del Sindicato Nacional de Trabajadores del
Seguro Social (SNTSS), Roberto Vega Galina, declar que el Seguro Popular no
poda compararse al seguro social porque el IMSS existe por ley, es un decreto
constitucional y el Seguro Popular es un programa sexenal que no tiene pies ni
cabeza (La Jornada, 25 de septiembre, 2004), incrementa la economa informal
y con ello, permite que miles de empresarios evadan las disposiciones legales
que la seguridad social exige para los trabajadores (Cimac, 2003b). Continu
diciendo que no dara solucin al dficit de atencin mdica, pues el gobierno
federal pretenda pasarle la responsabilidad a los ciudadanos al tener que pagar
los servicios mdicos que pretendan utilizar, evadiendo sus obligaciones de tipo
constitucional (La Jornada, 21 de mayo, 2003).
Tambin se expres el exsecretario general del Sindicato Nacional de Trabajadores
del Seguro Social (SNTSS) y fundador de la Federacin de Jubilados y Pensionados,
Antonio Rosado Garca, planteando que desde 1982 el Estado mexicano lleva a
cabo ataques frontales contra las instituciones de salud del pas, porque a travs
de las compaas de seguros y el SPS se est dando una paulatina privatizacin del
sector salud (Cimac, 2003b).
Por otro lado, la Secretara de Salud realiz el Foro Nacional de Liderazgo en
Salud en el mes de julio de 2003 con el objetivo de analizar las experiencias
operativas que enfrent el SPS en los estados donde comenz a operar como un
programa piloto. Se consider para ello los logros alcanzados y las deficiencias.
Al trmino del Foro el director general de Reglas de Operacin y Presupuesto de
la Secretara de Salud (SS) Mauricio Bailn reconoci que el objetivo del SPS no
era proporcionar servicios oportunos de calidad, sino incorporar en siete aos
335
a 45 millones de mexicanos no derechohabientes y neg que el propsito del

SPS fuera ampliar el cuadro bsico de atencin con el que contaba, para incluir
enfermedades crnicas y degenerativas como los cnceres y disfunciones motrices.
Tambin afirm que el Seguro Popular slo alcanzaba para 78 intervenciones. El
SPS no contempla servicios de hospitalizacin y los afiliados al SPS slo podrn
acceder a servicios de hospitalizacin en tres casos: meningitis, neumona y
bronquitis, y aclar que para el 2010 el SPS tender a ser integral. Esta opinin
deja ver que el objetivo de introducir a 45 millones de mexicanos a la dinmica
del Seguro Popular es permitir hacer cambios radicales en el modelo de atencin
a la poblacin.
Dentro del grupo del ejecutivo federal otro actor fundamental fue el Consejo
Nacional de Salud, rgano colegiado creado en 1986, porque es en ste espacio
donde se formulan las polticas de salud que se implantarn en todo el territorio.
Con funcin consultiva para contribuir a consolidar el proceso de descentralizacin
de los servicios de salud a los estados, debe fomentar, coordinar, supervisar y
evaluar las acciones en los servicios estatales; opinando sobre su funcionamiento
y proponiendo esquemas de financiamiento para la atencin de la salud pblica.
Este rgano est presidido por el Secretario Nacional de Salud y lo integran los
directores de instituciones de salud, los 32 secretarios estatales de salud y altos
funcionarios de otras secretaras de estado. En sesiones programadas se hacen
presentaciones diversas (SSA, 1986) y dependiendo de la complejidad del tema, es
posible que se turne a comisiones especficas, mismas que estn formadas por
los integrantes del Consejo para su estudio y anlisis, y el resultado es presentado
al pleno para su aprobacin.
Sobre el tema del Seguro Popular en la administracin de Vicente Fox, la primera
reunin de los trabajos previos del Consejo se efectu en diciembre de 2002 con
el planteamiento del Sistema de Proteccin Social en Salud y la operacin del
Seguro Popular de Salud, la modificacin de la Ley General de Salud, estrategias
alternativas innovadoras de operacin y la revisin sobre experiencia tenidas sobre
el abasto de medicamentos en las entidades que formaron parte de la etapa piloto
(CONASA, 2002; CONASA, 2003); sin embargo, en las comisiones se realiz el
trabajo sustancial, ah se trataron diferentes temas y solamente se presentaron
informes a la sesin plenaria programada para su autorizacin, esto no permiti
que hubiera un verdadero debate en el pleno, a pesar de las reiteradas denuncias
(Laurell, 2007). Esta dinmica de revisin hacia dentro del Consejo sobre la
implementacin del Seguro Popular se mantuvo a lo largo de la administracin de
Frenk y sucesivamente se fueron tocando diferentes tpicos como las consecuencias
336

organizacionales y presupuestales, las necesidades en la infraestructura, las reglas

de operacin, el catlogo de servicios, entre otros. Finalmente en noviembre de
2006 se llev a cabo el Foro de Innovacin en el Sistema de Proteccin Social en
Salud, y el informe final, por el trmino de la administracin del Secretario de
Salud, donde uno de los temas fue el Seguro Popular de Salud (CONASA, 2006).
Ante los diversos anuncios oficiales en los medios de comunicacin sobre la
implementacin del Seguro Popular, otros personajes de la vida pblica del pas
empezaron a dar su opinin. Francisco Javier Lpez Gonzlez (diciembre 2001),
diputado federal del PRI e integrante de la Comisin de Seguridad Social del
Congreso y tesorero del Sindicato Nacional de Trabajadores del IMSS, manifest
que: el Seguro Popular es pura demagogia; por su parte, el senador Elas Miguel
Moreno Brizuela (PRD) dijo que este tipo de seguro ha sido propuesto en otros
pases y el resultado ha sido muy desafortunado, como en Colombia(Imagen
mdica, noviembre de 2001). Otro senador, Miguel ngel Navarro Quintero
(PRI), secretario de la Comisin de Salud y Seguridad Social, al opinar sobre el
seguro popular dijo que: el hecho de dar un seguro popular con una medicina
de prepago, no garantiza tener los recursos econmicos suficientes para dar una
atencin ante una demanda creciente de servicios (Imagen mdica, 2001). Sobre
su operacin, Jos de Jess Diez de Bonilla Altamirano Coordinador General de
Orientacin y Atencin al Derechohabiente del IMSS, opin: no podemos tener
otro seguro y ms caro si no hay recursos (Imagen mdica, 2003).
EL PROCESO NACIONAL LEGISLATIVO Y LA CREACIN DE LA NORMATIVIDAD DEL SEGURO POPULAR DE SALUD
Despus de las participaciones de los diferentes actores polticos y analistas a lo

largo de casi 22 meses, as como las experiencias que se recogieron en las entidades
donde se aplic el programa piloto, y en cumplimiento de la normatividad mexicana, la formalizacin del Seguro Popular requiri que se llevara a debate en las
cmaras legislativas a fin que estuviera contemplado en la Ley General de Salud,
para que su aplicacin pudiera ser efectuada por todos los Servicios Estatales de
Salud del pas. De esta manera el 12 de noviembre de 2002, el Ejecutivo envi a
la Cmara de Senadores la propuesta de modificacin a la Ley General de Salud
para la incorporacin del Seguro Popular. El 24 de abril de 2003 se aprob su
modificacin con el 92% de votos a favor, turnndose a la Cmara de Diputados
para el ejercicio correspondiente, aqu el debate fue mayor por el Partido de la
Revolucin Democrtica (PRD). Finalmente el 13 mayo de 2003 el presidente Vicente Fox firm el decreto para la expedicin de la reforma, mismo que se public
337
el 15 mayo del mismo ao y entr en vigencia hasta 2004. Con esto, se emitieron
una serie de reglamentos, reglas de operacin y lineamientos para la operatividad
del Seguro Popular de Salud. Fue necesario, adems, la firma de acuerdos de coordinacin entre la Secretara de Salud y cada uno de los gobiernos estatales, para su
implementacin en todo el pas.
El 15 de marzo de 2002 apareci publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el Acuerdo por el que la Secretara de Salud da a conocer las Reglas de operacin
e indicadores de gestin y evaluacin del Programa Salud para Todos1 (Seguro
Popular de Salud). Este documento define al SPS como un esquema de
aseguramiento pblico y voluntario que brinda proteccin financiera en materia
de salud a las familias que por su condicin laboral y socioeconmica no son
derechohabientes de las instituciones de seguridad social.
Para el ao 2003 se volvi a emitir el Acuerdo, realizndole adecuaciones de
acuerdo a las evaluaciones que se le estuvieron haciendo al Seguro Popular.
Este acuerdo trat sobre objetivos del acuerdo, lineamientos generales sobre la
poblacin objetivo, la cobertura, las caractersticas de los apoyos, los beneficiarios,
la definicin de las metas, la transparencia del manejo del programa, las instancias
normativas ejecutorias, la mecnica de operacin, las fuentes de financiamiento,
el seguimiento y evaluacin, los indicadores y present tres anexos: sobre el
catlogo de beneficios mdicos, sobre los medicamentos asociados al catlogo y
sobre definiciones de conceptos manejados en el documento.
En estos acuerdos la Secretara de Salud estableci el modelo nacional de operacin
del Seguro Popular al que se sujetaron los gobiernos de los estados; a travs de
la firma de Acuerdos de Colaboracin con la Secretara de Salud, se implement
durante la etapa piloto que termin en diciembre de 2003.
La Ley General de Salud (LGS) emitida en 1984 contiene las distintas partes del
Sistema Nacional de Salud y sus competencias. Una caracterstica fundamental
en esta estructura es la descentralizacin de las funciones, mismas que pasan a los
gobiernos estatales. Tambin estn indicados los principales programas o acciones
que se realizar en todo el pas considerando la nueva estructura.
Denominacin adoptada en el artculo 64 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin
2001, para identificar un programa de subsidio federal para brindar proteccin financiera en salud
a la poblacin no asegurada citado en el a cuerdo por el que la Secretara de Salud da a conocer las
Reglas de operacin e indicadores de gestin y evaluacin del Programa Salud para Todos (Seguro
Popular de Salud).
1
338

Este documento ha tenido modificaciones como la que se hizo el 15 de mayo

de 2003, donde se le adicion un captulo que permiti dar vida al Sistema de
Proteccin Social en Salud, llamndo en la etapa de prueba Seguro Popular de
Salud (SPS). Estas modificaciones entraron en vigencia a partir de enero de 2004.
Con la modificacin se incluy de manera forzada el Ttulo Tercero Bis De la
Proteccin Social en Salud. Aqu se precisa que:
la Proteccin Social en Salud es un mecanismo por el cual el Estado garantizar el
acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilizacin y
sin discriminacin a los servicios mdico-quirrgicos, farmacuticos y hospitalarios
que satisfagan de manera integral las necesidades de salud, mediante la combinacin
de intervenciones de promocin de la salud, prevencin, diagnstico, tratamiento
y de rehabilitacin, seleccionadas en forma prioritaria segn criterios de seguridad,
eficacia, costo, efectividad, adherencia a normas ticas profesionales y aceptabilidad
social. Como mnimo se debern contemplar los servicios de consulta externa en
el primer nivel de atencin, as como de consulta externa y hospitalizacin para
las especialidades bsicas de: medicina interna, ciruga general, gineco-obstetricia,
pediatra y geriatra, en el segundo nivel de atencin (SSA, 2004a).
Tambin define que el Sistema de Proteccin Social en Salud son las acciones que
proveen los Regmenes Estatales de Proteccin en Salud (REPSS), entendiendo a
stos como las acciones de proteccin social en salud de los Estados y el Distrito
Federal, que coordinar la Secretara de Salud (SSA, 2004b).
Los servicios de atencin mdica sern preferentemente a grupos vulnerables
(SSA, 2004c), siendo la unidad de proteccin el ncleo familiar (SSA, 2004d),
adems se establece que los servicios sern otorgados por los Servicios Estatales de
Salud y la Secretara de Salud har exclusivamente funciones de rectora.
Despus de la publicacin de la reforma a la Ley General de Salud, en abril de
2004, se public el 5 de abril de ese ao el Reglamento de la Ley General de Salud
en Materia de Proteccin Social en Salud (RLGSMPSS). En l, se lee que su objetivo
es regular el Sistema de Proteccin Social en Salud, este reglamento contribuye al
marco normativo de la implementacin del SPS en el territorio nacional y al igual
que la Ley General de Salud dan vida al Sistema de Proteccin Social en Salud.
Para que fuera ejecutado en cada uno de los servicios estatales durante la etapa
piloto, la Secretara de Salud firm acuerdos de coordinacin con los gobiernos
de los estados, mismos que tuvieron una duracin anual; pero los firmados en el
ao 2005 tuvieron una vigencia indefinida. En estos documentos se establecieron
339
las acciones operativas del programa y las competencias a que ambas partes se
comprometieron.
LAS POLTICAS DE SALUD EN EL ESTADO DE MXICO. BREVE RECORRIDO POR SUS HISTORIALES
Al igual que en todo el pas los antecedentes de las polticas y servicios de salud del
Estado de Mxico estn marcados al inicio del siglo XX. Los cambios estructurales
ms significativos que se realizaron para otorgar servicios de salud a la poblacin
se llevaron a cabo el 5 de febrero de 1917 con la promulgacin de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La organizacin de los servicios de
salud se remonta al ao de 1926 con la creacin de la Junta de Beneficencia
Pblica y la Delegacin de Sanidad Federal, y en 1932, con la creacin de la
Oficina de Servicios Coordinados de Salubridad. En 1938, ao en que se
constituy la Secretara de Asistencia Pblica a nivel nacional, en el territorio
mexiquense se estableci la Jefatura de los Servicios Estatales de Salubridad y
los niveles jurisdiccional y local, entrando en funcin los servicios coordinados
de salud pblica del Estado de Mxico para coordinar los servicios entre los
niveles. Ya creada en 1943 la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica a nivel
nacional, el Sistema de Salud de la entidad adquiri las mismas caractersticas del
sistema federal.
En el periodo de 1959 a 1964, para implementar el control de las unidades aplicativas y el cumplimiento de los programas de salud, los servicios coordinados
de salud pblica del Estado de Mxico crearon organismos tcnico administrativos denominados Distritos Sanitarios, de los que dependan las Jurisdicciones, que desaparecieron aos despus (ISEM, 2006); adems, se fortalecieron las
estructuras administrativas mantenindose un proceso de modificacin en los
servicios coordinados de salud pblica del Estado de Mxico (ISEM, 2005b). En
1984 con motivo del inicio del proceso de descentralizacin de los servicios a
los gobiernos estatales, se firm el Convenio nico de Desarrollo por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal de Mxico en donde se establecieron las
acciones que resultaran necesarias para llevar a cabo la integracin programtica de salud en el estado, as como para reforzar la coordinacin en el ejercicio
concurrente de sus atribuciones en materia de salubridad general; los servicios
que prestaban la SSA, IMSS-COPLAMAR y los servicios estatales (ISEM, 2005a)
quedaron a cargo del ejecutivo estatal. Se determin que la SSA realizara funciones de programacin, presupuesto, fijacin de normas tcnicas, supervisin
y evaluacin general de los servicios, surgi el Consejo Interno de Administra-
340

cin, y una serie de unidades administrativas que permitieron ir consolidando

el Servicio Estatal de Salud (ISEM, 2005b).
En 1987 se fortaleci la estructura de los servicios estatales con la publicacin de
la Ley de Salud del Estado de Mxico, se cre el Instituto de Salud del Estado
Mxico (ISEM), la descentralizacin de los servicios IMSS-COPLAMAR, la desconcentracin de los programas verticales y la construccin de hospitales generales.
Inicialmente estuvo integrado por un Consejo Interno, la Direccin General, las
Direcciones de Servicios de Salud de Planeacin y de Administracin, la Direccin de Regulacin Sanitaria, cuatro coordinaciones regionales, 19 jurisdicciones
sanitarias y 166 coordinadores municipales de Salud. Las Jurisdicciones Sanitarias
desde entonces son organismos con capacidad para programar, dirigir y evaluar
los programas de atencin mdica; as como coordinar las acciones de salud pblica y asistencia social (ISEM, 2005a). En 1998, se agregaron, como rganos desconcentrados, el Centro Estatal de la Transfusin Sangunea y el Consejo Estatal
para la Prevencin y Control del Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida, y
para 1993, por el desarrollo de las Jurisdicciones, desaparecen las Coordinaciones
Regionales que funcionaban como enlaces entre los niveles central y jurisdiccional (ISEM, 2005a). El proceso de descentralizacin de los servicios del gobierno
federal hacia el gobierno de los estados iniciada en 1986, continu hasta 1996
a travs de la firma de un convenio, con esta firma, se suscitaron cambios importantes estructurales en las instituciones de los servicios estatales. Se firm un
convenio entre la Federacin y el Estado para poner en marcha el programa de
educacin, salud y alimentacin (PROGRESA) focalizndose operativamente en
la Unidad del Programa de Ampliacin de Cobertura y se forma la Unidad del
Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC). El Instituto de Salud del Estado de
Mxico continu reestructurandose, y creando nuevas unidades administrativas
de apoyo, as como el Departamento de Ingeniera Biomdica y sus instalaciones
(ISEM, 2005a).
Al igual que a nivel nacional, en el Estado de Mxico existe la propuesta de
trabajo del ejecutivo en el rea de salud, llamado Programa Estatal de Salud (PES).
Este programa, presentado al inicio de cada sexenio, contiene los programas
que se implementarn en todo el territorio estatal, as como la concurrencia
de las competencias de las diferentes instancias del sector salud estatal para su
cumplimiento. Es emitido por la Secretara de Salud del Estado y su contenido
inicia identificando las necesidades de salud de la poblacin, en su programacin
debe existir una concordancia con el Programa Sectorial Seguridad Social del
Estado de Mxico y con la Ley General de Salud vigente (Portillo, 2007).
341
El objetivo general que plantea el Programa Estatal de Salud 19992005 es

otorgar servicios de salud a toda la poblacin con equidad, calidad y eficiencia;
estableciendo polticas como cobertura universal de los servicios de salud,
participacin de la comunidad en el desarrollo de los programas de salud, fomento
en la poblacin de la cultura en salud, fortalecimiento del Sistema Estatal de
Salud. Todo esto, a travs de estrategias como la promocin de la participacin
armnica y sistemtica de los sectores pblico, social y privado en la promocin,
prevencin y acciones que conlleven a elevar la calidad de vida, tal como el nivel
de salud, con la concertacin de convenios y otras formas de compromiso para
mejorar el nivel de salud de la poblacin abierta, privilegiando la prevencin
sobre la curacin, orientando los esfuerzos hacia la ejecucin de acciones que
impacten los ndices de morbimortalidad.
La caracterstica de los programas son acciones preventivas y de diagnstico
temprano, por ejemplo las desarrolladas en programas como el de Salud
Reproductiva y el de diabetes mellitus, que tienen como objetivo elevar en la
poblacin el conocimiento de la planificacin familiar y la deteccin de manera
sistemtica y oportuna de diabetes mellitus en la poblacin mayor a 25 aos.
Por su propio desarrollo histrico el Estado de Mxico no tiene coincidencia con
el periodo del Ejecutivo nacional. Considerando que la implementacin en la
entidad del SPS estuvo bajo dos diferentes programas estatales consecutivos, se
revis tambin el Programa Estatal de Salud 20052011. Este programa identifica
entre los principales problemas, la morbimortalidad neonatal, la muerte materna
y la diabetes mellitus, entre otras.
A diferencia del PES anterior, este s considera que no todas las familias del
Estado tienen proteccin financiera en salud y plantea que el total de la
poblacin en la entidad, cuente con algn tipo de seguridad social, en materia
de salud, sin importar su condicin laboral o socioeconmica. Esta diferencia
se consider como fundamental y fue la que motiv a incorporar tambin a
este programa.
Para atender las necesidades de salud mexiquense se han planteado como objetivos
estratgicos para contribuir a mejorar las condiciones de salud de los mexiquenses;
abatir las desigualdades en salud, garantizar un trato adecuado en los servicios
pblicos y privados de salud, asegurar la justicia en el financiamiento en materia
de salud, y fortalecer el Sistema Estatal de Salud, en particular sus instituciones
pblicas; mediante 10 estrategias: vincular a la salud con el desarrollo econmico
342

y social, reducir los rezagos en salud que afectan a los pobres, enfrentar los
problemas emergentes, impulsar la calidad de los servicios de salud, brindar
proteccin financiera en materia de salud a toda la poblacin, contribuir en el
federalismo cooperativo en materia de salud, fortalecer la rectora de la Secretara
de Salud del Estado de Mxico, promover el modelo Integrado de Atencin a la
Salud, promover la participacin ciudadana y la libertad de eleccin en el primer
nivel de atencin, fomentar la inversin en recursos humanos y organizacin, y la
investigacin e infraestructura en salud para la entidad. Cada estrategia se plante
con varias lneas de accin prioritarias y objetivos.
En relacin a la proteccin financiera se platea que el Estado de Mxico participar
concurrentemente con la Secretara de Salud federal, tanto en la consolidacin del
Seguro Popular como en los estudios que lleven a que este rgimen avance en su
operacin en la entidad. Se ha proyectado afiliar a la poblacin abierta partiendo
de 2,549,550 en el ao 2006 y llegar a 7.8 millones en el ao 2010 y reducir en
75% los gastos catastrficos.
Para cumplir las metas se habr de inducir a la poblacin ms desprotegida a
invertir anticipadamente en servicios de salud (Seguro Popular de Salud); por lo
que el Sistema de Proteccin Social en Salud o Seguro Popular de Salud tambin
se difundir entre la poblacin del sector informal (desempleados, autoempleados,
jornaleros, etc.), en lo referente a su operatividad se vincularn los recursos con la
demanda y no con la oferta de servicios, apostndole a la portabilidad de beneficios
y derechos. Tambin se plantea incrementar el nmero de intervenciones de
alto impacto al Paquete Bsico de Servicios de Salud; acreditar las unidades
prestadoras de servicio; redisear y sistematizar los mecanismos de referencia y
contrarreferencia.
En la Gaceta del Gobierno del 13 de diciembre de 2001 se public el decreto
nmero 41 en donde se emite el Cdigo Administrativo del Estado de Mxico
(CAEM). Este documento tiene como objetivo regular sobre la Salud, la Educacin,
el Ordenamiento territorial, la Proteccin civil, la Infraestructura vial y transporte,
el trnsito y estacionamientos, el Fomento y desarrollo agropecuario, acucola y
forestal, el Fomento econmico, la Proteccin e integracin al desarrollo de las
personas con capacidades diferentes y la obra pblica; todo esto a fin de promover
el desarrollo social y econmico en el Estado de Mxico. Es decir, el gobierno
estatal deber establecer y velar por polticas sociales que contribuyan a que
las familias mexiquenses tengan lo necesario para que disfrute de una vida con
calidad; de esta manera se reconoce que el gobierno del Estado de Mxico est
343
obligado a prestar los servicios de salud en el marco del federalismo y concurrencia

establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
General de Salud (GEM, 2001).
Con este Cdigo se deroga la Ley de Salud que estaba vigente, retomndose
la institucionalidad del Instituto de Salud del Estado de Mxico (ISEM). El
documento establece que la Secretara de Salud del Estado de Mxico (SSEM) tiene
a su cargo la regulacin de los servicios de salud y el Instituto de Salud del Estado
de Mxico estar encargado de la operacin de los mismos, as como de ejercer
el control sanitario, competencia del Estado en materia de salubridad general.
Se expresa que el objetivo del libro Segundo denominado De la Salud tiene
como finalidad garantizar y proteger el derecho a la salud de la poblacin (GEM,
2001) y la Secretara de Salud del Estado de Mxico ejercer las atribuciones que
en materia de salud le correspondan al titular del Ejecutivo Estatal.
La Secretara de Salud cuenta con el Consejo de Salud, instancia permanente de
coordinacin, consulta y apoyo para la planeacin, programacin y evaluacin
de los servicios de salud (GEM, 2001). Tiene entre sus funciones promover el
proceso de descentralizacin de los servicios de salud para poblacin abierta, a los
municipios. As como llevar el seguimiento de las acciones derivadas del programa
de descentralizacin (GEM, 2001).
El Cdigo describe que el Sistema Estatal de Salud est constituido por las
dependencias y organismos auxiliares de la administracin pblica estatal,
y las personas fsicas y morales de los sectores social y privado que prestan
servicios de salud en la entidad (GEM, 2001). Este sistema tiene por objetivos
proporcionar servicios de salud a toda la poblacin del Estado y mejorar la
calidad de los mismos, atendiendo a los requerimientos sanitarios prioritarios
y a los factores que condicionen y causen daos a la salud, con especial inters
en las acciones preventivas (GEM, 2001). En el Cdigo, el gobierno del estado
asume la responsabilidad de otorgar los servicios de salud, como parte de la
descentralizacin de los servicios y asigna al Consejo de Salud dar seguimiento al
proceso de descentralizacin.
En el Reglamento de Salud del Estado de Mxico, publicado en 2002, se
presentan varios considerandos, entre ellos que el artculo 4 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la proteccin
de la salud como una garanta social y prev la concurrencia de la Federacin
y de las entidades federativas en materia de salubridad general. Establece que
344

el Sistema Estatal de Salud est constituido por las dependencias y organismos

auxiliares de la administracin pblica estatal, y las personas fsicas y morales
de los sectores social y privado que presten servicios de salud en la entidad, as
como por los mecanismos de coordinacin de acciones; adems el Sistema Estatal
de Salud tiene entre otros objetivos, proporcionar servicios de salud a toda la
poblacin del Estado y mejorar su calidad, atendiendo a los requerimientos
sanitarios prioritarios y a los factores que condicionan y causan daos a la salud,
con especial inters en las acciones preventivas, promoviendo la colaboracin de
las instituciones de los sectores pblico, social y privado.
Adems, el reglamento habla sobre el objeto y finalidad del mismo, del Consejo
de Salud del Estado de Mxico, del Sistema de Salud de Salud, de la prestacin
de Servicios de Salud, de estructuras y programas, de procedimientos en la prestacin de diversos servicios del Instituto de Salud del Estado de Mxico e Institutos
especializados.
Establece que el Sistema Estatal de Salud definir los mecanismos de coordinacin
y colaboracin en materia de planeacin de los servicios de salud; que la Secretara
y el Instituto de Salud promovern la participacin de los prestadores de servicios
de salud de los sectores pblico, social y privado en el Sistema Estatal de Salud,
fomentando la coordinacin con los proveedores de insumos para la salud, a fin
de racionalizar y procurar la disponibilidad de stos y que la Secretara elaborar
el Programa Estatal de Salud, tomando en cuenta las prioridades y los servicios de
los Sistemas Nacional y Estatal de Salud (GEM, 2001a).
El Reglamento Interior de la Secretara de Salud (2005) regula en lo general la
organizacin y el funcionamiento de la Secretara de Salud del Estado de Mxico;
Institucin que tiene a su cargo el despacho de los asuntos que le encomiendan
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, el Cdigo
Administrativo del Estado de Mxico y otras leyes, as como decretos, reglamentos,
acuerdos y rdenes que expida el Gobernador del Estado de Mxico, considerando
el otorgamiento de los servicios bsicos para garantizar el derecho a la proteccin
de la salud. En el documento se establece la competencia y organizacin de
la Secretara de Salud, las atribuciones del Secretario, la desconcentracin
administrativa y la suplencia del secretario (GEM, 2005).
345
LA NORMATIVIDAD DEL SEGURO POPULAR DE SALUD APLICADA EN

EL ESTADO DE MXICO
A nivel federal el Seguro Popular de Salud depende del Consejo Nacional de

Proteccin Social en Salud y de la Comisin Nacional de Proteccin Social en
Salud. El Consejo opina sobre el financiamiento, proponiendo medidas para
mejorar el desempeo (CNSS, 2005), por su parte, la Comisin es un rgano
desconcentrado de la Secretara de Salud que coordina, supervisa y monitorea
la operacin del Seguro Popular y tiene vnculos con los coordinadores estatales
para su operacin y a travs de ella, se promueve la firma de convenios con los
gobiernos de los estados (SSA, 2004h). De esta manera, para que se implementara
el Seguro Popular de Salud travs de los Servicios Estatales de Salud en el Estado
de Mxico, fue necesario que se firmaran Acuerdos entre el gobierno federal y
el estatal.
El primer Acuerdo de Coordinacin se firm el 20 de diciembre de 2002, segn
el texto, su vigencia inici el mismo da y su publicacin en los medios oficiales
se dio hasta el 30 de mayo de 2003, por lo que tuvo una duracin de un ao.
En su contenido se establecieron los compromisos de ambas partes para llevar a
cabo su ejecucin, entre ellos estn las metas de afiliacin. El siguiente Acuerdo
se firm ya en la etapa formal y fue el 20 de enero de 2004; su vigencia comenz
el da siguiente pero su publicacin en las gacetas oficiales se dio hasta el 11 de
agosto de 2005; en este documento se expres que la vigencia es indefinida. Su
objetivo fue establecer las bases, compromisos y responsabilidades de las partes
para la ejecucin ahora ya del Sistema de Proteccin Social en Salud en la entidad,
la creacin de la unidad administrativa estatal responsable del nuevo programa y
los procedimientos de coordinacin con la federacin.
El segundo Acuerdo de Coordinacin se firm el 20 de enero de 2004 y se
public en los rganos oficiales hasta el 11 de agosto de 2005, en la parte final
del documento se establece que la vigencia es indefinida. En este documento
se establecieron las bases, compromisos y responsabilidades de las partes para
la ejecucin del Seguro Popular en los trminos de la Ley General de Salud, su
Reglamento en materia de Proteccin Social en Salud, y dems disposiciones
aplicables. Tambin se establecieron las obligaciones de ambas partes, las
condiciones sobre la incorporacin de beneficiarios al sistema, la prestacin de los
servicios, los recursos financieros, las medidas de colaboracin e integracin, la
informacin, evaluacin y rendicin de cuentas. En el documento, la Secretara
de Salud se comprometi a establecer, desarrollar, coordinar y supervisar
346

las bases para la regulacin del programa, aplicando en su caso las medidas
necesarias correctivas, asesorando al Estado de Mxico en el cumplimiento de
los lineamientos que emitiera para la integracin y administracin del padrn
de beneficiarios; difundiendo y orientando en la aplicacin del instrumento para
evaluar la capacidad de pago de las familias beneficiarias. A la Secretara de Salud
federal le correspondi realizar la transferencia de los recursos que corresponden
a la Federacin, coadyuvar en la consolidacin del Seguro Popular en el estado y
realizar las acciones necesarias para evaluar la capacidad, seguridad y calidad de
servicios a travs de la acreditacin.
Segn el Acuerdo, el Estado de Mxico se comprometi a realizar las acciones
jurdicas que fueran necesarias para constituir el Rgimen Estatal del SPS; a
llevar a cabo las acciones de identificacin de grupos de familias a beneficiar, de
promocin, difusin e incorporacin de las familias. Administrar el padrn de
beneficiarios, prestar los servicios de salud disponiendo de los recursos humanos y
del suministro de insumos y medicamentos para su oferta oportuna y de calidad.
Para favorecer la afiliacin deba apoyar a los solicitantes en la obtencin de actas
de nacimiento y Clave nica de Registro de Poblacin, realizar la evaluacin de
la capacidad econmica de las familias, para establecer el nivel de cuota familiar
que les corresponda, e identificar a aquellas familias sujetas al esquema no
contributivo. Remitir a la SSA en los primeros cuarenta y cinco das naturales
de cada trimestre calendario, enviar la informacin de las familias incorporadas
y el informe que inclua la cantidad de familias afiliadas y su vigencia, as como
el monto aportado por concepto de cuotas familiares. Tambin deba aplicar
los recursos destinados a infraestructura, con base en el Plan Maestro; as como
verificar las quejas que presentaran los usuarios del SPS, dando continuidad a la
atencin mdica de las familias no incorporadas.
En el Acuerdo vigente hasta la fecha, las partes convienen en que la Secretara de
Salud suspender la transferencia de los recursos financieros cuando el gobierno
del Estado les d un uso distinto o cuando no realice la aportacin solidaria
estatal; cuando no enve la informacin que le sea requerida sobre el ejercicio
de los recursos del SPSS o por cualquier otro incumplimiento a las obligaciones
pactadas en el Acuerdo (SSA, 2005).
Cuando el SPS entra en funciones, la Secretara de Salud federal se compromete
a garantizar la coherencia y coordinacin en la aplicacin del Seguro y los otros
programas que se estn implementando; al mismo tiempo debe coordinar a las
otras instituciones del Sector Salud que participen. Las funciones de la Secretara
347
de Salud son disear, coordinar y evaluar la operatividad del Seguro Popular; a los
Servicios Estatales de Salud les corresponde el otorgamiento de los servicios que
contempla el Seguro, aportando para ello los recursos humanos, materiales y la
infraestructura necesaria (SSA, 2004e) y el otorgamiento de los servicios de salud
es responsabilidad de los Servicios de Salud Estatales.
Al Seguro Popular se le han planteado indicadores de seguimiento de operacin
como: el porcentaje de familias afiliadas, la tasa de reafiliacin, el monto promedio
de cuotas captadas por familia afiliada, el promedio de consulta por familia
afiliada, el promedio de egresos hospitalarios por familia afiliada, el promedio
de das estancia por egreso hospitalario, y el porcentaje de familias afiliadas
encabezadas por mujer (SSA, 2003). Se deben llevar a cabo los procedimientos de
evaluacin necesarios para la adecuada prestacin de los servicios (SSA, 2004f ),
en los cuales se cumple la normatividad y la participacin de los distintos rdenes
de gobierno (SSA, 2004g).
LOS CAMBIOS QUE GENER EN LOS SERVICIOS DE SALUD ESTATALES
LA IMPLEMENTACIN DEL SEGURO POPULAR
Operativamente hablando, Seguro Popular de Salud es el nombre que recibi

la fase de prueba o piloto del Sistema de Proteccin Social en Salud. Esta etapa
estuvo comprendida desde diciembre de 2001 cuando se dio la notificacin
pblica aunque arranc en febrero de 2002, hasta diciembre de 2003. Con el
inicio de la vigencia del marco normativo en enero de 2004 cambi a su nombre
oficial; sin embargo de manera habitual se le sigui nombrando Seguro Popular.
La fase piloto inici en el pas en febrero de 2002 en cinco estados de la Repblica:
Aguascalientes, Campeche, Colima, Jalisco y Tabasco; con una afiliacin de 21,
000 familias. En 2002 se incorporaron varios estados ms, entre ellos el Estado de
Mxico. A finales de ese ao se tenan afiliadas a 295,000 familias y para finales
de 2003 cont con 625,000 familias de 24 estados de la federacin (Ortiz, 2006).
En esta etapa piloto las acciones que se brindaron a la poblacin que contrat
el Seguro Popular fueron las enlistadas en el Catlogo de Beneficios Mdicos
(CABEME) formado por 78 intervenciones.
El programa se estuvo evaluando durante este periodo, con la participacin de los
usuarios y proveedores, a quienes se les aplicaron encuestas, se realizaron estudios,
las evidencias recogidas constituyeron elementos para la adecuacin del Seguro
Popular de Salud (Ortiz, 2006). Ejemplo de estos ejercicios, fue el Foro Nacional
Liderazgo en Salud realizado en el ao 2003 en donde en presencia de secretarios
348

de salud estatales y representantes de la OPS se analizaron los retos que enfrentaba

el SPS, y los productos obtenidos. Los propios secretarios de salud estatales hicieron
crticas sobre el desabasto de los medicamento, la falta de materiales de curacin,
el equipo, la infraestructura, la falta de recursos suficientes provenientes del Ramo
33 para invertir en salud, su incapacidad financiera y la presin ejercida para
enfrentar el reto de otorgar los servicios con calidad, resultado de la certificacin
que tuvieron que enfrentar (La Jornada, 21 mayo 2003). La informacin recabada
sirvi para hacerle los ajustes al programa, estos ajustes fueron permeados a las
comisiones dentro del Consejo Nacional de Salud para su proceso de autorizacin
por parte del rgano colegiado.
La aplicacin de la reforma a las polticas de salud en el Estado de Mxico iniciada
pocos aos antes, continu con cambios en la organizacin de los Servicios de
Salud Estatales. En el ao 2000 surgi la Secretara de Salud del Estado de Mxico
considerando la misma organizacin operativa ya existente (GEM, 4 marzo 2000),
emitindose adems el Reglamento Interior de la Secretara de Salud del Estado.
En l se estableci que el Instituto de Salud del Estado de Mxico sera un rgano
auxiliar de la Secretara para el cumplimiento de sus metas.
Desde entonces, la Secretara de Salud del Estado a semejanza de la Secretara de
Salud de la Federacin, es la dependencia encargada de conducir la poltica estatal
en materia de salud y garantizar los servicios que brindan las instituciones que
integran el Sistema Estatal de Salud.
Como funciones tiene: a) planear, organizar, dirigir, coordinar y evaluar el Sistema
Estatal de Salud; b) coordinar la prestacin de servicios de atencin mdica, salud
pblica y regulacin sanitaria en el estado, conviniendo con cualquier otro sector
que promueva acciones en estas materias; c) planear, operar, controlar y evaluar el
Sistema Estatal de Donacin de rganos Humanos para Trasplante; d) planear,
operar, controlar y evaluar el Sistema de Informacin de Salud del Estado de
Mxico; e) impulsar la descentralizacin y desconcentracin de los servicios de
salud a los municipios, mediante convenios; f ) proponer al Ejecutivo estatal,
para su aprobacin, acuerdos de coordinacin con las instituciones del sector
salud, tendientes a promover y apoyar los programas de medicina preventiva;
g) proponer e implementar la infraestructura sanitaria necesaria que procure
niveles de sanidad mnimos entre la poblacin; h) dictar las medidas de seguridad
sanitaria que sean necesarias para proteger la salud de la poblacin y coordinar
la realizacin de campaas para prevenir y atacar las epidemias y enfermedades
que por su naturaleza requieran de atencin y cuidados especiales; i) realizar,
349
en coordinacin con otras instancias pblicas, sociales y privadas, campaas de

concientizacin, educacin, capacitacin sanitaria y salud, que contribuyan a
mejorar las condiciones de vida de la poblacin del estado; y j) desarrollar acciones
encaminadas a erradicar las enfermedades transmisibles, as como los factores que
afecten la salud (SSA, 2004d) o propicien el alcoholismo, las toxicomanas y otros
vicios sociales (GEM, 2002).
Diagrama 1. Estructura del Sistema Estatal de Salud
Fuente: elaboracin propia con base en la pgina oficial de la Secretara de Salud del Estado de Mxico.
La Secretara de Salud pertenece al Sistema Estatal de Salud (diagrama 1),

est integrada por la oficina del titular de la dependencia, el Consejo de Salud
del Estado de Mxico, la unidad de Estudios y Proyectos Especiales y la de
Seguimiento y Evaluacin.
350

Cuenta con dos rganos desconcentrado, el Centro Estatal de Trasplantes y el

Instituto mexiquense contra las adicciones y con dos rganos descentralizados
el Instituto de Salud del Estado de Mxico, el Instituto Materno Infantil del
Estado de Mxico y la Comisin de Conciliacin y Arbitraje Mdico del Estado
de Mxico (diagrama 2).
Dentro de esta estructura, el ISEM es la parte operativa del Sector Salud estatal,
brindando los servicios mdicos a la poblacin mexiquense a travs de la
infraestructura de primer y segundo nivel de atencin. Es un rgano auxiliar de
la Secretara de Salud para el cumplimiento de sus metas (SSEM, 2002a). Est
dividido en 19 Jurisdicciones Sanitarias distribuidas estratgicamente en todo el
territorio mexiquense.
Diagrama 2. Secretara de Salud del Estado de Mxico
Fuente: pgina oficial de la Secretara de Salud del Estado de Mxico.
351
Con el argumento de fortalecer funcionalmente al Instituto de Salud del Estado

de Mxico (ISEM), en el ao de 2004 se le hicieron una serie de modificaciones
estructurales. En la sesin del Consejo Interno del propio ISEM (15 de marzo
de 2005) se aprob como parte del Instituto, la creacin de la Unidad Estatal
de Proteccin Social en Salud (diagramas 3 y 4), esta adecuacin se deriv del
Acuerdo ISE/134/007, lo que permiti iniciar la institucionalizacin de la Unidad del Seguro Popular de Salud y con ello el Rgimen Estatal de Proteccin Social en Salud. Sus funciones se reorientaron a la administracin de los recursos,
compra de servicios a los prestadores, tutela de derechos y rendicin de cuentas
(ISEM, 2005).
Diagrama 3. Instituto de Salud del Estado de Mxico
Fuente: Secretara de Salud del Estado de Mxico.
352

La prestacin de los servicios de salud mediante el Seguro Popular inici de

manera muy intempestiva, no existi un trabajo de planeacin, solamente
se notificaron las metas de afiliacin al Gobierno del Estado, la recaudacin
que se tena que obtener y se determinaron los municipios donde iniciara el
programa (Portillo, 2007).
Diagrama 4. Unidad Estatal de Proteccin Social en Salud
Fuente: elaboracin propia con base en la Secretara de Salud del Estado de Mxico.
Para apoyar en la parte administrativa del programa se seleccion personal con

cargo de responsabilidad de algunas jurisdicciones mdicas a quienes se les pidi
que se sumaran al programa, a otros se les transfiri a la Ciudad de Toluca, prometindoles incremento salarial, sin que eso llegara a suceder (Hernndez, 2007).
De manera inicial se program afiliar a 20,000 familias pertenecientes a los tres
primeros deciles de los municipios de Chalco, Valle de Chalco, Chimalhuacn,
Nezahualcyotl, Valle de Bravo y zona mazahua (FUNSALUD, 2004); pero para
el primer trimestre del ao 2003 slo haba 2,000 afiliadas llegando solamente
353
a 8,000 en el mes de septiembre (SSA, 2007). Si las metas de afiliacin no se

cumplieron fue porque el programa no cont con los suficientes recursos
econmicos ni humanos (Guevara, 2007), esta situacin llev a la firma de un
convenio con el gobierno estatal para subsanar la deficiencia y l pag la afiliacin
de familias en las zonas rurales (FUNSALUD, 2004), obligando al personal de
campo a cumplir con las metas diarias de afiliacin (Pulido, 2007).
La normatividad para la afiliacin emitida a nivel nacional se aplic casi sin
ninguna adecuacin. El nico ajuste fue que en cada uno de los CSU del municipio
de Valle de Chalco existi un mdulo de Afiliacin y Orientacin en vez de uno
en el Hospital Ancla (Portillo, 2007; Guevara, 2007).
La estrategia planteada para la afiliacin en las micro regiones determinadas, dio
inicio con la difusin previa del programa. Esta actividad se realiz con el personal
de campo de los Centros Urbanos (SSEM) (Hernndez, 2007). Como primer
contacto con la poblacin, el programa se apoy en ellos, quienes primero se
presentaron en la comunidad avisando que pasara personal a contratar usuarios
a un programa novedoso (Guevara, 2007). Posteriormente pas el personal de
la SSA repartiendo carteles y trpticos sobre el programa y utilizando el perifoneo.
Se tuvo un acercamiento ms personal en plticas con grupos donde se inform
sobre el programa, los objetivo y las ventajas programadas (FUNSALUD, 2004).
En el trabajo de difusin y contratacin se insiste en que es un medio de proteccin
financiera til para evitar gastos o dejar de atenderse por falta de recurso y se
presentan las enfermedades que se encuentran en el (CABEME) especificndoles
que teniendo el Seguro Popular no tendrn que pagar, adems se les explic la
Carta de derechos (Ortiz, 2006).
Las mayores dificultades se encontraron en la zona mazahua atribuidas a factores
sociales como la influencia de los lderes, la desconfianza, el idioma, la falta de
comprensin por la edad de las personas y la falta de cultura de prepago. Por otra
parte la gente poda estar convencida de las ventajas del SPS, sin embargo uno de
los problemas que exista en todo el estado fue la dificultad para pagar la cuota.
Mucha gente viva en pobreza extrema y no contaba con dinero para pagar an la
cuota ms baja ($ 65.00 al semestre) (FUNSALUD, 2004).
En esta etapa, la Secretara de Salud de la federacin tuvo la responsabilidad de
la afiliacin de las familias, mientras que los servicios mdicos fueron ofrecidos
por los Servicios Estatales. No todo lo que se ofreci se otorg, porque en los
354

Centros de Salud haba diferentes necesidades, en realidad se ofreci lo que se

tuvo (Portillo, 2007; Hernndez, 2007).
El programa tuvo una combinacin de recursos financieros. La SSA contrat
a personas con nivel licenciatura y les capacit como promotores (FUNSALUD,
2004; Portillo, 2007; Guevara, 2007).
En los Centros de Salud donde se dieron los servicios, existieron dos
modalidades de control en las farmacias sobre medicamentos. En un modelo,
se dividieron los medicamentos: unos para la poblacin abierta y otros para los
usuarios del SPS. En el otro modelo, no existi una divisin fsica pero se llev
el control a travs de registro. Segn el encargado de la farmacia la poblacin
afiliada tiene privilegios al solicitar el medicamento, ya que la dotacin asignada
inicialmente a la poblacin es otorgada a los usuarios del programa, lo que no
sucede de forma inversa. En los hospitales no haba medicamento dispuesto,
solamente el necesario para las intervenciones quirrgicas (Guevara, 2007). La
gente afiliada deba buscar el medicamento en su Centro de Salud, el cual no
siempre puede surtirlo. Sobre los servicios se pretenda que el trato fuera igual
para toda la poblacin abierta o asegurada. En cuanto a la referencia y contra
referencia no haba informacin en los hospitales y se les neg el servicio a los
usuarios (FUNSALUD, 2004; Portillo, 2007).
Sobre el surtimiento de medicamentos se tena un sistema de compra y
distribucin de medicamentos especial para el SPS que operaba junto con
Oportunidades. El programa tena sus propios almacenes, vehculos, sistemas de
control de almacenes y de auditora, prcticamente independientes al Instituto
Estatal de Salud ya que funcion como programa desconcentrado no como
programa descentralizado (Portillo, 2007).
COMENTARIOS FINALES
En el Estado de Mxico son dos los documentos emitidos que reconocen el

derecho a la salud establecido en el artculo 4 Constitucional: el Cdigo
Administrativo y el Reglamento de Salud (pg. 149). Ambos documentos
consienten y contribuyen en lo establecido en la Ley General de Salud sobre la
concurrencia de la federacin y la descentralizacin a las entidades federativas
en la prestacin de los servicios de salud. Para este seguimiento a las acciones
del proceso de descentralizacin se cuenta con el Consejo de Salud. Tambin
en estos documentos se reconoce que el gobierno del Estado de Mxico est
355
obligado a prestar los servicios de salud a travs del Sistema Estatal de Salud,
estructurado por todas las dependencias pblicas y privadas que presten servicios
en la entidad; considerando para esto, los requerimientos sanitarios prioritarios
y los factores que condicionan y causan daos a la salud.
A semejanza de la Secretara de Salud Federal, se establece que la Secretara de
Salud del Estado de Mxico (SSEM) tiene a su cargo la regulacin de los servicios,
pero ser el Instituto de Salud del Estado de Mxico (ISEM) el encargado de
otorgarlos garantizando el derecho a la proteccin en salud.
De manera complementaria el documento que dirige las acciones de salud del
gobierno, sexenio a sexenio al igual que a nivel nacional es el Programa Estatal de
Salud. El programa del periodo 19992005 plante otorgar servicios de salud a
toda la poblacin con equidad, calidad y eficiencia; estableciendo polticas como
cobertura universal de los servicios de salud, participacin de la comunidad en
el desarrollo de los programas de salud, fomento en la poblacin de la cultura en
salud, fortalecimiento del Sistema Estatal de Salud y realizar acciones preventivas
y de diagnstico temprano.
Con el cambio de administracin, el programa del gobierno estatal 20052011
a diferencia del anterior s considera el que an no todas las familias del Estado
tienen proteccin financiera en salud. Este programa ya se propone que el
total de la poblacin en la entidad cuente con algn tipo de seguridad social
en materia de salud, sin importar su condicin laboral o socioeconmica,
planteando que el Estado de Mxico participar concurrentemente con la
Secretara de Salud Federal, tanto en la consolidacin del Seguro Popular como
en los estudios que lleven a que este rgimen al avance en su operacin en la
entidad, para garantizar en los prximos aos proteccin financiera y acceso a
servicios integrales y de calidad.
Es de notarse que la identificacin del que no todas las familias tienen proteccin
financiera en salud, es retomada del Programa Nacional de Salud del periodo
presidencial de Vicente Fox y no de las tendencias que vena desarrollando el
Estado de Mxico.
Esta va de asimilacin del Seguro Popular en las polticas de salud del Estado
de Mxico se logr primero en la etapa piloto de SPS a travs de la firma del
acuerdo de colaboracin y despus en la etapa formal, cuando entr en vigencia
la Ley General de Salud en enero de 2004 y al considerar el contenido de los
356

documentos normativos estatales del rea de salud, los cuales declaran un apego
al cumplimiento de la Ley General de Salud.
Los servicios se han programado para garantizar por el gobierno estatal, con base
en la legislacin estatal recientemente emitida como el Cdigo Administrativo, el
Reglamento de Salud, el Reglamento Interno de la Secretara de Salud y el Programa
Estatal de Salud 20052011. En este ltimo documento el gobierno estatal se
plantea participar concurrentemente con la Secretara de Salud federal, tanto en
la consolidacin del Seguro Popular como en los estudios que lleven a que este
rgimen se consolide para garantizar en los prximos aos proteccin financiera
y acceso a servicios integrales y de calidad en salud; pero ya introduciendo una
nueva modalidad en el otorgamiento de los servicios, porque se pretende inducir
a la poblacin ms desprotegida a invertir anticipadamente en servicios de salud,
en un seguro de salud popular universal y equitativo y que, garantice calidad en
los servicios cubiertos mientras que la Ley General de Salud dice que se dar
exencin del pago por el contrato del SPS a la poblacin que pertenezca a los dos
deciles ms bajos de ingresos.
Otro planteamiento que retoma el PES de lo nacional, es la asignacin de los recursos
financieros con la demanda y no con la oferta de servicios. El planteamiento ahora
es estratgico, en la postura que toma como suya la misma Secretara de Salud
del Estado de Mxico, porque est obligando y condicionando a los servicios de
salud locales que forman parte de la propia estructura de los Servicios Estatales de
Salud (ISEM) a invertir en ellos, solamente si tienen poblacin afiliada al Seguro
Popular, de lo contrario no recibirn recursos. Adems si se tiene planeado que
toda la poblacin que no cuenta con seguridad social en el territorio mexiquense
y que es la poblacin que se ha venido atendiendo a travs del Programa Estatal de
Salud, entonces por la nueva poltica estatal en salud, toda esta poblacin tendr
ahora que a realizar pagos anticipados aunque sea poblacin desprotegida.
La revisin de los documentos estatales, permite ver que a pesar que su fecha de
emisin est dentro del periodo de implementacin del SPS en la entidad, no
aparece en ninguno de ellos y de manera sorpresiva surge en el Programa Estatal
de Salud 20052011 plasmando las nuevas estrategias propuestas por la poltica
neoliberal del grupo liderado por Sobern.
En cuanto a la estructura de salud, desde la etapa piloto del Seguro Popular,
los servicios de salud fueron proporcionados a los contratantes por la propia estructura de salud estatal. Con la entrada en vigor de la Ley General de Salud en
357
2004 y el cumplimiento de la misma se gener que en el Instituto de Salud del

Estado de Mxico (ISEM) creara la Unidad Estatal de Proteccin Social en Salud
el 15 de marzo de 2005, lo que permiti su institucionalizacin y con todo ello
el rgimen estatal de proteccin social en salud. Las funciones de esta Unidad,
estn dirigidas a la reorientacin de la administracin a favor del Seguro Popular;
sin embargo, los servicios de salud se han venido otorgando a la poblacin con la
misma estructura con que contaba el ISEM. As, las disposiciones expresadas en los
documentos emitidos por la estructura del Ejecutivo estatal, permitieron que en
la entidad se ejecutara el programa federal de manera vertical y de manera paralela
al Programa Estatal de Salud sin utilizar los procesos legales como la participacin
del Congreso Local.
A diferencia de las variadas opiniones que expresaron expertos en el tema en la fase
previa a su formulacin y del gran debate que existi en las Cmaras Legislativas,
al menos en el Estado de Mxico, no se dio este ejercicio. Esto se debi a que el
SPS dio inicio, a travs de la firma de acuerdos de colaboracin en el ao 2002
durante la etapa piloto del programa.
Con esta experiencia y despus de su aprobacin a nivel nacional, el Seguro
Popular se perme a las polticas estatales de salud. Solamente tuvo una
presentacin en la Cmara Legislativa Local para dar a conocer a sus miembros,
el novedoso programa nacional que se estaba piloteando en los cinco municipios
seleccionados (Portillo, 2007) y fue asumido por el ejecutivo estatal plasmndose
en el Programa Estatal de Salud 2005-2011.
Esta va de incorporacin del Seguro Popular en las polticas estatales de salud
mexiquenses fue posible al cumplirse el contenido de los propios documentos
normativos estatales del rea de salud, los cuales indican un apego al cumplimiento
de la Ley General de Salud, documento en el cual se expresa la disciplina de los
Servicios de Salud Estatales para cumplir en ella lo expresado y generando con
ello cambios en lo normativo y estructural en la entidad.
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361
Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin

en Mxico y el impacto de la participacin de
la sociedad civil en los Derechos Humanos
de la diversidad sexual
Carlos Fonseca Hernndez
Ma. Luisa Quintero Soto
INTRODUCCIN
Dos elementos han sido fundamentales para el avance de los Derechos Humanos
en Mxico, por un lado, el Sistema Internacional de los Derechos Humanos, y
por otro, la participacin de la sociedad civil en la lucha por estos derechos. En
el primero, Mxico ha firmado la mayora de las convenciones, pactos, cartas,
etctera, de las Naciones Unidas que promueven los Derechos Humanos; incluso
la Constitucin de 1917 es pionera en el mundo por defender los derechos
sociales de los trabajadores, en el artculo 127. De este modo se observa que el
avance internacional de los Derechos Humanos afecta positivamente a Mxico.
Por otro lado, a nivel interno, las movilizaciones sociales a favor de las mujeres,
los indgenas, los desaparecidos, los homosexuales, los discapacitados, los
trabajadores, etctera, tambin han contribuido al debate parlamentario para la
formulacin de leyes.
Desde el punto doctrinal, los Derechos Humanos son el conjunto de normas
jurdicas que imponen deberes al Estado y conceden facultades a las personas,
provistas de sanciones para asegurar su efectividad. La participacin ciudadana
ha hecho que el Estado tambin proteja los derechos sexuales y reproductivos de
la poblacin con un enfoque basado en la igualdad, la libertad y la libre eleccin.
Sin embargo, a pesar de los avances en materia de Derechos Humanos a nivel
federal y en el Distrito Federal, en otras entidades se notan marcadas diferencias,
en casos como la penalizacin del aborto.
Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la no discriminacin en Mxico y el
impacto de la participacin de la sociedad civil en los Derechos Humanos de la diversidad sexual
Por otro lado, los derechos sexuales y reproductivos se refieren a la libertad

de las personas para regular su propia sexualidad y capacidad reproductiva,
as como a exigir que los hombres y las mujeres asuman las responsabilidades
y consecuencias del ejercicio de su sexualidad. Estos derechos se basan en el
reconocimiento libre y responsablemente, de si se desea o no tener hijos, el
nmero de stos, el espaciamiento de los nacimientos, as como disponer de
la informacin y los medios para alcanzar el nivel ms elevado de salud sexual
y reproductiva. Tambin incluye su derecho a adoptar decisiones relativas a la
sexualidad o la reproduccin sin sufrir discriminacin, coacciones violencia, de
conformidad con lo establecido por los Derechos Humanos.
DISCRIMINACIN POR PREFERENCIAS E IDENTIDADES SEXUALES
Los estudios de gnero consideran que los roles sociales que se asignan a hombres
y mujeres estn determinados por construcciones sociales. Estas atribuciones
sociales constituyen el rol de gnero que les toca desempear. Si se nace hombre se
est destinado a la produccin y al mbito pblico; mientras que si se nace mujer
se est destinada a la reproduccin, al cuidado de la familia y al mbito privado
de la vida domstica. Las relaciones entre los gneros masculino y femenino estn
basadas en la subordinacin y en la desigualdad. Por lo que aquello conocido
como hombre y como mujer no son realidades naturales, sino culturalmente
construidas. Sin embargo, la cultura crea identidades y significados diferenciados,
partiendo de cuerpos sexuales, presuponiendo cierta orientacin del deseo y
mostrando esas diferencias traducidas en desigualdades.
En el mbito de la sexualidad, Foucault (1990) asegura que al interior de las
sociedades modernas tienen lugar procesos diversos, complejos y contradictorios, a
lo que llama dispersin de las sexualidades, donde la homosexualidad, bisexualidad,
lesbianismo, heterosexualidad, travestismo, transexualidad y transgenerismo, son
algunas manifestaciones de este proceso. La dispersin de la sexualidad choca con
las concepciones tradicionales del gnero y las regulaciones sociales, morales y
polticas, dando lugar a conflictos en torno a lo que se considera como normal y
anormal en el mbito de la sexualidad.
En sociedades como la nuestra, las personas que manifiestan o son identificadas
con alguna preferencia sexual o expresin del gnero distinta a las que socialmente
se consideran naturales, normales, aceptadas o correctas se encuentran en
condiciones de vulnerabilidad y discriminacin (Brito, 2007). La discriminacin,
en tanto mecanismo estructural de exclusin, se encuentra presente en todos los
364
Carlos Fonseca Hernndez - Ma. Luisa Quintero Soto
mbitos de la vida social, por ello, las prcticas discriminatorias pueden darse
tanto en los espacios pblicos como en los privados y afectar la vida de las personas
en mltiples formas.
En el caso de las preferencias sexuales y de las diversas formas de identidad/
expresin de gnero, la gente se ve expuesta a tratos discriminatorios en todos los
mbitos de su vida concreta como el laboral, de salud, educacin y poltico,
as como tambin en sus relaciones personales, de familia y pareja, llegando a ser
amenazada su seguridad personal.
Cuando las personas se manifiestan o son identificadas como lesbianas, bisexuales,
gays, travestis, transexuales o transgneros, se encuentran en condiciones de
marginacin y discriminacin, lo cual viola los trminos establecidos por la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, en la medida que la discriminacin por preferencia sexual e identidad/
expresin de gnero conlleva una estigmatizacin integral de las personas a
quienes se condena por la va del prejuicio moral. Resulta comprensible la
amplitud y virulencia que alcanzan los tratos injustos y arbitrarios hacia este
grupo poblacional. Quiz sea este caso en el cual la discriminacin se deja sentir
con ms fuerza a partir del establecimiento de fronteras rgidas entre lo que se
concibe como la norma de conducta y lo que es una desviacin de la misma
(Brito, 2007).
La Comisin Internacional de Derechos Humanos de Gays y Lesbianas (IGLHRC,
por sus siglas en ingls) plantea en el documento Minoras sexuales y el trabajo
del relator especial de las Naciones Unidas sobre tortura, de 2001, cuatro formas de
tortura, abuso y tratos inhumanos que enfrentan las minoras sexuales:
1. Abuso y malos tratos por parte de la polica y otras autoridades. Se refiere a
los arrestos arbitrarios y abusos fsicos. Se incluyen tambin las leyes o
reglamentos que pueden favorecer el abuso, la tortura y los malos tratos
por parte de las autoridades. Incluso, contempla casos en que se prohbe
jurdicamente cualquier preferencia sexual o identidad/expresin de gnero
distinta de la convencional, lo cual se suele castigar por medio de las leyes
contra la sodoma y se llega a imponer incluso la pena de muerte.
2. Condiciones de detencin. Se refiere a las situaciones particularmente
inhumanas que enfrentan las minoras sexuales cuando son detenidas/os e
ingresan en cualquier instalacin policiaca.
365
3. Impunidad. La falta de atencin, seguimiento y castigo por parte del

Estado, de las prcticas de tortura, abuso y malos tratos que infligen la
polica y otras autoridades a los miembros de las minoras sexuales, alienta
y promueve su continuidad.
4. Abusos mdicos. Se producen especialmente en dos formas: una es la
patologizacin de las preferencias sexuales y las diversas formas de identidad/
expresin de gnero, considerndolas como enfermedades que requieren
ser curadas (a pesar de que la Asociacin Mundial de Psiquiatra ya no las
considera como tales desde 1971), y la otra es la negacin de los servicios
de salud.
Amnista Internacional (2001) plantea en su documento Crmenes de odio,
conspiracin del silencio. Tortura y malos tratos basados en la identidad sexual, que
la violacin de los Derechos Humanos de las minoras sexuales es un problema
que se presenta en todo el mundo, en diversas formas y con diferentes alcances.
A veces se persigue y se somete a actos violentos a los gays, lesbianas, bisexuales y
transexuales porque se les considera fuera de la ley del gnero; pero las formas
en que se manifiesta esta violencia pueden variar enormemente. La vulnerabilidad
de estas personas ante la violencia tambin depende de factores como el gnero,
el origen tnico y la situacin econmica. Estos mismos factores pueden afectar,
asimismo, al acceso que tengan las vctimas a la justicia.
En casi todo los pases del mundo, la vida de gays, lesbianas, bisexuales y transexuales est limitada por una telaraa de leyes y prcticas sociales que les niegan
el disfrute, en condiciones de igualdad, del derecho a la vida, a la libertad y a
la integridad fsica, as como otros derechos fundamentales como la libertad de
asociacin, la libertad de expresin y los derechos a la vida privada, al trabajo, a
la educacin y a la atencin mdica. Aunque el grado de institucionalizacin de
esta discriminacin vara de un pas a otro, no hay casi ningn lugar en el mundo
donde estas personas sean tratadas con plena igualdad ante la ley.
La sociedad mexicana est estructurada en torno a una cultura tradicional y
conservadora, pero inevitablemente tocada por la modernidad y las dinmicas
que sta produce; en ella se desarrollan procesos sumamente complejos y
contradictorios, donde las desigualdades sociales y econmicas son el principal
problema. En Mxico prevalece un abismo en el cumplimiento de las leyes, la
permanencia de instituciones deficientes, rganos de procuracin de justicia
marcados por la impunidad, entre muchos otros problemas. En este contexto, la
366
discriminacin por preferencia sexual e identidad/expresin de gnero presenta

caractersticas y dimensiones sumamente complicadas (Brito, 2007).
El efecto de la discriminacin puede ser muy grave y en ocasiones mortal.
Los crmenes de odio contra los homosexuales manifiestan que la mentalidad
discriminadora no slo busca aislar o marginar a quien considera diferente, sino
que puede llegar al deseo de aniquilamiento, en la medida en que lo distinto
parece representar una amenaza para sus propios valores y creencias.
Segn el Informe de Crmenes de Odio por Homofobia (Letra S, 2011), entre enero
de 1995 y junio de 2009, en Mxico se registraron 705 crmenes de odio por
homofobia, de los cuales, 605 han sido cometidos en contra de hombres, 22 en
contra de mujeres y 78 contra personas transgnero o transexuales. Sin embargo,
por la dificultad de mostrar las cifras exactas, se calcula que 2 mil 51 personas
han sido asesinadas por tener una preferencia sexual distinta a la heterosexual. Las
entidades en donde mayor nmero de crmenes se han cometido son el Distrito
Federal con 196, el Estado de Mxico con 91, Michoacn con 77, Nuevo Len
con 53 y Jalisco con 37.
El uso de arma blanca fue el ms comn para cometer este tipo de delito. 144
crmenes fueron perpetrados con armas punzocortantes. El estrangulamiento es la
segunda forma ms comn de accionar de los victimarios, ya que se tiene registro
de 86 vctimas en este rubro. El lugar donde se cometieron la mayora de los
crmenes fue el domicilio de la vctima, 176 casos; seguido por la calle, 79, y los
hoteles, 28.
En el Distrito Federal, la delegacin Cuauhtmoc encabeza la lista de las
demarcaciones en donde ms asesinatos por odio se han cometido. La cifra es de
38, y contina Benito Jurez con 15. En el Estado de Mxico, el municipio que
reporta el mayor nmero de casos es Ecatepec de Morelos, con 14; seguido por
Naucalpan con 9, ambos en el rea conurbada de la Ciudad de Mxico.
Segn Letra S (2011), la Secretara de Vinculacin, con la Sociedad Civil e
Incidencia en Polticas Pblicas de la CDHDF, inform que de enero de 2009
a diciembre de 2010 se presentaron 93 quejas presuntamente violatorias de
Derechos Humanos a miembros de la comunidad lsbico, gay, bisexual, transexual,
travesti, transgnero e intersexual (LGBTTTI). En tanto que la Subdireccin de
Informacin de la CDHDF, en 2009, report 36 quejas y otras 57 en 2010, con un
incremento de 58 por ciento en cuanto a incidencia de violaciones a los Derechos
367
Humanos de las personas LGBTTTI. El derecho humano ms vulnerado fue el de

igualdad ante la ley y no discriminacin, con 50 quejas.
LA DISCRIMINACIN EN MXICO
La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin manifiesta que por

discriminacin se entiende toda distincin, exclusin o restriccin que, basada
en el origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social
o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones,
preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir
o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de
oportunidades de las personas. La discriminacin es un fenmeno de relaciones
entre diversos grupos sociales y tiene su raz en las opiniones y creencias que un
grupo tenga sobre otro. Puede ser discriminada una parte interna de la sociedad,
como el caso de las mujeres, las personas con discapacidad, los adultos mayores,
los homosexuales, lesbianas, etctera, o pueden ser un elemento externo, tal es el
caso de extranjeros, inmigrantes, entre otros.
La identidad social se forma a travs de la separacin, de establecer la diferenciacin
de uno mismo con las dems personas. A travs de la idea de la exclusin, la
mente va apartando a los otros a travs de estereotipos, categoras y prejuicios,
asignndoles juicios de valor que conducen a la discriminacin. Foucault (1990)
explica el modo de produccin de los discursos, mediante procedimientos de
exclusin, por los cuales se determina lo prohibido, la separacin y el rechazo; a
travs de a) las oposiciones razn-locura y normal-anormal; b) los mecanismos
de control del discurso y, c) la determinacin de los sujetos que pueden hablar.
En el mismo texto pone en evidencia nuestro temor a lo que todo discurso
tiene de violento, de discontinuo, de batallador, de desorden y murmullo, y nos
impele a restituir su carcter de acontecimiento, a replantear nuestra voluntad de
verdad y a borrar la tirana del significante, de aquello unvoco que significa, que
tiene en s, atrapado, un nico significado. Foucault tambin explica que ante
los mecanismos de dominacin del discurso tambin surgen otros mecanismos
de resistencia ante el poder dominante. Brogna (2007) seala que esta resistencia
se observa en la declaracin Eppur si muove de Galileo Galilei cuando debi
firmar el documento en el que aceptaba que la Tierra era el centro inamovible
del universo.
368
El asunto de la discriminacin est relacionado con el tema del poder. El

grupo que goza de mayor poder discrimina a otro a travs de la asignacin de
estigmas, con la idea, que tiene el derecho de hacerlo. Sin embargo, la persona
que discrimina es en realidad el sujeto desviado, porque deteriora la convivencia
y afecta directa o indirectamente la vida cotidiana de todas las personas. En este
sentido, la persona que discrimina est dando informacin sobre s misma, no
sobre la persona o grupo a quien est asignando el estigma. La discriminacin es
un mecanismo de poder y no slo lo sufren de manera exclusiva las minoras, pues
grupos sociales tan numerosos como las mujeres y los nios son particularmente
objeto de discriminacin. Tan marcada es la discriminacin que se manifiesta
hacia ciertos grupos que se han acuado conceptos que definen el tipo de
discriminacin que prevalece hacia ellos, tales como el machismo, la homofobia,
el racismo y la xenofobia.
En Mxico manifestarse, identificarse o ser asociado/a con una preferencia
sexual no convencional coloca a las personas en condiciones de vulnerabilidad
y las expone a diversos riesgos, situaciones de discriminacin y violaciones a
los Derechos Humanos. Se debe decir con claridad que, en este pas, lesbianas,
gays, bisexuales, travestis, transexuales y transgneros se encuentran en diferentes
situaciones de desventaja inmerecida y tienen que enfrentar en la vida cotidiana
diversas clases de problemas por motivo de su preferencia sexual o su identidad/
expresin de gnero, lo cual los coloca en condiciones de vulnerabilidad y les
impide la apropiacin y ejercicio pleno de sus derechos fundamentales. Al final,
lo que se vulnera es su dignidad humana, con todo lo que ello implica.
La Primera Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico, del Consejo
Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred, 2005), toca diversos
aspectos relacionados con la discriminacin hacia homosexuales, de los cuales
destacamos los siguientes:
1. Sobre la proporcin de personas que no estaran dispuestas a permitir
que en su casa vivieran otras con determinadas caractersticas, la mayora
contest que no vivira con homosexuales (48.4%).
2. De los grupos que han sufrido algn acto de discriminacin por su
condicin en el ltimo ao, los homosexuales son la mayora (42.8%).
3. De quienes se han sentido ms discriminados en el trabajo, los homosexuales
son los segundos (40.1%), despus de las personas con discapacidad (53.4%).
369
4. Cuando se pregunta a qu persona elegira para un trabajo si tuviera como

opcin a dos igualmente capacitadas, slo 11% respondi que elegira a
una persona homosexual.
Los datos de La Segunda Encuesta Nacional de Discriminacin, realizada por el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (Conapred, 2011), pone de
manifiesto que la discriminacin sigue siendo un problema pendiente en Mxico.
Esta encuesta muestra que:
Las personas no estarn dispuestas a permitir que vivieran en sus casas las
siguientes minoras: lesbianas con un 47%, homosexuales 46%, enfermos
de sida 39%.
Las minoras ms aceptadas son discapacitados con cerca del 80%, luego
otras personas de otra religiones diferentes a la catlica con 64%.
La percepcin de los derechos humanos que menos se respetan en Mxico
son los de los indgenas 44.1%, y posteriormente los homosexuales con un
42.4%, luego los migrantes con 40.8%. Los que se creen que son los ms
respetados son los derechos de los nios con 42.2%, los de los jvenes con
35% y las personas no catlicas con 34.3%.
El principal problema que enfrentan los homosexuales es la discriminacin
con un 53%; en cambio, la dificultad para encontrar el empleo es el principal
problema para los jvenes, los adultos mayores y los discapacitados con un
34.5%, 36% y 27.5% respectivamente. En tanto, para los indgenas es la
discriminacin, con un 19.5%. Para las personas que realizan el trabajo
domstico la discriminacin es ms grave, pues declaran sufrir abuso,
maltrato y humillacin en un 19%.
EL DERECHO A LA NO DISCRIMINACIN EN MXICO
Hasta antes de 1990, cuando se cre la Comisin de Derechos Humanos, en

Mxico se neg rotundamente que la discriminacin fuera uno de los grandes
pendientes que afectara a la sociedad, debido principalmente: 1) al inters
econmico y poltico de un determinado grupo social que se viera beneficiado por
una estructura social sumamente desigual y discriminatoria, y 2) a una deficiente
comprensin del fenmeno de la discriminacin por parte de la sociedad.
Sin embargo, las movilizaciones sociales de las dcadas de los 70, 80 y 90 por la
reivindicacin de los derechos de las mujeres, los homosexuales, las lesbianas, los
pueblos indgenas y las personas con discapacidad, hizo patente la discriminacin
370
que sufren miles de mexicanos en el goce de sus Derechos Humanos. Igualmente,

la presin mundial por la firma de tratados sobre Derechos Humanos, a travs
de las conferencias mundiales sobre racismo, xenofobia y otras formas de
intolerancia, hizo que el gobierno mexicano abordara el tema de la desigualdad y
la discriminacin.
Sin embargo, hasta el 2001 se integra la clusula de No Discriminacin en el
Artculo Primero de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
como parte del bloque de reformas en materia indgena, que desencaden un
conjunto importante de reformas legislativas y administrativas para crear el
marco jurdico necesario para hacer efectivo el derecho a la No Discriminacin
en Mxico. Entre esas reformas destaca la aprobacin de la Ley para la Proteccin
de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes de 2000; la Ley del Instituto
Nacional de las Mujeres de 2001; la Ley de los Derechos de las Personas Adultas
Mayores de 2002; la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin
de 2003; la constitucin del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin
CONAPRED; la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas de
2003; la Ley General de Desarrollo Social de 2004; la Ley General de Personas
con Discapacidad de 2005; la integracin de la no discriminacin en los cdigos
penales del Distrito Federal, Veracruz y Aguascalientes; la integracin del derecho
a la no discriminacin como uno de los rubros estratgicos del Programa Nacional
de Derechos Humanos de 2005; la Ley para el Cambio de Sexo en el Distrito
Federal de 2008 y la Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos
de 2011.
El 9 de junio de 2011 fue promulgada, en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, la Reforma en Materia de Derechos Humanos, considerada
la mayor ampliacin en la materia en dcadas, que prohbe discriminar
especficamente por preferencias sexuales. Anteriormente, en la Constitucin
slo estaba escrito que se prohiba discriminar por preferencias, sin especificar
que fueran sexuales. Actualmente el prrafo completo se lee: Queda prohibida
toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el gnero, la edad,
las discapacidades, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las
opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente
contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos
y libertades de las personas.
Incluso, el ttulo del captulo I es De los Derechos Humanos y sus Garantas,
elevndose a rango constitucional los Derechos Humanos reconocidos en los
371
tratados internacionales. Estos cambios son fundamentales porque otorgan la

facultad de investigacin a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
sobre alguna violacin a los mismos.
En resumen, los cambios ms importantes en materia de Derechos Humanos en
la Constitucin son:
La facultad de investigacin a la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH), que anteriormente tena exclusivamente la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin (SCJN).
Que nadie puede ser marginado ni discriminado por sus preferencias
sexuales, y que el ejercicio de los derechos humanos no podr restringirse
ni suspenderse, salvo en los casos que marque la Carta Magna. Con ello,
se prohbe toda exclusin por origen tnico o nacional, gnero, edad,
discapacidades, condicin social, salud, religin, opiniones, preferencias
sexuales, estado civil u otra que atente contra la dignidad humana.
Se instaura la obligacin de las autoridades de promover, respetar, proteger
y garantizar los Derechos Humanos segn los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
La aplicacin de la norma ms favorable a la persona para garantizarlos.
Las obligaciones de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones
por parte de todas las autoridades.
La inclusin del respeto a los derechos humanos en la educacin, en la
organizacin del sistema penitenciario y en la poltica exterior.
El derecho de solicitar asilo en casos de persecucin por motivos polticos,
as como el reconocimiento de la condicin de refugiado por razones
humanitarias.
La prohibicin de celebrar tratados o convenios que afecten derechos
humanos.
La modificacin del Artculo 33 para reconocer el derecho de audiencia
de las personas extranjeras que se pretenda expulsar del territorio nacional.
El fortalecimiento de los organismos pblicos de Derechos Humanos y
las facultades expresas de la Comisin Nacional de Derechos Humanos
(CNDH) para ejercer acciones de inconstitucionalidad contra leyes
federales, estatales y del Distrito Federal que vulneren derechos humanos
reconocidos en los tratados internacionales.
372
CONCLUSIONES
Aunque el andamiaje jurdico bsico para hacer efectivo el Derecho a la No

Discriminacin ya est asentado, quedan todava tres grandes retos por delante:
1. La puesta en marcha de los instrumentos jurdicos para reducir el gran
abismo que an existe entre los estndares jurdicos de la no discriminacin
y la realidad que viven miles de mexicanos.
2. La habilitacin de una poltica econmica que tenga por objeto reducir la
pobreza y la enorme desigualdad de oportunidades que hoy los mexicanos
enfrentamos en el goce y ejercicio de nuestros derechos.
3. La consolidacin de una cultura de la no discriminacin a travs de
programas educativos formales e informales (De la Torre, 2007).
Igualmente, se reconoce la necesidad de acciones afirmativas en las polticas
pblicas y el desarrollo legislativo para proteger los derechos de otros grupos
en situacin de vulnerabilidad como las personas con VIH/Sida, las que tienen
preferencia sexual distinta a la heterosexual, migrantes, jornaleros agrcolas y
personas que padecen algn tipo de enfermedad psicolgica.
Los Derechos Humanos y en especial el de No Discriminacin son parte de un
juego en el campo social que tiene numerosos frentes de lucha. Por lo cual se
identifica, adems, la necesidad de construir indicadores para descubrir tendencias
discriminadoras, de exclusin o desigualdad, as como de evaluar el compromiso
formal o real de los Estados, demuestra que estn lejos de ser productos de un
consenso universal y que, en una sociedad como la mexicana, a los factores reales
de poder les conviene seguir con la desigualdad imperante.
Si tuviramos un discurso respetuoso de los Derechos Humanos, una cultura real
de la igualdad, no se requeriran de instituciones para imponerse. Sin embargo,
como vivimos en una sociedad con estos problemas, se plantea la necesidad de
operar sobre los niveles normativo, de polticas pblicas y de acciones colectivas o
legales, con el objetivo que podramos llamar de vigilancia de la intencionalidad
estatal y el cumplimiento social.
Es necesario tener una legislacin en materia de Derechos Humanos, pero
tambin es importante reconocer que antes de ser leyes, las leyes son ideologas.
En el imaginario social una ley es su concretizacin donde la ideologa de la
igualdad ha vencido, se ha impuesto sobre la ideologa de la discriminacin. Es
373
importante reconocer si en el espacio simblico de lo jurdico, aun transformadas

en leyes, las ideologas no continan siendo ideologas y como tales las vemos
resistidas, boicoteadas, cuestionadas, silenciadas desde otras esferas de lo social.
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376
La profesionalizacin de los servidores pblicos

en la regin oriente del Estado de Mxico
INTRODUCCIN
La Administracin Pblica municipal tiene como premisa importante que los

servidores pblicos cuenten con el perfil idneo, la preparacin y experiencia
para desempear sus funciones. Tal situacin en los hechos no es verdica, pues
en la integracin de las administraciones municipales se dan prcticas como el
amiguismo, el pago de compromisos contrados y la contratacin de personal
improvisado. Con tales elementos tenemos ayuntamientos que no funcionan
de manera eficiente y eficaz, ni cumplen con el objetivo para el que fueron
constituidos: dar buen servicio a la comunidad.
La regin oriente del Estado de Mxico, que se encuentra formada por
13 municipios, en su mayora con caractersticas semiurbanas y rurales,
tradicionalmente se encuentra administrada por personal que no cuenta con la
experiencia y preparacin para efectuar de buena forma las actividades que se
realizan en los ayuntamientos.
Si bien es cierto que muchos de los presidentes municipales y directores de las
diferentes dependencias cuentan con estudios mnimos de Licenciatura, ello
no implica que tengan experiencia y cuentan con la preparacin para realizar
las funciones que la responsabilidad pblica les exige. La integracin de la
administracin municipal en esta regin mexiquense se da conforme a los
La profesionalizacin de los servidores pblicos en la regin oriente del Estado de Mxico
compromisos contrados en las campaas electorales y no con base en el perfil, la

preparacin y experiencia de los servidores pblicos.
Si agregamos a este proceso las constantes alternancias, que se han presentado
en la ltima dcada, podemos entender por qu la permanencia en los cargos es
limitada. El presidente municipal que accede al poder por un partido distinto al
que estaba gobernando lo hace seleccionando personal nuevo que sustituye al que
ya estaba en funciones, mismo que generalmente no cuenta con experiencia ni
con el perfil idneo para en cada uno de los cargos.
Ante dicho panorama, este captulo tiene como objetivo sealar algunas
caractersticas de los servidores pblicos que integran los ayuntamientos de la
regin oriente. La base emprica1 en que se sustenta el estudio son investigaciones
de tesis que se han realizado sobre la administracin municipal de la zona; los
tpicos son variados pero se centran en aspectos de la profesionalizacin como el
ingreso, la capacitacin y permanencia en la administracin municipal.
A manera de hiptesis se establece que los alcaldes municipales y la mayora de
los directores de las diferentes reas en la regin oriente del Estado de Mxico
son personas con buena preparacin acadmica, pues cuentan con nivel de
Licenciatura; sin embargo, un gran nmero de los servidores pblicos no cuentan
con el perfil adecuado para su cargo y el personal es elegido entre los partidarios
de la fuerza poltica que gobierna. Los criterios, bsicamente, son compromisos y
lealtades adquiridas durante las campaas electorales, de tal forma la capacitacin
parece ser innecesaria, pues el cambio constante de personal, cada tres aos,
hace que no haya acumulacin de experiencia y desarrollo constante en la
administracin municipal.
El trabajo est organizado en tres apartados. En la primera parte se hace una breve
revisin de las caractersticas de profesionalizacin de los servidores pblicos en
el mbito municipal, en ella se sealan las premisas bsicas para implementar
el servicio civil de carrera. En el segundo punto se hace un examen de las
caractersticas poltico-administrativas de los municipios de la regin oriente
del Estado de Mxico, se subraya el factor de alternancia por su influencia en
la escasa capacitacin de los servidores pblicos. Finalmente se hace un anlisis
de los criterios de ingreso para el personal de las administraciones municipales,
Se agradece la colaboracin para la preparacin de este trabajo a la estudiante Sandra Ximena
Ruda Crdenas de la Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, como parte de
su Servicio Social.
1
378
en el contexto de la alternancia, y se valoran otros factores que inciden en la

profesionalizacin de los servidores pblicos.
LA PROFESIONALIZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN EL MBITO MUNICIPAL
En el ao 2003 se aprob la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la

Administracin Pblica Federal, que busca conformar una Administracin Pblica
caracterizada por la profesionalizacin. A decir de Poun la profesionalizacin
se constituye como un instrumento que estabiliza el manejo del aparato
administrativo y reconstruye de la confianza del gobierno democrtico, al tener
una calidad institucional que regula las relaciones entre los poderes pblicos, los
niveles de gobierno y los ciudadanos (Martnez, 2006: 23).
Por ello, la profesionalizacin de los servidores pblicos se ha convertido en un
asunto de la agenda poltico administrativa mexicana, tanto a nivel federal, estatal
y local, pues al ser componente importante de la democracia gubernativa su falta
tiene efectos negativos como ineficiencia y baja calidad (Hernndez, 20011: 15).
Juan Miguel Morales y Gmez seala que los servidores pblicos de las
administraciones municipales deben ser incorporados bajo esquemas de idoneidad
y mrito a fin de que sus actitudes, aptitudes y lealtad estn fundamentalmente
con la institucin y en general con la ciudadana. Parte medular para lograr dichos
objetivos es el uso de sus conocimientos, tcnicas, procedimientos, normatividad,
programas y acciones que se concretizan en los servicios ofrecidos, a fin de
satisfacer necesidades colectivas (Morales, 2006: 244).
El autor recomienda que para poder estar en condiciones de conocer el papel
que juega el desempeo del elemento humano dentro de las administraciones
municipales, que tiene como caracterstica y funcin servir de la manera ms
adecuada y eficiente para los pobladores de un municipio, debe abordarse la
teora del servicio civil y la carrera administrativa.
El concepto de servicio civil tiene que referirse en principio al personal no militar
del gobierno, es decir, al personal que desempea una gran cantidad de cargos
administrativos que implican la administracin y gestin de recursos, programas
y acciones destinadas para atender las necesidades de la sociedad. El servicio civil
visto as, integra a todo el personal contratado con capacidad civil, incluyendo al
personal de base u operativo que est involucrado en la gestin y operacin de las
polticas pblicas.
379
El servicio de carrera administrativa o servicio civil de carrera tiene ms de 100 aos

de existencia, el modelo britnico fue el primer servicio de carrera administrativa
formal en el mundo. Su implantacin quizs fue la respuesta a las prcticas de
patronazgo y botn. La importancia de incorporar los procesos de seleccin de
aspirantes haciendo prevalecer el principio del mrito con el propsito de disponer
de servidores pblicos profesionales que por definicin su compromiso fuese el
servicio y su lealtad, a la institucin y la sociedad (Morales, 2006: 244).
El servicio civil promueve el dinamismo y eficiencia del servicio pblico general

y para avanzar en las respuestas que se le proporcionan a la ciudadana, propendiendo a la democracia y transparencia del gobierno. La profesionalizacin de los
servidores pblicos mediante un servicio de carrera administrativa es, sin duda,
la estrategia fundamental para transformar el funcionamiento y desarrollo de la
administracin municipal.
Mauricio Merino, menciona que la profesionalizacin comenz a realizarse
explicitamente en el ao 2003, cuando se promulg la primera legislacin de la
historia para establecer un servicio profesional de carrera en la administracin
pblica federal. Los procesos de profesionalizacin tambin han sido vistos como
un propsito deseable de poltica pblica por los beneficios que podran traer a la
eficacia y a la eficiencia de los gobiernos locales.
La idea de la profesionalizacin fracasa cada vez que se propone al margen
de las restricciones que se le oponen y a las que se suman, adems, la cultura
poltica del pas (que no tiende a castigar, sino a premiar la conformacin de
grupos articulados sobre la base de liderazgos polticos personales), la competencia
partidaria que rebasa las fronteras de los municipios, las normas que favorecen la
formacin de equipos de trabajo con personal de confianza, y los costos directos
que supone la preparacin, la puesta en marcha y la administracin de un sistema
de profesionalizacin de cualquier naturaleza. A esas restricciones deben aadirse
otras dos: la enorme dificultad que enfrentan los ayuntamientos para lidiar con
las muy distintas obligaciones que se desprenden de las normas y de las polticas
federales que involucran a los municipios, y que suelen ser tan abigarradas como
inestables, lo que contradice la formacin de equipos profesionales estables; y la
diversidad de normas y criterios estatales que suelen introducir otros factores de
incertidumbre a la ya de suyo cambiante administracin pblica de los municipios
(Merino, 2006: 6).
La mudanza en las responsabilidades asignadas a los gobiernos locales mexicanos

durante los ltimos 20 aos no se ha acompaado de una estrategia para
garantizar que puedan cumplir profesionalmente con ellas. De ah la importancia
380
de replantear la profesionalizacin de los empleados municipales desde una

perspectiva diferente: si en otro momento el servicio civil se vio como un proyecto
valioso en s mismo, conviene observarlo ahora como una condicin de principio
para hacer posible que los gobiernos locales del pas puedan efectivamente cumplir
con su papel.
En ausencia de estabilidad para los servidores pblicos, los principales funcionarios
pblicos de los gobiernos locales de Mxico responden a criterios polticos, es decir,
son reclutados por su filiacin partidaria o por su cercana con los presidentes
municipales, mucho ms que a razones de capacidad profesional o experiencia en
el cargo que ocupan. Como consecuencia de esa lgica de reclutamiento poltico,
la mayora de los servidores pblicos de alto nivel en los municipios carece de
experiencia previa.
La modernizacin poltica del pas, que ha trado algunos avances para la
democratizacin, se encuentra incompleta pues muchas de las prcticas ancestrales
del sistema poltico mexicano se recrean y reproducen en todos los niveles de
gobierno, y es precisamente en el mbito municipal donde tiene mayor nfasis,
debido a que es en donde los ciudadanos tienen el principal contacto con los
servidores pblicos.
En Mxico, y principalmente en sus municipios, no existe una preparacin
adecuada y profesional de los servidores pblicos, lo que hace deficiente la
capacidad administrativa y los gobiernos de calidad. El principal obstculo para
lograr la profesionalizacin en el mbito municipal es el alto grado de politizacin
que existe dentro da la Administracin pblica, caracterizada por un alto grado
de filiacin partidista, compadrazgo, clientelismo, corporativismo y por la
ausencia de mecanismos que permitan el reconocimiento, ascenso y premio al
funcionario pblico (Hernndez, 2011: 11-13).
Jos Octavio Acosta Arvalo seala que la mayora de los gobiernos municipales
reconoce que es importante capacitar al personal, de hecho se invierte mucho
dinero en actividades de capacitacin, ya sean de tipo pblico (cursos ofrecidos
por instancias gubernamentales o universidades pblicas) o privado (consultoras
o universidades privadas), pero no son debidamente aprovechadas ni tienen los
resultados esperados. La gran mayora de estos recursos y esfuerzos de capacitacin
se diluyen o se pierden por las siguientes razones:
381
No estn definidas las necesidades de capacitacin al no existir definiciones

de puestos y funciones.
No hay seguimiento ni evaluacin del impacto de la capacitacin.
Se contratan cursos y talleres obedeciendo a modas o intereses generales.
Inmovilidad del personal.
La estructura organizacional no es adecuada (Acosta, 2006: 4-5).
La falta de programas de capacitacin parece estar determinada por la indefinicin
de competencias dentro de la Administracin pblica municipal, lo cual tiene que
ver con duplicidad de funciones o por no saber qu compete a cada quien: cmo
implementar cursos que fortalezcan las funciones, sino estn bien precisadas. En
los casos en que s se realiza la capacitacin, falta conocer los alcances y resultados
que ello trae. Desorganizacin, falta de planeacin, indefinicin e incompetencia
son obstculos para que se efecte la capacitacin y se alcance la profesionalizacin
en el servicio pblico municipal.
Por lo anterior es evidente que con un proceso de formacin y preparacin
fortalecer la Administracin pblica local, pues integrar a los individuos ms
capacitados para ejercer un puesto dentro de la administracin municipal sienta
las bases para formar un equipo eficiente y exitoso durante la gestin. Esto
garantiza que se transite el periodo de gobierno con el mnimo trastorno y la
mxima eficacia, permitiendo as que los municipios se conviertan en la piedra
angular del desarrollo estatal y nacional (Acosta, 2006: 4-5).
El llevar a cabo en forma profesional el proceso de reclutamiento y seleccin dentro
de la administracin municipal permite que sta integre a su funcionamiento a las
mejores mujeres y hombres, quienes trabajando con sistemas de calidad orientados
a resultados, bajo un cdigo de conducta reconocido en su comportamiento,
brindarn los mejores beneficios a quienes deben servir por conviccin, adems y
bajo un desarrollo constante se lograr un gobierno eficaz.
Jos Ren Olivos Campos seala que la profesionalizacin del servicio pblico es
un eslabn de los cambios que requieren generarse en los gobiernos municipales
para garantizar e impulsar un proyecto de desarrollo en el escenario local. Es por
esto que la profesionalizacin del servicio pblico implica una tarea mayscula
para los gobiernos, ya que las administraciones municipales son centros de poder
poltico que requieren la profesionalizacin de los servidores pblicos, para
fortalecer sus capacidades de formular iniciativas polticas que logren el desarrollo
de la comunidad.
382
La profesionalizacin del servicio pblico es un tema crucial dentro de la visin

que debe tener la administracin pblica municipal, para lograr la competencia,
la eficacia, la oportunidad y la optimizacin de los recursos pblicos. Por ello, la
profesionalizacin del servicio debe inscribirse en la exigencia y correspondencia
entre los procesos de democratizacin de las instituciones pblicas. Para Olivos la
profesionalizacin fortalece la administracin municipal y con ello se acerca ms
rpidamente a una democracia de calidad:
La democratizacin del poder requiere que los administradores pblicos sean
efectivamente aptos, competentes, legalmente responsables, escrupulosos en
el manejo de los recursos e imparciales en el cumplimiento de sus actividades.
Esto es viable con la profesionalizacin de la funcin pblica que responda a los
intereses de la sociedad y no a los intereses de los grupos polticos que renuevan
al personal de la Administracin Pblica acorde al inters partidario, lo que se ha
producido por la alternancia del poder en un sistema democrtico competitivo
(Olivos, 2003: 2).
Un servicio pblico de calidad necesita la profesionalizacin de sus integrantes,

directivos y operadores para poder conjugar responsabilidad, capacidad y destrezas
tcnicas, y as fortalecer las respuestas institucionales para mejorar la calidad de
vida de los ciudadanos. Los gobiernos municipales tienen mayor capacidad de
respuesta cuando cuentan con un servicio pblico de calidad que responde a
los problemas de la sociedad, la prestacin de los servicios pblicos, as como al
impulso del crecimiento econmico, industrial, comercial, turstico, entre otros,
todo a favor del desarrollo de la vida municipal.
La profesionalizacin de los servidores pblicos municipales debe ser una garanta
gubernamental para que las instituciones pblicas, ante la competitividad
y alternancia del poder, estn en condiciones de responder a los cambios de
decisiones polticas y administrativas que impone el juego y las reglas de la
democracia.
Por lo anterior es claro que los servidores pblicos plenamente preparados ofrecen
un mejor servicio al saber llevar una administracin con responsabilidad y calidad;
de igual forma saben que para alcanzar los niveles ptimos deben atender los
vientos de la profesionalizacin implementando el servicio profesional de carrera
en municipios, ya que estos son la base de la estructura gubernamental en nuestro
pas. La meta es superar la vieja inercia de los mecanismos tradicionales del
sistema poltico, caracterizados por la supremaca del ejecutivo, cuyos elementos
383
definan los modelos administrativos a partir de la componenda poltica, pago de

cuotas, ascensos y descensos de funcionarios bajo criterios lejanos al estmulo por
reconocimiento y al premio al mrito profesional.
Para no quedarnos en el plano abstracto y aterrizar dichos problemas revisaremos
lo que ocurre en los 13 municipios de la regin sur oriente del Estado de Mxico,
para desarrollar un diagnstico de la situacin en el mbito local.
LA REGIN ORIENTE DEL ESTADO DE MXICO
Los municipios que integran la regin oriente, ubicados al sur de la entidad,

son: Valle de Chalco, Chalco, Cocotitln, Temamatla, Tenango del Aire,
Juchitepec, Tlalmanalco, Amecameca, Ayapango, Atlautla, Ozumba, Ecatzingo
y Tepetlixpa. Los que registran caractersticas ms urbanizadas son Valle de
Chalco, Chalco y Amecameca; estas localidades cuentan con gran densidad
de poblacin, establecimiento de centros fabriles y un gran nmero de centros
comerciales y servicios que hacen revivir una vida netamente urbanizada. Una de
las caractersticas que influye en ello es la cercana con el Distrito Federal.
Tlalmanalco y Cocotitln, registran una filiacin semiurbana, en tanto que su
actividad primaria no es la principal actividad econmica y su poblacin ha crecido
en las ltimas dcadas. Los dems tambin observan crecimiento poblacional y
de servicios, pero no han dejado de ser rurales, pues todava un sector importante
de su poblacin se dedica al campo. En la regin no hay marginacin alta, por lo
que los niveles de desarrollo son aceptables, aunque las costumbres y tradiciones
son todava muy arraigadas.
Por ser municipios con una densidad de poblacin media (ver cuadro 1) su
ayuntamiento comprende un presidente municipal, un sndico y 10 regidores
(seis de mayora relativa y cuatro de representacin proporcional), salvo las
excepciones; de Chalco y Valle de Chalco que cuentan con 13 regidores debido
a la alta densidad de poblacin (siete de mayora relativa y seis de representacin
proporcional).
384
Cuadro 1. Poblacin de los municipios de la regin oriente del Estado de Mxico

Municipio
1990
1995
2000
2005
Amecameca
36,321
41,671
45,255
48,363
Atlautla
1,993
22,634
25,950
24,110
Ayapango
4,239
4,858
5,947
6,361
282,940
175,521
217,972
257,403
8,068
9,290
10,205
12,120
Chalco
Cocotitln
Ecatzingo
5,808
6,949
7,916
8,247
Juchitepec
14,270
17,487
18,968
21,017
Ozumba
18,052
21,424
23,592
24,055
Temamatla
5,366
7,720
8,840
10,135
Tenango del Aire
6,207
7,282
8,486
9,432
Tepetlixpa
12,687
15,181
16,863
16,912
Tlalmanalco
32,984
38,396
42,507
43,930
S/D
287,073
323,461
332,279
445,935
655,486
755,962
814,364
Valle de Chalco
Solidaridad
Regin I:
Amecameca
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) (1990), XI Censo General
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General de Poblacin y Vivienda; INEGI (2005), II Conteo de Poblacin y Vivienda.
Las principales problemticas que vive la regin, en cuanto a servicios pblicos,

son el servicio de agua, la inseguridad pblica creciente en los ltimos aos,
drenaje, pavimentacin, alumbrado y limpia. El crecimiento poblacional que ha
experimentado la zona provoca que muchos de los problemas no sean resueltos,
revelando, en forma evidente, la falta de capacidad de las administraciones
municipales, signadas por problemas de incapacidad, irregularidades financieras
y mal servicio.
En cuanto a la alternancia poltica en la zona todos los municipios han tenido por
lo menos en una ocasin cambio de partido gobernante, los que tienen menos
cambios son Juchitepec, Ayapango y Tepetlixpa; los que tienen mayor alternancia
son Tenango del Aire, Ozumba y Cocotitln, como se observa en el cuadro 2. El
partido que ms ha gobernado es el PRI, quien hasta hace pocos aos predominaba
la regin, el segundo en importancia es el PRD, el tercer sitio lo ocupa el PAN,
aunque tambin se tiene registro de partidos pequeos.
385
Cuadro 2. Alternancia en los municipios de la regin oriente 1990-2009

Municipio
1990
1993
1996
2000
2003
2006
2009
Amecameca
PRI
PRI
PRI
PRD
PAN
PRD
PRI
Atlautla
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PAN
PRD
Ayapango
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
Chalco
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRD
PRI
Cocotitln
PRD
PRI
PVEM
PRD
CONV
PRI
PAN
Ecatzingo
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PAN
PRI
Juchitepec
PRI
PRD
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
Ozumba
PRI
PRI
PRD
PRI
PAS
PT
PRI
Temamatla
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
Tenango del Aire
PRI
PRI
PRD
PRI
PRD
PRI
PRI
Tepetlixpa
PRI
PRI
PRI
PRI
PRI
PRD
PRI
Tlalmanalco
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PRD
PRI
PRI
PRI
PRD
PRD
PRI
Valle de Chalco
Fuente: elaboracin propia con base en Cedillo, 2006: 149-151.
El fenmeno de alternancia poltica es un hecho que influye en la integracin

de las administraciones municipales, ya que es prctica comn que el presidente
municipal entrante acomode en los cargos administrativos a gente incondicional,
leal y cercana a su persona. Dicho personal, al que se conoce como de confianza,
generalmente no cuenta con el perfil idneo para el puesto que se le asigna
y difcilmente cuenta con experiencia o preparacin para desempear las
funciones.
Esta situacin de integracin es uno de los principales obstculos para el buen
funcionamiento de la administracin municipal, debido a la falta de personal
capacitado para integrar la administracin local. Generalmente el alcalde electo
va a pagar las facturas polticas que adquiri durante la campaa electoral.
Esos compromisos asumidos con el partido poltico que lo postul, con las
organizaciones sociales y polticas que lo apoyaron, as como con personas que
contribuyeron econmica o polticamente: ellos son los que asumirn cargos de
la administracin municipal.
De tal manera encontramos que los mandos altos y medios de la administracin
municipal se encuentran ocupadas por personal que no cuenta con el perfil,
386
la formacin o la experiencia requerida. En cambio, muchos de los servidores

pblicos que se encontraban en funciones son relegados o cesados del cargo
por no tener afinidad poltica o partidista con el alcalde entrante. Entonces las
administraciones municipales se forman con personal improvisado, sin experiencia
y que debe aprender sobre la marcha los asuntos cotidianos al ayuntamiento.
Algunos exalcaldes o miembros de las administraciones municipales en la regin
han sido acusados del mal uso de los recursos o de exceso en las funciones y
responsabilidades de los servidores pblicos. Cada que hay renovacin de
administracin se presentan acusaciones de que funcionarios cometieron fraude,
abusaron del poder o que estn involucrados en actos ilcitos, incluso algunos
como secuestro y asesinato. El servicio pblico no goza de gran credibilidad entre
la ciudadana y es claro que dicha percepcin, que no es privativa de la zona,
debe cambiarse por una con servidores honestos, pero principalmente capaces y
profesionales.
El servicio a la comunidad tambin es materia pendiente, pues las irregularidades,
anomalas e incapacidad para resolver necesidades bsicas y demandas de la
ciudadana son percepcin generalizada sobre la funcin pblica municipal. En
dicho panorama el diagnstico del estado en que se encuentra la profesionalizacin
del servicio pblico local, permitir sentar una base para superar dicha inercia que
obstaculiza la democratizacin en la regin.
PROFESIONALIZACIN Y ADMINISTRACIN MUNICIPAL EN LA REGIN
ORIENTE
El anlisis de las diferentes administraciones municipales de la zona oriente nos

indica que el panorama es complicado y la necesidad de la profesionalizacin es
ms que necesaria. A grandes rasgos, en la regin encontramos: alcaldes con baja
preparacin acadmica, administracines pblicas con personal sin experiencia y
con poco reconocimiento al desempeo.
Con evidencia emprica, respecto a la profesionalizacin en los municipios de
Ozumba y Atlautla se puede afirmar que la integracin de la Administracin
municipal se encuentra a expensas de lo que el alcalde en turno decida sin tomar
en cuenta los requerimientos profesionales. Por ejemplo, en los municipios
mencionados:
387
La seleccin del personal se encuentra centralizada en el presidente municipal

para la designacin del primer nivel de la administracin y para la determinacin
de las personas que ocuparan puestos del segundo nivel en adelante. En ocasiones
la decisin es consensada con los que ocupan el nivel inmediato superior y en
otros casos son seleccionados por quien ocupe el nivel inmediato superior o son
designados unilateralmente por el presidente.
Por lo regular los puestos se cubren con personal que particip en la campaa o
a travs de recomendaciones que hace el mismo personal. En muy pocos casos se
lleva a cabo un efectivo proceso de seleccin y se cuida que la persona cubra el
perfil profesiogrfico.
De esta forma los servidores pblicos no necesariamente deben tener
conocimientos sobre el rea administrativa, basta con que el personal en turno lo
proponga para que comience a aprender, a realizar las funciones que le competen.
En ocasiones funciona pero en la mayora de los casos hay que capacitarlos o bien
contratar a otra persona que absorba las situaciones tcnicas. Lo deseable sera
contar con un personal capacitado que pudiera auxiliar efectiva y eficientemente
dicha funcin; aqu la fuente natural de reclutamiento carece de un verdadero
proceso de seleccin y ms bien se contrata con base en decisiones preestablecidas
y negociadas entre los diversos niveles de la organizacin, que buscan ms bien
el grado de confianza y no tanto la capacidad de la persona para adecuarse a los
requerimientos del puesto. En muchos casos hay que acomodar el puesto a las
caractersticas del personal (Galicia, 2011: 54).
El panorama en la regin oriente no es muy distinto a lo que ocurre en Ozumba

y Atlautla, ya que el personal es de carcter improvisado, sin capacitacin y
supeditado a los intereses del presidente municipal en turno, quien designa al
personal con base en la lealtad, los compromisos contrados y muy pocas veces
por la formacin y profesionalizacin de los funcionarios. El principio de
reconocimiento de mrito para aquellos que han realizado un buen trabajo, que
han procurado prepararse ms y mejor para realizar sus funciones, no es ejercido
por quienes toman las decisiones a la hora de seleccionar a los servidores pblicos
municipales, lo cual limita la profesionalizacin local.
Para el caso de Tlalmanalco y Chalco, en donde ocurri la alternancia en el 2009,
cuando el PRI remplazo al PRD, las prcticas de sustitucin de los funcionarios con
base en consideraciones polticas y no profesionales fue una de las caractersticas
principales.
388
En relacin al caso de Tlalmanalco se encuentra lo siguiente:

La alternancia poltica, ha trado como consecuencia atrasos considerables con
relacin a la realizacin de las etapas de la administracin del personal, debido a
que solo afecta la administracin gubernamental municipal. De la misma manera
debe existir un incremento de la capacidad civil de los grupos, asociaciones y de
los funcionarios pblicos para rendir cuentas de su actuacin y un factor central es
la falta de profesionalizacin del personal. Los hechos revelan que el personal no
cuenta con el perfil para desempearse en el campo laboral en la administracin
pblica municipal, debido a la ausencia de un servicio pblico de carrera. La
mayora de las dependencias y entidades de la administracin buscan reforzar las
dependencias, entidades y organismos autnomos para desarrollar sus respectivos
modelos de servicio pblico de carrera, tal es el caso del municipio de Tlalmanalco,
en donde laboran servidores pblicos que han prestado sus servicios por ms de un
trienio que les permita actualizar sus reas de conocimiento y ofrecer un servicio
con eficiencia y eficacia (Nolasco, 2011:46).
En este municipio se pone nfasis en la falta de capacitacin y actualizacin

de los funcionarios pblicos municipales, quienes a pesar de sobrevivir a los
vaivenes partidistas del gobierno local no ha recibido cursos o plticas tendientes
a mejorar sus habilidades y competencias. Lo ms recurrente son charlas sobre el
medio ambiente, preservacin ecolgica, de desarrollo sustentable y sobre medios
tecnolgicos relacionados con la computacin y la Internet. Difcilmente reciben
apoyo y facilidades para incrementar su formacin acadmica o desarrollar
competencias que mejoren el servicio pblico que se ofrece a los ciudadanos.
El caso de Chalco muestra las siguientes problemticas en relacin a la
profesionalizacin:
En materia del ingreso de los servidores pblicos es recurrente el factor poltico
como medio a travs del cual se selecciona al personal, ya que cuando hay
alternancia se renueva masivamente a la plantilla, principalmente los directores de
rea y solo se mantienen los sindicalizados. El pago de cuotas y los compromisos
contrados por parte del nuevo alcalde implica que la estructura administrativa
sea renovada y se incorpore a personal que no necesariamente cuenta con el
perfil, experiencia y caractersticas del puesto que va a ocupar. La mayora de los
servidores de confianza que cuentan con experiencia son despedidos por no contar
con la aprobacin del presidente municipal.
La exploracin sobre la profesionalizacin que se hizo, en materia de capacitacin,
mostro algo sintomtico, si hay ofrecimiento por parte del municipio para que
389
los servidores pblicos reciban cursos y programa de capacitacin, sin embargo

la asistencia es mnima y se considera que no es prioritario para los trabajadores
debido a la poca acogida de los servidores pblicos (Hernndez, 2011:70).
En los municipios de la zona oriente encontramos que la alternancia trae

consecuencias perversas para la Administracin pblica local, pues al inicio de una
nueva administracin los puestos son designados por el presidente municipal en
base a criterios polticos derivados de los compromisos contrados en la campaa
electoral, por lo cual encontramos que los perfiles idneos y la experiencia son
caractersticas ausentes del personal que conformar la administracin. De igual
forma, con la renovacin y cambio de los gobiernos municipales la permanencia
de la gente experimentada es reducida, y no est exento el rubro de capacitacin
que no tiene gran aceptacin por el personal que labora en los ayuntamientos.
La alternancia poltica en el municipio de Chalco provoc un desbalance en lo
administrativo, ya que no se puede tomar en cuenta la experiencia del servidor o
el aprendizaje que obtuvo en el lapso que labor dentro de la administracin; por
lo que el perfil y profesionalizacin no existe en la mayora de los administradores.
Todo parece indicar que las malas prcticas del sistema poltico, como el
amiguismo, compadrazgo, nepotismo e intercambio de favores, se refleja en la
administracin municipal. Las consecuencias son diversas, pero vale la pena
destacar dos: por un lado el pobre desempeo de la administracin municipal y,
por el otro, el dbil cumplimiento del gobierno municipal hacia los ciudadanos
de Chalco (Hernndez, 2011: 67).
Respecto a los casos de Amecameca y Juchitepec la profesionalizacin de los
servidores pblicos se evalu con base en varios aspectos importantes la profesin,
la experiencia, el desempeo profesional, y en el ejercicio pblico, el criterio
poltico para tomar las decisiones y actitudes reflejadas por los servidores pblicos.
El nivel de profesionalizacin, si bien, se encuentra entre los niveles medio y alto,
observa dificultades, en ambos municipios, en cuanto a la forma de trabajar y por
las respuestas que dan a la ciudadana.
El posicionamiento de las administraciones municipales con respecto a su grado
de profesionalizacin denota que las metas y compromisos se vayan realizando, si
no al pie de la letra por lo menos con acciones como lo aseguraron al inicio de su
gestin.
390
En el anlisis de los niveles de profesionalizacin as como de los perfiles

profesionales de las autoridades y funcionarios pblicos en los municipios
mencionados arroj que los niveles de profesionalizacin, en su mayora son altos
en Amecameca y Juchitepec.
Los recursos humanos, materiales y financieros son llevados a cabo mediante
esquemas que conllevan a acciones con resultados favorables en su mayora por la
administracin, esto indica que algunas habilidades en descubierto, entre las que
se pueden mencionar la toma de decisiones y actitudes son las ptimas para la
resolucin de problemas.
La muestra de personas debidamente profesionalizadas refleja tanto la eficacia
como la eficiencia en la realizacin de las tareas poltico-administrativas, esto se
debe en gran parte a la preparacin sobre la trayectoria en algunos casos con la
que se han venido desempeando, que establece acciones seguras por parte de
las autoridades municipales y funcionarios pblicos para responder debidamente
como los solicita la poblacin. Sin embargo, en algunos casos se tienen que asesorar
de otras personas para resolver situaciones en particular, ellos reflejan niveles
medios y bajos de profesionalizacin adems de que no se genera una oportuna
respuesta de las demandas a favor de la sociedad (Pez y Prez, 2011: 165-167).
Los casos de Juchitepec y Amecameca nos dan muestras en materia de profesionalizacin de que s podemos encontrar niveles medios y altos que no alcanzan los
niveles ptimos de alta capacitacin y profesionalizacin, por lo que es necesario
avanzar en dicho rubro.
Es necesario que en la conformacin de las administraciones municipales el
ingreso del personal tenga como base un anlisis del perfil, la preparacin y la
experiencia de quienes van a ocupar los altos y medianos cargos. La politizacin
implcita en los criterios de ingreso de los servidores pblicos municipales debe
irse eliminando con el fin de avanzar en el proceso de profesionalizacin, que
es entorpecido por los factores externos y los criterios estrictamente laborales y
administrativos. Si bien es cierto que es una situacin difcil, s podemos buscar
mecanismos que eliminen gradualmente dichas prcticas.
En cuanto a los efectos perversos de la alternancia sera conveniente que los
cambios de partido gobernante no perjudicaran el nivel de profesionalizacin y
capacitacin alcanzado por una administracin local. Los alcaldes que entran en
funcin deberan valorar al personal activo, retomando por ejemplo la evolucin
de gestin por competencias, para mantener en los cargos a aquellos que cuentan
391
con el mejor perfil y experiencia. Despus de esa valoracin se podra incluir

al personal de confianza, ms idneo, para que ocupe las carteras y los puestos
en donde la administracin saliente tiene mayor debilidad, de esta forma la
alternancia implicara beneficios para la ciudadana que recibira una mejor
atencin, adems el trabajo del Ayuntamiento se efectuara con responsabilidad,
eficiencia y eficacia.
En cuanto a la capacitacin se debe avanzar en proponer cursos y programas
que ayuden a los funcionarios pblicos en tareas tcnicas administrativas,
en el mejoramiento de las actividades laborales y en la vocacin de servicio.
Dicho implemento debe responder a las necesidades de competencias que la
administracin requiere; buscando horarios y espacios que faciliten que el servidor
pblico participe en su capacitacin, con esto, tanto la Administracin pblica
como los ciudadanos sern los grandes beneficiarios.
Valdra retomar la siguiente proposicin:
La revaloracin de la funcin pblica de los gobiernos locales comprende la
calidad de la prestacin de los servicios pblicos que tiene que sustentarse en
el trabajo profesional de los servidores pblicos, esto debe constituirse de forma
legal e institucionalizada para generar mejor y mayor confianza, credibilidad y
estabilidad en las acciones pblicas. La profesionalizacin de los servidores pblicos
municipales debe ser una garanta gubernamental para que las instituciones
pblicas, ante la competitividad y alternancia del poder, sin importar el color
del partido al que corresponden estn en condiciones de responder a los cambios
de decisiones polticas y administrativas que impone el juego y las reglas de la
democracia (Pez y Prez, 2011: 168).
La cultura organizacional y la implementacin de la gestin por competencias

deben ser motores de cambio en las administraciones pblicas de los municipios
de la zona oriente del Estado de Mxico. Dicho panorama regional manifiesta
una imperiosa necesidad por implementar el servicio civil de carrera, para
lograr mejorar la seleccin de aspirantes que ingresan al servicio pblico local.
Adems debe da con da reconocer el mrito, la experiencia, el compromiso y
la dedicacin del personal, impulsando la capacitacin y preparacin. De una u
otra forma, todas las medidas mejoraran el servicio y pondrn las bases de una
democracia de calidad.
392
REFLEXIN FINAL
La regin oriente del Estado de Mxico en cuanto administracin municipal

refleja bajos ndices de profesionalizacin que se manifiestan en personal sin
perfil idneo, sin experiencia, y con incapacidad para desarrollar competencias y
habilidades que logren alcanzar la eficiencia y eficacia en la atencin ciudadana y
el fortalecimiento de la administracin local.
Las prcticas politizadas mediante las cuales el presidente municipal designa a
los funcionarios para ocupar las carteras importantes de la administracin local
hacen que el personal no est capacitado, improvisado las tareas que debe realizar,
es decir, no cuenta con la preparacin adecuada para el cargo que desempea.
El pago de facturas y los compromisos contrados durante la campaa electoral
son el principal ingrediente para la asignacin de puestos pblicos, por lo que la
formacin y preparacin no se encuentra en esta zona del Estado de Mxico.
La incapacidad y el servicio deficiente que se ofrece a la ciudadana son consecuencias visibles de dichas prcticas que en nada ayudan a la profesionalizacin
del personal. La trayectoria del personal que a lo largo de un trienio o ms ha
acumulado experiencia y habilidades para resolver problemticas no es reconocida y es sustituido cuando hay un cambio de administracin; fenmeno que se
reproduce en mayor medida si el partido que accede al poder es de una bandera
poltica diferente al que se encontraba. Dicho aspecto de la alternancia no beneficia el proceso de profesionalizacin de servidores pblicos municipales. No es una
crtica gratuita a la alternancia en s, pero si a los alcaldes que no valoran al personal por su desempeo y la calidad del servicio que ofrecen en el Ayuntamiento,
sino por desiciones polticas.
La regin oriente del Edo. de Mxico es muestra de las carencias que tienen
las administraciones pblicas municipales en materia de capacitacin. Por
un lado, el problema del ejecutivo local que no ofrece de manera primordial
cursos y programas para dotar de habilidades tcnicas y de trato a la ciudadana
garantizando un servicio pblico de calidad; por otro el pobre inters que
tienen muchos servidores pblicos al participar en programas de capacitacin
que fortalezcan su formacin. Hecho que se explica por la duracin endeble en
el cargo, ya que es muy probable que al terminar el trienio su contrato laboral
finalice en el Ayuntamiento.
393
La demanda de la institucionalizacin del Servicio Civil de Carrera en el mbito

municipal es cada da ms necesario, pues ello redundara en un mejor servicio a
la ciudadana y en una democracia de calidad.
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en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Centro Universitario
UAEM Amecameca, Mxico.
395
3
PARTE
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
La cultura administrativa y la sociedad civil:

hacia la gobernanza eficaz
Donald E. Klingner
OBJETIVOS
La sociedad civil promueve que los ciudadanos se involucren en la toma

de decisiones, aumentando la participacin de sus comunidades y grupos
organizados, dndoles voz en la planificacin y prestacin de los servicios pblicos
como medio para mejorar las condiciones sociales a travs de resultados hacia una
gobernanza ms eficaz. Se trata de un proceso que ha ascendido en las ltimas dos
dcadas, y continuar aumentando. Por ello, el gobierno y las administraciones
pblicas debern desarrollar formas y estrategias de gestin para la participacin
ciudadana, mismas que irn en beneficio de la sociedad.
Es necesario aclarar las complejidad y los retos del fortalecimiento de la sociedad
civil, debatir los supuestos fundamentales de la sociedad civil, as como la
suposicin de que la cultura, las prcticas y las polticas de la Administracin
pblica pueden contribuir a su renacimiento.
El presente artculo:
1. Perfila el redescubrimiento de la sociedad civil y el conjunto de ideas en
torno al respeto, la cortesa, el capital social y la ciudadana activa que
constituyen factores esenciales en el debate.
2. Analiza la relacin entre la sociedad civil, la cultura administrativa y la
reforma de la Administracin pblica en un momento en que los asuntos
pblicos sern cada vez ms atendidos por instancias y oficinas pblicas,

as como por parte de la ciudadana y de la sociedad civil en su conjunto.
3. Propone algunas maneras para que la reforma de la Administracin pblica
puede reforzar a la sociedad civil, a fin de perfilar la gobernanza en los
prximos aos del siglo XXI.
EL REDESCUBRIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL
Durante las ltimas dos dcadas la sociedad civil ha brindado un amplio apoyo
gracias a los polticos y a los expertos, por lo tanto, se ha convertido en un concepto
clave en los debates sobre el enfrentamiento de problemas sociales y econmicos
(Gellner, 1994; Perry y Thomson, 2003). En Amrica Latina el concepto de la
sociedad civil implica algo ms comprensivo y menos vigente de lo que por lo
general se entiende en los Estados Unidos. Es decir, la historia de los Estados
Unidos de Amrica refleja el concepto de Estado como un conjunto de leyes,
instituciones y entidades del gobierno, que derivan su poder del consentimiento
de los ciudadanos (Stillman, 1999). En contraste, la historia de Amrica Latina
refleja un Estado autoritario que impone sus poderes al pueblo (Pochmann,
2002). Por lo tanto, el resurgimiento de la sociedad civil en Amrica Latina se
asocia con la disolucin de la matriz Estado-cntrica que ha caracterizado la
definicin de la ciudadana y como consecuencia la relacin entre la ciudadana y
la administracin pblica (Hengstenberg, Kohut y Maihold, 1999).
La sociedad civil encarna la idea de ser parte de algo ms que un consumidor
individual. Es algo ms all del mercado y el Estado (Pochmann, 2002). Se pide
a la gente ir ms all que al hacer valer sus derechos, y se les pide que asuman
mayor responsabilidad personal y comunitaria; se les pide comprendan el respeto,
la cortesa, el capital social y la ciudadana activa.
Respetar significa preocuparse por las opiniones, los valores, el estilo de vida
y la propiedad de otros. Es la base de la sociedad, una norma y prerrequisito
de conductas que permiten a las personas vivir en comunidad, sin miedo e
intimidacin. En las sociedades homogneas, la cultura compartida puede
hacer que sea ms fcil ponerse de acuerdo sobre las normas, actitudes y
comportamiento. Sin embargo, la globalizacin propicia que las sociedades se
tornen ms diversas, de esta manera el desafo es cmo definir y establecer el
respeto en las comunidades multilinges y multitnicas. Este debate demanda
que se tomen en cuenta conflictos culturales y religiosos, tal como la controversia
400
Donald E. Klingner
que ha desencadenado el uso de la burka por mujeres musulmanas en los pases

de la Unin Europea.
La civilidad no slo requiere un espritu de tolerancia y comprensin, sino un
acuerdo especfico sobre lo que significa ser un miembro de una comunidad
poltica.
En una cultura fuertemente influenciada por los portavoces radiofnicos
partidarios y por los dichos polticos ideolgicamente cargados, las personas
reciben menos formacin sobre cmo discutir cuestiones de poltica pblica en
las que ellos y sus conciudadanos tienen desacuerdos profundos. Sin embargo, las
cuestiones de la poltica pblica son por lo general as, debido a que las soluciones
a los problemas sociales y econmicos tienden a ser desagradables y polticamente
arriesgadas; cabe destacar que los lderes polticos a menudo sugieren chivos
expiatorios. Ellos culpan a los pases (como China) de oponerse a la hegemona
poltica o bien a nuestra recuperacin econmica, a la gente (como los extranjeros
indocumentados, tal vez de Mxico) por el robo de nuestros puestos de trabajo y
por amenazar nuestra cultura, con sus creencias, preferencias polticas o estilo de
vida que difiere del nuestro.
Putnam (1996) y otros (Stolle y Hooghe, 2005; Forrest y Kearns, 2001; Hawe
y Shiell, 2000; Sullivan y Transue, 1999; Durlauf, 2002; Macinko y Starfield,
2001) han identificado el capital social como las redes de relaciones, informacin,
confianza y normas que permiten a las personas desarrollar la confianza, la
lealtad y el compromiso compartido para lograr una cooperacin ms eficaz en
los programas y los proyectos de beneficio mutuo. Segn Harrison (1985: 7-8),
todos los grupos de capital social tienen un radio determinado de confianza, es
decir, el crculo de personas entre las cuales la cooperacin es la norma operativa.
Si el capital social de un grupo produce externalidades positivas, el radio de
confianza puede ser mayor que el propio grupo; tambin es posible que el radio
de confianza llegue a ser menor que el nmero de miembros del grupo, como
en las grandes organizaciones que fomentan la cooperacin entre las normas, el
liderazgo del grupo o personal permanente. En el mbito econmico reduce los
costos de transaccin y en la esfera poltica promueve el tipo de vida asociacional
que es necesaria para el xito de un gobierno limitado y para la democracia
moderna (Fukuyama, 2001). El supuesto es que una mayor participacin en
este espacio intermedio produce una ciudadana ms virtuosa, responsable y
poltica. Pero como Etzioni (2000) y otros han sealado, la asociacin puede
producir resultados malvolos y antidemocrticos con la misma frecuencia como
401
producen buenos resultados. Los grupos de odio, que han proliferado con la
ayuda de la Internet (vista por muchos como la gran esperanza para la nueva
asociacin democrtica y de participacin) son ejemplos perfectos.
Etzioni insiste en la necesidad de una visin que haga hincapi en la buena
sociedad como centro de atraccin de la discusin moral, en lugar de la sociedad
civil, simplemente por el nfasis en la participacin en s misma.
Los principales puntos de vista del pensamiento liberal ven la ciudadana como un
conjunto esencialmente pasivo y legalista de los derechos y las responsabilidades
individuales. Sin embargo, los enfoques comunitarios y ecologistas (Etzioni,
2003, Dobson, 2003) ven la participacin activa como algo esencial para cosechar
los beneficios del ejercicio de la ciudadana. Burton (2003), por su parte, propone
que las personas pueden avanzar en sus intereses a travs de la participacin
(instrumentista), que los resultados de la participacin en una negociacin colectiva
sean de inters pblico (comunitario), que la participacin se desarrolle contando
con una comprensin de las cuestiones polticas (educativa), que la participacin
permita y propicie la expresin de la identidad poltica individual (expresivo).
Puede establecerse una distincin entre los beneficios intrnsecos, los conferidos
por el proceso de participacin, y los beneficios instrumentales, aquellos que
tienen un impacto en los resultados de la participacin. Los beneficios intrnsecos
incluyen: sentimientos de inclusin y de la autoestima (Burton et al, 2004.), el
desarrollo de conocimientos y capacidad (Barnes, 1999), y la generacin de ideas
innovadoras (Dibben y Bartlett, 2001).
LA SOCIEDAD CIVIL, LA CULTURA ADMINISTRATIVA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
La sociedad civil se relaciona con la cultura administrativa y la reforma de la

Administracin pblica en un momento en que los asuntos pblicos sern
cada vez ms atendidos por instancias y oficinas pblicas, as como por parte
de la ciudadana y la sociedad civil en su conjunto. El redescubrimiento de la
sociedad civil se basa en la ruptura de las estructuras tradicionales de autoridad
mantenidas a travs del Estado. En el mundo actual, basado en el mercado donde
la globalizacin ha impulsado la innovacin y el cambio, ste se ha hecho a un
costo considerable para muchas comunidades y grupos sociales. Para algunos, el
impacto se refleja en la disminucin de la capacidad para sobrevivir; para otros, se
refleja en el aumento de las demandas de trabajo y en un impacto negativo en la
vida familiar. A pasar de que los mercados globalizados logran mayores opciones
402
Donald E. Klingner
en la adquisicin de bienes de consumo, el sentir de mucha gente es que la vida

debe ser ms que una serie de intercambios comerciales.
Es pertinente destacar que el Estado ha sido cuestionado por sus esfuerzos al
convencer al pblico para actuar con eficacia al articular las necesidades populares
y la prestacin eficaz de los servicios pblicos, lo cual junto a una prdida general
de confianza en las instituciones pblicas ha provocado una crisis de confianza
en la poltica democrtica en muchos pases. Por otra parte, el estilo burocrtico
descendente de la intervencin estatal, y la prestacin tradicional de bienes y
servicios parece menos apropiada y legtima en la actualidad. El gobierno ha dado
paso a una gobernabilidad en la que los ciudadanos, el Estado, las organizaciones
privadas y nuevos actores conforman alianzas para atacar los problemas de nuevas
maneras (Diamond, 1997). Algunos se centran en el desarrollo de la gestin
pblica a travs de contratos (Donahue y Nye, 2001; Donahue y Nye, 2002),
mientras que otros ven las redes como la clave para definir la gobernabilidad
(Newman, 2001). Cualquiera que sea la causa, el resultado es que el Estado
tiene que forjar una nueva relacin con la sociedad civil si se quiere conservar su
capacidad de actuar y su legitimidad.
El debate sobre la gobernanza en el contexto de la complejidad reconoce la
magnitud del desafo que est implcito. Existe incertidumbre acerca de los
intereses que deben participar, qu reglas se deben aplicar y cmo las decisiones
deben ser tomadas. Para los tericos de la Administracin pblica la pregunta
clave es podemos entregar las instituciones de gobierno que proporcionan
la rendicin de cuentas y una mayor capacidad para la colaboracin? Para los
estudiosos, administradores y ciudadanos en general, la pregunta ms pertinente
y directa es: puede el redescubrimiento de la sociedad civil proporcionar los
recursos y las ideas alternativas que nuestras sociedades necesitan para ir ms all
de las estructuras tradicionales de poder, la ignorancia y las fuerzas globales?
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL
En este apartado propondremos algunas maneras para que la reforma de

Administracin pblica pueda reforzar la sociedad civil, a fin de perfilar la
gobernanza en los prximos aos del Siglo XXI. Las medidas sugeridas pertenecen
a los tres mbitos de la Administracin pblica como disciplina terica, prctica
y de investigacin-enseanza.
403
Con respecto a la teora, Anechiarico (1998) afirma que el problema fundamental

es la separacin de los interesados en la reforma de la sociedad civil a travs de
la participacin cvica en la mejora de la eficacia del gobierno, a travs de las
reformas administrativas pblicas (como la reinvencin del gobierno) sobre la
base de los ciudadanos como consumidores. Para l, la respuesta apropiada es la
unificacin de la teora subyacente como se hizo durante la poca progresista de
la poltica estadounidense (Almond, 1989), a travs de un estudio de la cultura
administrativa como una variable de la unificacin para el anlisis comparativo
(Heady, 2001; Jabbra y Dwivedi, 2004).
Con respecto a la investigacin, la primera respuesta de los interesados en la
construccin del capital social necesario para sostener una sociedad civil es confiar
en los mecanismos y los valores del mercado. Tanto Ellickson (1991) como Ostrom
(1990) han catalogado muchos casos empricos de las normas cooperativas que
surgen espontneamente como resultado de la interaccin de la comunidad. Sin
embargo, el enfoque de los economistas para comprender cmo el capital social
se genera en ltima instancia es muy limitado, ya que el capital social suele ser
producido por fuentes jerrquicas de autoridad (por ejemplo, la religin), que
establecen las normas y esperan la obediencia en varias razones no racionales. No
slo las normas han surgido de fuentes a travs de la negociacin descentralizada,
sino que se transmiten de una generacin a otra a travs de un proceso de
socializacin que implica el hbito mucho ms que la razn. Dependiendo de
la trayectoria en otras palabras de la tradicin significa que las normas estn
social y claramente aceptadas, y pueden persistir por largos perodos. Por ejemplo,
un pas como Mxico parece confirmar la tesis de que cuando los derechos
democrticos se extienden abruptamente a lo largo de un territorio previamente
no democrtico, el consecuente florecimiento de la sociedad civil produce malas
yerbas y espinas en los floridos jardines (Whitehead, 1999).
Una segunda respuesta es que depende de la informacin y de los sistemas
de comunicacin derivados de la globalizacin. La globalizacin impulsa y es
impulsada por la difusin de la innovacin y la adopcin (Klingner y Sabet,
2003). sta es la difusin de valores, productos, polticas o procesos ms all del
lugar geogrfico de su xito original (Rogers, 2003). Incluye las consecuencias
intencionales y no intencionales de las complejas relaciones simbiticas entre
productores y consumidores que se producen en las organizaciones, pases
y regiones. Se estudia de forma descriptiva para aprender cmo influyen los
factores endgenos, resultado de la transferencia de tecnologa. Esto incluye
los efectos de las caractersticas culturales a nivel nacional en la motivacin del
404
Donald E. Klingner
comportamiento individual o en grupo (Hofstede, 2004) sobre las estructuras

o sistemas organizativos (Farazmand, 1999). Se estudia prescriptivamente para
saber qu factores afectan a la sostenibilidad de las innovaciones adoptadas y
adaptadas a fin de que las organizaciones sean ms eficaces para servir a los clientes
y los pases ms capaces de lograr los objetivos econmicos, sociales y polticos.
Mientras que se ha puesto mucho nfasis en las amenazas de la globalizacin sobre
las culturas indgenas y los valores, tambin es cierto que ahora los activistas de
todo tipo, desde los ambientalistas a los organizadores de la mano de obra, puede
operar a nivel transnacional en un grado mucho mayor que antes. En Mxico,
el levantamiento popular de los indgenas de Chiapas, en 1994, se anunci a
nivel mundial por fax. Recientemente, la primavera rabe se extendi desde un
pas del Medio Oriente a otro y los activistas jvenes y tcnicamente astutos se
aprovecharon de los telfonos mviles y las redes sociales (tales como Facebook
y Twitter) para comunicarse unos con otros y al mundo exterior. Aprender de
los acontecimientos en otros lugares, frustr los intentos de los mayores y ms
jerrquicos dictadores petroleros al intentar aislar y reprimir los levantamientos
disidentes.
En la prctica, los estados indirectamente fomentan la creacin de la sociedad
civil para proporcionar de manera eficiente los bienes pblicos necesarios, y en
particular para facilitar los derechos de propiedad y seguridad pblica. En un
entorno estable y seguro para la interaccin pblica y los derechos de propiedad,
es ms probable que la confianza surja espontneamente como resultado de las
repetidas interacciones de individuos racionales. Por otro lado, los estados pueden
tener un serio impacto negativo sobre el capital social cuando realiza actividades
que estn mejor en manos del sector privado o la sociedad civil. La capacidad de
cooperar se basa en la costumbre y la prctica, si el Estado se mete en el negocio
de la organizacin del todo, las personas se vuelven dependientes de l y pierden
su capacidad espontnea para trabajar unos con otros. Aqu conviene recordar,
pues hablamos de la democracia, que en Amrica Latina el republicanismo se
erigi de la base de una profunda separacin entre el Estado y la sociedad. En
las palabras de Simn (1991), cmo podramos hablar propiamente sobre la
democracia si la relacin de casi cada uno de nuestros pases se confunde, como
tendencia, con el avance del Estado sobre la sociedad?
Muchas investigaciones apoyan la relacin terica entre la participacin
(la ciudadana activa) y la sociedad civil. Sin embargo, puede ser difcil en la
prctica utilizar las palancas de la poltica pblica para cambiar los resultados de
rendimiento en un periodo corto, como a los responsables polticos les resulta
405
difcil avanzar en los problemas de poltica y a las comunidades les resulta difcil
confiar en los polticos. Sin embargo, la complejidad del proceso de involucrar a
los ciudadanos en los procesos cvicos y las estructuras, as como la obtencin de
los beneficios de esta propuesta, debe ser reconocida y definida claramente si la
renovacin de la sociedad civil ha de ser algo ms que un recurso retrico. Estos
temas incluyen cmo involucrar a la gente, la representatividad y la capacidad
individual e institucional. El fortalecimiento de la sociedad civil es una va
prometedora para abordar los problemas sociales, econmicos y polticos, la
exclusin social, fortalecer la cohesin de la comunidad, combatir el crimen, y
mejorar los servicios pblicos de baja calidad. Evocando las polticas y programas
de la sociedad civil legtima, mientras que delegar la responsabilidad a los
ciudadanos, es posible reducir los costos y garantizar la propiedad. La renovacin
se trata tanto como solucin a los problemas (un medio) como un objetivo de
poltica (un fin en s mismo) que crea enormes problemas en la evaluacin. No
est claro cules son los objetivos de las polticas de renovacin civil, y por tanto es
difcil medir su impacto, lo que lleva a un enfoque en los indicadores de procesos
sobre la base de supuestos beneficios (Brannan, John y Stoker, 2006).
Segn Lechner (1996), asumiendo la diversidad social como punto de partida,
la reciente invocacin de la sociedad civil suele apoyarse ms en la tradicin
liberal, y en concreto en las teoras del pluralismo. Estas enfocan la vida social en
analoga al intercambio mercantil entre individuos. Los diversos actores sociales
grupos, asociaciones, gremios, etc. estableceran un equilibrio armnico de
intereses, similar a los equilibrios del mercado. No obstante, ni la mano invisible
del mercado ni las teoras del pluralismo resuelven un aspecto crucial de la
convivencia supuesta, es decir, la relacin simtrica entre diversos actores. Pero
sobre todo, no adelantan una idea de orden que permita a la diversidad social
desplegarse como una pluralidad.
El rea donde los gobiernos tienen probablemente la mayor capacidad para dirigir
a la sociedad civil es a travs de la educacin. Las instituciones educativas no se
limitan a transmitir el capital humano, que tambin pasa en el capital social, en
forma de reglas y normas sociales. Esto es cierto no slo en la educacin primaria
y secundaria, tambin en la educacin superior y profesional. Una de las mayores
garantas contra la corrupcin es proporcionar a los funcionarios formacin
profesional de alta calidad como parte de sus competencias (Bowman et al., 2004;
Argyriades, 2006). Sin embargo, los planes de educacin cvica, como la principal
forma de promover el concepto y la prctica de la sociedad civil, tienen por lo
menos cuatro grandes limitaciones. En primer lugar, no tienen en cuenta las
406
Donald E. Klingner
abrumadoras fuerzas que trabajan directamente contra la sociedad civil, porque

en general no tienen en cuenta los daos causados por el mercado y los valores
de mercado. Hay un lmite en lo que los planes de estudio puede hacer como
contrapeso a una cultura que ensea lo contrario. Segundo, los planes de educacin
cvica asumen que el problema est principalmente relacionado con la conducta
y el carcter de particulares, y no relacionado con la conducta y el carcter de las
instituciones ms importantes (y la gente en ellos). La corrupcin, el abuso de
poder y mal juicio de muchos en los timones de las principales instituciones son,
al menos parcialmente, responsables de la contradiccin del conocimiento y de la
participacin cvica. Tercero, los planes asumen que nuestro problema es tcnico
y no sobre el contenido o la sustancia. Tenemos que cuestionar la suposicin de
que si la gente sabe ms sobre el gobierno participar automticamente y con ms
confianza en el sistema.
Se plantea la pregunta de lo que el gobierno y los negocios pueden hacer para
inspirar ms confianza e invitar a una mayor participacin y los resultados de
qu tipo de conocimiento incide en mejores ciudadanos. La comprensin del
funcionamiento del gobierno sin ningn sentido de la historia o las ciencias
humanas, de manera ms amplia, pueden fcilmente conducir a la manipulacin
grosera del sistema en cuanto a la conducta basada en la tica y la integridad.
En lugar de establecer un ideal de ciudadano informado, es mejor fijar nuestra
atencin en el buen ciudadano. Y cuarto, los planes de la educacin cvica asumen
que las conclusiones son claras, y la moral simplemente tiene que ser transmitida
a aquellos que no lo tienen. La moralidad no es tan esttica como ste, y sin
duda en un marco poltico, se debe discutir y debatir en forma permanente. El
potencial de los abusos polticos perpetrados en nombre de inculcar la virtud
es bien conocido, y debe ser evitado a toda costa. En suma, mientras que los
resultados de la investigacin muestran la contribucin positiva de las iniciativas
del gobierno en esta rea, un tema clave que surge es que la poltica, el contexto
y las relaciones causales son a menudo ms complejas de lo que los defensores
afirman (Brannan, John y Stoker, 2006).
Mediante un proceso constante de evaluacin y acreditacin, las instituciones de
educacin superior pueden mejorarse. La evaluacin es un proceso de revisin de
los planes de estudio y de su operacin, con el fin de mejorar la calidad acadmica
de las instituciones y de sus planes y programas. Su punto de partida no es un
modelo ideal de disciplina al que debe ajustarse la enseanza de las ciencias
sociales, sino el modelo que cada institucin establece, as como sus condiciones
de operacin.
407
Los objetivos de la acreditacin de programas acadmicos son, entre otros, los

siguientes:
Reconocer la calidad de los programas acadmicos de las instituciones de
educacin superior e impulsar su mejoramiento.
Fomentar en las instituciones de educacin superior, a travs de sus
programas acadmicos, una cultura de mejora continua.
Propiciar que el desempeo de los programas acadmicos alcance
parmetros de calidad nacionales e internacionales.
Contribuir a que los programas dispongan de recursos suficientes y de los
mecanismos idneos para asegurar la realizacin de sus propsitos.
Propiciar la comunicacin e interaccin entre los sectores de la sociedad en
busca de una educacin de mayor calidad y pertinencia social.
Promover cambios significativos en las instituciones y en el sistema de
educacin superior acordes con las necesidades sociales presentes y futuras.
Fomentar que las instituciones y sus entidades acadmicas cumplan con su
misin y objetivos.
Concluiremos presentando un ejemplo propio. En un curso introductorio al
posgrado en asuntos pblicos se empieza por ensear y modelar lo que podramos
llamar reglas de compromiso cvico. Las reglas de la participacin ciudadana
son simples:
No importa lo mucho que se est en desacuerdo con alguien, importa estar
ms interesado en aprender lo que ellos creen y por qu lo creen.
No importa qu tan ilgica o mal informada parecezca la opinin; no se
debe ahogar por medio de gritos, ni poner fin a la discusin llamando a sus
nombres o sintonizando los estereotipos en su propia mente.
Si usted tiene problemas con estas dos reglas, repita el siguiente mantra
en silencio a medida que escucha los otros: es posible que por cualquier
motivo, bajo ninguna circunstancia, lo que tienen que decir posiblemente
podra ser cierto? Repetir, si es necesario, hasta que el otro termine.
Si hacer este mantra le da problemas, hgalo respirando por la nariz y no
por la boca.
Despus de unas semanas se aprenden las reglas y se comienza a usarlas, en gran
parte inconscientemente, de manera que la clase se transforma de una tribuna
para matones elocuentes, en un espacio para la participacin cvica de adultos
reflexivos e inteligentes. Gritos, insultos y comentarios despectivos desaparecen
408
Donald E. Klingner
cuando no hay una respuesta positiva para ellos. Los estudiantes expresan sus
opiniones de forma ms sucinta, y propensos a apoyar datos objetivos, lgicos
y razones claramente articulada sobre la experiencia personal los compaeros de
clase presentan al locutor, escuchan ms de cerca e interrumpir menos; dirigen
preguntas y comentarios a cada uno por su nombre. Despus de seis semanas
nadie falta a clase, salvo una emergencia laboral o familiar.
La sociedad civil promueve la interaccin de los ciudadanos en la toma de

decisiones, aumentando la participacin de sus comunidades y los grupos
organizados, dndoles voz en la planificacin y prestacin de los servicios pblicos
como un medio para mejorar las condiciones sociales a travs de resultados hacia
una gobernanza eficaz. El redescubrimiento de la sociedad civil y el conjunto
vinculado de ideas en torno al respeto, la cortesa, el capital social y la ciudadana
activa, constituyen factores esenciales para incorporar en el debate. La sociedad
civil, la cultura administrativa y la reforma de la Administracin pblica se
relacionan estrechamente en un momento en que los asuntos pblicos sern cada
vez ms atendidos por oficinas pblicas, por la ciudadana y por la sociedad civil
en su conjunto.
La complejidad de involucrar a los ciudadanos en los procesos y las estructuras
cvicas, as como la obtencin de los beneficios de esta propuesta, deben ser
reconocidos y definidos claramente si la renovacin de la sociedad civil ha de
ser algo ms que un recurso retrico. Estos temas incluyen cmo involucrar a la
gente, la representatividad y la capacidad individual e institucional. No obstante,
es factible reformar la Administracin pblica para que pueda reforzar la sociedad
civil a travs de algunas medidas en el plano terico, prctico, y de investigacinenseanza. Especficamente, recomendamos los siguientes puntos:
Teora: poner juntos a los interesados en la reforma de la sociedad civil a
travs de la participacin cvica, y los interesados en la mejora de la eficacia
del gobierno a travs de las reformas administrativas pblicas.
Investigaciones: investigar los mecanismos del mercado que pueden
estimular la construccin del capital social necesario para sostener una
sociedad civil, as como las maneras en que las innovaciones en las tcnicas
de comunicacin e informtica pueden promover la transferencia, la
adopcin y la adaptacin de prcticas y valores comunitarios sostenibles.
409
Prctica: los Estados indirectamente fomentan la creacin de la sociedad

civil, proporcionando de manera eficiente los bienes pblicos necesarios,
en particular los derechos de propiedad y la seguridad pblica. Dado un
entorno estable y seguro para la interaccin pblica y los derechos de
propiedad, es probable que la confianza surja espontneamente como
resultado de las interacciones iteradas de individuos. Por otro lado, los
Estados pueden tener un impacto negativo sobre el capital social cuando
intentan hacer actividades que estn mejor en manos del sector privado o
la sociedad civil.
Enseanza: los gobiernos tienen la mayor capacidad para dirigir a la
sociedad civil a travs de la educacin primaria, secundaria y superior, y la
capacitacin y el desarrollo profesional tambin. Sin embargo, la educacin
cvica tiene limitaciones como promover el concepto y la prctica de la
sociedad civil. Las instituciones de educacin superior pueden mejorarse
mediante un proceso constante de auto-evaluacin y acreditacin.
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412
El diseo de las organizaciones municipales:

modificaciones para la gestin territorial
El estudio fue realizado sobre 11 municipios de la regin de Rosario en Argentina,

desde pequeas comunas de 500 habitantes hasta la ciudad de Rosario, con
aproximadamente un milln de habitantes.
Los resultados alcanzados verifican una extendida asuncin de nuevas
responsabilidades, ligadas al desarrollo territorial, por parte de los municipios,
pero tambin el despliegue de mltiples modificaciones en sus dispositivos
y mecanismos organizacionales, es decir, en sus diseos. A su vez, se revela la
persistencia slida de parmetros de diseo vinculados con el modelo tradicional
y burocrtico de organizacin municipal.
INTRODUCCIN1
A partir de los aos noventa el campo municipal gradualmente dej de ser

considerado como una superficie geogrfica delimitada claramente o una entidad
administrativa y poltica con funciones simples, centradas en la administracin
de servicios y el poder de la polica local, para transformarse en un entramado de
relaciones y funciones de diversa ndole.
Este artculo est basado en resultados del estudio Modificaciones en el diseo de organizaciones
municipales para la gestin de territorios complejos, presentado en el periodo de investigacin del
Doctorado en Innovacin, Territorio y Competitividad, de la Universidad Politcnica de Valencia.
1
El diseo de las organizaciones municipales: modificaciones para la gestin territorial
Algunas razones que explican este cambio son las mutaciones en las relaciones del
conjunto nacin-provincias-municipios y las transformaciones en las sociedades
locales. En cuanto a las relaciones entre las diversas jurisdicciones, muchos autores
coinciden en que han migrado desde un modelo que suele denominarse como
dual. Segn este modelo, el mbito nacional est por un lado, y las provincias y
municipios por otro; sin embargo, actuaban de forma independiente, y pasaron
a otro conocido como federalismo cooperativo o coordinado, en el cual los
tres niveles de Estado trabajan de manera conjunta (Cao, 2007). Esta nueva
dinmica ha sido acompaada de la mutacin, fragmentacin y diferenciacin
de las sociedades subnacionales, y la emergencia y consolidacin de nuevos los
actores territoriales.
Estos procesos, de coordinacin multinivel y horizontal entre jurisdicciones
estatales, y de diversificacin y consolidacin de actores sociales, ha definido un
mapa complejo para la gestin de polticas pblicas en el mbito municipal.
Ahora bien, las organizaciones municipales en el siglo XX fueron construidas para
administrar entornos relativamente estables, sobre una matriz de tipo burocrtico
tradicional, organizada por funciones. Este estilo de organizacin corresponde con
el modelo de municipio administrador, aqul centrado en administrar recursos
de acuerdo a norma. Este estilo de organizacin requiere, para ser efectivo (para
poder cumplir con los objetivos que se propone), un ambiente simple y estable,
es decir, de demandas poco diferenciadas y sostenidas en el tiempo, ya que se trata
de la organizacin ptima para produccin en serie.
A medida que el ambiente se vuelve ms complejo (con mayor nmero de demandas)
y/o dinmico (con demandas cambiantes), va perdiendo capacidad de respuesta.
La excesiva especializacin por funciones y formalizacin de los procedimientos
hace que se pierda capacidad para abordar ntegra y dinmicamente los nuevos
problemas que se presentan.
Sin embargo, en los ltimos tiempos, los municipios han llevado adelante mltiples
acciones de cambio, de modernizacin de la gestin y las organizaciones locales.
El presente trabajo reconoce el enorme caudal de acciones y aprendizajes que
se han ido produciendo en este sentido. Sin embargo, paradjicamente, sigue
comprobando que la percepcin de la ciudadana y los mbitos acadmicos sobre
los municipios es considerar a las organizaciones como pesadas, lerdas y rutinarias.
414
Esta situacin habilita mltiples interrogantes y un proceso diagnstico-reflexivo

de la situacin presente, donde podamos identificar hasta qu punto se verifican
nuevos retos asumidos por los municipios que amplan sus funciones tradicionales,
as como si se dan cambios en el diseo organizacional que acompaan esta
asuncin de retos y la direccionalidad de los mismos. Es decir, los municipios
han asumido nuevas funciones o siguen inmutablemente centrados en la
administracin de servicios locales? lo han hecho de modo extendido o se trata,
por el contrario, de iniciativas aisladas? estas asunciones alcanzan a todos los
municipios por igual o, por el contrario, slo a aquellos que poseen determinada
escala o determinado nivel de recursos?
Si efectivamente podemos identificar que los municipios han asumido nuevos
ejes de trabajo, si han complejizado sus funciones, eso ha sido acompaado de
cambios en su diseo organizacional? cules son los principales cambios que se
han experimentado en los diseos? hacia qu estilos de gestin se orientan estas
modificaciones? Estas preguntas estructuran el presente trabajo.
Por lo anterior, este artculo se pregunta en qu medida los postulados referidos a
la creciente complejidad de la gestin local tienen un correlato en modificaciones
del diseo de las organizaciones pblicas municipales. En primera instancia
indaga si efectivamente los municipios se han hecho cargo de una ampliacin
de funciones y en qu medida, para luego detenerse sobre las modificaciones que
los municipios han introducido a su diseo, las caractersticas y alcances de las
mismas. A partir de estas indagaciones construye un diagnstico sobre los diseos
prevalecientes en los municipios y los estilos organizacionales emergentes.
La hiptesis de trabajo sostiene que la mayora de los municipios han
incorporado, en los ltimos 20 aos, modificaciones en su diseo tradicional, en
al menos alguno de estos aspectos: su normativa, estructura, la incorporacin de
tecnologas de gestin, informacin o comunicaciones; que estas modificaciones
han estado impulsadas ms claramente por la complejizacin y dinmica de los
desafos territoriales que por la escala del municipio o el nivel de acceso a recursos
por parte del mismo; que presentan perspectivas de sustentabilidad diversas,
vinculadas al dispar nivel de apropiacin de las mismas por los propios agentes
pblicos y por los ciudadanos.
Asumimos, como supuesto, que los municipios en su diseo tradicional, como
hemos presentado anteriormente, se han basado en formas burocrticas de
organizacin, semejantes al modelo que Mintzberg llama burocracia mecnica.
415
Por lo tanto trabajaremos las modificaciones de diseo como aquellos dispositivos,

mecanismos o tecnologas que no son propias de la organizacin burocrtica del
trabajo y que, por el contrario, se acercan a formas ms orgnicas de organizacin.
LOS MUNICIPIOS ANTE LA GESTIN DE TERRITORIOS COMPLEJOS
Segn seala Richard Stren en su trabajo Nuevos enfoques para la gobernancia

urbana en Amrica Latina, hasta los aos setenta era comn referirse a los niveles
ms bajos de gobierno como administraciones locales, encargadas de proveer
servicios mnimos a los ciudadanos, el tradicional paradigma ABL.2
En los ochenta, lo que fuera administracin urbana despus se llam gestin
urbana, acompa el proceso por el cual el contexto dentro del que opera el
gobierno local se vuelve ms amplio y ms complejo (Stren, 2000).
La nocin de public governance comienza a abrirse paso en este periodo. Este concepto ha avanzado en su incorporacin en los trabajos sobre lo local gradualmente. La governance puede entenderse como el ejercicio de la autoridad econmica,
poltica y administrativa para gestionar los asuntos pblicos a todo nivel. Involucra mecanismos, procesos e instituciones a travs de las cuales los ciudadanos
y otros grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus
obligaciones y resuelven sus diferencias (PNUD, 1997, en Stren, 2000).
La governance incluye la gobernabilidad (capacidad del estado para gobernar
y dirigir) incorporando las capacidades para coordinar polticas e intereses; se
asocia con un concepto menos tcnico de las condiciones de xito de las polticas
locales al introducir el factor poltico y colocar la interdependencia del estado
y la sociedad civil en el centro del debate (Maintz, Renate, 1997; Echabarra,
2004; Coelho y Diniz, 1997, en Stren, 2000).
En la actualidad es alto el consenso en que la concepcin del gobierno local como
administrador ha dado paso a la de agente de desarrollo, actor con capacidades
para la toma de decisiones, aunque con un importante grado de restricciones.
Como tal, incluye las tradicionales funciones del ABL, pero las trasciende
ampliando de este modo su campo de accin.
Alumbrado, barrido y limpieza, haciendo referencia a la funcin del municipio como productor
y conservador de la infraestructura urbana.
2
416
De esta manera el campo de actuacin municipal no se define ya como

administracin en el estricto marco de las competencias delegadas por instancias
mayores por normativa, sino que se ampla a la nocin de gobierno territorial. El
municipio es el actor crtico para el desarrollo territorial. Se denomina desarrollo
territorial al proceso anclado en un territorio liderado y gestionado por
actores que participan en forma concertada para crear bases slidas, dinmicas y
sostenibles de progreso y equidad, a travs de la adecuada movilizacin de recursos
endgenos existentes y la insercin oportuna de recursos exgenos (Grandinetti
y Nari, 2010).
Segn estos postulados, los municipios estn a cargo de un proceso centrado en
el territorio que articula cuatro dimensiones de actuacin:
Econmica: se trata de la creacin, acumulacin y distribucin de riqueza,
e incluye los siguientes ejes:
Transporte e infraestructura de comunicaciones.
Fortalecimiento del sistema productivo local.
Urbano Ambiental: referida a la utilizacin sustentable de los recursos
naturales y de estrategias de defensa y proteccin del medio ambiente a
mediano y largo plazo.
Preservacin de la calidad ambiental.
Equilibrio urbano territorial.
Sociocultural: vinculado a la calidad de vida, equidad e integracin social,
e incluye:
Infraestructura de servicios.
Promocin de derechos (alimentacin, salud, educacin, cultura,
recreacin).
Poltica de gobernabilidad del territorio: la existencia de un proyecto
colectivo sustentado en la participacin y corresponsabilidad de los actores
locales, incluye:
Cooperacin de actores / redes de actores.
Participacin ciudadana.
Segn los postulados presentados el escenario de actuacin para los gobiernos
locales, el municipio es un territorio de creciente complejidad, donde confluyen
nuevos mbitos problemticos a abordar, relaciones diferentes con la sociedad
civil y una creciente labilidad en los lmites y las competencias jurisdiccionales
que reconfiguran el mapa de actuacin territorial.
417
SOBRE EL DISEO DE ORGANIZACIONES PARA LA GESTIN DE LA

COMPLEJIDAD TERRITORIAL
Si, como vimos en el punto anterior, los municipios han modificado

sustancialmente su campo de actuacin y deben hacerse cargo de nuevas funciones,
es hora de reflexionar sobre las capacidades con las que cuentan para hacerse cargo
de esto. Particularmente en este trabajo nos detenemos en las caractersticas de
diseo organizacional que contribuyen a llevar adelante objetivos en entornos
ms complejos y cambiantes.
Siguiendo a Leonardo Schvarstein, entenderemos diseo de organizaciones como
la resolucin de las estructuras, los procesos los sistemas, las normas y las polticas
que soportan el logro de los propsitos de la organizacin en su conjunto (2004).
Este diseo se da como producto dinmico de la resolucin dialctica de las
contradicciones que enfrentamos al ir en pos de un objetivo dado.
Henry Mintzberg presenta una perspectiva del diseo organizacional productivo
para nuestro trabajo, al incluir las caractersticas del entorno como un parmetro
clave del diseo organizacional. Particularmente se consideran dos dimensiones:
su dinmica y su complejidad.
Dinmica: Segn Mintzberg, a entornos ms estables corresponden diseos
ms formalizados y permanentes, burocrticos. Por el contrario, a entornos ms
dinmicos corresponden estructuras ms orgnicas. Un conjunto importante de
investigaciones tiende a mostrar la relacin entre entornos dinmicos y diseos
ms orgnicos, entendidos como adaptables y de baja estandarizacin (Arocena,
2010). La clave estara dada por la innovacin promovida por la dinmica y el
intercambio.
Complejidad: Siguiendo los planteos de Mintzberg, los entornos ms complejos,
requieren mayor diferenciacin organizacional e instancias de coordinacin. En
este sentido la complejizacin de las demandas estara movilizando la organizacin
hacia una diversificacin de espacios de produccin, la incorporacin de perfiles
ms profesionales, y el desarrollo de instancias de coordinacin y diversificacin.
Esta tensin promueve al interior de la organizacin procesos descentralizadores
o nuevos espacios de toma de decisiones (Arocena 2010; Grandinetti en
Scheweinheim, 2009; Arellano Gault, 2004).
El cruce de estos factores da lugar a diversas combinaciones, segn vemos en el

prximo cuadro:
418
Tabla 1. Relaciones entre entorno y diseo organizacional

Entorno
Estable
Dinmico
Simple
-Organizacin burocrtica
-Estandarizada, con distribucin
de tareas estables
Complejo
Organizacin profesional
Organizacin innovadora
Desarrollo tcnico profesional, Diseos diversos, centros de poder
respuestas diversas
distribuidos en la estructura
-Organizacin centralizada, divisional

-Respuestas flexibles, baja formalizacin
Fuente: elaboracin propia con base en Mintzberg, 1998.
El cuadrante superior a la izquierda presenta un entorno simple y estable, al cual

se adaptan ms satisfactoriamente las organizaciones de tipo burocrticas, con
caractersticas semejantes a las previstas por Weber para su modo racional-legal
de dominacin. Este tipo de diseo puede variar en su tamao, pero su propia
naturaleza racional y estandarizada le permite crecer sin transformarse, siendo
igual a s mismo.
En el cuadrante de la derecha, por el contrario, nos encontramos con un entorno
que, si bien no es sumamente complejo, es cambiante. Es decir, las demandas que
presenta, o los problemas que debe resolver la organizacin no son estables en el
tiempo y por lo tanto no se adaptan a las respuestas estndares. Esto tira por tierra
el principio burocrtico y hace que las organizaciones deban avanzar hacia formas
ms adaptativas, con una mayor vinculacin entre s y una mayor flexibilidad,
que les permita desarrollar productos o respuestas a problemas diversos para cada
situacin.
El cuadrante situado abajo a la izquierda plantea la complejizacin de los
problemas con un cierto grado de estabilidad. Las demandas o necesidades tienen
un grado de permanencia que permite alcanzar respuestas diferenciadas pero con
un grado de diseo sistemtico a partir del anlisis y los procedimientos tcnicos.
El estilo de diseo que Mintzberg propone es el de la organizacin profesional. En
este caso se quiebra el principio de autoridad nica, pero se conserva una cierta
estabilidad en los espacios asignados a la resolucin de problemas especficos.
Por ltimo, en el cuadrante que se encuentra abajo, a la derecha, nos encontramos
con una organizacin que debe lidiar de modo ms o menos permanente con
problemas retorcidos: el entorno es complejo, heterogneo y, adems de eso, est
en permanente redefinicin. En este caso el diseo se desestructura an ms para
419
poder interactuar satisfactoriamente con este entorno, produciendo las respuestas

nicas necesarias para cada situacin que nos planteaban Harmonn y Mayer
(1998). Son ms adecuadas, entonces, las formas ms adhocrticas e innovadoras
de organizaciones.
Por lo tanto, el diseo de organizaciones pblicas de tipo burocrtico slo es eficaz
para gestionar ambientes lo suficientemente simples y estables, por el contrario,
la dinmica y diversificacin del entorno requiere formas ms profesionales,
orgnicas e innovadoras, de diseo.
Si esto es as, el diseo de organizaciones est basado en la resolucin particular,
dialctica, de diversos parmetros (estructuras, procesos, sistemas de informacin,
etc.) a partir de la lectura del contexto y de los objetivos organizacionales. Esta
transformacin de los parmetros es la que va dando una forma especfica y
diversa a la organizacin. Se trata de resolucin situacional, que resuelve de un
modo especfico las tensiones en las que se encuentra involucrada la organizacin.
Tabla 2. Parmetros de diseo de organizaciones
Contexto
Parmetro
Simple/ estable
Organizaciones modernasmecnicas
Complejo/ dinmico
Organizaciones
posmodernas-orgnicas
Lmites
Precisos
Difusos
Alianzas
Tecnologas web
Principio
Unidad de mando
Diversidad de dependencias
Estructuras
Piramidal
Estratificada
Redes
Estructuras matriciales
Propiedades de la estructura
Rigidez
Centralizacin
Flexibilidad
Descentralizacin
Predominio de la estructura
Normado
Estructural
Emergente
Flujo
Organizacin del trabajo
Divisin
Especializacin
Funcin
Integracin
Polivalencia
Tecnologas de gestin y TICS
Fuente: elaboracin propia con base en Schvarstein L., 2004, p. 35.
420
Estas dos columnas que Schvarstein propone representan, de alguna manera, los
dos extremos del cuadro anteriormente presentado de Mintzberg. La columna
izquierda hace referencia a los parmetros de diseo de las organizaciones
burocrticas y la columna derecha, a lo que Mintzberg llama las organizaciones
innovadoras.
La resolucin particular, la modificacin, en mayor o menor medida, de algunos
estos parmetros, permite orientar el diseo de la organizacin municipal desde
su diseo tradicional, vinculado, como vimos, con una definicin de contexto de
lmites precisos, hacia formas ms adaptadas para desenvolverse en entornos ms
difusos que le plantean los nuevos desafos.
Podemos inferir que, en la medida que se trabaje con parmetros de diseo ms
cercanos a la segunda columna nos estamos orientando a disear organizaciones
ms orgnicas, en el sentido de adaptables para gestionar complejidad. Por el
contrario, en la medida en que los cambios se realicen segn los parmetros de
la primera columna, el diseo sigue movindose en el campo de lo satisfactorio
para contextos simples y estables. No se puede verificar en este caso un cambio
de patrn de organizacin, ms all de los cambios y nuevos dispositivos que se
lleven adelante.
En este sentido, identificar los parmetros de diseo en los que se basan los
cambios es relevante para el anlisis de las organizaciones pblicas, ya que su
incorporacin o su modificacin, en un sentido u otro, configuran diseos ms o
menos satisfactorios para la situacin planteada.
421
Diagnosticar la situacin de los municipios respecto de los cambios introducidos en

su diseo organizacional
Tabla 3. Caso de estudio3

Componente
Referentes empricos
Desarrollo de normativa
Implementacin de nuevas funciones/ nuevas reas
Despliegue de redes territoriales
EJES
Transporte e infraestructura de comunicaciones
Asuncin de nuevas
competencias y funciones
Fortalecimiento del sistema productivo local

Preservacin de la calidad ambiental
Equilibrio urbano territorial
Infraestructura de servicios
Promocin de derechos (alimentacin, salud,
educacin, cultura, recreacin)
Cooperacin de actores / redes de actores
Participacin ciudadana
Incorporacin de nuevos mecanismos y dispositivos
de diseo
Mecanismos de redes internas
Redes pblico privadas

Modificaciones en el diseo Redes interjurisdiccionales
organizacional
Tics
Desarrollo del personal
Tecnologas de gestin
Servicios web
Fuente: proyecto Desarrollo Local: Capacidades de gestin en la regin Rosario.
La investigacin presente es un trabajo de diagnstico de tipo cualitativo, que

no pretende, por lo tanto, encontrar reglas generalizables, sino identificar las
caractersticas de la situacin y las variables principales que han tenido incidencia
sobre ella (Borsotti, 2006). Este diagnstico se estructura en torno a dos grandes
El estudio se desarrolla con base en informacin de segundo grado; fundamentalmente la
relevada en el marco del Proyecto Desarrollo Local: Capacidades de gestin en la regin Rosario
que coordinamos con la Lic. Patricia Nari, y fue financiado por la convocatoria a Proyectos de
Investigacin Cientfica y Tecnolgica Orientados (PICTO 2004), realizada conjuntamente por
la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica, y la municipalidad de Rosario. Ha
sido publicado en 2010 por el Grupo Poltica y Gestin de la Universidad Nacional de Rosario.
Grandinetti R. y P. Nari, Las capacidades para la gestin del desarrollo en gobiernos locales: un abordaje
metodolgico, el ICGD.
3
422
componentes: asuncin de nuevas funciones y competencias por parte de los

municipios. Los municipios han asumido los ejes de trabajo vinculados al
desarrollo territorial que les plantea un nuevo contexto de actuacin, mucho
ms complejo y dinmico? Modificaciones en el diseo organizacional. Los
municipios estn modificando sus diseos? Y si esto es as, lo hacen hacia formas
ms orgnicas o se sostiene, aun con cambios, la tradicional matriz burocrtica?
ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIN
En un primer momento (a) identificaremos si efectivamente los municipios se

han hecho cargo de los nuevos campos de actuacin vinculados al desarrollo
territorial, a travs de revelar de nuestros referentes empricos: el desarrollo de
normativa vinculada, la asuncin de nuevas funciones y el despliegue de redes
territoriales vinculadas a alguno de los ejes del desarrollo territorial.
Luego caracterizaremos los cambios operados en los diseos de las organizaciones
(b) identificando la incorporacin de redes de coordinacin internas y externas,
con actores pblicos y privados, de tecnologas de gestin y comunicacin y
prctica de capacitacin del personal.
El estudio fue realizado sobre municipios y comunas4 (a partir de aqu se aplic en
ms municipios) de la Regin Metropolitana de Rosario, Argentina. Esta regin
ha sido definida por el Plan Estratgico Metropolitano como el conglomerado
estructurado en torno a la ciudad de Rosario, con una superficie aproximada
de 199 km2 (municipalidad de Rosario, 2004). Se ubica geogrficamente en el
rea centro este de la provincia de Santa Fe, en la zona central de la Repblica
Argentina, y se encuentra integrada por un conglomerado de ms de 58 municipios
y comunas, que tienen entre 500 y 1 000 000 de habitantes.
El rea metropolitana se presenta como un mosaico de fragmentos territoriales
en lo poltico y administrativo, algunos de ellos de muy reducida capacidad
econmica y tcnica para administrar su propio territorio y, por ende, para llevar
a cabo una poltica de desarrollo local. Sin embargo, la concepcin del territorio
implcita hoy en las decisiones de poltica pblica en el rea, est anclada al espacio
y compromisos de la gestin municipal o comunal: son las administraciones
locales tradicionales, las que se ejercen dentro de los lmites de un distrito que
comprende un solo centro Se trata de un espacio que superpone lmites
distritales, departamentales e incluso, provinciales... (Herzer, H., 2005).
4
Los municipios y comunas, segn la normativa vigente, slo difieren entre s por su escala.
423
Imagen 1 y 2. Regin Metropolitana de Rosario en Argentina
Fuente: elaborado por

Provincia de Santa Fe.
PEM,
con datos de la Secretara de Planeacin y Control de Gestin de la
Para el relevamiento y construccin de la informacin se trabaj con los

municipios y comunas que firmaron el Acta Acuerdo Metropolitana del Plan
Estratgico Metropolitano. Con base en esta definicin se elabor la muestra
por estratos de poblacin conformada por 11 municipios y comunas. Los
estratos se basan en la escala del municipio/comuna, segn rango de poblacin.
Esta distribucin por estratos permite conocer si se observan comportamientos
diferentes segn las escalas de los municipios, dada la gran dispersin de tamaos
entre los mismos. Para la seleccin segn el rango de poblacin se establecieron
los siguientes estratos:5
Estratos: a) Poblacin inferior a 2,000 habitantes, b) poblacin comprendida entre 2,000 y
10,000 habitantes, c) poblacin comprendida entre 10,000 y 50,000 habitantes, d) poblacin de
ms de 50,000 habitantes. Los datos para caracterizar el universo y definir la muestra pertenecen
al censo 2001 del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Informacin complementaria se
desprende de lo relevado en la pgina web del Ministerio del Interior de la Nacin.
5
424
ALGUNOS RESULTADOS: ASUNCIN DE NUEVAS COMPETENCIAS Y FUNCIONES POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS
La Ley Orgnica de Municipios y Comunas Nm. 2439 es el marco normativo

que rige las competencias jurisdiccionales de los municipios en la Provincia de
Santa Fe y no se ha modificado en el periodo en estudio. Segn esta norma las
competencias municipales son las siguientes: recoleccin y disposicin de residuos,
alumbrado pblico, drenajes, cementerios, planeamiento y reglamentacin de
tierras, regulacin de mercados.
Esto marca un lmite importante a la asuncin de nuevas funciones o
competencias vinculadas al desarrollo territorial por parte de los municipios.
Sin embargo, como vimos en el captulo II, los municipios han avanzado en
campos de actuacin vinculados con el desarrollo territorial y, en muchos casos,
generando normativa de tipo local sobre este aspecto. (Grandinetti R. y J. Pineda,
2004; Cao, 2007; Tecco, 1977). Este es el punto que caracterizaremos en este
apartado, las acciones y las normas generadas por los municipios al hacerse cargo
del desarrollo territorial.
Desarrollo de normativa
Los municipios y comuna relevados desarrollaron, en su gran mayora, nueva

normativa local, referida a la asuncin de funciones vinculadas al desarrollo
territorial. Slo dos municipios de la muestra no incorporaron nueva normativa.
Con respecto a los ejes del desarrollo territorial abordados, la mayora de los
municipios se han concentrado en un eje o dos, slo dos han desplegado normativa
referida a la casi totalidad de los ejes relevados.
425
Grfico 1. Implementacin de nueva normativa por eje
Fuente: elaboracin propia con base en fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
Universidad Nacional de Rosario.
Los municipios han decidido mayoritariamente destacar los aspectos referidos al

fortalecimiento del sistema productivo local, la preservacin de la calidad ambiental
y la infraestructura de servicios. Respecto a ellos los instrumentos mencionados
tienen que ver fundamentalmente con la aprobacin de planes urbanos, unidades
ejecutoras y/o agencias de desarrollo e instrumentos de promocin productiva.
La coincidencia en la generacin de normativa vinculada a estos ejes de trabajo
seala claramente un corrimiento del papel del municipio pensado por la Ley
Orgnica de Municipios y Comunas, hacia un papel de promotor de desarrollo
territorial. Es significativo remarcar que las tres funciones amplan claramente el
rol municipal, convirtindolo en un productor de polticas.
Con un menor nivel de mencin aparecen las nuevas normativas referidas a redes
de actores y participacin ciudadana, lo que estara sealando lo incipiente de
estos campos, al menos en el tratamiento normativo. Veremos luego que s se han
desarrollado experiencias en este sentido; sin embargo, no tienen un correlato en
la normativa local.
426
IMPLEMENTACIN DE NUEVAS FUNCIONES
Es importante resaltar que la totalidad de los municipios, de todas las escalas,

reconocieron haber asumido nuevas funciones vinculadas al desarrollo. Los
resultados referidos a la implementacin de nuevas funciones en la estructura
municipal fueron relevados a partir de la identificacin de reas dedicadas
al desarrollo territorial. En todos los municipios se desarroll un rea de
la problemtica o al menos se incorpor esa funcin a algunas de las reas
tradicionales.
DESPLIEGUE DE REDES TERRITORIALES
Este punto es clave para poder diagnosticar las modificaciones de diseo orientadas
a un modelo de governance. En casi la totalidad de los municipios y comunas,
salvo en las de menor tamao, se reconoce el desarrollo de redes de trabajo para
atender las problemticas locales.
Ahora bien, en cuanto al alcance de las redes, se estructuran para abordar
problemticas referidas estrictamente al mbito de influencia o de los municipios
o, por el contrario, abordan problemticas de alcance supra regional en las
que se encuentran involucrados? En este sentido se pudo constatar una clara
problemtica de tipo locale o regional en las redes. Es mnimo el desarrollo de las
redes para el abordaje de problemas supraregionales.
Grfico 2. Redes segn tipo y alcance
Fuente: elaboracin propia con base en Fuente, informacin relevada en el Proyecto PID 21000
427
Respecto del contenido de las redes, es interesante sealar la diferencia entre las
problemticas que se abordan con actores pblicos y las que, por el contrario, se
abordan con actores privados.
Grfico 3. Ejes de trabajo de las redes
Las redes pblicopblico estn ms orientadas a la resolucin de derechos y

la bsqueda de equilibrios territoriales que las redes pblicoprivadas. stas se
centran en garantizar estructuras y servicios para la produccin y el desarrollo del
sistema productivo local.
Los productos alcanzados por las redes son, fundamentalmente, el desarrollo
de obras, prestacin de servicios compartidos y capacitacin. Ahora bien,
nuevamente se presentan claras diferencias entre las redes pblico pblico y las
pblico-privadas.
En las redes pblico-pblico prevalecen el desarrollo de normativa y la prestacin
de servicios conjuntos, mientras que en las redes pblico-privadas el desarrollo de
obras, el intercambio de experiencias y la capacitacin y el desarrollo de actores.
428
Grfico 4. Productos alcanzados por las redes
Es importante sealar que ambos tipos de redes coinciden en el nivel de desarrollo

de lobby por la regin, esto podra sealar algn nivel de reconocimiento de
los actores de un territorio conjunto, que es necesario asumir y representar
conjuntamente, para constituirse en actores de polticas de tipo regional,
superando la fragmentacin y los abordajes aislados.
UNA LECTURA SOBRE LA ASUNCIN DE NUEVAS COMPETENCIAS Y
FUNCIONES
A partir de los resultados identificados para este componente, podemos sealar

que los municipios, ms all de sus escalas, se han hecho cargo de funciones
vinculadas al desarrollo territorial. En su gran mayora han desarrollado
normativa legal especfica para llevar adelante estas iniciativas. Esta normativa se
refiere fundamentalmente a campos inditos para la dinmica municipal como
el fortalecimiento del sistema productivo local, la preservacin de la calidad
ambiental y la bsqueda de equilibrio territorial. Pero los municipios no slo han
generado normativa, pues ms all de ello, en todos los casos se han implementado
nuevas funciones en reas especficas de trabajo o desarrollado nuevas funciones
para las reas tradicionales.
429
Particularmente, en torno a la governance, es significativo el despliegue de

redes territoriales en torno a estos ejes del desarrollo. Los municipios han
implementado diversas articulaciones para trabajar con otros estas temticas cuya
complejidad los excede. Se han puesto en marcha diversos tipos de redes (con
otros municipios, con actores de la sociedad civil, con diferentes jurisdicciones
estatales) de tipo regional e incluso que exceden la regin.
En este caso podemos sealar algunas diferencias significativas entre los diversos
tipos de redes: mientras en las redes para tratar asuntos regionales los municipios
han privilegiado el trabajo con otros municipios y con actores de la sociedad
civil, para tratar problemas que exceden la regin los municipios se vinculan
directamente con actores de niveles superiores, desechando el trabajo con pares o
actores de la sociedad civil.
Por otro lado, pueden diferenciarse el tipo de temticas que se dan primordialmente
segn los actores involucrados. En las redes pblico-pblico priman la bsqueda
de acuerdos en torno a la promocin de derechos ciudadanos y la bsqueda
de equilibrios territoriales. Por el contrario, en las redes pblico-privadas son
privilegiadas las temticas vinculadas al desarrollo productivo territorial.
Modificaciones en el diseo organizacional
Segn vemos en el cuadro siguiente, un resultado importante es que, en la

totalidad de los municipios relevados, se han llevado adelante modificaciones en
el diseo, independientemente de la escala del gobierno local estudiado.
430
Tabla 4. Modificaciones incorporadas al diseo de municipios y comunas segn

rango de poblacin
Redes pb
pb form
Desarrollo de
personal
TICS
Tecnologas
de gestin
Total
D 50001
Redes pb/
priv. form.
C
10001 a 50000
Mecanismos
de
coordinacin
B
2001 a 10000
no
no
no
no
no
no
no
no
no
no
no
11
11
10
11
10
Nuevas
funciones
A
0 a 2000
Normativa
Rango
Modificaciones en el diseo
no
s
En cuanto a la extensin de los cambios, es realmente significativa y abarcante. En

prcticamente la totalidad de municipios y comunas (10 sobre 11) se menciona
haber realizado cambios en al menos siete de los ocho campos relevados. Dos
municipios, por su parte, manifiestan haber realizado cambios en la totalidad de
los campos en estudio. Esto habla claramente de la extensin de los cambios de
diseo experimentados.
Sin embargo, podemos matizar esta afirmacin cuando revisamos el tipo de
modificaciones prevalecientes. Aquellas en las que se verifica mayor intensidad
son las vinculadas al desarrollo de nueva normativa o la asuncin de nuevas
funciones. En el extremo opuesto, tenemos las incorporaciones de capacitacin
para los empleados y las redes pblico- privadas como las menos mencionadas.
431
Mecanismos de enlace internos
En cuanto a la incorporacin de mecanismos de enlace, seis de los 11 municipios

y comunas manifestaron una alta incorporacin. Es decir, implementaron
diversidad de mecanismos con la intervencin de mltiples reas. En esto cabe
mencionar una aclaracin: en la mayora de los casos se trata de mecanismos ms
o menos informales o procesos ad hoc de coordinacin. Podramos concluir, por
lo tanto, que se trata de avances ms exploratorios que consolidados.
Mecanismos de gestin en redes interjurisdiccionales
Se constat que la mayora manifest haber incorporado mecanismos de trabajo

en red. Slo una comuna no incorpor ningn mecanismo. Las redes pblicopblico fueron mencionadas en 10 de los 11 casos en estudio y las redes pblicoprivadas se manifestaron en 8 de los 11 casos.
Grfico 5. Caractersticas de las redes pblico-pblico
Las redes pblico-pblico manifiestan un grado mayor de logro de acuerdos

que de formalizacin, y de productos conjuntos, segn vemos en el cuadro.
Esto estara hablando del carcter incipiente y exploratorio de las mismas.
No se trata de redes formalizadas con una definicin clara de objetivos y una
distribucin de tareas compartidas, sino en la mayora de los casos de mesas
de abordaje de problemas y bsqueda de soluciones ms o menos compartidas.
Es necesario sealar entonces su carcter incipiente y precario.
432
Mecanismos de gestin en redes pblico-privadas
En cuanto a las redes pblico-privadas, se manifiestan las mismas caractersticas:

mayor nivel de logro de acuerdos que de formalizacin y logro de productos
diversos, pero en niveles mucho menores an. Esto habla del carcter preliminar
y exploratorio de estos mecanismos.
Grfico 6. Caractersticas de las redes pblico- privadas
Dispositivos de formacin del personal
Un elemento significativo en el estudio es la implementacin de acciones de

capacitacin y formacin del personal. En este sentido, si bien la mayora de
los municipios incorpor acciones de formacin (seis sobre once) es necesario
sealar que casi la mitad de los municipios relevados no lo hizo, es decir, que esta
modificacin ha sido la menos extendida.
En cuanto al contenido de las acciones de capacitacin, si bien se verifica una
distribucin bastante semejante entre los diferentes ejes, ha sido mayoritario el
desarrollo de acciones vinculadas a las herramientas para el desarrollo local y
regional. En cuanto a la diversidad implementada por cada municipio, de los seis
que reconocen haber realizado acciones, slo en dos la diversidad temtica ha sido
amplia, en los casos restantes la diversidad no ha sido considerable.
433
Es necesario considerar, adems, que en la mayora de los casos lo que se refiere

como acciones de capacitacin son hechos, seminarios o cursos, aislados o
espordicos, que no estn vinculados a programas o planes de formacin. Adems,
en muchos casos no se deben a iniciativas del municipio, sino, por el contrario, a
propuestas de las instituciones de capacitacin oficiales o privadas.
Tecnologas de gestin
En cuanto a las tecnologas de gestin casi la totalidad de los municipios

manifest haber incorporado al menos una, salvo una comuna de menor escala.
La diversidad de las tecnologas, en la mayora de los casos fue alta, es decir, se
trabaj con un amplio men tecnolgico.
Grfico 7. Tipo de tecnologas incorporadas
Las ms mencionadas fueron las tcnicas de participacin ciudadana, seguidas

por un conjunto homogneo de incorporacin de tecnologas de la calidad,
gestin asociada, planificacin estratgica, gestin por proyectos y presupuesto
por programas. Es importante sealar que el nivel de apropiacin por parte de
los agentes pblicos y de la ciudadana ha sido bajo, lo que pone en cuestin la
sustentabilidad de las iniciativas.
434
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones
En cuanto a la incorporacin de herramientas informticas para la conectividad interna y con los ciudadanos, nos encontramos en el vrtice opuesto que
en el referido a la formacin del personal, ya que la totalidad de municipios y
comunas manifiestan haberlas incorporado. Aunque es necesario aclarar que el
fenmeno se da con diferentes alcances, medido el alcance segn el nmero de
empleados por PC y el desarrollo de redes informticas internas, como vemos en
el siguiente cuadro.
Grfico 8. Incorporacin de TIC
Servicios web
Un apartado especial en torno a las tecnologas de la informacin es el referido a

desarrollo de servicios web en los municipios.
435
Grfico 9. Incorporacin de servicios web
Si bien la totalidad de los municipios manifest poseer pgina web, slo en

aproximadamente la mitad se han desarrollado servicios especficos vinculados a
la simplificacin de las tramitaciones y el acceso a la informacin pblica. Como
vemos en el cuadro anterior, no ha habido en estos casos diferencias significativas
entre los tipos de servicios incorporados.
Una lectura sobre la incorporacin de modificacin al diseo
En sntesis, la principal consideracin sobre las modificaciones introducidas

al diseo de los municipios es que stas se encuentran presentes en todos los
casos estudiados. Esto plantea un significado sumamente relevante para nuestro
estudio: sin duda los municipios estn apostando a un cambio en sus diseos y
llevan adelante acciones lo suficientemente amplias y diversas en ese sentido.
Estas iniciativas de modificaciones no guardan ningn correlato con la escala ni
con la disponibilidad de recursos de los municipios. En este punto es interesante
recordar que en el municipio con menor disponibilidad de recursos se identifica
idntico nivel de cambios que en aqul con mayor disponibilidad de recursos.
Por lo tanto, las modificaciones en el diseo estaran relacionadas, al menos como
factor con incidencia fuerte, con las necesidades que se le plantean al municipio
al sumar capacidades para atender nuevas situaciones.
436
Los cambios atraviesan, asimismo, la totalidad de los campos estudiados.

En todos los municipios y comunas se manifest haber realizado cambios en
cuanto a incorporacin de nuevas funciones; aquellas ms profundas son las
relacionadas con la incorporacin de nuevas funciones a la estructura municipal
y la modificacin de la normativa necesaria. En este sentido el cambio de diseo
ms trabajado no rompe con el paradigma tradicional burocrtico. Esto se
refuerza si se observa con detenimiento cules han sido las modificaciones menos
aplicadas: la generacin de redes pblico privadas y la capacitacin en gestin
del desarrollo para los empleados.
Un punto aparte merece el desarrollo de redes de articulacin interna, con
actores de la sociedad civil y con otras organizaciones pblicas. Pues si bien son
el componente con menor desarrollo, el de tipo ms emergente, el slo hecho
de estar presentes en la mayora de los municipios habla de la gnesis de nuevas
modalidades de relacionamiento con un importante potencial transformador.
INCIDENCIAS DE LA ESCALA DEL MUNICIPIO Y LA DISPONIBILIDAD DE
RECURSOS EN LA IMPLEMENTACIN DE CAMBIOS DE DISEO
Relaciones entre la escala de municipio y la introduccin de modificaciones
Aunque uno de los supuestos ms extendidos es que el desarrollo de cambios

en el diseo estara claramente vinculado a que el municipio tenga una escala
suficiente para abordarlos, en el estudio no fue posible verificar esa relacin. Por
el contrario, se encontr un desarrollo de cambios ms intenso en el segundo
rango de la escala de municipios (entre 2,000 y 10,000 hab.) que en el tercero (de
10,000 a 50,000 hab).
437
Grfico 10. Intensidad de los cambios segn escala del municipio
Relaciones entre disponibilidad de recursos y las modificaciones del diseo
Del mismo modo, tampoco ha podido ser verificado el supuesto de que slo
es posible encarar cambios cuando se tiene una gran disponibilidad de recursos
ociosos, supuesto que funciona muchas veces como justificativo a la hora
de no encarar transformaciones: no podemos ahora detenernos o gastar en
esto, tenemos muchas necesidades que satisfacer antes, seguramente en otro
momento s.
Grfico 11. Relacin entre disponibilidad de recursos e incorporacin de
modificaciones en el diseo
438
Las curvas de disponibilidad de recursos y la de modificaciones al diseo son

claramente divergentes; no guardan relacin alguna en sus trayectorias. Por el
contrario, es interesante resaltar que en el municipio con menor disponibilidad
de recursos se identifican un nivel de modificaciones semejantes a aqul con
mayor disponibilidad, y aquel municipio que ha realizado menos modificaciones
se encuentra en un rango importante de disponibilidad presupuestaria.
CONCLUSIONES
Nuestra hiptesis de trabajo era que la mayora de los municipios han incorporado
en los ltimos 20 aos modificaciones en su diseo tradicional, al menos en
alguno de estos aspectos: normativa, estructura, incorporacin de tecnologas de
gestin de la informacin y las comunicaciones. stas modificaciones estaban
ms relacionadas por la complejidad y dinmica de los desafos territoriales que
con la escala del municipio o el nivel de acceso a recursos por parte del mismo.
Esta asuncin de nuevas funciones se verifica en la amplia mayora de los municipios
estudiados, que son un indicador elocuente la generacin de normativa y la
incorporacin de funciones vinculadas a la asuncin de la problemtica territorial.
En menor medida tambin se verifica el despliegue de redes territoriales para
atender esa dinmica. Esto presenta tal alcance que no deja lugar a dudas sobre el
proceso irreversible de la ampliacin de las funciones tradicionales del municipio
con la inclusin de las funciones vinculadas al desarrollo territorial.
Ahora bien, es tal el alcance de esta asuncin de nuevas funciones, que lleva a
plantearse algunos lmites, a nivel municipal, para asumir efectivamente y en
toda su magnitud este rol de actor poltico y de polticas de los territorios. En
este sentido consideramos necesario detenerse y quizs profundizar en estudios
sucesivos:
Los lmites estructurales a la capacidad de actuacin territorial. Es decir,
cules son los campos en los que efectivamente pueden actuar y obtener
resultados los municipios en el complejo entramado de condiciones
estructurales que los exceden. Esto hace que muchos postulados del
desarrollo territorial puedan parecer ingenuos, o al menos excesivos, si no
se los define especficamente.
La debilidad del andamiaje jurdico institucional para hacerse cargo de
las nuevas funciones. Como vimos en el estudio, se plantea cada vez ms
un hiato entre las competencias formales de los municipios definidas por
439
la normativa vigente y las funciones que los municipios efectivamente

asumen. Esto es particularmente preocupante porque los municipios
estudiados no poseen autonoma, lo que provoca que la mayora de las
acciones que asumen estn en una situacin de debilidad normativa
o deban ser sometidas a verificacin por parte de niveles superiores de
gobierno. Se complejiza, de esta manera, el entramado de decisiones y,
por otra parte, pone nuevamente en cuestin el papel del municipio como
actor protagnico.
Las capacidades reales de los municipios para hacerse cargo. Como vimos
en el estudio, aun municipios de menos de 2.000 habitantes han generado
algn tipo de normativa propia asumiendo funciones de desarrollo
territorial. Es necesario reflexionar sobre las capacidades reales de los
municipios para definir y gestionar polticas en un juego de actores denso
y complejo.
La articulacin territorial de los diferentes niveles de gobierno y de
municipios cercanos para abordar problemticas que exceden los lmites
de las jurisdicciones. Esta situacin, que desde hace tiempo ha sido
planteada para reas metropolitanas, en el curso de este perodo en estudio,
ha cobrado relevancia tambin para los municipios de menor escala que
comparten dinmicas territoriales.
Respecto a las modificaciones operadas en el diseo organizacional, los resultados
permiten verificar un muy interesante movimiento de iniciativas y bsquedas de
nuevas formas que alcanza la totalidad de los municipios estudiados. Sin embargo,
es necesario resaltar que los dispositivos mayoritariamente implementados y
los parmetros de diseo utilizados estn claramente vinculados al diseo de
organizaciones burocrticas o mecnicas. La mayora se refieren a incorporacin
de una nueva normativa y nuevas reas a la estructura: parmetros de diseo
estructural y de divisin y especializacin por funciones para la organizacin
del trabajo. Ambos son claramente correspondientes al modelo de diseo
burocrtico. Es decir, si bien la introduccin de modificaciones es extendida, no
estara modificando el estilo prevaleciente.
Como vimos, las organizaciones basadas en estos parmetros de diseo tienen
serias deficiencias a la hora de moverse en contextos complejos y dinmicos,
y aqu creemos que radica una de las ms serias dificultades de los municipios
para la gestin territorial. Se plantean los cambios desde el mismo paradigma de
racionalidad nica tradicional, no alteran el modo de pensar, disear y articular
su diseo organizacional con los nuevos fines. Esto no pone en cuestin las
440
modificaciones introducidas, sino el sentido de las mismas. Se realizan acciones

de cambio, se introducen modificaciones, pero stas siguen repitiendo la misma
lgica. No se pone en cuestin el modelo.
Sin embargo, es posible encontrar algunas iniciativas interesantes que van
corriendo el estilo hacia parmetros ms orgnicos de diseo, aunque con
algunas limitaciones en sus alcances o en sus logros efectivos. Hablamos
particularmente de la implementacin de mecanismos internos de coordinacin
y de redes territoriales.
Si bien estas implementaciones avanzan en mucho menor medida que las definidas
en el punto anterior y son ms perifricas y limitadas en sus logros, presentan un
alto potencial. Este potencial radica en la capacidad de promover innovaciones
hacia formas ms flexibles de estructuras, hacia nociones de diversidad de
dependencias y acciones descentralizadas. Sera necesario plantearse algn tipo de
estudio diacrnico, de proceso, a fin de analizar las posibilidades reales de dejar
de ser formas perifricas y precarias de articulacin e ir constituyndose en un
entramado orgnico y fludamente articulado.
Otro punto sobre el que se abren algunos interrogantes es en qu medida los
municipios pueden articular diseos organizacionales que les permitan a la vez
llevar adelante funciones que requieren prestacin masiva de productos uniformes,
servicios y producciones particulares para atender necesidades complejas (polticas
territoriales). Este aspecto creemos que complejiza el anlisis, ya que se trata de
una tensin an no resuelta.
Nos parece necesario resaltar que, si bien los municipios asumen nuevas funciones,
no han dejando de lado las funciones tradicionales. Esto significa que tienen que
encontrar formas que permitan resolver satisfactoriamente estos dos campos de
actuacin:
El que brinda servicios pblicos: funcin tradicional que ha caracterizado
histricamente la existencia misma de los gobiernos locales y en la que
quizs tienen valor algunos postulados de diseo ligados a las organizaciones
de tipo ms estables que plantea Mitzberg, como las de matriz burocrtica,
quizs con una mayor profesionalizacin.
El que promueve la mejora de las oportunidades territoriales estratgicas,
el aumento de la competitividad de la ciudad y su articulacin en procesos
regionales y globales de innovacin y aprendizaje compartido. Para el que
441
los parmetros de diseo se deberan orientar hacia formas ms divisionales,

incluso adhocrticas en trminos de Mitzberg.
El desafo que se plantea es cmo moverse entre los extremos, en la lnea del
continuum de los parmetros de diseos organizacionales para avanzar en algunas
claves que permitan resolver estas tensiones.
Un punto aparte merece el bajo nivel en la consideracin, en relacin con las otras
modificaciones introducidas, pues posee el desarrollo de acciones de capacitacin
para el personal. Este punto es particularmente preocupante, ya que, sin el aporte
de los agentes pblicos, no hay transformacin en el estilo de gestin que sea
posible. Parecera estar sobrevolando la idea que se puede escindir la dinmica de
las capacidades y competencias organizacionales de la dinmica de las capacidades
y competencias de sus trabajadores. De esta manera el alcance de las modificaciones
y reformas es puesto en cuestin y adquiere un matiz ms formal que sustantivo
en la dinmica cotidiana y en la capacidad de los municipios.
Por ltimo, sobre este componente nos interesa plantear algunos interrogantes
que se abren particularmente a la extensin de la aplicacin de tecnologas de
gestin en los municipios. Este es un cambio en los parmetros de diseo muy
interesante, pues habla de la bsqueda de nuevos mecanismos. Sin embargo,
creemos que es necesario relativizarlo.
Si consideramos la amplia diversidad de tecnologas que se manifiesta haber
incorporado, sumado a la escasa apropiacin que se manifiesta por parte de los
agentes municipales, con la nica excepcin de las tecnologas de calidad, vemos
que se trata en realidad de iniciativas no consolidadas o prcticas efmeras, al
menos en muchos de los casos.
Por otra parte es necesario considerar aqu el fenmeno denominado isomorfismo
institucional (Martnez Nogueira, 1993, Pollit, 2005) con su postulado de
que los mismos formatos de difusin de las tecnologas (va propuestas de los
organismos internacionales, recomendaciones de buenas prcticas, ofertas
de consultoras, etc.) hacen que muchas veces las mismas se incorporen a la
dinmica de las organizaciones pblicas sin un anlisis serio de sus caractersticas.
Ello terminara provocando una suerte de olas de incorporacin tecnolgica,
ms por replicabilidad de modelos externos, que por necesidades especficas
del diseo organizacional. El estudio de los alcances de este fenmeno en los
municipios podra arrojar luz sobre los alcances del mismo. Se encuentra por un
442
lado, la persistencia de los parmetros vinculados a organizaciones mecnicas o

burocrticas en las modificaciones introducidas al diseo. El alcance perifrico
y lbil de las implementaciones de redes, el bajo desarrollo de acciones de
capacitacin de los agentes pblicos y la escasa implantacin de las tecnologas de
gestin estaran hablando claramente del desarrollo de mltiples modificaciones
en las organizaciones municipales, pero, a su vez, de la slida persistencia de
los parmetros relacionados con el modelo ms tradicional y burocrtico de
organizacin municipal.
Se hace necesario sealar el desafo de identificar algunas perspectivas, en clave
estratgica, que permitan superar esta situacin de bicicleta fija en la que se
encuentran muchos municipios que, con algunas honrosas excepciones, asumen
nuevas funciones, se esfuerzan en introducir cambios, llevan adelante las
buenas prcticas e incorporan las nuevas tecnologas publicitadas para sentirse
recurrentemente, de alguna manera, en el mismo lugar.
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445
Reforma do estado e descentralizao no Brasil

contemporneo: governos locais, eficincia e
democracia*1
Ricardo Carneiro
Flvia de Paula Duque Brasil
INTRODUO
A deteriorao do ambiente macroeconmico dos pases capitalistas centrais,

ocorrida em meados dos anos 1970, assinala a crise do paradigma keynesiano que
sustentou o vigoroso ciclo expansionista do ps guerra. As idias liberais tendem
a adquirir crescente centralidade no mbito desse processo, para influenciarem,
sob o rtulo do neoliberalismo, as agendas reformistas que passam a ser adotadas
em diferentes partes do mundo. So agendas que iro colocar, em primeiro plano,
a necessidade de rever a natureza da interveno do Estado na economia, bem
como a lgica de sua organizao e funcionamento, notadamente no que se refere
proviso de servios pblicos populao.
Recorrendo a Hirschman (1996, p. 167), em cada poca existe um consenso
geral, um contrato tcito a respeito das regras que fazem a economia funcionar e
dos limites atribudos ao papel econmico do Estado. Assim, se no ps guerra, o
consenso construdo em torno das proposies tericas keynesianas apontava na
*A produo deste artigo contou com o apoio da Fapemig, por meio da Bolsa do Programa
Pesquisador Mineiro e da Bolsa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico destinado a servidores
estaduais do pesquisador Ricardo Carneiro e da Bolsa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
da pesquisadora Flvia de Paula Duque Brasil.
O texto uma verso revisada do artigo intitulado Democratizao, descentralizao e os desafios
da governana local: a experincia brasileira contempornea, aceito para apresentao no XVI
Congreso Internacional del CLAD -, realizado em Asuncin, Paraguai, 8-11 de novembro de 2011.

direo da expanso do Estado e da concomitante ampliao de sua capacidade de

interveno, nos anos 1980 o desafio que se coloca o de formular e implementar
uma nova concepo de Estado, capaz de lidar adequadamente com as presses
da globalizao dos mercados, alcanando nveis mais elevados de racionalidade,
eficincia e eficcia, dentro do contexto democrtico. Fazer o Estado funcionar
melhor a um menor custo tornou-se a palavra de ordem (Rezende, 2002, p.
163), sobre a qual se estruturam as agendas reformistas que se disseminam ao
longo do perodo contemporneo, notadamente nos anos 1970 e 1980.
No tocante redefinio das funes que o Estado desempenha, a agenda
reformista, de inspirao neoliberal, preconiza uma transio de um papel
intervencionista e dirigista para um papel regulador, adquirindo materialidade
nos projetos polticos de Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos USA (Kettl
2005; Spink 2005; Paula 2005). O conjunto bsico de medidas propostas inclui
desregulamentao e menor interferncia estatal nas relaes que se estabelecem
entre os agentes privados, privatizaes e cortes na proviso de servios pelo
poder pblico. Quanto reforma da administrao pblica, o neoliberalismo
desemboca na New Public Management (NPM), traduzindo formalmente
a preocupao com a melhoria da eficincia gerencial na proviso de bens e
servios populao (Dunleavy & Hood 1994; Abrcio 2005; Manning
et al. 2009). O processo envolve o redesenho da estrutura, procedimentos e
prticas das organizaes do setor pblico, incorporando mudanas de grande
magnitude na dimenso institucional, onde se incluem questes atinentes aos
princpios e valores que informam a relao de tais organizaes com a sociedade
e o mercado (Ferlie et al 1999; Ormond & Loffler 1999; Hernes 2005). De uma
orientao inicial voltada busca de eficincia e reduo do gasto pblico, o
reformismo associado NPM avana em direo a questes como a qualidade dos
servios prestados, o empoderamento do cidado por meio de oportunidades
para escolher entre diferentes provedores de servio e para expressar seu grau
de satisfao como usurio (Pacheco 2010, p.189), incorporando, ainda, a
accountability e a transparncia.
Contudo, nos anos 1990 em certa medida redefinem-se os termos dos debates
a partir dos questionamentos vigorosos da concepo neoliberal (Evans,
1998), problematizando os fundamentos e premissas do modelo da NPM e de
suas variantes, bem como seus resultados. Nessa direo, emergem modelos
alternativos, como a public service orientation, dentre outras propostas reformistas
com nfase em premissas democratizantes, na linha da governana democrtica
(Santos 1998; Fung 2003).
448
Ricardo Carneiro - Flvia de Paula Duque Brasil
Dentre as questes colocadas em evidncia no mbito do debate em torno da reforma do Estado, a descentralizao aparece como um ponto central, compondo
as distintas agendas reformistas de uma ampla e variada gama de pases (Abrcio 2006), tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento. A abrangncia da
adeso a propsitos descentralizantes evidencia-se com nitidez no estudo elaborado por Dillinger (1995, citado por Arretche 1996, p. 63), segundo o qual,
num conjunto de 75 pases, classificados como em desenvolvimento ou como
economias em transio, nada menos que 63 haviam implementado algum tipo
de iniciativa envolvendo transferncia de poder poltico para nveis subnacionais
de governo. No entanto, oportuno fazer uma distino das motivaes por trs
das iniciativas descentralizantes implementadas pelos pases desenvolvidos e os
pases em desenvolvimento. No caso dos pases desenvolvidos, o impulso decisivo dado pela busca da maior eficincia e efetividade na proviso de servios
populao, o que envolve processos mais prximos da noo de desconcentrao, como a terceirizao, a agencificao e as parcerias com organizaes no
governamentais, dentre outros. Em outros casos, a descentralizao apresenta-se
conectada a um vis mais poltico, colocando nfase nos potenciais democratizantes e de aprofundamento democrtico. Esta tendncia inscreve-se em um
contexto mais amplo de ampliao e de radicalizao da democracia, notadamente a partir da terceira onda de democratizao (Warren 2003). A Amrica
Latina se inscreve nesse contexto, tendo experimentado, a partir dos anos finais
do sculo passado, iniciativas de descentralizao que se articulam com a redemocratizao da vida poltica.
O Brasil no apenas segue a tendncia mais geral de descentralizao dos pases
latinoamericanos, mas a radicaliza, tendo em vista a consagrao do municpio
como ente federado, por fora da nova Constituio Federal, promulgada
em 1988,2 lado a lado com a previso e implementao de diversas formas e
arranjos destinados participao nas polticas pblicas, no planejamento e na
gesto publica.
Desde meados dos anos 1990, o pas assiste a avanos expressivos na direo da
ampliao do papel das municipalidades na proviso de servios populao, em
consonncia com os princpios descentralizantes do novo texto constitucional.
Trata-se de movimento impulsionado pelo governo federal e que movido,
Conforme salienta Souza (2005, p. 110), o sistema federativo brasileiro constitudo por trs
nveis, incorporando os municpios, juntamente com os estados, como partes integrantes da
federao, refletindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle dos estados
sobre as questes locais.
2
449

em larga medida, por preocupaes de natureza macroeconmica, mais

especificamente a promoo do ajuste fiscal como requisito para a estabilidade
monetria (Afonso & Silva 1996; Oliveira 2003). Como resultado do
processo, a prestao atual de servios bsicos nas reas de sade, saneamento,
educao fundamental, habitao, infra-estrutura urbana e assistncia social,
dentre outros, tem sido realizada de forma dominante pelos governos locais, a
despeito da enorme disparidade em termos de capacidade administrativa entre
os mais de 5 mil municpios que compem a nao brasileira. No entanto,
exceo das polticas setoriais de sade e educao,3 essa crescente assuno de
atribuies e responsabilidades por parte dos municpios no ocorreu de forma
planejada.4 Tal fato aumenta em muito a complexidade e, com ela, as incertezas
no tocante obteno de ganhos de eficincia governamental e ao incremento
da democratizao no exerccio do poder pblico, vistos convencionalmente
como qualidades intrnsecas da descentralizao. Isto coloca em relevo tanto
as exigncias de profissionalizao da administrao pblica, com o intuito
de melhorar a entrega de servios populao, quanto a necessidade de criar
formas institucionalizadas de participao da sociedade nos assuntos pblicos de
conotao local.
O artigo discute a descentralizao e os desafios da governana local, tendo em
vista o crescente protagonismo dos governos subnacionais na proviso de servios
pblicos que afetam diretamente o bem estar da populao. Para tanto, toma
como referncia a experincia brasileira aps a redemocratizao poltica, cujo
marco referencial a promulgao da nova Constituio Federal em 1988. O foco
analtico dirigido para dois aspectos principais. O primeiro refere-se estruturao
das administraes municipais no tocante capacidade tcnica e operacional no
desempenho de suas atribuies, enfatizando o perfil e o grau de profissionalizao
das burocracias locais. O segundo tem a ver com a democratizao da atividade
governativa local, enfatizando a instituio de instncias participativas da
Na rea de sade, a descentralizao foi implementada de forma progressiva, com a transferncia de
responsabilidades e recursos para os municpios a partir da adeso voluntria dos mesmos proposta
de sistema nico desenhada pelo governo central, condicionada demonstrao de capacidade
tcnica e poltica para o desempenho das atividades, nos diferentes nveis de complexidade. Na
rea da educao, o foco recaiu no ensino fundamental, buscando sua universalizao por meio de
aes variadas, com destaque para o repasse de recursos financeiros aos municpios, cujos valores so
definidos em funo do nmero de matrculas na rede de ensino (Arretche 2000).
3
Nas demais reas, tem-se um processo desarticulado de descentralizao, no sentido de os

municpios progressivamente assumirem novas funes no vcuo deixado pelos governos federal
e estadual, sem um planejamento ou marco referencial visando assegurar maior racionalidade e
eficincia na proviso de servios populao.
4
450
populao na formulao da agenda pblica e no controle das aes de governo.

O argumento desenvolvido procura mostrar que, a despeito de inegveis avanos
no tocante ao desenho de instrumentos de planejamento e gesto disposio das
administraes municipais, a ausncia de uma estrutura administrativa do tipo
weberiana, especializada e profissionalizada, deixa espao aberto para a adoo de
prticas clientelistas e patrimonialistas, lesivas ao interesse pblico. Isto coloca em
relevo a importncia de explorar as potencialidades associadas ao intercmbio de
experincias e idias com os atores organizados da sociedade civil, consoante as
premissas de democratizao da atividade governativa. Avanar nessa direo, por
sua vez, requer um comprometimento mais efetivo, tanto dos governantes quanto
da sociedade, com relao s instncias de participao de mbito local, para alm
do mero formalismo de sua criao.
O texto contempla trs sees, alm desta introduo e das concluses. Na
primeira, faz-se breve reviso da literatura acerca da temtica da descentralizao,
compreendendo o significado do conceito, os principais argumentos mobilizados
na defesa de sua adoo e os requisitos a serem observados de forma a que tal
adoo no tenha efeitos perversos para a sociedade. Na sequncia, examinamse as caractersticas do federalismo brasileiro, com foco no redesenho do pacto
federativo determinado pela Constituio Federal de 1988, portadora de uma clara
opo pela descentralizao, que amplia a autonomia poltica e administrativa,
a base de financiamento e as atribuies das municipalidades numa escala sem
precedentes histricos no pas. A terceira e ltima seo dedicada a traar um
panorama dos avanos da descentralizao brasileira aps a promulgao do novo
texto constitucional, destacando os desafios que se colocam tanto da perspectiva da
construo de capacidade tcnica e operacional das administraes locais, quanto
da efetiva democratizao de suas relaes com a sociedade. Ao final, destaca-se
a necessidade imperiosa de o pas envidar esforos no tocante construo de
condies efetivas de governana local, de forma a fazer prevalecerem as virtudes
da descentralizao.
DESCENTRALIZAO: SIGNIFICADO, ALCANCES E LIMITES
Descentralizao constitui um termo empregado em sentidos variados, que vo

desde a transferncia da prestao de servios para organizaes privadas ou no
governamentais at a redistribuio ampla de poder entre nveis distintos de
governo, passando pela delegao de funes e responsabilidades entre rgos
ou unidades de uma mesma esfera de governo. E, ainda, tem sido empregado
451

referindo-se idia de devoluo de poder do Estado para a sociedade, que pode

ser associado perspectiva de governana participativa.
Com essa configurao ampla, descentralizao pode assumir diferentes formatos,
em termos do que se redistribui, para quem se redistribui e da forma como se
materializa a redistribuio. Para os propsitos do trabalho, privilegia-se a
aplicao do termo ao campo das relaes intergovernamentais, o que remete
redistribuio de poder decisrio do nvel central para os nveis locais de governo.
Assim demarcada, cabe distinguir as dimenses poltica e administrativa de
descentralizao, ainda que, em diversas situaes tais dimenses apresentem-se
de forma entrelaada.
A concepo poltica de descentralizao guarda relao com a prevalncia do
federalismo, o qual se caracteriza pela arquitetura de um sistema de governo
com estrutura dual, conformada em torno de um processo de barganha de um
nmero variado de unidades constituintes e um centro, trazendo em seu bojo
regras partilhadas e regras prprias (Beramendi 2009). Trata-se de uma forma de
Estado em que o governo central e os governos locais detm soberania poltica
em suas respectivas jurisdies (Riker 1987), no sentido de serem autnomos
e competentes para formular e implementar polticas prprias (Arretche 2002).
Nesse contexto, descentralizao denota um processo que implica a atribuio
efetiva de autonomia decisria a governos subnacionais ou locais referentes
a quatro dimenses cruciais: a escolha de seus governantes e legisladores; o
comando direto de aparato administrativo prprio; a elaborao de legislao
referente s competncias que lhes so constitucionalmente designadas; e
autoridade sobre sua estrutura tributria e financeira (Abrcio 2006, p. 78). J
a concepo administrativa enfatiza a distribuio de funes de gesto referentes
a uma dada poltica entre diferentes nveis de governo, independentemente
de sua autonomia poltica e fiscal (Arretche 2002, p. 29). Tal concepo, mais
abrangente, aplica-se tanto a Estados federados quanto unitrios.
O exame da descentralizao implica consideraes acerca de duas questes
principais, que conferem materialidade ao padro das relaes que se estabelecem
entre os diferentes nveis de governo. O primeiro tem a ver com a forma como se
d a redistribuio de responsabilidades, o que particularmente relevante quando
esto envolvidas funes ou competncias partilhadas. O compartilhamento de
funes demanda o desenho de arranjos institucionais com vistas a articular a
atuao dos diferentes nveis de governo, sem o qual h um risco no desprezvel
de fragmentao excessiva e disperso de esforos na implementao de uma
452
dada poltica. O segundo refere-se redistribuio financeira, envolvendo

mecanismos de transferncia de recursos do nvel central para os governos
subnacionais ou entes descentralizados, de forma a assegurar padres mnimos
de qualidade nos servios prestados populao. Redistribuir responsabilidades
suscita preocupaes quanto efetiva capacidade de mobilizao de recursos das
instncias locais de governo para o desempenho de suas atribuies, trazendo
cena a idia de transferncias fiscais de forma a assegurar uma melhor equalizao
no financiamento do gasto.
A temtica da descentralizao constitui, inegavelmente, um tpico complexo
e controverso (Przeworski 1999, p. 57), sinalizando para a existncia de
argumentos relevantes favorveis e contrrios mesma. Os aspetos positivos
comumente associados descentralizao remetem, em geral, ao aumento da
eficincia e efetividade na alocao dos recursos pblicos com vistas proviso
de bens e servios populao e maior democratizao no exerccio da
atividade governativa.
A obteno de ganhos de eficincia e de efetividade como uma qualidade intrnseca
da descentralizao aparece ancorada em argumentos tericos construdos pela
economia do bem estar e pela public choice, que apresentam perspectivas distintas
de abordagem da questo. Enquanto a economia do bem estar (Oates 1972;
Musgrave 1997) direciona a ateno para o problema das falhas de mercado,
enfatizando a intervenincia das externalidades, a public choice (Weingast
1993; Buchanan 1995) coloca em relevo o problema das falhas de governo,
onde destaca a natureza predatria do setor pblico (Beramendi 2009). Para a
economia do bem estar, a descentralizao favorece a alocao tima dos recursos,
medida que possibilita um melhor ajustamento da oferta de servios pblicos
s preferncias e necessidades da populao neles interessada, alm de facilitar
a experimentao e a introduo de inovaes (Beramendi 2009). Quanto ao
primeiro aspecto, o ponto relevante a possibilidade da adoo de solues no
padronizadas na proviso do bem pblico, incorporando uma avaliao mais
criteriosa e realista, baseada nas preferncias dos usurios, dos custos e benefcios
sociais de diferentes alternativas para lidar com a questo. No tocante ao segundo
aspecto, os governos locais seriam compelidos, pela maior cobrana da populao,
a usar a autonomia decisria que dispem no sentido de buscar solues criativas
e inovadoras capazes de refletir as peculiaridades de suas respectivas jurisdies
(Abrcio 2006). Na leitura da public choice, a descentralizao facilitaria uma
melhor fiscalizao e, conseqentemente, um maior controle do mercado e dos
eleitores sobre as decises dos gestores pblicos referentes s atividades finalsticas
453

do governo, ou seja, que servios provisionar e como faz-lo. Como resultado,

haveria uma menor probabilidade da ocorrncia de corrupo e uso predatrio
ou no produtivo dos recursos pblicos, levando a governos menores e ao melhor
funcionamento dos mercados.
A associao positiva entre descentralizao e a promoo do ideal democrtico
tambm se apia em vertentes interpretativas de matizes distintas, conforme salienta Arretche (1996). De um lado, tem-se uma leitura afinada com os propsitos
de aprofundamento da democracia direta, abrindo espao para uma participao
mais efetiva dos cidados na formulao e implementao das polticas pblicas.
De outro, tem-se uma leitura da descentralizao associada ao fortalecimento da
sociedade civil (Arretche 1996) sob diferentes premissas e enfoques, do liberalismo s vertentes contemporneas de democracia participativa (Fung 2003).
O pressuposto bsico que orienta a percepo de que a descentralizao influencia
positivamente a democracia o de que a maior aproximao entre governantes e
governados favorece o controle social da populao sobre o governo. Na vertente
que enfatiza formas de democracia semidireta, a descentralizao aumenta no
s a responsividade como tambm a transparncia das aes do poder pblico,
confluindo para o incremento da accountability vertical do governo. O fato de a
gesto da coisa pblica ficar mais prxima da populao facilita o encaminhamento
das demandas ou reivindicaes de interesses constitudos da sociedade ao governo,
ao mesmo tempo em que aumenta a probabilidade de difuso de informaes de
interesse coletivo e de instituio de canais mais efetivos de fiscalizao da atividade
governativa. Para a vertente que valoriza o fortalecimento da sociedade civil, no
caso da perspectiva liberal, os ganhos advindos da descentralizao no radicam
na maior participao da populao nos assuntos do governo, mas numa menor
intruso do poder pblico na dinmica social e no mercado. Isto favoreceria o
desenvolvimento de uma cultura cvica direcionada busca de solues para os
problemas coletivos ancoradas em organizaes da sociedade civil e, portanto,
menos dependentes do Estado. Os tericos participacionistas contemporneos
(Fung 2003; Warren 2001), por sua vez, indicam que uma sociedade civil forte
requer um Estado forte, inclusive para a expanso dos direitos, enfatizando os
potenciais do associativismo local para o fortalecimento democrtico, por meio
da vocalizao dos diversos interesses e pautas, de formas de presso e ativismo,
de deliberao pblica e de criao de espaos pblicos locais, alm de prover as
bases de representao para a participao institucionalizada.
454
No entanto, descentralizar possui, reconhecidamente, limites polticos e

operacionais, podendo apresentar efeitos perversos, caso alguns requisitos no se
faam presentes na estruturao organizacional da instncia local de governo e
nos arranjos sociais e institucionais prevalecentes em sua respectiva jurisdio. A
literatura destaca dois tipos principais de problemas que podem influenciar e, no
extremo, comprometer os resultados esperados da descentralizao. O primeiro
tipo de problema refere-se a riscos de ineficincia na alocao de recursos,
envolvendo questes atinentes tanto formulao quanto implementao de
polticas pblicas. O segundo guarda relao com a capacidade de organizao
e mobilizao poltica das comunidades locais, que se reflete na qualidade do
controle social sobre o governo.
Os possveis ganhos de eficincia advindos da descentralizao supem a
existncia de capacidade tcnica e de mobilizao de recursos das administraes
locais compatveis com o desempenho das funes que lhes competem. A
extenso ou abrangncia da descentralizao deve considerar as distintas
exigncias de capacidade gerencial e financeira das diferentes atribuies do poder
pblico e as capacidades efetivamente existentes nos nveis locais de governo,
de forma a evitar padres muito desiguais na quantidade e, principalmente, na
qualidade da proviso de bens e servios populao. O risco que se coloca a
ausncia de padres mnimos no atendimento da demanda de servios sociais
bsicos da populao, o que tende a penalizar, regra geral, as comunidades
mais pobres, que no podem prescindir da atuao do poder pblico. Ao lado
disso, a descentralizao pode criar dificuldades na coordenao e no controle
da implementao de polticas pblicas partilhadas por diferentes nveis de
governo, o que demanda um adequado aparelhamento tcnico e institucional no
nvel central para lidar com o gerenciamento das relaes intergovernamentais,
tendo em vista assegurar a consistncia e a coerncia da interveno proposta e a
integridade de sua implementao.
A principal contribuio da descentralizao democracia, destacada pela
literatura, que se traduz na facilitao participao poltica, instrumentalizando
formas mais efetivas de controle sobre a agenda e sobre as aes de governo
(Arretche 1996, p. 50), por sua vez, no linear nem automtica. Ao contrrio,
descentralizar pode ter efeitos adversos, favorecendo a adoo de padres arcaicos
de conduo da atividade governativa no nvel local, lesivos aos interesses da
coletividade. Dentre tais efeitos, podem ser relacionados a maior porosidade da
administrao pblica insero de interesses particularistas, com o risco no
desprezvel de captura do poder poltico por determinados grupos que se alternam,
455

ou no, no comando do governo, bem como a maior propenso cooptao e

obteno de apoio poltico por meio de prticas de natureza clientelista.
Depreende-se, das consideraes anteriores, que fazer prevalecerem os efeitos
positivos atribudos descentralizao exige o preenchimento de determinados
requisitos mnimos, quer na dimenso administrativa quer na dimenso poltica
das instncias locais de governo. Na dimenso administrativa, o ponto saliente
consiste na criao de uma burocracia profissionalizada e meritocrtica, consoante
as premissas do modelo weberiano, capaz de assegurar maior agilidade e eficincia
gesto pblica e de dar respostas de melhor qualidade s demandas da populao.
Na dimenso poltica, indispensvel a construo de instituies cuja natureza
e cujas formas de atuao sejam compatveis com os princpios democrticos que
norteiam os resultados que se espera produzir (Arretche 1996, p. 50), ou seja, que
no se prendam apenas inteno ritualstica de mero formalismo burocrtico.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO NO BRASIL CONTEMPORNEO:
AS INOVAES DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
No Brasil, a opo pelo federalismo como forma de diviso territorial de

governo se fez nos anos finais do sculo XIX, tendo como marcos referenciais a
proclamao da Repblica, ocorrida em 1889, e a promulgao de uma nova
carta constituinte, ocorrida em 1891.5 Desde ento, as bases institucionais do
federalismo brasileiro vm sendo remodeladas por mudanas nos dispositivos
constitucionais que tratam da matria, o que remete s redefinies nos textos
constitucionais, processadas em 1934, 1937, 1946, 1967 e, a mais recente
delas, em 1988. Essa intensa atividade constituinte determinou alteraes de
grande amplitude nas relaes federativas ao longo do tempo, apontando ora na
direo de uma maior descentralizao poltica e administrativa, ora em sentido
inverso. Em linhas gerais, a descentralizao tende a ser enfatizada nos perodos
de vigncia da institucionalidade democrtica e enfraquecida sob a gide de
regimes autoritrios.
Assim, a Constituio Federal de 1934 possibilitou a autonomia municipal,
assegurando recursos prprios s instncias locais de governo, que seriam por eles
coletados (Souza 2005, p. 108), alm de fazerem jus a uma parcela do imposto
estadual. Em 1937, reescreve-se o texto constitucional com o intuito de ajust-lo
ordem poltica autoritria ento implantada, trazendo, dentre outras medidas
A primeira constituio escrita do pas datada de 1824, quando se d a independncia poltica
de Portugal.
5
456
de carter centralizador, a supresso da autonomia municipal concedida poucos

anos antes.6 O fim do regime autoritrio em 1945 abre um perodo de interregno
democrtico que se estender at 1964. A Constituio Federal de 1946, escrita
num ambiente de retomada da democracia, restabelece e amplia a autonomia
dos municpios, onde se destaca a introduo do mecanismo de transferncia
intergovernamental de recursos da esfera federal para os governos locais (Souza
2005), que ir progressivamente assumir papel crucial no funcionamento do
sistema federativo brasileiro.
O regime autoritrio instaurado aps o golpe militar de 1964 determinou um
retrocesso no tocante autonomia municipal, com uma forte concentrao da
autoridade poltica e fiscal no governo federal, qual se associa um padro de
relaes intergovernamentais descrito por Arretche (2002) como mais prximo
das formas prevalecentes em Estados unitrios que em federaes. Como em
1937, a Constituio Federal editada em 1967 acentuou a centralizao dos
recursos financeiros, concentrando a arrecadao dos principais tributos na esfera
do governo federal. A despeito dessa centralizao, deve-se registrar a introduo
de inovaes importantes no tocante s transferncias intergovernamentais,
contemplando tanto estados quanto municpios, por meio de fundos de
participao, mais especificamente o Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Ampliaram-se tambm as
denominadas transferncias voluntrias, cujo acesso e uso, no entanto, ficavam
condicionados ao atendimento de exigncias que, na prtica, esvaziavam a
autonomia das municipalidades.
Ao longo dos anos 1980 foram recuperadas as bases do federalismo no pas, o que
se processa em estreita articulao com a redemocratizao ocorrida no perodo.
O retorno normalidade democrtica, que se insinua na retomada das eleies
diretas para os governos estaduais, em 1982, para adquirir contornos mais ntidos
e irreversveis com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte, em 1987,
configura um perodo de ampla mobilizao societria, com plataformas de
cunho descentralizante e voltadas para a ampliao dos direitos de cidadania.
Nesse ambiente, ganham salincia reivindicaes em torno da ampliao dos
direitos sociais, da descentralizao e maior autonomia do poder local e da
democratizao do Estado e de suas relaes com a sociedade (Brasil, Carneiro
O ano de 1937 marca o incio do perodo da histria brasileira conhecido como Estado Novo, que
se caracteriza por seu carter centralizador e autoritrio, envolvendo o fechamento do Congresso
Nacional e das Assemblias Estaduais, a supresso dos partidos polticos e a substituio dos
governadores eleitos por interventores.
6
457

& Teixeira 2010, p. 136), que vo informar as principais inovaes introduzidas

pela Constituio Federal de 1988.
Um primeiro eixo de inovao da Constituio Federal de 1988 refere-se
ao alargamento do rol de direitos sociais, de carter universalizado. Alm das
temticas clssicas sade, educao e previdncia social a relao dos direitos
sociais introduzidos no novo texto constitucional inclui trabalho, lazer, segurana,
proteo maternidade e infncia, e assistncia aos desamparados, aos quais veio
se somar o direito moradia objeto de emenda constitucional datada de 2000
(Brasil, Carneiro & Teixeira 2010). Na garantia desses direitos, h uma forte nfase
em competncias partilhadas entre os diferentes nveis de governo. Ancorado na
definio de competncias partilhadas, o governo federal tem promovido, desde
os anos 1990, por meio de regulamentao e incentivos de natureza fiscal, uma
municipalizao da proviso de servios bsicos populao, com foco nas reas
de educao e sade (Arretche 2000, 2002, 2010; Souza 2005; Abrcio 2006).
Esse processo favorecido pela vinculao de receita a aplicaes compulsrias
nas reas de educao e sade7 e tem alcanado resultados vistos como exitosos.
Estudo realizado por Arretche (2010) mostra elevada prioridade dos gastos dos
municpios brasileiros em sade e educao, significando que a ampla maioria
deles tem cumprido atualmente a regra constitucional que estabelece patamar
mnimo de aplicao de receita nas reas em questo.
Um segundo eixo fundamental de inovao na Constituio Federal de 1988,
que interessa mais de perto aos propsitos do trabalho, envolve o redesenho
do federalismo brasileiro, com forte vis descentralizante, traduzindose na incorporao dos municpios, juntamente com os estados, como
partes integrantes da federao, consoante o sistema denominado de triplo
federalismo (Souza 2005). Essa descentralizao foi acompanhada da ampliao
da autonomia fiscal, poltica e administrativa dos municpios, bem como do
alargamento de seus papis e competncias, para alm das funes partilhadas
na rea das polticas sociais (Brasil, Carneiro & Teixeira 2010), o que pode ser
visualizado no Quadro 1.
No caso da educao, a Constituio Federal de 1988 determinou a aplicao compulsria

de, no mnimo, 25% das receitas advindas da arrecadao de impostos e de transferncias dos
municpios em tal funo. Para a sade, a matria foi tratada por emenda constitucional, que
implica, atualmente, na obrigatoriedade de um gasto correspondente a, no mnimo, 15% da receita
de impostos e transferncias.
7
458
Quadro 1: Competncias exclusivas do municpio e partilhadas com os nveis

federal e estadual de governo, consoante a Constituio Federal de 1988
Competncias exclusivas
Competncias partilhadas
Educao pr-escolar; Servios de coleta

e tratamento de lixo; Saneamento bsico
ambiental; Transporte coletivo; Planejamento
e controle do uso, parcelamento e ocupao
do solo urbano; Ordenao urbanstica do
territrio; Poltica urbana, Elaborao de lei
orgnica; Elaborao de legislao especfica
de interesse local; Elaborao de legislao
suplementar s legislaes federal e estadual no
que couber; Servios de interesse local e obras
correlatas (estradas vicinais, arruamentos,
iluminao pblica, segurana urbana etc)
Sade e assistncia social; Cultura, educao e

cincia; Preservao do patrimnio histrico,
artstico, cultural, paisagstico e arqueolgico;
Proteo ao meio ambiente e aos recursos
naturais; preservao das florestas, da fauna
e da flora; Agropecuria e abastecimento
alimentar; Habitao e saneamento; Combate
pobreza e aos fatores de marginalizao
social; Explorao das atividades hdricas e
minerais; segurana no trnsito; Polticas para
pequenas empresas; Turismo e lazer
Fonte: adaptado de Neves (2006, p. 94) e de Souza (2005, p. 112).
Alm das funes partilhadas com outras esferas de governo, competem aos
municpios, as atribuies legislativas e de prestao de servios que se configuram
como de interesse local, relacionadas no Quadro 1. Dentre as atribuies legislativas,
incluem-se a elaborao das leis orgnicas municipais e a instituio de normas
referentes ao ordenamento territorial e urbanstico e poltica e ao planejamento
urbano. J as prestaes de servios vo desde as funes tradicionais indicadas,
como coleta e tratamento de lixo e a realizao de obras pblicas urbanas, at a
proteo do patrimnio histrico-cultural local, dentre outras.
No que tange autonomia fiscal, os municpios possuem competncia para
arrecadar impostos que lhes so prprios, envolvendo a propriedade urbana,
a transferncia de propriedade e os servios, alm de taxas e contribuies de
melhoria (Vieira 2009). No entanto, Arretche (2010, p. 16) chama a ateno
para o fato de a autoridade tributria no Brasil ser regida por regras federais
homogneas, o que, na prtica, reduz a autonomia tributria dos municpios
definio das alquotas dos impostos que lhes competem. Em complemento
arrecadao tributria prpria, os municpios contam com as transferncias
intergovernamentais compulsrias, de natureza constitucional, envolvendo
tanto repasses oriundos do governo federal quanto do governo estadual. No
primeiro caso, o instrumento remete ao j citado FPM, composto por 23,5%
das receitas dos dois principais impostos federais o Imposto de Renda (IR) e o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) , cujas regras de transferncia tm
459

carter redistributivo,8 favorecendo especialmente os pequenos municpios, com

populao de at 5 mil habitantes. No segundo, as transferncias envolvem 25%
da arrecadao do principal imposto estadual o Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) -, acrescida de 50% das receitas do Imposto sobre
Veculos Automotores (IVA), com regras de repartio que operam com base no
princpio de devoluo tributria.9 s transferncias compulsrias vm se somar
as transferncias voluntrias, de natureza condicionada10 ou no.
So exatamente as transferncias intergovernamentais que asseguram a principal
fonte de financiamento das municipalidades, como mostram os dados da
Tabela 1. A tendncia descentralizao que se manifesta nos anos 1980 eleva
a participao dos governos locais na receita disponvel de 8,6% do total em
1980 para 10,8% do total em 1988, refletindo incremento nas transferncias
de recursos, j que a contribuio local para a arrecadao tributria mantmse em 2,9% do total. As mudanas introduzidas pela Constituio Federal de
1988 aumentam em muito a receita disponvel dos governos locais, que atinge
17,8% do total em 2000, caindo um pouco em 2007, quando fica em 16,6% do
total. Embora tambm tenha experimentado aumento, a variao da arrecadao
tributria local revela-se bem menos expressiva, elevando-se para 4,5% do total
em 2000 e 4,8% do total em 2007.
A repartio reserva 10% do total para as capitais, com os restantes 90% sendo repassados para
os demais municpios, obedecendo a uma regra segundo a qual a cota individual calculada por
uma frmula inversamente proporcional populao local e renda per capita do respectivo estado
(Afonso & Arajo 2006).
8
O repasse de pelo menos 75% do total a ser transferido se faz segundo a arrecadao da respectiva
jurisdio.
9
As transferncias condicionadas so vinculadas a polticas especficas, com destaque para as

j citadas reas de sade e educao, cujo acesso depende do cumprimento das exigncias que
regulamentam a matria.
10
460
Tabela 1: Estrutura da arrecadao tributria e da receita disponvel, por nvel de

governo, no Brasil - anos selecionados (%)
Arrecadao
Tributria
Ano
Receita
Disponvel
Federal
Estadual
Local
Federal
Estadual
Local
1980
75,1
22,0
2,9
69,2
22,2
8,6
1988
70,5
26,5
2,9
62,3
26,9
10,8
2000
69,2
26,3
4,5
55,5
25,6
17,8
2007
69,3
25,9
4,8
58,1
25,3
16,6
Fonte: adaptado de Rezende (2011, p. 88).
A importncia das transferncias intergovernamentais particularmente relevante

para os municpios menores, como mostra estudo realizado por Vieira (2009).
Para municpios com populao de at 5 mil habitantes, as transferncias
representaram, na mdia dos anos 1999/2004, nada menos que 93% do total,
declinando progressivamente medida que aumenta o tamanho do municpio, para
alcanar a menor relao, da ordem de 51,7% do total, na faixa de municpios com
mais de 1 milho de habitantes. O peso das transferncias intergovernamentais,
somado aos critrios redistributivos imbricados nos repasses de recursos feitos
pelo governo federal, favorece aos pequenos municpios, assegurando-lhes melhor
relao entre receita disponvel e Produto Interno Bruto (PIB).11
Outro efeito atribudo pela literatura aos critrios redistributivos favorveis
s pequenas municipalidades adotados nas transferncias constitucionais do
governo central o estmulo emancipao poltica de localidades com nmero
reduzido de habitantes e a conseqente formao de novos municpios. De 4.122
municpios existentes no perodo imediatamente anterior promulgao da
Constituio Federal de 1988, o pas saltou para 5.565 municpios em 2009,
dos quais 22,6% do total tm menos de 5 mil habitantes e outros 23,2% do total
situam-se entre 5 mil e 10 mil habitantes. A intensidade alcanada pelo fenmeno
nos anos que se seguiram promulgao da Constituio Federal de 1988 levou
edio da Emenda Constitucional n. 15, datada de 1996, que instituiu regras
mais rigorosas para a emancipao, restringindo o ritmo de criao de novos
municpios totalmente dependentes de transferncias constitucionais de recursos.
Para fins ilustrativos, observa-se, com base no mesmo estudo de Vieira (2009) referente ao
perodo 1999/2004, que a relao entre receita municipal e PIB dos municpios com at 5 mil
habitantes superou em mais de duas vezes a relao observada nos municpios acima de 1 milho de
habitantes e em quase duas vezes, no caso dos municpios entre 5 mil e 10 mil habitantes.
11
461

Ainda assim, nada menos que 591 novos municpios surgiram nos anos posteriores
edio da mencionada emenda, refletindo, em sua maior parte, processos de
desmembramento iniciados antes das alteraes nas regras de emancipao.
Para lidar com as novas e ampliadas funes dos governos locais, foram
introduzidos importantes avanos nos instrumentos de gesto, que compreendem
tanto a sistemtica oramentria quanto a poltica urbana. A nova sistemtica
oramentria definida no texto constitucional contempla trs elementos o Plano
Plurianual de Aplicaes (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do
Oramento Anual (LOA) os quais devem ser compatibilizados entre si, articulando
planejamento e oramento (Oliveira 2009). Prevista para os nveis federal e
estadual de governo, a obrigatoriedade da adoo dos referidos instrumentos
foi estendida aos municpios por fora da denominada Lei de Responsabilidade
Fiscal, editada em 2000,12 cabendo ao PPA, desde ento, o papel de se constituir
no elemento norteador das aes da gesto local, a serem materializadas na LDO
e na LOA. Assim como procedeu em relao ao planejamento governamental em
sentido amplo, articulando-o ao oramento, a Constituio Federal de 1988
tambm cuidou de reposicionar o planejamento urbano. Esse reposicionamento
informado por uma pletora de princpios, envolvendo a expanso dos direitos
de cidadania, a descentralizao e a democratizao da atividade poltica (Brasil,
Carneiro & Teixeira 2010, p. 133) e desemboca na elaborao do Plano Diretor.
Cabe ao Plano Diretor, cuja elaborao reafirmada e reforada pelo Estatuto da
Cidade, promulgado em 2001,13 instrumentalizar a gesto urbana, orientando a
atuao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, em sintonia com
a funo social da cidade e da propriedade.
Por fim, um terceiro e no menos importante eixo de inovao tem natureza mais
estrutural e se refere ao aprofundamento dos mecanismos de participao direta
da sociedade no planejamento e na gesto das cidades, bem como na formulao
e implementao das polticas sociais sob responsabilidade dos governos locais.
A esse respeito, Brasil, Carneiro & Teixeira (2010, p. 154) salientam que tm
A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101 estabelece normas gerais
de finanas pblicas, aplicveis aos trs nveis de governo. A referida lei procurou aperfeioar a
sistemtica de planejamento e oramento prevista no texto constitucional, enfatizando a gesto
fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
12
Conforme Brasil, Carneiro & Teixeira (2010), o Estatuto da Cidade aprofunda os avanos
constitucionais relativos gesto urbana, definindo uma srie de princpios com vistas orientao
do uso e ocupao do solo, movidos pela justa distribuio dos benefcios e nus da urbanizao,
ao mesmo tempo em que introduz e regulamenta novos instrumentos urbansticos, como o
usucapio urbano e a concesso de uso especial para fins de moradia, dentre outros.
13
462
se multiplicado, no perodo ps Constituio Federal de 1988, as instncias de

participao sob diversos moldes, formatos e arranjos institucionais. No tocante
ao planejamento, a participao um requisito previsto no Estatuto da Cidade
a ser observado tanto no processo oramentrio quanto na elaborao e reviso
dos planos diretores. No tocante gesto das polticas urbanas e sociais, ganham
relevo os conselhos e outros rgos colegiados, alm de espaos participativos de
natureza mais episdica, como a realizao de audincias pblicas. So inovaes
institucionais de grande envergadura, que ampliam as possibilidades de participao
social nos processos formais da poltica, confluente com os propsitos de incremento
da responsividade e transparncia dos governos locais, ao mesmo tempo em que
constituem espaos importantes de construo da cidadania e de reinveno dos
padres de convivncia democrtica democratizao (Tatagiba 2002).
AVANOS E DESAFIOS NA TRAJETRIA RECENTE DA DESCENTRALIZAO BRASILEIRA
Como discutido na seo anterior, a descentralizao brasileira configura-se como

um processo poltico, articulado redemocratizao, cujo marco a Constituio
Federal de 1988. O novo texto constitucional e a legislao infraconstitucional
posterior no s ampliaram as atribuies e as bases de financiamento dos governos
locais como tambm instituram uma srie de instrumentos de planejamento e
gesto voltados a um exerccio mais eficaz e democrtico do poder poltico.
Desde os anos 1990, o processo de descentralizao tem avanado de forma
sustentada, com a transferncia da prestao de servios bsicos populao do
nvel central para o nvel local de governo, com destaque para as reas de sade e
educao. Isto se evidencia com nitidez nos dados referentes ao emprego pblico
por nvel de governo apresentados na Tabela 2.
Tabela 2: Estrutura do emprego pblico, por nvel de governo, no Brasil - anos
selecionados (%)
Governo
1950
1973
1992
1999
2002
2007
Federal
50,0
35,0
20,0
18,2
14,5
15,2
Estadual
35,0
45,0
45,0
39,8
37,9
34,1
Municipal
15,0
20,0
35,0
42,0
47,6
50,7
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: adaptado de Pessoa (2003, p. 2) e Marconi (2010, p. 223).
463

No perodo que antecede a promulgao da Constituio Federal de 1988, o

emprego pblico municipal revela-se pouco expressivo, representando apenas
15,0% do total em 1950 e no mais que 20,0% do total em 1973. A partir da
promulgao do novo texto constitucional, a estrutura do emprego pblico
brasileiro passa por profundas transformaes, com o crescimento acelerado da
representatividade do nvel local, em detrimento do nvel federal e, em menor
escala, do nvel estadual. Em 1992, a participao do emprego municipal j
alcana 35,0% do total, enquanto o emprego federal, que situava-se no patamar
de 35,0% em 1973, faz o percurso inverso, caindo para apenas 20,0% do total.
Desde ento, o emprego municipal avana em ritmo acelerado, com uma
variao da ordem de 81% entre os anos de 1993 e 2007. Em igual perodo, o
emprego federal cresce apenas 6% e o estadual apresenta variao negativa, da
ordem de 4% (Marconi 2010). Refletindo os ritmos diferenciados de expanso,
o emprego municipal se consolida como o de maior representatividade,
ultrapassando 50,0% do total em 2007, contra meros 15,2% do total referentes
ao emprego do nvel federal.
A contribuio da descentralizao da prestao de servios sociais bsicos para
a consolidao do nvel local como principal empregador do setor pblico
brasileiro pode ser ilustrada pela estrutura da distribuio do emprego nas reas
de educao e sade, conforme Tabela 3. J amplamente majoritrio em 2002, o
emprego municipal nas referidas reas tem sua representatividade reforada nos
anos seguintes, para alcanar, em 2007, o patamar de 54,8% do total nos servios
de educao e 57,8% do total nos servios de sade.
Tabela 3: Estrutura do emprego pblico nas reas de educao e sade, por nvel de
governo, no Brasil - anos selecionados (%)
Governo
Educao
2002
Sade
2007
2002
2007
Federal
3,8
4,3
13,3
12,6
Estadual
46,4
40,9
37,1
33,6
Municipal
49,8
54,8
49,6
57,8
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: adaptado de Marconi (2010, pp. 244-48).
464
A importncia assumida pelo governo local na proviso de servios populao,

no rastro da descentralizao impulsionada pela Constituio Federal de 1988,
agudiza o desafio da profissionalizao na administrao pblica brasileira,
tendo em vista o carter heterogneo das municipalidades, com destaque para
a expressiva participao de municpios de pequeno porte, anteriormente
mencionada. Na abordagem dessa questo, so oportunas consideraes atinentes
a aspectos como o tipo de vnculo empregatcio com o poder pblico; a forma
de ingresso no servio civil, se por concurso de cunho universalizante ou no; a
formao de um sistema estruturado de carreiras; e a formao, qualificao e
capacitao profissional.
No perodo que antecede a promulgao da Constituio Federal de 1988, o
acesso ao servio pblico nos diversos nveis de governo, em especial no nvel
local, se fazia principalmente por meio de arranjos polticos e administrativos, que
passavam ao largo dos critrios meritocrticos de seleo do modelo burocrtico
weberiano. Os servidores recrutados por expedientes dessa natureza eram
posteriormente efetivados nos cargos, com a nomeao tornando-se definitiva
pelo gestor local, com o apoio do legislativo municipal. Trata-se de um processo de
conformao histrica, marcado pela prevalncia de prticas de cunho clientelista
e patrimonialista. O texto constitucional trouxe novas diretrizes referentes ao
servio pblico, com a prescrio da adoo de regime jurdico nico, que o
estatutrio. No entanto, embora os governos municipais venham avanando na
direo da observncia dessa diretriz, a participao de no estatutrios no quadro
de servidores municipais revela-se ainda expressivo, alcanando 46,9% do total
em 2007, como mostram os dados da Tabela 4.
Tabela 4: Estrutura do emprego municipal no Brasil, por tipo de vnculo
empregatcio, em anos selecionados (%)
Tipo de vnculo
1993
1997
2002
2007
Estatutrio1
36,4
49,3
48,8
53,1
Celetista2
40,7
27,4
26,0
20,6
Sem vnculo permanente
22,9
23,3
25,2
26,3
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: adaptado de Marconi (2010, p. 230).
465

Notas:
1. No regime estatutrio, o servidor pblico contratado por concurso e
adquire estabilidade aps trs anos de efetivo exerccio no cargo, tendo seus
direitos e deveres definidos em lei municipal.
2. No regime celetista, o empregado pblico, como na iniciativa privada,
tem seus direitos e deveres regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas
(CLT). Trata-se de modalidade de vnculo empregatcio que no contempla
estabilidade na funo desempenhada.
O crescimento da representatividade dos servidores estatutrios sinaliza no
sentido da maior profissionalizao das administraes municipais, j que
o ingresso neste regime de trabalho se d por meio de concurso pblico.
Cabe observar, no entanto, que a adoo desse tipo de processo seletivo nem
sempre decorre do interesse do gestor municipal em recrutar pessoas com os
conhecimentos e as habilidades tcnicas requeridas para o cargo, consoante as
premissas meritocrticas da burocracia weberiana. Ao contrrio, a maior difuso
da prtica entre os municpios ao longo dos anos mais recentes - atestada pelos
dados da Tabela 5 - pode ser atribuda, em larga medida, aos efeitos de aes
administrativas ou judiciais movidas por organismos de fiscalizao e controle
externo, mais especificamente o Ministrio Pblico e os Tribunais de Conta,
visando observncia do texto constitucional. Alm disso, como mostra
Rezende (2011), em pesquisa realizada nos municpios localizados na poro sul
do estado de Minas Gerais,14 os processos de seleo, em diversas situaes, no
so abertos e universais, mas assumem apenas carter interno, buscando efetivar
parte do quadro de servidores que j trabalhava na administrao municipal sem
ser concursada.
Nada menos que 53,3% dos municpios brasileiros informaram, em 2009,
ter realizado concurso nos ltimos 24 meses proporo que tende a crescer
em funo do porte do municpio, alcanando 87,5% do total naqueles com
populao acima de 500 mil habitantes. No entanto, praticamente todos uma
frao da ordem de 94,5% do total - informaram, mesma poca, ter efetivado
contratao de pessoal nos ltimos 24 meses. O que se insinua no exame desses
dados a persistncia da prtica de contratao de servidores no concursados,
cuja ressonncia se expressa na existncia de regimes de trabalho alternativos
A regio pesquisada compreende 177 dos 853 municpios do estado de Minas Gerais. Dentre os
municpios que integram a pesquisa, a ampla maioria, 85,9% do total, era de pequeno porte, com
populao de at 50 mil habitantes.
14
466
com forte penetrao nas administraes locais, independentemente do porte

do municpio.
Tabela 5: Proporo de municpios que informaram a realizao de concurso e
contratao de pessoal nos ltimos 24 meses, segundo as classes de tamanho, no
Brasil - 2009 (%)
Classe (hab.)
Realizao de concurso nos

ltimos 24 meses
Contratao de pessoal nos

ltimos 24 meses
At 5 mil
48,9
93,6
De 5 mil a 10 mil
50,7
93,5
De 10 mil a 20 mil
50,3
94,2
De 20 mil a 50 mil
58,0
95,7
De 50 mil a 100 mil
62,0
96,8
De 100 mil a 500 mil
70,0
97,4
Mais de 500 mil
87,5
100,0
Total
53,3
94,5
Fonte: dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, Rio de Janeiro.
Ainda que o estatutrio seja a categoria de servidor prevalecente em qualquer

faixa de tamanho de municpio, como mostram os dados da Tabela 6, chamase a ateno para a presena relativamente expressiva de duas categorias de
trabalhadores os ocupantes de cargo comissionado e os empregados sem vnculo
permanente. O denominado cargo em comisso destinado formalmente ao
preenchimento das funes de assessoramento tcnico especializado e de direo
da administrao pblica. A expressividade que demonstra na estrutura do
emprego das administraes locais, com destaque para os municpios de pequeno
porte com populao de at 10 mil habitantes onde ultrapassa 10% do
total em 2009, sinaliza na direo de sua utilizao, pelos gestores locais, para
contrataes que extravasam tais finalidades, contemplando fins clientelistas ou
particularistas, que se configuram como instrumento de barganha e apoio poltico.
Os empregos sem vnculo permanente, por sua vez, so justificados usualmente
pela caracterstica de sazonalidade e do horizonte finito da demanda por diversos
servios pblicos (Marconi 2010, p. 232). Trata-se, contudo, de uma forma de
contratao muito expressiva 18,6% do total de trabalhadores empregados
pelas administraes municipais em 2009 -, o que denota constituir-se prtica
de uso recorrente por parte dos gestores locais, por meio da qual possvel
467

contornar a exigncia de realizao de concurso pblico. Ainda que venha a

prevalecer, quando da contratao de trabalhadores temporrios, a observncia do
preenchimento das habilidades tcnicas exigidas no desempenho da atividade em
questo, a ausncia de vnculo permanente por si s torna mais precria a relao
de trabalho, caminhando na contramo dos propsitos de profissionalizao do
servio pblico.
Tabela 6: Estrutura do emprego, por tipo de vnculo empregatcio, segundo as
classes de tamanho de municpio, no Brasil 2009 (%)
Estaturio
Celetista
Comissionado1
Sem
vnculo
Permanente
Total
At 5 mil
61,1
11,6
12,5
14,8
100,0
De 5 mil a 10 mil
61,1
9,7
10,8
18,4
100,0
De 10 mil a 20 mil
60,3
9,9
9,4
20,4
100,0
De 20 mil a 50 mil
59,2
10,9
8,4
21,5
100,0
De 50 mil a 100 mil
57,9
12,4
8,2
21,5
100,0
56,2
16,3
8,2
19,3
100,0
Mais de 500 mil
69,3
13,5
4,9
12,3
100,0
Total
60,7
12,5
8,2
18,6
100,0
Classe (hab.)
No tocante qualificao da fora de trabalho empregada pelas administraes

municipais, observam-se avanos no negligenciveis no nvel de educao formal,
como indicam os dados da Tabela 7. O nvel de escolarizao vem crescendo
progressivamente desde os anos 1990, para alcanar 10,2 anos de estudo em
2007. Nota-se evoluo favorvel em todas as categorias de vnculo trabalhista,
com uma relativa convergncia dos anos mdios de estudo, embora o servidor
estatutrio ainda apresente, em 2007, nvel de escolaridade ligeiramente acima
das correspondentes aos celetistas e aos trabalhadores sem vnculo empregatcio
permanente.
468
Tabela 7: Evoluo do nmero mdio de anos de estudo da fora de trabalho

empregada nas administraes locais, por tipo de vnculo, no Brasil anos
selecionados
Tipo de vnculo
1993
1997
2002
2007
Estatutrio
8,4
9,0
9,8
10,8
Celetista
6,4
7,8
8,7
9,7
Sem vnculo permanente
5,9
7,5
8,5
9,4
Total
7,0
8,3
9,2
10,2
Fonte: marconi (2010, p. 236).
Apesar do aumento do nmero mdio de anos de estudo da fora de trabalho

empregada pelas administraes municipais, evidenciada nos dados da Tabela 7,
frao expressiva destes trabalhadores - 33,9% do total, em 2009 ficava restrita
ao ensino fundamental, conforme dados da Tabela 8. A maior parte 40,5% do
total apresenta nvel de escolarizao correspondente ao ensino mdio, com
os restantes 25,6% do total correspondendo ao ensino superior. A situao
mais desfavorvel nos municpios de menor porte com populao de at 50
mil habitantes -, para os quais a proporo de servidores com formao superior
gravita em torno de 20% do total.
Tabela 8: Distribuio da fora trabalho empregada pelas administraes locais,
por nvel de escolaridade, segundo as classes de tamanho de municpio, no Brasil
2009 (%)
Fundamental
Mdio
Superior1
Total
At 5 mil
Classe (hab.)
40,4
38,7
20,9
100,0
De 5 mil a 10 mil
38,2
41,9
20,0
100,0
De 10 mil a 20 mil
37,7
43,3
19,0
100,0
De 20 mil a 50 mil
36,4
43,9
19,6
100,0
De 50 mil a 100 mil
33,8
41,8
24,4
100,0
29,8
39,9
30,4
100,0
Mais de 500 mil
29,2
35,1
35,6
100,0
Total
33,9
40,5
25,6
100,0
Nota: (1) inclui o ensino de ps graduao.
469

A prevalncia de servidores com formao restrita ao ensino fundamental e mdio

nas administraes municipais brasileiras, notadamente nos municpios de at
50 mil habitantes, pode ser explicada por um conjunto de fatores, que dificultam
a profissionalizao. Para alm dos baixos nveis salariais praticados pela ampla
maioria das municipalidades (Marconi 2010), que limitam a possibilidade de
recrutar e, principalmente, de reter trabalhadores com nvel mais elevado de
escolaridade, interessa destacar os problemas atinentes s carreiras do servio
pblico. Um primeiro aspecto diz respeito ao fato de as carreiras pblicas presentes
no servio civil brasileiro se estruturarem com base em cargos, assumindo uma
configurao vertical (Loureiro, Abrcio & Rosa 1998). Trata-se normalmente
de carreiras com poucos estmulos busca de qualificao como forma de avano
profissional e melhoria de remunerao, sobretudo no nvel local. Um segundo
e mais importante aspecto a ausncia mesma de planos de carreiras para as
principais reas da administrao pblica, que ocorre com maior intensidade
nos pequenos municpios, conforme atesta a pesquisa realizada por Rezende
(2011). A principal exceo remete rea da educao, para a qual h prescrio
legal de definio de plano de carreira especfico. E exatamente o magistrio
municipal, em que exigida formao superior, que concentra a maior parte dos
profissionais com tal nvel de escolaridade. Alm da educao, a rea da sade
tambm se caracteriza pela demanda de profissionais com formao superior,
como mdicos, enfermeiros e assemelhados, por imposio da regulamentao
das referidas profisses.
A carncia de profissionais qualificados, em especial aqueles com formao
superior, que , como visto, mais pronunciada nos municpios de at 50 mil
habitantes, acomete inclusive reas cruciais ao funcionamento da administrao
pblica, como as atividades fiscais e de gesto de recursos humanos. A alternativa
mais usual para suprir essa lacuna consiste na contratao de servios de empresas
especializadas, numa terceirizao reflexiva da reduzida capacidade tcnica da
burocracia local, ou seja, que no guarda relao com razes de eficincia gerencial.
A relao de servios que so objeto de terceirizao vasta, contemplando desde
a elaborao de oramentos e prestao de contas ao clculo de tributos e emisso
de boletos para cobrana junto populao, passando pelo fechamento da folha
de pagamento dos servidores municipais, como atesta a pesquisa realizada por
Rezende (2011). Em tais circunstncias, os instrumentos de planejamento
governamental e de gesto fiscal institudos pela Constituio Federal de 1988
e a legislao infraconstitucional posterior tendem a ser adotados, em muitas
das vezes, de forma ritualstica, com vistas ao cumprimento de uma formalidade
470
legal, especialmente quando h fiscalizao e concomitante enforcement de rgos

de controle externo,15 como nos casos da elaborao do PPA e da LDO.
A trajetria dos Planos Diretores reafirma os limites da capacidade tcnica
das burocracias municipais para lidar com os instrumentos de planejamento
institudos pela Constituio Federal de 1988. Na ausncia de mecanismos
eficazes de enforcement, apenas 980 municpios, correspondendo a 17,6% do
total, dispunham de Plano Diretor em 2001 (Brasil, Carneiro & Teixeira 2010),
ou seja, mais de uma dcada depois da promulgao do texto constitucional.
A situao apresenta-se bem mais favorvel em 2009, quando 41,7% do total
j haviam elaborado o referido documento e outros 21,6% do total estavam
cuidando de elabor-lo, como mostram os dados da Tabela 9.
Tabela 9: Municpios com Plano Diretor elaborado e em elaborao, segundo as
classes de tamanho, no Brasil 2009 (%)
Classe (hab.)
Plano Diretor Elaborado
Plano Diretor em
Elaborao
At 5 mil
17,2
25,2
De 5 mil a 10 mil
21,1
27,7
De 10 mil a 20 mil
28,9
26,9
De 20 mil a 50 mil
81,3
13,7
De 50 mil a 100 mil
96,2
3,8
99,1
0,4
Mais de 500 mil
100,0
0,0
Total
41,7
21,6
Fonte: dados Bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 2009, Pesquisa de Informaes
Dos municpios para os quais a elaborao do Plano Diretor obrigatria, a

ampla maioria cumpre atualmente o dispositivo legal. A adeso ao instrumento
alcana inclusive municpios para os quais sua elaborao facultativa, ou seja,
aqueles com populao de at 20 mil habitantes. No entanto, dados de pesquisa
realizada pelo Ministrio das Cidades, em 2007, mostram que a maior parte dos
municpios que dispunham de Plano Diretor 58% do total havia recorrido
terceirizao com vistas sua elaborao. Como argumentam Brasil, Carneiro
& Teixeira (2010), tal fato sinaliza na direo da baixa capacidade tcnica das
Tribunais de Contas e Ministrio Pblico.
15
471

equipes locais para elaborar o Plano Diretor e, por extenso, das dificuldades
com as quais tais equipes tendem a se defrontar no tocante sua assimilao e
implementao.
Outra frente de inovaes impulsionada pelo novo texto constitucional guarda
relao com a institucionalizao de mecanismos de participao da sociedade na
formulao e implementao das aes de governo, congruente com os propsitos
de democratizao da gesto pblica. Novamente aqui vo ser observados, ao lado
de avanos importantes, dificuldades e desafios a serem superados com vistas
promoo do desiderato poltico de democratizao da gesto pblica local.
A esse respeito, cabe destacar a multiplicao, desde os anos 1990, de instituies
de participao, notadamente sob a forma de conselhos locais, cuja expresso pode
ser aferida a partir dos dados levantados pela pesquisa realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) junto s municipalidades do pas. Em
1999, foi contabilizado, no conjunto dos municpios brasileiros, um quantitativo
da ordem de 26,9 mil conselhos, com mdia de 4,9 conselhos por municpio.
Dentre eles, h uma prevalncia de conselhos gestores de polticas setoriais, com
destaque para as reas de sade e educao.
Como se nota, pelos dados da Tabela 10, os conselhos nas reas de educao
e, principalmente, de sade, encontram-se atualmente bastante difundidos e
consolidados, fazendo-se presentes em, respectivamente, 79,1% e 97,3% do total
de municpios em 2009. Tal difuso reflete dispositivos do texto constitucional
ou de legislao complementar posteriormente aprovada, o que faz supor que a
previso legal, articulada condicionalidade no repasse de recursos pelo governo
federal, configura-se como elemento propulsor da implantao desses espaos
participativos (Brasil 2007; Brasil & Carneiro 2010). Na mesma direo, tem-se
ampliado o nmero de conselhos na rea da habitao, que alcana 42,6% dos
municpios em 2009, superando o patamar de 60% do total para os municpios
com populao acima de 50 mil habitantes, o que ganha ritmo a partir da
priorizao, pelo governo federal, da aplicao de recursos na poltica setorial,
sinalizada pela criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, em
2005, com o intuito de proporcionar condies mais efetivas de promoo do
direito constitucional moradia.16 Como salientam Brasil, Carneiro & Teixeira
A promulgao da Lei Federal n 11.124, de junho de 2005, regulamentou o Sistema Nacional
de Habitao em Interesse Social (SNHIS), direcionado populao de baixa renda. A adeso ao
SNHIS voluntria e implica a criao de um fundo local gerido por um conselho gestor, bem como
a elaborao de um plano local de habitao.
16
472
(2010, p. 155), observa uma presena sensivelmente menor de conselhos

setoriais nos campos das polticas nas quais sua criao no est sujeita a exigncia
ou previso legal, alm de descolada de algum mecanismo de induo, na linha
da j mencionada transferncia condicionada de recursos destinados aplicao
numa dada poltica. Pode-se tomar, para fins ilustrativos, o caso dos conselhos na
rea de transporte, presentes em apenas 5,9% do total de municpios em 2009.
Merecem meno os Conselhos de Poltica Urbana e assemelhados, cuja presena
passa de uma frao em torno de 6% do total em 2001 (Brasil Carneiro & Teixeira
2010) para 17,6% do total em 2009. Trata-se de proporo que fica muito aqum
daquela correspondente aos municpios que dispem de Plano Diretor ou que
o estavam elaborando, os quais somam 63,3% do total, conforme dados da
Tabela 9. Infere-se, do cruzamento desses dados, que uma parcela expressiva dos
municpios no chegou a prever instncias formais de participao com vistas
elaborao e implementao do Plano Diretor, consoante a premissa de gesto
democrtica das cidades prescrita no Estatuto da Cidade. Vale dizer, quando a
criao de instncias participativas reflete iniciativa autnoma do gestor local, h
um risco relativamente elevado de que sua materializao, ainda que como mero
formalismo para cumprir dispositivo legal, no ocorra.
O balano do panorama sucintamente delineado acerca das instncias
participativas sob a forma de conselhos sugere que, a despeito dos percalos, vm
ocorrendo avanos importantes em sua implantao pelos gestores locais, sem
permitir, contudo, consideraes atinentes ao funcionamento das mesmas. A
esse respeito, pode-se afirmar, recorrendo-se a Brasil (2005), que tais instncias
participativas caracterizam-se pela heterogeneidade no que se refere a aspectos
como amplitude, alcance e efetividade dos processos de deliberao e participao,
bem como no tocante qualidade dos mesmos. Indo alm, a literatura que
aborda esse tipo de experincia de gesto democrtica, a qual no se esgota,
evidentemente, nos mencionados conselhos, mesmo reconhecendo os limites e
os problemas que revestem os instrumentos e prticas utilizados, tem destacado
o potencial de aprendizagem coletiva dos governos e da sociedade ao lado da
dimenso de controle pblico, assim como a ocorrncia de inovaes nas polticas
urbanas locais (Brasil, Carneiro & Teixeira, 2010, p. 156) que eles engendram,
em especial na dimenso normativa.
473

CONCLUSES
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, a descentralizao tem

avanado de forma persistente no pas, com a assuno, pelas municipalidades,
de uma ampla gama de atribuies, que incluem a prestao de servios sociais
bsicos populao, com destaque para as reas de sade e educao. No bojo desse
processo, foi proposto e regulamentado um conjunto abrangente de instrumentos
referentes tanto ao planejamento oramentrio e fiscal quanto gesto urbana,
com vistas modernizao e incremento da eficincia e efetividade do exerccio do
poder local. Ao lado disso, tm sido desenhadas e implementadas instncias locais
de participao, que confluem para o propsito de instrumentalizar o controle
social sobre o governo, tornando-o mais responsivo s demandas e necessidade
da populao.
O crescimento acelerado do emprego pblico municipal ao longo das duas
ltimas dcadas denota que os governos locais esto buscando se aparelhar
administrativamente para cumprir com os novos papis e responsabilidades
que lhes foram atribudas no texto constitucional e na legislao subseqente.
Resta, contudo, o desafio da profissionalizao, de forma a superar o dficit de
capacidade tcnica e gerencial, que limita e, no extremo, inviabiliza a efetiva
utilizao das inovaes colocadas disposio das municipalidades e sem a qual
dificilmente possvel romper com prticas arcaicas de gesto da coisa pblica,
lesivas aos interesses da coletividade. A proliferao de instncias participativas,
com destaque para os conselhos locais vinculados gesto das polticas pblicas,
por sua vez, sinaliza avanos importantes na direo da maior democratizao da
gesto pblica municipal. Resta, contudo, o desafio de aprofundar esse tipo de
experincia, no apenas sob a tica quantitativa, mas principalmente sob a tica
qualitativa, superando o ritualismo ou formalismo que interpenetra a adeso dos
gestores aos mecanismos de participao cidad.
So desafios cujo enfretamento nada tem de trivial, sobretudo em face da
heterogeneidade que caracteriza as municipalidades brasileiras, nas dimenses
econmica, social, poltica e cultural. A profissionalizao das administraes
locais e o aprofundamento democrtico no so questes estanques, mas se que
influenciam reciprocamente. Esforos em ambas as direes so indispensveis
construo de condies efetivas de governana local, sem a qual o processo de
descentralizao, como opo poltica adotada no texto constitucional, fica muito
suscetvel ocorrncia de efeitos imprevisveis, assumindo a configurao de uma
espcie de salto no escuro.
474
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478
O papel do estado na construo de alternativas

de proteo social para segmentos vulnerveis:
a experincia brasileira em anos recentes
Laura da Veiga
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Carla Bronzo
INTRODUO PROTEO SOCIAL E POLTICAS PBLICAS
Esse texto apresenta um balano da trajetria recente de um conjunto de

intervenes pblicas que podem ser entendidas como as bases da proteo social
no Brasil e sistematiza alguns dados e desafios ainda pendentes para a consolidao
de um sistema efetivo de proteo contra os riscos decorrentes de situaes
de pobreza e vulnerabilidades e de promoo de acesso s oportunidades e de
apropriao dos benefcios do desenvolvimento. A principal questo orientadora
da anlise : como o Estado brasileiro tem atuado, no perodo ps-autoritrio,
para assegurar patamares bsicos de proteo e promoo social para aqueles
grupos que dispem de pouca ou nenhuma condio para obt-la no mercado
privado, em um contexto caracterizado por mudanas estruturais, instabilidades
econmicas, crise fiscal, desigualdades sociais e regionais?
No Brasil, ao final da primeira dcada do sculo XXI, apesar das controvrsias
sobre se o pas dispe ou no de um sistema de proteo social em funo da
fragmentao das polticas sociais e das restries ao acesso universal a benefcios
sociais, reconhecem-se avanos:
o esforo estatal no campo da proteo social tem sido reconhecido como um sistema
menos pelo fato de se ter constitudo no pas um conjunto articulado de polticas, e mais
por terem sido estruturados programas e polticas abrangentes de carter permanente,
catalisadores de instituies, recursos humanos e fontes de financiamento estveis. Tais
O papel do estado na construo de alternativas de proteo social para segmentos vulnerveis:

iniciativas formaram um conjunto que, mesmo que heterogneo, incompleto e muitas

vezes ineficaz, dotaram o pas de um sistema de proteo amplo, com impacto efetivo,
apesar de desigual (Jaccoud, 2009, p.61).
Polmicas em torno de polticas universais versus polticas focalizadas, polticas

redistributivas versus polticas compensatrias, dos possveis tradeoffs entre
eficincia e equidade, marcam os debates e as decises sobre o escopo das polticas
sociais e sobre o papel delas, em particular as de acesso universal ou as de carter no
contributivo. Limites e oportunidades, por sua vez, tm a ver com escolhas feitas
e respostas construdas historicamente em cada sociedade, com a complexidade
e escala dos problemas sociais no adequadamente equacionados em perodos
passados (a dvida social pendente), com a natureza da contratualidade social em
que se definem e redefinem compromissos quanto a quem e quais direitos sero
contemplados pela ao estatal (agenda pblica de proteo social) e dos recursos
e alianas mobilizados para dar conta da agenda negociada.
Significativa parte da literatura recente sobre o tema da proteo social considera
que o contexto contemporneo, marcado por amplas mudanas em diversos
mbitos, impe novos desafios para as polticas de proteo e promoo social.
Mudanas neste contexto seriam o pano de fundo para entender as respostas
dos pases, explicitadas em sistemas de proteo social em todo o mundo,
especialmente na Europa. Dentre elas, destacam-se: novas dinmicas produtivas e
tecnolgicas, afetando o mundo do trabalho e a estrutura dos mercados de trabalho;
a fragilizao da capacidade de atuao social do Estado, decorrente de impactos
de crises econmicas e dos processos de globalizao; mudanas nas configuraes
e dinmicas familiares, alterando padres familiares e a posio da famlia como
suporte de proteo para seus membros (Faria, 2002, pp. 220-1). Tem-se assim
a emergncia de novas necessidades, demandas e desigualdades, que implicam
remodelagens nos padres de socializao dos riscos e no reposicionamento do
Estado, do mercado e da famlia nesse processo.
As polticas sociais, apesar de se diferenciarem dos regimes de bem estar,
desempenham papel importante na conformao das trajetrias do tipo de
proteo social viabilizado pelas sociedades ao longo do tempo.1 As polticas
sociais emergem timidamente nos fins do sculo XIX e ganham corpo a partir da
segunda metade do sculo XX, como um conjunto coerente de interveno do
Proteo social distingue-se de polticas sociais, mas elas podem ser abordadas na perspectiva
sobre o quanto de proteo elas viabilizam a partir da oferta de servios e de seus impactos sociais
(Jaccoud, 2009).
1
480
Laura da Veiga - Bruno Lazzarotti Diniz Costa - Carla Bronzo
Estado na garantia de direitos sociais. Proteo social refere-se s aes pblicas

desenvolvidas para prevenir, mitigar ou enfrentar situaes de vulnerabilidade,
riscos e privaes que so consideradas socialmente como objeto legtimo de
interveno. A compreenso/utilizao do termo ampla, envolvendo desde a
garantia de mnimos e proteo contra riscos at a promoo da justia e equidade,
da coeso e estabilidade social.
Na sntese de Castro e Ribeiro
Um sistema nacional de polticas sociais apresenta complexos esquemas de distribuio
e redistribuio de renda, aplicando significativas parcelas do produto interno bruto
(PIB) em aes e programas sociais. Mediante uma intrincada rede de tributos,
transferncias e proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos
em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, entre jovens e idosos, entre famlias com
e sem crianas, entre saudveis e doentes. Em sua trajetria histrica, cada sociedade
incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e de igualdades desejveis.
Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo e promoo social com
mais ou menos abrangncia, mas que so dinmicos (Castro e Ribeiro, p. 22).
Os sistemas de proteo social, construdos nos pases de capitalismo avanado

desde os meados do sculo XX, adotam modelos bastante diferenciados em termos
de estratgias e princpios para determinar quem elegvel a que tipo de proteo,
mecanismos de financiamento, tipos de cobertura e valores dos benefcios. Tais
diferenas tm a ver com a trajetria socioeconmica dos pases, as escolhas
polticas e institucionais assumidas ao longo do tempo e com mudanas na
estrutura social das sociedades contemporneas.
Entender como os pases moldam as respostas a esses desafios no uma questo
trivial. Hall (1986), avaliando os determinantes da poltica econmica, recusa a
idia de que uma poltica simplesmente uma resposta racional a determinado
problema; existem formas distintas de responder a desafios e cada pas organiza
suas polticas e respostas a partir de suas caractersticas institucionais, econmicas
e polticas. Segundo Hall, a combinao de elementos polticos, institucionais e
econmicos que permite entender por que os pases seguem determinados padres
de desenvolvimento. A comparao, por exemplo, entre tipos de capitalismo
em pases de tradio liberal, como Estados Unidos e Inglaterra, e pases de
tradio social democrata, como Alemanha e Sucia (Coates, 2000; Guimares,
2005), indica diferenas importantes. Enquanto os dois primeiros podem ser
caracterizados por adotarem sistemas de proteo social mais restritos em termos
481

de abrangncia e benefcios; os dois ltimos seriam exemplos da construo de

fortes Estados do Bem Estar Social, que desempenham intensa funo distributiva
e influenciam os indicadores sociais (Guimares, 2005).2
Os diferentes sistemas de bem estar espelham vises distintas sobre a realidade
da pobreza, suas causas e caractersticas, sobre o papel do Estado na produo do
bem estar, as relaes necessrias e adequadas com o mercado e com a sociedade
civil, uma certa viso de mundo sobre as relaes entre indivduo e sociedade, uma
dada conjugao de foras e grupos de interesses de tipos diversos, em dinmicas
institucionais complexas e especficas.
A tipologia elaborada por Esping-Andersen (1991) referncia para a
caracterizao dos distintos modelos de Estados de Bem Estar Social que
emergiram a partir dos meados do sculo XX na Europa e nos Estados Unidos. O
autor identifica diferentes regimes de Estados de Bem Estar, a partir dos arranjos
diferenciados existentes entre o Estado, o mercado e a famlia. O primeiro tipo,
liberal-conservador, enfatiza assistncia mediante a comprovao da carncia,
com transferncias modestas e tambm modestos planos de seguros. O segundo
tipo, de carter corporativo, se caracteriza pela manuteno de status diferenciado
e a vigncia de direitos acoplados a diferenciais de classes e status. O terceiro tipo,
social democrata, segue os princpios do universalismo e busca a igualdade em
padres altos e no uma igualdade em termos de necessidades mnimas (EspingAndersen, 1991).3 As diferentes modalidades de proteo constituem tipos ideais,
so modelos que definem padres de interveno pblica do Estado na rea social
em perodos histricos determinados. A realidade apresenta frequentemente mais
Neubourg, Castonguay e Roelen (2005) sustentam, baseados em um estudo cross survey
sobre sistemas de proteo social na Europa, que os modelos dos pases europeus apresenta uma
certa estabilidade, sendo que as alteraes introduzidas no provocam mudanas substantivas
nos sistemas, mantendo-se praticamente inalterado o conjunto dos benefcios e os mecanismos
redistributivos existentes. Isso aponta no para a idia de dissoluo ou desaparecimento dos estados
de bem estar, mas para sua renovao.
2
Genericamente, a classificao dos sistemas de proteo social baseia-se na participao relativa do

mercado, do Estado e das famlias na proviso de bens e servios demandados para a proteo. Na
sistematizao feita pelo NEPP-Unicamp (1989) e adotada por Castro e Ribeiro, os sistemas nacionais
de proteo social seriam ser classificveis em trs vertentes: o modelo liberal/residual, o modelo
universal/redistributivo e o meritocrtico/corporativo (Castro e Ribeiro, p.22), seguindo, em linhas
gerais, a caracterizao de E. Andersen. Palme et al (2009) introduzem algumas especificaes na
tipologia de Esping-Andersen para caracterizar os modelos europeus de proteo e incluso social,
distinguindo cinco tipos diferenciados por critrios de elegibilidade, nveis de benefcios e cobertura:
o focalizado (targeted), o de seguridade bsica (basic security), o de subsdios estatais voluntrios
(voluntary state subsidized), o corporativo (corporatist) e o compreensivo (encompassing).
3
482
de uma modalidade de proteo, configurando combinaes especficas a cada

pas, em dado momento do tempo.
No caso brasileiro, a proteo social, com incio situado nas dcadas de 30 e
40 do sculo passado, privilegiou o atendimento dos segmentos urbanos
vinculados ao mercado formal de trabalho (modelo meritocrtico/corporativo)
em que direitos e elegibilidade dependiam da posio do trabalhador na estrutura
produtiva (cidadania regulada, nos termos de Santos, 1987). Draibe, Castro e
Azeredo (1991) classificam o sistema existente at a instaurao do regime militar
(1964) como seletivo, heterogneo e fragmentado, decorrente da incorporao de
direitos e garantias para um nmero reduzido de beneficirios, da diferenciao
dos planos de benefcios para cada categoria de profissionais e da multiplicidade
de organizaes respondendo pela cobertura previdenciria da populao
includa (Castro e Ribeiro, p.24). Durante as dcadas de 60 e 70, sob o regime
militar, houve expanso do sistema previdencirio, com a incorporao de novas
categorias profissionais e a organizao de aparelho estatal centralizado, mas sem
romper com o padro excludente anterior.
A proteo social continuava fortemente baseada na capacidade contributiva dos
trabalhadores, reproduzindo as injustias e as desigualdades predominantes na
sociedade. Os mecanismos corretores das desigualdades e da pobreza, por meio de
polticas assistenciais e no contributivas, eram muito frgeis, na medida em que
no constava da responsabilidade do Estado a garantia de direitos bsicos a todos os
cidados. (Castro e Ribeiro, p. 25)
Houve um aumento do nmero de segurados do sistema contributivo (criao

do Instituto Nacional de Previdncia Social- INPS para unificar as instituies
previdencirias existentes vinculadas a categorias ocupacionais especficas)
no perodo, decorrente, segundo Castro e Ribeiro, do acelerado crescimento
econmico e da conseqente expanso da massa salarial, mas preservando seu
carter meritocrtico/corporativo. E as aes assistenciais (no contributivas e
fragmentadas), em funo dos baixos salrios e da cobertura restrita do sistema
contributivo foram responsveis pelo atendimento a parcelas expressivas da
populao, mas com indesejveis marcas de clientelismo. O forte crescimento
econmico do perodo do Milagre tambm teria viabilizado a criao de
benefcios para idosos e invlidos com baixos salrios (renda mensal vitalcia
para os que possuam pelo menos 12 meses de contribuio, 1974),4 assim como
4
O Programa RMV foi substitudo, a partir de 1995, pelo Benefcio de Prestao Continuada importante programa no contributivo de transferncia de renda para pessoas pobres idosas
BPC,
483

um leque restrito de assistncia ao trabalhador rural (ProRural, 1971). (Castro e

Ribeiro, pp. 25 e 26).
A crise econmica ao final da dcada de 70, reduzindo o volume de empregos
e a massa salarial, assim como a configurao pr-cclica de financiamento das
polticas sociais, provocando a queda do financiamento, sinalizam
um claro esgotamento do sistema nacional de polticas sociais em vigor at ento.
A constatao de que o elevado crescimento econmico das dcadas anteriores no
havia proporcionado os nveis de desenvolvimento social esperados e a frustrao
das expectativas quanto possibilidade de o assalariamento formal tornar-se a
regra geral no mercado de trabalho revelou, de modo inequvoco, a insuficincia do
modelo meritocrtico para fazer frente s necessidades sociais dos brasileiros. (Castro
e Ribeiro, p.26)
Os indicadores sociais ao longo da dcada de oitenta permanecem muito ruins

e este contexto socioeconmico desfavorvel tensionado pela alta mobilizao
poltica e reorganizao dos movimentos reinvidicatrios de vrios segmentos
sociais marcar o processo de redemocratizao do pas. Este processo culmina
com a promulgao da Constituio em l988 que introduz no marco jurdicoinstitucional a inflexo no sistema de proteo social brasileiro, expandindo
direitos e garantias.
DESIGUALDADE, POBREZA, INFORMALIDADE E OS LIMITES PARA A
PROTEO SOCIAL CONTRIBUTIVA NO BRASIL
A literatura sobre as estratgias de enfrentamento da pobreza e das desigualdades

ampla e j bastante consolidada e destaca a centralidade de polticas
macroeconmicas. Essa a perspectiva dominante, embora se argumente,
inclusive atravs das agncias internacionais, como o Banco Mundial, que devem
ser identificados modelos de crescimento que levem em conta a desigualdade. No
mbito desse debate importa estabelecer, ainda dentro de uma viso estritamente
econmica e individualizada da pobreza, as relaes entre crescimento, desigualdade
e pobreza. H evidncias de que o crescimento deve ser combinado com reduo
da desigualdade para produzir efeitos na reduo da pobreza. Se crescimento
econmico por si s no garante a superao da pobreza, importante explorar,
em pases marcados por padres persistentes de desigualdade como o caso do
ou com deficincias fsicas com renda per capita familiar de de salrio mnimo. A restrio de
elegibilidade ao programa da contribuio anterior foi eliminada e o valor de um salrio mnimo de
valor do benefcio foram definidos na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS em 1993.
484
Brasil, estratgias amplas que busquem, ao mesmo tempo, desenvolvimento

econmico, desenvolvimento social e ampliao das redes de proteo social.
importante enfatizar que pobreza e desigualdade so fenmenos diversos, mas
no Brasil esses dois fenmenos se sobrepem. Parte expressiva da pobreza no
Brasil no est associada escassez de recursos, mas sim perversa estrutura de
desigualdade na distribuio da renda. No Brasil, a renda per capita e o PIB per
capita chegaram a nveis 5 a 8 vezes superiores linha de indigncia e 3 a 4 vezes
linha de pobreza (Henriques, 2004), o que sustenta o argumento de que a
distribuio mais equitativa dos recursos disponveis seria mais do que suficiente
para eliminar toda a pobreza no pas. Para Barros et al (2000), a busca de maior
equidade5 deve ser o eixo central de uma poltica eficaz de enfrentamento da
pobreza (Barros et al, 2000, p. 28).
A necessidade de alterar a estrutura de desigualdades para assim reverter as
condies de pobreza reconhecida na literatura. Entretanto, trata-se de uma
estratgia de difcil efetivao, pela complexidade poltica, institucional e
social envolvida. Contudo, para uma abordagem estratgica da pobreza, devese considerar a possibilidade de polticas mais universais de proviso de bens
e servios sociais, alm de estratgias redistributivas para reduzir os nveis de
desigualdade.
Conforme foi argumentado na seo anterior, os sistemas de proteo social
apresentam variaes significativas entre os pases e entre perodos, seja na sua
abrangncia, seja na magnitude dos benefcios, seja pelos grupos privilegiados, seja
pelo financiamento ou pelos critrios e objetivos organizadores. Portanto, analisar
de maneira compreensiva o sistema de proteo social brasileiro no tarefa fcil
e ultrapassa os objetivos deste artigo. No entanto, o que se pretende mostrar nesta
seo que, se os sistemas de proteo social tm que ser capazes de lidar com as
estruturas de riscos e vulnerabilidades de uma populao, o sistema brasileiro de
proteo carecia, at a ltima dcada, de um componente no contributivo mais
robusto e abrangente.6
A reduo das desigualdades requereria a combinao de polticas estruturais redistributivas a
partir da redistribuio de ativos, em particular, acelerao da educao, reforma agrria e acesso a
crdito -, que tm impacto de mdio e longo prazos, com polticas redistributivas compensatrias
como programas de renda mnima que corrigem temporariamente as desigualdades, a posteriori
com impacto de curto prazo (Barros, Henriques e Mendona, 2000 , p. 28)
5
Uma forma de analisar a proteo social consiste, portanto, na identificao dos diferentes modelos
e arranjos institucionais que organizam as relaes entre Estado, mercado e famlia como provedores
de proteo. Outra forma colocar-se no apenas do ponto de vista das estruturas do Estado de
6
485

A afirmao decorre de trs caractersticas importantes da sociedade e do mercado

de trabalho brasileiros at o incio do sculo XXI: a muito intensa desigualdade,
cuja face mais visvel a desigualdade de renda; em boa parte, como conseqncia
da desigualdade, o grande contingente de pobres, seja qual for o critrio de
medida, inclusive o monetrio; a heterogeneidade e informalidade do mercado
de trabalho, que restringem o acesso do pblico mais vulnervel ao sistema
contributivo de proteo, vinculado ao mercado formal. Os trs elementos vm
se alterando na dcada, seja como conseqncia da prpria ampliao recente do
Sistema de Proteo Social, seja como conseqncia de polticas para o mercado
de trabalho, como recuperao do salrio mnimo, seja pelo maior dinamismo da
economia, principalmente em setores intensivos em trabalho.
A desigualdade de renda no Brasil est situada entre as mais altas do mundo. Alm de
sua magnitude, durante algumas dcadas, a rigidez foi uma de suas caractersticas.
Ou seja, apesar de mudanas importantes e do processo de modernizao do pas,
que incluiu urbanizao, industrializao, alternncia de perodos democrticos
e perodos autoritrios, a alta desigualdade havia se alterado pouco ao fim da
transio democrtica, no fim do sculo passado. Segundo o Centro de Polticas
Sociais, da Fundao Getlio Vargas (FGV/CPS, 2011), em 1960 o ndice de Gini
para a renda, que mede a desigualdade, situava-se em 0,5367. Em 1970, este
ndice j havia se elevado para 0,5828 e, em 1979, para 0,5902. O processo
de transio democrtica apesar dos importantes avanos polticos e sociais da
Constituio de 1988, no foi capaz de alterar a magnitude da desigualdade no
Brasil, em parte pela falta de polticas robustas endereadas a este fim, em parte
tambm pelo longo e intenso processo inflacionrio, que apresentava um carter
altamente regressivo em termos de rendas reais dos diferentes grupos sociais.
Deste modo, chega-se em 1990 com o ndice de Gini em 0,6091.
Bem Estar, mas considerar tambm a composio da proteo social. Nessa perspectiva, tem-se, de
modo mais abrangente, uma distino bsica entre benefcios contributivos (aposentadoria, seguro
desemprego, enfermidade funcional, ligados a riscos diretamente relacionados com o mercado de
trabalho) e no contributivos, que cobrem uma gama ampla de aes. No existe, uma uniformidade
conceitual, mas de forma geral pode-se dizer que benefcios contributivos referem-se cobertura
de proteo que advm de uma contribuio prvia do trabalhador, enquanto na proteo no
contributiva no existe esse vinculo.Os benefcios no contributivos incluem renda mnima,
benefcios de moradia, benefcios familiares (universal ou verificao de carncia), benefcios para
ateno criana, benefcios para grupos vulnerveis, dentre outros. Nesse caso, a assistncia social
apenas uma parte desses conjuntos de benefcios no contributivos (Neubourg, Castonguay e
Roelen, 2005).
486
Seria apenas a partir deste sculo, especificamente a partir de 2001, que a

desigualdade sofreria uma inflexo progressiva. No entanto, de 2001 a 2003, a
queda se deveu a uma distribuio mais progressiva mais de perdas do que de
ganhos de renda. A partir de 2003, a dinmica redistributiva passa a contemplar
ganhos para praticamente todos os grupos de renda, no entanto concentra-se
fortemente nos mais pobres. A estimativa do Centro de Polticas Sociais a de
que, entre 2000 e 2010, a renda dos 50% mais pobres tenha crescido 67,93%,
enquanto a dos 10% mais ricos cresceu 10,03%. Como resultado deste processo,
estima-se que, em 2010, o Brasil tenha chegado a um ndice de Gini de 0,5304, o
menor da srie histrica, finalmente superando a marca de 1960 (FGV/CPS, 2011).
Segundo Barros, Henriques e Mendona (2000), em perspectiva internacional
comparada, o Brasil apresentava, at a virada do sculo, uma proporo de pobres
bem maior do que seria de se esperar da dimenso de sua economia. Ou seja, a
pobreza no pas no seria devida escassez de renda, mas seria em grande parte
conseqncia de sua concentrao. E, em condies de grande desigualdade,
o crescimento econmico seria pouco eficiente como estratgia exclusiva de
combate pobreza, j que seus benefcios seriam muito desproporcionalmente
apropriados pelos grupos de renda melhor posicionados. De fato, ainda segundo
o Centro de Polticas Sociais (FGV/CPS, 2011), em 1992, o Brasil apresentava
34,96% de pobres na populao. Com o Plano Real e o fim do chamado imposto
inflacionrio, esta porcentagem cai para 28,65%, permanecendo em torno deste
patamar at 2003, quando comea a cair constantemente, chegando, em 2009,
a 15,32% da populao. Segundo o balano do Centro de Polticas Sociais, a
pobreza cai 31,9% no perodo dos dois governos do Presidente Fernando
Henrique, principalmente como conseqncia da reduo da inflao e do fim
do imposto inflacionrio. J nos dois governos do Presidente Lula, a reduo da
pobreza foi de 50,64%, como conseqncia combinada de vrios fatores, que
sero brevemente discutidos adiante.
Como se ver adiante, o Sistema Brasileiro de Proteo Social estruturou-se
em torno de um modelo corporativo ou meritocrtico de proteo ao trabalho
(Draibe, Castro e Azeredo, 1991; Santos, 1987). Em vista disto, parte significativa
da proteo social apresentava um carter fortemente contributivo. Deste modo, o
acesso efetivo a vrios dos direitos sociais dependia da posio no mercado formal
de trabalho. De outro lado, sendo o financiamento apoiado em recolhimento
sobre a folha salarial, o sistema de proteo contributivo apresentava limites claros
expanso de sua cobertura. Isto porque uma das marcas do mercado de trabalho
brasileiro sua heterogeneidade e informalidade (IPEA, 2011).
487

Mesmo no perodo que se seguiu transio democrtica, a situao do mercado

de trabalho permaneceu marcada pela precariedade e informalidade. Na verdade,
segundo o IPEA (2011), a ltima dcada do sculo passado apresentou uma piora
nas condies de formalizao do mercado de trabalho no Brasil:
na dcada de 1990, a confluncia entre as transformaes tecnolgicas, produtivas e
financeiras em nvel mundial, alm da desregulao e enfraquecimento das instituies
que estruturavam as relaes de trabalho pressionaram o mercado de trabalho no
sentido da reduo relativa da formalizao. (IPEA, 2011, p.4)
Ilustrao 1, abaixo, expressa a evoluo recente do mercado de trabalho brasileiro,

em termos de sua formalizao ou precariedade:
Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Ipea
Como se pode perceber no Ilustrao acima, a partir da dcada de 2000, a

proporo de trabalhadores formalizados no mercado de trabalho passa a
aumentar de maneira sistemtica e contnua. Isto se deveu, segundo o IPEA, a
trs ordens de fatores. Em primeiro lugar, o prprio crescimento econmico,
maior durante a dcada, contribuiu para o aumento da renda real e da oferta
de postos de trabalho. No entanto, de maneira qualitativamente distinta, pois
como o Ilustrao 1 mostra, no apenas a demanda global por trabalhadores
aumentou no perodo, mas a demanda por trabalhadores formalizados aumentou
proporcionalmente mais. Em segundo lugar, a criao de um sistema robusto de
488
transferncia de renda, com ampla cobertura (Programa Bolsa Famlia e expanso

dos Benefcios de Prestao Continuada) e a poltica de concesso de aumentos
reais ao salrio mnimo contriburam para reduzir a desigualdade do trabalho e
aumentar o poder de barganha dos trabalhadores, em contexto de crescimento
econmico, ou seja, menos defensivo. Em terceiro lugar, o aumento da capacidade
de fiscalizao das condies de trabalho e do combate sonegao de direitos
trabalhistas (at mesmo com fins de aumentar a arrecadao), combinado com
o entendimento da justia de que as terceirizaes, realizadas na dcada anterior,
no poderiam implicar a precarizao das relaes de trabalho tambm ajudam a
explicar o salto da formalizao no perodo recente. Entretanto, o grfico tambm
mostra que, apesar do significativo crescimento da formalizao, o contingente de
trabalhadores no formalizados ainda superava, em 2009, aquele dos trabalhadores
formalizados (IPEA, 2011).
J a reverso recente da desigualdade e da pobreza tem explicaes tambm
variadas, conforme ser discutido adiante. Dentre estas se destacam: a ampliao
dos direitos sociais, combinada com um deslocamento mais universalista e menos
contributivo do sistema brasileiro de proteo social que a Constituio de 1988
promoveu; a estruturao de um sistema de proteo social no contributivo
mais abrangente, robusto e sistemtico, principalmente a partir da criao do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que implantou o
Programa Bolsa Famlia e o Sistema nico de Assistncia Social; a poltica de
valorizao do salrio mnimo, que reduziu a desigualdade no mercado de trabalho
e teve impacto sobre o piso recebido pelos beneficirios da Previdncia Social;
o investimento em setores da economia intensivos em trabalho e que recrutam
mo de obra nos setores mais vulnerveis da populao, como construo civil; o
aumento da escolaridade mdia e a democratizao do acesso educao.
De qualquer maneira, o que mais interessa da discusso acima para os objetivos
deste trabalho o ponto de que o Brasil chega ao sculo XXI com a combinao
de trs caractersticas destacadas: alta desigualdade, grande contingente de
pobres, mercado de trabalho com baixo grau de formalizao. Isto implica que
o pas termina o sculo com amplos contingentes demandando proteo social,
em vista da desigualdade e da pobreza e, ao mesmo tempo, limites claros em
termos de cobertura e financiamento para um sistema de proteo em bases
exclusivamente contributivas.
Ou seja, apesar de emergir da Constituio de 1988 um sistema de seguridade
social mais universalista e abrangente, ainda que heterogneo e desigual, a
489

implementao das garantias e dos direitos no perodo ps-Constituio foi um

processo marcado por reformas e contra-reformas, no qual setores conservadores
conseguiram bloquear parcialmente ou postergar a efetivao das garantias inscritas
no texto constitucional, resultando em um sistema incompleto. A proteo social
na sociedade brasileira demanda a construo de polticas no contributivas mais
robustas, com financiamento mais estvel e adequado magnitude do pblico e
das situaes a serem atendidas, e mais sistemtico, no que concerne a capacidade
institucional e cooperao e organizao federativas. com este desafio que as
polticas sociais tero que se haver a partir dos anos 2000.
MUDANAS NA PROTEO SOCIAL NO BRASIL NO PERODO PS-88
1. Avanos e problemas na Seguridade Social

A inflexo na busca do modelo de proteo social universal/redistributivo no
Brasil situada pelos analistas ao longo da dcada de 80, sendo a promulgao da
Constituio de 1988 o principal marco institucional do reconhecimento de uma
agenda mais ampla de direitos sociais. As principais diretrizes que orientaram
o texto constitucional foram: erradicao da pobreza, da marginalizao e de
quaisquer formas de discriminao; reduo das desigualdades sociais e regionais;
ampliao das garantias de direitos e do acesso a bens e servios pblicos. No
captulo da Seguridade foi estabelecida ainda a forma de financiamento do
sistema (Castro e Ribeiro, 2009, p. 28; Jaccoud, 2009, p.61)
No texto constitucional inseriu-se a modalidade da seguridade social que altera
as bases da proteo social no Brasil, com uma perspectiva universalista de
proteo, fundada em trs pilares: previdncia social (de carter contributivo),
sade (universal) e assistncia social. A assistncia social ento entendida como
poltica pblica de direito ao acesso aos servios socioassistenciais para os que dela
necessitem e o direito a uma
renda de solidariedade aos idosos e portadores de deficincia em situao de extrema
pobreza (....) A Constituio de 1988 alargou o arco dos direitos sociais e o campo
da proteo social sob a responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz
respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios(...) A
expanso das polticas de proteo social no se limitou, contudo, regulamentao
das determinaes constitucionais. A partir dos anos 90 e especialmente nos anos 2000,
o Estado brasileiro passou a operar com uma gama progressivamente mais ampla de
polticas sociais que se impuseram agenda pblica (Jaccoud, 2009, p .63,64).
490
Contudo, a Seguridade Social foi um dos campos de investida conservadora

em que se procurou, durante o curto perodo do governo Collor (1991-92),
inicialmente, desvincular os benefcios previdencirios do salrio mnimo,
alm de tticas postergatrias ou que desfiguravam o que estava inscrito na
Constituio, mas que dependia de legislao complementar (Fagnani, 1999,
apud Castro e Ribeiro, p.31). Apesar disto, em 1991, foi aprovado o novo
Regulamento de Benefcios da Previdncia Social com alguns avanos (piso de
um salrio mnimo para os benefcios, reduo da idade de aposentadoria para os
trabalhadores rurais). A retomada do processo de ampliao dos direitos ocorre
aps o impeachment de Collor e, em 1993, tem-se: (a) aprovao de nova legislao
sobre a previdncia rural, com aumento significativo de benefcios e beneficirios
e (b) regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS, com impactos
importantes para idosos e deficientes pobres, eliminando a exigncia de qualquer
vnculo contributivo anterior (Castro; Cardoso Jr, 2005, p.309; apud Castro e
Ribeiro, p. 32).
Mas tambm ocorreram outras mudanas, vinculadas busca do equilbrio
oramentrio e ao ajuste fiscal, com efeitos negativos no financiamento das polticas
sociais: perda de recursos na rea de educao e na de apoio ao trabalhador; fim
dos repasses dos recursos arrecadados pelo Instituto Nacional de Seguro Social/
INSS ao Ministrio da Sade para o atendimento mdico hospitalar, provocando
a crise do financiamento do Sistema nico de Sade, contornada somente com
a criao da Contribuio Financeira sobre Movimentaes Financeiras (Ribeiro;
Piola; Servo, 2006; apud Castro e Ribeiro, p. 33).
O primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998) caracterizou-se
pela tensa conciliao de objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de
reformas sociais para a melhoria da eficincia das polticas pblicas. Os problemas do
agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo mundo na dcada de 1990,
foram entendidos como provocada por gastos pblicos sociais significativos (...) No
entanto, apesar do discurso de reformas, o governo FHC teve que dar seqncia
poltica de direitos sociais bsicos, com algumas restries, principalmente no campo
agrrio (Castro e Ribeiro, p.32).
Dentre os avanos, destacam-se: a extino da Renda Mensal Vitalcia -RMV e

sua substituio pelo Benefcio de Prestao Continuada BPC (1995), legislao
para desonerar a folha salarial de pequenas e mdias empresas (1996) com efeitos
sobre a formalizao do trabalho nestes empreendimentos, ampliao do acesso ao
491

ensino fundamental com o Fundo de Manuteno e de Valorizao do Magistrio

(1997). Dentre as mudanas que desfavoreceram a proteo tm-se: retrao no
campo previdencirio (EC no. 20/1998), criao do Fundo de Estabilizao Fiscal
- FSE (uma renovao do Fundo Social de Emergncia, criado em 1994), uma
medida que possibilitou ao governo federal de 1996 a 2002 a desvinculao de
20% da arrecadao de impostos e contribuies da Unio (DRU).
O segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) inicia-se com
a crise de balano de pagamentos, respondida internamente por um ajuste fiscal,
monitorado pelo FMI.
As salvaguardas jurdicas do Sistema de Seguridade Social da vinculao de impostos
educao e, depois de 2000, da vinculao da sade protegem o gasto pblico vinculado
a direitos sociais, impedindo que este sucumbisse ao ajustamento recessivo, mesmo sob o
ataque de instrumentos como o FSE e a DRU (Castro e Ribeiro, p. 35).
O governo Lula (2003) assumiu com bandeiras progressistas, reconhecendo

a gravidade dos problemas sociais, mas teve que operar, ao longo do primeiro
mandato (2003-2006), em um contexto macroeconmico muito desfavorvel e o
pas fortemente pressionado por uma crise de credibilidade externa. A escolha na
ocasio foi manter o regime macroeconmico, aliado expanso ou reorganizao
de programas de combate pobreza extrema (Programa Bolsa Famlia e Benefcio
de Prestao Continuada), construo do Sistema nico da Assistncia Social
(SUAS) e recuperao gradual do salrio mnimo.
O segundo mandato (2007-2010) ocorreu em contexto econmico mais favorvel,
com a retomada do crescimento, com boa reao do mercado de trabalho formal,
com impactos positivos para as contas da Previdncia Social e para a proteo
dos trabalhadores, o que permitiu maiores avanos nas polticas sociais (Costa e
Ribeiro, pp. 36-7).
2. Inflexes na poltica de combate pobreza e na garantia de direitos sociais bsicos
Uma importante inflexo na trajetria da poltica de proteo no pas ocorre
com a criao do Bolsa Famlia, em 2003, a partir da unificao de programas de
transferncia de renda anteriores, configurando-se como um programa robusto
de alocao diferencial de renda, pautado por condicionalidades e orientado
para atender ao conjunto das 11,2 milhes de famlias em situao de pobreza e
indigncia, (identificadas com base nos dados da PNAD de 2001). Em novembro
492
de 2003 eram atendidas 1,2 milhes de famlias que participavam dos programas
de transferncia antes de serem unificados no Bolsa Famlia. No final de 2010,
Bolsa Famlia atendia a 12,7 milhes de famlias (Grfico 1). Trata-se de um
programa federal executado com a participao dos estados e municpios e que
supe o desenvolvimento de aes e programas complementares por parte do
poder municipal (Cohn, 2004, p. 10). A busca pela integralidade e articulao
das intervenes faz parte da estratgia do Programa Bolsa Famlia: interromper
o ciclo de reproduo da pobreza e fortalecer ativos - capital humano, sobretudo
e o acesso a direitos sociais bsicos, como educao e sade bsica. A idia
que aes preventivas de educao, sade e de proteo de situaes de risco
tm impacto nas condies, no s presentes, mas futuras, de vida das famlias.7
Os Programas de transferncia condicionada de renda tm sido exitosos na
reduo da brecha da pobreza, mas so insuficientes para super-la, se no vierem
acompanhados de outras polticas de carter estrutural.
O Programa Bolsa Famlia atende a quase 13 milhes de famlias em todo territrio nacional.
A depender da renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140), do nmero e da idade dos filhos,
o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar entre R$ 32 a R$ 242. Esses valores so o
resultado do reajuste anunciado em 1 de maro de 2011 e vigoram a partir dos benefcios pagos em
abril de 2011. O Programa possui trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades
e programas complementares. A transferncia de renda promove o alvio imediato da pobreza.
As condicionalidades reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e
assistncia social. J os programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de
modo que os beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade. A gesto do Bolsa famlia
descentralizada e compartilhada por Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Os trs entes
federados trabalham em conjunto para aperfeioar, ampliar e fiscalizar a execuo do Programa,
institudo pela Lei 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto n 5.209/04. A lista de beneficirios
pblica e pode ser acessada por qualquer cidado. As famlias devem estar devidamente cadastradas
no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico). As famlias que possuem renda mensal
entre R$ 70,01 e R$ 140,00, s ingressam no Programa se possurem crianas ou adolescentes de 0
a 17 anos. J as famlias com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa, podem participar do Bolsa
Famlia - qualquer que seja a idade dos seus membros. Portanto, as famlias em pobreza extrema
(com renda de at R$ 70,00 mensais per capita), independente de sua composio familiar, so
elegveis. Os benefcios variam de acordo com o grau de pobreza e a composio familiar. (Site do
MDS, acesso em agosto de 2011).
7
493

Grfico 1. Total famlias atendidas pelo Bolsa Famlia - Brasil 2004 2011
Fonte: Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome /SAGI. Acesso em agosto de 2011.
Grfico 2: Investimento do governo federal no programa Bolsa Famlia 2003 a

2010
Fonte: MESQUITA, C. S. (acesso no site MDS, agosto 2011).
A identificao do pblico beneficirio do Programa Bolsa Famlia feita a

partir da incluso/cadastro das famlias no Cadastro nico (Cadnico), em
que se registram os dados das famlias de baixa renda e que serve de base para
a identificao das famlias beneficirias de programas sociais, dentre eles e de
forma prioritria, o Bolsa Famlia. No final de 2010, eram quase 21 milhes
de famlias cadastradas (Grfico 3), sendo que dentre essas mais de 17 milhes
(17.204.256) tinham renda per capita de at R$ 140,00 e mais de 19 milhes
(19.237.446) apresentavam renda per capita mensal de at salrio mnimo
(Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome/SAGI, 2011).
494
Grfico 3: Total de famlias cadastradas no Cadnico - Brasil 2006-2011
Fonte: elaborao prpria, a partir dos dados do MDS/ SAGI. Acesso em agosto de 2011.
Para alm do Programa Bolsa Famlia, as mudanas recentes no sistema de

proteo no pas relativizou a vinculao estrita entre proteo e trabalho
assalariado formal, com grande expanso da cobertura da seguridade social,
com a incorporao dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar,
garantindo quase a universalizao da cobertura da previdncia no meio rural. O
nmero dos que acessam benefcios de aposentadorias, penses, auxlios, salrios
e servios cresceu trs vezes e meia entre 1980 e 2007 de 7 milhes para 24
milhes em 2007. Contudo, permanece o desafio de expandir a cobertura para
grupos no assalariados, que se encontram ainda majoritariamente excludos da
proteo previdenciria. Alm disso, a proporo da cobertura previdenciria da
populao economicamente ativa (PEA) permanece nos mesmos patamares de
1988 (58%).(Castro e Ribeiro, pp.56-7)
O terceiro avano importante na proteo social no contributiva via transferncias
monetrias a transformao do benefcio de renda mensal vitalcia RMV
(benefcio de salrio mnimo para idosos com mais de 70 anos e invlidos
que tivessem contribudo 12 meses), no Programa de Benefcio de Prestao
Continuada - BPC que elevou o benefcio para 1 salrio mnimo, alm de permitir
a incluso de portadores de deficincias graves, sem passagem pelo mercado de
trabalho. A idade mnima para idosos se tornarem elegveis foi alterada de 70 para
67 anos em 1998, e para 65 anos em 2003. O RMV havia atingido a marca de 900
mil beneficirios ao ser extinto em 1995, e o BPC em 2004 j superava a marca de
2 milhes e em 2010 tinha 3,4 milhes de beneficirios (Grfico 4).
495

Grfico 4: Total beneficirios BPC - Brasil 2004 - 2011
Fonte: Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome/SAGI. Acesso em agosto de 2011.
Os programas de assistncia social, nos regimes de bem estar mais abrangentes,

constituem uma parte, pequena, marginal, de um amplo sistema de proteo, que
inclui benefcios universais e generosos.
Os programas de transferncia de renda tm sido uma estratgia dominante na
Amrica Latina, mas os desafios para sua efetividade no campo da proteo social
so grandes. O Programa Bolsa Famlia, como os demais programas de garantia
de renda, constitui uma estratgia, certamente importante, mas no suficiente
para promover garantia de renda de forma a permitir a promoo das famlias
e a efetiva superao das condies de vulnerabilidade. A efetiva proteo e,
principalmente, a expanso das capacidades e da autonomia do pblico atendido
exigem intervenes mais abrangentes e estratgicas. Esta questo ser retomada
na concluso do trabalho.
Como visto, o esforo de combate pobreza extrema e de melhoria da proteo
para idosos pobres e deficientes, a partir de 2004, no caso brasileiro, concentrouse na expanso dos dois programas abrangentes de transferncia de renda o
Programa Bolsa Famlia e o BPC. Contudo, tem-se um terceiro pilar, central
para o atendimento s famlias vulnerveis, previsto pela Poltica Nacional de
Assistncia Social - a organizao da rede pblica de prestao de servios de
proteo e promoo sociais, em torno da qual se estruturaria o Sistema nico de
Assistncia Social SUAS.
496
Embora a expanso desses dois grandes programas abrangentes de transferncia

de renda tenha dado materialidade ao esforo de combate pobreza extrema e de
melhoria da proteo para idosos pobres e deficientes, o pas teve que enfrentar
o desafio de construir a rede pblica de prestao de servios de proteo e
promoo sociais, em especial a da assistncia social.
Para alm, portanto, dos programas de transferncia de renda, um outro conjunto
de aes tem sido importante para introduzir as inflexes do sistema de proteo
social no pas ao longo da ultima dcada. Tais aes envolvem a materializao
das concepes e diretrizes do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, que
estabelecem as bases e as normativas para a produo da proteo social e definem
a arquitetura da proviso de servios socioassistenciais.
A poltica de assistncia social, a partir de 2004 inicia a organizao do SUAS
baseado em uma nova engenharia operacional, lastreada na distino entre dois
nveis de ateno, a Proteo Social Bsica (baixa complexidade) e a Proteo
Social Especial (mdia e alta complexidade). Alm dos nveis de complexidade que
organizam os tipos de servios que deveriam estar disponveis nos equipamentos
da assistncia social, a poltica discriminou os municpios por porte, de forma
a estabelecer parmetros para servios e financiamento: Pequeno I, Pequeno II,
Mdio, Grande e Metrpole.
A Proteo Bsica tem como objetivo prevenir a excluso e processar a incluso social
de famlias que se encontram em situao de vulnerabilidade social, decorrente
da pobreza e privao de capacidades. Neste estgio, no teria ocorrido ainda a
violao de direitos ou o rompimento de vnculos comunitrios e familiares. Os
servios prestados seriam preventivos e visariam proteger as famlias diante de
situaes e/ou ameaas mais graves de violao e vulnerabilidade. Em analogia
com a rea da sade, tem-se nesse nvel intervenes de baixa complexidade.
A Proteo Especial, por sua vez, caracteriza-se pelo foco em famlias em situaes
mais precrias: desestruturao familiar, ruptura total ou parcial dos vnculos
comunitrios e familiares, em alguns casos com evidente violao de direitos. Os
servios, nesse caso, teriam o carter curativo, ou seja, visariam restaurar vnculos
e garantir direitos e por isso so considerados de mdia e alta complexidade.
A concepo de proteo, portanto, tal como estabelecida pelo SUAS, organiza a
proteo social por nveis de complexidade, definindo situaes de baixa, mdia e
alta complexidade, e prev a organizao de equipamentos pblicos, prprios para
497

um e outro tipo de atendimento. Nesse sentido, para o desenvolvimento de aes de

baixa complexidade, tm-se os CRAS - Centros de Referncia da Assistncia Social8
de mbito local e, para a mdia e alta complexidade, tm-se os CREAS - Centros
de Referncia Especializados da Assistncia Social, equipamentos de base regional.
A preveno de situaes de risco e o fortalecimento de vnculos familiares e
comunitrios, como mencionado acima, so os objetivos da Proteo Social
Bsica. Esse nvel de proteo destinado populao que vive em situao
de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, das mltiplas privaes e/ou
fragilizao de vnculos afetivos, de carter relacional ou relativo ao sentimento de
pertencimento e integrao social. As equipes de referncia dos CRAS tm como
atribuies a execuo dos servios de proteo social bsica, alm da organizao
e coordenao da rede prestadora de servios socioassistenciais locais.
Nos termos da Poltica Nacional de Assistncia - PNAS, os equipamentos do CRAS
e CREAS atuam tanto no atendimento direto quanto no assessoramento e na
defesa de direitos atravs de sua integrao com a rede socioassistencial. Por rede
socioassistencial, entende-se
um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e
operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas
estas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia de bsica e especial e
ainda por nveis de complexidade (NOB, 2005; p.94).
Uma das implicaes de se considerar a heterogeneidade da pobreza remete noo

de oferta flexvel e ajustada s necessidades, demandas e problemas identificados.
As necessidades e demandas de famlias, indivduos ou grupos em situao de
pobreza, podem assumir vrias configuraes, o que inviabiliza antecipar ou criar
estruturas muito rgidas ou metodologias de atendimento muito padronizadas.
O CRAS tem como objetivo prevenir a ocorrncia de situaes de vulnerabilidades e riscos

sociais nas reas de abrangncia, por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies,
do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios bem como da ampliao do acesso aos
direitos de cidadania. Na concepo geral da Poltica de Assistncia Social e do SUAS, os Centros
de Referncia da Assistncia Social - CRAS dedicam-se proteo bsica e devem estar distribudos
nos municpios brasileiros, predominantemente nas reas de residncia de famlias pobres ou
vulnerveis. Os CRAS so entendidos como a principal porta de entrada do SUAS, ou seja, o que
possibilita o acesso das famlias referenciadas aos servios socioassistenciais bsicos disponveis na
rede de proteo social de assistncia social
8
498
No entanto, as condies da oferta, a variedade e adequao dos servios so

distintas em cada territrio, ou seja, diferentes CRAS devem atuar em contextos
e infraestruturas sociais diversas. A noo de rede pressupe uma retaguarda de
servios e apoio, capaz de ser mobilizada pelos agentes pblicos e combinados
diante de cada situao especfica. Dar respostas adequadas, oportunas e eficazes
a essas demandas depende da disponibilidade de servios, programas e aes
governamentais e no governamentais, que possam funcionar como elementos
de um cardpio a ser montado sob medida para atender s necessidades das
famlias, indivduos e grupos, conforme afirma Corera (2002). O suposto
fundamental aqui que existam redes a serem mobilizadas, que sejam porosas s
demandas levantadas, com capacidade para atend-las com qualidade.
Entretanto, a atual rede de Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)
-- implantada a partir de 2006 e composta em 2010 (segundo o Censo realizado
pelo MDS) por 6144 equipamentos distribudos no pas (Grfico 6) e 51.692
profissionais (Grfico 7) que neles atuam claramente insuficiente para oferecer
os servios de proteo bsica e atender as famlias que recebem o benefcio Bolsa
Famlia (12,8 milhes) ou as pessoas idosas e deficientes do BPC (3,4 milhes).9 A
rede de CREAS ainda menor e est na fase inicial de expanso (1590 equipamentos
em todo o pas). E no novo Plano de Combate Misria, anunciado em 2011, os
CRAS seriam encarregados de implementar vrias aes, inclusive a da busca ativa
de famlias extremamente pobres ainda sem registro no Cadastro nico.
Sem dvida tem-se a um enorme desafio, cujo enfrentamento, com sucesso,
depender da articulao e dos compromissos dos trs nveis de governo e dos
setores da administrao pblica responsveis pelos servios, de financiamento
pblico estvel, da ampliao da rede fsica de CRAS e da profissionalizao e
aumento das equipes que neles atuam. E o papel dos entes federados subnacionais
crucial, pois so atividades que requerem uma abordagem ajustada aos perfis dos
pblicos-alvo, dos tipos de vulnerabilidade, das caractersticas tipo de cobertura
e qualidade - da rede de servios disponvel, e da ampliao da rede local para
atender demanda.
A rede de CRAS deveria, alm de oferecer os servios socioassistenciais, previstos na Poltica Nacional
de Assistncia Social, acompanhar famlias que no estejam cumprindo as condicionalidades do
Programa Bolsa Famlia e articular outras organizaes para atividades socioeducativas para jovens
ou de incluso produtiva para jovens e adultos, vinculados ao Programa Bolsa Famlia e ao BPC.
9
499

Ilustrao 2: Nmero de CRAS por porte do municpio Brasil 2007 - 2010
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2011).
Grfico 5: Trabalhadores dos CRAS por escolaridade. Brasil 2007 - 2010
Fonte: obtido em Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2011).
500
CONCLUSES
Conforme foi discutido neste trabalho, o Brasil entra no sculo XX com avanos,
mas com muitos desafios para o seu sistema de proteo social, especialmente
para seu componente no contributivo. Estes desafios, argumentou-se, eram de
diversas ordens: do ponto de vista da estrutura social, o pas combinava altos
ndices de pobreza, de desigualdades sociais de vrias ordens e heterogeneidade e
informalidade no mercado de trabalho. De outro lado, enquanto a Constituio
de 88 lanou as bases para um Estado de Bem Estar mais universalista e
afrouxou o componente contributivo das polticas sociais que gerou avanos
importantes, por exemplo, na sade e na educao fundamental a proteo
social no contributiva e, especialmente a assistncia social, avanou bem menos
e mais lentamente.
Apesar de iniciativas importantes, como o conceito de seguridade social da
Constituio, ou a Lei Orgnica da Assistncia Social, e de alguns programas
de transferncia de renda para situaes especficas, o campo da proteo no
contributiva encontrava-se comparativamente frgil. Sequer havia se consolidado
um consenso mais amplo sobre que tipo de problemas e iniciativas deveriam
compor este campo, sendo muito heterogneos, entre governos e ao longo do
tempo, os componentes includos na rea. Alm disto, era um campo ainda muito
fragmentado e subfinanciado; padecia de muito baixa capacidade institucional;
com uma organizao federativa muito pouco sistemtica e baixa articulao com
os outros componentes da proteo social e das polticas sociais.
Conforme se demonstrou aqui, ao longo da ltima dcada, vrios destes
problemas foram enfrentados. A implantao e a expanso da cobertura do
Programa Bolsa Famlia permitiram eliminar o carter fragmentado e pouco
eficiente dos programas de transferncia de renda existentes, racionalizando este
tipo de poltica e permitindo aumentar sua cobertura, monitorar e controlar
melhor sua operao e estruturar as interfaces com outras reas. A criao e
dotao de recursos ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome - MDS criaram um lcus especfico para esta poltica no plano federal
e permitiram ampliar a capacidade institucional da rea. Isto contribuiu para
delimitar um campo especfico de polticas pblicas e para legitim-lo na agenda
pblica e como interlocutor da rea. A implantao do MDS aumentou tambm
a capacidade institucional, dotando o nvel federal de melhores recursos para
formular, monitorar e avaliar polticas e programas, apesar de ainda muito longe
do necessrio. A criao do Sistema nico de Assistncia Social tem funcionado,
501

juntamente com o Programa Bolsa Famlia, tanto como articuladores de relaes

federativas mais sistemticas e pactuadas, quanto como indutores da expanso e
institucionalizao da rea em estados e municpios, por meio de suas normas e
mecanismos de incentivo e financiamento. Ou seja, ao final da dcada, o Estado
de Bem Estar Social no Brasil encontra-se mais abrangente e completo, passando
a contar com um componente no contributivo de proteo social mais robusto,
mais institucionalizado e mais organizado em termos federativos.
No entanto, restam ainda vrios desafios para a rea, tanto do ponto de vista
das estratgias ou aspectos substantivos da poltica, quanto do ponto de vista
institucional. Em primeiro lugar, o combate pobreza e desigualdade acolhe
agora os novos desafios, em parte decorrentes do prprio sucesso das iniciativas.
Estes desafios so de duas ordens. De um lado, as informaes recentes apontam
ainda um contingente importante de pobreza extrema que as iniciativas
implantadas no foram capazes de alcanar ou superar. Para atender a este
pblico, o Governo Federal lanou recentemente o Plano Brasil sem Misria,
que contm estratgias diferenciadas e um grande nmero de aes (cerca de
70 aes), implementadas por diversos ministrios e articuladas em trs grandes
eixos: Garantia de Renda, Incluso Produtiva e Acesso a Servios Pblicos. As
aes do Plano esto orientadas para famlias com renda per capita de at R$
70,00 mensais. Isso significa, segundo dados do Censo de 2010, um contingente
constitudo por 16,2 milhes de pessoas, ou seja, 8,5% da populao brasileira.
Entretanto, a implementao bem sucedida do Brasil Sem Misria apresenta um
risco e um requisito difcil. O risco que uma estrutura programtica prioritria,
com apoio poltico e visibilidade, no se articule ou enfraquea as aes de
carter permanente e sistemtico que, a muito custo, vm se institucionalizando,
reeditando em novas bases o paralelismo que caracterizou as aes de proteo
social. O requisito que estas iniciativas so direcionadas ao ncleo menos
acessvel e mais resistente da pobreza. Atend-lo implica aumentar a capacidade
de identificar, incluir e acompanhar os beneficirios. E isto depende, de um
lado, de sistemas de informao e localizao mais precisos e eficientes. Mas
depende tambm e muito da chamada busca ativa. Esta ser realizada pelas
organizaes de ponta do atendimento: principalmente os CRAS, mas tambm
agentes comunitrios de sade, escolas etc. Ora, isto depende fortemente da
extenso e da capacidade desta rede de atendimento, conforme se argumentou,
bastante desigual no pas. De outro lado, estes so atores cuja gesto basicamente
local, ou seja, a implementao do programa depende tambm da capacidade de
construir cooperao federativa e capacidade de gesto no mbito local. Ou seja,
502
a princpio correta a estratgia de combinar polticas de carter mais universal

(mesmo que o universo, no caso, sejam os pobres) com polticas ou programas
especficos para aqueles grupos em condies mais desfavorveis, seja para acessar,
seja para utilizar produtivamente os bens e servios disponibilizados. Mas, do
ponto de vista operacional, isto representa um aumento da capacidade de desenho
e gesto de intervenes consistentes e articuladas, nos trs nveis de governo, o
que permanece uma interrogao neste campo.
A segunda ordem de desafios de natureza mais substantiva que institucional
ou gerencial, apesar de ter conseqncias neste campo. Trata-se da relao entre
os componentes mais hard e mais soft do combate pobreza. As transferncias
de renda e outros ativos tangveis tm sido um importante instrumento
de combate pobreza e desigualdade, por sua padronizao (que facilita a
implementao), por produzir efeitos mais imediatos, por seu carter fortemente
redistributivo e por suas externalidades sociais e econmicas. No entanto,
seus efeitos sobre as dimenses menos tangveis da pobreza como falta de
autonomia, falta de empoderamento, dentre outros so bem mais limitados. E
aqui h dois desafios para o atendimento. O primeiro desenvolver e difundir
metodologias de atendimento que possam (por exemplo, nos CRAS) lidar melhor
com estas dimenses, apesar de que so aes de difcil padronizao, por isto
muito difceis de serem formuladas e acompanhadas desde um plano federal.
O segundo articular e aproveitar as vantagens de ambos os componentes
(transferncias e outros tipos de atendimento ou servios) no atendimento s
populaes destitudas. Isto depende de esforos de vrias naturezas, dada a
trajetria relativamente autnoma que estes componentes percorreram para sua
implementao e institucionalizao. Mas, novamente, depende fortemente da
adeso e capacidade dos nveis locais de atendimento, onde esta articulao pode
efetivamente ser operacionalizada, o que permanece um desafio importante para
o sistema de ateno.
Problema de outra natureza a relao entre o sistema de proteo no
contributivo e a economia. At aqui, foi possvel expandir e aumentar a
magnitude dos benefcios e servios no contributivos sem gerar desequilbrios
fiscais nem desincentivos ao trabalho por motivos diversos: economia e
arrecadao - mais aquecida, expanso do mercado formal de trabalho, o que
possibilitou recuperao do salrio mnimo em patamares acima da inflao. A
manuteno e expanso desta combinao virtuosa dependem de fatores alheios
proteo social e mesmo poltica social: comportamento da economia,
polticas econmica e fiscal, entre outras.
503

Finalmente, restam ainda inconclusas vrias das tarefas da institucionalizao da

proteo no contributiva. No que tange a transferncia de renda, enquanto o
Benefcio de Prestao Continuada um direito institucionalizado e que pode
ser reclamado, o Programa Bolsa Famlia, apesar de sua quase universalizao,
ainda no o . O SUAS s em 2011 conseguiu obter o amparo legal, com vrios
dispositivos que ainda carecem de efetivao. Enquanto o Programa Bolsa Famlia
encontra-se relativamente normatizado e estvel, outras iniciativas e programas
tm sido criados, reformulados, incorporados por outros. Isto demonstra a ainda
frgil base de conhecimento em que se apiam as estratgias de atendimento aos
pblicos vulnerveis e a necessidade de fortalecer a capacidade de formulao e
de aprendizagem na rea. Enquanto os CRAS, que contam com regulamentao,
incentivos e, freqentemente, com o cofinanciamento de mais de um nvel
de governo, tm se expandido a um ritmo bastante significativo, mas ainda
insuficiente; os CREAS, com misso menos clara e apoio e incentivos mais
frgeis tm enfrentado bem mais dificuldades para a implementao. As tarefas
e participao dos diferentes entes federados, inclusive no financiamento do
atendimento, encontram-se pendentes de melhor especificao.
Uma articulao mais sistemtica entre os componentes de benefcios e servios
da proteo social no contributiva permanece como desafio. O Programa
Bolsa Famlia, bem como as demais polticas de garantia de renda, podem ser
catalisadores da integrao e articulao dos programas e servios para pobres
e indigentes no Brasil, mas sua capacidade de reverter de forma sustentvel essa
condio limitada. A efetividade dos objetivos do Programa Bolsa Famlia
dependente de sua integrao com aes e servios complementares, que permitam
o desenvolvimento das capacidades das famlias ou combate a vulnerabilidades
especficas. Tais polticas complementares, como as relativas ao campo da incluso
produtiva, no esto dentro nem so subordinadas ao Programa Bolsa Famlia. A
efetividade e o impacto desse tipo de interveno dependem fortemente da adeso
dos demais setores (econmicos, educao, sade, urbano etc) e nveis de governo
(municipal, estadual e federal). Uma interveno estratgica deve ser capaz,
portanto, de combinar iniciativas de diversos setores para desenhar programas
que sejam a um s tempo compensatrios e redistributivos, emergenciais e
estratgicos. A perspectiva da intersetorialidade central para orientar uma
ao mais convergente dos diversos rgos e polticas em torno dos objetivos de
enfrentamento da pobreza e da desigualdade, sem o que no possvel construir
estratgias que sejam a um s tempo efetivas e sustentveis.
504
A ltima dcada no Brasil assistiu ampliao, fortalecimento e institucionalizao

de um sistema de proteo social no contributivo mais robusto e abrangente. No
entanto, alm de manter as condies fiscais e econmicas que o viabilizaram, as
tarefas ainda colocadas para sua gesto no so menos desafiantes. De um lado,
completar e qualificar sua implementao e institucionalizao, com especial
ateno aos problemas federativos. De outro lado, enfrentar os novos problemas
decorrentes tanto das insuficincias ou lacunas das polticas implementadas,
quanto das conseqncias de seu xito.
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508
As atribuies da gerao y e o Sentido

do trabalho no setor pblico mineiro: o
que esperam e desejam os especialistas em
polticas pblicas e gesto governamental
Kamila Pagel de Oliveira
Luciana Custdio
Alguns especialistas acreditam que os problemas de desempenho organizacional

dependem da organizao do trabalho e, mais precisamente, do grau de correspondncia
entre as caractersticas das pessoas e as propriedades das atividades desempenhadas
Morin, 2002, p. 72.
Inmeras alteraes econmicas, sociais, culturais e demogrficas tm implicado

em alteraes nos modelos de gesto, estruturas organizacionais, relaes de
trabalho, formas de encarreiramento e no contrato psicolgico estabelecido entre
colaborador-organizao. Soma-se a isso, o aumento da expectativa de vida, o
adiamento das aposentadorias, o ingresso macio da mo-de-obra feminina no
mercado de trabalho, configurando-se um novo e desafiador cenrio para o gestor
de pessoas.
Igualmente inseridas neste contexto de mudanas e buscando a elas se adaptar,
a administrao pblica vem sendo repensada e suas polticas e prticas
continuamente influenciadas por correntes de pensamento derivadas das
cincias administrativas, em especial, por meio da insero de noes como
gerencialismo, inovao e gesto por resultados (OLIVEIRA, SANTANNA e VAZ,
2010; PAULA, 2005). Nas palavras de Longo (2007, p. 53) os novos enfoques de
gesto de recursos humanos nas empresas alimentam os planos de modernizao
da gesto pblica.
As atribuies da gerao y e o Sentido do trabalho no setor pblico mineiro:

o que esperam e desejam os especialistas em polticas pblicas e gesto governamental
Dadas as mudanas no cenrio que circundam e afetam as organizaes, sejam

pblicas ou privadas, destaca-se a necessidade de se melhor compreender as
constantes transformaes por que tem passado a relao indivduo trabalho
organizao.
Do ponto de vista da Gesto de pessoas, um desafio em especial se destaca que
a reteno de talentos no servio pblico. Dessa forma, a rea de Gesto de
Pessoas das instituies pblicas tambm possui o desafio de atrair, desenvolver,
motivar e reter seus talentos para alcanar bons resultados e permitir a efetivao
da modernizao do setor pblico.
Sob essa perspectiva, em momentos de adequao ambiental e de desafios de
modernizao tal como o que atravessa o setor pblico de Minas Gerais, analisar
os construtos relacionados ao sentido do trabalho, constitui importante subsdio
para o delineamento de polticas de gesto de pessoas. Soma-se a isso o vis de
tambm neste setor, pelos motivos j expostos, ser constatado o incremento
do nmero de servidores que pertencem a geraes distintas e, em especial, da
gerao Y.
Dessa forma, tendo como pano-de-fundo este ambiente de mudanas e focando
na Gesto de Pessoas, este captulo pretende atravs de uma anlise do sentido do
trabalho entender o que constitui um trabalho que tem sentido para os ingressantes
da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do
Estado de Minas Gerais. Para tanto, ser utilizado como instrumento de pesquisa
a metodologia j testada e validada, inclusive no Brasil, por Morin (1996,
1997, 2002). O universo da pesquisa ser constitudo por estudantes do Curso
Superior de Administrao Pblica CSAP que integraro o quadro estratgico
de Secretarias de Estado de Minas Gerais. Um recorte importante e que requer
destaque, o fato de se considerar que o universo da pesquisa composto por
membros da Gerao y.
Assim, pela pesquisa, alm de se apreender os elementos constitutivos de um
trabalho com sentido, acrescenta-se informaes sobre o perfil desta gerao
ainda pouco estudada em nvel acadmico.
510
Kamila Pagel de Oliveira - Luciana Custdio
ADMINISTRAO PBLICA EM MUDANA: IMPACTO NA GESTO DE

PESSOAS
A Reforma do Estado, que se tornou tema amplamente discutido em todo o

mundo, a partir, principalmente, da dcada de 1990, pode ser interpretada como
uma resposta crise do Estado, no contexto de uma economia globalizada. A
reduo da autonomia do Estado na formulao e implantao de polticas
pblicas, provocada pelo processo de globalizao e pela crise econmica e fiscal,
evidenciou a necessidade de redefinir as funes do Estado, tornando fundamental
a Reforma subsequente.
A crise do Estado, que se aprofunda a partir da dcada de 1980, possuiu, segundo
Pereira (1998), pelo menos trs vertentes principais: a crise fiscal; a crise no modo
de interveno do Estado no sistema econmico e social; e a crise do modelo
burocrtico de administrao.
A alternativa para a superao crise financeira e de desempenho apresentou-se
como a transformao do Estado e a reviso de suas funes, papis e mecanismos
de funcionamento. Essas transformaes foram consolidadas na Reforma do
Estado, cujo objetivo foi conferir ao Estado, maior capacidade de governana e
de atuao econmica, poltica e social, a partir da promoo de uma gesto mais
eficiente dos recursos pblicos e da garantia dos direitos sociais e necessidades dos
cidados (FERREIRA, 1999).
Inserida no contexto da Reforma do Estado, a reforma gerencial se apresentou como
alternativa superao da crise do modelo burocrtico, mediante a introduo,
no mbito da administrao pblica, de mecanismos de gesto caractersticos da
administrao de empresas privadas. De maneira geral, a reforma gerencial tinha
por objetivos: reduzir os custos do Estado, auxiliando no alcance do ajuste fiscal;
e modernizar as formas de administrar os recursos pblicos, no intuito de tornar
o Estado mais eficiente e voltado ao atendimento das demandas da sociedade.
A partir de ento, dissemina-se o denominado modelo gerencial puro ou New
Public Management (NPM), que emerge com a misso de romper com a crise
fiscal, a forte cultura patrimonialista dominante na administrao pblica, o baixo
desempenho na prestao de servios sociedade e a deficincia na qualidade e
quantidade destes servios.
511

De acordo com Paula (2005), a introduo das prticas gerencialistas foi respaldada
por um discurso influenciado pela crtica s organizaes burocrticas, valorizao
da cultura do management e conservao de tcnicas e prticas administrativas
em modismos gerenciais. A autora argumenta que todo esse enredo, tambm
deliberado pelo pensamento neoliberal, pelo movimento reinventando o
governo, difundido nos Estados Unidos, e pela decorrente crise Keynesiana,
criou um ambiente favorvel nova abordagem, consolidando o gerencialismo
no setor pblico, com todo o arcabouo proeminente no setor privado.
Assim, aos poucos foram se delineando os contornos da nova administrao
pblica, quais sejam: a descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo
recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; a descentralizao
administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores
pblicos, transformados em gerentes crescentemente autnomos; organizaes
com poucos nveis hierrquicos ao invs de uma organizao piramidal,
pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; o controle por
resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos
administrativos; e a administrao voltada para o atendimento ao cidado, ao
invs de uma administrao auto-referida.
Barzelay (2001) apud Longo (2007, p. 131) atribui a apario da nova gesto
pblica ao:
Efeito combinado de mudanas nos mbitos da imagem (aceitao da idia de
que as organizaes so ineficientes), do domnio (o da gesto pblica public
management policy domain-, que se unifica mediante regras institucionais que
afetam os recursos, as pessoas e os procedimentos, integrando-os) e da jurisdio
(a das agncias centrais responsveis pelo oramento, que se amplia e inclui
responsabilidade sobre as polticas globais de gesto pblica).
No caso brasileiro, varias concepes so constatadas na evoluo dos

movimentos de reforma. Inserida no contexto das transformaes que ocorrem
na administrao pblica em mbito mundial, a Reforma do Estado ocorreu no
Brasil a partir da dcada de 1990, como soluo crise do Estado brasileiro, que,
assim como os demais pases, apresentava deficincia na coordenao do sistema
econmico, necessidade de ajuste fiscal e ineficincia do modelo burocrtico.
Vilhena; Martins; Marine (2006) sintetizam os deslocamentos graduais da
administrao pblica no Brasil, indicando que o carter instrumental marcou
os primeiros moldes atravs da adequao dos meios e da busca por um aparato
512
administrativo focado em padres burocratizados e princpios de eficincia, no

pressupondo aes orientadas para os resultados, pelo menos, a princpio. Num
momento seguinte, a estrita preocupao com os meios foi substituda pelo foco
nos fins que levariam aos objetivos propostos utilizando-se de feitios especficos
para um determinado resultado.
A reforma gerencial, que se consolidou no Brasil em 1995, a partir da elaborao
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, tambm apresentou
como objetivos fundamentais: fortalecer a capacidade de gesto do Estado e
buscar a modernizao da administrao pblica. A partir desta Reforma, foram
estabelecidos novos paradigmas gerenciais, a saber:
A ruptura com estruturas centralizadas, hierrquicas formalizadas e piramidais
e sistemas de controle tayloristas so elementos de uma verdadeira revoluo
gerencial em curso, que impe a incorporao de novos referenciais para as
polticas relacionadas com a administrao pblica, virtualmente enterrando as
burocracias tradicionais e abrindo caminho para uma nova e moderna burocracia
de Estado (PEREIRA, 1994, p.13).
Pode-se dizer que esta foi a segunda tentativa adotada para promover a
modernizao da administrao pblica, sendo que a primeira ocorrera em
1967, com a Reforma Desenvolvimentista, pelo Decreto-Lei 200, cujo objetivo,
sem sucesso em seu alcance, era superar a rigidez burocrtica e alcanar uma
administrao voltada para o cidado. De acordo com Pereira (1997), esta
primeira tentativa de reforma do Estado no logrou alcanar seus objetivos,
uma vez que se manteve a situao de enrijecimento e de ineficincia, que se
estendeu durante o governo militar e atingiu seu pice aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988. A partir da, tornaram-se mais claros os sinais
sobre a necessidade de realizar uma reforma gerencial que culminou na realizao
daquela que pode ser chamada de segunda reforma gerencial, realizada a partir
da dcada de 1990.
Paes de Paula (2001) afirma que esta reforma se revelou como um desdobramento
do ajuste estrutural iniciado com a adeso da economia brasileira s indicaes
do Consenso de Washington, no Governo Collor de Melo. Essas indicaes
apontavam como respostas crise do Estado brasileiro a necessidade de adotar
prticas neoliberais, por meio do downsizing e da reduo das funes e papis
do Estado.
513

Nos anos de 1990, com a intensificao das crticas ao iderio neoliberal, baseadas
em experincias fracassadas de ajuste estrutural, optou-se, a partir do primeiro
mandato do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, pela substituio das
palavras reduo do Estado e transferncia de suas funes em favor da expresso
reforma dos institutos legais e estatais, reforma esta que teria como objetivo tornar
o Estado mais administrvel pelos burocratas (PAES DE PAULA, 2001. p. 6).
Nesse contexto, a Reforma do Estado e a disseminao do modelo gerencial no
mbito do setor pblico impactaram de forma significativa a gesto de pessoas
na administrao pblica. A necessidade de melhorar a qualidade dos servios
pblicos e a busca por maior eficincia no apenas nos processos mas tambm na
formulao e implementao de polticas pblicas passa pela reestruturao da
administrao de recursos humanos e, consequentemente, pelo alinhamento das
pessoas aos novos e proeminentes objetivos do setor pblico.
Conforme Gaetani (1998), apenas com as transformaes iniciadas a partir da
dcada de 1980, orientadas para a reforma do Estado, a rea de Recursos Humanos
passou a ser focalizada. Neste momento, as presses pela reduo do aparato
do Estado apontavam insistentemente para a reduo dos gastos pblicos com
pessoal, caracterizando-se como medida essencial reestruturao das finanas
pblicas e liberao de recursos para investimentos produtivos no mbito social.
Essas primeiras iniciativas de reforma, denominadas reformas de primeira
gerao, visualizaram a melhoria e a modernizao do aparato do Estado como
decorrncia de sua mera reduo, caracterizada em termos de reas de atuao do
Estado e, principalmente, em termos de reduo de efetivos dos rgos pblicos
(RAMI, 2008; NOGUEIRA, 2002).
Nesse sentido, a preocupao central estava relacionada para a necessidade de
reduzir a folha de pagamentos e de downsizing em detrimento da reformulao de
prticas e polticas de gesto de pessoas que efetivamente conferissem relevncia
no que tange profissionalizao e ao desenvolvimento dos recursos humanos.
Embora, o discurso demonstrasse significativa ateno profissionalizao
na gesto pblica, abrangendo a reformulao dos sistemas de recrutamento e
seleo, poltica de carreiras e salrios, formao e desenvolvimento, promoo
e benefcios, mobilidade, bem como, na sistemtica de concurso pblico, esta
questo no se difundiu por meio dos reformistas, deixando de provocar, portanto,
a efetivao dessas prticas (GAETANI, 1998).
514
Assim nas palavras de Rami (2008, p. 83):

Con esta orientacin, los principales xitos de estas reformas se plasmaron en
los procesos de creacin de agencias, en los procesos de externalizacin y en
la reduccin de las dimensiones de los aparatos administrativos pblicos, lo
comport que estas reformas se centrasen ms en la reduccin del servicio civil que
en la transformacin efectiva del modelo (ms all de introducir modificaciones
como una mayor fragmentacin y flexibilizacin).
Aps a percepo de que as polticas de downsizing no alcanaram os objetivos

pretendidos pelas reformas do setor pblico, maior preocupao efetivamente
vem sendo dada reformulao das prticas e polticas de gesto de pessoas,
com o entendimento de que as reais mudanas na qualidade dos servios
pblicos somente ocorrero por meio de investimentos em profissionalizao e
desenvolvimento dos recursos humanos.
Torna-se clara neste momento a ideia de que as mudanas nas legislaes
e constituies, as revises na estrutura organizacional e nos processos e a
utilizao de tecnologias avanadas no so suficientes para mudar de forma
profunda e intensa o funcionamento das organizaes pblicas. Exige-se, ainda,
a internalizao dos princpios gerenciais nos servidores pblicos e a participao
destes nos processos de mudanas. Essa participao ocorre por meio da
transformao das condutas e comportamentos dos indivduos e do alinhamento
destes s demandas da sociedade, refletidas nas demandas das organizaes
pblicas. Ambas as orientaes se constituem em responsabilidade da gesto de
recursos humanos, que passa, ento, a ser repensada no mbito do setor pblico.
GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO SETOR PBLICO: CARACTERSTICAS E DESAFIOS
A partir da perspectiva de reforma gerencial no setor pblico, percebem-se

inmeras disfunes dos sistemas de gesto de recursos humanos, que passam
a ser alvo de discusses e de propostas de mudanas, que ocorrem de forma
gradativa e em graus diferentes conforme a complexidade do tema. Neste
contexto, Longo (2007) elenca as seguintes disfunes: excesso de uniformidade
nos padres reguladores do emprego pblico; regulamentos em demasia; gesto
excessivamente centralizada; organizao do trabalho (estruturas e postos)
engessada e fragmentada; baixa mobilidade baixa; sistemas de recrutamento e
seleo longos, complexos e excessivamente formalizados; excesso de segurana
515

(percepo de estabilidade garantida) no trabalho; ascenso dificultada pela

existncia de barreiras de graduao que dificultam as promoes; separao
quase absoluta entre o desempenho no cargo e o funcionamento dos sistemas de
promoo e retribuio; dirigentes tendem ao paternalismo; impera o coletivismo
nas relaes laborais.
A partir dessas disfunes, medidas passam a ser pensadas no sentido de minimizar
tais deficincias e de desenvolver um sistema integrado e estratgico de gesto de
pessoas que priorize a integrao dos subsistemas de gesto e, principalmente, o
alinhamento do sistema e das pessoas ao objetivo de buscar eficincia e qualidade
na prestao dos servios. Uma gesto de recursos humanos estratgica precisa
contribuir com a consecuo dos objetivos de governo, alm de garantir que a
GRH, enquanto uma rea, produza resultados maiores e melhores do que suas
atividades individuais.
Em meio a esta necessidade, questes como flexibilidade, descentralizao, mrito,
personalizao, mobilidade, integrao de sistemas, desempenho, capacitao e
valorizao dos servidores e mudana na imagem e atuao dos servidores perante
a sociedade passam a ser foco no debate contemporneo sobre a gesto de recursos
humanos no setor pblico. No que tange a busca pela valorizao dos servidores
e pela mudana da imagem do servio pblico tem-se o destaque pelo estudo e
entendimento acerca do sentido do trabalho para os servidores pblicos.
EM BUSCA DE NOVOS MODELOS DE GESTO PBLICA: A EXPERINCIA
DE MINAS GERAIS
O panorama da administrao pblica federal ecoou nos diferentes estados

da federao e, partindo do pressuposto desenvolvimentista, com decorrente
evoluo da proposta de profissionalizao da administrao pblica no pas,
seus diferentes estados passam a perseguir planos que corroborem com a reforma
gerencialista e apresentem-se capazes de sanear os problemas advindos da velha
forma de administrar.
Um dos casos mais evidentes constatado no estado de Minas Gerais que,
vivenciando um contexto de crise fiscal e de ineficincia na gesto dos recursos
pblicos semelhante ao apresentado em mbito nacional, implanta, de maneira
formal, a partir de 2003, o modelo gerencial denominado Choque de Gesto. Por
meio desse modelo procurou-se implementar uma gesto capaz de respostas
mais rpidas, mais focado no cliente/beneficirio, orientado para resultado,
516
flexvel e transparente (VILHENA et al., 2006, p. 30), substituindo a preocupao

com os meios pela centralidade dos fins e priorizando, em ltima instncia, a
modernizao do estado.
Alm da busca pelo ajuste fiscal, o Choque de gesto introduziu tambm um conjunto
de medidas inovadoras, no intuito de aplicar novos padres comportamentais e de
provocar mudanas na cultura organizacional, direcionando-a para os resultados
e pela busca por eficincia.
No que tange s polticas de recursos humanos, percebe-se que estas tm
igualmente evoludo e apresentado contornos mais gerenciais para atender,
sobretudo, nova lgica imposta pela reforma da gesto no servio pblico. Plano
de carreira, avaliao de desempenho, certificao ocupacional para ocupantes de
cargos de chefia, gesto por competncia, prmio por produtividade, tm sido
polticas norteadoras das atividades de gesto de recursos humanos, com impacto
direto na vida dos servidores pblicos estaduais (VILHENA et al. 2006).
Tais polticas e prticas de gesto de pessoas foram formuladas a partir de
trs pilares: o macrogovernamental, o institucional e o individual. O objetivo
primordial, ento, era promover a integrao entre estes trs eixos, de maneira a
garantir uma coordenao alinhada e integrada, fortalecer o grau de convergncia
das estratgias das instituies pblicas e criar mecanismos coesos de comunicao
e adequao destas estratgias aos comportamentos e condutas dos servidores.
Na percepo dos gestores e idealizadores do Choque de gesto, a coeso das aes e o
alcance dos resultados somente poderiam ocorrer se fossem acompanhados de um
alinhamento da gesto dos recursos humanos. Nesse sentido, as aes propostas
por esse modelo para a melhoria da gesto de pessoas foram direcionadas para
que as aes e os resultados dos servidores refletissem os objetivos das respectivas
instituies, que, por sua vez, deveriam estar direcionados para a implementao
da agenda de governo, representada pelos objetivos macrogovernamentais
(VILHENA et al., 2006).
Fazendo referncia s polticas e prticas de gesto de pessoas implementadas em
Minas Gerais, Marconi (2010; p. 272) afirma que:
a atual gesto do governo deste estado implementou uma srie de medidas que
mudou substancialmente a gesto de recursos humanos, realizando o chamado
517

alinhamento estratgico entre as metas das organizaes, a poltica de recursos

humanos e os incentivos, vinculado-os fortemente ao alcance de resultados.
No entanto, sabe-se que muitos so os desafios relacionados inovao da gesto

de pessoas na administrao pblica mineira, principalmente, relacionados
disseminao e consolidao de uma viso sistmica e integrada de gesto de
pessoas.
UMA ORGANIZAO FORMADA E FORMATADA POR PESSOAS: ENTENDENDO O COMPORTAMENTO HUMANO NA ORGANIZAO
O comportamento organizacional comumente compreendido como o campo

de estudo que investiga o que as pessoas fazem nas organizaes e como este
comportamento afeta seu desempenho. Para Griffin e Moorhead (2006), o
comportamento organizacional procura compreender o comportamento humano
em ambientes organizacionais, a prpria organizao e a relao desta com os
indivduos.
Wagner III e Hollenbeck (1999), por sua vez, entendem o comportamento
organizacional como uma disciplina que busca prever, explicar e compreender
o comportamento humano no ambiente organizacional. Para tal, os autores
propem uma anlise dividida em trs nveis: a primeira delas, de nvel microorganizacional tenta compreender o comportamento do indivduo ao trabalhar
sozinho; o segundo nvel, denominado nvel meso-organizacional dedica-se
a compreenso dos comportamentos das pessoas ao trabalharem em grupos
e equipes; e, por fim, o terceiro e ltimo nvel, conhecido como nvel macroorganizacional, estuda o que o comportamento da organizao em sua totalidade.
Embora dito de maneira diversa, tais autores parecem convergir ao tratar o estudo
do comportamento humano nas organizaes como a tentativa de entender
como e por qu as pessoas se comportam da maneira como se comportam e que
repercusses isso tem para a organizao e vice e versa.
Este entendimento conhecido como a abordagem sistemtica do comportamento
organizacional. O objetivo deste tipo de abordagem atribuir relaes de causa e
efeito ao comportamento humano. Dessa forma, defende que o comportamento
humano no aleatrio, ou seja, h um direcionamento comportamental
relativamente consistente que pode ser identificado e analisado para que se
possam realizar previses de comportamento razoavelmente acuradas.
518
A compreenso do comportamento organizacional , nessa direo, elemento

central para a anlise dos processos de gesto, conferindo ao gestor e aos estudiosos
do tema oportunidades nicas e valiosas para avaliar a eficincia pessoal e
organizacional (GRIFFIN e MOORHEAD, 2006, p.08).
Para este estudo sistemtico do comportamento organizacional, diversas reas
do conhecimento tm dado, ao longo dos anos, contribuies, em especial, a
psicologia, a sociologia, a antropologia e a cincia poltica.
A psicologia por meio de um nvel mais individualizado (micro) de anlise, como,
por exemplo, no estudo da aprendizagem, da motivao, da personalidade, da
subjetividade, da percepo, da eficcia da liderana, da satisfao com o trabalho,
dos processos de tomada de deciso (individual), da avaliao do desempenho
humano, das atitudes, da seleo de pessoal, do planejamento do trabalho e
do estresse ocupacional. Voltada para uma anlise coletiva, a psicologia social
investiga questes relacionadas mudana comportamental, mudana de atitude,
comunicao, processos grupais, incluindo a tomadas de deciso nesse contexto.
J a Sociologia, tem aportado inmeras contribuies, incluindo anlises sobre a
dinmica dos grupos, o trabalho em equipe, a comunicao, o poder, os conflitos
e o comportamento intergrupal. Se a unidade de anlise, por sua vez, o sistema
organizacional, a Sociologia acrescenta ao estudo da teoria da organizao formal,
a tecnologia organizacional, a mudana e a cultura organizacional.
Tambm em nvel do grupo, a Antropologia, ao analisar os seres humanos e
suas atividades, tem contribudo de maneira significativa no estudo de valores
e atitudes comparativas e na anlise multicultural, visando entender melhor as
diferenas de valores e atitudes, assim como comportamentos fundamentais
entre pessoas de diferentes organizaes e pases. Tendo como nvel de anlise
o sistema organizacional, a Antropologia colabora com estudos sobre a cultura
organizacional e o ambiente organizacional.
A Cincia Poltica, por sua vez, tendo como foco de anlise o comportamento de
indivduos e grupos dentro de um sistema poltico propicia como aportes estudos
sobre o conflito, poltica intra-organizacional e poder.
Diante de tantas contribuies sobre a relao que o indivduo estabelece com
a organizao, cabe ao gestor um olhar atento sobre este tema ciente de que a
gesto moderna, conforme salienta Casado (2002), requer a compreenso de
519

que a organizao formada por pessoas com motivaes, habilidades e aptides

diversas. Desconsiderar isso, impediria uma viso mais acurada da organizao,
impossibilitando aes para a melhoria e avanos dos modelos de gesto.
Nesse sentido, Oliveira e Arajo (2008, p.4), acrescentam ser necessrio
compreender como se forma o vnculo indivduo-organizao e se atentar para
processos que possam gerar qualidade de vida dos trabalhadores, experincias
de trabalho prazerosas e saudveis. A perspectiva apresentada a de que, com
estas ideias as organizaes tambm se beneficiaro desses conhecimentos ao
traduzi-los em prticas e polticas organizacionais cujas consequncias podero
ser observadas no alcance de suas metas.
Enfim, a anlise dos diversos construtos relativos ao comportamento
organizacional pode contribuir sobremaneira para as polticas de gesto de pessoas
nas organizaes. Sabe-se, desse modo, que um dos fatores que influenciam
sobremaneira o comportamento dos indivduos nas organizaes o sentido que
o individuo confere ao trabalho desempenhado.
O SENTIDO DO TRABALHO
Desde os primrdios da humanidade o ser humano recorre ao trabalho para

satisfao de suas necessidades de variadas ordens, para o atingimento de
realizaes e objetivos diversos. No entanto, embora o trabalho seja uma constante
histrica, sua concepo est ligada ao momento histrico e cultura (OLIVEIRA
et al, 2004), conforme ilustrado no QUADRO 1 abaixo:
520
Quadro 1 Concepes histricas do Trabalho

o trabalho era tido como aquilo que tortura,
estava ligado s necessidades bsicas e no definia
a liberdade nem a grandeza do homem;
SOCIEDADE GREGA E ROMANA
no valorizava nem a tarefa nem o indivduo

(ENRIQUEZ, 1999).
essa ideia sobre o trabalho teria perdurado at o
incio do sculo XV (ALBORNOZ, 1994).
o trabalho passa a ser extremamente valorizado,
tornando-se um smbolo de liberdade e da
possibilidade do homem transformar a natureza,
as coisas e a sociedade.
ERA INDUSTRIAL
os indivduos que no trabalham so

vistos como parasitas, delinquentes e inteis
(ENRIQUEZ, 1999).
Neste contexto, Marx (1984) concebe o
trabalho como um processo em que o homem,
com sua fora, conduz, regula e controla sua
interao com a natureza.
foram atribudas ao trabalho muitas virtudes e
efeitos benficos, como o aumento da riqueza e a
eliminao da misria;
SOCIEDADE MODERNA
o trabalho era compreendido como atividade

em que a humanidade como um todo estava
envolvida por seu destino e natureza, e no
por escolha, a fazer parte da histria, sendo
definido como um esforo coletivo de que cada
membro da espcie humana tinha que participar
(ENRIQUEZ, 1999, p. 171).
o trabalho tem sido visto de forma ambgua
e complexa: tanto pode ser uma atividade fsica
como intelectual;
ATUALIDADE
um ato compulsrio como um ato de criao

que constitui uma fonte de desenvolvimento e de
satisfao; um meio de subsistncia e, ao mesmo
tempo, uma forma de auto-realizao, de status,
de poder e de identidade (KOVCS, 2002).
Fonte: adaptado de OLIVEIRA et al, 2002.
521

Corroborando com a concepo atual de trabalho, pesquisas realizadas pelo

grupo Meaning of Work (MOW, 1987) em 8 pases e, posteriormente, pesquisas
realizadas por Morin (1996, 2002), demonstraram que a maioria das pessoas
afirmou que mesmo que tivessem excelentes condies de vida, estas trabalhariam,
pois vem no trabalho um meio de relacionarem-se com outras pessoas, fazerem
parte de um grupo, e terem uma ocupao na vida.
Hackman e Oldman (1976) podem ser considerados os pioneiros nos estudos
sobre o sentido do trabalho. Para os autores, um trabalho que tem sentido
aquele que importante, til e legtimo para quem o realiza. Assim, os autores
definem trs caractersticas como fundamentais para dar sentido ao trabalho:
a variedade de tarefas, a identidade do trabalho e o significado do trabalho,
conforme esquematizado abaixo:
Diagrama 1. O Sentido do trabalho
Fonte: adaptado de OLIVEIRA et al, 2002.
522
A descoberta do sentido dado ao trabalho pela Gesto de Pessoas possibilita a

identificao das necessidades do trabalhador, necessidades estas que impactam
a motivao e, consequentemente, o desempenho do funcionrio. Portanto,
a identificao dos fatores que do sentido ao trabalho serve de base para que
os gestores avaliem o efeito esperado de suas decises e/ou orientaes nas
organizaes (MORIN, 2001).
Com o intuito de perceber a diversidade do sentido do trabalho, o Grupo MOW
(1987) realizou uma macro pesquisa, na qual foram definidos seis padres de
definio do trabalho

Padro A: o trabalho algo que acrescenta valor a qualquer coisa;

Padro B: h um sentido de vinculao (pertena) ao realizar o trabalho;
Padro C: outros se beneficiam com este trabalho;
Padro D: algum determina o que fazer, no agradvel;
Padro E: o trabalho mental e fisicamente exigente;
Padro F: o trabalho tem um horrio determinado para sua realizao;
faz parte das tarefas dos indivduos; e recebe-se alguma compensao
financeira para faz-lo.
Oliveira et al. (2002) fazem a relao entre esses padres e as vrias concepes
histricas do trabalho. Para os autores, verifica-se at hoje a coexistncia e
complementaridade das vrias concepes de trabalho.
Assim, segundo os autores, os padres A, B e C estariam associados a uma
concepo mais positiva do trabalho, destacando a sua importncia na vida dos
indivduos e o seu carter social.
Dessa forma, o padro A estaria associada concepo marxista de trabalho,
segundo a qual, o homem transforma a natureza com seu esforo contribuindo
para a construo de algo maior. O padro B, por sua vez, aproxima-se da linha
contempornea de trabalho, tendo como enfoque a sua centralidade. O padro
C caracteriza-se por uma concepo mais moderna de trabalho, sendo que este
constri a sociedade e contribui para o indivduo.
J os padres D e E esto associados ideia de que o trabalho algo desagradvel,
que no dignifica o Homem, ou seja, uma concepo mais clssica de trabalho.
Por ultimo, o padro F seria o meio termo, ou o ponto neutro. No diferenciando
o trabalho de emprego e associando este a questo da recompensa ou remunerao.
523

Uma relao de troca em que o trabalhador fornece a sua fora de trabalho e o

empregador o salrio.
Segundo os autores, essa diversidade de padres no que se refere anlise do
trabalho na atualidade, pode ser fruto da existncia de diferentes formas de
organizao do trabalho que surgem com o advento de avanos tecnolgicos e
organizacionais.
Morin (1996), em um estudo exploratrio com administradores do Quebc e
da Frana, inspirada nos estudos do grupo MOW (1987), encontrou resultados
semelhantes aos j apontados por Hackman e Oldham (1976) e Emery (1964,
1976) e Trist (1978) (MORIN, TONELLI, PLIOPAS, 2003).
Neste sentido, os resultados das pesquisas de Morin, Tonelli e Pliopas (2003)
demonstram que o trabalho essencial na vida das pessoas e que estas buscam
no trabalho, utilidade para as suas vidas dentro da organizao e tambm para
a sociedade. Essa pesquisa, realizada no Brasil, corrobora com os resultados das
pesquisas internacionais.
Outro modelo terico acerca dos fatores que compem o sentido do trabalho foi
elaborado por Morin. Dessa forma, a autora define o sentido do trabalho como
uma estrutura afetiva, formada por trs componentes: o significado, a orientao
e a coerncia. Nas palavras de Oliveira et al. (2002):
O significado do trabalho se relaciona s representaes que o sujeito tem de sua
atividade, assim como o valor que ele lhe atribui. A orientao sua inclinao
para o trabalho, o que ele busca e o que guia suas aes. A coerncia a harmonia
ou o equilbrio que ele espera de sua relao com o trabalho.
Em sntese, o trabalho uma categoria central da experincia humana, pessoal e

social. , ainda, uma atividade cujo objetivo transcende o mbito da economia
e abriga um conceito multidimensional, que integra trs eixos semnticos
principais: a centralidade do trabalho, as normas sociais sobre o trabalho e as
metas e os resultados laborais (Grupo Mow, 1987).
524
A GERAO Y
Diversos autores tm caracterizado gerao como um grupo identificvel de

indivduos que compartilha o perodo de nascimento e experincias significativas
em seu desenvolvimento (KUPPERSCHMIDT, 2000; 2008; DAMATO, HERZFELDT,
2008; SULLIVAN; FORRET; CARRAHER, 2009; CENNAMO, GARDNER , 2008;
MACKY, GARDNER, FORSYTH, 2008; SUPER et al., 1996; WONG et al., 2008).
As experincias significativas, apontadas por tais autores, so comumente remetidas
ao conjunto de eventos histricos, culturais, sociais, polticos, econmicos que
modelam a percepo e as memrias emocionais, bem como a maneira peculiar
de cada grupo lidar com o mundo, com a famlia, o trabalho, os projetos de vida
e com a autoridade (ARSENAULT, 2004; YU; MILLER, 2004; SULLIVAN; FORRET;
CARRAHER, 2009; JURKIEWICZ, BROWN, 1998; KUPPERSCHMIDT, 2000;
CONGER, 2001; MCGUIRE et al., 2007).
Hess e Jepsen (2009), analisando teorias do desenvolvimento pessoal e de
grupo, chegam a assinalar que uma gerao desenvolve um padro nico de
comportamento, com base nas experincias compartilhadas pelos membros do
grupo.
Em relao ao recorte cronolgico, no se pode afirmar a existncia de consenso
entre os vrios autores que se dedicam ao tema, observando-se variaes em
relao aos cortes geracionais (SACKETT, 2002). As principais divises temporais
encontradas na literatura analisada so, nesse sentido, apresentadas no QUADRO
2, apresentado a seguir:
525

Quadro 2 - Diviso de geraes com base no ano de nascimento dos seus membros
Gerao
A grande gerao
(veteranos)
Perodo
Autor
1922 a 1945
Sullivan; Forret; Carraher (2009);
1922 a 1946
Dwyer, 2008.
Nascidos at 1950
Lombarda et al., 2008.

Chen e Choi, 2008;
Egri e Ralston, 2004;
1946 a 1964
Westerman e Yamamura, 2007; Sullivan,

Forret e Carraher (2009).
Baby Boomers
1951 a 1964
1946 a 1959
Herzfeldt, 2008.
1945 a 1964
Wong et al., 2008.
1945 a 1960
Cennama e Gardner, 2008.
1965 a 1983
Gerao X
Lombarda et al., 2008;

Sullivan, Forret e Carraher, 2009.
1965 a 1979
Smola e Sutton, 2002.
1965 a 1977
Chen e Choi, 2008; Montana e Petit, 2008.
1967 a 1979
Dwyer, 2008.
1960 e 1980
Herzfeldt, 2008.
1965 a 1981
Wong et al., 2008.
1961 a 1979
Cennama e Gardner, 2008.
A partir de 1977
Chen e Choi, 2008.
1980 a 1994
Gerao Y
Smola e Sutton, 2002;
Cennama e Gardner, 2008;

Smola e Sutton, 2002
1984 a 2002
Sullivan, Forret e Carraher, 2009.
1984 a 1990
1982 a 2000
Wong et al., 2008.
Fonte: Custdio et al., 2011.
Em termos de perfis, os indivduos de cada gerao apresentam caractersticas

que merecem ser melhor compreendidas e consideradas em relao ao ambiente
organizacional. Todavia, em relao ao perfil de cada gerao, tem-se, em linhas
gerais, que:
526
Os membros da gerao veterana nasceram entre as duas grandes guerras

mundiais. Viveram o perodo da chamada grande depresso e profunda escassez
mesmo para pases que no participaram de maneira direta nos conflitos. Os
trabalhadores, homens em sua maioria, visto que as mulheres no faziam parte da
mo de obra das empresas (no a mo de obra regular) levavam para o ambiente
do trabalho a mesma rigidez e hierarquia tipicamente militar. Os executivos desta
gerao ficaram conhecidos como burocratas. Valorizam o controle, o comando e
a lealdade s empresas (talvez devido ao momento de escassez que atravessaram).
Algumas geraes podem perceb-los como intolerantes e rgidos j que, para
eles, a aderncia s regras, em qualquer ambiente, algo muito importante.
Os chamados Baby Boomers so representados pelos indivduos nascidos durante
o perodo ps-Segunda Guerra Mundial, em funo do aumento populacional
ocorrido entre 1946 e 1964. Esta poca foi considerada de prosperidade
econmica e caracterizada pela famlia como figura nuclear da sociedade. So
considerados idealistas e otimistas.
Em termos profissionais, visam um trabalho significativo, ainda que duro,
e marcado pela participao (COLLINS, 1998). Os Baby Boomers so tambm
comumente descritos, como workaholics, demonstram uma natureza
concorrencial e tendem a associar sua carreira ao senso de auto-estima e significado,
colocando-a como valor central e foco de sua vida.
J a Gerao X , pode ser descrita por meio de adjetivos como auto-confiana,
empreendedorismo, individualismo, independncia. No geral, parecem buscar
maior equilbrio entre trabalho e lazer. Assinala-se ainda que a Gerao X tambm
denota um senso de auto-suficincia e atm mesmo de certo ar de superioridade
(MONTANA e PETIT, 2008). Vem o trabalho como apenas um trabalho,
prezam o equilbrio entre trabalho e diverso e parecem demonstrar menor
lealdade corporativa, quando comparados aos membros da gerao Baby Boomers
e Veteranos. Podem ser significativas nesse entendimento, fatores como a vivencia
dos pais em relao ao trabalho e os impactos de processos de reestruturao
produtivas, em que se submeteram seus pais durante os anos 1980-1990 (ADAMS,
2000).
Demonstram, ainda, maior compromisso com sua carreira em detrimento do
compromisso com as organizaes. Esperam que o ambiente de trabalho seja
capaz de proporcionar o desenvolvimento de boas relaes (KARP et al.,2001) e
seu desenvolvimento intelectual, ao invs de status e remunerao em si (SMOLA
527

e SUTTON, 2002). Exigem feedbacks constantes e imediatos e recompensas

relacionadas ao seu trabalho (ADAMS, 2000).
Por fim, a Gerao Y, tambm nominada de iGeneration ou Gerao Millennium
so descritas por meio de semelhanas, mas tambm diferenas em relao
Gerao X. Em linhas gerais, seus representantes so caracterizados como urbanos
e idealistas (MONTANA E PETIT, 2008).
Este grupo tambm testemunhou muitos de seus pais perderem seus empregos
depois de anos de servio leal. Como resultado, apresentam-se potencialmente
mais aptos a abandonarem as organizaes aps dois a trs anos. Isso, em
comparao com trs a cinco anos observados da Gerao X (TIMES, 2006).
Adicionalmente, seus anos de formao deram-se durante um perodo de
mudanas econmicas, que inclua tambm a terceirizao do emprego, da
globalizao, e investimentos estrangeiros.
Essa gerao cresceu manipulando novas tecnologias, como telefones celulares,
smartphones, internet, blogs, e-mail (LYONS, 2004). Usam a internet para se
comunicar instantaneamente e mensagens eletrnicas, sites de relacionamento
e redes sociais para se manter conectados com o mundo (HOWE e STRAUSS,
2003; TWENGE, 2006).
So considerados otimistas, idealistas e com altas expectativas em relao a si
mesmos. Em nvel profissional, esperam maior equilbrio entre a vida familiar
e trabalho, promoes rpidas, feedbacks constantes, trabalhos desafiadores e
liberdade de expresso. Consideram ainda fundamental respeito ao seu estilo de
vida e liberdade temporal e espacial (LOMBARDA, STEIN; PIN, 2008).
Este o recorte geracional objeto de estudo deste trabalho.
ESPECIALISTAS EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL
O cargo de especialista em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGG)

constitui-se como a principal porta para a formao de administradores pblicos
no estado de Minas Gerais. Com o objetivo de formar profissionais qualificados
para atuar em gesto governamental e, ainda, na formulao, implementao e
avaliao de polticas pblicas para o estado de Minas Gerais, este cargo foi criado
em 1998 sendo, atualmente, regido pela Lei n 18.974 de 2010.
528
A formao em EPPGG oferecida pela Escola de Governo Professor Paulo Neves

de Carvalho que se constitui como uma autarquia estadual, sendo, portanto, um
rgo que compe a estrutura do estado de Minas Gerais. Criada em 1986, a
Escola de Governo de Minas Gerais se conforma como um centro responsvel
pela formao de recursos humanos para a Administrao Pblica mineira,
atuando, desde a sua criao, em atividades de ensino, relacionada aos cursos
de graduao, especializao e mestrado, e em atividades de pesquisa e extenso
(AFONSO, 2001).
Com o objetivo de capacitar e formar servidores pblicos aptos a atuarem na
modernizao do estado e na inovao administrativa, no contexto de reforma
do Estado, o Governo de Minas Gerais criou o Curso Superior de Administrao
Pblica (CSAP), em 1986. Este curso foi concebido com base na idia de que a
administrao gerencial, com os objetivos de eficincia e eficcia do setor pblico,
dependeria de forma significativa de servidores pblicos bem capacitados e
qualificados, que poderiam aplicar as diretrizes da reforma, modificando a cultura
e a postura dos servidores pblicos (AFONSO, 2001).
A primeira turma do CSAP nesta formatao foi iniciada em 1986, sendo que o
CSAP est atualmente em sua XXVIII turma, considerando os ingressos no segundo
semestre de 2011.
Sendo o objetivo do CSAP formar servidores qualificados para administrar de
forma eficiente e inovadora a Administrao Pblica estadual, foi criado, tambm
em 1986, o cargo de administrador pblico. Em 1998, por meio da Lei n 13.085,
foi criado o cargo de especialista em polticas pblicas e gesto governamental
(EPPGG). Porm, apenas em 2004, atravs da Lei n 15.304 que ocorreu a
substituio do cargo de administrador pblico pelo de EPPGG, visando equalizar
a carreira do administrador pblico com a carreira de EPPGG existente em outros
estados e no Governo Federal.
Nas palavras de Ferrarezi (2006; p. 63), a carreira de EPPGG caracteriza-se pelo:
exerccio de atividades relacionadas gesto governamental e formulao,
implementao e avaliao de polticas pblicas, podendo assumir variadas
funes e responsabilidades, como o gerenciamento, a assessoria tcnica, a direo
ou a coordenao de programas e projetos governamentais.
529

Atualmente, o cargo de EPPGG regulamentado pela Lei n 18.974 de 2010 que

em seu art. 4, descreve as seguintes atribuies gerais do Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental:
I a formulao, a avaliao e a superviso de polticas pblicas;
II o exerccio de atividades relacionadas s reas de planejamento e avaliao,
administrao financeira e oramentria, contabilidade, modernizao da gesto,
racionalizao de processos, gesto e tecnologia da informao, recursos logsticos,
recursos materiais, recursos humanos e administrao patrimonial.
O curso de EPPGG, oferecido pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro,

possui algumas especificidades em relao s demais Escolas de Governo, que
so percebidas como benefcios e atrativos aos ingressos. Estes benefcios se
caracterizam pela oferta de uma bolsa de estudos mensal, no valor equivalente
a um salrio mnimo, ou, no caso de alunos que j sejam servidores pblicos,
o afastamento remunerado do cargo atual para a dedicao exclusiva ao curso.
Em contrapartida a estes benefcios, ao ser nomeado, o aluno graduado se
compromete a trabalhar no estado durante o perodo mnimo de dois anos. Caso
no cumpra este critrio, ter que restituir aos cofres pblicos o investimento no
valor correspondente aos quatro anos de estudo. O compromisso de permanncia
firmado com o Estado ocorre no quarto perodo do curso. A partir de ento, a
sada da Escola ou da carreira implica penalidade acima descrita.
O investimento atual feito pelo Estado de Minas Gerais elevado, considerando
os custos diretos por aluno, tais como bolsa de estudo mensal, pagamento de
docente, despesas de custeio, e subsdio de alimentao (opcional) e os custos
indiretos, tais como gua e luz, gastos com a coordenao e secretaria do curso,
despesas de aquisio e manuteno do acervo da biblioteca, entre outros.
Aps a formao, estes profissionais so, em sua maioria, alocados em funes
estratgicas e diretivas do estado, estando disseminados em diversos rgos da
administrao pblica mineira, desempenhando papis de planejamento e
execuo de polticas pblicas, de coordenao de aes prioritrias para o estado
e conduo de processos de inovao do setor pblico mineiro.
Um aspecto importante a ser destacado refere-se qualidade deste Curso Superior
de Administrao Pblica, que se destaca pelo alto conceito perante o Ministrio
da Educao. A qualidade do curso e os benefcios concedidos para sua realizao
conformam-se como os principais motivos para a elevada competitividade
encontrada para a entrada no CSAP.
530
No obstante tais benefcios, percebe-se uma significativa taxa de evaso dos

EPPGG da carreira pblica, que ocorre tanto durante o perodo obrigatrio de
dois anos como aps o trmino deste perodo, no qual o EPPGG no precisa mais
ressarcir o estado pelo investimento realizado na formao. Conforme dados
disponibilizados pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG),
a evaso dos EPPGG se encontra em um percentual de 35,91%, considerando
todos os EPPGG formados na Escola de Governo, desde a primeira turma. Este
percentual demonstra, em grande medida, os EPPGG que saram da carreira em
busca de outras oportunidades de trabalho, seja no setor pblico ou privado, com
predominncia do primeiro.
Diante do paradoxal contexto, de significativos investimentos realizados aos
EPPGG, se consideradas as limitaes do Estado no que tange gesto dos
recursos humanos, e de significativa evaso dos membros da carreira que
emerge a motivao para realizao desta pesquisa. Tem-se como pressuposto
que o conhecimento acerca dos fatores que conferem sentido ao trabalho para os
alunos do CSAP, futuros EPPGG, pode se tornar um importante instrumento, no
intuito de contribuir para a melhoria da motivao e satisfao destes, quando da
atuao na carreira, diminuindo, portanto, os ndices de evaso e maximizando o
investimento do Estado sobre estes profissionais.
A carreira de EPPGG formada predominantemente por jovens, visto que 89,1%
dos EPPGG membros possuem menos de 34 anos (OLIVEIRA, 2009). Dessa forma
estes profissionais so integrantes da Gerao Y, o que potencializa a importncia
desta pesquisa, tendo em vista que esta gerao, por conceito, deseja trabalhos
desafiadores, que correspondam sua personalidade, talentos e expectativas.
PERCURSO METODOLGICO
Quanto ao tipo, esta pesquisa se caracteriza por seu carter exploratrio e

descritivo. O carter exploratrio est associado busca de maior familiaridade
com o tema em questo. Pretende-se ampliar as discusses sobre o sentido do
trabalho para os servidores pblicos. O carter descritivo desta pesquisa est
relacionado preocupao com a anlise e descrio dos fatores que conferem
sentido ao trabalho para os futuros EPPGG.
Quanto aos meios, a pesquisa delineada por um estudo de caso, cuja unidade de
anlise se caracteriza pelos alunos do CSAP, futuros EPPGG.
531

Quanto aos procedimentos tcnicos utilizados, esta pesquisa envolveu, alm

de pesquisa bibliogrfica, pesquisa de campo de carter quantitativo, por meio
do qual foi realizado um survey, com amostra representativa da populao de
alunos do Curso de Graduao em Administrao Pblica, futuros especialistas
em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGG), formada por 232
alunos. Foram consideradas as turmas do 2 ao 7 perodo, tendo em vista que
no momento de realizao desta pesquisa, os alunos do 8 perodo j haviam
formado, no estando mais inseridos no universo estudado, e os alunos do 1
perodo ainda no haviam ingressado no Curso.
Para a definio da amostra de alunos considerou-se erro mximo permitido de
5%, ou seja, 95% de confiana, sendo a amostra composta, portanto, de 145
alunos.
O questionrio foi composto por perguntas que buscavam identificar quais so os
fatores que conferem sentido ao trabalho para os futuros EPPGG, bem como qual
definio acerca do trabalho mais se assemelha percepo destes.
Desse modo, foi aplicado questionrio estruturado a 148 alunos. A anlise dos
dados da pesquisa de campo ocorreu por meio da anlise interpretativa dos dados
dos questionrios.
O SENTIDO DO TRABALHO PARA OS EPPGG: O QUE ESPERAM E DESEJAM ESTES PROFISSIONAIS?
Ao se analisar as respostas da pesquisa realizada, 89,87% dos alunos pesquisados

possuem experincia de trabalho. Do total dos respondentes, 77,40% afirmaram
que continuariam trabalhando mesmo se tivessem condies financeiras de viver,
pelo resto da vida, confortavelmente. A justificativa das respostas girou em torno
da necessidade de realizao profissional, independente do sucesso material, da
importncia de se ter uma ocupao e de se sentir til para a sociedade. Esta
resposta vai ao encontro do que foi apreendido pelas pesquisas realizadas pelo
Meaning of Work (MOW, 1987) em diversos pases, por Morin (1996, 2002)
e por Kovcs (2002) ao descreverem o trabalho na atualidade: uma atividade
relacionada a auto-realizao, no apenas fonte de subsistncia e de poder, mas
tambm de identidade do indivduo.
Ainda nesta linha, ao serem indagados sobre o que mais se aproxima do conceito
que os respondentes possuem do trabalho, a distribuio estabeleceu-se da seguinte
532
forma: 53% concordaram que o conceito que mais se aproxima do trabalho aquele
que destaca que o trabalho algo que acrescenta valor a qualquer coisa. A segunda
definio que melhor se aproxima do conceito de trabalho para os entrevistados
aquele em que se estabelece um sentimento de pertencimento (vinculao) ao
se realizar um trabalho, sendo indicado por 34% dos respondentes. A terceira
definio que melhor se adqua percepo dos respondentes refere-se quela
em que se define que o trabalho que realizam pode beneficiar outras pessoas,
sendo indicados nesta posio por 33% dos respondentes. Os respondentes
colocaram em quarto lugar, como conceito que melhor se aproxima da definio
de trabalho, aquele que estabelece que o trabalho pode ser mental e fisicamente
exigente, seguido da afirmao de que o trabalho tem um horrio determinado
para sua realizao, sendo colocados em quarta e quinta posio, respectivamente,
por 32% e 42% dos respondentes. Por fim, o conceito de trabalho que menos se
aproxima do entendimento de trabalho para os respondentes aquele em que se
define que o trabalho no agradvel, pois algum determina o que fazer, sendo
colocado em ltima posio por 59% dos respondentes.
Observa-se que as respostas as questes acima so absolutamente coerentes com
o perfil da gerao a que pertence os respondentes, Gerao Y. Destaca-se, pelas
respostas obtidas, a averso ao que lhes imposto, tal como atividades e horrios
e um entendimento do trabalho como algo que agrega valor ao prprio indivduo
e sociedade e ao sentimento de vinculao que o trabalho pode proporcionar.
Neste item destaca-se ainda que de acordo com os seis padres de definio do
trabalho, estabelecidos pelo Grupo MOW (1987), o padro que melhor se adqua
aos respondentes o Padro A e B, permitindo o entendimento de que para os
futuros EPPGG, o trabalho algo que acrescenta valor a qualquer coisa e possui um
carter positivo do trabalho, destacando a sua importncia na vida dos indivduos
e o seu carter social. Ainda, a percepo que os respondentes possuem acerca do
trabalho no est associada aos padres D e E, indicando que para estes o trabalho
no algo desagradvel.
Outro conjunto de perguntas, mais diretamente ligado ao sentido do trabalho,
foi proposto como complemento da frase: um trabalho que tem sentido para
mim um trabalho que..., para as quais os respondentes tinham como opo
de respostas as seguintes: concordo, nem concordo e nem discordo, discordo. As
afirmaes e respectivas respostas encontram-se ilustradas no quadro abaixo:
533

Quadro 3: Sentido do trabalho para os EPPGG

As questes abaixo so afirmaes para as quais voc deve escolher entre as seguintes
opes: Concordo, Nem concordo nem discordo e Discordo. Todas as questes abaixo
descritas devem ser respondidas como complemento da seguinte frase: Um trabalho que
tem sentido para mim um trabalho que...
Concordo
Nem
concordo
nem
discordo
Discordo
Total
Requer variedade de tarefas e,

consequentemente, variedade de
competncias para execut-las
67%
27%
6%
100%
Possui finalidade e apresenta resultados

tangveis
80%
13%
7%
100%
Contribui para o alcande dos resultados da

organizao
95%
4%
1%
100%
Contribui para o bem estar da sociedade
84%
15%
1%
100%
desafiador, estimulante e exige

criatividade para a resoluo de problemas
83%
15%
2%
100%
Contribui para o meu crescimento e

desenvolvimento profissional e pessoal
93%
6%
1%
100%
Permite que eu tenha autonomia
73%
22%
5%
100%
reconhecido e apoiado pelos colegas de

trabalho
73%
24%
3%
100%
reconhecido e apoiado pelos amigos e

familiares
58%
35%
7%
100%
Me concede um bom salrio
76%
14%
10%
100%
Possui condies de trabalho fisicas e

materiais confortveis e adequadas
81%
16%
3%
100%
eficiente e permite a melhor utilizao dos

recursos materiais e humanos
79%
19%
2%
100%
Me realiza individualmente
87%
11%
2%
100%
moralmente aceitvel e cujos valores

ticos, morais e espirituais so semelhantes
aos mesmos
66%
26%
8%
100%
Possibilita o estabelecimento de relaes

pessoas agradveis, desenvolve laos de
afeio e estimula a cooperao dentro do
grupo de trabalho
76%
21%
3%
100%
534
Me d estabilidade financeira, segurana,

independncia e sustento
86%
10%
4%
100%
Ocupa meu tempo
35%
41%
24%
100%
D sentido a minha vida
50%
32%
18%
100%
Permite reconhecimento e valorizao por

parte da alta direo da organizao
58%
29%
13%
100%
Permite que eu tenha responsabilidade
75%
22%
3%
100%
Fonte: elaborado pelas autoras.
A frequncia das respostas de concordncia com as afirmativas propostas,

corrobora com o exposto acima, medida em que percebe-se que os estudantes
de Administrao Pblica, membros da gerao Y, compreendem o trabalho
como algo enriquecedor e positivo, conforme proposto pelos padres A, B e C
estabelecidos pela pesquisa realizada pelo Grupo MOW (1987).
As respostas tambm encontram eco nos construtos de Morin (1996, 2002) para
a qual o sentido do trabalho deve ser entendido como uma estrutura afetiva,
formada por trs componentes: o significado, a orientao e a coerncia.
Destaca-se ainda que para os futuros EPPGG para que um trabalho tenha
sentido necessrio fundamentalmente que este contribua para os resultados da
organizao, alm de contribuir para o crescimento e desenvolvimento profissional
e pessoal do EPPGG, conforme destacado por 95% e 93% dos respondentes
respectivamente. Essas respostas corroboram com as afirmaes de Hackman
e Oldham (1976) que destacam a importncia do sentido e da identidade do
trabalho como a possibilidade de alcanar, por meio do trabalho, no apenas o
crescimento individual, mas tambm o alcance de resultados para a organizao
e demais membros.
Ressalta-se ainda o elevado percentual de concordncia dos futuros EPPGG
quanto s afirmaes que compreendem que um trabalho com sentido aquele
que o realiza individualmente e que d estabilidade financeira, segurana,
independncia e sustento, conforme afirmao de 87% e 86% dos respondentes,
respectivamente. Essas percepes corroboram com as pesquisas de Morin que
identificaram que um trabalho que tem sentido, alm de realizar o individuo
pessoalmente, precisa tambm garantir segurana, autonomia e estabilidade. Por
meio destes, o trabalho concede ao trabalhador fatores como respeito e dignidade
pessoal perante os outros. Por esse motivo, os salrios e as condies de trabalho
535

para os EPPGG devem ser estudados cuidadosamente, no sentido de perceber se as

condies atualmente oferecidas a estes profissionais correspondem s esperadas
por eles.
Por fim, vale destacar as seguintes questes: um trabalho que tem sentido para
mim um trabalho que...: ocupa o meu tempo e d sentido minha vida:
para estas indagaes teve-se a maior porcentagem de respostas em discordncia
com a afirmativa (24% e 18% respectivamente). Isso espelha o que apontado
pelos autores estudiosos da Gerao Y de que os membros desta gerao esperam
maior equilbrio entre a vida familiar e trabalho, promoes rpidas, feedbacks
constantes, trabalhos desafiadores e liberdade de expresso. Em outras palavras,
valorizam o trabalho, mas desejam, sobretudo, ser rapidamente reconhecidos pelo
trabalho que realizam bem como reservar parte do seu tempo para a manuteno
de suas relaes familiares e demais atividades pessoais.
CONSIDERAES FINAIS
Estre captulo props-se a entender o que constitui um trabalho que tem sentido
para os ingressantes da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental do Estado de Minas Gerais, membros da Gerao Y.
Atravs de uma pesquisa exploratria realizada com estudantes do Curso de
Administrao Pblica, pertencentes ao recorte geracional escolhido e futuros
ocupantes da carreira em questo, constatou-se que, conforme apontado pelos
estudos de referncia na analise do sentido do trabalho, o trabalho elemento
central na vida dos indivduos. Como tal precisa ser permeado por fatores tais
como: identidade, utilidade, variedade, aprendizagem, satisfao, reconhecimento,
dignidade e vinculao.
Dessa forma, para a gerao em anlise, fundamental que se obtenha, atravs
deste trabalho, meios para se realizar profissionalmente e ser reconhecido pelas
suas realizaes.
O conciliar da vida profissional e pessoal igualmente importante para esses
jovens. Flexibilidade de horrios, variao de atividades e locais de trabalho esto
ainda entre os elementos destacados como fundamentais para os pertencentes da
Gerao Y.
536
Destaca-se por fim que essas informaes so de fundamental importncia quando

se discute questes relacionadas motivao e reteno destes profissionais,
quando formados na carreira de EPPGG. Tendo em vista que os EPPGG constituemse como profissionais estratgicos para o governo de Minas Gerais, considerando
suas atribuies e posies diretivas, de fundamental importncia conhecer
quais so os fatores que conferem sentido ao trabalho destes profissionais.
Tais fatores podem se conformar como subsidio para o planejamento e
implementao de polticas de gesto de pessoas, capazes de promover maior
satisfao destes profissionais e, consequentemente, aptas a reduzirem o percentual
de evaso, identificado na carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental de Minas Gerais.
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Planejamento estratgico governamental: uma

abordagem neoinstitucionalista
INTRODUO
A crise do Estado, iniciada em quase todo o mundo a partir da dcada de 70 e

que se intensificou na dcada de 80, foi marcada por dificuldades fiscais e pelo
esgotamento do modelo burocrtico de gesto. Este modelo passou a ser visto
como ineficiente na administrao dos recursos pblicos e no atendimento das
necessidades e demandas da sociedade.
A alternativa para a superao desta crise financeira e de desempenho apresentou-se
como a transformao do Estado e a reviso de suas funes, papis e mecanismos
de funcionamento. Estas transformaes foram consolidadas na Reforma do
Estado, cujo objetivo foi conferir a ele uma maior capacidade de governana e
de atuao econmica, poltica e social, a promoo de uma gesto mais eficiente
dos recursos pblicos, alm da garantia dos direitos sociais e necessidades dos
cidados (Ferreira, 1999).
A incapacidade do Estado em manter o funcionamento regular de suas atividades
internas e da prestao de servios, devido dificuldade de gesto de um aparato
estatal inchado e a queda nos recursos, levou ao que Abrucio (1997) chamou
de situao de ingovernabilidade. Esta situao de ingovernabilidade motivou a
adoo de reformas gerenciais, a partir das quais, as organizaes pblicas tm
procurado desenvolver mtodos de gesto orientados por metas e alinhados a seus
objetivos estratgicos.
Neste contexto de reformas gerenciais, o Estado tem empreendido diversas

tentativas de ampliar a gesto estratgica dos recursos e das aes destinadas a
execuo das polticas pblicas que tem sido desenvolvidas tanto no governo
federal, como nos demais entes da federao. Apesar de o planejamento possuir
no setor pblico uma longa trajetria e instrumentos legais consolidados, o
planejamento estratgico inspirado em conceitos empresariais tem figurado como
referncia inovadora, de forma que os instrumentos de gesto estratgica, bem
como os processos de formulao estratgica tm merecido grande ateno dos
Gestores Pblicos.
Neste sentido, este presente estudo pretende analisar como as teorias neoinstitucionalistas podem representar uma abordagem interessante para estudos do processo de formulao da Estratgia Governamental. Rattner (1979) chama ateno
para uma problemtica central na discusso sobre planejamento pblico:
Quais so, ento, as relaes ente os planejadores e os que tomam as decises
finais?, e de que forma interagem ambos com o pblico ou grupos da populao,
que manifestam, suas aspiraes e necessidades, ou reagem s intenes e
propostas dos polticos e dos planejadores? Como funciona o modelo ideal
triangular, to de agrado aos tericos de planejamento norte-americanos numa
estrutura de poder, em que a presena de grandes empresas e grupos econmicos
e as tendncias centralizadoras do poder estatal so as caractersticas dominantes?
Rattner (1979, p.9).
O modelo ideal triangular norte-americano a que Rattner (1979) se refere pode

ser representado pela Figura 1. Ela se refere s relaes entre polticos, planejadores
e povo na funo do planejamento governamental.
542
Figura 1. Modelo ideal triangular de planejamento pblico
Fonte: RATTNER, H. Planejamento e Bem-Estar Social. So Paulo: Perspectiva, 1979. (Coleo

Debates, 152).
Considerando as instituies como sistemas simblicos compostos por elementos

regulatrios, normativos e cultural/cognitivos, que esto associadas a um conjunto
de comportamentos e recursos, e produzem estabilidade e significado em um
dado contexto social ao determinar as regras do jogo a serem observadas por um
conjunto de atores, este trabalho procura analisar como as instituies afetam o
comportamento dos atores no processo de planejamento governamental.
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
A gnese histrica do planejamento, como ao concreta na esfera pblica, est

relacionada a revoluo bolchevista de 1917, os perodos de crise das economias
capitalistas, com destaque para a crise de 1929, assim como o esforo dos pases
latino-americanos na superao do subdesenvolvimento.
Mindlin (2003) afirma que a Unio Sovitica era, antes da segunda grande
guerra, o nico pas que usava o planejamento de maneira sistemtica, pois
adotou o primeiro plano qinqenal em 1929. A revoluo marxista-leninista
russa de 1917 trouxe a aplicao na prtica do planejamento governamental
centralizado e das experincias dos planos de mdio prazo (qinqenais),
no com o proletariado planejando o bem-estar geral, como idealizara Marx,
mas com as tarefas do planejamento confiadas ao partido da vanguarda, que
falaria em nome do proletariado, e ao Estado, que supostamente estava agora
em mos da classe proletria, conforme o pragmatismo de Lenin. Na Rssia
543
ps-revoluo, o planejamento foi centralizado, por meio de comisses de

planejamento que passam a fixar: a produo e, em decorrncia, o consumo; os
objetivos para o pas e para a sociedade; e a mobilizao dos recursos necessrios
para atingir esses objetivos.
Neste perodo, a concepo de planejamento governamental estava intrinsecamente
ligada questo do planejamento da economia, de forma que os pases socialista
tinham economia planejadas, em que o Estado tinha a responsabilidade de definir
as prioridades na alocao de recursos. Enquanto no outro ponto os economistas
liberais viam o planejamento como restrio a liberdade e defendiam que numa
economia competitiva o planejamento era desnecessrio, pois o mercado realiza
as funes de um rgo central de planificao. Este debate marca os primrdios
do planejamento governamental.
Os argumentos principais contrrios ao planejamento em economias capitalistas
estavam baseados na ideia de que num mercado competitivo (onde fossem vlidas
certas condies ideais, como a atomizao dos consumidores e produtores, de
forma a no poderem influenciar individualmente o preo, informaes perfeitas
sobre as condies de mercado, perfeita mobilidade e divisibilidade de fatores,
existncia de economias de escala e de economias externas na produo etc) a
locao dos recursos seria tima (timo de Pareto). No timo de Pareto, a
produo tem a mxima eficincia e no possvel que todos os consumidores
melhorem simultaneamente sua situao (Mindilin, 2003).
Diante deste quadro, nos pases capitalistas, o planejamento governamental se
faz necessrio, no para substituir o sistema de preos, mas para corrigir-lhe as
distores, aproximando a alocao de recursos da correspondente um timo
paretiano e aumentando a eficincia dinmica do sistema, ou seja, promovendo o
desenvolvimento econmico.
Nas economias capitalistas, a hegemonia do pensamento liberal perdeu fora com
os perodos de guerra e, sobretudo, com a crise de 1929. Com a crise foram
realizadas intensas reformas sociais, baseadas nos pensamentos de Keynes, que
legitimava um papel intervencionista do Estado. Certamente, a se encontra um
dos principais marcos da crise ideolgica e da ruptura com o paradigma liberal
de mercado. A interveno do Estado para enfrentar os momentos de crises, a
exemplo do new deal de Roosevelt, e os planejamentos de guerra americano e
alemo deram o suporte emprico aceitao e ampliao gradativa da ao
do Estado em diversas reas da vida social, incluindo-se a prpria economia.
544
A preparao do terreno para a rpida difuso do conceito de planejamento

governamental auxiliada, ainda, por alguns outros acontecimentos logo aps a
Segunda Grande Guerra. Nos pases capitalistas, a idia de planejamento surgiu
diante da necessidade premente de atingir certos objetivos econmicos e sociais
(Mindilin, 2003).
Deste modo, nos pases capitalistas a idia de planejamento surgiu diante da
necessidade premente de atingir certos objetivos econmicos e sociais, superando
a crena no automatismo de mercado (Mindlin, 2003). O planejamento
econmico pressupe a racionalidade da ao, alm da previsibilidade da
realidade, bem como a possibilidade de modificao desta realidade. Ainda que
no haja uma relao determinstica entre as variveis e o fenmeno explicado,
mas uma correlao estatstica.
Mindlin (2003) lista alguns fatores que apiam a necessidade de planejamento
mesmo nas economias capitalistas: (i) a instabilidade do sistema econmico, com
crises cclicas na atividade e desemprego peridico; (ii) a nfase no desenvolvimento
econmico e luta contra a misria; (iii) mobilizao das economias para a guerra
levaram elaborao de modelos racionais de poltica econmica, que permitissem
dominar as foras econmicas em direo a alocao tima de recursos.
A partir da influncia da economia o planejamento governamental visto
como um modelo terico para a ao, que prope organizar racionalmente o
sistema econmico a partir de certas hipteses sobre a realidade (Mindlin,
2003). Friedmann (1987) defende que este modelo planejamento cientfico
encontra suas razes tericas no pensamento de Saint Simon, cuja idia de que o
conhecimento cientificamente embasado a respeito da sociedade pode ser aplicado
para melhor-la. No mundo de Saint Simon, o planejamento e a administrao
seriam diretamente baseados na cincia da observao e mensurao, uma nova
fsica social que descobriria as leis bsicas do movimento histrico, o que
poderia eventualmente subtrair a paixo poltica do planejamento, cabendo a esta
apenas ratificar as propostas elaboradas pelos laboratrios de planejamento do
Estado. Seu critrio de planejamento era o da engenharia: eficincia e adequao
funcional. O pensamento de Saint-Simon influenciou profundamente a sociologia
desenvolvida por August Comte, que, por intermdio de uma perspectiva
evolucionista e positivista, vinculou a idia do planejamento inelutabilidade do
progresso e s etapas da histria. De acordo com essa sociologia, os planejadores,
conhecendo as leis do movimento histrico, organizariam os meios eficientes
paraque se atingisse o progresso (Friedman, 1987).
545
No entendimento de Comte trabalho da cincia estabelecer os fatos e as leis

imutveis, de forma que os planejadores tm a tarefa de orientar o curso do
progresso social de acordo com essas leis. Todo modelo pressupe a racionalidade
da ao, isto , que seja possvel prever a realidade e, portanto, mud-la.
Friedmann (1987) identifica quatro categorias ou correntes de pensamento: (i)
reforma social, (ii) anlise de polticas, (iii) aprendizagem social e (iv) mobilizao
social. As duas correntes mais antigas, reforma social e mobilizao social, voltam
primeira metade do sculo XIX, enquanto as outras duas, anlise de poltica
e aprendizagem social originaram-se no perodo entre a Grande Depresso e a
Segunda Guerra Mundial. Todas as quatro correntes giram em torno de uma
preocupao central: como o conhecimento deve ser adequadamente vinculado
ao. A superposio sugere que um sistema social saudvel no pode permanecer
prisioneiro de apenas um modo de unir conhecimento e ao; precisar utilizar
todas as quatro correntes para sua prtica de planejamento.
Segundo Friedmann (1987), a corrente da (i) Reforma Social preconiza uma
forte presena do Estado nesse processo, desempenhando papel condutivo e/
ou mediador, assim como foca nas formas de institucionalizar a prtica do
planejamento e aumentar a eficcia das aes do Estado. Esta corrente central na
teoria do planejamento, que visto como um empreendimento cientfico e uma de
suas principais preocupaes usar o paradigma cientfico para informar e limitar
a poltica. O planejamento considerado uma responsabilidade profissional e uma
funo executiva, de forma que muitos campos so resguardados da interveno
de polticos e cidados comuns, que no esto suficientemente informados para
participar do processo de planejamento. Constituem preocupao dos tericos
desta abordagem, a busca e a elaborao de instrumentos necessrios ao Estado
para dirigir a economia em razo do interesse pblico.
Outra caracterstica desta abordagem que se mostra muito presente nos modelos
atuais de planejamento governamental a supremacia da eficincia e adequao
funcional como valores fundadores de todo o processo de planejamento
governamental.
Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em funo de que
interesses e a partir de que o modelo ou teoria da sociedade so elaborados planos
e projetos e tomadas decises a eles pertinentes, as respostas, geralmente, so bem
significativas: o interesse pblico ou as necessidades coletivas, primeira pergunta,
enquanto a segunda ser eventualmente descartada com a explicao de que os
546
planos e projetos, por estarem baseados e elaborados a partir do conhecimento

cientfico, e implantados de acordo com a racionalidade tecnolgica, escapariam
do subjetivismo e de juzos de valor inerentes s teorias sociolgicas. As atividades
tcnicas de planejamento e de execuo dos projetos, por sua racionalidade
cientfica intrnseca, prescindiram de uma teoria ou de um modelo de anlise e
explicao da realidade social (Rattner, 1979, p.126).
Se por um lado, princpios cientficos solidamente estabelecidos so considerados

condio necessria, porm no suficiente, para uma ao inteligente e eficaz do
poder pblico, por outro, necessrio examinar os pressupostos tericos declarados
ou subjacentes desse conhecimento cientfico. A alegao de sua neutralidade e
iseno de valores subjetivos ou polticos no facilmente sustentada luz de
uma anlise crtica das motivaes e efeitos da interao social, da qual a atividade
cientfico-tcnica representa apenas um dos seus aspectos.
A afirmao de que o planejamento puramente tcnico e deve ser neutro do ponto
de vista poltico outra incongruncia alimentada pela postura convencional.
evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o
que planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro
e uniforme, estando acumulados historicamente nos mais diversos setores do
conhecimento humano. Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um
suicdio planejado fazer planos sem incluir as variveis de poder e da poltica, em
sentido amplo na sua concepo e execuo. No existe planejamento neutro, pelo
simples fato de que planejar priorizar e resolver problemas e isso pressupe uma
determinada viso de mundo, concepo de Estado, de organizao social e assim
por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente manipular variveis
polticas, em situaes de poder compartilhado, onde os outros tambm planejam
e formulam estratgias (Toni, 2009, p 22).
A (ii) anlise de polticas, por sua vez, foi fortemente influenciada pela primeira
fase do trabalho de Simon e sua anlise do processo de tomada de deciso. O
modelo de decises tpico e ideal aplicado pelos autores desta corrente envolve:
(i) formulao de metas e objetivos; (ii) identificao e elaborao das principais
alternativas para atingir as metas identificadas em uma dada situao de tomada
de decises; (iii) previso dos principais conjuntos de conseqncias que se
esperam na adoo de cada uma das alternativas; (iv) avaliao de conseqncias
em relao aos objetivos desejados e outros valores importantes; (v) deciso
baseada nas informaes fornecidas nos passos anteriores; (vi) implementao
dessa deciso por meio de instituies adequadas; (vii) feedback dos resultados do
programa atual e sua valorao luz da nova situao de deciso. Os tericos desta
547
corrente tem se concentrado nas fases (ii), (iii) e (iv). Esta abordagem tambm
pode ser considerada conservadora e inclui vrios autores ligados matemtica,
estatstica e a economia neoclssica, assim como suas vertentes na economia do
bem-estar e na cincia poltica e na administrao pblica. Alm disso, muito
da linguagem na anlise de poltica vem do trabalho com tcnicas analticas
especficas, como jogos, simulao, pesquisa de avaliao, programao linear e
no linear e outras semelhantes.
Rattner (1979) define o planejamento como uma tcnica de tomada de deciso que
enfatiza a escolha de objetivos explcitos e determina os meios mais apropriados
para sua consecuo a fim de que as decises tomadas possam ser adequadas aos
objetivos da populao e legitimar os programas efetivos para sua realizao.
A formulao de objetivos propicia um estmulo para ao, mesmo que esses
mesmos objetivos tenham que ser modificados luz dos resultados parciais do
processo. Formular objetivos explcitos ou implcitos, e determinar os meios para
sua consecuo, so considerados assuntos fundamentais em toda a bibliografia
sobre o planejamento.
Nesta corrente, os planejadores consideram que, usando as teorias cientficas e as
tcnicas matemticas apropriadas, podem identificar e calcular, com preciso, as
melhores solues. O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada
de deciso antecipada, um processo cognitivo que utiliza a razo tcnica para
explorar e avaliar possveis linhas de ao. Os autores da rea da anlise de
sistemas trabalham, principalmente, com modelos quantitativos, tcnicas de
otimizao, modelos de prognstico, etc. Ao aceitar a anlise matemtica e
estatstica como mtodo fundamental no trato de problemas sociais, estes devem
ser redefinidos a fim de serem submetidos a equaes tcnico-matemticas
produzindo, na melhor das hipteses, mais descries do que explicaes vlidas
e operacionais (Rattner, 1979).
A premissa subjacente dos modelos (i) reforma social e (ii) anlise de polticas
o consenso como princpio fundamental da ordem social, dele se derivando
parmetros de bem comum e de interesse pblico, que podem por sua vez, funcionar
como critrios para o planejador e o administrador pblico. Estabelecido, assim
um acordo sobre os objetivos mais importantes, passa-se a identificao tcita do
consenso com eficincia e sistema democrtico, em franca oposio ao conflito.
A Aprendizagem Social (iii) pode ser vista como um grande distanciamento
das duas correntes anteriores na medida em que se afasta dos paradigmas do
548
planejamento de Saint Simon e Comte. Enquanto Comte acreditava que o mundo

social correspondia a lei sociais imutveis, os tericos da aprendizagem social
afirmam que o comportamento social pode ser mudado de forma cientificamente
correta, por meio da experimentao social, da cuidadosa observao dos
resultados e da disposio de admitir o erro e aprender com ele. Esta corrente
foca a superao das contradies entre teoria e a prtica, entre o saber e o agir.
Os tericos desta corrente atribuem especial relevncia ao, visto que o
conhecimento deriva da experincia e valida-se na prtica. Centra sua ateno
nos processos sociais, examina os problemas na perspectiva de um agente
comprometido com a prtica, pe em relevo o papel de mediador dos grupos
menores. Utiliza o conceito de entorno social como categoria para anlise das
situaes de aprendizagem e destaca a importncia crucial do dilogo para a
prtica social (Friedmann, 2006).
Uma das questes centrais da corrente da aprendizagem social refere-se aos
processos normais de aprendizagem social, encontrados em todos os casos de ao
bem sucedida e prolongada, bem como estes processos podem ser usados para
espalhar as tcnicas da aprendizagem social para as formas de empreendimentos
sociais. Deste modo, as tcnicas de aprendizagem social implicam em motivar
as pessoas a participar de uma forma de aprendizagem social que dependa de
abertura, dilogo, disposio para arriscar experimentos sociais e preparao
para permitir que esses experimentos afetem seu prprio desenvolvimento como
pessoas. O desafio destas tcnicas desenvolver processos capazes de ligar os
modos formais e informais de conhecimento um ao outro, em um processo de
ao orientada para a mudana que envolva aprendizado mtuo entre aqueles
que detm o conhecimento terico e aqueles que detm o conhecimento
principalmente prtico e inarticulado.
A quarta corrente Mobilizao Social resulta da interao de trs outras linhas
de pensamento: a marxista, a anarquista e a utpica. Nessa corrente localizam-se
os pensadores que buscaram a transformao ou transcendncia das relaes de
poder existentes na sociedade civil. O discurso adotado por esses pensadores
francamente poltico e no se dirigia classe dominante, mas aos que levavam a
cabo a luta revolucionria: o proletariado urbano. Os trs movimentos polticos
utopismo, anarquismo e materialismo histrico de Karl Marx e Friedrich Engels
influenciaram os principais autores da Mobilizao Social, que formularam
uma crtica radical e de grande alcance s condies impostas pelo capitalismo
549
industrial, s suas contradies, s suas injustias e explorao da classe

trabalhadora pelo modo de produo capitalista.
Se admitirmos a heterogeneidade conflitiva dos interesses da sociedade estratificada
em classes, o planejamento como tcnica de interveno dirigida e de controle
social s pode reforar o poder hegemnico das elites dirigentes e, assim nos
afasta do objetivo fundamental: uma sociedade mais aberta, justa e equilibrada
(Rattner, 1979).
Os socialistas utpicos, entre eles Robert Owen e Charles Fourier, foram os
primeiros crticos da sociedade capitalista, nascente com a Revoluo Industrial,
que provocava a runa de arteses e camponeses. Os anarquistas pregavam a
abolio do Estado e a construo de uma sociedade alternativa, em que as
relaes entre os indivduos fossem livres, igualitrias e destitudas de qualquer
coero. A organizao econmica proposta abolia a propriedade privada e
propunha a coletivizao dos meios de produo. O materialismo histrico
fruto da anlise marxista que trata dos modos de produo, de sua gnese,
evoluo e sucesso. A sociedade sem classes, alcanada mediante a prxis (isto
, a teoria posta em prtica) revolucionria, seria a sntese final das organizaes
sociais (Friedmann, 2006).
De fato, a maioria das teorias de mudana social so formuladas em nveis de
abstrao to elevados que aparentemente pouca relevncia tm para a realidade
emprica, enquanto os modelos empiristas, to do agrado da sociologia norteamericana, se perdem na anlise de aspectos isolados, de maneira mais descritiva
que analtica (Friedmann, 1987).
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL
H divergncias sobre a origem do planejamento governamental no Brasil,

Maciel (1989) destaca o plano geral, conhecido como Plano de Viao, que
data de 1890, como os primeiros passos rumo sistematizao da coordenao
das contas pblicas no pas e as origens do planejamento governamental. Por
outro lado, Lafer (2003) destaca o plano de metas como primeira experincia de
planejamento governamental seja pela complexidade de suas formulaes, seja
pela profundidade de seu impacto.
Entretanto, o que se pode dizer a respeito dessas tentativas at 1956 que elas
foram mais propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945); mais
550
diagnsticos como o caso da Misso Cooke (1942-1943), da Misso Abbink

(1948) da comisso Mista Brasil-EUA (1951-1953); mais esforos no sentido
de racionalizar o processo oramentrio como o caso do Plano Salte (1948);
mais medidas puramente setoriais como o caso do petrleo ou do caf do
que experincias que pudessem ser enquadradas na noo de planejamento
propriamente dito. O perodo de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de
maneira diferente pois o plano de metas, pela complexidade de suas formulaes
quando comparado com essas tentativas anteriores e pela profundidade de seu
impacto, pode ser considerado com uma primeira experincia efetivamente posta
em prtica de planejamento governamental no Brasil (Lafer, 2003: p 30)
Apesar das diferenas sobre a origem, vrios autores destacam a importncia do

Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek para o perodo entre 1956
e 1960, que caracterizou-se pela articulao entre o capital privado nacional, o
capital estrangeiro e o Estado no processo de industrializao (Kon ,1999). Lafer
(2003), afirma que o plano de metas foi o primeiro plano nacional de sentido
estratgico, pois empregava, de maneira integrada, os conceitos de pontos de
estrangulamento interno e externo, interdependncia dos diversos setores e a
tendncia da demanda e oferta de cada setor.
O Plano de Metas havia sido estruturado para atacar pontos de estrangulamento
da economia brasileira, viabilizando investimentos em infra-estrutura (setor
no atrativo aos investimentos do setor privado poca) por parte do Estado
e expandindo o setor de indstria de base automotivo, indstria pesada e de
material eltrico para dar condies de criao, instalao e consolidao do
parque industrial nacional (Lafer, 2003).
O Plano de Metas foi o auge do processo de substituio de importaes no
Brasil. A base do plano foram os resultados dos estudos implementados pelo grupo
misto BNDECepal, que apontavam para uma considervel demanda reprimida
de bens de consumo durvel. Para a formulao das polticas que resultariam na
implementao do plano, foram criados, para os diversos setores econmicos,
grupos executivos, que contavam com representantes do setor privado. O Estado
foi o grande promotor do desenvolvimento e o patrocinador da aliana estruturada
num trip formado pelas empresas estatais, pelo capital privado multinacional e
pelo capital privado nacional, esse ltimo como scio menor (Lafer, 2003).
O Plano de Metas, apesar de seu grande sucesso econmico, apresentava algumas
debilidades/dificuldades administrativas, tais como a ausncia de integrao entre
as reas executiva e financeira do plano; a manipulao de alguns instrumentos de
551
poltica econmica sem lgica racional que estruturasse as atividades necessrias

para o atendimento das presses sociais e as exigncias tcnicas do programa; e a
carncia de reforma administrativa coerente que ajustasse a administrao pblica
federal, o Estado e os objetivos do plano (Souza, 1984).
Com o agravamento da crise no incio dos anos 60 reduo do crescimento,
acelerao inflacionria, desequilbrio externo e a reduo dos investimentos
diretos multinacionais, etc., o objetivo desenvolvimentista cede lugar
preocupao com a estabilizao. No perodo seguinte, de 1963 a 1965, durante
o governo Jnio Quadros e Joo Goulart, foi desenvolvido o Plano Trienal,
que objetiva a recuperao do ritmo de crescimento econmico no perodo
do governo JK (Macedo, 2003). O plano tinha como objetivo de curto prazo
enfrentar no s a acelerao inflacionria, como a rpida deteriorao das contas
externas e retomar o desenvolvimento. Esse plano foi formulado e coordenado
pelo economista brasileiro Celso Furtado, que nem sequer conseguiu articular
aes no governo que pudessem tir-lo do papel e lev-lo para a sociedade. Para
Macedo (2003), o plano no tinha maiores pretenses que a de constituir-se num
esforo embrionrio visando efetiva implantao do planejamento econmico
no Pas. O Plano Trienal no funcionou: a taxa de crescimento do PIB recuou de
6,6%, em 1962, para 0,6%, em 1963, e a inflao atingiu 82%.
Na ditadura militar prevaleceu o modelo de desenvolvimento (influenciado
pelas teorias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe - CEPAL)
de substituio de importaes, cujo pressuposto era o de que a acelerao
do desenvolvimento econmico surgiria de uma poltica deliberada, baseada
na interveno do Estado (empresrio e provedor direto) a fim de alcanar as
finalidades econmicas e sociais previstas. Esse perodo caracterizou-se pela
predominncia de forte cultura burocrtica mesclada a uma, ainda presente,
cultura patrimonialista (Dias, 1969).
Com o golpe militar de 1964, surge o Programa de Ao Econmica de
Governo (Paeg) 1964-1967 com o objetivo principal de combater o processo
inflacionrio. Caracteriza-se pela ortodoxia econmica (controle da moeda e do
crdito e a reduo de gastos pblicos). A conseqncia foi o baixo crescimento
econmico do Pas nos anos que se seguiram. O Plano de Ao Econmica
do Governo (Paeg), na gesto do general Castelo Branco (1964-67), atuou
basicamente no nvel da poltica econmica e seus instrumentos bsicos,
como a poltica monetria, mas ele tambm atacou as causas estruturais da
552
inflao (custos da poltica substitutiva, inelasticidades setoriais) (Giacomoni;

Pagnussat, 2006).
Contudo, em que pese s contradies internas estratgia de poltica econmica
formulada no PAEG, o plano representou uma mudana de mentalidade das
autoridades governamentais em relao ao problema inflacionrio, que pela
primeira vez foi encarado seriamente e foi objeto de uma ao coordenada e
incisiva do governo (Martone, 2003, p. 89).
Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para o perodo de 1968- 1970,

que previa uma poltica de crescimento acelerado e auto-sustentado, por meio da
substituio de produtos importados. Todavia o PED como um plano de mdio
prazo, demonstra uma preocupao mais acentuada com aspectos operacionais
da execuo que os planos anteriores, neste sentido foi criado um sistema de
acompanhamento das medidas propostas (ALVES e SAYAD, 2003).
O PED previa a elaborao do primeiro Oramento Plurianual de Investimentos
(OPI), que ser divulgado em 1968, para o perodo 1968-1970 (foi prorrogado
para 1971). O primeiro OPI era constitudo pela programao de dispndios
de responsabilidade do governo federal, para o trinio, e tinha a finalidade de
orientar o oramento anual nas despesas com investimentos, inverses financeiras
e transferncias de capital. O Oramento Plurianual de Investimento, elaborado
sob a forma de oramento-programa, indicaria os recursos oramentrios e extraoramentrios necessrios realizao dos programas, subprogramas e projetos,
inclusive os financiamentos contratados ou previstos, de origem interna ou
externa (Giacomoni; Pagnussat, 2006).
A partir da dcada de 1970, o regime militar adotou a estratgia de crescimento
e desenvolvimento econmico caracterizada pela formulao e implantao dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), que vigoraram no pas at meados
da dcada de 1980. Entre 1970 e o governo de Jos Sarney (da Nova Repblica),
em 1985, houve PNDs I, II, III e o perodo ficou conhecido como a Era dos PNDs.
De fato, o planejamento, durante os governos militares, tornou-se paradigmtico
para o Brasil, na medida em que se concebia a necessidade de se preparar o pas
para o crescimento e o desenvolvimento econmico ( custa de um processo
inflacionrio metas de inflao e uma crise de dbitos que perdurou no pas at
o incio dos anos 90) o seu salto para a modernidade amparados na ideologia
de Segurana Nacional (Souza, 2004).
553
A retomada da estratgia desenvolvimentista ocorre em 1967 que promove

uma poltica creditcia e monetria expansionistas, reduz os juros, amplia os
investimentos pblicos e o crdito, com os financiamentos do Sistema Financeiro
da Habitao, crdito ao consumidor, crdito rural, etc. o incio da fase do
milagre econmico brasileiro (1967-1973) e da ilha de prosperidade em um
mundo de crise (1974-1980). As pr-condies do milagre esto na capacidade
ociosa herdada do Plano de Metas e principalmente das reformas institucionais
implementadas pelo Paeg, com a organizao do sistema financeiro, a estabilidade
monetria, a recuperao da capacidade fiscal do Estado e o equacionamento do
problema externo (Giacomoni; Pagnussat, 2006).
A Reforma Desenvolvimentista teve o mrito de promover considervel
conteno de gastos, a descentralizao da execuo dentro da administrao
federal e transferncia de tarefas de sentido local para os estados e municpios e a
criao de novas e mais racionais estruturas para diversos ministrios e seus rgos
componentes (Rezende, 2002).
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) foi elaborado em 1971,
para o perodo 1972-1974, com o objetivo de colocar o Brasil, no espao de
uma gerao, na categoria das naes desenvolvidas. H uma intensa retomada
dos investimentos pblicos em infraestrutura, possibilitada pela recuperao
financeira do Estado, com a reforma tributria e a poltica da verdade tarifria,
que aumenta substantivamente o investimento das empresas estatais. A meta
era duplicar, at 1980, a renda per capita do Brasil (em comparao com 1969)
e expandir a economia na base de um crescimento anual do PIB entre 8% e
10%, no perodo 1972-1974, com expanso do emprego e reduo da inflao
(Giacomoni; Pagnussat, 2006).
Entre o primeiro choque do petrleo e o dilema entre promover o ajustamento ou
manter o crescimento econmico com endividamento, foi elaborado o segundo
PND. Prevalece a opo desenvolvimentista, apesar do desequilbrio nas contas
externas, provocado pela crise do petrleo, e das polticas de estabilizao adotadas
em grande parte das economias desenvolvidas. O II PND foi implementado no
perodo de 1975 a 1979, mantendo elevadas taxas de crescimento econmico,
que colocaram o Brasil como uma ilha de prosperidade em um mundo de crise.
Nessa fase realizaram-se grandes investimentos com a participao do Estado e
com financiamento externo; consolidaram-se segmentos importantes da indstria
brasileira, especialmente a indstria de bens de capital e insumos, alm de outros
554
projetos fundamentais na rea de energia, infra-estruturas, etc (Giacomoni;

Pagnussat, 2006).
A crise cambial revela-se, em 1979, com o segundo choque do petrleo e a drstica
elevao das taxas internacionais de juros. H, ainda, a acelerao inflacionria (a
taxa de inflao nesse ano chega a 77,2%). A nova tentativa de enfrentar a crise
externa com crescimento, com o III PND (1980-1984), no se sustentou; com o
seu prolongamento, agravaram-se a situao externa e a acelerao inflacionria
(em 1980 a inflao atinge 110,2%). o fim da era desenvolvimentista, e do
III PND ficou apenas o objetivo de equilibrar as contas externas. Os demais
objetivos ficaram em segundo plano: manter o crescimento acelerado, melhorar
a distribuio de renda, reduzir as disparidades regionais, desenvolver o setor
energtico e mesmo conter a inflao.
Aps a crise da dvida externa o desenvolvimentismo cedeu lugar para a
estabilizao, cedem espao para os programas de estabilizao. Esses so
elaborados, numa primeira fase (1980-1984), para o enfrentamento do
desequilbrio do balano de pagamento e, numa segunda fase (a partir de
1985), para o enfrentamento do processo inflacionrio agudo em que o Pas
mergulhava. O controle da inflao , sem dvida, o grande mrito da poltica
de estabilizao do Plano Real, mas com elevado custo para as contas pblicas,
alm do baixo crescimento, em razo da poltica de juros altos. As alteraes
adotadas a partir de 1999 corrigem parcialmente os problemas iniciais do plano:
a deteriorao das contas pblicas foi contida, com a poltica de supervits
primrios e a elevao da carga tributria; as contas externas, que se mantiveram
altamente desequilibradas at 1999, com a ncora cambial e o cmbio fixo,
alteram-se positivamente com a desvalorizao cambial e a poltica de cmbio
flutuante. Permanece a poltica de juros altos e, em conseqncia, as baixas taxas
de crescimento econmico (Giacomoni; Pagnussat, 2006).
Com a estabilizao, ressurgem a idia e a controvrsia sobre a necessidade do
planejamento do desenvolvimento, agora com um novo modelo, aprovado
na Constituio de 1988, baseado nos planos plurianuais. Observa-se que, na
fase dos planos de estabilizao, na dcada de 1980 e que perdurou durante
praticamente toda a dcada de 1990, prevaleceram a falncia do planejamento
no Brasil e um profundo descrdito quanto ao seu potencial. Nos anos 80, os
planos qinqenais de desenvolvimento continuaram sendo elaborados, seja para
o cumprimento de determinao legal, seja como simples declarao de intenes
de governo (Giacomoni; Pagnussat, 2006).
555
O PPA organiza a ao estatal em programas, concebidos como um desdobramento

das orientaes estratgicas de governo, sendo os recursos alocados aos programas
sob o prisma do equilbrio fiscal. Segundo Garces e Silveira (2002), isso pressupe
uma alocao estratgica pautada pela clareza de prioridades e pelo esforo de
negociao na esfera governamental. O PPA se apresenta como instrumento de
planejamento governamental, com programas que o integram devendo guardar
sintonia com a orientao estratgica de governo, a qual expressa os desafios a
serem superados, bem como com a orientao estratgica dos rgos setoriais, que
o desdobramento dos desafios do governo em objetivos setoriais.
O PPA e o oramento passaram a se estruturar em um modelo por programas
orientados a resultados, o que significou importante avano nos processos de
planejamento governamental e de gesto na administrao pblica brasileira.
Com o modelo adotado, buscou-se articular melhor a atuao do setor pblico,
por meio da integrao entre planejamento, oramento e gesto, num ambiente
orientado pela busca por maior racionalidade, eficincia, efetividade, eficcia,
transparncia e participao social (Garcia, 2000).
O primeiro PPA (1991-1995) no pode ser considerado um plano de
desenvolvimento. Foi elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional,
no tinha compromisso com o planejamento, era uma pea burocrtica, sem
estar baseado em um projeto de governo claro e sem que fossem estabelecidos os
vnculos entre o planejamento plurianual e os oramentos anuais. Foi apresentado
ao Congresso Nacional e aprovado sem discusso e emendas. O processo
inflacionrio e as turbulncias polticas do perodo tambm contriburam para o
fracasso do plano (Garcia, 2000).
O segundo PPA (1996-1999) apresentava trs estratgias de ao para o
desenvolvimento: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo
dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao
produtiva (Brasil, 1996, p. 13). Prevalece a crena de que no eram necessrias
polticas setoriais de desenvolvimento, de que bastava a estabilizao para viabilizar
o crescimento. Portanto, a estabilizao monetria era o objetivo fundamental. O
desenvolvimento econmico estaria garantido pela simples ao dos mecanismos
de mercado. O planejamento ficou reduzido funo de adequar a execuo
oramentria aos compromissos de metas fiscais, para no comprometer a luta
contra a inflao.
556
O NEO-INSTITUCIONALISMO COMO POSSIBILIDADE DE DILOGO ENTRE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A POLTICA PBLICA
O campo de anlise das polticas pblicas utiliza variados modelos e abordagens

tericas para entender e explicar os processos pelos quais as polticas so produzidas
(policy-making). Sua base conceitual tem sido constantemente acrescida por
novas variveis, de forma a possibilitar sua anlise no contexto de complexificao
das sociedades modernas. As teorias neo-institucionalistas analisam o carter
relacional das instituies, centrando-se na forma como uma determinada
configurao institucional modela as interaes polticas e como as instituies
alinham as estratgias polticas influenciando seus resultados. O ponto central
da perspectiva est na maneira como as regras institucionais permitem que as
demandas se tornem visveis e politicamente significantes, olhando os atores como
objetos e agentes da histria e examinando arranjos institucionais que estruturam
as relaes entre Estado, sociedade e formulao de polticas, em um processo
contnuo de interao (Steinmo et al, 1994).
O neo-institucionalismo enfatiza a autonomia relativa das instituies polticas,
as possibilidades de ineficincia na histria e a importncia da ao simblica
para um entendimento da poltica. Segundo Ostrom (1990), o termo instituio
possui vrias definies, podendo se referir a tipos diferentes de entidades.
Instituio pode se referir tanto a uma organizao quanto as normas, regras e
estratgias adotadas por indivduos que operam dentro ou entre as organizaes.
Bourdon et al (2000) acredita que a dificuldade em definir instituies deve-se
aplicao geral do termo tanto para as condutas pblicas e privadas em geral,
como para as sancionadas de forma explcita e coercitiva por rgos da sociedade
especificamente designados para tal. A teoria institucional oferece condies
para estudar os fenmenos sociais, econmicos e polticos a partir de um foco
conceitual e terico distinto, embora seja difcil dizer com clareza o que a teoria
institucional, posto que h diversas acepes e linhas de pesquisa para o termo
(Dimaggio e Powell, 1991). H vrias razes para essa dificuldade de definio
e ambiguidade na teoria institucional: o conceito de instituio distingue-se
no campo de disciplinas cientficas diferentes; os institucionalistas atribuem
importncia distinta a questes macro e micro estruturais dos fenmenos
estudados e pesos tambm diferenciados s questes cognitivas e normativas que
compem as instituies.
557
Ostrom (1990) utiliza o termo instituies como normas, regras e estratgias que
estruturam padres de interao em situaes repetitivas. Sendo que: (i) regras
so prescries compartilhadas e mutuamente entendidas que so previsivelmente
aplicadas em situaes especficas por agentes responsveis pelo monitoramento da
conduta e pela imposio de sanes; (ii) normas so prescries compartilhadas
que tendem a ser reforadas pelos prprios participantes atravs da imposio
de custos e incentivos; (iii) estratgias so os planos que os indivduos fazem
dentro da estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e expectativas
sobre o comportamento provvel de outros indivduos em situaes afetadas por
condies fsicas e materiais relevantes.
Para Scott (2001), as instituies podem ser vistas com regras, normas ou scripts
que fornecem modelos morais, ou cognitivos para guiar as aes dos indivduos.
Instituies podem ser constrangimentos formais leis, regras, normas ou
informais convenes, valores, smbolos, cdigos de conduta. J Jepperson
(1991) define instituio como um procedimento organizado e estabelecido
na forma de um sistema normativo constitudo de rotinas auto reproduzidas,
socialmente construdas. Enquanto instituio representa uma ordem ou padro
social que atingiu um determinado estado ou propriedade, institucionalizao
denota o processo que leva a esse estado (Jepperson, 1991).
Berger e Luckman (2003, p.79) consideram que o fenmeno da institucionalizao
ocorre sempre que h uma tipificao recproca de aes habituais por tipos de
atores. Um conjunto de aes habituais, cujo processo de formao precede
institucionalizao, atribudo, ao longo do tempo (historicidade) e de maneira
compartilhada, a um determinado ator ou atores, que passam a desempenhar
papis no contexto social (Berger; Luckman, 2003).
Zucker (1991) entende institucionalizao como um processo, pelo qual atores
individuais transmitem o que socialmente definido como real, e, ao mesmo
tempo, como uma varivel, de quanto uma ao pode ser considerada como certa
em uma determinada realidade social. A mesma autora defende que geralmente o
processo de institucionalizao ocorre por acaso como sub-produto da criao de
outras estruturas, mas que uma vez institucionalizada, a estrutura ou atividade se
mantm sem que haja necessidade de outras aes.
Para Immergut (1996), as instituies sem dvida alguma so criadas por atores
sociais envolvidos numa luta pelo poder poltico e, para compreender seu impacto,
558
preciso analisar os incentivos, as oportunidades e as restries que oferecem aos

atores envolvidos na disputa.
Nesse sentido, apesar da preponderncia explicativa das instituies quanto ao
que acontece na vida poltica de um pas (a definio das regras, a delimitao
das arenas, os tipos de organizao de interesses, as estratgias de cooperao
e confronto e os recursos dos atores polticos e sociais), so os padres de
preditibilidade e de indeciso configurados por mecanismos institucionais
especficos que se constituem na chave para entender a dinmica e a complexidade
dos processos legislativos de policy-making.
De acordo com North (1990) e Jepperson (1991), elas so como regras do jogo de
uma sociedade e estruturam um conjunto de incentivos positivos e negativos
para a efetivao de trocas, sejam polticas, econmicas ou sociais. De modo
geral, ao interpor regras que constrangem o comportamento e a interao de um
conjunto de atores, as instituies permitem a organizao da vida poltica ao
estabelecerem mecanismos que fornecem estabilidade a um contexto social. Assim
sendo, a abordagem institucional procura elucidar o papel desempenhado pelas
instituies na determinao de resultados polticos, sociais e organizacionais.
De acordo com Goodin (1996), o novo institucionalismo pode ser resumido por
um conjunto de proposies: (i) os agentes individuais e os grupos buscam seus
objetivos num contexto coletivamente constrangido; (ii) os constrangimentos
tomam a forma de instituies aqui entendidas como padres organizados
de normas e papis socialmente construdos, alm de um conjunto de
comportamentos esperados dos ocupantes desses papis; (iii) as intituies
constragem o comportamento dos atores, mas so, de vrias maneiras, vantajosas
para os para os indivduos e grupos na busca de seus interesses particulares; (iv)
os fatores sociais que constrangem o comportamento dos indivduos e dos grupos
tambm moldam os desejos, as preferncias e razes das pessoas, influenciando,
por consequncia, a definio de suas metas e estratgias de ao; (v) os
constrangimentos possuem razes em caractersticas histricas e so, em grande
medida, resduos ou consequncias de escolhas passadas; (vi) os constrangimentos
oferecem, preservam e alteram diferentes recursos de poder a diferentes grupos
de indivduos em um dado contexto social; (vii) as aes individuais e dos grupos,
constrangidas e moldadas pelas instituies, so o motor que move a vida social.
Ainda assim, embora exista um cenrio de vrios neo-institucionalismos. Ao
tratar dos conceitos distintos do neo-institucionalismo, Hall e Taylor (1996)
559
afirmam a existncia de trs escolas de pensamento neo-institucionalista: (1)

institucionalismo histrico, (2) institucionalismo da escolha racional e (3)
institucionalismo sociolgico. Apresentar-se- uma breve descrio de cada
uma dessas escolas e as formas pelas quais compreendem os problemas sociais,
polticos e organizacionais. O ponto central desta exposio oferecer condies
de observar como a abordagem institucional retrata a relao existente entre
instituio e comportamento, alm de compreender o processo pelo qual as
instituies surgem ou se modificam.
Para os institucionalistas histricos, a explicao deveria ser buscada na ao de
grupos e na estrutura institucional da comunidade poltica e da economia que
acabam por privilegiar determinados interesses em detrimento de outros. Para a
corrente do neo-institucionalismo histrico, as aes individuais e dos grupos no
so estveis e precisavam ser vistas mais como resultado do que como predecessores
ou determinantes das escolhas (Scott, 2001).
Nesta vertente, o Estado formado por um conjunto de arranjos institucionais
capaz de estruturar a natureza e os resultados dos conflitos de grupos (Hall e
Taylor, 2003). Ao contrrio dos estruturo-funcionalistas que consideram as
caractersticas sociais, psicolgicas ou culturais dos indivduos como parmetros
responsveis pelo funcionamento da comunidade poltica, os institucionalistas
histricos encontram a explicao da distribuio desigual do poder no modo
como a organizao institucional ou a economia poltica entram em conflito,
privilegiando alguns interesses em detrimento de outros. Assim, ao invs de
basear seus cenrios sobre a liberdade dos indivduos de firmar contratos, eles
preferem postular um mundo onde as instituies conferem a certos grupos ou
interesses um acesso desproporcional ao processo de deciso (Hall e Taylor,
2003, p. 194).
Hall e Taylor (2003) afirmam que os tericos do institucionalismo histrico
atribuem importncia s instituies e aos arranjos institucionais como elementos
que condicionam as estruturas polticas e econmicas de tal forma que determinados
interesses so privilegiados em detrimento de outros. Hall e Taylor (2003)
apontam que na vertente histrica as instituies so: procedimentos, protocolos,
normas e convenes oficiais e oficiosas inerentes estrutura organizacional da
comunidade poltica ou da economia poltica. Isso estende-se das regras de uma
ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma
organizao at s convenes que governam o comportamento dos sindicatos
ou as relaes entre bancos e empresas. Em geral, esses tericos tm a tendncia
560
a associar as instituies s organizaes e s regras ou convenes editadas pelas

organizaes formais.
Embora atentem para o papel das instituies na vida poltica, econmica e
social, raramente os tericos do neo-institucionalismo histrico afirmam ser esse
o nico fator que influencia a estrutura de poder e recursos na sociedade. Assim,
as instituies so compreendidas como parte de uma cadeia causal muito mais
ampla, na qual o contexto assume um papel central. As construes mentais,
as instituies econmicas e sociais e a poltica interagem para direcionar o
desenvolvimento econmico por diferentes caminhos, por exemplo, sem que se
possa determinar qual desses elementos causalmente primrio [...] (Immergut,
1988, p. 174).
Os tericos do novo institucionalismo histrico defendem a viso de uma
causalidade provocada pela trajetria percorrida (path dependence). Dessa
forma, rejeitam pressupostos de que as regras so exgenas ao processo poltico
viso tpica de uma abordagem calculista da escolha racional e afirmam que
os atores so fortemente influenciados e constrangidos pelas escolhas passadas.
As mesmas foras ativas produzem resultados diferentes em contextos distintos,
pois so modificadas pelas propriedades herdadas do passado em cada situao
especfica (Hall e Taylor, 2003). Assim sendo, as polticas herdadas estruturaro
e condicionaro as decises posteriores, de modo que mudanas bruscas seriam
difceis de ocorrerem, por enfrentarem a resistncia da causalidade da trajetria
percorrida.
A corrente histrica do institucionalismo postula que, em funo de um contexto
histrico, certos grupos de interesse tero acesso privilegiado ao processo de
deciso, fato que afetar as decises ulteriores. Para Scott (2001), as instituies
na vertente histrica destacam que os sistemas sociais e polticos no so arenas
neutras onde diversos interesses competem, mas arranjos complexos de regras e
procedimentos que constrangem e empoderam o comportamento dos agentes.
Assim, a anlise da vida poltica deve considerar o poder dos diversos desenhos
e arranjos institucionais no comportamento de indivduos, na estruturao de
agendas, na definio de preferncias, no direcionamento da ateno e dos modos
de agir dos atores de um dado contexto.
Outra abordagem do novo institucionalismo formada pelos tericos da escolha
racional, nesta perspectiva, os indivduos estratgicos e racionais tomam decises
dentro de constrangimentos, buscando maximizar seus interesses. As peas
561
chave do modelo so: a premissa da racionalidade (auto-interesse), as formas de

constrangimento (escassez de recursos e/ou regras institucionais e organizacionais),
a natureza da ao estratgica (presuno da racionalidade instrumental dos
outros decisores) e a busca por uma soluo de equilbrio, situao onde as partes
no tm motivos para mudar sua escolha (Steinmo et al, 1994).
Os primeiros economistas institucionalistas construram suas teorias a partir da
crtica aos clssicos liberais (Santos, 2008). De acordo com o autor, essa escola
refutava a hiptese da possibilidade de uma ordem scio-econmica autoregulada repousar exclusivamente nos atributos individuais de racionalidade e
liberdade. Foi reivindicada, ento, por essa escola, uma abordagem histrica dos
fenmenos econmicos e a substituio da centralidade analtica do indivduo
para as instituies e suas evolues.
Santos (2008) ainda apresenta quatro elementos usualmente destacados quando
se trata do institucionalismo econmico: (a) nfase nas relaes de poder presentes
na economia de mercado, (b) ceticismo em relao pertinncia de se analisar
instituies do ponto de vista de suas eficincias relativas, (c) foco da anlise do
processo histrico de mudana da organizao de que as instituies fazem parte
e (d) holismo, no sentido de conceber a economia como parte de uma culturaevoluo (anlise sistmica).
Diante do que foi exposto, importante, ento, questionar qual o papel das
instituies para os tericos dessa nova economia. North (1990) afirma que as
instituies so as regras do jogo em uma sociedade, isto , so mecanismos de
constrangimento que reduzem as incertezas, estabelecendo uma estrutura estvel
(no necessariamente eficiente) para a interao humana. Isto quer dizer que as
instituies definem ou restringem as estratgias dos atores para o alcance dos
seus objetivos (criam constrangimentos e oportunidades).
O novo institucionalismo nas vertentes econmica e na da escolha racional
conhecido por sua tradio instrumental. Nessa abordagem, os institucionalistas
enfatizam os aspectos do comportamento humano que so baseados no clculo
estratgico. DiMaggio e Powell (1991) asseveram que o institucionalismo
da escolha racional concentra-se no processo de tomada de deciso poltica,
especialmente nas formas como as instituies influenciam os resultados das
polticas.
562
Scott (2001) afirma que o neo-institucionalismo da escolha racional, largamente

estudado na cincia poltica representa uma extenso, da abordagem neoinstitucionalista em economia. De acordo com a viso do novo institucionalismo
econmico, a coordenao da atividade econmica no pode ser entendida
somente em funo das trocas de mercado. Ela envolve um conjunto de arranjos
institucionais que devem ser estudados. Dessa forma, o neo-institucionalismo
econmico preconiza que as trocas realizadas pelos agentes no mercado esto
submetidas a uma estrutura de governana composta por regras e estruturas
hierrquicas que ultrapassam a lgica imposta pelos mecanismos de preo. Ao
observar as regras do jogo, os atores so capazes de tomar decises que permitam
ganhos, tanto no curto como no longo prazo.
Scott (2001) acrescenta elementos definio de instituies na vertente da escolha
racional, observando que elas so definidas como um conjunto de motivaes
positivas (indues) e negativas (regras) que permitem ao indivduo maximizar
os resultados advindos de suas escolhas. Dessa forma, a realidade do jogo poltico
no catica, mas estvel, j que as instituies exercem um importante papel de
induzir a estabilidade.
Segundo Hall e Taylor (1996), o institucionalismo sociolgico surgiu no contexto
da teoria das organizaes e remonta ao final dos anos 1970. O interesse central
dessa corrente est no entendimento dos motivos que levam as organizaes a
adotarem um conjunto especfico de arranjos institucionais, normas, prticas e
smbolos particulares.
DiMaggio e Powell (1991) afirmam que o deslocamento das vertentes histrica
e da escolha racional para a abordagem sociolgica faz com que o conceito de
instituies assuma acepes mais amplas que envolvem cultura, incluindo
procedimentos formais e informais, sistemas, smbolos e modelos cognitivos que
funcionam como filtro s aes individuais.
Nessa perspectiva, as organizaes esto mergulhadas em uma rede de valores,
normas e padres de comportamentos tomados como verdadeiros (taken-forgranted) que guiam e constrangem as atitudes dos atores ao logo do tempo.
Conforme apresenta Hall e Taylor (2003), a perspectiva cultural questiona
at que ponto os indivduos atuam de forma inteiramente estratgica. Essa
abordagem reconhece que o comportamento humano racional e orientado para
fins, contudo, enfatiza o fato de que os indivduos recorrem com freqncia a
563
protocolos e modelos j existentes para o alcance dos seus objetivos. Isso quer dizer
que uma linha de ao depende mais da interpretao de um contexto do que de
um clculo puramente utilitrio. Dessa forma, as instituies atuam fornecendo
modelos morais e cognitivos que permitem a interpretao e engendram aes.
O indivduo concebido como uma entidade profundamente envolvida num
mundo de instituies composto de smbolos, cenrios e de protocolos que
fornecem filtros de interpretao, aplicveis situao ou a si prprio, a partir das
quais se define uma linha de ao (Hall e Taylor, 2003, p. 198).
No obstante reconhecer a racionalidade dos indivduos nas escolhas, a escola
sociolgica aponta a importncia de se compreender limitaes interpostas pela
cultura e pelo contexto social. Nada nisso tudo sugeriu e que os indivduos
no sejam dotados de intenes, ou sejam irracionais. O que os tericos do
institucionalismo sociolgico sublinham que aquilo que um indivduo tende
a considerar como uma ao racional ele prprio um objeto socialmente
constitudo, e eles conceituam os objetivos que um autor se impe numa
perspectiva muito mais ampla que a de outros tericos. Se os tericos da escola
da escolha racional postulam um universo de indivduos ou de organizaes
empenhados em maximizar seu bem-estar material, os socilogos, por seu lado,
descrevem um universo de indivduos ou de organizaes em busca de definir ou
de exprimir suas identidades conforme modos socialmente apropriados (Hall e
Taylor, 2003).
Na vertente sociolgica as instituies provm aos indivduos um conjunto de
premissas e roteiros que so centrais na compreenso de como o mundo e o
comportamento das pessoas interpretado. Dessa forma, as instituies reduzem
as incertezas do ambiente social ao fornecer ao indivduo modelos de referncia
por meio dos quais ele pode analisar o comportamento de outros indivduos e at
mesmo estruturar o prprio comportamento numa situao nova.
De acordo com a viso de Scott (2001), as instituies como estruturas sociais
fornecem aos indivduos e s organizaes linhas de ao e orientao, ao mesmo
tempo em que controlam e constrangem o comportamento desses atores. A respeito
do conceito de Scott (2001), Jepperson (1991) j afirmara que as instituies
so procedimentos organizados e estabelecidos que devem ser entendidos como
o conjunto de regras de determinada sociedade. O mesmo Jepperson (1991)
destaca ainda que as instituies revelam um padro regular de reproduo de
um processo. Dizendo de outra forma, as instituies so aqueles padres sociais
que, quando cronicamente repetidos, subsistem por meio de um conjunto de
564
processos sociais. (Jepperson, 1991: 145). Na viso da escola sociolgica, o

conceito de instituio no se restringe a uma perspectiva calculista, como no caso
da escola racional, mas adiciona elementos denominados de questes culturais.
DiMaggio e Powell (1991) destacam que a abordagem institucionalista sociolgica
avalia de forma ctica alguns pressupostos da escola estrutural funcionalista,
segundo a qual a estrutura das organizaes obedece a padres de orientao
estratgica dos atores. Dessa forma, a corrente sociologica enxerga as instituies
como um conjunto de padres, normas e valores, embebidos numa realidade
cultural, que restringem as opes perseguidas por uma organizao. Ademais, a
abordagem do novo institucionalismo sociolgico enfatiza de forma fundamental
o relacionamento da organizao com seu ambiente. No mesmo sentido, Scott
(2001) destaca que a abordagem sociolgica visualiza a organizao inserida em
um ambiente externo que seria vital sua sobrevivncia. Para Mingnerat e Rivard
(2005) atores organizacionais agem com o objetivo de ganhar legitimidade em um
dado ambiente, para, dessa forma, garantir a sobrevivncia ao longo do tempo.
A busca da sobrevivncia por meio da legitimidade ajuda a explicar porque a
organizao se adere a um conjunto de presses institucionais (Mingnerat e
Rivard, 2005).
Especialmente no seio da teoria das organizaes, a busca por legitimidade em
seu ambiente acaba por provocar presses por isomorfismo institucional. Hall e
Taylor (2003) afirmam que, em funo da tica e dos conceitos adotados, o novo
institucionalismo sociolgico procura explicar por que as organizaes adotam um
conjunto especfico de arranjos formais, procedimentos e smbolos institucionais.
Ao explicar a questo, Zucker (1991) afirma que muito da vida da organizao
deve ser compreendido a partir da persistncia de um conjunto de prticas tomadas
como verdadeiras e que, em funo disso, possvel perceber a homogeneizao
de formas de arranjos organizacionais. DiMaggio e Powell (1991) afirmam que
as formas organizacionais so construdas a partir de processos que tornam as
organizaes mais similares, a homogeneizao ocorre a partir do surgimento dos
chamados campos organizacionais, que fornecem um contexto institucional em
que os esforos individuais para lidar racionalmente com a incerteza e as restries
levam, de maneira conjunta, homogeneidade da estrutura.
Considera-se como fator preponderante para o isomorfismo a adequao
social, que a aquisio de um formato organizacional considerado legtimo
em um determinado ambiente institucional. Scott (2001) chama a ateno para
a semelhana das caractersticas estruturais dos formatos das organizaes de um
565
mesmo campo organizacional, o que explica porque as prticas e estruturas das

universidades so parecidas, da mesma forma que nos hospitais ocorre o mesmo
fenmeno e assim por diante.
Segundo Dimaggio e Powell (1991) o ambiente um fator de homogeneizao
organizacional, na medida em que so difundidas prticas e formas de organizao
que so institucionalizadas pela comunidade de organizaes pertencente a um
mesmo campo. O fenmeno em si de homogeneizao, que denominado de
isomorfismo, pode se dar em funo de diferentes causas, se desenvolvendo,
segundo DiMaggio e Powel (1991) por intermdio de trs mecanismos distintos:
coercitivo, normativo e mimtico. O coercitivo se d quando organizaes so
submetidas a presses externas, formais ou informais, vindas de outras organizaes
das quais so dependentes ou em virtude de expectativas culturais da sociedade em
que a organizao est inserida. O exemplo mais conhecido desse mecanismo a
atuao do governo sobre as organizaes, por meio de leis, normas e exigncias
quanto a padres de produo, comportamento organizacional e relaes com
consumidores. O normativo diretamente proveniente do estabelecimento de
padres por uma determinada comunidade profissional, com vistas a embasar
cognitivamente e dar legitimidade atividade por ela desenvolvida. As universidades
e associaes profissionais so duas fontes importantes de isomorfismo sob essa
perspectiva. Por ltimo, o mecanismo mimtico ocorre em funo da incerteza,
que compele as organizaes a buscarem padres de estruturao e atuao em
outras organizaes. Ao verificarem o sucesso de outras organizaes atuantes no
mesmo ramo de atividades as organizaes tendem a apresentar o comportamento
mimtico, processo que explica a existncia de modismos no mundo dos negcios.
(Machado-Da-Silva, et al., 2000, Pacheco, 2002).
Segundo Machado-da-Silva, et al. (2000) o peso de cada um dos trs mecanismos
isomrficos nos processos de transformao organizacional depende da situao
e da histria scio-cultural de cada sociedade. Assim que em sociedades
democrticas e com maior oferta competitiva de bens e servios tendem a
predominar processos mimticos e normativos, enquanto que em sociedades de
tradio autoritria, como a brasileira, a tendncia que predominem mecanismos
coercitivos. No caso especfico da sociedade brasileira, o formalismo, discrepncia
entre a previso contida nas normas e a realidade social, estaria associado com o
mecanismo coercitivo na dinmica das mudanas sociais (Machado-Da-Silva et
al, 2003).
566
A partir das trs vertentes expostas, possvel perceber, assim como j afirmado
anteriormente, que a abordagem institucional no possui acepes nicas. Nas
suas mltiplas variaes, os novos institucionalismos ajudam a compreender
de forma significativa o mundo poltico, o comportamento dos atores e o
funcionamento das organizaes em seu ambiente. Cada uma delas apresenta
virtudes e fraquezas cuja discusso foge ao escopo deste trabalho.
A definio do pargrafo anterior destaca as propriedades regulatrias, normativas
e cultural-cognitivas das instituies e mostram que, para se desenvolverem, essas
caractersticas no podem estar dissociadas de um conjunto de comportamentos
e de recursos materiais. Para Scott (2001), no h como separar instituies de
comportamento, posto que elas so elementos que influenciam o comportamento
de um conjunto de atores. Ademais, direcionam a utilizao de um leque de
recursos e, dessa forma, promovem resultados.
Compreender as instituies envolve o entender seus efeitos. Elas possuem a
capacidade de constranger o comportamento dos atores numa situao, pois
provocam restries ao impor limites legais, morais e culturais para legitimar
o comportamento de pessoas, grupos e organizaes (Scott, 2001). Alm
de constranger, as instituies tambm oferecem suporte e poder aos atores
envolvidos numa atividade.
CONSIDERAES FINAIS
Os movimentos de reforma do Estado partiam de um diagnstico genrico de

baixa eficcia e eficincia da Administrao Pblica. Essa suposta ineficincia
refletia-se em campos diversos, como formulao e execuo de polticas pblicas;
relacionamento com a sociedade; implementao de mecanismos de transparncia
das tomadas de deciso; economia dos gastos pblicos; e qualidade dos servios
prestados.
A partir deste diagnstico, os tericos do NPM lanaram mo de uma receita padro:
tornava-se fundamental a adoo, na Administrao Pblica, de mecanismos
construdos e utilizados na Administrao de Empresas, pretensamente mais
eficazes e eficientes. Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a
superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado
e propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica como
forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Esta percepo afasta os procedimentos
de planejamento estratgico governamental, da formulao de polticas pblicas,
567
uma vez que os instrumentos so ideologicamente marcados pela neutralidade da

supremacia da racionalidade tcnica.
Com esse novo prisma, sobretudo a partir dos anos 90, verifica-se uma
intensificao do processo de reestruturao do planejamento no setor pblico,
processo esse que inclui o Estado Brasileiro. No caso, como pano de fundo,
percebe-se o desafio de repensar a misso do Estado e do setor pblico, seus
conceitos e procedimentos. Incorpora-se, cada vez mais, a concepo estratgica
e ganha fora, de acordo com Garces e Silveira (2002), a noo de planejamento
orientado para resultados e intensivo em gesto, como conseqncia natural de
um processo contnuo de aperfeioamento da gesto pblica, o qual incorpora
experincias de outros pases, alm de inovaes decorrentes do aprendizado.
O planejamento visto como o processo de elaborar planos e tentar controlar o
futuro, dividido em vrias etapas seqenciais (estabelecer objetivos, fazer planos,
execut-los etc.), como se fosse uma receita de bolo controlar o futuro. Como afirma
Friedmann (2006, p 94) estas razes positivistas se mostram marcantes ainda nas
correntes atuais seja para a valorizao da eficincia e eficcia em detrimento a
outros valores relacionados ao Estado como justia social, democracia, etc.
Tambm existe um vis economicista, em que o planejamento econmico e
puramente governamental (Ianni, 1979; Lopes, 1990), como se os governos
pudessem ter controle da economia. Assim, a cultura de planejamento do Brasil
ainda vive um pouco da poca do milagre econmico dos anos 1960 e 1970 e da
utopia do Estado desenvolvimentista, ligada ao conceito de planejamento da
primeira metade do sculo passado.
Neste sentido, existe uma nfase ao planejamento como forma de se tentar o
controle da economia e da sociedade, em vez de v-lo como um processo de
deciso construdo poltica e socialmente com os diversos atores interessados
e afetados pela deciso. Alm disso, temos que reconhecer as limitaes do
planejamento como ferramenta capaz de prever e controlar o futuro, da idia
do visionrio, do lder iluminado. Esta percepo do planejamento como uma
atividade estritamente tecnicista, assumindo-se que, com o plano certo, concebido
por mentes brilhantes, a implementao fluir automaticamente, situao
geralmente no verificada na realidade. De fato, frequentemente, a dissociao
entre elaborao e implementao no processo de planejamento leva a falhas nos
resultados das polticas pblicas (Garcia, 2000). Por outro lado, a concepo
do planejamento como construtor e articulador de relaes na sociedade ou
568
organizao que busca no s a eficincia como tambm elementos de legitimao

pode ser mostrar mais frutfera no s na compreenso do processo de formulao
dos planos, como tambm os desafios da implementao.
De acordo com Garcia (2000), o planejamento estratgico governamental
mostra-se til ao setor pblico uma vez que propicia ao Estado possibilidades
de uma atuao mais articulada, coordenada, que priorize iniciativas mais
fortemente ligadas aos macro-objetivos de Governo e misso e viso das
organizaes pblicas. Desta forma, por meio do planejamento governamental
dever-se-ia buscar avanar na consolidao de um novo enfoque de atuao
do Estado, pautado por aspectos como a integrao da ao governamental, a
sustentabilidade, a transparncia, a participao e a responsabilidade fiscal. Para
tanto alguns autores propem metodologias de planejamento que ofeream:
estmulo ao debate de diferentes concepes, a convivncia entre vrios pontos de
vista, alm de atentar para a complexidade das interaes sociais e organizacionais
e para a dimenso poltica como varivel importante do processo de tomada de
decises e de estabelecimento de prioridades.
Para os tericos clssicos, planejamento e poltica se oporiam, sendo o primeiro
responsvel pela distribuio racional dos recursos, tendo em vista os objetivos
dados, enquanto a segunda seria responsvel pela definio destes objetivos, a
partir da luta de grupos de interesses (Cardoso, 2003).
Rattner (1979) defende que superar os vieses economicistas do planejamento
governamental dar a devida dimenso e importncia vida social, ou seja,
aos valores e objetivos dos membros da sociedade. Alm disso, a crena nos
poderes da razo tcnica para determinar o que correto, reduz a poltica a um
papel secundrio, desconsiderando sua fora autnoma que define normas. O
planejamento , em todas as suas fases, essencialmente um ato poltico, cuja
racionalidade s pode ser analisada luz dos interesses, objetivos e das aspiraes
dos diferentes grupos ou camadas da populao, que no tendem necessariamente,
a uma situao de equilbrio consensual. A deciso essencialmente uma deciso
poltica, pois uma tentativa de alocar explicitamente valores, atravs do processo
de planejamento, enquanto a implementao do plano , tambm, essencialmente,
um fenmeno poltico, pois uma forma de aferir quanto da tentativa de alocar
recursos e valores se efetivou.
Cardoso (2003) questiona como conciliar a liberdade individual, a
representatividade legtima dos grupos de interesses, a multiplicidade dos
569
objetivos, com a planificao? A deciso de planejar poltica, no sentido de que

por intermdio da definio dos planos se alocam valores e objetivos junto com os
recursos e se redefinem as formas pelas quais estes valores e objetivos so propostos
e distribudos. A implementao do plano implica em poltica, isto , na escolha
de alguns recursos que o sistema poltico fornece em detrimento de outros, com o
fim de, uma vez alcanado os resultados do plano reforar politicamente o grupo
que apoiou. O plano tambm um mobilizador poltico, capaz de convencer
politicamente setores estratgicos.
O problema fundamental, ento, no se resume na elaborao de planos melhores
e mais complexos, mas na abertura de vias de comunicao e de participao
poltica e cultural (Rattner, 1979). Mister enfatizar que os planos s podem ser
estabelecidos e determinados mediante os processos de interao, comunicao e
de dilogo democrticos entre as partes envolvidas e interessadas. Para a anlise
e compreenso deste processo plausvel argumentar que a poltica est repleta
de comportamentos que so difceis de encaixar em um modelo utilitrio, como
tambm deve-se se estar atento a importncia dos smbolos, rituais, cerimnias e
mitos na elaborao dos planos governamentais.
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572
Inovaes metodolgicas e participao social

no planejamento metropolitano: a experincia
de Belo Horizonte, Brasil1
Roberto Monte-Mr
Murilo Fahel
Bruno Frana
Joo Teixeira
A proposio desse artigo transcende o objetivo de relatar o processo de elaborao

do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte - PDDI-RMBH, situada no estado de Minas Gerais-Brasil,
transitando para uma anlise sobre as estratgias metodolgicas inovadoras
adotadas nessa experincia de planejamento. Essa inovao metodolgica
ocorre com a composio dos stakeholders, destacando o papel de mediao
entre governo e sociedade civil exercido pela academia/universidade at o
reconhecimento da convivncia entre as leituras poltica, tcnica e comunitria
gerando um processo democrtico participativo profcuo de elaborao do Plano
Metropolitano. Assim, o processo de planejamento da RMBH se alicera na
aproximao da comunidade acadmica, com a gesto pblica e a sociedade civil
por via de mecanismos institucionais que estimulem colaborao destas trs
instncias; bem como na quebra paradigmas do planejamento ao se propor novos
eixos analtico-estruturantes com a aplicao de conceitos como territorialidade e
intersetorialidade na perspectiva da reduo de vulnerabilidades e desigualdades,
como construtos basilares do desenvolvimento econmico, social e ambiental, ou
seja, a perspectiva de construo de uma regio metropolitana pr-pobre.
Os autores destacam que este texto, muito mais que seus prprios posicionamentos, tenta retratar
ao mximo as contribuies de uma parcela significativa de pessoas que estiveram diretamente
envolvidas na construo do PDDI-RMBH. Por saber que o nmero de profissionais envolvidos
chega prximo a duas centenas pessoas consultores, professores, pesquisadores, analistas no h
como mencion-los em funo do espao disponibilizado para essa publicao. Assim, os autores se
responsabilizam e assumem inteira responsabilidade sobre o contedo expresso no presente texto.
1

a experincia de Belo Horizonte, Brasil
O presente artigo est organizado em trs dimenses analticas para uma melhor
sistematizao da abordagem proposta. A primeira parte analisa a importncia
da questo metropolitana como um espao supra-municipal, organizado em
rede e suas complexidades decorrentes da dinmica dessa conurbao a partir
da contextualizao da RMBH e do arranjo institucional para gesto do Sistema
de Gesto Metropolitano. Na sequncia, apresenta-se a estratgia metodolgica
adotada para modelagem do PDDI-RMBH contemporizada pelas vicissitudes do
desafio de um pensar coletivo da regio metropolitana e suas especificidades.
Ao final, relata-se, em linhas gerais, o processo de diagnstico e proposio de
polticas na rea de vulnerabilidade social como uma exemplificao da dinmica
do processo de modelagem do Plano Diretor.
A QUESTO METROPOLITANA E A RMBH
Do ponto de vista administrativo, regio metropolitana no Brasil formada

por um agregado de municpios constitucionalmente autnomos que assumem
uma expresso regionalizada de um municpio por entenderem as dinmicas
de associao que as sustentam e articulam dependncias multiescalares e um
processo de hierarquizao claro (Christaller 1966; Lsch 1954; IPEA 2000;
Santos 1996; Corra 1999; dentre outros). Observam-se essas polaridades,
por exemplo, do ponto de vista do mercado de trabalho; dos servios pblicos
prestados; dos espaos de consumo, de cultura-entretenimento, dentre outros.
Visa principalmente criar regies-programa (rea de planejamento) enquanto
entidades supramunicipais que mesmo sem status de ente federado pela
Constituio, se articulam de forma a estabelecer uma interdependncia que as
condicionam. Este cenrio baliza, portanto, as aes de planejamento e polticas
pblicas, o que implica em certo grau de homogeneidade geoeconmica e uma
organizao polarizada (Perroux 1950; Boudeville 1969).
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), situada na regio central do
Estado de Minas Gerais, Brasil, conta com mais de cinco milhes de habitantes
contemplados em seus 34 municpios, porm com uma grande heterogeneidade
quanto ao tamanho e densidade demogrfica, ou seja, a RMBH, pela dinmica
a ela imputada, exerceu uma fora centrfuga de atrao de seus habitantes,
circunscrita capital Belo Horizonte. Alm de situada em uma posio estratgica
no territrio brasileiro (vide ilustrao 1), em funo da sua proximidade com as
duas principais regies metropolitanas brasileiras (Rio de Janeiro e So Paulo);
constitui-se um corredor estratgico de unio leste-oeste e norte-sul do pas.
574
Roberto Monte-Mr - Murilo Fahel - Bruno Frana - Joo Teixeira
Ilustrao 1 - Disposio da RMBH no Brasil
Fonte: Fundaao Joo Pinheiro
A RMBH, cuja formao remonta s dcadas de 1940 e 1950, transformou-se

intensa e rapidamente desde sua criao, tanto em tamanho e extenso, quanto
em sua natureza e caractersticas. Marcada principalmente por sua expanso e
articulao com os municpios industriais a oeste/sudoeste a partir do ps-guerra,
e com municpios residenciais populares a norte/noroeste nas dcadas de 70 80.
J na dcada de 90 houve grande crescimento em direo ao Vetor Sul, com a
formao de novas centralidades de servios, expanso de reas residenciais de
alta renda e atividades mineradoras. Neste novo sculo, v seu Vetor Norte se
expandir de forma acelerada em direo a espaos mais distantes, em um processo
induzido por uma srie de investimentos estruturantes do Governo do Estado, ao
mesmo tempo em que amplia sua rea polarizada para o Colar Metropolitano e
mesmo para plos micro-regionais e regionais do seu Entorno.
Para uma discusso exitosa sobre as dificuldades de implementao de polticas
de carter metropolitano, necessrio trabalhar com a dimenso territorial no
planejamento do Estado e dos municpios integrantes, significando eleger o
territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas e, assim situando
no cerne do debate acerca da eficincia e qualidade dos gastos pblicos. Em suma,
a complexidade crescente do espao social e sua flexibilidade na organizao e
articulao dificultam definies regionais rgidas e exigem a combinao de
critrios variados que dialoguem com as mltiplas espacialidades e territorialidades
implcitas e/ou explcitas nas polticas setoriais e nos recortes temticos. E
575

justamente isso que a compilao de mapas abaixo (ilustrao 2) mostra que a

noo de RMBH se modificou com o passar dos anos, sendo que em sua primeira
formao (dcada de 70) contando com 14 municpios como sendo a RMBH,
porm j na dcada de 1990 esse nmero se modificou por trs vezes chegandose a 30 municpios, atualmente com os seus 34 municpios includos e um colar
metropolitano que contempla mais de uma dezena de municpios.
Ilustrao 2 - Evoluo dos municpios participantes da RMBH, MG
Fonte: fundaao Joo Pinheiro.
O padro de expanso urbana da RMBH marcado pela conurbao, pelo

crescimento via agregao de periferias e, conseqentemente, pelo espraiamento
territorial, trazendo como conseqncia a perda de capacidade de polarizao e
organizao do espao municipal frente nova dinmica metropolitana (Souza
& Teixeira 1994). A esse cenrio se soma a deteriorao da qualidade ambiental
da vida urbana, a segregao scio-espacial e o paradoxo de uma populao
menos pobre em seu sentido estrito contudo mais vulnervel aos riscos
sociais, econmicos e ambientais dos novos tempos (Cunha 2006). As mltiplas
dimenses de tais riscos se expressam nas condies de vida da populao com
576
importantes efeitos na insero produtiva, renda e trabalho, sade coletiva,

segurana pblica, transporte coletivo e outros que impactam, sobremaneira, a
qualidade de vida na metrpole.
O modo de vida metropolitano em funo da crescente racionalizao para a
produo de riquezas, cultura, compartilhamento de valores e desigualdades de
diversa natureza e ordem, contribuem para a produo, dentre outros fenmenos,
o da vulnerabilidade social. Essa se refere a riscos a que determinada populao
est submetida, e abrange dimenses identificadoras a partir das quais possvel
identificar situaes de fragilidade de indivduos, famlias ou comunidades. Tais
dimenses dizem respeito a elementos ligados tanto s caractersticas prprias dos
indivduos, como seus bens e caractersticas scio-demogrficas, quanto quelas
relativas ao meio social onde eles esto inseridos. Por outro lado, uma dimenso
essencial da vulnerabilidade reside na capacidade de resposta diante de situaes
de risco ou constrangimentos (Sen 2000; Busso 2002; e outros). A capacidade dos
indivduos, famlias ou comunidades em responder aos riscos sociais, econmicos
e ambientais reconhecida como resilincia mediada no s pela posio que
ocupam na estrutura social como tambm por condicionantes que incluem as
redes sociais em que esto inseridos e as informaes de que dispem, sobre
os servios sociais e os limites que lhe so impostos, entre os quais padres de
ocupao e uso do territrio. Justamente na variao da posse desses ativos sociais
que se pode discutir em qual grupo social que esta populao se localiza dentro
do mapa e dinmica da metrpole.
neste esteio que o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado PDDI-RMBH,
aqui analisado, se primou por buscar duas contribuies robustas para uma
discusso metropolitana qualificada: uma abordagem da realidade metropolitana
voltada para uma busca de compreenso da totalidade e enfatizar o carter
do planejamento contemporneo proposto. Quanto primeira perspectiva,
para alm das simples anlises operacionais e setoriais dos vrios aspectos da
questo metropolitana, o PDDI tratou de garantir e enfatizar a conseqente e
necessria articulao das diversas abordagens analticas dentro de um marco
crtico, no qual privilegiado o sentido totalizante prprio da crtica, como
elemento estruturante do conhecimento e orientador principal das polticas e
aes propostas. Portanto, esta primeira busca foi pela rearticulao com a
totalidade na qual essas partes se inserem neste caso, a sociedade, o espao e
o tempo contemporneos manifestos na RMBH. Quanto a segunda abordagem,
a experincia de planejamento metropolitano brasileiro, da dcada de 1970,
pautou-se por uma experincia retratada na noo da tecnocracia. Ou seja, ao
577

enfatizar o conhecimento tcnico especializado como atributo capaz de efetivar o

planejamento urbano, imputava a um insulamento burocrtico o conhecimento
privilegiado/legitimado que lhes conferiam a capacidade para traar os destinos
da sociedade. Nessa abordagem, que dominou o mundo ocidental at as ltimas
dcadas do sculo passado, a sociedade tomada como objeto do planejamento
estatal e no como um elemento interativo. Por sua vez, em contraposio a essa
viso tecnocrtica do planejamento, surgiram correntes centradas na mobilizao
social e no aprendizado social, que colocam a sociedade tambm como sujeito
atuante no planejamento, em detrimento da centralidade absoluta do Estado. Esta
abordagem contempornea do planejamento pressupe um processo contnuo de
mtuo aprendizado entre planejadores e sociedade, e o protagonismo do Estado
cede espao ao co-protagonismo da Sociedade, em suas diversas instncias e
manifestaes organizadas (Minas Gerais 2010).
A proposta de planejar em conjunto, integrando as questes sociais, econmicas
e ambientais, estimulando cada vez mais que a metrpole se porte de forma
inclusiva, dinmica e sustentvel, realmente no um exerccio trivial. Esse
sentido de integralidade estruturante na apropriao metropolitana pelo Estado
e atribui sociedade civil centralidade nas articulaes horizontais e verticais, se
constituindo em uma rede de interaes conectadas e no sobrepostas.
HISTRICO E CONCERTAO POLTICA PARA CONSOLIDAO DO
PDDI- RMBH
A elaborao do PDDI-RMBH se insere em um novo Sistema de Gesto

Metropolitana do Estado de Minas Gerais,2 implementado a partir de 2004,
aps amplo processo de discusso pblica liderado pela Assemblia Legislativa
do Estado.
Em 2006, com a aprovao das leis complementares 88, 89 e 90, foi estabelecido
novo arranjo institucional para a gesto e planejamento das duas regies
metropolitanas de Minas Gerais: Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH)
e Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA). No ano seguinte foi criada a
Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano, dentro da Secretaria Estadual
A criao de um Sistema de Planejamento Metropolitano permanente, articulando o Sistema de
Gesto Metropolitano institudo s Universidades, pode significar um marco indito e expressivo no
planejamento no pas, a exemplo de colaboraes deste tipo j existentes em outros pases. O PDDIRMBH apenas uma primeira etapa desse processo de planejamento metropolitano colaborativo e
compartilhado que se pretende fortalecer.
2
578
de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana SEDRU, para implementar

o novo arranjo institucional. Tambm foram definidos como rgos de gesto
a Assemblia Metropolitana e o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento
Metropolitano, e como rgo de suporte tcnico, a Agncia de Desenvolvimento
da RMBH.3 Participam tambm do sistema de gesto metropolitana as instituies
estaduais, municipais e intermunicipais relacionadas s funes pblicas de
interesse comum4 (ver ilustrao 3 e 4).
Em agosto de 2007, foi realizada a primeira Conferncia Metropolitana, instalados
o Conselho Deliberativo e a Assemblia Metropolitana e regulamentado o Fundo
de Desenvolvimento Metropolitano. Na Conferncia, houve a eleio dos
membros titulares e suplentes da sociedade civil no Conselho, neste evento ainda
houve o processo de criao do Colegiado Metropolitano com a finalidade de
apoiar os membros eleitos para o Conselho, com representaes de 20 entidades
da sociedade civil entre sindicatos de trabalhadores, entidades profissionais,
acadmicas e de pesquisa, entidades representantes dos empresrios, organizaes
no-governamentais, e movimentos sociais e populares.
Em 2009, o aporte de recursos financeiros ao Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano realizado pelo Governo do Estado e por parte dos municpios
possibilitou a contratao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da
RMBH junto Universidade Federal de Minas Gerais, sob a coordenao geral
do seu Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional CEDEPLAR. A
elaborao do trabalho se iniciou em setembro de 2009, envolvendo tambm
a Pontifcia Universidade Catlica (PUC-Minas) e a Universidade Estadual de
Minas Gerais (UEMG) e Fundao Joo Pinheiro (FJP).
Instituda pela Lei Complementar 107, de 2009, uma autarquia territorial e especial, de
carter tcnico e executivo, para fins de planejamento, assessoramento, regulao urbana e apoio
execuo das funes pblicas de interesse comum na regio metropolitana. A Agncia RMBH possui
autonomia administrativa e financeira, personalidade jurdica de direito pblico, sendo vinculada
SEDRU.
3
Entende-se por execuo das funes pblicas de interesse comum, no estado de Minas Gerais,
a Lei Complementar 89, de 12 de janeiro de 2006, que cria a RMBH, lista um rol de doze funes
pblicas de interesse comum. Ressalta-se que esta lei foi promulgada na esteira da Emenda
Constituio n. 65, de 2004 e da Lei Complementar 88, de 2006, que define o sistema de
gesto metropolitana do estado. As funes pblicas de interesse comum so correlatas dos servios
comuns previstos na constituio anterior, sendo que atualmente sua identificao assenta-se na
discricionariedade do estado. Nos termos do art. 43 da Constituio Estadual, considera-se funo
pblica de interesse comum,enquanto atividades ou servios pblicos que, realizados isoladamente,
provocam impactos em municpios vizinhos da regio metropolitana, tais como organizao viria
e transporte pblico, regulao urbanstica ou gesto ambiental.
4
579

Ilustrao 3 - rgos do arranjo institucional de gesto da Regio Metropolitana

de Belo Horizonte - RMBH (Continua)
RGO
Assemblia Metropolitana
(rgo de deciso superior)
COMPOSIO
ATRIBUIES
4 representantes do Poder Executivo Estadual;
Definir as macro-diretrizes do planejamento metropolitano;
1 representante do Poder legislativo estadual;

34 prefeitos da RMBH;
Vetar, por deliberao de pelo menos dois treos do total de votos vlidos na
Assamblia, resoluo emitida pelo Conselho Deliberativo.
34 presidentes de Cmaras Municipais da RMBH.
Conselho Deliverativo
de Desenvolvimiento
Metropolitano
5 representantes do poder Executivo Estadual;
Provocar a elaborao e aprovar o Plano Diretor de desenvolvimiento Integrado;
2 representantes do poder legislativo estadual;
Deliberar sobre os recursos destinados ao financiamiento de projetos indicados no

Plano Diretor;
2 representantes do municpio de Belo Horizonte;
Fixar diretrizes e prioridades e aprovar o cronograma de desembolso dos recursos

do Fundo Metropolitano
1 representante do municpio de Contagem;
Acompanhar e avaliar a execuo do Plano Diretor;
1 representante do municpio de Betim;

3 representantes dos demais municpios da
RMBH;
2 representantes da sociedade civil.
Orientar, planejar, coordenar e controlar a execuo das funes pblicas de

interesse comum.
TOTAL: 16 titulares e 16 suplentes
Fonte: Queiroz, Brasil, 2009.
Ilustrao 4 - rgos do arranjo institucional de gesto da Regio Metropolitana

de Belo Horizonte RMBH (Concluso)
RGO
Agncia de
Desenvolvimiento
Metropolitano
(rgo tcnico de apoio ao
Conselho e Assemblia)
COMPOSIO
ATRIBUIES
I-Unidade Colegiada
Elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado;
II-Direao Superior
Promover a implementao dos planos, programas e projetos de investimentos

estabelecidos no Plano Diretor;
III-Unidades Administrativas:
Manter permanente avaliao e fiscalizao da execuo dos planos e programas

aprovados para a RMBH;
Gabinete
Articular-se com instituies pblicas e privadas, nacionais e internacionais,

com o objetivo de captar recursos de investimentos e financiamento para o
desenvolvimento integrado da RMBH;
Procuradoria
Fornecer suporte tcnico e administrativo Assemblia Metropolitana e ao

Conselho Deliberativo
Assesoria de Comunicao;
Assesoria de Apoio Administrativo
Auditoria Seccional
Diretoria de Informao, Investigao e Apoio
Tcnico
Diretoria de Planejamento Metropolitano,
Articulao e Intersetorialidade
Execer poder de polcia administrativa, notavelmente no tocante regulao

urbana metropolitana.
Diretoria de Inovao e Logstica

Diretoria de Regulao Metropolitana
Observatrio de Polticas Metropolitanas
580
O Sistema de Gesto Metropolitana, ainda, inclui dois instrumentos: um de

planejamento o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI-RMBH),
e outro financeiro, o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. O Fundo de
Desenvolvimento Metropolitano constitudo de recursos do Estado e dos
municpios integrantes da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, na proporo
de 50% de cada uma das duas partes, sendo a contribuio dos municpios
proporcional s suas receitas lquidas. Compem ainda o Fundo: dotaes
oramentrias, transferncias do governo federal, operaes de crdito internas
ou externas, doaes e outros.
Ilustrao 5 - Instrumentos de planejamento e financiamento da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte RMBH (Fonte: Queiroz & Brasil 2009)
INSTRUMENTOS
GESTORES
OBJETIVOS
1 representante do rgo gestor-(Sedru);
Financiamento da implantao de programas e projetos prioritrios;
1 representante da Secretaria Estadual de

Planejamento e Gesto;
Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano
1 representante do agente financeiro (Banco

Estadual de DesenvolvimentoBDMG)
1 representante da Secretaria Estadual de Fazenda;
Realizao de investimentos relacionados s funes pblicas de interesse comum

na regio metropolitana, em acordo com as diretrizes estabelecidas no Plano
Diretor.
2 representantes da Regio Metropolitana

nomeados pelo Conselho Deliberativo.
Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado
OPlano Diretor foi contratado pela SEDRU

e sua elaborao acompanhada pelo Conselho
Deliberativo e pela Sedru/Agncia Metropolitana,
que ser responsvel pela sua implantao
O Plano Diretor deve ser elaborado a partir das macro-diretrizes definidas pela
Assemblia Metropolitana, atendendo aos princpios da gesto metropolitana
definidos por lei, especialmente a reduo das desigualdades socioespaciais.
O modelo pressupe o compartilhamento de decises entre o Estado e o conjunto

de municpios na gesto metropolitana e define a titularidade estadual em relao
s funes pblicas de interesse comum. Cabe ressaltar que, pela primeira vez,
depois de mais de 30 anos de existncia da RMBH, a sociedade civil participa do
Conselho Deliberativo. O processo de planejamento democrtico empoderado,
no mbito do Conselho, pela regra que determina que as deliberaes da instncia
sejam aprovadas pelo voto de trs quartos de seus membros. Tal prtica impe aos
representantes do Estado e dos municpios a necessidade de dilogo e acordos para
a tomada de decises, visto que qualquer segmento no consegue isoladamente
liderar as decises.
As reunies do Conselho so realizadas a cada dois meses para debater os problemas
comuns a mais de um municpio, assim como os projetos prioritrios na regio
metropolitana. Como a Agncia da RMBH iniciou suas atividades apenas em
meados de 2009, a SEDRU assumiu as atividades de apoio tcnico ao Conselho
581

e Assemblia em 2008 e 2009, organizando as reunies e se encarregando

das atividades de planejamento metropolitano. A Subsecretaria foi responsvel
pela preparao e apresentao, aos rgos de gesto das macro-diretrizes para o
planejamento, bem como do Termo de Referncia para a contratao do PDDIRMBH. Destaca-se a grande vitalidade do Conselho nesse perodo, com uma
mdia de 16 conselheiros (entre titulares e suplentes) presentes s reunies, alm
do interesse demonstrado por parte de seus membros tanto na definio das
pautas das reunies, quanto nas discusses e solicitao de informaes tcnicas
para balizar tais discusses. As macro-diretrizes para o planejamento foram
definidas em funo do seu carter transversal (promoo do desenvolvimento
sustentvel, reorganizao territorial, insero nacional e internacional, gesto
metropolitana integrada e controle social), metodolgico (consistncia tcnica,
intersetorialidade e participao social) e relacionadas s funes pblicas de
interesse comum metropolitano (uso do solo; transporte intermunicipal; sistema
virio de mbito metropolitano; habitao; saneamento bsico e meio ambiente;
desenvolvimento econmico; desenvolvimento social; recursos hdricos;
distribuio de gs; cartografia e informaes bsicas, proteo do meio ambiente
e segurana pblica). Tiveram como objetivo indicar o contedo e a metodologia
das metas e planos estabelecidos para o planejamento metropolitano. No Termo
de Referncia, elaborado com base nas diretrizes definidas, foram apresentados
os objetivos, produtos e resultados esperados com a elaborao do PDDI-RMBH.
Tais proposies foram elaboradas em um processo participativo que, alm de
incorporar as colaboraes do Colegiado Metropolitano, envolveu discusses
com tcnicos do governo estadual e dos municpios e com representantes do
setor empresarial e acadmico.
ESTRATGIAS METODOLGICAS
O Plano Metropolitano parte do reconhecimento de que os processos

metropolitanos e as dinmicas locais, passados, presentes e projetados no futuro,
tm rebatimentos territoriais claros que necessitam ser conhecidos e explicitados.
Assim, a Coordenao do Plano Metropolitano buscou articular, terica e
metodologicamente, essas mltiplas instncias e questes, sempre buscando a maior
integrao possvel dos vrios aspectos, compreendidos contemporaneamente
para alm da dimenso interdisciplinar que marcou o planejamento em
dcadas passadas. Esta garantia de uma abordagem interdisciplinar garante o
posicionamento do Plano enquanto um elemento para ser pensado, realmente,
para 2050.
582
Cabe destacar que todo o processo de elaborao do Plano foi acompanhado,

monitorado e avaliado pelos representantes da sociedade civil com a
institucionalizao de Ciclos de Participao Social. Assim foram constitudos
os Ciclos A, B e C com reunies regionais (R) seguidas de seminrios
sistemticos (S), sendo o ciclo A relativo ao diagnstico regional e analise
crticas das propostas, o ciclo B relativo ao levantamento de demandas pro eixos
estruturantes e definio de polticas e o Ciclo C a sugesto e compatibilizao
de polticas e programas a serem propostas pelo PDDI (vide ilustrao 6).
Ilustrao 6 - Desenho esquemtico do processo participativo do PDDI-RMBH
Inicialmente, foram criadas as reas Temticas Transversais (ATs), articuladas

tambm pelos Ncleos Temticos de Desenvolvimento nas reas Econmica,
Social e Ambiental (NTDs) (Vide Ilustrao 7). Esses arranjos tericometodolgicos sero novamente redefinidos, recortados e reagrupados atravs
de vrios Eixos Temticos que, dialogando com as ATs e os NTDs, constituiram
a base para a identificao e definio das aes e polticas prioritrias para a
RMBH. Cabe pontuar, que estas ATs, foram mescladas em quatro Eixos Temticos
Integradores, com a seguintes temticas: Acessibilidade, Sustentabilidade,
Seguridade e Urbanidade.
A Coordenao do Plano Metropolitano buscou articular terica e metodologicamente essas mltiplas instncias e questes, com a inteno principal de buscar a integrao possvel dos vrios aspectos, setores e disciplinas. Desta maneira, busca-se
superar essa abordagem de superposio ou justaposio disciplinar atravs de uma
viso transdisciplinar, onde as vrias disciplinas e setores tentam dialogar intimamente, e at mesmo incorporar conceitos prprios de outras reas, redefinindo-os,
valorizando-os e explicitando suas ligaes com as suas problemticas especficas.
Assim, os esforos metodolgicos de criar reas Temticas Transversais (ATs)
e Estudos Complementares, ambos articulados pelos Ncleos Temticos de
Desenvolvimento (Econmico, Social e Ambiental), marcaram a primeira etapa
do Plano, os Estudos Setoriais. Nesse perodo, a Coordenao ampliada somou
583

aos seus membros os/as vrios/as professores que coordenaram as ATs e ECs,
buscando atingir essa viso integrada e transdisciplinar.
Ilustrao 7 - Fluxograma Metodolgico para Elaborao do PDDI, 2010.
Consulsores
Coordenao Geral
Assessoria
Gerncia Operacional
Coordenao
Concertao
Institucional
Coordenao
Territorial
Subcoordenao
Sistema de Informaes
e Comunicao
Subcoordenao
Mobilizao Social e
Organizao Local
Ncleo Social
Ncleo Econmico
Ncleo Ambiental
reas Temticas Transversais

A D A M S , C A C , C E AT , C I P L A C , E T C , H V Q , M C T , R I V S , S M A R H S , U S D E C
Estudos Complementares Prioritrios
Fiscal e Tributrio: Evoluo do Perfil Epidemiolgico: Equipamentos de Sade Pblica:
Mudans Climticas; Iluminao Digital e Anlises Espaciais.
Dimenses Estruturantes e Eixos Temticos Integradores
Territorialidade
Proposta de Reestruturao Territorial
Acessibilidade
Institucionalidade
Proposta Institucional
Seguridade
Sustentabilidade
Urbanidade
Politicas
Programa
Projetos e
Aes
584
Projetos e
Aes
Programa
Projetos e
Aes
Projetos e
Aes
Programa
Projetos e
Aes
Projetos e
Aes
Programa
Projetos e
Aes
Projetos e
Aes
A definio dos Eixos Temticos Integradores acima referida e brevemente

descrita representou um novo marco metodolgico na abordagem das questes
metropolitanas, com o benefcio de poder ser transposta para outras escalas
pensadas no PDDI. Surgidos a partir da constatao de que as reas Temticas
estavam se reificando nas suas respectivas equipes, principalmente aquelas reas
as quais a tradio setorial mais forte as engenharias, a economia, e mesmo
a arquitetura, entre outras os Eixos vieram responder a uma necessidade de
maior clareza e articulao com os problemas metropolitanos. As oficinas do
Ciclo A, em que tais problemas foram discutidos mais ampla e profundamente
entre a Equipe e os representantes do Estado, das Prefeituras e da sociedade
civil, mostraram que questes como cidadania, identidade, segurana pblica,
trabalho, renda, alimentao, mobilidade, capacitao, moradia e ambiente, entre
outros, pediam uma abordagem mais totalizante e integradora, que expressasse
mais claramente a linha de desejos metropolitanos. Partindo desse conjunto
de questes, e sintetizando-as em temas ligados cidadania, segurana,
sustentabilidade, ao trabalho, ao acesso a moradia e transportes, mas tambm
cultura e lazer, chegamos aos quatro Eixos j apresentados Acessibilidade,
Seguridade, Sustentabilidade e Urbanidade. A partir de ento, o ciclo B
j foi conduzido em torno desses quatro Eixos e de suas polticas. Isto que exigiu
uma total reorganizao da Equipe Tcnica.
Em primeira instncia, colocou-se a questo da cidadania metropolitana. Tratavase de considerar de modo inquestionvel a centralidade do sujeito na civitas,
absoluta e local, mas tambm e principalmente, no espao urbano ampliado a
civitas metropolitana implicando a construo de um sentido de identidade
e do fortalecimento do exerccio da cidadania, agora em escala urbano-regional.
Trata-se de fomentar a conscincia de um espao poltico, prprio da polis, da
cidadania expandida para muitas identidades locais, municipais, subregionais,
de renda e classe, de etnias, de culturas, de comunidades e dos territrios, em
ltima instncia. Se a cidadania metropolitana inclui por essncia e construo
o mencionado espao do desejo, cabe identificar quais seriam esses desejos
prementes, quais seriam essas aspiraes que, por excelncia, constituem o
ethos metropolitano. Da a questo, o que significa ser cidado em uma regio
urbanizada e integrada em carter metropolitano? O sentido da Urbanidade o
elemento que nos parece melhor responder a esta questo, trazendo o direito
cidade como fato central da cidadania metropolitana, qual seja, o direito
riqueza coletiva acumulada, direito ao poder e direito festa. Trata-se, portanto,
de garantir o direito a uma vida integral e plena de oportunidades, caracterizada
585

pelas dimenses, diferenas e diversidades prprias de uma regio ampla que se

urbaniza e se articula grande metrpole estadual.
O acesso efetivo e democrtico aos servios urbanos e sociais bsicos, assim como
as condies de ir e vir, trafegando nas vrias escalas metropolitanas e entre suas
muitas partes; garantindo uma vida coletiva capaz de equacionar questes da
sade, de educao, dos movimentos metropolitanos, das condies decentes
para uma vida cotidiana, principalmente para jovens e idosos, enfim, o acesso
cidade metropolitana. Assim, a Acessibilidade define outro eixo temtico
integrador, expressando outra linha dos desejos metropolitanos.
A segurana pblica na vida cotidiana tambm expressa um desejo fundamental
na cidade contempornea, cada vez mais permeada de violncias e conflitos.
Entretanto, no se trata apenas dessa forma de segurana, mas trata tambm
da segurana alimentar, da segurana da posse da terra e da moradia, questes
centrais nas nossas regies metropolitanas que concentram grande parte
da pobreza e misria nacionais. Aqui, novamente, a questo da cidadania se
manifesta com radicalidade, generosamente tratada na Constituio Brasileira.
A Seguridade, tomada em seu sentido amplo, responde pela necessria assistncia
do Estado e da prpria sociedade aos seus membros, como tambm ao sentido
de sossego, de paz de esprito, de garantia de uma vida plena e assistida a todos
os cidados.
Finalmente, um quarto eixo se impe por sua contemporaneidade e sua fora
capaz mesmo de redefinir os paradigmas atuais a Sustentabilidade. Refere-se
questo ambiental, certamente, mas tambm sustentabilidade econmica e
social, e sustentabilidade poltica e cultural; enfim, trata da continuidade e
do fortalecimento dos processos diversificados que asseguram uma vida coletiva
mais rica, presente e futura. Esse denso tecido socioespacial que caracteriza
nossas regies metropolitanas, com suas concentraes de riquezas e misrias
humanas, mas tambm de oportunidades de fortalecimento e engrandecimento
das prticas coletivas e comunitrias, necessita do reconhecimento das suas
diversidades socioambientais e da valorizao das potencialidades latentes. Por
outro lado, exige que questes tratadas fora da esfera cotidiana metropolitana,
que subordinam o espao de vida a lgicas produtivas ligadas a interesses e ordens
distantes, sejam subjugadas pelas condies locais e adequadas aos objetivos
maiores ligados sustentabilidade ampla e transdisciplinar acima referida.
586
Compatibilizar esses aspectos conflitantes certamente no questo trivial, mas

um dos focos centrais de um processo de planejamento metropolitano, e assim,
central tambm para um Plano proposto como referencial para um futuro de
quatro dcadas, as quais devero ser marcadas por novos paradigmas na conduo
da vida e dos negcios.
Agora, cada Eixo tem um(a) coordenador(a) e cada uma das polticas passou a
ter uma mini-equipe formada a partir dos desdobramentos das antigas equipes
das ex-reas Temticas. Estas, as ATs, foram implodidas para informar os Eixos
e suas Polticas. Ou seja, as reas Temticas e os Estudos se misturaram nessas
mini-equipes, vrios membros participando de duas ou mais mini-equipes, e
eventualmente intervindo nas Polticas (para integrar e/ou mostrar inadequaes
ou superposies) tambm atravs de representantes das ex-reas ali presentes.
Do ponto de vista da Coordenao, permaneceram as coordenaes territorial
e institucional, como tambm as coordenaes de Ncleos (econmica, social e
ambiental) e as sub-coordenaes, mas a Coordenao Ampliada foi acrescida
dos quatro coordenadores de Eixos e dos mais de trinta coordenadores das
polticas (em alguns casos acumulando ou sobrepondo funes). A Equipe foi,
assim, incentivada ao exerccio de uma maior transdisciplinariedade. De fato,
a organizao socioespacial no territrio exige uma abordagem cada vez mais
transdisciplinar.
Assim, busca-se dar um sentido integrado s abordagens setoriais, organizandoas segundo objetivos e afinidades. Como exemplo, a economia foi proposta
como Estrutura Produtiva, Conhecimento e Tecnologia (ECT), apontando para
uma economia contempornea, ainda virtual e em gestao; de forma similar,
educao e cultura foram articuladas segurana alimentar, e todas ento reunidas
em direo ao sentido final dessa transdisciplinariedade, qual seja, a gerao
de trabalho e renda (CEAT). De forma similar, todos os dez temas transversais,
assumindo um sentido transdisciplinar, foram pensados a partir de articulaes
intersetoriais em torno de uma problemtica comum, buscando definir uma
questo ou abordagem prioritria.
A Dimenso Estruturante de Territorialidade, que se desdobrou em uma Proposta
de Reestruturao Territorial Metropolitana, teve, desde sua concepo inicial
como uma Coordenao Territorial, o objetivo de assegurar que as anlises e
propostas do Plano Metropolitano se pautassem por uma tica de solidariedade
na organizao territorial em vrias escalas espaciais, priorizando os pressupostos
estabelecidos acima, de fortalecimento regional e das identidades metropolitanas,
587

de incluso social e respeito ao patrimnio ambiental e cultural. O Termo de

Referncia para elaborao do PDDI-RMBH claro ao estabelecer a importncia da
dimenso territorial no Plano, apostando no papel de um novo arranjo territorial,
a ser obtido a partir do processo de planejamento, na reduo das desigualdades e
na construo da sustentabilidade metropolitana. Assim, a elaborao do PDDI
parte de um processo dinmico e permanente de construo do planejamento da RMBH,
considerando-se o horizonte temporal de 2023. O PDDI deve definir um conjunto de
grandes linhas de ao voltadas para a promoo do desenvolvimento sustentvel da
RMBH, compatibilizando crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade
ambiental com nfase no re-ordenamento territorial capaz de reduzir as desigualdades
socioespaciais (SEDRU, 2009, p. 3).
Tais orientaes so reforadas nas Macro-Diretrizes para o Planejamento
Metropolitano da RMBH, elaboradas pela Assemblia Metropolitana e transcritas
no TR: ... a reorganizao territorial considerada estratgica para a definio
do carter do PDDI para a RMBH. Pressupe-se o sistema virio e de transporte
como componente indutor da ocupao e do uso do solo, com uma mobilidade
metropolitana organizada em rede, que dissemine ao mximo no territrio o
acesso s oportunidades de desenvolvimento. Prope-se o estmulo criao
de novas centralidades microrregionais e a habitao como uso estruturante
na metrpole, dentre outras 40 intervenes no espao metropolitano que
possibilitem a reduo das desigualdades socioespaciais, princpio primeiro de
gesto metropolitana segundo a Lei 88/2006 (SEDRU, 2009, p. 4).
A dimenso da Institucionalidade baseia-se em quatro princpios norteadores no
PDDI para superao da dificuldade de reconhecimento do status normativo da
RMBH como um ente federado. Assim, o primeiro elemento seria a cooperao
entre entes federais, estaduais e municipais. Abordagem esta que compreende a
possibilidade de aes conjuntas, de arranjos com vistas a solues compartilhadas,
de conjugao de trabalhos em prol dos modos de vida metropolitanos. Nessa
perspectiva prope-se que no haja uma constelao de cidades orbitando por
atrao da cidade-me, mas uma rede denominada cidade-metropolitana.
Quando finalmente, h o reconhecimento generalizado de que as responsabilidades
transcendem os limites de seus respectivos territrios leia-se, uma viso solidria
e colaborativa. O segundo elemento seria o da intersetorialidade no sentido de
superar e integrar as vrias instncias setoriais que se apresentam isoladas na sua
organizao enquanto aes do poder pblico, ou mesmo, enquanto interesses
manifestos de partes da comunidade metropolitana. Este eixo destaca uma
virtude deste Plano que o de integrar instncias, instituies, escalas, territrios,
588
abordagens setoriais. Quanto ao terceiro paradigma, o da participao, foi

estruturado sua institucionalidade participativa na lgica de construo do
processo decisrio da metrpole. E, por fim, o quarto eixo propriamente do
desenvolvimento institucional no qual faa criar um ambiente institucional
consolidado a partir da habilidade de uma gesto para formular, coordenar e
avaliar polticas pblicas, definir e exercer funes de governo, manejando seus
recursos de poder, buscando apoio na sociedade e garantindo a legitimidade para
a execuo de seus programas.
Assim, esses quatro Eixos Temticos Integradores Urbanidade, Acessibilidade,
Seguridade e Sustentabilidade, alm das dimenses estruturantes da
Territorialidade e Institucionalidade, estas duas intrnsecas a todas as propostas
apresentadas, organizaram, ento, as polticas do PDDI-RMBH. As polticas,
inicialmente identificadas como 35 (trinta e cinco) a partir da sntese das
propostas da Equipe Tcnica, com seus contedos programticos propostos,
foram reunidas, simplificadas e ampliadas, dando origem a 23 (vinte e trs)
polticas ligadas diretamente aos quatro Eixos Temticos Integradores, acrescidas
de duas polticas na Dimenso Estruturante da territorialidade, e trs polticas na
Dimenso Estruturante da Institucionalidade, perfazendo assim um total de 28
(vinte e oito) polticas. Cada uma dessas polticas foi organizada e desenvolvida
por uma mini-equipe interdisciplinar formada a partir das antigas ATs e ECs,
sob a superviso das novas coordenaes desses quatro Eixos, como tambm dos
Ncleos Temticos. Paralelamente, as Dimenses Estruturantes da Territorialidade
e Institucionalidade trabalharam com essas mini-equipes no sentido de identificar
a territorialidade e a nstitucionalidade de cada Poltica, que foram ento
incorporadas s propostas de reestruturao territorial e institucional (vide
ilustrao 4).
Cada Poltica contm em si um conjunto de programas, projetos e aes
concertadas que foram desenvolvidas e detalhados, em nveis diferenciados,
ao longo do processo de planejamento. No Ciclo C do processo participativo
(ilustrao 6), foram realizadas quatro oficinas para debates das polticas,
organizadas e focalizadas em cada um dos ETIs, alm de uma oficina sobre as
Dimenses Estruturantes da Territorialidade e da Institucionalidade, onde foram
discutidos, tambm, a proposta de reestruturao territorial metropolitana e as
propostas e programas institucionais principais.
Para alm das subdivises tradicionais em um plano diretor, houve espao para
se discutir o conceito de Lugar Metropolitano, no sentido de conferir um sentido
589

menos funcionalista proposta de criao de novas centralidades microrregionais

intermunicipais, alm de intervir tambm na construo e reconhecimento da
identidade metropolitana. O Lugar Metropolitano no corresponde a uma escala,
mas trata-se de uma articulao entre as mltiplas escalas da RMBH a partir
do entendimento do lugar como sntese de relaes socioespaciais variadas
e interescalares, dotado de mltiplas identidades e sem contorno geogrfico
rigorosamente delimitado, em contraposio noo esttica e defensiva
de comunidade, como explorado por Doreen Massey (1991). Parte-se do
entendimento do Lugar Metropolitano enquanto um tipo de centralidade dotada
de significativo valor simblico e conformador de identidade(s) para a coletividade
metropolitana em suas diferentes escalas. Trata-se de espao vivido e impregnado
de densidade cultural, imagtica, simblica e histrica.
A idia de Lugares Metropolitanos permite, por exemplo, articular a escala microlocal do espao da vida cotidiana s propostas de reestruturao territorial e novas
centralidades microrregionais, aos Complexos Ambientais Culturais, valorizao
das identidades e das culturais locais e aos novos nichos de desenvolvimento social,
econmico e ambiental. Um Lugar Metropolitano pode englobar mais de um
municpio, assim como sub-regies e bairros vizinhos, ricos e pobres. Exemplos
de Lugares Metropolitanos existentes e/ou com potencial de fortalecimento e
conformao: hipercentro de Belo Horizonte (cidade); Pampulha; Cidade
Industrial; Barreiro; Vargem das Flores; Cidade Administrativa de Minas Gerais;
Inhotim; Serra da Piedade; centros urbanos histricos, dentre outros.
De fato, o sentido primeiro de um plano metropolitano apresentar uma
proposta de ordenao socioespacial do territrio da regio (metropolitana).
Seu sentido ltimo apresentar um referencial territorial e institucional
para o planejamento metropolitano, integrado e participativo, implicando
na interveno programada sobre uma populao e sobre a prtica de
agentes sociais - que partilham vantagens e problemas socioespaciais em um
territrio comum constitudo em torno de uma metrpole. Da decorre que a
integrao das dimenses escalares e institucionais existentes e possveis local,
municipal, estadual, regional, nacional, e hoje at mesmo mundial implica
tambm integrar as muitas faces da organizao scio-poltica e cultural para o
desenvolvimento urbano e regional. O territrio e sua institucionalizao so
os elementos centrais do Plano Metropolitano, em torno dos quais as propostas
de estudos, de aes e de organizaes sociais e polticas, em suas diversas e
distintas manifestaes, devem se integrar para tratar das oportunidades e
problemas identificados na escala e mbito metropolitanos, no nosso caso, o
590
universo da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, que em certa medida

abrange o Colar Metropolitano e territrios adjacentes.
Os territrios so e devem ser a instncia privilegiada para pensar o Plano
Metropolitano. Entretanto, isso no implica aceitar o vcio espacialista, e
muito menos a existncia de uma instncia fsico-territorial ou urbanstica
hegemnica na estruturao do espao. No entanto, nas vrias escalas presentes
na Regio e nos seus territrios, que se manifestam e se organizam em mltiplas
formas socio-espaciais, a dimenso do espao de vida deve ser predominante.
Da vida cotidiana, pensada tambm como vida metropolitana, e nesse sentido o
territrio ganha predominncia como expresso concreta dos processos e formas
socioespaciais acumulados, em curso e j anunciados como virtuais.
Para o morador da metrpole-capital, a vida metropolitana pode estar mais
evidente no lazer de fim de semana, mas certamente est presente tambm nos
servios prestados e recebidos que suas relaes com as periferias metropolitanas
alimentam e complementam. De fato, visto da centralidade inquestionavel
de Belo Horizonte, a vida metropolitana envolve, acima de tudo, diverses e
servios. J para o morador dos outros municpios metropolitanos, alm das
questes relativas ao trabalho, servios de sade e possibilidades na educao e na
economia como um todo a centralidade metropolitana pode significar tambm
o espao do desejo, da realizao das possibilidades de uma vida mais ampla, de
uma vida de cidade metropolitana, que se agregue valorizao das identidades
e possibilidades locais e subregionais.
A centralidade metropolitana , certamente, o espao da riqueza coletiva, do
poder poltico e institucional, e o espao da festa, expresso maior de uma
comunidade regional. Por sua vez, o modelo centro-periferia dominante na RMBH
(como na maioria das regies metropolitanas brasileiras) por definio desigual,
hierrquico, excludente contemporneo; ao contrrio, a vida metropolitana
carece de maior igualdade e harmonia, de hierarquias variadas e mltiplas, de
um sentido de incluso, de ampliao e de integrao dos vrios espaos sociais
de trocas e convivncias. A cidade metropolitana como um todo, isto , a regio
pensada como uma cidade una e integrada, deve ser diversificada em suas riquezas
e identidades, generosa nas oportunidades de auto-desenvolvimento, facilitadora
da construo de coletividades e formadora de cidados alm de, por certo,
geradora de sujeitos para o planejamento da vida metropolitana coletiva.
591

O Plano deve, portanto, se pautar pelo futuro desejado, pela dimenso crtica e
criadora do virtual, expresso de um futuro que j se anuncia no presente. Cabe
identificar, promover e fortalecer os elementos virtuais que ora se apresentam
como parte de um futuro desejado, e ademais, propor outros elementos e processos
espelhados em experincias diversas ou indicados a partir da combinao do
conhecimento tcnico-cientfico e do senso comum, resultantes da observao
crtica da vida cotidiana pelos tcnicos e cidados.
O desafio que se colocou ao Plano como sntese referencial de um momento
inicial de reconhecimento da realidade e propostas para sua transformao, e
que se coloca ao Processo de Planejamento como prtica socioespacial e polticoinstitucional perene, superar e integrar as vrias instncias setoriais que se
apresentam isoladas na sua organizao enquanto aes do poder pblico, ou
mesmo, enquanto interesses manifestos de partes da comunidade metropolitana.
Este o grande esforo do planejamento urbano-regional, ainda que de difcil
consecuo, e mesmo, de proposio. Integrar instncias, instituies, escalas,
territrios e abordagens setoriais tem sido, historicamente, um dos grandes
e principais desafios colocados ao planejamento como tambm, por certo,
interveno consequente do Estado e da prpria sociedade organizada.
Essa leitura metodolgica quer mostrar, de forma mais detida, como o processo
de estruturao do plano foi fundamental, compartilhando e consensuado como
elementos centrais alm da noo territorial para a reduo das desigualdades
socioespaciais da RMBH, a noo de uma solidariedade metropolitana da qual se
emerge pela distino de um sentido de cidadania metropolitana que contribua
para a integrao entre os seus 34 municpios, implicando maior coeso entre
os mesmos, a sociedade civil e o Governo do Estado, integrando a RMBH com o
espao estadual e fortalecendo seu papel em Minas Gerais.
Neste contexto, a abordagem crtica enriquece o planejamento, justamente por se
somar ao sentido analtico e funcional de um planejamento de carter operacional
e imediato. Ao se propor pensar a RMBH em sua totalidade em transformao,
e buscar construir processos voltados para a transformao social, econmica e
ambiental, constroem-se solues contemporneas para regulao, decises de
investimentos, formas de organizao social que privilegiem as diversidades e a
construo de processos sociais emancipatrios. Portanto, neste planejamento
metropolitano, a transformao social meta central, e a sociedade organizada
parceira que detm conhecimentos importantes sobre sua prpria produo
e gesto do espao/tempo, qualificando-se como sujeito e protagonista do seu
592
planejamento, fortalecendo assim o sentido horizontal das relaes entre o saber

tecnicocientfico e o saber popular que emana da vivncia cotidiana. A troca de
conhecimentos entre essas duas formas de pensar deve se fortalecer e convergir,5
enriquecendo as buscas de solues socialmente legitimadas e apropriadas. Assim,
inclui tambm a construo de sujeitos cidados comprometidos com seu espao
de vida e com o sentido de pertencimento metrpole. Segundo Friedmann
(2007), o sentido da transformao social o que melhor congrega e d unidade
ao planejamento para uma sociedade em crise, carente de laos de solidariedade e
ameaada por uma anomia social, incapaz de incluir seus membros na economia
hegemnica e que aponta para nveis de degradao ambiental que j implicam
ameaa vida no planeta.
PRINCPIOS E DIRETRIZES DO PDDI
O objetivo do PDDI construir um processo de planejamento metropolitano na

RMBH envolvendo seus municpios, o estado de Minas Gerais, os rgos federais
ali atuantes, a sociedade civil organizada em seus movimentos sociais, associaes
empresariais e populares e tambm, complementarmente, os municpios que
compem o Colar e o Entorno Metropolitano. Trata-se de construir um processo
perene de discusso, colaborao e integrao de conhecimentos, no curto, mdio
e longo prazos, e de redes de informao que permitam a anlise, a crtica e o
monitoramento permanentes das mltiplas aes dos vrios agentes que atuam
no espao e territrio metropolitanos. Este processo de planejamento implica na
construo de um sentido de solidariedade e identidade metropolitanas, e tambm
o (re)envolvimento das populaes com seus territrios, suas comunidades, suas
crenas, prticas e valores, tendo o respeito ao espao da vida coletiva como um
elemento central. O PDDI-RMBH foi pensado e construdo como o marco inicial
de um processo de planejamento integrador dos vrios agentes e vises, devendo
se transformar no principal instrumento referencial de ordenao, mobilizao e
articulao das aes no territrio ao longo do tempo.
O sentido crtico do Planejamento Metropolitano que se trabalha neste Plano,
diagnosticou algumas oportunidades claras de melhoria, em um cenrio de
vantagens comparativas. O primeiro elemento seria a fraca competitividade, no
espao nacional e internacional, da RMBH levando-se em conta as potencialidades
e experincias vivenciadas pelas outras regies no Brasil. Assim sendo, a RMBH
Boaventura Souza Santos (2003, 2004, 2007), argumenta que, se a cincia moderna se pautou
por um afastamento e clara distino (e negao) do senso comum, a cincia contempornea (ou
ps-moderna) tem como finalidade aproximar o conhecimento cientfico do senso comum.
5
593

retrata a experincia mineira da qual vincula sua estrutura econmica em produtos

primrios com baixo valor agregado. Desta forma, isso leva a afirmar que o perfil
econmico da RMBH se encontra desatualizado frente dinmica mundial e
nacional que setores inovadores (alta tecnologia, tecnologia verde) se pem como
agenda mais atual de um desenvolvimento econmico sustentvel.
Outra caracterstica descrita foi centralidade excessiva de Belo Horizonte em
detrimento dos outros 33 municpios, o que imputou em grande fragilidade do
entorno metropolitano e dependncia perante a capital do Estado, com algumas
excees como Betim e Contagem; a continuidade do modelo centro x periferia,
mantendo a excessiva centralidade em BH (vide ilustrao 8).
Na fase de diagnstico do PDDI constatou-se que a atual distribuio das atividades
econmicas na RMBH, bem como a configurao do sistema virio existente,
promovem o aparecimento de reas de influncias muito desiguais. Observou-se
que a grande maioria dos ncleos urbanos sofre forte influncia de seus vizinhos
mais fortes. Muitos deles, mesmo que distantes, sofrem forte interferncia da
capital Belo Horizonte, o que comprova que a configurao da malha rodoviria
da RMBH, radial com eixos centrfugos que saem de Belo Horizonte, refora a
influncia da capital sobre toda a regio. Portanto, h uma situao atual uma
metrpole monocntrica e estendida, com seu sistema virio radio-concntrico,
conforme ilustrao abaixo:
Ilustrao 8 - Modelo Monocntro de crescimento e desenvolvimento da RMBH
594
Contudo, o PDDI estabelece como diretriz a situao desejada de constituir BH

como metrpole policntrica e compacta, com um sistema virio organizado em
rede, conforme ilustrao abaixo:
Ilustrao 9 - Modelo pretendido para a RMBH ps-PDDI
Nesse sentido, uma nova racionalidade metroplitana com a criao e/ou

fortalecimento de centralidades urbanas em rede fundamental, por via da
promoo de melhor distribuio e descentralizao do emprego, do comrcio e
dos servios pblicos e privados; reduo da dependncia em relao ao ncleo
central; criao de oportunidades de desenvolvimento para reas perifricas.
Assim sendo a estratgia de descentralizao concentrada se tornou uma
possibilidade interessante pela descentralizao sem continuidade da extenso
perifrica e fragmentada da mancha urbana, com adensamento e intensificao,
principalmente no entorno das centralidades e ao longo dos principais corredores
de transporte.
595

Ilustrao 10 - Mancha Urbana da RMBH, segundo espacializao dos postes de

iluminao pblica na RMBH, 2010
Fonte: IBGE, GEOMINAS, IGA, CEMIG, GEMINI.
A RMBH passa por transformaes de fundo graas s mudanas que afetam

a economia, a sociedade e o Estado. Em seus espaos esto cifrados os modos
de circulao e distribuio da riqueza; as mutaes do trabalho e das formas
de emprego e as legies de excludos do mercado de trabalho; a revoluo
tecnolgica, os servios de ponta e as fortalezas globalizadas da cidade; os grandes
equipamentos de consumo, os circuitos ampliados do mercado e a privao de
espaos e servios urbanos.
A falta de uma concertao poltica e administrativa capaz de construir um sentido
de rede entre estes municpios, criando incentivos cooperativos e colaborativos
afetou decisivamente a articulao intrametropolitana e entre outras regies. Uma
estrutura concntrica que constituiu estruturas de desigualdades sociais e de gesto
que possibilitaram um acrscimo ou pulverizao de formas de vulnerabilidades
e pobreza em Regies Perifricas ou nas franjas metropolitanas. Nesse contexto
crescem a pobreza, o desemprego e a precariedade urbana com velhas e novas
concentraes. A periferia no tem a desolao de trinta anos atrs, mas cheia
de ambivalncias: trabalho precrio, crescente integrao no consumo de bens
culturais e simblicos, pobreza desvalida, sociedade de consumo, velhas e novas
formas de clientelismos, prticas solidrias e negociao com mfias locais.
596
Em termos de renda per capita nota-se um ritmo de crescimento na ltima dcada

com maior intensidade para as franjas mais pobres com significativa reduo
da pobreza, mas, ainda, com manuteno de um alto patamar de desigualdade
de renda. Apesar do crescimento da renda h um hiato entre pobres e ricos na
dimenso educacional com uma acentuada disparidade, principalmente, entre
os nveis educacionais mdio e superior. A permanncia dessas condies induz
os jovens mais pobres a uma insero mais precarizada no mercado de trabalho
determinada, em parte, pelas disparidades de acesso aos servios educacionais
e matizao da desigualdade estrutural de renda. No aspecto longevidade, as
condies sociais e econmicas precarizadas dos estratos sociais mais pobres
roubam em torno de 03 anos a menos em sua expectativa de vida ao nascer
(Prates et al. 2010).
Tais tendncias na dinmica territorial da RMBH, colocadas pelo aumento das
desigualdades socioespaciais so vistas atualmente pelo planejamento com nfase,
e metas estratgicas de ao do Estado, vistas a mitigar os efeitos sobre a crescente
perda de mobilidade urbana; a destinao e armazenagem dos resduos slidos, e
o uso e ocupao do solo da metrpole, dado a disperso concentrada das taxas de
vacncia (lote, habitaes, terrenos), ou a irregularidade fundiria, por exemplo.
Nessa perspectiva, o conceito de cidadania proposto pelo Plano se articula de
forma sinrgica com a construo de uma maior solidariedade entre suas partes
constituintes municpios, sociedade e o prprio Estado como tambm na
construo de mecanismos e instrumentos de cooperao metropolitana e
intermunicipal. Portanto, o primeiro exerccio de uma discusso sustentvel
de planejamento metropolitano deve transcender os limites tradicionais
dos municpios, articulando-o as vrias escalas de poder e de identidades
e aprofundando-o nos mecanismos e processos de integrao, cooperao
e articulao supra-municipal, fortalecendo uma gesto colegiada e a uma
colaborao no planejamento e execuo dos servios comuns e complementares,
evitando duplicao de esforos, maximizando a eficcia no uso de recursos
pblicos e ampliando o atendimento e a incluso da populao metropolitana
em seu conjunto. Ou seja, o Plano se baseia na busca por uma ampliao da
integrao e da incluso da populao metropolitana e o fortalecendo do sentido
de justia social e ambiental, reduzindo assim radicalmente as desigualdades
scio-espaciais e econmicas hoje agudizadas.
A incluso e empoderamento de municpios e populaes fragilizadas implicam
na articulao dos vrios projetos em disputa, como tambm numa inverso de
597

prioridades metropolitanas para polticas e investimentos pblicos privilegiando

o fortalecimento das periferias, o re-envolvimento das populaes com suas
culturas e prticas scioespaciais e a valorizao das vrias identidades da Regio
Metropolitana; bem como as diversidades social, cultural e ambiental que
marcam esse espao metropolitano foram contempladas na medida que esses mais
de cinco milhes de habitantes esto inseridos em um ambiente de complexo
e pluridentitrio, construindo uma sociedade plural e integrada, sustentvel e
politicamente ativa, consciente de suas potencialidades, orientada para si e capaz
de produzir sujeitos coletivos para a construo de um futuro comum desejvel,
objetivo final de um planejamento metropolitano. Impe-se, assim, a necessidade
de construir um Novo Pacto Metropolitano, qual seja, um pacto de incluso
e de produo de um espao metropolitano mais integrado social, econmica
e culturalmente, que seja capaz de fomentar um sentido coletivo de cidadania
metropolitana e que contribua efetivamente para fortalecimento da RMBH. A
experincia de planejamento nos mostrou, e recorrentemente resgatada, que a
(re)integrao de espaos e populaes deixadas margem fundamental para o
avano do conjunto, podendo significar uma retomada sustentvel de processos
de crescimento e de integrao em condies de crise.
Em consonncia com o pressuposto de que as experincias inovadoras na gesto
pblica local tm incorporado a participao popular em diferentes graus e
formatos, h um forte reconhecimento da importncia da participao do
cidado na construo do Plano. Ou seja, uma das iniciativas mais avanadas
para os governos locais a promoo da participao cidad e sua incorporao
ao planejamento do futuro da cidade. nessa perspectiva que se tentar avanar
na construo da cidadania metropolitana envolvendo as comunidades locais,
os movimentos sociais, a iniciativa privada e os poderes pblicos da regio
metropolitana no processo participativo de elaborao do PDDI. E mais desafiadora
ser a delimitao desta escala participativa na construo deste planejamento
de modo que se concilie as exigncias tcnicas inerentes demanda de um
planejamento metropolitano com as potencialidades, exigncias e possibilidades
das diferentes instncias participativas.
Outra proposio a recuperao do sentido de cidade, que conforme Lefebvre
(1999, 2006) elucida a necessidade de um novo olhar sobre o centro urbano, ligado
noo de cidade citada acima (e da necessidade de seu resgate), onde o valor de
uso publicamente aberto apropriao um elemento central, sem o qual esta
idia de cidade se esvazia, se transformando num tecido urbano ultra-fragmentado.
O direito cidade pode ser visto aqui como um direito centralidade urbana e
598
ao valor de uso ali cristalizado, onde esta centralidade exerce um papel ligado ao
exerccio da cidadania sem o qual este resgate da cidade faz pouco sentido. Este
um ponto de vista que permite uma compreenso do centro para alm de sua
funcionalidade econmica, enquanto espao (vivido) da apropriao cotidiana,
onde o encontro entre as dimenses da economia, da poltica, e da cultura se
concretiza, permitindo tambm uma apreciao do papel do patrimnio histrico
neste contexto. Um centro urbano desejado, deste modo, seria aquele com um
forte elemento ligado ao valor de uso pblico, com a convivncia harmoniosa e
complementar entre suas diversas formas de apropriao, e gerando um espao do
encontro e do exerccio da cidadania em suas diversas escalas (local, sub-regional
ou metropolitana).
Esse processo implica a construo de um sentido de solidariedade e de identidade
metropolitana, e tambm o (re)envolvimento das populaes com seus territrios,
suas comunidades, crenas, prticas e valores, alm do respeito ao espao de vida
em suas vrias manifestaes. Tal proposta de planejamento implica tambm
num aprender fazendo (learning by doing), uma vez que este processo se
constri necessariamente na prxis scio-espacial e na construo poltica de uma
prtica coletiva comum, onde eventuais certezas apriorsticas formais perdem
significado e podem servir apenas como referncias a serem redefinidas, balizadas
e requalificadas no processo, com os diversos agentes envolvidos.
Tendo como pressupostos a construo de um sentido de solidariedade e de
identidade metropolitana, a inverso de prioridades voltada para a incluso social,
a valorizao das diversidades e uma nova insero econmica da RMBH, foram
realizados estudos para subsidiar a elaborao de polticas e programas prioritrios,
contemplando projetos e aes estruturantes, e colaborando para a construo de
um processo de planejamento metropolitano permanente, que oriente o Sistema
de Gesto Metropolitano.
UMA REFERNCIA: A POLTICA METROPOLITANA INTEGRADA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
O Plano Metropolitano parte do reconhecimento de que os processos

metropolitanos e as dinmicas locais, passados, presentes e projetados no
futuro, tm rebatimentos territoriais claros que necessitam ser conhecidos e
explicitados. O territrio metropolitano , portanto, objeto central dos estudos
e propostas por ser a manifestao espacial de distintos interesses e projetos de
investimentos econmicos com impactos, implicaes e transformaes culturais,
599

sociais e ambientais, em permanentes processos de disputa. Consequentemente,

a multiplicidade de agentes atuando nessas vrias esferas e escalas exigiria uma
concertao institucional ampla e abrangente, que reconhea a legitimidade
das vrias demandas e promova a mediao entre as diversas tenses e conflitos
resultantes dessa disputa e que se manifestam e se (re)definem no universo
socioespacial, isto , na sociedade e no territrio. A articulao dessas dimenses
socioespaciais e seus rebatimentos no territrio exigiu uma coordenao estreita e
uma busca constante de integrao dos vrios aspectos da questo metropolitana,
de modo a se buscar equacionar, nas mltiplas escalas de ao e esferas de
deciso, problemas e solues, agentes e instituies, para alm das cidades e
dos municpios, trabalhando com instncias e escalas diversas nas formas de
organizao, apropriao e produo do espao social e econmico. As questes
ambientais, manifestas tanto no espao natural quanto no espao construdo, so
hoje tambm uma instncia central para balizamento das aes planejadoras, das
intervenes e das polticas pblicas.
A proposio de pleno uso do territrio como unidade de identificao e
caracterizao dos riscos sociais e populao alvo da Poltica Metropolitana
Integrada de Assistncia Social - PMIAS, nas suas dimenses geogrfica, scioeconmica, demogrfica e cultural com vistas ao desenvolvimento de polticas
de vigilncia socioassistencial e aes de proteo social.
Assim, prope-se tratar todos os cidados e seus problemas sociais, situados
no mesmo territrio, de maneira integrada, o que demanda um planejamento
e execuo articulada dos programas, projetos e aes na rea social. A busca
dessa intersetorialidade transcende um nico setor social e a articulao de
saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes para
alcanar um efeito sinrgico em situaes complexas, visando o desenvolvimento
social, superando a pobreza e excluso social (Junqueira & Inojosa 1997).
Constitui-se, pois numa nova lgica para a gesto da RMBH, buscando superar
a fragmentao das polticas sociais, considerando o cidado na sua totalidade
e proporcionando um acesso igual aos desiguais. A principal implicao da
Intersetorialidade a articulao do conjunto das organizaes governamentais e
no governamentais, profissionais e comunidades; bem como programas, projetos
e servios socioassistenciais com o objetivo de ateno integral das necessidades
das populaes vulnerveis.
600
ASPECTOS DA VULNERABILIDADE SOCIAL NA RMBH
A RMBH, como a quarta metrpole mais populosa do Brasil e uma concentrao

de 25% da populao do estado de Minas Gerais, com o agravante que a metade
dessa populao vive na cidade de Belo Horizonte, vem experiementando um
processo de periferizao da populao com o adensamento populacional de reas
situadas junto aos limites da capital.
A vulnerabilidade social, observada a partir dos indicadores de pobreza na RMBH
com base nos parmetros do PNUD,6 apresenta-se com uma relativa diversificao
territorial com uma tendncia de ampliao radial a partir eixo urbano-industrial
de Belo Horizonte, Contagem e Betim espraiando-se via municpios fronteirios
e perifricos, mas com maior concentrao nos municpios de Rio Manso, Mrio
Campos, So Joaquim das Bicas, Juatuba, Esmeraldas, Nova Unio, Taquarau
de Minas, Jaboticatubas e Baldim com uma variao da ordem de 36,3 a 46.5%
de pobres (Ilustrao 11).
Ilustrao 11 - Percentual de Pobres na RMBH (PNUD & FJP 2000)
Fonte: PNUD, 2000.

Com base no PNUD a linha de pobreza tem por parmetro U$ 1,00 per capta/dia.
601

Em estudos desenvolvidos pelo Liberato (n.d.) j se observava na RMBH e colar

metropolitano, um contingente expressivo de pobres, com 19 municpios
apresentando mais de 50% dos residentes abaixo da linha de pobreza.7 Os casos
mais crticos so Nova Unio, Fortuna de Minas, Funilndia e So Jos da
Varginha, com a participao da pobreza acima de 60% e, por outro lado, nas
melhores situaes esto Belo Horizonte, Nova Lima e Itana com menos de
30% dos residentes abaixo da linha de pobreza (Liberato n.d.).
Ilustrao 12 - Linha de Pobreza na RMBH e Colar Metropolitano. (PNUD & FJP
2000)
Fonte: PNUD, 2000.
As linhas de pobreza empregadas nesse trabalho so as propostas por Rocha & Albuquerque
(2003), que as estimaram com base na observao das estruturas de consumo alimentar das
populaes de baixa renda em vrias regies do pas, e a partir disso, estabeleceram as cestas bsicas
capazes de atender, com os menores custos, as necessidades nutricionais mdias em cada uma das
regies pesquisadas. Assim, aqueles com renda familiar per capita inferior ao valor estabelecido
para suprir essas cestas bsicas so considerados em situao de pobreza. O valor definido por esses
autores como linha de pobreza para Belo Horizonte e Regio Metropolitana de R$115,64 a preos
de julho de 2000. A fonte de dados o ltimo recenseamento disponvel - o Censo Demogrfico de
2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
7
602
A anlise desagregada para Belo Horizonte indica que a incidncia da pobreza

apresenta-se marcadamente nas regies Norte, Nordeste, Sul e na regio da
Baleia, ao leste do Municpio, alm dos guetos pobreza dentro da regio centrosul - que concentra as maiores rendas per capita do municpio - que seriam os
aglomerados subnormais, ou favelas (Liberato n.d.), conforme demonstrado no
Ilustrao 13.
Ilustrao 13 - Linha de Pobreza em Belo Horizonte, MG (PNUD & FJP 2000)
Fonte: Rocha & Albuquerque (2003).
A DISTRIBUIO DOS EQUIPAMENTOS PBLICOS DE ASSISTNCIA

SOCIAL
A dimenso territorial de registro da Poltica de Assistncia Social na RMBH

encontra sua melhor descrio nos equipamentos de uso coletivo disponibilizados
na RMBH como os Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS8 e Centro
CRAS: Centro de Referncia da Assistncia Social uma unidade pblica estatal localizada em reas
com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada ao atendimento socioassistencial
de famlias. O CRAS o principal equipamento de desenvolvimento dos servios socioassistenciais
da Proteo Social Bsica. Constitui espao de concretizao dos direitos socioassistenciais nos
territrios, materializando a poltica de assistncia social.
8
603

de Referncias Especializados de Assistncia Social CREAS9 onde esto alocadas

Programas, Projetos e Aes scioassistenciais. A anlise do ilustrao 14 com a
distribuio da Rede Socioassistencial pelo ndice de Desenvolvimento Humano
- IDH mostra uma acentuada concentrao de CRAS e CREAS na regio central da
RMBH e um relativa escassez desses equipamentos nos municpios peri-centrais,
mesmo quando ponderado pela densidade populacional e indicadores de pobreza
e vulnerabilidade social. Ainda, observamos que importantes reas com IDH baixo
contam apenas um equipamento e muitos municpios com nenhum CRAS/CREAS
indicando um relativo vazio scioassistencial.
Ilustrao 14 Espacializao de equipamentos pblicos em Assistncia Social pela
RMBH, 2010
Fonte: IBGE, GEOMINAS.
CREAS: O Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CREAS, integrante do

Sistema nico de Assistncia Social, constitui-se numa unidade pblica estatal, plo de referncia,
coordenador e articulador da proteo social especial de mdia complexidade, responsvel pela
oferta de orientao e apoio especializados e continuados a indivduos e famlias com direitos
violados, direcionando o foco das aes para a famlia, na perspectiva de potencializar e fortalecer
sua funo protetiva.
9
604
Para um melhor dimensionamento dos CRAS/ CREAS e os servios prestados

analisamos na ilustrao 15 a distribuio desses equipamentos considerando
a sua composio de recursos humanos por IDH. Apesar da heterogeneidade
em termos de tamanho, ainda h uma expressiva concentrao da rede de
maior porte na regio central da RMBH em detrimento dos demais municpios
perifricos, onde o IDH baixo com registro de piores indicadores de pobreza e
vulnerabilidade social.
Ilustrao 15 - Espacializao dos funcionrios pblicos em Assistncia Social por
municpios da RMBH, 2010
Fontes: IBGE, GEOMINAS, MDS.FJP.
A anlise do investimento na qualidade da poltica de assistncia social por meio

do ndice de Gesto Descentralizada - IGD10 repassado aos municpios pelo
Ministrio de Desenvolvimento Social MDS mostra-se assertiva com maior
O IGD um ndice que mede a qualidade da gesto municipal do Programa Bolsa Famlia e
do CADNICO e garante o repasse mensal de recursos financeiros aos municpios que apresentam
bom desempenho.O IGD foi criado para ajudar financeiramente os municpios no trabalho de
identificao e atendimento s famlias mais vulnerveis. Para isso preciso localizar as famlias em
condio de pobreza e extrema pobreza, cadastrar essas famlias e manter os seus dados atualizados.
Alm disso, preciso acompanhar sade e educao daquelas que j recebem o Bolsa Famlia. Isto
significa que cadastro e acompanhamento familiar devem receber a mesma ateno da Prefeitura
com diferentes aes, de acordo com as caractersticas do municpio.
10
605

incentivo aos municpios com comprometimento mais significativo do nvel11

e qualidade da Gesto na rea de Assistncia Social (ilustrao 16 e 17). Assim
observa-se na anlise comparada entre as ilustraes que h uma importante
correspondncia entre os municpios com gesto bsica (Peri-centrais) e o elevado
grau de investimento do IGD, atestando a assertividade desse incentivo seletivo aos
municpios. Cabe ressaltar, que no h uma ponderao dessa correspondncia
que considere os indicadores de pobreza e vulnerabilidade social dos municpios
e nem uma anlise pormenorizada da necessidade de servios socioassistenciais de
bsica, mdia e alta complexidade.
Ilustrao 16 - Tipo de Gesto da Poltica de Assistncia Social, por municpio da
RMBH, 2010.
Fonte: IBGE, GEOMINAS, SEDESE.
De acordo com a NOB/SUAS/2005, na Gesto Inicial sero habilitados os municpios que no se

enquadrarem na gesto bsica ou plena, recebero recursos da Unio conforme a srie histrica. Na
Gesto Bsica o municpio assume a gesto da proteo social bsica na Assistncia Social, devendo
o gestor, ao assumir a responsabilidade de organizar a proteo bsica em seu municpio, prevenir
situao de risco por meio de desenvolvimento de potencialidades e aquisies. Na Gesto Plena
o municpio tema gesto total das aes de Assistncia Social, sejam elas financiadas pelo Fundo
Nacional de Assistncia Social ou atravs de outras fontes (Vanzetto 2005).
11
606
Ilustrao 17 - ndice de Gesto Descentralizada, por municpio da RMBH, 2010
Fonte: IBGE, GEOMINAS, SEDESE.
As vulnerabilidades da populao metropolitana produzidas pelos riscos

scio-econmicos e ambientais, com maior incidncia nas reas urbanas
perifricas, vm recebendo, principalmente, nas ltimas dcadas, uma ateno
governamental prioritria por meio do desenvolvimento de polticas pblicas
setoriais e integradas. Essas polticas de maior ou menor intensidade indicam uma
mobilizao do aparato estatal nas suas trs esferas de governo com o objetivo de
reverso da situao de pobreza, desigualdade e excluso de parte da populao
com condies scio-econmicas vulnerabilizadas, sendo que, boa parte delas,
focalizadas na RMBH em funo da sua acumulao de dficits sociais importantes.
ARRANJO INSTITUCIONAL DA POLTICA METROPOLITANA INTEGRADA
DE ASSISTNCIA SOCIAL
O objetivo precpuo da PMIAS a integrao dos servios scio-assistenciais na

RMBH, o que passa a exigir uma nova racionalidade institucional- operacional
que leve em considerao a lgica metropolitana plasmada pela convergncia
de interesses e recursos para o pleno desenvolvimento social do cidado
metropolitano. Assim, prope-se um arranjo institucional com a incorporao de
607

uma nova racionalidade metropolitana para a transposio dos limites geogrficos

e polticos dos municpios integrantes da RMBH numa perspectiva de promoo
da solidariedade e integrao para o enfrentamento das questes administrativas
e de implementao da assistncia social. Deste modo, sem esgarar os limites
normativos e administrativos dos municpios da RMBH referentes rea de
assistncia social prope-se uma complementao do arranjo institucional em
vigor de acordo com a proposio do Fluxograma 2 para otimizao dos servios
socioassistenciais.
Fluxograma 1 - Fluxograma Proposto para a Poltica Metropolitana dos Servios de
Assistncia Social.
Fonte: elaborao prpria (2010).
A proposio desse novo arranjo institucional-operacional vincula ao Conselho

Metropolitano a Cmara Tcnica de Polticas Sociais com a funo de assessorar
608
aos conselheiros na deliberao das diretrizes do Plano Metropolitano de Polticas

Sociais e, em especfico de Assistncia Social. O Comit de Polticas Sociais
associado a Agncia Metropolitana assumir funes gerencial-operacionais para
implementao das polticas sociais e, em especfico, da Assistncia Social. As
Comisses Intergestoras Biparatite (Estado-Municpios da RMBH) e Tripartite
(Unio-Estado-Municpios da RMBH) apresentam as mesmas funes de
negociao e pactuao entre as esferas de governo com o objetivo de integrao
das aes das Polticas Sociais no espectro da RMBH e, em especfico da Assistncia
Social e assessora o Conselho para orientar as deliberaes das polticas sociais e a
Agncia Metropolitana em questes gerencial-operacionais (Fluxograma 2).
Fluxograma 2 - Abrangncia das Instncias Participativas para Concertao da
PMAS
Fonte: elaborao prpria (2010).
A inovao desse novo arranjo institucional operacional reside na proposio

de criao de uma inteligncia da rea de polticas sociais e, em especfico da
609

Assistncia Social propondo o Observatrio e a Escola Metropolitana de Polticas Sociais e/ou Polticas Pblicas. Essa proposio corrobora a tendncia de
forte continuidade e transversalidade que embasa o PDDI, na medida em que se
caracteriza como uma carta de intenes visando o desenvolvimento integrado
da RMBH e est composto de elementos de transcendncia institucional, transbordando exclusiva participao e funes pblicas dos rgos governamentais
com a incorporao da rea privada, 3. Setor, sociedade civil, dentre estas, as
universidades pblicas e privadas. Nessa direo, considera-se estratgico a constituio de um Observatrio de Polticas Sociais composto pelas universidades,
institutos de pesquisa e planejamento e outros para a produo, armazenamento
e anlise de informao na rea social por meio do desenvolvimento de estudos, consultorias, assessorias, pesquisas e outros. O Observatrio municiar ao
Conselho, Agncia e Escola Metropolitanos de dados, informaes e anlises
para orientao das Polticas Sociais na RMBH. Em especfico, a Escola Metropolitana ter uma funo educacional-tcnica com a promoo da formao de
especialistas, tcnicos, servidores pblicos e outros com a sistematizao de treinamentos, cursos, workshops, seminrios etc., inclusive com o desenvolvimento
da educao distncia. Em suma, interessa a sustentabilidade de uma massa
crtica na RMBH, como foco na rea de Assistncia Social, para o desenvolvimento de um planejamento estratgico e informado no campo das Polticas Sociais.
Ou seja, uma clara orientao tcnica-cientfica para a promoo da formao,
anlises e estudos contribuindo para a concepo, monitoramento e avaliao
dos Programas, Projetos e Aes desenvolvidos pelo Sistema Metropolitano de
Proteo Social SMPS - no contributivo - para a efetiva erradicao da pobreza
e promoo de uma condio social e econmica equitativa e de qualidade para
o cidado metropolitano.
CONSIDERAES FINAIS
A retomada do planejamento, no inicio dos anos 2000, ocorre em meio a um

baixo reconhecimento da sua importncia para resoluo dos mltiplos desafios
das reas metropolitanas (e urbanas) em funo de vrias dcadas sem efetivo
reconhecimento da relevncia desses estudos e anlises estratgicos, e Belo
Horizonte no foge regra com claras tendncias de agravamento de seu quadro
vigente de desigualdades e injustias. Por outro lado, a RMBH apresenta ainda
condies vantajosas na sua articulao socioespacial, ambiental e cultura, quando
comparada com outras regies metropolitanas do pas e assim, seu fortalecimento
nessas reas, implicando maiores e melhores nveis de sustentabilidade e incluso
scio-ambiental, pode contribuir para lhe garantir condies competitivas
610
favorveis face ao contexto metropolitano nacional e ao perfil econmico de

vanguarda que se pretende implantar nesta Regio.
Assim, um Novo Pacto pode redefinir processos de incluso e colaborao
metropolitana, construindo mecanismos de redistribuio da riqueza, inclusive
atravs da integrao de processos tributrios, a exemplo de experincias j em
curso no Estado de Minas Gerais como um todo, como tambm a criao e
ampliao de fundos de financiamento, entre outros mecanismos de distribuio
de recursos indutores de polticas.
A experincia do PDDI- RMBH proporciona uma nova viso terica e estratgia metodolgica para o desenvolvimento do Planejamento Metropolitano. As
inovaes aqui apresentadas simbolizam a possibilidade de pensar a conurbao
com o franco reconhecimento da cidadania metropolitana numa perspectiva
de produo de valores e comportamentos integradores e solidrios. O diagnstico-propositivo das disparidades sociais, econmicas e culturais com suas
respectivas expresses humanas e territoriais que constrangem a perspectiva de
um desenvolvimento metropolitano sustentvel, indica a possibilidade de reestruturao territorial com criao de novas centralidades e uma distribuio mais
equnime dos servios pblicos de interesse comum. O propsito vislumbrar
novos horizontes com a promoo do desenvolvimento de regies metropolitanas visceralmente comprometidas com a justia social e a qualidade de vida dos
seus metropolitas e para isso, em especfico no caso da RMBH, indispensvel a
superao do apartheid social, econmico e ambiental a que est submetido h
dcadas a sua populao mais vulnervel investindo, sistematicamente, numa
estratgia de inverso de prioridades das polticas pblicas de interesse comum
por meio da imediata construo de uma metrpole pr-pobre.
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613
Os servios de rdio e televiso no Brasil: um

estudo luz dos 20 anos da constituio da
Repblica de 1988
INTRODUO
No obstante sua relevncia, os servios de rdio e televiso constituem tema

pouco abordado pela doutrina jurdica no Brasil. No perodo compreendido entre
a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 CR/88, h mais de duas
dcadas, e os dias atuais, verificam-se mutaes na legislao, na tecnologia, na
forma de fiscalizao e, mais, na regularizao de maioria das denominadas rdios
piratas, com o consequente aparecimento das rdios comunitrias, dentre outras.
Sobressaem demandas de eficincia e tica em relao ao Estado; a sociedade,
ainda que paulatinamente, vem melhor compreendendo e assimilando a nova
ordem jurdica, isto , o Estado Democrtico de Direito expresso no prembulo e
nos artigos 1, 3 e 5 da Constituio da Repblica de 1988; cresce a expectativa
de nova gerao de direitos humanos que garanta a segurana na vida comunitria,
e de um Estado que favorea a participao de todas as classes sociais.
Desta forma, a conscientizao popular, proporcionada pela gama de informaes
vindas, sem sombra de dvidas, do avanado alcance dos meios de comunicao,
exerce presso, cada vez maior, sobre o funcionamento do Estado e controla as
aes dos dirigentes ao exigir transparncia, eficincia e legitimidade em sua
conduta. Surge o controle social, em que a participao popular se faz presente.
Multiplicou-se o nmero de cidados, organizaes privadas e de voluntrios
que exercem fiscalizao paralelamente s instituies pblicas criadas para esse
Os servios de rdio e televiso no Brasil: um estudo luz dos 20 anos da constituio

da Repblica de 1988
fim, o que exige, cada vez mais, planejamento, transparncia e eficincia da

Administrao Pblica; conforme se extrai da mensagem do ento Presidente do
Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, Professor Pedro Paulo de Almeida
Dutra (2002) no XVI Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado
na cidade de Fortaleza:
Para bem cumprir sua nobre misso, o jurista tem de voltar os olhos para a
realidade brasileira, procurando identificar os problemas que nela vicejam, de
modo a dotar o ordenamento jurdico dos instrumentos legais indispensveis
soluo dos mesmos [...]. Com razo se diz que o jurista que no viver o seu tempo
passar sem ele.
, pois, com inspirao e fascnio que o tema da prestao dos servios de rdio
e televiso, no Brasil, luz dos 20 anos aps a promulgao da CR/88, nos
impulsiona a desenvolver este estudo.
CONCEITOS REFERENTES AOS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO
Necessrio evidenciar, preliminarmente, alguns conceitos empregados ao longo

do texto, considerando a especificidade do tema. Para tanto, iniciaremos com o
vocbulo de significado mais amplo, passando depois para o de significado mais
restrito.
Segundo Joo Victrio Pareto Neto (1981: 114, 384, 432), em seu Dicionrio de
Telecomunicaes:
Comunicao consiste na transmisso e/ou recepo de informaes, sinais ou
mensagens. toda forma de exteriorizao do pensamento, isto , comunicao
a correspondncia entregue pelo carteiro, o olhar, o gesto.
Telecomunicaes a comunicao distncia pelo telefone, rdio, telgrafo, isto
, qualquer transmisso emisso ou recepo de signos, sinais escritos, imagens,
sons ou informao de qualquer natureza, empregando-se qualquer sistema
eletromagntico (transmisso eltrica por fio, transmisso radioeltrica, tica, etc.)
ou combinao desses diversos sistemas.
Radiodifuso o servio de telecomunicaes destinado transmisso de sons
(radiodifuso sonora) ou de sons e imagens (tv) que deve ser recebido, em nosso
pas, livre e gratuitamente pelo pblico em geral.
616
Conforme a Enciclopdia e Dicionrio Ilustrado, de Antnio Houaiss (1999: 1556):

Telecomunicao comunicao distncia. Emisso, transmisso ou recepo
de sinais, sons ou mensagens por via eltrica ou eletrnica (fio, telefonia, rdio,
radiotelegrafia, televiso, radar). Servio que agrupa todas as transmisses e
processos de localizao eletrnicos.
A Lei n. 9.472/97 Lei Geral de Telecomunicaes, em seu art. 60, estabelece

que servio de telecomunicaes o conjunto de atividades que possibilita a
oferta de telecomunicao; e, no 1, que telecomunicao a transmisso,
emisso ou recepo, por fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro
processo eletromagntico, de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons
ou informaes de outra natureza.
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes CBT, Lei n. 4.117 de 1962, dispe,
em seu art. 6, que, quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicaes se
classificam em servio de radiodifuso, destinado a ser recebido direta e livremente
pelo pblico em geral, compreendendo radiodifuso sonora e televiso.
Segundo o Glossrio de Informtica, Radiodifuso e Telecomunicao, de Chabalgoity
e outros (2001:107):
Radiodifuso modalidade de telecomunicao que irradia programas com
finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas (noticiosos, entrevistas,
comentrios, entretenimento, publicidade, avisos e assuntos de utilidade pblica,
entre outros) a serem, livremente, recebidas pelo pblico em geral. Pode ser sonora
ou de sons e imagens.
Como podemos observar, a palavra comunicao apresenta significado mais

amplo que abrange os demais: telecomunicao e radiodifuso. Por sua vez, o
conceito de telecomunicao engloba o de radiodifuso, mais especfico, em que
identificamos dois servios, o de rdio e o de televiso, objeto do presente artigo.
O rdio e a televiso constituem, indubitavelmente, importantes meios de
comunicao de massa, e neles os direitos fundamentais da liberdade de expresso
e do direito informao devem realizar-se.
Para Georges Burdeaux (1972: 307), tm uma misso de servio pblico, o que
justifica, em seu entender, interveno mais eficaz do que o simples controle do
Estado normalmente atribudo s liberdades pblicas.
617

da Repblica de 1988
Tambm para Chabalgoity e outros (2001:107),

O servio de radiodifuso (rdio e televiso) compreende a Modalidade de
telecomunicao que irradia programas com finalidades educativas, artsticas,
culturais e informativas (noticiosos, entrevistas, comentrios, entretenimento,
publicidade, avisos e assuntos de utilidade pblica, entre outros, a serem recebidos
pelo pblico em geral. Pode ser sonora ou de sons e imagens.
Aqui, chamamos a ateno para o disposto no art. 6, letra d, do CBT, Lei n

4117/62 em vrios dispositivos recepcionado pela Constituio de Repblica
de 1988 , que classifica os servios de radiodifuso como aqueles destinados a
serem recebidos direta e livremente pelo pblico em geral.
de se ressaltar que tais veculos ocupam, necessariamente, um espao pblico,
porque utilizam as ondas hertzianas emitidas no espao radioeltrico que
constitui um bem comum do povo. Nada mais justo, ento, que o exerccio
dessas atividades, quaisquer que sejam seus titulares, submeta-se, no regime
democrtico, ao controle do povo, quer diretamente, quer por meio de seus
representantes legtimos.
Importa destacar a diferena dos termos referidos na citao supra, vejamos:
por noticioso entende-se aquilo que d notcia, que d cincia acerca dos fatos
exemplo: resultado de jogo de futebol; por informativo, dados concretos sobre
pessoas ou fatos da realidade presente e passada, dados acerca de algum ou de
algo; por educativo, aulas, cursos, conferncias, lies exemplo: telecurso de 2
grau; por cultural, relativo ou prprio da cultura exemplo: desfile de carnaval; e
por artstico, msica, escultura, pintura, bailados, cantos exemplo: apresentao
de pera.
BREVE HISTRICO DOS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO NO BRASIL
No Brasil, a primeira linha telegrfica foi inaugurada em maio de 1852,

subordinada ao Ministrio da Justia, e a elaborao da primeira lei brasileira de
telecomunicaes se deu em 1860, Decreto Imperial n. 2.614, de 21/06/1860.
Somente em 1858, o telgrafo foi aberto ao pblico em geral, antes permitido
apenas para atendimento das necessidades do Imprio.
618
No ano de 1872, o Brasil ligou-se Europa por cabos submarinos, entretanto, no

havendo condies de arcar com a continuidade de tal empreendimento, ocorreu
a chamada abertura ao capital externo, e a Western and Brazilian Telegraph
Company comeou a operar no Brasil, permitindo a instalao de um sistema
telegrfico domstico e externo.
O Brasil foi uma das primeiras naes a se utilizar do telefone, isto devido visita
de D. Pedro II a Nova York quando da comemorao da Independncia dos EUA
em 1876; ao retornar, o Imperador ordenou a instalao de uma linha telefnica
na Quinta da Boa Vista residncia da famlia imperial no Rio de Janeiro , que
se deu em 1877.
Nos anos seguintes, expressivo nmero de companhias estrangeiras recebeu
permisso para instalar linhas telefnicas em diversas partes do Rio de Janeiro
e Niteri, revelando que, no Governo Imperial, houve significativa evoluo na
rea de comunicao, quando tambm o Brasil se tornou membro da Unio
Telegrfica Internacional, por meio do Decreto n. 6.701, de 1 de outubro de
1877, aderindo assim Conveno de S. Petersburgo, de 1875.
Em 7 de setembro de 1922, a populao do Rio de Janeiro celebrou com
entusiasmo a primeira transmisso de sons distncia. O evento se deu na
comemorao do centenrio da Independncia do Brasil, ocasio em que muitos
ouviram o discurso proferido pelo ento Presidente da Repblica, Epitcio Pessoa,
graas Companhia Westinghouse que instalou uma emissora, cujo transmissor,
de 500 watts, localizou-se no alto do Corcovado. Durante alguns dias, as
peras produzidas no Teatro Municipal do Rio de Janeiro foram transmitidas
diretamente, o que, certamente, causou muito impacto no pblico.
No ano seguinte, em 20 de abril de 1923, era inaugurada a primeira estao de rdio
no Brasil, a Rdio Sociedade do Rio de Janeiro, sob a inspirao dos professores
Roquette Pinto e Henrique Morize, pioneiros da radiodifuso brasileira. Naquele
mesmo ano, tambm era inaugurada a Rdio Clube de Pernambuco, em 17 de
outubro,1 alm do surgimento de outras estaes em todo o pas. Afirma Octvio
Vampr que os mineiros tiveram a sua primeira emissora em 1924, a Rdio Clube
de Belo Horizonte, cujo prefixo internacional era SQIH.
H controvrsia entre os autores com relao data de instalao da Rdio Clube de Pernambuco.
Alguns pesquisadores, como Saint Clair Lopes, afirmam que a mencionada emissora foi inaugurada
em 1923; outros, como Gisela Swetlana Ortriwano, citam a data de 6 de abril de 1919, o que daria
mesma o ttulo de primeira emissora instalada no Brasil.
1
619

da Repblica de 1988
A dcada de vinte, ento, marca o surgimento e a proliferao do rdio em nosso

pas, a exemplo dos principais pases do mundo.
Nos anos trinta, o servio de rdio sofre grande transformao. No primeiro
diploma legal sobre a radiodifuso, o Decreto n. 21111, de 1 de maro de 1932
que regulamentou o Decreto n. 20 047, de maro de 1931 , o rdio definido
como servio de interesse nacional e de finalidade educativa (art. 11).
Afirma Gaspar Vianna que, na verdade, esse decreto que define, em seu art. 3,
a natureza de cada um dos servios de radiocomunicao representa a primeira
consolidao das leis de telecomunicaes do Brasil, tendo inmeros de seus
dispositivos copiados, literalmente, pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
Lei n. 4.117/62.
De grande importncia para o histrico do Direito de Telecomunicaes, o
Decreto n. 21.111/32 permitiu a publicidade, autorizando a veiculao da
propaganda pelo rdio limitada a 10% (dez por cento) de sua programao
art. 73 letra a. A popularizao do veculo implicou a criao de um elo entre o
indivduo e a coletividade, e o rdio comercial mostrou-se capaz no apenas de
vender produtos e ditar modas, como tambm de mobilizar massas.
Os anos quarenta constituem a chamada poca de ouro do rdio brasileiro. Em
1942, d-se o surgimento da primeira radionovela, Em Busca da Felicidade,
levada ao ar pela Rdio Nacional do Rio de Janeiro, cujo gnero prolifera-se,
rapidamente, fazendo parte da programao da maioria das emissoras da poca
e dos anos seguintes. Verifica-se tambm a especializao de algumas atividades
do servio, por exemplo, a Rdio Panamericana de So Paulo, a partir de
1947, passa a ser chamada de Emissora dos Esportes; alm do surgimento do
radiojornalismo, merecendo destaque o Reprter Esso, o Grande Jornal Falado
Tupi e o Matutino Tupi.
Em 1950, termina a poca de ouro com a chegada da televiso, que vai buscar
no rdio seus primeiros profissionais, imita seus quadros e atrai a publicidade.
Entretanto, aos poucos, o servio de rdio vai encontrando novos rumos trocar
astros e estrelas por discos e fitas gravadas, novelas pelas notcias e brincadeiras de
auditrio pelos servios de utilidade pblica e buscando atender s necessidades
regionais, principalmente em nvel de informao, mas na eletrnica que
encontra seu mais forte aliado. O transistor permitiu ao rdio explorar plenamente
seu potencial, com uma comunicao gil, noticiosa e de servios, dando-lhe sua
620
principal arma de faturamento possvel ouvir o rdio a qualquer hora e em

qualquer lugar.
Ainda na dcada de quarenta, surgiram as primeiras emissoras em Frequncia
Modulada FM, fornecendo msica ambiente para assinantes interessados em
ter som apropriado ao tipo de ambiente, desde melodias suaves para hospitais e
residncias at msica alegre e estimulante para indstrias e escritrios.
A primeira emissora brasileira a explorar este tipo de servio foi a Rdio Imprensa
do Rio de Janeiro, e a pioneira a operar exclusivamente em ondas de frequncia
modulada foi a Rdio Difusora de So Paulo FM. A possibilidade de transmisso
em Ondas Mdias OM com estreo, o denominado AM-Streo, constitui outra
evoluo tecnolgica, uma vez que pode se conciliar som de melhor qualidade
(compatvel com o da FM) com o alcance que a emissora AM permite.
Nos ltimos anos, as emissoras de FM perfazem nmero significativo em todo o
pas, cada uma delas, acentuadamente, especializada em um pblico. No incio,
voltadas, exclusivamente, para a programao musical, agora, algumas emissoras
comeam a dar nfase programao mais falada, buscando reencontrar o dilogo
com o pblico. Atualmente, de modo geral, o rdio brasileiro aproximou-se de
um iderio muito simples e at comprometedor culturalmente: mais faturamento
com menos gasto.
O Brasil foi um dos primeiros pases do mundo a ter televiso, sendo o primeiro
da Amrica Latina. O grande pioneiro da televiso brasileira o jornalista Assis
Chateaubriand, que se lana, em 1948, ao desafiante projeto de implantar a
televiso no Brasil, aps a consolidao da maior organizao jornalstica de seu
tempo, composta por dezenas de jornais e emissoras de rdio.
Em setembro de 1950, instalou-se a primeira estao de televiso em nosso pas,
a TUPI DIFUSORA, PRF 3, Canal 3, em So Paulo; depois, em janeiro de 1951, a
TV TUPI, Canal 6, no Rio de Janeiro. Em 1955, em Belo Horizonte, surge a TV
Itacolomy; em 1959, a TV Piratini, em Porto Alegre.
Na dcada de 60, outras regies recebem tambm suas emissoras: TV Braslia, na
Capital Federal; TV Rdio Clube, em Recife; Itapoam, em Salvador.
O pioneirismo de Assis Chateaubriand era obra de um homem frente de
seu tempo, que defendia a integrao e o registro de nossos valores nacionais,
621

da Repblica de 1988
obstinao presente at mesmo na escolha dos logotipos das emissoras. Seu

relevante trabalho foi definido, com bastante propriedade, pelo Presidente
Juscelino Kubstscheck, na Revista ABERT (1990:30),2 quando da inaugurao da
nova Capital:
Lamento a ausncia aqui do amigo Assis Chateaubriand. O grande cacique deveria
estar aqui hoje, junto s cmeras, para ver de perto suas realizaes maravilhosas,
os seus sonhos ousados de grandeza e progresso, as suas idias pioneiras. Graas
TV de Assis Chateaubriand, o Centro-Sul do pas est vendo a inaugurao de
Braslia.
Tambm as palavras do socilogo Gilberto Freyre traduzem, com fidelidade, a

figura exponencial de Chateaubriand, cuja memria, ideais e conquistas no se
podem perder no tempo:
Devem-lhe muito todos os brasileiros. Tanto os do Rio Grande do Sul, como
os do Amazonas. Tanto os de So Paulo, como os da Bahia. Tanto os de Minas
Gerais, como os de Pernambuco. Tanto os dos estados grandes, como os dos
estados pequenos. Tanto os que cultivam a uva, como os que plantam caf. Tanto
os que desenvolveram indstrias, como os que produzem artes. Tanto os que se
dedicam s cincias, como os que criam literaturas. Que sendo todos essenciais
ao Brasil, todos existiriam para Assis Chateaubriand como indispensveis ao
desenvolvimento das vrias atividades, das vrias energias brasileiras num conjunto
vigorosamente nacional.
No dizer do jornalista Carlos Eduardo Lins da Silva (1990: F1), nos ltimos
quarenta anos do sculo XX, a televiso substituiu o futebol entre os motivos
de orgulho para o sentimento nacionalista brasileiro; se antes o Brasil era o
pas do futebol, hoje o pas da televiso. Afirma que, apesar da TV brasileira
ser desprezada por boa parte dos intelectuais, ela atingiu um excelente padro,
comparvel ao que se v nos Estados Unidos e Gr Bretanha, pases tidos como
os que possuem melhor qualidade de TV. Ignorar a televiso brasileira do final do
sculo vinte significa renunciar a conhecer o prprio pas.
A TV brasileira possui uma das maiores redes do mundo, e alto o ndice de
exportao de nossas novelas para todos os continentes, como tambm expressivo
o nmero de estaes de radiodifuso ativadas no Brasil.
Revista ABERT, Braslia, n. 55, p. 25, ago. 1990.
622
CODIFICAO DAS TELECOMUNICAES NO DIREITO BRASILEIRO

LEI N. 4.117 DE 27 DE AGOSTO DE 1962
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Lei n. 4.117/62 uma lei extensa pelo

detalhamento acerca das atividades do setor, tornando difcil isolar a legislao
especfica sobre a radiodifuso sonora e de sons e imagens.
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Lei 4.117 de 27 de agosto de 1962
possui uma singularidade: o nico na histria da Repblica Brasileira, em que
prevaleceu, na sua inteireza, a vontade soberana do Congresso Nacional, isto , os
52 (cinqenta e dois) vetos apostos pelo Presidente da Repblica, por ocasio da
sano, foram, unanimidade, rejeitados (VIANNA, 1976: 140).
O cdigo subsistiu, intacto, por cinco anos. Em 1967, em razo das mudanas
havidas no sistema jurdico brasileiro, foram editados diversos diplomas legais que
viriam a revogar, expressa ou implicitamente, vrios dispositivos do documento
bsico das telecomunicaes do pas.
O Decreto-Lei n. 236/67 alterou, significativamente, o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, modificando 42 (quarenta e dois) dispositivos em um
total de 129 (cento e vinte e nove) artigos. As principais alteraes foram
referentes a infraes (cassao, suspenso e multa); ao processo administrativo
(defesa, pedido de reconsiderao, recurso hierrquico e prazos); aos crimes de
telecomunicaes (violao e instalao irregular de equipamentos); as formas de
extino de concesses e permisses (perempo e caducidade) e a gravao de
programas de radiodifuso.
Em 20 de maio de 1963, foi aprovado o Decreto n. 52.026 Regulamento Geral
para execuo de Lei n. 4.117/62 (CBT); a 31 de outubro daquele mesmo ano, foi
aprovado o Regulamento dos Servios de Radiodifuso Decreto n. 52.795/63.
A Lei n. 4.117/62 Regulamento Geral, o Decreto n. 52.026/63 e o Decreto n.
52.795/63 Regulamento dos Servios de Radiodifuso apesar de uma srie
de outros decretos, leis, resolues e decises que os modificam continuam
sendo a legislao bsica sobre a radiodifuso brasileira. Com a promulgao da
Constituio da Repblica em 1988 e a criao da ANATEL, significativas alteraes
foram introduzidas, conforme o indicado a seguir, no entanto, urge a necessidade
de elaborao de um novo cdigo de regulamentao das telecomunicaes.
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da Repblica de 1988
SINGULARIDADE DOS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO
Conforme mencionado, servio de rdio e televiso uma modalidade dos servios

de telecomunicaes, destinado transmisso de sons e de sons e imagens, por
ondas radioeltricas, direta e livremente, recebidos pelo pblico em geral art.
83 do Decreto n 97057, de 10 de novembro de 1985, que deu nova redao ao
regulamento geral para a execuo da Lei n 4117/62.
As frequncias e os canais de rdio e televiso, de exclusividade da Unio, so
padronizados, internacionalmente, por ratificao de conveno entre os pases
membros da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT). O registro das
frequncias de alcance internacional feito no International Frequency Register
Bureaux (IFRB), junta internacional de registro de frequncias.
Sendo o espectro radioeltrico finito e limitado, faz-se necessria uma criteriosa
distribuio de canais, evitando-se, assim, interferncias nas comunicaes.
Unio, por outro lado, compete a explorao desses servios (art. 21, XI e XII,
da CR88), a qual pode outorgar a particulares o seu uso (art. 21, inciso XII, a, da
CR/88), a qual se d por meio de concesso e de permisso.
Cumpre-se observar que ao particular transferido o direito de uso da
frequncia e do canal, que no pode ser negociado. A substituio das pessoas
componentes da sociedade detentora da outorga (transferncia indireta)
ou mesmo da pessoa jurdica (transferncia direta) pode ocorrer, mediante
autorizao do poder concedente, mas, nestes casos, podero ocorrer
transaes normais de direito comercial, ou seja, transferncia de cotas ou
aes de determinada sociedade. Compra-se e vende-se e, ao final, transfere-se
capital social, acervo e patrimnio, e no a frequncia, ou canal, que continua
vinculado Unio, considerado bem pblico, porque se outorga o direito do
uso do canal ou frequncia sem exclusividade.
A regulamentao dos servios de rdio e televiso encontra, no Direito
Administrativo, seus princpios gerais, mas normas especficas do aspecto peculiar
e atpico explorao desses servios, no tocante aos conceitos dos institutos da
concesso, permisso e licitao do servio.
624
O INSTITUTO DA CONCESSO
No conceito de Bandeira de Mello (1987:35), concesso

ato complexo atravs do qual o Estado atribui a algum o exerccio de um
servio pblico e este aceita prest-lo em nome do Poder Pblico sob condies
fixadas e alterveis unilateralmente pelo Estado mas por sua conta, risco e
perigos,remunerando-se pela cobrana de tarifas diretamente dos usurios do
servio e dando garantia de equilbrio econmico financeiro.
Do mesmo modo, Cretella Jnior (1988:1499) apresenta os traos especficos da

concesso de servios pblicos, a saber:
(a) existncia de relao jurdica entre a Administrao (federal, estadual ou
municipal) e o administrado pessoa jurdica de direito privado, pela qual a
primeira incumbe a segunda da gesto de um servio pblico; (b) tal incumbncia
especfica, no genrica, pois o Poder Pblico aprecia a idoneidade da pessoa a
quem transfere as atividades e (c) feita por determinado tempo, que pode ser
prorrogado; d) o servio pblico concedido desempenhado pelo concessionrio,
que o executa no prprio nome; e) a Administrao delega ao concessionrio o
direito ao exerccio de certos e determinados poderes e no os prprios poderes
pblicos, que so indelegveis o que possibilita tomar uma srie de medidas
necessrias ao desempenho cabal e integral da incumbncia; f ) os riscos advindos
pela efetiva realizao do servio pblico concedido so de responsabilidade
exclusiva do concessionrio; g) o concessionrio, ao invs de receber diretamente
do Estado o pagamento pelo desempenho dos servios pblicos, recebe dos
usurios ou utentes as respectivas quantias em dinheiro, quando da utilizao
dos servios oferecidos, ou seja, as chamadas tarifas, em vigor durante o prazo da
concesso e no alterveis, de modo unilateral, pela empresa concessionria.
importante notar que no existe tarifa na explorao dos servios de rdio
e televiso, no havendo garantia do equilbrio econmico financeiro, razo
pela qual se faz destaque das posies doutrinrias de Bandeira de Mello e
Cretella Jnior.
A nica garantia que o poder concedente oferece ao particular o prazo de
dez anos, para a radiodifuso sonora, e de quinze, para a radiodifuso de sons
e imagens.
625

da Repblica de 1988
A nosso ver, por no haver tarifa, os servios de rdio e televiso no podem ser
considerados servios pblicos, uma vez que no existe servio pblico sem tarifa,
sendo, pois, de utilidade pblica. Tal interpretao se coaduna com o dispositivo
constitucional que distingue os servios de radiodifuso do elenco dos servios
pblicos de telecomunicaes art. 21, item XII, letra a , enumerados no inciso
XI do mencionado artigo 21, e com os conceitos vigentes na Lei n 4 117/62, que,
no particular, no foi revogada pela Constituio de 1988.
Alm da concesso, vale-se o Estado de outra modalidade de prestao indireta
de servios pblicos, utilizando-se do instituto da permisso do servio pblico.
O INSTITUTO DA PERMISSO
Permisso, segundo a definio de Bandeira de Mello (1987:59),

ato unilateral e precrio, intuitu personae, atravs do qual o Poder Pblico
transfere para algum o desempenho de um servio de sua alada proporcionando,
moda que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios.
O Poder Pblico pode outorgar gratuitamente a permisso ou conferi-la a ttulo
oneroso, hiptese em que o permissionrio dever pagar-lhe uma retribuio pelo
desfrute daquela situao jurdica.
O Estado vale-se da permisso justamente quando no deseja constituir particular
em direitos contra ele, mas apenas em face de terceiros. Pelo seu carter precrio,
utilizada, normalmente, quando o permissionrio no necessita adotar grandes
capitais para o desempenho do servio, isto , tem lugar nas hipteses em que a
possibilidade de revogao unilateral a qualquer tempo e sem qualquer indenizao
que caracterstica da permisso no acarreta consequncias econmicas
desastrosas para o permissionrio.
Na lio de Cretella Jnior, as permissionrias de servio pblico paralelamente

s concessionrias tambm configuram processos descentralizantes por
colaborao, diferindo das concessionrias quanto ao instrumento jurdico da
outorga, isto , a transferncia; no caso das concesses, concretizada em base
contratual; na hiptese da permisso, a outorga dada por meio de simples ato
administrativo unilateral.
Entretanto, foroso reconhecer que, agredindo a natureza do instituto, a
Administrao, por vezes, outorga permisso a prazo certo, fundada em dispositivo
626
de lei que lhe autorize o procedimento. Conclui-se que a pseudopermisso rege-se

por regras anlogas s da concesso. Este o caso da explorao dos servios de
rdio e televiso. As impropriamente chamadas permisses no so outorgadas a
particulares a ttulo precrio, elas preenchem requisito normal da concesso, o
prazo certo, incompatvel com a precariedade.
Com relao ao prazo certo, importante ressaltar que, segundo a doutrina, as
concesses, quando por prazo certo, situam-se na faixa intermediria entre trinta
e cinquenta anos.
No obstante, em oposio a tal tendncia, pacfica em toda doutrina, as concesses
para a explorao do servio de radiodifuso sonora obedecem ao prazo inicial de
dez anos, enquanto, para o servio de televiso, o prazo de quinze anos (art. 223,
5, da CR/88).
O artigo 5, itens 1, 3 e 21, do Decreto n 52.795/63 Regulamento dos Servios
de Radiodifuso estabelece que:
1) Autorizao o ato pelo qual o Poder Pblico competente concede
ou permite a pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou privado,
a faculdade de executar e explorar, em seu nome ou por conta prpria,
servios de telecomunicaes, durante um determinado prazo.
3) Concesso a autorizao outorgada pelo poder competente a
entidades executoras de servios de radiodifuso sonora de carter nacional
ou regional e de televiso.
21) Permisso a autorizao outorgada pelo poder competente a
entidades para a execuo de servio de radiodifuso de carter local.
Assim, a autorizao seria classificada como gnero; e concesso e permisso,
como espcie. Desta maneira, na execuo dos servios de radiodifuso, temos
autorizao/concesso e autorizao/permisso.
O art. 6 do Regulamento dos Servios de Radiodifuso, combinado com
os artigos 29 e 32 do Decreto n 88.067/83 que deu nova redao ao
mesmo regulamento , estabelece a competncia para outorga.
Art. 6 Unio compete, privativamente, autorizar, em todo o territrio
nacional, inclusive guas territoriais e espao areo, a execuo de servios
de radiodifuso.
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da Repblica de 1988
1 atribuio do Presidente da Repblica a outorga de concesses

para a execuo de servios de televiso de radiodifuso sonora regional
ou nacional.
2 Compete ao CONTEL Conselho Nacional de Telecomunicaes:
a) outorgar permisses para a execuo de servios de
radiodifuso sonora local; (...)
O Decreto n 88.067/83 altera os dispositivos do Regulamento dos Servios de
Radiodifuso:
Art. 29. prerrogativa do Presidente da Repblica outorgar concesses a
uma das entidades que se habilitarem ao edital.
Art. 32 prerrogativa do Ministro das Comunicaes outorgar permisso
a uma das entidades que se habilitarem ao edital.
Desta forma, atribuio do Presidente da Repblica a outorga de concesses
para execuo de servios de televiso e de servios de radiodifuso sonora
regional e nacional; e competncia do Ministrio das Comunicaes a outorga
de permisses para a execuo de servios de radiodifuso sonora local.
Como se verifica, as diferenas entre os institutos de concesso e de permisso
para explorao dos servios de rdio e televiso so mnimas.
Na lio de Villegas Basavilbaso (1952:425),
El permiso y la conceson son instituciones diferentes, tienem fisionomia propria,
y la existencia del primero e de la segunda no depende del nomem iuris con que el
legislador las domine. E a la natureza del acto la unica que ha de tenerse en cuenta
para su calificacin jurdica.
No nosso entender, os conceitos de concesso e de permisso dos servios de rdio

e televiso se confundem em seu contedo, objeto e natureza, pouco importando
o erro de nomem iuris. A permisso para explorao dos servios de radiodifuso
sonora, feita pelo prazo de dez anos, , em verdade, uma modalidade da concesso
e, por ser assim, deve sujeitar-se ao direito aplicvel s concesses.
Pode-se concluir que os institutos da concesso e da permisso para explorao
dos servios de rdio e televiso tm contedo diverso do que lhes reconhecido
pela teoria jurdica, uma vez que no h tarifas e, ainda, que os conceitos se
confundem.
628
Grifa-se aqui o quadro de atipicidades identificadas na normatizao dos servios

de rdio e televiso em comparao a outros servios tambm de natureza pblica.
Os 4 e 5 do art. 223 da Lei Magna Federal ressaltam essas atipicidades em
relao s demais concesses e/ou permisso.
No 5, est previsto o prazo determinado para a concesso dos servios de
televiso radiodifuso de sons e imagens , que de quinze anos, e tambm
o prazo determinado para a concesso e permisso dos servios de rdio
radiodifuso sonora, que de dez anos; nesse sentido, no h que se falar em
precariedade da permisso, pois a precariedade no se afina com o prazo certo,
determinado.
Ademais, de se ressaltar, por oportuno, que tambm no se aplica aos servios de
rdio e televiso a possibilidade de revogao unilateral de outorga, uma vez que o
cancelamento por cassao da outorga desses servios, tanto na concesso quanto
na permisso, necessariamente, passa pelo crivo do Poder Judicirio, na forma do
disposto no 4 do art. 223 da CR/88, consoante ser tratado com mais detena
no item seguinte.
Feitas as consideraes acerca da particular natureza jurdica dos servios de
radiodifuso, passa-se a verificar o controle sobre esses servios e, aps, a sua
singularidade.
O CONTROLE EXERCIDO PELO PODER EXECUTIVO
Diferentemente dos veculos de comunicao impressos (revista, jornal),

cuja explorao no depende de autorizao, conforme o 6 do art. 220
da Constituio da Repblica Brasileira de 1988 CR/88, citado abaixo, a
explorao dos servios de rdio e televiso depende de autorizao do Poder
Executivo (Ministrio das Comunicaes) e da ratificao pelo Poder Legislativo
(Congresso Nacional), ou seja, trata-se de ato complexo sujeito intervenincia
de dois poderes para surtir efeito no mundo jurdico.
Art. 220 (CR/88). A manifestao do pensamento, a criao, a expresso
e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo, no sofrero
qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio.
6 A publicao de veculo impresso de comunicao independe de
licena de autoridade.
629

da Repblica de 1988
Antes da nova ordem institucional vigente, para que a delegao da outorga fizesse
efeito no mundo jurdico, no se fazia necessria a ratificao pelo Congresso
Nacional. Tambm para sua renovao, o Poder Legislativo no era consultado.
De igual modo, a legislao brasileira no previa a necessria interveno do
Poder Judicirio, na hiptese de cassao da outorga, cuja participao era
bastante tmida, pois, na ordem institucional ento vigente, vigorava um Estado
interventor, em que o conceito de discricionariedade era amplo, quase intocvel,
no se cogitando questionar os motivos e os fins do ato administrativo.
Assim, o referido ato de outorga no era um ato complexo como hoje se apresenta,
eis que no era possvel pensar sobre a interveno dos Poderes Legislativo e
Judicirio para a sua eficcia legal. Por outro lado, tambm os sistemas de controle
eram muito dbeis.
A Constituio da Repblica de 1988 determinou novos controles e limites
competncia do Poder Executivo sobre as outorgas de radiodifuso e, assim,
estabeleceram-se as necessrias participaes do Poder Legislativo para a eficcia
da outorga e de sua renovao ( 2 e 3 do art. 223 da CR/88) e do Poder
Judicirio para seu cancelamento ( 4 do art. 223 da CR/88). Consoante
este ltimo dispositivo constitucional, a apreciao do Poder Judicirio no
facultativa e sim obrigatria.
COMPETNCIA DO MINISTRIO DAS COMUNICAES E DA AGNCIA
NACIONAL DE TELECOMUNICAES ANATEL
Importante esclarecer, a respeito do controle sobre a outorga dos servios de rdio

e televiso, as atribuies que couberam ao Ministrio das Comunicaes e as que
ficaram a cargo da Anatel.
A Emenda Constitucional n 8/95 alterou a redao do artigo 21 da CR/88,
abaixo, quando se desmembraram os servios de radiodifuso dos demais servios
de telecomunicaes e se previu a criao do rgo regulador, no caso a Anatel.
Art. 21 (CR/88). Compete Unio:
(...)
XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor
630
sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros

aspectos institucionais;
XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; (...)
Compete ao Ministrio das Comunicaes a elaborao dos editais de
concorrncia, sua publicao, divulgao e acompanhamento de todas as etapas
do certame. O Ministrio das Comunicaes tem aberto os editais dos servios
de rdio e televiso na modalidade Concorrncia, do tipo tcnica e preo, nos
moldes da Lei n 8.666/93.
Os editais estabelecem critrios preferenciais para a concesso da outorga e
obedecem aos seguintes critrios objetivos de pontuao:
a) maior tempo dirio de funcionamento da emissora;
b) maior tempo destinado a programas jornalsticos, educativos e
informativos
c) maior tempo destinado a servio noticioso;
d) maior tempo destinado aos programas culturais, artsticos e jornalsticos
produzidos e gerados na prpria localidade ou no municpio ao qual
pertence a localidade objeto da outorga;
e) maior tempo destinado aos programas de servio noticioso produzidos
e gerados na prpria localidade ou no municpio ao qual pertence a
localidade objeto da outorga;
f ) menor prazo para incio de execuo do servio em carter definitivo.
Pelo que se depreende dos textos dos editais de licitao publicados pelo Poder
Executivo, por intermdio do Ministrio das Comunicaes, tem-se procurado
respeitar o princpio da regionalizao da produo cultural (letras b e d) e a
preferncia finalidade educativa e informativa (letras c e e), o que, registre-se,
est em consonncia com um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil, estabelecida pelo legislador constituinte, conforme estatudo no inciso
III do art. 3 da Lei Maior.
COMPETNCIA DA ANATEL LEI N 9.472/97 LEI GERAL DE
TELECOMUNICAES
Esclarecida a competncia do Ministrio das Comunicaes, passamos a discorrer

sobre as atribuies que ficaram a cargo da agncia reguladora, a Anatel.
631

da Repblica de 1988
A Emenda Constitucional n 8/95, j referida que alterou a redao do artigo

21 da CR/88, destacando os servios de rdio e televiso dos demais servios de
telecomunicaes e prevendo a criao do rgo regulador criou condies para
o surgimento da Anatel, que se concretizou com a elaborao e aprovao pelo
Congresso Nacional da Lei n 9.472/97.
Pelo que se infere da citada norma, destacam-se os artigos 8, 19,157, 158 e 251,
a seguir comentados, para a anlise dos servios de rdio e televiso, diferenciados
dos demais servios de telecomunicaes.
No art. 8 que cria a Agncia Nacional de Telecomunicaes, entidade integrante
da Administrao Pblica indireta, submetida a regime autrquico especial e
vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo de rgo regulador
das telecomunicaes ressaltam-se a criao da agncia e a sua vinculao
ao Ministrio das Comunicaes. Como sabido, as agncias reguladoras
so, segundo a doutrina do Direito Administrativo, autarquias especiais cujas
atribuies antes eram exercidas por rgos dos prprios ministrios aos quais se
vinculam.
O art.19 prev que agncia compete adotar as medidas necessrias para o
atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento das telecomunicaes
brasileiras atuando com independncia, imparcialidade, legalidade,
impessoalidade e publicidade e especialmente administrar o espectro de
radiofrequncias e o uso de rbitas, expedindo as respectivas normas, conforme
seu inciso VIII.
O espectro de radiofrequncias um recurso limitado, constituindo-se em bem
pblico, administrado pela agncia, conforme o art. 157.
Segundo o art. 158, observadas as atribuies de faixas segundo tratados e acordos
internacionais, a agncia manter plano com a atribuio, distribuio e destinao
de radiofrequncias e detalhamento necessrio ao uso das radiofrequncias
associadas aos diversos servios e atividades de telecomunicaes, atendidas suas
necessidades especficas e as de suas expanses. E o plano destinar faixas de
radiofreqncia para os servios de radiodifuso ( 1, inciso III).
Chama ateno o fato de que a administrao do bem pblico, ou seja, do
espectro radioeltrico, ficou a cargo da agncia, responsvel pela parte tcnica e
distribuio de todos os servios de telecomunicaes e tambm de radiodifuso,
632
observando, em todos os casos, as regras internacionais estabelecidas pela

Organizao Internacional do Trabalho OIT, responsvel por regular os acordos
internacionais nesta matria.
O art. 215 revoga a Lei 4.117/62 CBT, salvo quanto matria penal no tratada
nesta lei e quanto aos preceitos relativos radiodifuso.
No que se refere a este dispositivo, ressalta-se que a Constituio da Repblica de
1988 recepcionou o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, Lei n 4.117/62,
em matria de rdio e televiso, sendo ratificado tal entendimento neste dispositivo legal.
O CONTROLE EXERCIDO PELO PODER LEGISLATIVO
A Constituio da Repblica estabelece, em seu art.48, inciso XII, que cabe ao

Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio,
especialmente sobre telecomunicaes e radiodifuso.
E no art. 49, inciso XII, que da competncia exclusiva do Congresso Nacional apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de
rdio e televiso.
Em seu art. 223, 1, 2 e 3, a CR/88 diz que o Congresso Nacional apreciar o
ato, no prazo do art. 64, 2 e 4, a contar do recebimento da mensagem; a no
renovao da concesso ou permisso depender de aprovao de, no mnimo,
dois quintos do Congresso Nacional, em votao nominal; o ato de outorga
ou renovao somente produzir efeitos legais aps deliberao do Congresso
Nacional, na forma dos pargrafos anteriores.
O CONTROLE EXERCIDO PELO PODER JUDICIRIO
O 4 do referido art. 223 da CR/88 prev que o cancelamento da concesso ou

permisso, antes de vencido o prazo, depende de deciso judicial.
Tal dispositivo, que no guarda fiel semelhana com a doutrina do Direito
Administrativo, demonstra mais uma atipicidade no tocante ao controle dos
servios de rdio e televiso. A meu ver, este dispositivo excessivo, a considerar
que o art. 5 da CR/88 estabelece que nada escapa ao controle do Poder Judicirio,
633

da Repblica de 1988
nem leso nem ameaa a leso. Assim, o radiodifusor que se sentir prejudicado j
possui os elementos necessrios para fazer valer seus direitos.
No entanto, este dispositivo exige que o Poder Executivo, no caso o Ministrio
das Comunicaes, necessariamente, provoque o Poder Judicirio para o caso de
cancelamento da outorga, antes de vencido o prazo.
De acordo com o 5, o prazo da concesso ou permisso ser de dez anos para
as emissoras de rdio e de quinze para as de televiso.
Aqui outra atipicidade do controle dos servios de rdio e televiso: como tratar
as permisses de servios de utilidade pblica que, teoricamente, possuem carter
precrio com prazos certos e longos?
OS PRINCPIOS QUE REGEM OS SERVIOS DE RDIO E TELEVISO
Constituio da Repblica de 1988 contemplou, de forma sistmica, diversos

princpios que refletem a evoluo do Direito Pblico e, em particular, do Direito
Administrativo. Segundo Crmen Lcia Antunes Rocha (1994:79), o princpio
da legalidade administrativa foi substitudo pelo princpio da juridicidade aqui
compreendido como todas as normas que abarcam o ordenamento jurdico em
toda sua gama, desde a constituio at o ato normativo emanado pela entidade
pblica , e a Ministra assevera: o administrador pblico submete-se no apenas
lei, mas ao Direito, e este pode ser instrumentalizado por outros meios que no
a lei form
Segundo Carlos Ari Sundfeld (2000:146),
princpio jurdico norma de hierarquia superior das regras, pois determina o
sentido e o alcance destas, que no podem contrari-lo, sob pena de pr em risco
o ordenamento jurdico. (...) Conhecer princpios do direito condio essencial
para aplic-lo corretamente. Aquele que s conhece as regras, ignora a parcela
mais importante do direito justamente a que faz delas um todo coerente, lgico
e ordenado. Logo, aplica o Direito pela metade. Aplicar as regras desconsiderando
os princpios como no crer em Deus, mas preservar a f em Nossa Senhora.
No mesmo sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello (1975:545-546),

princpio o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-
634
lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia,

exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que
lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios
que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo unitrio que
h por nome sistema jurdico positivo.
A Constituio no se faz de palavras vs, por isso temos, de um lado, o 2 do

art. 220, que veda qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica; de
outro, o 3 do mesmo dispositivo, em seus incisos I e II, prev a elaborao de lei
federal estabelecendo a classificao dos programas por faixa etria e fornecendo
meios legais que garantam pessoa e famlia meios de se protegerem contra
programas de rdio e TV que contrariem o disposto no art. 221 princpios
especficos da programao das emissoras de rdio e televiso.
Nesse contexto, a investigao a que se prope o presente artigo, acerca dos
controles estatal e da sociedade sobre as outorgas de radiodifuso, deve partir do
Captulo V do Ttulo VIII da CR/88 Da Comunicao Social, o qual aponta os
princpios especficos ao setor.
Em seu art. 220 e , a CR/88 estabelece que a manifestao do pensamento, a
criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo, no
sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio.
Segundo seu 1, nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao
plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao
social, observado o disposto no art. 5, IV, V, X, XIII, e XIV.
vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica,
conforme seu 2.
E o 3 do art. 220 da CR/88 estabelece que lei federal compete regular as
diverses e espetculos pblicos, cabendo ao Poder Pblico informar sobre a
natureza deles, as faixas etrias a que no se recomendem, locais e horrios em
que sua apresentao se mostre inadequada.
Pelo que se depreende do disposto no art. 221 e seus incisos, a seguir citados,
o legislador constituinte originrio estabeleceu, ao mesmo tempo, finalidades
e princpios na produo e na programao das emissoras de rdio e televiso.
Assim, existem limites e parmetros que tal programao deve seguir:
635

da Repblica de 1988
I preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;

II promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo
independente que objetive sua divulgao;
III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme
percentuais estabelecidos em lei;
IV respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.
indubitvel que o constituinte de 1988 quis, de alguma forma, agasalhar
princpios como o da regionalizao da programao e o da proporcionalidade de
utilizao da programao com a cultura e a educao, entre outros.
Ressalta-se, ainda, que o inciso III do supracitado art. 221 est em consonncia
com um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, estatudo
no inciso III do art.3, qual seja a reduo das desigualdades sociais e regionais.
As permisses e concesses para a explorao dos canais de rdio e televiso so
consignadas pela Unio, por isto, tm como compromisso primordial o respeito
pela Constituio da Repblica.
No entanto, devemos considerar a lio preciosa de Lus Roberto Barroso (2003)
que ensina: A Constituio Federal traz princpios s vezes contraditrios,
sendo necessrio que o operador do direito ao interpretar a lei maior se valha dos
princpios e procure dar uma interpretao teleolgica do direito.3
Para exemplificar, citamos: a Constituio estabelece no art. 5, inciso XXII,
garantido o direito de propriedade, e no inciso XXIII, a propriedade deve cumprir
sua funo social; no inciso IX, livre a expresso da atividade intelectual,
artstica, cientfica e de comunicao, independentemente de censura ou licena,
e no inciso X, so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem
das pessoas.
Certamente, o que mais interessa ao contexto deste artigo o que dispe o 2
do art. 220 vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica
e artstica e o que reza o art. 221 e seu inciso IV: A produo e a programao
das emissoras de rdio e televiso atendero aos seguintes princpios (...) respeito
aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.
Barroso, Lus Roberto. Uma Nova Interpretao Constitucional no Brasil: conferncia de abertura. In:
Congresso Brasileiro de Direito de Estado, 3. [23 a 25 abr. 2003]. Promoo: Instituto de Direito Pblico
da Bahia. Produo: Arnaldo Produes. Salvador, 2003. 1 fita de vdeo (50 min.), VHS, son., color.
3
636
Nesse diapaso, imperioso que se faa uma interpretao sistmica da Carta

Magna. A liberdade de expresso e o fim da censura no constituem um cheque
em branco a favor do radiodifusor. Existem limites, existem balizas que nos so
fornecidas, no somente pelos princpios da comunicao social expressos no art.
221, mas tambm pelos princpios da razoabilidade e da dignidade da pessoa
humana.
O cerne da questo reside na dificuldade de se delimitar o exato ponto onde
termina a defesa dos valores morais e ticos, sobre os quais repousa a sociedade, e
onde se inicia a perseguio de fins recriminveis.
Quanto classificao dos programas, vige, atualmente, a Portaria do Ministrio
da Justia de n. 796, de 8 de setembro de 2000, tendo em vista competncia da
Unio de exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de
programas de rdio e televiso, de acordo com os artigos 21, XVI, e 220, 3,
inciso I, da CR/88.
Foram estabelecidos, na referida portaria, dispositivos por meio dos quais os
programas, espetculos e diverses pblicas so classificados, previamente, como
livres ou inadequados para menores de doze, quatorze, dezesseis e dezoito anos,
considerada a necessidade de uniformizao dos critrios classificatrios das
diverses pblicas e de programas de rdio e televiso e tendo em vista o disposto
no art. 254 da Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990, Estatuto da Criana e do
Adolescente, que probe a transmisso, por intermedirio de rdio ou televiso, de
espetculos em horrios diversos do autorizado ou sem aviso de sua classificao.
O que se deve considerar, ento, o fato de que o legislador constituinte quis
apontar uma programao que atendesse a certos critrios. necessrio verificar
se tal dispositivo vem sendo observado ou desprezado pelos concessionrios e
permissionrios dos servios de radiodifuso.4
importante assinalar, ainda, que, em 2 de maio de 2002, o Senador Gerson Camata, do PMDB
do Esprito Santo, integrante da Comisso de Infraestrutura do Senado, ao participar da sabatina
com o candidato a Conselheiro da Anatel, Dr. Luiz Alberto da Silva, expressou sua preocupao
com o que vem sendo veiculado nas emissoras de radiodifuso. Segundo o ento senador, devido
disputa pela audincia, as emissoras de radiodifuso tm cometido abusos. Afirmou que h
uma banalizao da violncia, pois a morte na TV actica, no tem sangue. O ator cai morto sem
derramar uma gota de sangue. Recomendou que a Anatel deveria se debruar sobre a necessidade
dos novos aparelhos de televiso conterem um mecanismo que permitisse famlia bloquear
programas que considerasse imprprios para os filhos.
4
637

da Repblica de 1988
PROGRAMAO DA RADIODIFUSO E O RESPEITO AOS PRINCPIOS A

COMUNICAO SOCIAL
A radiodifuso um dos instrumentos indispensveis formao do homem

para o exerccio da cidadania. Se, por um lado, ressalta-se o importante papel
que os meios de comunicao de massa desempenham no aperfeioamento da
cidadania, consciente e participativa, quando h vontade e responsabilidade dos
detentores de outorga dos servios de radiodifuso; por outro, preciso observar
que a programao da radiodifuso brasileira, muitas vezes, tem se distanciado
dos princpios constitucionais estabelecidos no captulo referente comunicao
social, em especial no art. 221 da CR/88.
A televiso comercial brasileira debate-se na mais violenta busca de audincia,
sob o sacrifcio total da qualidade de sua programao. H bem pouco tempo,
as tardes nas emissoras de televiso aberta do Brasil eram reservadas a programas
voltados, sobretudo, para o pblico infantil, com exibio de filmes e desenhos
animados de temtica infantil. Atualmente, a situao mudou radicalmente, e as
mes j no podem ficar tranquilas, enquanto seus filhos assistem TV. O que
se constata excesso de liberalismo na programao televisiva, dominada por
sexo e violncia. A disputa das emissoras por pontos de audincia cria situao
constrangedora para pais e educadores que procuram sadas para evitar que
crianas e adolescentes tenham acesso a programas inadequados para sua idade.
Em busca de audincia a qualquer custo, certas emissoras dedicam parte do horrio
vespertino explorao da misria humana. Programas como Hora da Verdade,
da Rede Bandeirantes, Verdade do Povo e A Fazenda, da Rede Record, ou
Big Brother, da Rede Globo, especializaram-se na exibio de quadros em que as
pessoas so expostas a condies degradantes; as crianas, a situaes humilhantes
e de explorao do sexo.
Esse fenmeno, no dizer do Professor Paul Wolf (1995), da Universidade Goethe,
ocorre tambm na Alemanha e em diversos outros pases europeus:
A tendncia global se reflete em praticamente todos os pases europeus:
apesar da forte resistncia das emissoras pblicas, prossegue a expanso das
teledisneylndias, atravs das chamadas TV-Spazzatura (TV-Lixo) e da
Sex and Crime TV. As foras de mercado e os dlares da publicidade e no
os megahertz que esto determinando o volume de emisses de rdio e
televiso disposio dos cidados consumidores.
638
Constata-se, assim, uma deformao na filosofia dos meios de comunicao social

a qual inverte sua lgica e transforma aquilo que de relevante interesse social
em dominao de interesses particulares. Essa disputa acirrada por audincia
e tambm pelos anunciantes tem levado degradao da funo pblica da
radiodifuso e banalizao e uniformizao de seu contedo.
A televiso possui imensa capacidade de prover informao, cultura e
entretenimento; no Brasil, atualmente, uma populao de 160 (cento e sessenta)
milhes de espectadores tm, em sua grande maioria, nos servios de radiodifuso
a nica forma de lazer. indubitvel o papel importante da televiso para a cultura
brasileira, da no se pode pens-la, a televiso, sem avaliar o impacto que provoca
em nosso ser, saber e fazer.
Nesse sentido, a opinio abalizada do constitucionalista Paulo Bonavides (1995:
432-433 e 462-463), ao comentar a tcnica de ao dos grupos de presso, da
opinio pblica e dos meios de propaganda: a comunicao de massas, com todos
seus recursos cientficos, compe verdadeiro laboratrio de criao que conduz
a opinio, elabora-a; e s massas resta receb-la, adot-la, de modo passivo, e darlhe chancela pblica.
Todavia, o prprio Paulo Bonavides (1995: 461) reconhece que:
o homem, com sua personalidade, ainda possui indescritvel tecido de sua
conscincia! uma dimenso que nenhum despotismo, nenhuma lavagem
cerebral, nenhuma opresso maliciosamente meiga ou brutalmente ostensiva
lograr nunca suprimir. Sobre esse homem no tem jurisdio o poder imenso e
sufocante das tcnicas mais refinadas de interdio do pensamento e da liberdade
de opinio.
Evidencia-se a necessidade de reflexo sobre novo significado a ser dado

programao televisiva; se a televiso pode desempenhar papel de agente para
a formao humana, pode tambm ser entendida como espao de formao
do cidado, conforme j posto, enfaticamente, neste artigo. Se os programas
educativos fossem mais frequentes, certamente, refletiriam no aprendizado das
crianas e de toda a populao de espectadores.
A Portaria n. 796 do Ministrio da Justia, baixada pelo ento Ministro Jos
Gregori, tendo em vista o art. 254 da Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990,
o Estatuto da Criana e do Adolescente que probe a transmisso, por
639

da Repblica de 1988
intermedirio de rdio ou televiso, de espetculos em horrios diversos do

autorizado ou sem aviso de sua classificao e considerando a necessidade de
adaptar os novos parmetros de classificao indicativa legislao superveniente,
cria nova faixa etria de classificao, a de 16 anos, e prev punies baseadas no
Estatuto da Criana e do Adolescente: Art. 1 As diverses e espetculos pblicos
so classificados previamente como livres ou inadequados para menores de doze,
quatorze, dezesseis e dezoito anos.5
Todavia, o que se constata, hoje, que, com o fim da censura consoante o
estabelecido no art. 220, 2, da CR/88, vedada toda e qualquer censura de
natureza poltica, ideolgica e artstica , as emissoras cometem abusos.
Samos de uma ordem constitucional em que valia a censura prvia e em que a
liberdade de expresso era cerceada; apenas o que interessava ao regime militar
podia ser veiculado pela mdia brasileira. No entanto, por outro lado, mais de
vinte anos se passaram, e as regras previstas no 3, incisos I e II, do art. 220 da
CR/88, ainda no foram editadas.
Vejamos o 3 do art. 220 da CR/88:
Compete lei federal:
I regular as diverses e espetculos pblicos, cabendo ao Poder Pblico
informar sobre a natureza deles, as faixas etrias a que no se recomendem,
locais e horrios em que sua apresentao se mostre inadequada;
II estabelecer os meios legais que garantam pessoa e famlia a
possibilidade de se defenderem de programas ou de programaes de
rdio e televiso que contrariem o disposto no art. 221, bem como da
propaganda de produtos, prticas e servios que possam ser nocivos
sade e ao meio ambiente.
Cumpre salientar que a Lei n. 8.069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente
acima citada no norma especfica que garanta os mandamentos supracitados.
O que h a Lei n. 8.389/91, que instituiu o Conselho de Comunicao Social,
recentemente instalado, e a Portaria do Ministrio da Justia 796/2000, que
estabelece a classificao etria e o horrio para as diverses e apresentaes de
espetculos pblicos e programas de televiso.
BRASIL. Ministrio da Justia. Portaria n. 796, de 8 de setembro de 2000. Estabelece os critrios
de classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso.
Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 13 set. 2000. Seo I.
5
640
Em nome da liberdade conquistada pela CR/88, as emissoras tm adotado a

regra do vale tudo, no respeitando os princpios que o constituinte originrio
estabeleceu no Captulo V da CR/88, referente Comunicao Social. No
h tambm autocontrole, pois o to falado cdigo de tica das emissoras no
tem funcionado na prtica. Ningum quer a volta da censura, mas, por outro
lado, ningum tolera a total ausncia de controle sobre a programao televisiva
brasileira, cujos abusos pouco se tem feito para coibir.
Um caso exemplar de excesso na TV foi o episdio veiculado no programa
Domingo Legal do SBT, em que foram forjados depoimentos de dois
encapuzados que se diziam integrantes da organizao criminosa paulistana
Primeiro Comando da Capital PCC. Na entrevista, a dupla ameaou de morte
pessoas pblicas, como Padre Marcelo Rossi, o Vice-Prefeito poca de So
Paulo, Hlio Bicudo, e os apresentadores Marcelo Rezende, da Rede TV, Jos Luiz
Datena, da Rede Bandeirantes, e Oscar Roberto Godoy, da Rede Record. Era
uma farsa. Os bandidos no eram bandidos, mas desocupados contratados pela
produo do programa Domingo Legal. Pelo que se depreende da reportagem
assinada por Ricardo Valladares (2003: 52-53), o programa que seria exibido em
28 de outubro de 2003 no pde ir ao ar por deciso judicial, motivada pela
exibio, duas semanas antes, de uma entrevista forjada.
No caso em tela, preciso fique claro que excedeu o Poder Judicirio em
determinar que no fosse ao ar o programa Domingo Legal. Exerceu, assim, um
controle a priori, antes da exibio do programa, o qual est vedado pela CR/88.
O que poderia ter sido feito o controle a posteriori e no a censura prvia.
necessrio, pois, que se alcance equilbrio e, para tanto, impende no somente
o bom senso dos detentores das outorgas de radiodifuso de sons e imagens, para
estabelecer o autocontrole e a consequente efetivao do denominado cdigo
de tica das emissoras, mas tambm que a populao se mobilize, demonstre
sua indignao em relao ao tipo de programao que tem sido veiculada e
se organize para alcanar meios de controle sobre a prestao dos servios de
radiodifuso.
Urge a necessidade de se repensar a programao da televiso brasileira. Urge a
efetivao da norma prevista pelo constituinte originrio no 3 do art. 220,
incisos I e II, bem como nos princpios estatudos no art. 221 todos da Lei
Magna Federal. O que se almeja que os detentores da outorga dos servios
641

da Repblica de 1988
de radiodifuso se comprometam com uma conduta honesta entre as prprias

emissoras e de todas em relao sociedade.
Se, por um lado, a Constituio da Repblica proibiu a censura prvia isto ,
a possibilidade de o Estado, por meio de seus rgos administrativos, alterar, em
alguma medida, o contedo da exibio de programa dos veculos de comunicao
(art. 5 e 220, 2 da CR/88) , por outro lado, determinou a observncia de
certos princpios como, por exemplo, o respeito aos valores ticos e sociais da
pessoa e da famlia, inciso IV do art. 221 e previu a edio de lei federal que
estabelea meios legais de garantia pessoa e famlia da possibilidade de defesa
contra programas ou programaes de rdio e televiso que contrariem o disposto
no art. 221, inciso II, e art. 220 da CR/1988.
A televiso, por suas singularidades, sujeita-se a controles mais amplos do que
os demais meios de comunicao. Conforme j dito anteriormente, a difuso de
sons e imagens pode atingir um pblico de menor maturidade ou discernimento,
diversamente daquele pblico que vai a uma banca de jornal ou a uma livraria,
menos passivo. Dessa forma, as imagens televisivas podem submeter crianas
a efeitos socialmente indesejveis na sua formao ou no seu comportamento.
Legtima, ento, a existncia de regramento especfico para a radiodifuso, em
especial, a de sons e imagens, previstas na CR/88 nos artigos 220, 221 e 224. No
dizer de Luis Felipe Miguel (2001: A3),
o primeiro passo fixar o carter de servio pblico da radiodifuso, o que
implica provimento continuado de informaes do interesse da cidadania,
independentemente de consideraes mercantis. As tentativas de fixao desse
tipo de compromisso so apresentadas, por vezes, como atentados liberdade
de expresso, que passa a ser confundida com o arbtrio dos proprietrios das
empresas. Na verdade trata-se de uma medida que visa concretizar tal liberdade.
Vale lembrar as palavras do juiz Byron White, da Suprema Corte dos EUA, em 1969,
interpretando a Primeira Emenda da Constituio: o direito dos espectadores
e ouvintes, no o direito dos controladores da radiodifuso que soberano. A
liberdade de expresso se estabelece para beneficiar o pblico, cidados que devem
ter acesso a mais ampla gama de informaes.
Se certo o fim da censura, insiste-se, por outro lado, na existncia de valores que
devero ser seguidos e preservados por esses importantes veculos comunicao de
massa. Proposta que, certamente, enseja consideraes e esclarecimentos, vez que
qualquer restrio liberdade de expresso tem de passar por avaliao criteriosa,
642
sob pena de se apresentar como instrumento de intolerncia, de prepotncia ou

de outras distores ocultas.
Nesse diapaso, h de se considerar os meios de atuao do poder pblico e
da comunidade em geral, permitidos pela Lei Magna Federal, a fim de que se
harmonizem o art. 5, inciso IV, com o estatudo no art. 220, 3, inciso II, e os
princpios arrolados pelo art. 221, em especial, inciso IV; e que o recm institudo
Conselho de Comunicao Social, rgo auxiliar do Congresso Nacional, previsto
no art. 224 do mesmo diploma, seja eficaz meio de ao governamental.
A democratizao dos meios de comunicao social e a regionalizao das
programaes, para que as pessoas conheam e reflitam mais sobre sua realidade
prxima, uma proposta de cunho cultural e, ao mesmo tempo, tambm pode ser
facilitadora para um possvel controle social sobre a programao das emissoras.
Pelo exposto podemos verificar que as emissoras de rdio e televiso no vm
atendendo os princpios e finalidades que foram vislumbrados pelo legislador
constituinte. A nosso ver, a radiodifuso brasileira necessita de maior controle no
tocante programao veiculada, isto , de maior equilbrio e razoabilidade em
sua liberdade de expresso.
CONCLUSO
No Brasil, a programao da radiodifuso tem se distanciado, muitas vezes,

dos princpios constitucionais estabelecidos, especificamente, no art. 221 da
Constituio da Repblica de 1988. A televiso comercial debate-se na mais
violenta busca por audincia, sob o sacrifcio da qualidade de sua programao.
Por suas singularidades, a televiso sujeita-se a controles mais amplos do que
os demais meios de comunicao a difuso de sons e imagens pode atingir
um pblico de menor maturidade ou discernimento, diversamente daquele
pblico menos passivo que vai a uma banca de jornal ou a uma livraria, podendo,
inclusive, submeter crianas a efeitos socialmente indesejveis em sua formao
ou no seu comportamento.
No se pode, ento, pensar a televiso sem avaliar o impacto que ela provoca
em nosso ser, saber e fazer, sendo, ento, legtima a existncia de regramento
especfico para a radiodifuso. Temos que soberano ter em mente o direito dos
espectadores e dos ouvintes e, no, o direito dos exploradores do servio pblico
de radiodifuso. Se certo, e , o fim da censura, por outro lado, existem certos
643

da Repblica de 1988
valores que devero ser seguidos e preservados por esses importantes veculos de
comunicao de massa.
Na legislao brasileira, necessrio harmonizar entre si os artigos 5, inciso IV,
220, 3, inciso II, e os princpios do artigo 221, todos da CR/88. Ser que o
constituinte no pensou na preservao das famlias? Nesse sentido, ademais,
podemos observar o disposto no art. 226 da mesma CR/88: A famlia, base da
sociedade, tem especial proteo do Estado.
Destaca-se, portanto, a importncia do controle por parte dos poderes do Estado,
alm do controle social, sobre os servios de radiodifuso, ao conceder a outorga
e sua renovao, analisar os editais e observar, com rigor, os critrios preferenciais
previstos na legislao especfica (Poder Executivo); ao ratificar a eficcia da outorga
e/ou sua renovao, observando o cumprimento dos princpios da comunicao
social (Poder Legislativo); e analisar a possibilidade de seu cancelamento (Poder
Judicirio).
Nesse sentido, o direito pblico em geral e, em especial, o Direito Constitucional
e o Direito Administrativo no pode se furtar a debates como este, acerca da
discusso, em termos jurdicos, sobre a prestao dos servios de rdio e de
televiso. H estreita relao entre o art. 1, inciso III Princpio da Dignidade da
Pessoa Humana , o art. 3, inciso III, da CR/88 o qual reza que a erradicao
da pobreza e a marginalizao e a reduo das desigualdades regionais um
dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro com o disposto no art. 221,
inciso III, da mesma Constituio que estabelece a regionalizao da produo
cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais previstos em lei, como
um dos princpios da programao das emissoras de rdio e televiso. O Brasil
tem dimenso territorial continental, assim, pode dizer, h vrios brasis. Em
vrias regies, o rdio , ainda, o nico meio de comunicao social acessvel
populao local.
No obstante os comandos constitucionais, o que se percebe que, decorridos
mais de vinte anos da promulgao da Constituio da Repblica, resta muito
a ser feito neste sentido. O texto constitucional necessita se concretizar em ao
poltica, para tanto preciso que haja poltica de Estado, considerando que, numa
sociedade plural, polticas pblicas no so de interesse exclusivo de determinados
governos. inconcebvel que direitos consagrados em normas menores, como
circulares, portarias, medidas provisrias, leis ordinrias, tenham eficcia imediata
e os princpios constitucionais sejam postos em segundo plano.
644
Ademais, destacam-se outros dispositivos constitucionais os incisos IV, V, X, XIII

e XIV do art. 5, os artigos 175 e 219 acerca de prestao de servio adequado,
princpio da continuidade dos servios pblicos e patrimnio nacional integrado
tambm pelo mercado interno.
Alm dos dispositivos constitucionais, ressalta-se a Lei n 8.078, de 11/ 09/1990
Cdigo de Defesa do Consumidor, a qual estabelece, em seu art. 22, que os
rgos pblicos por si ou por suas empresas, concessionrias, permissionrias ou
sob qualquer outra forma de empreendimento so obrigados a fornecer servios
adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos; e, ainda, prev,
nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigaes referidas neste
artigo, que as pessoas jurdicas sero compelidas a cumpri-las e a reparar os danos
causados, na forma prevista.
Necessrio salientar que o Congresso Nacional no pode se furtar sua funo de
legislar e que urge a necessidade de elaborao da lei federal prevista no 3 do
art. 220 da CR/88, incisos I e II classificao de programas por faixas etrias e
estabelecimento dos meios legais de a famlia de se defender da programao de
rdio e TV que contrarie o disposto no art. 221 da CR/88 alm da lei prevista no
inciso III do art. 221 estabelecimento de percentual no tocante regionalizao
da produo cultural, artstica e jornalstica.
Por oportuno, saliente-se, mais uma vez, que no se trata de censura, mas de
responsabilidade e de obedincia aos princpios constitucionais e especficos dos
servios de rdio e televiso.
A seguir, as concluses do estudo, sinteticamente anunciadas:
1) inquestionvel a influncia dos meios de comunicao de massa na formao
da opinio pblica. Essa evidncia foi devidamente considerada pelo legislador
constituinte, quando estabeleceu princpios a serem observados pelas emissoras
de rdio e TV em sua programao. a programao veiculada que influencia a
opinio pblica. Registre-se, todavia, que os princpios e limitaes que regem
a produo e a programao das emissoras de rdio e TV so apenas aqueles
inscritos no art. 221 da Lei Maior. Fora eles, prevalecem os direitos fundamentais
que, na forma do caput do art. 220, asseguram que livre a expresso da atividade
de comunicao.
645

da Repblica de 1988
2) O binmio instantaneidade e universalidade, prprios do servio de rdio e da

televiso, torna a comunicao exigncia intransigvel para o homem moderno,
constituindo-se numa misso social de extrema relevncia sobre a qual urge
meditar. de se supor que a influncia dos meios de comunicao de massa possa
trazer conflitos sociais que s cincia jurdica cabe resolver, j que, no dizer de
Picaro, a destinao do direito o de procurar as formas de se adaptar aos novos
engenhos e s necessidades sociais.
3) Os servios de rdio e televiso brasileiros evoluiram muito, nos ltimos anos,
atingindo excelente padro compatvel com o dos pases do primeiro mundo.
Dados estatsticos mostram que o Brasil ocupa lugar privilegiado dentro do
panorama da radiodifuso sonora mundial, tanto com relao ao nmero de
emissoras, quanto de aparelhos receptores, de pblico e verbas publicitrias.
4) Com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, novo regramento
foi dado escolha das outorgas de rdio e TV. A partir de ento, o Congresso
passou a referendar a indicao do Poder Executivo.
Outra significativa alterao refere-se ao cancelamento da concesso ou permisso
antes de vencido o prazo. De acordo com a nova Lei Magna, a cassao das
outorgas depender de deciso judicial.
Verifica-se, pois, diluio da competncia do Poder Executivo, em detrimento do
Poder Legislativo e do Judicirio.
5) A legislao sobre telecomunicaes singular, apresentando os institutos
da concesso, permisso e autorizao com caractersticas que no guardam fiel
correspondncia aos seus similares na Teoria Geral do Direito Administrativo
brasileiro.
6) A competncia para a outorga de canais do Poder Executivo, responsvel
pela observncia de correta distribuio, racionalizando seu uso de forma mais
eficiente possvel.
7) A frequncia outorgada pelo Poder Executivo a particulares, para sua utilizao
por determinado perodo, um bem pblico e, como tal, impenhorvel e
inalienvel. O que se concede o direito explorao de determinado canal e no
o canal em espcie.
646
8) As outorgas de rdio e TV so concesses do Estado, devendo o Poder Executivo

administrar em nome e de acordo com os interesses maiores da sociedade. Impese, portanto, que jamais venham a ser novamente usadas para favorecimento de
grupos prximos ao Poder ou em troca de apoio poltico-parlamentar ao Governo.
9) O controle por parte do Poder Concedente, junto aos executantes dos servios
de rdio e televiso, deve-se ater aos aspectos tcnicos, racionalizando o uso do
espectro observncia dos princpios norteadores, quais sejam:
a) respeito s diferenciaes regionais da cultura brasileira, que devem ser
relacionadas com seu prprio contexto;
b) fidelidade da informao e observncia, na publicidade, de princpios
ticos indispensveis proteo do pblico e do consumidor;
c) espao maior na programao destinado educao e valorizao da
cultura nacional.
10) O Congresso Nacional, ao apreciar a escolha das outorgas para o rdio e a TV,
dever ater-se, entendo, nica e exclusivamente, averiguao no que concerne
observncia ou no dos critrios preferenciais previstos no edital de licitao,
assegurando a lisura do procedimento licitatrio, aclarando, sobremaneira, a zona
de lusco-fusco do poder discricionrio.
11) necessria regulamentao acerca da hiptese de o Congresso Nacional
rejeitar a escolha da melhor proposta feita pelo Poder Executivo.
12) Urge dotar os rgos responsveis pelo controle de melhores recursos tcnicos
(equipamentos) e humanos, tornando mais eficazes as sanes previstas na matria.
13) A legislao brasileira de rdio e televiso necessita ser revista e atualizada,
adaptando a nova ordem institucional. imperativa a elaborao de Cdigo
Brasileiro de Telecomunicaes, uma vez que o vigente data de 1962 e, de l para
c, muitos dispositivos tornaram-se incuos diante do dinamismo da matria.
14) necessrio que leis federais sejam editadas, a fim de dar eficcia aos preceitos
constitucionais estatudos no Captulo V (Comunicao Social) da CR/88.
Alertamos para a necessidade de elaborao da legislao ordinria, indicada na
Constituio de 1988, que terminou com a censura oficial ao rdio e televiso,
pois, no dizer de Charles P. Alexander, nenhuma sociedade consegue sobreviver,
se os meios de comunicao adotarem como regra nica o vale-tudo.
647

da Repblica de 1988
15) Faz-se necessria divulgao da importncia do uso racional do espectro

radioeltrico, das consequncias que seu uso irregular pode acarretar sociedade,
assim como das informaes sobre as sanes a que esto sujeitos os infratores da
legislao de telecomunicaes.
16) imperiosa a divulgao do Cdigo de tica da Radiodifuso Brasileira,
cientificando o telespectador da possibilidade de reclamao junto CEPART
Comisso de tica de Programas da ABERT Associao Brasileira de Emissoras
de Rdio e Televiso.
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650
Polticas de governo eletrnico em estados da

federao brasileira: uma contribuio para
anlise segundo a perspectiva institucional
INTRODUO
No cenrio das transformaes provocadas pela sociedade da informao e pelas

tecnologias da informao, surgiu o conceito de governo eletrnico (e-government,
e-gov ou e-governo), utilizado para explicar a aplicao de TIC na administrao
pblica e a idia de oferecimento de servios pblicos digitais. O conceito de
e-govse apresenta no cerne da atuao da administrao pblica ao utilizar os
benefcios das tecnologias da informao e comunicao em prol da melhoria da
gesto pblica e da qualidade de vida dos cidados.
Hipoteticamente, o desenvolvimento das TIC e do e-governo cria condies
para o fornecimento mais efetivo de servios pblicos, para a melhoria na gesto
das polticas pblicas e a ampliao dos canais de comunicao entre Estado e
sociedade, utilizando a Internet como veculo principal de troca de informaes
e servios.
No Brasil, os processos de Reforma do Estado dos anos 1990 combinados com
a emergncia e uso de TIC deram origem a aes de governo eletrnico tanto
no nvel federal, como nos governos estaduais e municipais. Esse artigo foca as
polticas de e-gov estaduais e busca compreender como o desenho institucional
do governo eletrnico nos estados brasileiros afeta os resultados do e-governo.
Polticas de governo eletrnico em estados da federao brasileira: uma contribuio

para anlise segundo a perspectiva institucional
Grande parte das discusses tericas e prticas sobre os benefcios e potencialidades

das polticas de e-gov esto fundamentadas numa lgica voluntarista que guarda
certo imperativo tecnolgico. No entendimento de Avgerou (2000), mesmo
abordagens que fogem dessa lgica e avaliam a importncia do planejamento
e gerenciamento para o sucesso na utilizao dos benefcios das TIC, sugerem
que as utilizao da informtica e a transformao organizacional guardam
relaes de causa e efeito. Entretanto, o que percebemos da prtica que, em
diversas situaes, os efeitos do uso de TIC so complexos e geram resultados
imprevisveis. Assim sendo, acreditamos que o estudo da implementao de
tecnologia, incluindo governo eletrnico, no deve se restringir aos componentes
de natureza tcnica.
Em funo disso, o presente artigo busca a discusso sobre o tema de e-governo sem
se restringir a aspectos tcnicos. Optou-se por buscar a compreenso dos fatores
institucionais que afetam o processo de gesto de tecnologias. As instituies do
forma ao processo de utilizao de TIC e acabam agindo como elementos de
catalisao ou de arrefecimento das implementaes de e-governo. Esta premissa
orientou a escolha do institucionalismo, em sua vertente da escolha racional,
como modelo conceitual da nossa investigao. Visualizar o governo eletrnico
por meio de uma lente institucional tem o potencial de auxiliar a compreenso de
como o desenho institucional influencia o uso e as consequncias da utilizao de
TIC, dentro de uma organizao ou entre vrias delas.
A indagao de pesquisa : qual o grau de institucionalizao do governo
eletrnico brasileiro? O objetivo compreender o desenho institucional de
e-governo e TIC nos governos estaduais e como esses arranjos afetam os ganhos
associados ao governo eletrnico
O artigo apresenta a contribuio terica de estudar o e-governo por meio do
neoinstitucionalismo, pois no contexto do uso de TIC na Amrica Latina esses
estudos so em nmero diminuto, no sendo diferente no Brasil. A abordagem
foi til ao permitir uma discusso do ambiente institucional no uso da TIC nos
governos estaduais brasileiros. De acordo com Rua (1997), especialmente na
administrao pblica, a construo de polticas deve considerar necessariamente
o ambiente institucional1 onde esto inseridas as organizaes. Assim sendo, o
Ambiente institucional aquele caracterizado por um conjunto de regras e requerimentos
aos quais uma organizao deve aderir e se conformar para receber suporte e legitimidade. Os
requerimentos podem ser advindos de rgos governamentais, agncias reguladoras, associaes
profissionais, crenas ou padres generalizados, dentre outras fontes (Scott e Meyer, 1991).
1
652
estudo trouxe a contribuio terica de estudar as formas pelas quais um desenho

institucional capaz de balizar as condies tcnicas de uma poltica pblica.
Do ponto de vista emprico, o trabalho contribui para a prtica ao apontar os
arranjos mediante os quais o e-gov tem sido implementado nos estados brasileiros
e ao esclarecer os desafios para a criao de uma agenda estadual para a matria.
REFORMA DO ESTADO E GOVERNO ELETRNICO
Na dcada de 1970, fundamentalmente depois da crise do petrleo em 1973,

o perodo chamado por Hobsbawm (1995) de era do ouro fordista, comeou
a apresentar sinais de colapso e esgotamento. O tipo de crise que comeava a
despontar tinha trs dimenses fundamentais: econmica, social e do aparelho
do Estado.
Diante do contexto de crise, os projetos de reforma do Estado ganharam o status
de prioritrios. Para a administrao pblica, algumas linhas de ao passaram
a obrigatrias como: a reduo dos gastos; o aumento da eficincia do aparelho
do Estado, com o questionamento central do modelo weberiano; a necessidade
de maior agilidade e flexibilidade do aparato governamental para responder as
demandas do ambiente externo, mais instvel e dinmico. De acordo com Abrucio
(1997), os governos Thatcher e Reagan representaram o bero do questionamento
do modelo burocrtico weberiano conformando uma nova agenda chamada
internacionalmente de Nova Gesto Pblica (NGP).
De acordo com Heeks (1998), a partir das dcadas de 1970 e 1980, vrios pases
empreenderam processos de reforma do Estado diante das novas demandas da
sociedade e das restries impostas pela situao fiscal. De acordo com o autor, os
principais problemas que motivaram as aes de reforma foram:
(a) os insumos j que vrios pases apresentaram crescimento de despesas
insustentveis. De acordo com Abrucio (1997), a crise fiscal prejudicou de
forma central as estratgias de financiamento dos Estados e suas polticas
pblicas. A situao foi agravada pela atitude de contribuintes contrrios
cobrana de mais tributos por no enxergarem correlao direta entre a carga
tributria e a melhoria dos servios pblicos. As relaes contratualizadas
e de consenso social (Ferreira, 1993), fundamentais para a construo do
estado de bem estar social, comearam a ruir;
653

b) os processos desperdcio, atraso, falta de coordenao e corrupo no

servio pblico tornavam a gesto ineficiente, prejudicando a prestao de
servios, mesmo com aumento dos gastos. De acordo com Heeks (1998), a
falta de mecanismos de responsabilizao dos administradores pblicos e a
centralizao dos recursos financeiros e das decises eram as causas centrais
de ineficincia nos processos;
c) os produtos os servios e produtos oferecidos pelo setor pblico eram
vistos como insatisfatrios e no atendiam aos anseios dos cidados.
De forma geral observa-se que as estratgias de reforma buscaram atingir alguns
objetivos bsicos, como aumento da eficincia do setor pblico, descentralizao
dos recursos e das decises, criao e ampliao dos mecanismos de responsabilizao, introduo de mecanismos de mercado, privatizao e melhoria da
gesto dos recursos pblicos (Heeks, 1998). Alm disso, possvel verificar que
os movimentos de reforma do Estado evoluram de uma perspectiva centrada no
controle de custos para uma abordagem que enfatiza a necessidade de fortalecimento dos mecanismos de participao, considerando o usurio dos servios
pblicos no como um cliente, mas como um cidado.
Bresser Pereira (1998) afirma que os movimentos de reforma do Estado possuem
trs aspectos basilares. O primeiro, deles de cunho tcnico, orientado para a gesto
fiscal e reduo dos custos do setor pblico. O segundo, associado adoo de
mecanismos de gesto privada. Embora o setor pblico seja diferente em funo
de sua natureza poltica, isso no significa que todos os atos sejam polticos e
que no possvel aplicar princpios gerenciais ao conjunto de rgos e agncias
governamentais. O terceiro aspecto de cunho poltico que salienta que os processos
de reforma do Estado, devem ser fortalecedores de princpios democrticos. Dessa
forma, os processos de reforma precisam ampliar os mecanismos de transparncia
e controle social.
Assim sendo, embora diferentes em escopo, escala e profundidade, possvel
afirmar que os diversos programas de reforma do Estado ou transformao da
administrao pblica trouxeram tona discusses sobre governana, capacidade
operacional do Estado, necessidade de princpios de gesto e desenvolvimento de
mecanismos de participao social, entre outros.
As polticas de e-governo surgiram exatamente no cerne da discusso dos
movimentos de reforma do estado. A ideia bsica da utilizao dos recursos de
TIC como instrumento de acelerao dos movimentos de reforma e modernizao
654
da administrao pblica. De acordo com Gaetani (2005), em tese, a utilizao de

inovaes tecnolgicas um importante fator para modernizao da administrao
pblica e o e-gov pode ser entendido como uma das aes reformistas mais
significativas da gesto pblica.
Dessa forma, o e-governo passou a ser visto como uma possibilidade para tornar
mais efetiva a prestao de servios, a gesto das polticas pblicas e a abertura
de canais de comunicao com a sociedade. No por acaso, o termo governana
eletrnica passou a ser utilizado de forma recorrente nas temticas e discusses
sobre a gesto pblica contempornea.
Governo eletrnico um conceito amplo. Pelas necessidades de adequao s
realidades dos governos que o implantam, engloba a idia geral do uso de tecnologias
da informao e comunicao, especialmente as que envolvem atividades em rede
pelo governo em todo o espectro de suas atividades (Washtenaw County, 2002).
Considerando as relaes governamentais, o governo eletrnico se define pelas
relaes do governo com cidados (sociedade), empresas, investidores e o prprio
governo. Geralmente utiliza-se o termo governo eletrnico, como referncia
adoo das TIC para prestao de servios eletrnicos (Okot-Uma, 2000). Por
sua vez, poder-se-ia entend-lo tambm como a utilizao dos recursos de TIC
para a gesto de polticas pblicas e a construo de uma arena cvica, o que
remete noo republicana do Estado (Ruediger, 2002). Trata-se da utilizao
da tecnologia da informao como mecanismo para reduzir a assimetria de
informao entre diferentes atores sociais, privilegiando a interlocuo entre
quem toma decises governamentais e cidados.
Um conceito conciso e interessante exposto pelo GartnerGroup (2000): o
governo eletrnico a conjugao da otimizao na prestao de servios com
a participao do eleitorado e a transformao dos relacionamentos internos
e externos da administrao pblica por meio das tecnologias da informao,
notadamente a internet. A definio do Gartner no se limita dimenso de
prestao de servios. Ela alinha-se perspectiva de Ruediger (2002), que afirma
que o e-gov, alm de prover um conjunto de servios de forma mais eficiente, uma
poltica pblica capaz de fomentar boas prticas informacionais para governana
e ser, potencialmente, catalisador de uma mudana profunda nas estruturas de
governo, proporcionando mais eficincia, transparncia e desenvolvimento, alm do
provimento democrtico de informaes para deciso (Ruediger, 2002: 1).
655

possvel afirmar que as polticas de governo eletrnico so vistas como

detentoras de alto poder de transformao, embora no haja consenso na
literatura quanto aos graus e nveis de mudana. Abordagem mais detalhada
pode ser vista em Frey (2001), Ruediger (2002), Grande, Arajo e Serna (2002)
e Davidson, Wagner e Ma (2005). Tambm h algum consenso sobre as barreiras
e os obstculos comuns implementao de polticas governo eletrnico, visto
que elas se deparam com as caractersticas de insularidade funcional tpicas da
administrao pblica. Os potenciais integradores das novas tecnologias podem
ser neutralizados pela conformao institucional da administrao pblica, razo
pela qual o objetivo deste artigo estudar as polticas de e-governo estaduais a
partir de uma lente institucional.
A literatura acadmica brasileira, na ltima dcada, tem trabalhos sobre diversos
aspectos do governo eletrnico ou governana eletrnica, como os de Akutsu e
Pinho (2002), Ruediger (2002), Ramos e Ramos (2003), Frey, (2003), Fernandes
(2007), Knight, Fernandes e Cunha (2008), Pinho (2008), Diniz et all (2009),
Cunha e Pozzebon (2009). H trabalhos relacionados a modelos de gesto e
estratgia de TIC para o setor pblico, implantao de sistemas de informao,
acompanhamento e avaliao de polticas pblicas, programas e projetos sociais,
e incluso digital, alm de relatos de aspectos especficos como e-servios e
compras eletrnicas.
INSTITUCIONALISMO E POLTICAS DE E-GOV
Diversos estudos salientam que o governo eletrnico representa a oportunidade

de transformao da administrao pblica viabilizada pelas novas tecnologias
(Fernandes, 2007). O e-governo visto como uma estratgia para melhoria na
prestao de servios, introduo de mudanas organizacionais, criao de canais
de participao para a sociedade civil e mecanismo para o fortalecimento das
polticas pblicas (Rudieger, 2002).
Entretanto, grande parte da discusso sobre governo eletrnico marcada por
um certo determinismo tecnolgico acreditando que a simples utilizao das
tecnologias da informao produz transformaes organizacionais. A esse respeito
Fountain (2005) afirma que nesses relatos assume-se que a utilizao das TIC leva
a uma srie de mudanas previsveis como achatamento de hierarquias, maior
uso de equipes interfuncionais, melhores resultados. Apesar disso, a autora afirma
que as pesquisas sobre o uso de tecnologia da informao nas organizaes no
confirmam alteraes instantneas. Isso porque existe um existe um fino tecido
656
de consequncias institucionais que determina e direciona o comportamento

dos atores em uma organizao tornando os processos de ao complexos e
dependentes de uma srie de arranjos regulatrios e normativos (Fountain, 2005).
Dessa forma, pode-se afirmar que, apesar da evoluo das TIC e do desenvolvimento
de aes de e-governo em todo mundo, estud-lo sob uma perspectiva que
considera to somente os potenciais da tecnologia da informao uma opo
ao mesmo tempo limitada e equivocada. Em face do exposto, buscou-se uma
abordagem terico-conceitual capaz de lidar com os aspectos atinentes
evoluo tecnolgica e que tambm permita a compreenso de como os arranjos
institucionais tm um papel chave na definio e implementao das polticas de
governo eletrnico. A escolha recaiu sob a teoria neoinstitucional.
A perspectiva neoinstitucional representa uma oportunidade de observar como
o desenho institucional da administrao pblica capaz de afetar o uso da
tecnologia da informao nos governos (Fountain, 2005). Para DiMaggio
e Powell (1991), ela oferece condies para estudar os fenmenos sociais,
econmicos e polticos a partir de um foco conceitual e terico distinto, embora
seja difcil dizer com clareza o que a teoria institucional, posto que h diversas
acepes e linhas de pesquisa para o termo (Dimaggio e Powell, 1991). H vrias
razes para essa dificuldade de definio e ambiguidade na teoria institucional: o
conceito de instituio distingue-se no campo de disciplinas cientficas diferentes;
os institucionalistas atribuem importncia distinta a questes macro e micro
estruturais dos fenmenos estudados e pesos tambm diferenciados s questes
cognitivas e normativas que compem as instituies.
Para esse artigo interessa-nos especialmente o neoinstitucionalismo econmico ou
da escola racional. Tambm chamada de teoria positivista, o novo institucionalismo
nas vertentes econmica e da escolha racional conhecido por sua tradio
instrumental. Nessa abordagem, os institucionalistas enfatizam os aspectos do
comportamento humano que so baseados no clculo estratgico. De acordo com
Corra (2006), os tericos do institucionalismo econmico e da escolha racional
assumem que os indivduos procuram conhecer as regras do jogo poltico, desde os
movimentos permitidos e proibidos at as penalidades pelo cometimento de infraes,
no intuito de maximizar seus payoffs (Corra, 2006: 26).
Para Scott (2001), essa corrente vislumbra as instituies como sistemas de
regras e mecanismos de governana construdos por indivduos que desejam
promover ou proteger seus interesses. DiMaggio e Powell (1991) asseveram que
657

o institucionalismo da escolha racional concentra-se no processo de tomada de

deciso poltica, especialmente nas formas como as instituies influenciam os
resultados das polticas.
Na tradio do institucionalismo da escolha racional, o indivduo orientado
e dirigido por resultados, fruto do clculo estratgico e do conhecimento das
expectativas dos demais atores. Os arranjos institucionais estruturam as interaes
dos atores ao descrever as alternativas de ao disponveis dentro das regras de um
jogo em um dado contexto. Alm disso, fornecem informaes e mecanismos
de enforcement que reduzem a incerteza em relao ao comportamento alheio.
De acordo com Tsebelis (1998), o institucionalismo dessa vertente conceitual
define que o comportamento dos indivduos uma resposta tima ao contexto
institucional e que a interao entre os atores polticos uma relao otimizada
entre esses atores e as instituies.
A gnese dos estudos do novo institucionalismo da escolha racional est
em avaliaes empricas do Congresso norte americano (Anastasia, 2002).
Considerando um cenrio em que o comportamento dos indivduos orientado
de forma racional, sem a influncia do contexto institucional, o processo
legislativo deveria apresentar resultados instveis diante das regras que governam
os procedimentos de escolha e votao. Em tese, seria difcil reunir maiorias
no Congresso norte-americano, no qual h mltiplas escalas de preferncias
entre os legisladores e tambm um conjunto amplo de questes em debate.
Como os agentes se comportam racionalmente na busca de seus interesses,
haveria um carter cclico das preferncias e assuntos, fato que geraria ciclos
de novas maiorias que invalidariam as escolhas precedentes. Anastasia (2002)
aponta, entretanto, que, surpreendentemente, as decises do Congresso norte
americano se mostravam estveis, o que provocou questionamentos sobre os
motivos desse comportamento. A explicao foi encontrada nas instituies: a
instabilidade provocada pelo modelo da escolha racional era suplantada pelas
instituies. Em face dos limites cognitivos, das informaes incompletas e da
dificuldade de monitorar e acompanhar todos os acordos, os atores se apegavam
a arranjos institucionais capazes de reduzir os custos de negociao, execuo e
acompanhamento, isto : os custos de transao.23
O conceito de custos de transao fundamental ao neo institucionalismo da escolha racional.
Os custos de transao podem ser entendidos como todos aqueles associados uma relao de troca
ou intercmbio entre duas partes (AYLA, 1996).
2
Porque a mudana das regras do jogo aumenta os custos de transao? Novas instituies
produzem mudanas que afetam as negociaes, os contratos, os direitos de propriedade, o que
3
658
Dessa forma, no caso do Congresso americano, os arranjos institucionais foram

vistos como responsveis pela estabilidade nos processos de deciso coletiva, uma
vez que os custos de mudanas de preferncias polticas (custos de transao)
eram altos. DiMaggio e Powell (1991) salientam que as instituies funcionam
como acordos ex ante,que permitem estruturas coordenadas de cooperao e
que emergem exatamente porque os custos de transao de no obedec-las so
muito altos.
O novo institucionalismo econmico toma como unidade bsica de anlise as
relaes de troca na economia. De acordo com North (1990), as partes que realizam
trocas em um mercado desejam economizar em seus custos de transao em um
locus onde a informao cara, age-se de forma oportunista e a racionalidade
limitada. Como lidar com tal situao? A abordagem do neoinstitucionalismo
preconiza que os desenhos institucionais reduzem a incerteza, provendo as regras
do jogo no qual as trocas econmicas acontecem e definindo os mecanismos de
enforcement que constrangero o comportamento dos atores, fazendo com que
ajam de forma mais previsvel. De acordo com o mesmo autor, as instituies
so formadas por um conjunto de fatores que limitam a extenso das opes para
cada um dos decisores. Dessa forma, as aes dos atores nunca sero um conjunto
de atitudes que produzem resultados mximos. Elas permitem a maximizao dos
payoffs a partir de comportamentos estrategicamente orientados pelas regras do
jogo das instituies.
Diante da exposio qual o conceito de instituio para os tericos da escolha
racional? Hall e Taylor (2003) afirmam que na abordagem da escolha racional as
instituies oferecem aos atores informaes sobre as regras do jogo. Dessa forma,
possvel saber como sero os comportamentos de outros atores, os mecanismos
de processamento dos acordos e as penalidades pelo descumprimento das regras.
As instituies so compreendidas como constrangimentos interpostos entre os
atores e a consecuo de suas preferncias.
Instituies podem ser entendidas como sistemas simblicos compostos por
elementos regulatrios, normativos e cultural/cognitivos, que produzem
estabilidade e significado em um dado contexto social ao determinar as regras do
jogo a serem observadas por um conjunto de atores. So compostas por regras
e normas que estabelecem padres de comportamento dos atores e manipulam
um conjunto de sanes recompensas e punies com o propsito de
implica um processo de renegociao. Portanto, a mudana institucional provoca alteraes nos
custos de transao pela necessidade de adaptao s novas regras (AYALA, 1996).
659

influenciar o comportamento dos agentes em um jogo poltico (Hall e Taylor,

1996; Scott, 2001).
De acordo com Immergut (2006), a anlise neoinstitucionalista mostra que
preferncias e decises so produtos das instituies e ajuda a analisar os motivos
que levaram os atores de um dado contexto a escolher uma definio particular
de interesses e no outra igualmente plausvel. Por sua vez, importante
destacar que as instituies provocam o surgimento de desenhos ou arranjos que
promovem um conjunto de resultados (Goodin, 1996). Para o autor o termo
desenho institucional pode ser entendido como a criao de um formato ativo
que promova resultados em um contexto particular.
Como apontado, o presente artigo lana mo da abordagem da escolha racional
para estudar os desenhos das polticas de e-governo nos estados da federao
brasileira. Assim, estuda-se a poltica de governo eletrnico com uma instituio
responsvel pelo fornecimento dos elementos regulatrios e normativos que
fomentaro a criao de um desenho institucional capaz de produzir um conjunto
de resultados de e-gov (Offe, 2006). Em outras palavras, as polticas de e-gov
trazem as regras de jogo que fomentam a criao dos desenhos institucionais.
Dizemos, ento, que numa poltica de e-governo institucionalizada criam-se
mecanismos e estruturas sociais que determinam os arranjos de e-gov estaduais e
estruturam a gesto da TIC. Dessa forma, funciona como um forte elemento de
governo e direcionamento da ao dos atores. Por outro lado, caso seja frgil, ser
sobrepujada por outras instituies vigentes nos governos estaduais.
A figura 1 apresenta o modelo que construmos para observar o desenho
institucional das polticas de e-governo.
660
Figura 1: Modelo conceitual para anlise das polticas de governo eletrnico
Fonte: elaborado pelo autor.
O modelo formado pela conjugao do contexto institucional (1) e do tcnico

(2). De acordo com Scott e Meyer (1991), os dois no devem ser vistos como
mutuamente excludentes, pois cada um deles produz respostas organizacionais
pautadas na racionalidade. A considerao do contexto institucional importante
para o e-governo brasileiro, pois governos esto inseridos num ambiente fortemente
marcado por leis, regras e normas, formais e informais. Desde a dcada de 1990,
no Brasil, tambm tm havido importantes tentativas de reforma administrativa,
com novas ferramentas de gesto. Por outro lado, o e-gov depende do avano
tcnico da TIC, sendo marcado por inovaes, tanto de gesto associadas
tecnologia como pelo prprio desenvolvimento tecnolgico, veja-se o recente uso
das ferramentas de web 2.0.
Voltando figura 1, a conjugao dos elementos institucionais (1) com os
tcnicos (2) forma o desenho institucional (3) das aes de e-governo no Brasil.
Esse desenho afeta a forma como a tecnologia gerenciada (4), pois estabelecer
as regras do jogo para a gesto de TIC. Em outras palavras, o desenho (3)
define os movimentos permitidos ou no no uso da tecnologia da informao
governamental.
A partir da exposio do modelo cabe o questionamento: como os elementos que
compem o modelo foram escolhidos?
661

O ponto de partida para a estruturao do modelo foi observar a discusso de

Scott e Meyer (1991). De acordo com eles, as instituies regulam as formas
como as aes so tomadas no contexto das organizaes, estabelecem parmetros
que regulam, constrangem e direcionam as formas como as decises so tomadas.
Como isso acontece? Para os autores, as instituies geram parmetros para trs
tipos centrais de deciso no contexto organizacional: programticas, instrumentais
e de financiamento.
As decises programticas, que se referem determinao de propsitos e objetivos de
um conjunto de atores esto representadas na figura 1 pelo contexto institucional
(1). No caso das polticas de e-gov, os objetivos so definidos no horizonte do
planejamento governamental e do prprio planejamento de e-governo. Assim,
para estudar o grau de institucionalizao do governo eletrnico necessrio
avaliar como so definidas as decises sobre os programas de e-gov. Alm do
processo de planejamento importante estudar a legislao de e-governo, pois ela
significa a materializao dos princpios expostos no planejamento e apresenta as
regras que devem ser jogadas na poltica pblica. As decises programticas sero
vitais para a formao do desenho institucional (3) das polticas de e-gov.
As decises instrumentais referem-se ao estabelecimento dos meios e procedimentos
para o alcance dos objetivos organizacionais. Para Scott (2001), significa avaliar
como as instituies definem e direcionam os arranjos organizacionais que so
representados pelas estruturas formais e pelos sistemas de governana: papis,
deveres e responsabilidades. Alm disso, como exposto na figura 1 no h
como instrumentalizar as aes de e-governo sem o uso de TIC. Dessa forma, a
operacionalizao do e-governo passa pela infraestrutura de TIC, arquitetura de TIC
e desenvolvimento e priorizao de aplicaes. Por fim, as decises instrumentais
dependem do grau em que o desenho institucional efetivo e gera resultados. Em
funo disso, a figura 1 tambm aponta que o desenho institucional deve gerar
mecanismos de enforcementpor meio das polticas de e-governo dos estados.
Por fim, alm das decises programticas e instrumentais, Scott e Meyer (1991)
afirmam que as instituies tambm regulam as decises de financiamento. que
definem as formas pelas quais os recursos sero alocados em determinado
contexto. Dessa forma, estudar o grau de institucionalizao das polticas de
governo eletrnico demanda a compreenso dos processos de gerenciamento
de investimentos em TIC. A esse respeito, Weill e Ross (2006) afirmam que
organizaes bem sucedidas no uso de TIC definem formas e regras para a
priorizao dos investimentos em tecnologia. possvel ver na figura 1 que a
662
gesto de TIC (4) contempla a forma como o gerenciamento dos recursos

financeiros em TI so aplicados.
Alm das dimenses e dos construtos mencionados, qualquer viso integrada
das polticas de governo eletrnico precisa, por bvio, considerar as aes de
governo eletrnico e os resultados de tais polticas (6). Especialmente em um
estudo com foco na abordagem neoinstitucional, fundamental a observncia
da funcionalidade das instituies, dos resultados gerados por um arranjo
institucional (Goddin, 1996). Quando tais resultados no so produzidos, a
dimenso relativa funcionalidade dessa poltica possui problemas, ou seja, as
instituies no cumprem o prometido.
No prximo tpico apresentaremos a metodologia do trabalho.
METODOLOGIA
O primeiro aspecto a ser considerado na definio da metodologia de qualquer

pesquisa cientfica a perspectiva filosfica que sustenta a abordagem epistemolgica utilizada. Historicamente, as pesquisas no campo de sistemas e tecnologias
da informao, entre as quais se insere o tema de e-governo, foram dominadas por
uma perspectiva epistemolgica positivista com foco em mtodos quantitativos
(Walsham, 1995). O mesmo autor destaca que a viso positivista marcada pela
clara separao entre fatos e valores, com foco na viso de que o conhecimento
cientfico se restringe ao levantamento e estudo dos fatos. H uma clara separao
entre o sujeito (pesquisador) e o objeto (sistemas de informao).
Contudo, em anos recentes, h um crescente debate na comunidade cientfica
sobre a aplicabilidade e completude dos mtodos positivistas para o estudo
das cincias sociais (Mingers, 2001). Em funo disso, cresce a importncia da
perspectiva interpretativista nos estudos de TIC, partindo do pressuposto que a
realidade socialmente construda pelos atores nela envolvidos e, dessa forma,
impossvel a separao completa entre fatos e valores, como no paradigma
positivista (Walsham, 1995).
Assim sendo, a posio epistemolgica que guiou a execuo do artigo
interpretativista e foi baseada principalmente nos trabalhos de Walsham (1995),
Pozzebon (2003) e Barbosa (2008). Alm disso, o trabalho pode ser caracterizado
como descritivo, pois as tcnicas utilizadas procuram descrever, decodificar,
traduzir e, por outro lado, chegar a uma concluso quanto ao significado, no
663

frequncia, de certos fenmenos do mundo social (Maanen, 1983). A abordagem

central da pesquisa ser um estudo qualitativo de mltiplos casos. Yin (2001)
afirma que esse tipo de estratgia metodolgica utilizada em diversas situaes
no estudo das cincias sociais. O autor salienta ainda que o estudo de caso permite
a compreenso da realidade a partir do contexto da vida real e permite lidar com
uma ampla gama de evidncias como documentos, entrevistas e questionrios,
entre outros.
O ambiente emprico escolhido foram os governos estaduais brasileiros. A
escolha foi motivada pela relevncia do cenrio federativo brasileiro em que vrias
polticas pblicas tem seu locus de concepo e execuo nos estados. De acordo
com Abrucio (2004), a partir da dcada de 1980, o Brasil passou por um processo
de descentralizao e democratizao do poder poltico que ganhou contornos
mais claros com a constituio de 1988. Uma das consequncias mais marcantes
foi o crescimento da importncia dos governos subnacionais.
Arbitramos seis estados para a realizao da pesquisa. Os cinco estados com maior
PIB do Brasil (Ibge, 2006), So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande
do Sul e Paran. Alm deles o estado de Pernambuco por ser uma referncia
em diversos trabalhos nacionais sobre governo eletrnico (Fundap, 2006). Dos
seis estados escolhidos apenas cinco participaram efetivamente da pesquisa, pois
o Rio de Janeiro no contribui com o fornecimento de dados, mesmo aps a
insistncia do autor.
Foi elaborado roteiro de entrevista e escolhidos 3 respondentes em cada um dos
estados participantes da pesquisa. (i) um representante da alta gesto, secretrio
ou subsecretrio de estado das reas de coordenao e/ou planejamento; (ii) o
responsvel nos estados pelas polticas de e-gov; (iii) o presidente da empresa
ou rgo responsvel pela informtica. Como o Rio de Janeiro no participou
da pesquisa, ao final da coleta de dados, em 2009, 15 pessoas de cinco estados
responderam ao roteiro de entrevista.
Como se trata de estudo de carter qualitativo foram criadas um conjunto de
categorias analticas para estudar as polticas de e-governo. O propsito de
estabelec-las pode ser assim resumido: (a) agrupar elementos, idias e expresses
em torno de conceitos capazes de sintetizar a coleta, anlise e interpretao dos
dados; (b) traduzir a fundamentao terica em itens analisveis. Geralmente
a base terica formada por um conjunto amplo de conceitos e ideias. As
categorias estabelecem a taxonomia que permite a vinculao do fundamento
664
terico como o objeto de pesquisa; (c) permitir a construo dos instrumentos de

coleta de dados de forma coerente com os fundamentos tericos expostos (Miles
e Huberman, 1994).
O ponto de partida para a escolha das categorias de anlise foi a figura 1
apresentada no item 3 do trabalho. A partir da foram consideradas as seguintes
categorias de anlise: legislao de e-gov e TIC; planejamento, formulao e
integrao de polticas de e-gov e TIC; estrutura e arranjos organizacionais de
TIC: sistemas de governana, papis, deveres, responsabilidades; gerenciamento
de oramento e priorizao de TIC; identificao e priorizao de aplicaes;
gesto de infraestrutura; arquitetura de Tecnologia da Informao; enforcement.
Alm destas, criamos categorias em relao a resultados que foram a oferta de
servios; transparncia; participao e; efetividade na gesto de polticas pblicas.
As categorias podem ser vistas no quadro 1. Nele h uma descrio do item do
modelo conceitual da figura 1, a categoria de anlise correspondente e os focos de
anlise para cada categoria.
665

Quadro 1 - Categorias e focos de anlise
As entrevistas foram feitas durante os anos de 2008 e 2009 sendo gravadas e

transcritas. Para a anlise utilizamos o software NVivo e o modelo de Miles e
Hubermam (1994) composto da seguintes fases: coleta dos dados; reduo dos
dados; display ou quadro de dados; concluso e verificao. Por meio desse
666
modelo o autor identificou regularidades, padres, explicaes e relaes de causa

e efeito nas respostas dos entrevistados.
Os dados foram reduzidos utilizando-se o modelo de codificao de Barbosa
(2008) por meio do qual as entrevistas transcritas so transformadas em um
conjunto de ns livres que so palavras ou expresses que representam nossa
interpretao para o texto. Aps isso, os ns livres foram, a partir da similaridade
entre eles,agregados em um conjunto de ns de rvore e ns de caso. A figura 2
expressa o tratamento dos dados e a relao entre os ns.
Figura 2 Hierarquia das Estruturas de Ns Armazenados no QSR NVivo
Fonte: Barbosa (2008), adaptado pelo autor.
Cada n livre armazena idias e interpretaes do texto transcrito. Para faz-lo

estabelecemos uma estrutura de codificao com o intuito de reduzir os dados
coletados de maneira estruturada. Cada n livre recebeu um cdigo: [99]
[yyyy][99][nome do conceito]. A primeira parte, [99] continha o nmero da
pergunta no roteiro. A segunda, [yyyy], uma abreviao da categoria de anlise
apresentada no quadro 1. A ttulo de exemplo a legislao de acesso informao
governamental recebeu o nome de LEGINFO. A terceira parte do cdigo [99]
representa a ordenao dos ns livres de 01 at n. Por fim, a quarta parte, [nome
do conceito] corresponde ao nome dado pelo autor ao n livre.
667

Aps a criao dos ns livres, eles foram agregados em ns de rvore assim com
apresentado na figura 2. Os ns de rvore organizam os livres em uma estrutura
hierrquica categorizando as ideais em conceitos mais abrangentes. Com base no
modelo conceitual da figura 1 e na literatura sobre e-governo foram criados nove (9)
ns de rvore: (a) arquitetura e administrao de dados; (b) contexto institucional;
(c) formulao e planejamento governamental; (d) desafios institucionalizao
das polticas de e-governo; (e) estrutura e arranjos organizacionais; (f ) gesto de
tecnologia da informao; (g) histrico da gesto de TIC; (h) oferta de servios
eletrnicos; (i) transparncia e acesso informao.
Por fim, trs ns de caso foram criados de forma a agregar os ns de rvore em
(1) contexto institucional, formulao e planejamento governamental; (2) gesto
de tecnologia da informao; (3) resultados, que so os eixos centrais do modelo
da figura 1.
O n de caso (1) contexto institucional, formulao e planejamento governamental
surgiu da agregao dos ns de rvore (b) contexto institucional; (c) formulao
e planejamento governamental; (d) desafios institucionalizao das polticas de
e-governo; (g) histrico da gesto de TIC. O n de caso (2) gesto de tecnologia
da informao, foi composto pelos ns de rvore (a) arquitetura e administrao
de dados; (e) estrutura e arranjos organizacionais; (f ) gesto de tecnologia da
informao. Por ltimo o n de caso (3) resultados foi composto pela agregao
dos ns (h) oferta de servios eletrnicos; (i) transparncia e acesso informao.
ANLISE E DISCUSSO DOS DADOS
O processo de anlise dos dados qualitativos teve incio com a codificao e

a agregao dos dados das entrevistas. Foram gerados 202 ns livres que,
posteriormente sofreram um processo de reduo. Isso porque no processo de
codificao por meio de ns livres acaba por gerar duplicidades, sinnimos,
similaridades que podem ser consolidadas. A lista final de ns livres contou
com 116 itens, que contm a percepo dos entrevistados sobre o processo de
institucionalizao das polticas de governo eletrnico dos governos estaduais
em questo.
Aps a constituio dos ns livres houve a agregao em ns de rvore e ns de
caso. Os tpicos da anlise foram organizados a partir desses ltimos.
668
CONTEXTO INSTITUCIONAL, FORMULAO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
A tabela 1 mostra a apresentao parcial do n de caso contexto institucional,

formulao e planejamento governamental.
TABELA 1. Apresentao parcial do n de caso contexto Institucional, Formulao
e Planejamento Governamental
N de caso Contexto Institucional, Formulao e Planejamento Governamental
Ns de rove: (b) contexto institucional; (c) formulao e planejamento governamental;
(d) desafios institucionalizao das polticas de e-governo; (g) histrico da gesto de TIC
N Livre
Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
06) PLANTIC - 01 Inexistncia de planejamento

integrado e viso do estado como um todo
13
71
06) PLANTIC - 03 Existncia de planejamentos

setoriais
13
58
06) PLANTIC - 04 - Inexistncia de formalizao da

poltica de e-gov - inclusive no PPA
58
05) PLAN - 02 - Programas estruturantes com

prioridades de recursos
21
04) EFET - 06 - Evoluo do e-gov depende da mudana

de leis, decretos, estruturas (mudana institucional).
Alteraes ainda tmidas
16
05) PLAN - 01 Instrumentos para planejamento

estratgico formal - PPA, PPAG, projetos e planos
16
05) PLAN - 03 - Eixos estratgicos, aes e metas
16
06) PLANTIC - 09 - TIC reativa - no acompanha as

demandas, vai reboque e possui dificuldades para ser
transformadora do negcio
11
06) PLANTIC - 08 - Polticas transversais ou programas

estruturantes com necessidade de articulao e
utilizao de TIC
10
10
01) HIST - 05 - Ausncia de institucionalizao da

utilizao de TIC
11
14) DES - 02 - Isomorfismo - padres nacionais e

internacionais
12
04) EFET - 03 - Utilizao de TIC baseada na iniciativa

de cada secretaria ou gestor
669

Observa-se pelos dados da tabela 1 que os governos estaduais no privilegiam

uma viso integrada das polticas de TIC, pois no existe a viso do Estado como
um todo (linha 1 tabela 1). Como consequncia, verifica-se que o planejamento
de TIC dos governos estaduais acaba se consubstanciando numa srie de polticas
setoriais e na inexistncia de um planejamento formal das polticas de e-governo
(linhas 2 e 3 tabela 1).
Dos 15 entrevistados h referncia a 13 entrevistas e 71 trechos codificados para o
primeiro n livre. J para o segundo n foram observados 58 trechos codificados
a partir dos mesmos 13 entrevistados. No bastassem esses ns livres, outros
elementos reforam a realidade de uma lacuna no planejamento de e-gov e da
formao de aes descoordenadas. Destacam-se:(a) 01) HIST - 05 - Ausncia
de institucionalizao da utilizao de TIC (linha 10, tabela 1); (b) 04) EFET - 03
- Utilizao de TIC baseada na iniciativa de cada secretaria ou gestor (linha 12,
tabela 1).
Para os entrevistados no h, nos governos estaduais em questo, viso integrada
das polticas de tecnologia da informao, fato que provoca implementaes de
programas e aes de TIC de forma desordenada. Quando questionado sobre
a integrao do planejamento de tecnologia da informao, o entrevistado 15
afirmou:
No existe, no existe. No, no existe um planejamento central. Quer dizer, ento,
no existe um planejamento estratgico de TI. O que existem so algumas prticas,
boas, no so ruins, mas so espordicas e so feitas por indivduos isolados. Uma
orientao estratgica de TI, para o estado, por exemplo, quais so todas as grandes bases
de dados do estado, como elas podem ser usadas, etc.? Ao longo do tempo, quais so os
trabalhos que deveriam ser prioritrios? Isso fica a cargo de cada secretaria propor o
seu sistema, o seu processo, o seu projeto e obter essa aprovao (Entrevistado 15, dados
da entrevista).
O mesmo entrevistado ressalta que a fragmentao atinge todas as aes e os

projetos de TIC desde a construo de sistemas, at projetos de infraestrutura
tecnolgica e oferta de servios eletrnicos. Corroborando a percepo acima, o
entrevistado 13 afirmou:
o que se elege de prioridade, se elege prioridade por secretaria ou por rgo, no se elege
prioridade para o governo e para o cidado, essa a minha viso. Se sobra dinheiro,
timo, isso para fazer tudo. Se no sobra dinheiro para fazer tudo, a prioridade
de cada um, de cada rgo. Eu acho difcil tambm, fazer isso, mas eu acho que,
670
minimamente, isso tem que ser feito [...] Porque as pessoas em si, no tem um
compromisso maior com o estado como um todo, tem um compromisso maior com
aquela organizao, aquela rea que ele est administrando. muito difcil pensar
estado, muito difcil. (Entrevistado 13, dados da entrevista, grifo nosso).
Outros participantes das entrevistas apenas confirmam a viso marcada pela

fragmentao de iniciativas de e-governo. Para o entrevistado 9, no h concepo
integrada das polticas de tecnologia da informao e comunicao e h um vazio
de liderana para que o e-governo acontea. Ele tambm destaca que os servios
eletrnicos disponveis devem-se cultura empreendedora de alguns secretrios
de Estado, mas no h gesto destas iniciativas:
cada rgo, faz o que quer, se deu sorte de ter um secretrio empreendedor, que tem
viso tecnolgica, beleza. Ah, mas se no deu, assim... No, no sai. (Entrevistado 9,
trecho da entrevista).
Ao observar o cenrio de baixo volume de integrao entre iniciativas de TIC,

corre-se o risco de julgar que a existncia de solues descentralizadas representa
em si um cenrio negativo e que solues integradas significam aes planejadas
e executadas de cima para baixo por poucos rgos ou poucas entidades. Alm
disso, pode-se acreditar que o cenrio de fragmentao provoca a ausncia total
de servios e aplicaes de e-governo em funcionamento. Entretanto, no se
trata disto. A liberdade de cada agncia governamental foi importante para fazer
com que um grande volume de informaes e servios fosse tornado pblico
na internet.
A estrutura dos governos dispersa e ampla. H diversas polticas publicas em
domnios distintos como fazenda, educao, sade, meio ambiente, segurana e
cultura, entre outras. Dessa forma, a existncia de uma estrutura centralizadora
poderia representar o severo risco de engessar iniciativas e prejudicar o
fornecimento de informaes e servios.
Assim sendo, grande parte dos rgos e das entidades est utilizando as aes de
governo eletrnico para colocar disposio informaes e servios eletrnicos
aos diversos pblicos alvo que dela necessitam. Portanto, h que se ressaltar que
a ausncia de integrao no pode ser confundida com descentralizao, pois
desejvel que os rgos e as entidades da administrao pblica trabalhem de forma
descentralizada, dado que seria inapropriado desenvolver aes de e-governo sem
considerar as particularidades de cada agncia governamental. Os entrevistados,
entretanto, no salientaram o fator descentralizao, e sim a predominncia do
671

trabalho realizado de forma descoordenada, sem um planejamento integrado que

funcione como elo das iniciativas.
Os problemas aparecem no porque rgos e entidades no devam estabelecer
suas aes de e-governo na internet, mas porque nveis avanados de governo
eletrnico requerem a transformao de processos e formas de operao da
administrao pblica (Fernandes, 2007). Os projetos de governo eletrnico
numa perspectiva de alta maturidade4 requerem a utilizao da tecnologia
da informao para interligar sistemas, processos, unidades organizacionais e
organizaes (Fernandes, 2007).
No somente os modelos de maturidade em tecnologia da informao, mas
a discusso de modelos avanados de gesto pblica pressupe a existncia
de uma lgica de cooperao entre rgos e entidades, para que se d o efeito
global mais efetivo na prestao dos servios (Abrucio, 1997). Assim sendo, os
desenvolvimentos iniciados em cada secretaria tendem a apresentar dificuldades
de avano a partir do momento em que surgir necessidade de integrao. A esse
respeito, o modelo de estgios de desenvolvimento de e-governo da Accenture
(2003) preconiza que o avano na utilizao de tecnologia da informao
por agncias governamentais tende a ser grande nos primeiros momentos da
implantao das polticas pblicas e dos programas setoriais. Entretanto, medida
que caminham para a necessidade de integrao horizontal de informaes e viso
estratgica orquestrada, as barreiras ao desenvolvimento do e-gov aparecem, e a
velocidade na maturao reduzida.
Fica claro que a regra do jogo das aes de governo eletrnico dos governos
estaduais marcado pela insularidade e pela fragmentao. No h uma poltica
pblica norteadora das aes de e-gov. Assim, os potenciais integradores da TI
tendem a ser neutralizados pelos arranjos institucionais vigentes. Esse tipo de
atitude no contraproducente? O comportamento dos atores de uma organizao,
especialmente o processo decisrio, se ancora em rotinas e procedimentos tomados
como premissas normativas de um ambiente. Conquanto apresente resultados
subtimos, as aes de tecnologia da informao so governadas por arranjos
institucionais marcados pela fragmentao das iniciativas.
A maturidade est associada ao grau e intensidade com que os projetos e iniciativas de
governo eletrnico impliquem transformao de estruturas e processos da administrao
pblica. Conseqentemente, depende da capacidade do governo dar sustentao a um processo
transformador, o que supe o alinhamento entre estratgias e estruturas da administrao pblica e
do programa de governo eletrnico (Fernandes, 2006, p. 503).
4
672
Afirmamos que o desenho institucional favorece a adoo de tecnologia de

maneira fragmentada. Os custos de transao de agir de maneira integrada so
altos. Como no h poltica clara de e-gov tambm no existem mecanismos de
enforcementpara execuo orquestrada das aes de TIC.
A meno comum inexistncia de polticas fortes. Existem aes em andamento
de forma isolada, mas sem a coordenao nem a organicidade promovida por
uma poltica. Ento a ausncia da poltica leva a no ter completitude das aes.
simplesmente uma coleo de boas intenes, no ? (Entrevistado 11, trecho
da entrevista).Alm disso, a simples existncia de uma poltica escritano
significa que ela esteja institucionalizada e no garantia da criao de aes
coordenadas de e-governo. De acordo com North (1990), os indivduos agem
num contexto social procurando compreender as regras do jogo de forma a evitar
tanto movimentos no permitidos quanto penalidades. O propsito maximizar
os payoffs. Os diversos rgos e entidades adotam tecnologia de maneira no
integrada e no h constrangimentos interpostos entre os atores e a consecuo
de suas preferncias (Hall e Taylor, 2003). No h custo, nem mesmo poltico, na
execuo descoordenada das aes de TIC.
O comportamento de rgos e entidades em TIC nos governos estaduais uma
resposta tima ao contexto institucional encontrado. A tendncia, portanto, de
continuidade de um cenrio marcado pela fragmentao de iniciativas, mesmo
que elas apresentem resultados coletivos sub-timos.
GESTO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO
Uma vez que o contexto institucional revela a ausncia de uma poltica de governo
eletrnico que represente um marco regulatrio e normativo estruturado, era de
se esperar a existncia de problemas de gesto de TIC. No h direcionamentos
para o uso de TIC e a tabelas 2 mostra essa realidade.
673

TABELA 2. Apresentao parcial do n de caso Gesto de Tecnologia da

Informao
N de Caso Gesto de Tecnologia da Informao
Ns de rvore: (a) arquitetura e administrao de dados; (e) estrutura e arranjos
organizacionais; (f ) gesto de tecnologia da informao
N Livre
Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
06) PLANTIC - 05 - Ausncia de governana - distncia

entre inteno e ao
13
80
08) ARRJTIC - 01 - Comits de gesto e de tecnologia

pouco operantes
14
70
09) ENFORCE - 02 - Ausncia de condies coercitivas
32
09) ENFORCE - 01 - Fragilidade dos mecanismos para

garantir implementao
29
10) ORTIC - 01 - Inexistncia de critrios tcnicos para

oramento corporativo de TI
18
08) ARRJTIC - 05 - Inexistncia de arranjos de governana

para o governo como um todo
16
12) APLIC - 02 - Inexistncia de metodologias maduras

de gesto de projetos e levantamento de requisitos.
Exceo apenas em algumas secretarias como SEF
14
10) ORTIC - 04 - Governana de oramento setorial rgos determinam de forma autnoma a necessidade
de gasto
13
12) APLIC - 01 - Inexistncia de processo e frum para

priorizao de aplicaes
13
10
06) PLANTIC - 10 - Inexistncia de mapeamento e gesto

do portflio das aes de TIC
12
Os dados apontados pela tabela 2 ilustram um ambiente de gesto de TIC ainda

incipiente. O primeiro dos ns livres referenciado na linha 1 retrata a meno
da ausncia de governana de TIC por 13 dos 15 entrevistados. Impressiona o
volume de 80 trechos codificados para o n livre.
674
Para um dos entrevistados:

No existe uma ao forte, formal de: olha voc tem que fazer de um determinado
jeito. A gente d mais as diretrizes das secretarias. claro, que tem secretarias que so
mais independentes que as outras, no necessariamente, elas seguem as nossas diretrizes.
Essa uma grande dificuldade hoje no Estado, principalmente as secretarias mais
fortes. Embora tenham um bom relacionamento nem sempre h uma aderncia plena.
(Entrevistado 13, trecho da entrevista).
O relato da inexistncia de uma ao forte, formal, indicativo da ausncia

de um arranjo institucional que favorea a gesto de TIC. A governana de TI
est alicerada em slidos padres que definem mecanismos, formalizando
relacionamentos e estabelecendo regras e procedimentos para assegurar que
os objetivos organizacionais sejam atingidos (Weill e Ross, 2006). O trecho
extrado da entrevista de outro participante da pesquisa confirma que problemas
na organizao institucional da gesto de TIC dos diversos rgos provocam
inconsistncias, redundncia e disperso de esforos. Para ele:
a organizao interna, tem um nvel de rudo e atrito bastante grande. Cria at
incompatibilidade em alguns casos. Quer dizer, esse um esforo, que a Secretaria
de Gesto est entrando e est tentando resolver. Mas, , o histrico no ajuda. (... )
Imagine que um tero dos esforos so duplicados a troco de nada, quando deveriam
ser utilizados de uma forma mais consistente. Isso sem considerar ineficincia dos
gestores do sistema e sem considerar a corrupo, tira essas coisas, quer dizer, todo
mundo est fazendo tudo direitinho, como deve, voc est jogando fora milhes.
Coloca outros fatores, a conta deve ser maior, isso no nvel nacional, no nvel estadual,
eu diria, deve ser menor, mas no deve ser to pequeno tambm (Entrevistado 15,
A tabela 2 mostra um ambiente de ausncia de processos formais para guiar

e direcionar as aes de TIC, tais como comit de gesto de tecnologia pouco
operantes (linha 2), dificuldades de estabelecimento de critrios tcnicos para
oramento (linha 5) ou inexistncia de metodologias maduras de gesto de
projetos. Os dados da tabela 2 revelam um desenho institucional caracterizado
pelo uso da tecnologia com baixos padres de governana, Em outras palavras, as
regras do jogo so frouxas.
Chama ateno o fato dos comits de gesto de TIC serem apontados como
estruturas pouco operantes e que agregam pouca efetividade gesto de TIC.
675

Existe hoje na legislao um comit de TI, que tem como objetivo avaliar essas demandas,
embora ele no esteja aqui, muito sinceramente, ele no esteja funcionando, ele no
operacional (Entrevistado 1, trecho da entrevista, grifo nosso).
Ento, como a COSITE, ela no funciona e nunca funcionou na verdade. Funcionou
muito mal nas gestes anteriores, ela se quer at onde eu sei, foi instituda. (Entrevistado
11, trecho da entrevista, grifo nosso).
Comits de tecnologia a informao pouco operantes apenas agregam instncias

burocrticas realizao dos trabalhos, mas no auxiliam a orquestrao das aes
governamentais.
Outro exemplo interessante que mostra a baixa maturidade na gesto de TIC est
na percepo dos entrevistados de que os rgos e as entidades da administrao
pblica no precisam submeter suas aes e iniciativas de tecnologia de
informao a nenhuma sorte de escrutnio e seleo de projetos por meio da
aplicao de critrios objetivos para liberao dos recursos. Para Weill e Ross
(2006), o objetivo de um processo de aprovao de investimentos assegurar que
os recursos gastos em TIC gerem retornos alinhados estratgica da organizao.
Os autores afirmam que, sem esse tipo de procedimento, os investimentos de
TIC ficaro restritos invariavelmente a metas locais, e no estratgica global da
organizao. Alm disso, tendem a gerar benefcios menores, pois no partem de
uma perspectiva sistmica que visualize o impacto coordenado dos projetos.
Quando indagados sobre a existncia de instncias e procedimentos tcnicos de
aprovao dos oramentos de TIC, alguns gestores afirmaram desconhecer esse
tipo de iniciativa.
No sei. No sei qual o critrio. (Voc est dizendo que isso acaba, pelo que voc
falou, alguma redundncia, alguma coisa nesse sentido?) Eu tenho certeza que isso
causa problemas nesse tipo. Mas, eu no, quer dizer, at o fato de eu, como(nome do
cargo), no ter um manual desses critrios, quer dizer, no foi me fornecido nada.
Ento, ao que eu saiba, esse critrio no existe. Tcnico, no , voc quer dizer? De
tecnologia mesmo. Isso. No percebo esse critrio como existente, no. (Entrevistado 15,
Ou ainda:
No. No existe funcionamento corporativo, tem setorial. Cada rgo determina a sua
necessidade de gastos e a Fazenda, ela tem algumas contas que elas chamam de (nome
676
da conta), o nome, onde eles pegam rubricas de TI e chamam pra eles. (Entrevistado
11, trecho da entrevista).
No somente os processos de aprovao do oramento, a tabela 2 mostra que no

existe processo para priorizao de aplicaes (linha 9), inexistncia na gesto de
portflio de TIC (linha 10 ) e ausncia de condies de enforcement (linha 3).
Outros pontos poderiam ser salientados na anlise, mas apenas repetiriam o que
j foi dito at o momento. O cenrio apontado para a gesto de tecnologia da
informao refora um modelo de desenvolvimento do e-governo caracterizado
pela fragilidade da direo estratgica, arranjos descoordenados, ausncia de
mecanismos apurados de gesto de TIC. Revela-se um desenho institucional que
no consegue apresentar mecanismos de enforcement capazes de integrar aes
(linhas 3 e 4, Tabela 2).
Considerando os aspectos expostos sobre o neoinstitucionalismo da escolha
racional observa-se que a gesto de TI direcionada por regras de jogo diferentes
de uma poltica de TIC slida e que contemple uma viso geral para o estado como
um todo. mais simples para cada rgo e entidade agir de forma isolada, embora
os ganhos possam ser menores. Observa-se que essa conformao institucional
acaba impedindo ou tornando mais lentas as transformaes que poderiam ser
geradas pelo e-governo.
PRESTAO DE SERVIOS, TRANSPARNCIA E PARTICIPAO
O cenrio encontrado na prestao de servios e informaes por meio do governo

eletrnico revela aspectos positivos e outros que ainda representam um desafio
para a evoluo do e-gov estadual. ntido que o a prestao de servios digitais
faz parte da agenda dos rgos e entidades governamentais. Foram comuns as
menes aos portais governamentais como estratgica para consolidar o acesso
dos cidados aos servios pblicos.
O responsvel pelo portal governamental de um dos estados afirmou que
necessrio fornecer informaes corretas e oportunas aos beneficirios das polticas
publicas. Como ele mesmo afirmou: se eu estiver no estado de (nome do estado), em
funo do tamanho, da quantidade de servios que o governo presta para o cidado,
informar bem um servio muito precioso (entrevistado 14, trecho de entrevista).
677

Em outro estado participante, o pesquisador teve acesso documentao sobre o

portal de servios que confirma a preocupao de fornecer informaes corretas
ao cidado. Em sua estrutura, o manual descreve: (i) o que um servio e qual
a diferena entre servio e informao; (ii) critrios de redao dos servios; (iii)
passo a passo com todo o contedo necessrio de modo a se evitar idas e vindas ao
local de prestao de servios e ter em mos a documentao necessria.
A tabela 3, mostra na linha 3 que 11 dos 15 entrevistados afirmam que os governos
estaduais esto estruturando catlogos de servios eletrnicos para os cidados.
Os trechos de entrevistas confirmam esta afirmao:
TABELA 3. Apresentao parcial do n de caso Resultados
N de rvore: Oferta de Servios Eletrnicos
Ns de rvore (h) oferta de servios eletrnicos; (i) transparncia e acesso informao
N Livre
Entrevistas
Codificadas
Trechos
Codificados
02) OFSERV - 03 Grande parte dos servios em nvel

emergente
13
36
02) OFSERV - 10 - Inexistncia de servios transversais

(inter secretarias e conclusivos)
11
23
02) OFSERV - 02 Esforo na consecuo do Portal e do

catlogo de servios
11
20
02) OFSERV - 08 - Facilidade de acesso aos servios
16
02) OFSERV - 04 Baixo grau de interao
11
02) OFSERV - 14 Crescimento das ouvidoria
11
04) EFET - 05 - Informao para gesto - desafios e

dificuldades
10
02) OFSERV - 12 - Central de atendimento presencial
02) OFSERV - 05 Poucos servios transacionais
10
02) OFSERV - 09 Inexistncia de poltica de informao
Fonte: elaborada pelo autor.
A gente tem [...] grandes marcos, [...] a existncia do Portal do Cidado, quando
a gente lista todos os servios pblicos e eu acredito que organiza os servios que so
prestados pela Internet. Os servios so prestados por cada uma das secretarias, mas o
Portal do Cidado organiza o estrutural (Entrevistado 14, trecho da entrevista).
678
Ento, imediatamente, (o Estado.) comeou a trabalhar intensamente e procurar

migrar para o meio eletrnico aqueles servios que, basicamente, o cidado pede o
servio e voc produz o servio e entrega depois para o cidado. No necessria a
presena dele, como atestado de antecedentes, consultas de BO, segunda via disso,
segunda via daquilo.(...). Ou seja, 25% dos nossos servios hoje, so feitos totalmente
on-line. (...) Comeou como um portal, basicamente, de notcias, que era uma agncia
de notcias. (...) Ento, dependendo da secretaria, ela est mais avanada ou menos
avanada. Mas, o portal teve uma evoluo muito grande (Entrevistado 12, trecho da
entrevista, grifo nosso).
Tambm merece destaque o crescimento das atividades de ouvidoria (linha

6, tabela 3) na prestao de servios. Alguns estados estabelecem critrios
para possibilitar o acompanhamento das demandas de informaes e servios
direcionadas administrao pblica. As ouvidorias indicam que os governos
estaduais comearam a se preocupar com prestar satisfao sobre suas demandas,
coisa essencial num ambiente democrtico.
Por outro lado, as entrevistas deixaram claro que ainda h a necessidade de
evoluo em diversos aspectos (linha 10, tabela 3). Praticamente nenhum dos
estados possui uma legislao clara de acesso informao governamental. Os
trechos refletem essa realidade:
Eu acho que no, eu no sou especialista nisso. Ento, aqui, eu estou chutando, mas
eu tenho a impresso que no existe um corpo legislativo to claro a respeito disso
Ou ainda:
Eu, sinceramente, desconheo. No conheo, conheo muito pouco da poltica de
informao do governo [...] Eu vou indagar ao responsvel por essa rea, para que ele
possa me prestar algum esclarecimento. (Entrevistado, 1, trecho da entrevista).
O responsvel pelo e-governo em dos estados destacou:

No tenho conhecimento. Eu no sei se o portal da transparncia, se foi feita uma
legislao para regulamentar, realmente no sei. [...] No, no creio que haja uma
legislao especfica. (Entrevistado, 2, trecho da entrevista).
679

Outro entrevistado apontou:

No mbito da legislao estadual, no. No existe. Talvez isso seja um passo importante
talvez, seja uma inovao. Eu tambm no sei se outros Estados legislam nesse sentido.
Mas isso pode ser um avano importante, porque coloca de uma maneira mais formal,
a obrigao da disponibilizao da informao, a forma de tratamento que tem direito
a acesso. Mas aqui no Estado, no, no existe e eu no conheo as iniciativas dos outros
Estados nesse sentido (Entrevistado, 10, trecho da entrevista).
Os estados precisam estabelecer polticas de acesso informao governamental

com, no mnimo, observncia dos seguintes princpios: a definio dos arquivos e
documentos passveis de acesso; o contedo disponvel; as formas e os mecanismos
mediante os quais pode-se buscar as informaes governamentais; os custos de
acesso informao governamental, deixando claros os contedos de acesso
gratuito e aqueles pagos em funo dos investimentos necessrios em tempo,
recursos humanos, materiais e tecnolgicos; o desenvolvimento de princpios
de gesto da informao capazes de aumentar a efetividade da administrao
pblica no fornecimento de informaes e servios; e a definio de papis e
responsabilidades no fornecimento de informaes.
Alm do exposto os entrevistados afirmaram que a maior parte dos servios ainda
apenas informativo, sem a possibilidade de concluso por meio dos recursos de
tecnologia da informao (linhas 1, 2 e 5, tabela 3). As entrevistas revelam a baixa
interatividade. A prestao de servios eletrnica , em muitos casos, emergente
e com pouco desenvolvimento de servios transversais, limitando-se a iniciativas
de cada rgo.
O quadro no surpreende. Em um ambiente em que a gesto de TIC se mostra
imatura no h condies para a integrao de processos, o chamado back
office, essencial prestao de servios digitais. Em grande medida dos avanos
restringem-se ao esforo de cada rgo.
Outro ponto que carece de evoluo a utilizao dos recursos de tecnologia da
informao para transparncia das informaes governamentais. De acordo com
Ruediger (2002), nveis avanados de governo eletrnico demandam a utilizao
do e-gov como instrumento para participao dos cidados na elaborao,
acompanhamento e avaliao das polticas pblicas. poca do desenvolvimento
da pesquisa esse no parecia ser o quadro encontrado. Alguns trechos refletem
essa realidade:
680
Em termos da utilizao do governo eletrnico para esse tipo de atividade, eu acho

que o Estado est muito acanhado, mas est trabalhando para suprir essas deficincias.
Como eu disse, a gente tem um projeto estruturador muito audacioso, que prope
solues para essas duas (transparncia e participao) questes (Entrevistado 1, trecho
da entrevista).
Ento no tem como o cidado revisar esse acompanhamento das aes de governo,
da implementao das polticas pblicas via um processo sistematizado, via web,
embora a gente tenha dentro do governo (...) outros instrumentos que possibilitam essa
participao (Entrevistado 1, trecho da entrevista).
A o que o pessoal chama de democracia no ? Eu acho que ainda est bem tmido
Mas, parece que a discusso ela no existe a gente j tem visto inclusive em outros
pases. A discusso colaborativa, onde, por exemplo, um cidado d uma sugesto e essa
sugesto ela pode ser debatida com a opinio de outros cidados isso a gente no tem
ainda (Entrevistado 13, trecho da entrevista).
Tanto a prestao de servios integrada como a utilizao da internet como

mecanismo de transparncia e participao no alcanam seu potencial. Estes
resultados corroboram os de Pinho (2008), sobre os portais de governo brasileiros
que possuem tecnologia adequada, mas baixa interatividade nos servios,ausncia
de transparncia com exceo dos itens definidos por lei, e tambm inexistncia
de mecanismos de participao.
Alm disso, corroboram a viso desse artigo, segundo a qual um desenho
institucional fragilizado das polticas de e-governo acaba por provocar resultados
incipientes no uso do e-governo.
CONCLUSO
O objetivo que moveu a realizao deste trabalho foi compreender o desenho

institucional de e-governo e TIC nos governos estaduais e como esses arranjos
afetam os ganhos associados ao governo eletrnico. Para isso estudou-se as
polticas de e-govdos governos estaduais procurando compreender seu ambiente
institucional, a gesto de TIC e os resultados quem vem sendo geradospela
utilizao da TIC nos governos estaduais.
681

Observou-se que o planejamento de e-governo realizado de forma isolada por

cada um dos rgos ou agncias governamentais. No existe uma poltica forte
que coordene as aes de informatizao estaduais. Destaca-se que os estados
estudados so aqueles com os maiores produtos internos brutos no pas. Em tese,
eles teriam acesso maior volume de recursos financeiros, institucionais e de
KnowHow para gerar resultados coordenados com o uso do e-governo.
Os projetos, oramentos e portflio de TI so gerenciados por cada secretaria.
No h articulao de esforos o que gera retrabalho, redundncia, elevao de
gastos, dificuldade de gerao de servios transversais entre outros problemas. Os
problemas histricos da gesto da TI nos estados, como pouco alinhamento s
polticas governamentais e s necessidades das secretarias, no foram superados
com o surgimento do e-governo.
A inexistncia de uma poltica slida de e-governo que direcione as aes dos atores
revela que governos ainda no visualizam estrategicamente o uso de tecnologia
da informao e o baixo grau de institucionalizao do governo eletrnico. Em
outras palavras, no h a definio de quais os reais ganhos que podem ser gerados
pelo e-gov e to pouco um esforo sistemtico para alcan-los. A ausncia de
polticas provoca uma lacuna de estratgia e, na ausncia dessa, cada rgo ou
entidade pode agir livremente.
Ao atuarem isoladamente os rgos promovem resultados positivos, mas que
possuem apenas abrangncia local. Resolvem problemas, fornecem informaes
e promovem servios restritos a seu universo de um rgo governamental.
Contudo, criam um legado de processos e sistemas incapazes de se comunicar
entre si. Esse cenrio representa um forte bice ao avano das polticas no
contexto de modernizao da administrao pblica. Isso porque os programas
de reforma do estado advogam que a lgica segmentada da gesto governamental
precisa sofrer uma transformao. Aes intersetoriais e transversais devem
substituir aquelas em torno de um modelo administrativo fragmentador. O
contexto federativo demanda aes coordenadas entre os responsveis pela
execuo das polticas pblicas.
O fracionamento das aes de TIC bom para a manuteno do status quo,
pois aumenta o poder poltico local de cada rea fortalecendo nichos de poder.
As aes de TI so gerenciadas em um conjunto de caixinhas com pouca
comunicao entre si. Os custos de permanecer como est so menores do
que os enfrentar os desafios de coordenar esforos. A ausncia de polticas de
682
e-governo e de mecanismos de enforcementpara implant-las torna vantajoso aos

atores permanecer nesse estado.
Assim sendo, pode-se afirmar que o grau de institucionalizao de polticas de
e-governo nos estados da federao brasileira baixo. Alm disso, o atual desenho
institucional do governo eletrnico limita a utilizao de TIC com foco na
transformao de processos e na integrao das diversas agncias governamentais.
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687
Segurana pblica e participao social: que

polticas funcionam e por qu?1
Letcia Godinho
Betnia Peixoto
Eduardo Batitucci
Marcus Vincius Cruz
INTRODUO
A participao da sociedade civil na elaborao, implementao e execuo das

polticas pblicas, bem como do chamado controle societrio das mesmas, no
mbito da poltica de segurana pblica, foi introduzida tardiamente no Brasil.
Recentemente, a mobilizao e o controle social e a polcia cidad foram
ressaltadas como aes estratgicas do Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania (Pronasci) do governo Federal, que tem induzido, por meio do
financiamento, polticas orientadas nesse sentido. No mbito dos estados, que
so os entes competentes para a rea da segurana pblica no contexto federativo
brasileiro, pode-se afirmar que tais iniciativas so ainda bastante incipientes; a
institucionalizao da participao social nesse campo, em geral, resume-se a
programas cuja iniciativa parte das polcias, principalmente a polcia militar.
Este paper foi produzido no contexto da pesquisa Building the evidence base of crime and violence
prevention in Brazil case of Minas Gerais, realizada em parceria entre o Banco Mundial e a Fundao
Joo Pinheiro no ano de 2010, que procurou, por meio de estratgias distintas, construir evidncias
sobre a preveno do crime e da violncia no Brasil, mapeando-se possveis explicaes sobre a
reduo da criminalidade ocorrida na dcada de 2000, em especfico no Estado de Minas Gerais e
sua capital, Belo Horizonte. Para maiores detalhes, cf. Peixoto e al. Relatrio de pesquisa. Fundao
Joo Pinheiro, 2010 e report do Banco Mundial a ser publicado, em que o caso de Minas Gerais
junta-se a outros casos analisados no contexto brasileiro.
Uma verso anterior deste texto foi apresentada no XXXIV Encontro da Anpocs (ver GODINHO,
PEIXOTO, 2010). Na presente verso, foram incorporados alguns dados que encontravam-se
indisponveis poca da realizao daquele evento.
Agradecemos equipe do NESP, em especial aos pesquisadores Srgio Felix e Rosnia Sousa, e aos
estagirios Laura Anglica Moreira Silva e Srgio Loureno do Valle.
1
Segurana pblica e participao social: que polticas funcionam e por qu?
Ainda assim, se observamos o campo atual das polticas pblicas de preveno

criminalidade que incluem alguma forma de participao e/ou controle social,
podemos elencar uma grande variedade de estratgias, com significados amplos e
contraditrios entre si. Isso se explica, especialmente, pelas diferentes origens desses
programas, suas fontes tericas e/ou estratgias nas quais se inspiraram a maior
parte, experincias implementadas desde a dcada de 1970 nos Estados Unidos
e Inglaterra. Alm disso, devido ao fato de que os defensores dessas estratgias
tm (equivocadamente) enunciado-as como fundamentalmente pragmticas ou
empricas, explicitar seus pressupostos normativos fundamental para entender o
significado que adquirem quando transpostas para o contexto brasileiro e mineiro,
bem como seu possvel efeito sobre a realidade que se quer mudar.
Principalmente no perodo posterior redemocratizao ocorrida em meados da
dcada de 1980, avolumam-se as demandas por maior participao e controle
das polticas por parte da sociedade civil. Nesse contexto, a introduo de
polticas participativas no mbito da segurana pblica significa, decerto, uma
grande possibilidade de democratizao das prticas do sistema de segurana e
justia criminal brasileiros, cuja atuao tem sido histrica e reconhecidamente
apontada como violenta, abusiva, corrupta e violadora das garantias individuais
fundamentais, principalmente no que diz respeito aos setores mais vulnerveis da
sociedade. Alis, com relao a esses que se espera que a suposta aproximao com
a populao pudesse gerar maiores efeitos, uma vez que se trata de comunidades
onde so verificadas as piores taxas de violncia, no somente no que diz respeito
concentrao de autores de crimes, mas tambm de vtimas.
Neste trabalho, realizamos um estudo de caso que nos permite explorar essas
questes. Nosso primeiro objetivo foi levantar os principais programas de
preveno criminalidade implementados no municpio de Belo Horizonte2 e
O municpio de Belo Horizonte a capital do estado de Minas Gerais; possui uma populao
de apossui cerca de 2.5 milhes de habitantes e sua Regio Metropolitana, aproximadamente
5,4 milhes (dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2009), representando a
terceira aglomerao urbana do Brasil. A despeito da posio privilegiada em termos econmicos,
possuindo um PIB de 33 bihes de reais (idem), o municpio de Belo Horizonte apresentou no
final dos anos 1990 e incio dos 2000 um acentuado crescimento da criminalidade violenta. A
ttulo de exemplo, entre 1997 e 2003 houve crescimento de aproximadamente 300% nos crimes
violentos contra patrimnio e 250% dos homicdios. Somente a partir dos anos 2000, respostas
mais sistemticas por parte do governo municipal e, mais acentuadamente, do governo do estado
de Minas Gerais comearam a ser tomadas no sentido de reduzir e prevenir a criminalidade, tendo
os crimes violentos geral decrescido 45% dentre 2003 e 2009. Uma vasta literatura local se ocupou
em levantar, descrever e analisar as aes e medidas implementadas, mas nenhum trabalho buscou
testar os efeitos dos mesmos na reduo da criminalidade.
2
690
Letcia Godinho - Betnia Peixoto - Eduardo Batitucci - Marcus Vincius Cruz
sua natureza, com vistas a se destacar os participativos ou comunitrios dos

demais. Tal esforo, especialmente relacionado analise do desenho dos programas,
justifica-se uma vez que a maioria deles, ao se autoenunciarem pragmticos, no
apresentam claramente seu mecanismo geral de interveno. Seja nos documentos
oficiais, seja na fala dos gestores e tcnicos, no resta claro, de antemo, quais
se encaixam na categoria programas de preveno comunitria e quais seriam
programas tradicionais de preveno criminalidade.
Partimos do suposto de que programas so teorias (Pawlson et al. 2004) e que,
portanto, sempre possuiro, mesmo que implcitas, teorias, logo diagnsticos e
hipteses de causalidade, e os mecanismos por meios dos quais a interveno
se relaciona aos resultados esperados em termos de mudana de dada realidade.
Identific-los o primeiro passo para apreender o significado especfico desses
programas, seus efeitos esperados e resultados efetivamente obtidos, quando de
sua implantao no contexto local que estamos estudando.
Na seo seguinte, investigamos se a implementao dos programas esteve, em
alguma medida, relacionada reduo dos homicdios verificada no municpio
reduo essa bastante significativa (51%) e contnua entre os anos de 2003 e 2009.
Os dados apresentados referem-se a resultados parciais da pesquisa Building
the evidence base for crime and violence reduction in Brazil (Belo Horizonte e So
Paulo, 2003-2009): what works and at what cost?, desenvolvida em conjunto
pelo Banco Mundial, pelo Ncleo de Estudos em Segurana Pblica (NESP) da
Fundao Joo Pinheiro e pelo Ncleo de Estudos em Polticas Pblicas (NEPPs)
da Universidade de So Paulo.
MODELOS DE PREVENO CRIMINALIDADE E OS PROGRAMAS
IMPLEMENTADOS EM BELO HORIZONTE
PERSPECTIVAS EM PREVENO DO CRIME
Nesta seo, levantamos os programas de preveno criminalidade introduzidos

no municpio de Belo Horizonte, a partir de 2003, quando os ndices de
criminalidade continuamente crescentes foraram o poder pblico estadual a
pensar estratgias alternativas s existentes at ento. Tais programas contrastamse com os anteriores, principalmente devido ao seu vis preventivo (evitar
a ocorrncia do crime). As aes de segurana pblica at ento existentes
pontuavam pela interveno reativa (aps o crime acontecer), seja por meio do
policiamento ostensivo tradicional, ativado pela ocorrncia, seja pela atuao dos
691
programas tradicionais do sistema de justia criminal, orientados reabilitao

ou reinsero social do ofensor.
A ampla literatura que trata dos programas e estratgias de preveno adotados em
diversos pases, notadamente Estados Unidos e Europa, identifica duas diferentes
modalidades de preveno do crime consideradas j tradicionais, podendo ser
classificadas sob a rubrica preveno desenvolvimental e preveno situacional.
A elas, vem-se somar a preveno comunitria, estratgia desenvolvida mais
recentemente, de interveno baseada na comunidade, e que incorpora a
participao da populao residente nas aes de preveno ao crime3.
PROGRAMAS DE PREVENO DESENVOLVIMENTAL
Essa perspectiva entende as causas da criminalidade enquanto radicadas no comportamento humano; dessa maneira, busca mudar a inclinao ao comportamento criminoso por meio da reforma do mesmo. A probabilidade de um indivduo
embarcar em um comportamento criminoso ou persistir na carreira criminal
vista como resultado de uma combinao de fatores de risco, associados a processos de socializao desviantes, tais como ter pais criminosos, aspectos relacionados sade, ou educao deficiente (Pease, 2003; Farrington, 2000).
Nesse sentido, programas desenvolvimentais, alm de atuar sobre os fatores
individuais, buscam reduzir a probabilidade do meio familiar ou social de
gerar indivduos violentos. A literatura apresenta exemplos de programas
desenvolvimentais que considera eficazes e que seguem essa lgica de preveno:
programas baseadas na educao de pais (visitas aos lares); programas voltados ao
desenvolvimento de habilidades e enriquecimento intelectual para crianas desde
em idade pr-escolar; programas destinados a subgrupos da populao, jovens
residentes de reas de favelas ou aglomerados, os quais possuem alto risco de se
envolver em condutas violentas (Campbell, 2004; Welsh, 2000).
No caso dos programas implementados no municpio de Belo Horizonte, pode-se
citar o programa Fica Vivo!, programa da Secretaria de Estado de Defesa Social,
em convnio com a Universidade Federal de Minas Gerais, destinado a atender
No existe um consenso forte com relao a essa classificao. A classificao utilizada neste
paper deriva da reviso da literatura que busca criar tipologias ou modelos de preveno ao
crime ver, especialmente, as discusses de Crawford, 1999, 2004; Hope, 1995, 2001; Pease, 2002;
Sampson e Wilson, 1995 dentre outros. Dados os parmetros desse trabalho, no nos estendemos
nessa discusso; limitando-nos apenas a justific-la, da maneira como se segue no texto.
3
692
jovens de 12 a 24 em situao de risco social e residentes em reas que concentram

indicadores elevados de homicdio. As aes compreendem acompanhamento
especializado (atendimento psicossocial) e realizao de oficinas culturais,
esportivas, profissionalizantes e de lazer. A lgica de interveno do programa
(seu mecanismo causal) favorecer a construo de modos de vida distintos
do envolvimento direto com a criminalidade. As oficinas so, assim, estratgias
de aproximao e atendimento aos jovens, que buscam prevenir seu ingresso
na criminalidade por meio de atividades de esporte, lazer, cultura e formao
profissional. Dessa maneira, tais programas facilitam para os participantes sua
circulao, potencializam seu acesso aos servios e espaos pblicos, favorecem
sua insero e participao em novas formas de grupos e procuram educ-los para
uma cultura de cidadania e direitos humanos.
Outro programa, dirigido aos jovens do Aglomerado da Ventosa, favela com maior
ndice de homicdio poca de incio do projeto (2003), denomina-se Projeto
Juventude e Polcia, e composto por oficinas desenhadas por uma reconhecida
organizao no-governamental brasileira, o Grupo Cultural AfroReggae4. De
maneira similar, promovem atividades socioculturais para os jovens moradores
de favelas (oficinas de msica, teatro e vdeo), visando despertar potencialidades
artsticas que, alm de elevar a autoestima de jovens das camadas populares, ao
mesmo tempo, afastam-nos das carreiras criminais, da violncia e do subemprego.
diferena do Fica Vivo!, esse programa capacita os prprios policiais que atuam
no local para ministrarem as oficinas, como uma maneira de aproxim-los dos
jovens pertencentes a esses estratos sociais uma vez que se trata do grupo que
sofre de maior estigmatizao por parte da mesma.
PROGRAMAS DE PREVENO SITUACIONAL
Focando-se nas circunstncias, essa perspectiva compreende que a mera mudana

nas configuraes situacionais e fsicas nas quais o crime ocorre pode contribuir
para sua reduo. Tratam-se de estratgias ou polticas que consideram a
oportunidade como fator estruturante para a ocorrncia da criminalidade.
Os tericos da preveno situacional a definem como medidas dirigidas ao crime,
as quais possibilitam um gerenciamento, desenho ou manipulao do ambiente
imediato (situao) nos quais esses delitos ocorrem (Clarke e Felson, 1998).
Essas medidas devem ocorrer da forma mais sistemtica e permanente possvel,
de forma a reduzir as oportunidades de ocorrncia dos mesmos, e como tal devem
4
www.afroreggae.org
693
ser percebidas pelo conjunto dos potenciais ofensores. Supe-se que o delito
o resultado de um processo racional e voluntrio levado a cabo pelo indivduo,
que calcula as vantagens e desvantagens da ao desviante. A reduo das
oportunidades pode ocorrer, segundo Clarke (1992), de trs maneiras: quando
se aumentam os esforos necessrios para o ofensor no momento da realizao do
delito; quando se reduzem as recompensas dos delitos; quando se aumentam os
riscos do ofensor ser capturado.
Um dos programas implementados em Belo Horizonte, o Olho Vivo exemplo
de uma medida que segue a ltima lgica: a instalao, pela Secretaria de Estado
de Defesa Social e pela Prefeitura de Belo Horizonte, de cmeras de vigilncia em
certos pontos da cidade com alta incidncia de crimes, a partir de 2004. Muito
mais do que aumentar a possibilidade de observar o comportamento criminoso
e prender os infratores, elas buscam servir como uma contramotivao ao
potencial criminoso: ele desistiria da infrao ao saber que est sendo observado.
A preveno situacional tambm apia-se na chamada teoria das atividades
rotineiras, conhecida igualmente como tringulo do crime. Segundo essa
teoria, uma situao propcia a gerar um evento criminal ocorreria quando
convergem, no tempo e no espao, trs elementos: um ofensor potencial, uma
vtima potencial e ausncia de um guardio capaz (algum que possa impedir que
o crime ocorra). Evitar a ocorrncia do crime implicaria, pois, em manipular essa
configurao, fazendo-a deixar de ser oportunstica.
A interveno levada a cabo pelo Grupamento Especializado de Policiamento em
reas de Risco (GEPAR) tambm pressupe essa racionalidade. Implementados a
partir de 2002, no municpio, essa modalidade de policiamento de reas de risco
(reas com altos ndices de crimes violentos) atuam seguindo a lgica de impedir
o comportamento criminoso, seja dotando esses locais de guardies capazes de
impedir o crime, seja retirando da situao o potencial ofensor (provocada pela
priso de criminosos conhecidos).
A respeito do GEPAR, importante ressaltar que ele foi criado inicialmente como
uma das aes de interveno realizada pelo Fica Vivo!. Segundo constam dos
documentos que lhes deram origem, bem como na fala da boa parte dos gestores
da Polcia Militar de Minas Gerais, ele estaria orientado pelos princpios de Polcia
Comunitria. Contudo, segundo indica a ampla reviso da literatura feita sobre
esses programas em Belo Horizonte, na prtica, o GEPAR atua bastante separado
das atividades do Fica Vivo!. Ademais, no foi identificada qualquer caracterstica
694
de polcia comunitria em sua atuao, que fundamentalmente repressiva (o

que os documentos referem-se como interveno estratgica e qualificada)
(Alves, 2005; Sousa, 1999). Por fim, segundo outros estudos feitos a partir de
entrevistas com policiais que atuam nesses grupamentos, a proximidade com a
populao e a participao da mesma praticamente nula (Alves, 2005; Gonzaga,
2009; Cassavari, 2010) o que nos levou, em ltima instncia, a classificar esse
programa como de natureza situacional, e no comunitrio.
PROGRAMAS DE PREVENO COMUNITRIOS
Os programas de preveno criminalidade de carter comunitrio baseiam-se no

diagnstico de que o crime resultante de um enfraquecimento dos mecanismos
de controle social informal, ele prprio decorrente de um enfraquecimento das
relaes entre os indivduos no interior de uma dada comunidade. Segundo a
teoria da desorganizao social primeiro desenvolvida por Shaw e McKay (1942),
a vida nas cidades modernas foraria a convivncia de indivduos desconhecidos
e diferentes entre si, dando origem a comunidades e vizinhanas altamente
heterogneas e plurais no que se refere a valores, normas morais e culturais
etc. Nesse sentido, ela dificultaria a criao de laos sociais fortes, a confiana
interpessoal e o desenvolvimento de controles sociais informais.
A teoria das janelas quebradas (Wilson e Kelling, 2000; Kelling e Coles,
1996) aponta que esse enfraquecimento dos laos sociais e o conseqente
enfraquecimento do controle social potencializariam o surgimento de condutas
de desordem e crime, e vice-versa, em um processo que se retroalimenta. A
teoria indica, assim, uma relao entre incivilidades, medo (percepo subjetiva
de insegurana), tendncia a se retirar dos espaos pblicos, diminuio da
confiana interpessoal e, por fim, destruio dos laos comunitrios e do controle
social. Nesse sentido, desordem e medo estariam causalmente relacionados
criminalidade e decadncia urbana.
A novidade nas estratgias de preveno comunitria est no fato de que as solues
propostas para o problema da criminalidade supostamente deveriam passar pelo
fortalecimento da comunidade/vizinhana. Participao e o empoderamento
comunitrio seriam, nesse sentido, fundamental para essas estratgias. As
experincias mais ou menos consolidadas nos outros pases, que inspiram em
geral os programas brasileiros, mencionam que a comunidade passa a ser vista
no somente como alvo, mas tambm como ator das intervenes (Crawford,
1998). Os programas buscam, dentre outros, reconstruir o controle social do
695
territrio por parte de quem o habita. E para alm de reduzir a desordem e o

crime, objetivam, por meio do fortalecimento da organizao e da mobilizao
comunitria, reduzir o medo ou a percepo de insegurana nas comunidades.
No Brasil e em Minas Gerais, pode-se afirmar que as polticas comunitrias de
preveno ao crime tm sua origem nos seguintes fatores: em primeiro lugar, o
processo de democratizao que o Brasil experimentou nos ltimos anos reforou
as demandas por mudanas institucionais que reduzissem os nveis de violncia
policial e que criassem canais de comunicao com a comunidade. A deteriorao
da imagem tradicional da polcia fez surgir uma forma de apelo moral (Beato,
2001) em favor da mudana no relacionamento do Estado, e em especial da
polcia, com a sociedade. Alm disso, o aumento da criminalidade, bem como
uma generalizada percepo de que as estratgias tradicionais existentes no
mbito da segurana pblica no mais conseguem dar conta da complexidade
dos problemas, pressionou os gestores pblicos a criar modelos alternativos para o
enfrentamento do problema. A disseminao de modelos de gesto participativa,
que enfatizam a busca por maior descentralizao e democratizao das respostas
dadas pelas instituies pblicas, foi absorvida pelo campo da segurana pblica,
criando um novo direcionamento para suas estratgias, principalmente no que se
refere tomada de decises e na ateno dada ao cidado.
Por outro lado, as estratgias que surgem no interior dessa nova tendncia,
que podem ser identificadas genericamente como polticas de participao
comunitria no campo da segurana pblica, possuem pontos de partida, escopos
de atuao e objetivos bastante distintos entre si. O fato de no haver ainda no
campo terico nem prtico da segurana pblica um esforo de sistematizao
desses programas dificulta enormemente sua anlise, a despeito da multiplicao
das aes que seguem cada vez mais essa orientao implcita (Godinho, 2010).
So dois os programas implementados no municpio de Belo Horizonte
identificados como de natureza comunitria: os Conselhos Comunitrios de
Segurana Pblica Conseps e as Redes de Vizinhos Protegidos, uma verso dos
neighbourhood watches norteamericanos.
Os 25 Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica (Conseps) de Belo Horizonte
foram criados em 2000, buscando reunir representantes da comunidade, Prefeitura
e Polcia Militar para deliberao, implementao e controle conjunto das aes e
projetos em segurana pblica. Os Conseps foram criados como parte integrante
de um projeto mais amplo de Policiamento comunitrio implementado no estado
696
de em Minas Gerais (Sousa, 1999; Beato, 2001)5. De acordo com o levantamento

da pesquisa, no perodo analisado foram encontrados apenas 24 Conseps em
efetivo funcionamento (2003 a 2009).
O programa Rede de Vizinhos Protegidos, por sua vez, prev que os vizinhos
funcionem como cmeras vivas, ou seja, servindo como vigilantes de um
espao que deve ser reapropriado. Assim, a Rede de Vizinhos Protegidos busca ser
um dos instrumentos de efetiva participao da comunidade na promoo de
ambientes mais seguros. O programa justificado da seguinte maneira: medida
que as pessoas tendem a se isolar cada vez mais, tendem a perder poder. Menos
vigilncia, mais crime: se as pessoas no esto mais nas praas e nas ruas, teremos
menos vigilncia natural daquela localidade. A desvalorizao imobiliria e a
perda de oportunidades serias outras dentre as consequncias: se, de fato, os
moradores de uma determinada regio passam a viver com o medo do crime,
logo, pensaro em se mudar. Por decorrncia, poder haver uma grande oferta
de imveis no local, causando conseqentemente, uma desvalorizao do valor
destes. A reduo da vida em comunidade ressaltada pelo projeto, que leva
a reduo na freqncia com que os vizinhos se visitam, conversam ou trocam
gentilezas; reduo da capacidade de formao de uma identidade de grupo entre
os vizinhos; reduo da vigilncia informal dentro das comunidades; reduo da
sensao de segurana das pessoas em relao ao lugar onde residem (MINAS
GERAIS, 2011).
PROGRAMAS SO TEORIAS: OS PROGRAMAS IMPLEMENTADOS EM
BELO HORIZONTE
Argumentos a favor de um tipo ou outro de interveno para preveno do crime

pressupem que h um consenso a respeito do que causa o comportamento
criminoso. Contudo, na prtica, h uma grande dificuldade em saber o que
mudar (causa), como mudar (mecanismo) e que tipo de transformao da
realidade se est buscando (objetivo); mesmo programas j desenhados e em
execuo no apresentam total conscincia acerca dos mecanismos que causam
a mudana na realidade. Esse o caso dos programas implementados em Belo
Horizonte: ao buscar classific-los segundo a natureza de sua interveno,
A pesquisa concluiu que o Policiamento Comunitrio em Minas Gerais foi, de maneira geral, desarticulado. Esse programa, que pressupunha o funcionamento articulado entre GEPAR, Conseps e
Fica Vivo! no ocorreu a contento. O que resultou foi a atuao independente e desarticulada desses
trs programas, o que descaracterizou a natureza comunitria do conjunto. Por isso, consideramos
nesta pesquisa apenas o Consep como poltica de carter comunitrio. Enquanto GEPAR foi classificado como situacional, o Fica Vivo inseriu-se dentre os programas de natureza social.
5
697
encontrou-se uma imensa ambigidade e ausncia de clareza quanda da anlise

de seu desenho e de sua implementao.
Segundo Pawlson et al (2004: iv), programas so teorias. H sempre teorias
pressupostas nas intervenes sociais: h uma racionalidade implcita e, muitas
vezes, no afirmada, acerca de como um dado programa afetar as pessoas e/
ou as instituies na realidade social e, portanto, como certos mecanismos
(intervenes) produziro a mudana social.
Fez-se assim necessrio investigar de que maneira os diversos programas realmente
atuavam, sobre que causas, como e com que objetivos. Para tanto, empreendeuse uma cuidadosa avaliao dos fundamentos dos programas, usando a literatura
existente para mapear, em termos mais amplos, o territrio conceitual, terico
e emprico sobre o qual se apoiavam. Recolheu-se informaes contidas em
documentos e dados oficiais relativos aos programas, e advindas de entrevistas
com gestores pblicos, com o objetivo de compreender em que sentido eles
possivelmente interpretam e enquadram os problemas que adentram a agenda
pblica, e de que maneira decidem que tipo de intervenes sero implementadas
para provocar a mudana na realidade.
O Anexo 1 sistematiza esse esforo. As informaes reunidas advm das seguintes
fontes: 1) uma ampla reviso da literatura, que abrangeu principalmente estudos
aprofundados sobre cada um dos programas compreendendo ao todo 82 artigos,
dissertaes, teses e livros6; 2) entrevistas com gestores e agentes do programa; 3)
anlise de documentos e relatrios oficiais.
Essas informaes possibilitaram a classificao dos programas por sua natureza.
Alm da descrio dos programas em termos de seu objetivo, justificativa e pblico
alvo, apresenta ainda a abrangncia espacial e temporal. Essas informaes eram
necessrias para a construo do banco de dados, que deveria conter informaes
georreferenciadas, por ano, acerca do programas, possibilitando a anlise que se
segue acerca da correlao entre sua implementao e a reduo da criminalidade
observada no municpio.
QUE PROGRAMAS FUNCIONAM?
A dinmica da criminalidade violenta em Belo Horizonte, tal como apreendida

pelos registros policiais, mostra que at meados da dcada de 2000, a maioria
6
Um relatrio e uma discusso mais completos dessa reviso encontra-se em Peixoto et al. (2010 e 2011).
698
dos indicadores de criminalidade estava subindo muito rapidamente. No caso

dos homicdios, de 1997 a 2003, houve um crescimento de 260% nas taxas
(note-se que o crescimento para todo o Estado foi de 95%). Assim, de um
patamar bastante razovel no incio da dcada de 1990, com taxas no entorno
de 12 ocorrncias para cada grupo de 100 mil habitantes, a taxa de homicdios
praticamente quadriplicou neste perodo de 8 anos (45/ 100 mil habitantes
em 2004) (FJP, 2005). Este cenrio catastrfico apontava para o mais absoluto
descontrole e falncia do aparato estatal no mbito da segurana pblica.
Ilustrao 1. Taxa de Homicdios por 100 mil habitantes - Minas Gerais e Belo
Horizonte (1995 2009)
Fonte: armazm de Ocorrncias da Polcia Militar de Minas Gerais.

Elaborao: NESP Ncleo de Estudos em Segurana Pblica.
Segundo um amplo consenso encontrado na literatura especializada de Minas

Gerais (Peixoto et al, 2010b), a partir de 2003, vem sendo observada reduo nas
taxas de crimes, em todo o Estado, supostamente resultante da implementao de
um amplo conjunto de programas associados criao e atuao da Secretaria de
Estado de Defesa Social.
Exatamente por que as intervenes compreenderam aes inditas e de mltiplas
naturezas, buscou-se entender sua relao com a reduo observada nos homicdios,
e buscando evidenciar a a especificidade dos programas ditos comunitrios. Foi
699
construdo um banco de dados com informaes georreferenciadas para os crimes

de homicdios e para os programas implementados, por ano (2000-2009), por
setor censitrio da cidade de Belo Horizonte.
A Tabela 1 descreve a distribuio dos homicdios por setor censitrio ao longo
dos anos analisados. A mdia do nmero de homicdios por setor apresenta uma
tendncia crescente de 2000 a 2004. O crescimento do desvio padro no perodo
indica que sua distribuio torna-se mais heterognea e desigual entre os setores.
Tabela 1. Descrio dos homicdios por setor censitrio ao ano - Belo Horizonte
(2000-2009*)
Ano
Mdia
Desvio Padro
Minmo
Mximo
2000
0,16283
0,4988663
2001
0,16829
0,4994002
2002
0,22999
0,6706855
2003
0,28153
0,6714072
2004
0,32136
0,7154876
2005
0,29676
0,6972219
2006
0,12573
0,3870533
2007
0,25966
0,6257256
2008
0,26084
0,5842202
2009
0,21906
0,5491862
Fonte: elaborao prpria, a partir de dados da Secretaria de Estado de Defesa Social.
H uma reduo da mdia dos homicdios e do desvio padro em 2005 e 2006,

um novo aumento em 2007, seguido de estabilizao em 2008. A nova reduo
no ano de 2009 aproxima os nmeros desse ano com os de 2002. Excetuando-se
a maior reduo observada em 2006, o nmero de homicdios parece seguir uma
tendncia de diminuio; por outro lado, h uma grande variao entre os valores
mnimo e mximo no perodo, que vo de 0 a 9 homicdios por setor censitrio,
o que evidencia a heterogeneidade mencionada entre os setores.
RESULTADOS ENCONTRADOS PARA OS PROGRAMAS DESENVOLVIMENTAIS
Com relao aos programas desenvolvimentais, eles comeam a ser

implementados em 2002. Em 2004, houve um aumento do nmero de setores
cobertos, devido tanto expanso do programa Fica Vivo! quanto ao incio
700
do Juventude e Polcia. Entretanto, estes programas no coincidem em suas

reas de atuao, sendo que cada setor censitrio recebeu apenas um programa
desenvolvimental. Em 2007, os programas chegam a 215 setores censitrios,
e a partir de 2008 o nmero de setores se reduz para 212 devido ao fim do
programa Juventude e Polcia (Tabela 2).
Tabela 2. Descrio da implementao dos programas de preveno
desenvolvimental por setor censitrio ao ano - Belo Horizonte (2000-2009)
Ano
Mdia
Desvio Padro
Minmo
Mximo
2000
0,891924
1,534035
12
2001
0,857589
1,496942
15
2002
1,012485
1,639386
19
2003
1,449083
2,180041
24
2004
1,696721
2,825344
34
2005
0,880562
1,630375
22
2006
1,428962
2,35684
34
2007
2,108467
3,337966
36
2008
1,275068
2,095782
30
2009
0,621147
1,14266
13
Na Tabela 3, observamos a mdia de homicdios ao ano por nmero de programas

Desenvolvimentais. Entre 2000 e 2001, quando no existia este tipo de programa,
a mdia de homicdios por setor censitrio cresce, de 0,163 para 0,169. Em
2002, essa mdia contina a crescer nos setores que no receberam este tipo de
programa (aumento de cerca de 32%). Nesse ano, o programa Fica Vivo! se inicia
em 27 setores censitrios pertencentes a uma favela de Belo Horizonte. Os setores
censitrios que receberam o Fica Vivo! tm mdia de homicdio de 1, valor muito
superior ao dos setores que no o receberam, o que denota ser um programa,
poca de sua implementao, bem focalizado.
701
Tabela 3. Mdia de homicdios ao ano por nmero de programas de preveno

Desenvolvimental
ano
Nmero de programas
0
2000
0,16
0,00
2001
0,17
0,00
2002
0,22
1,00
2003
0,28
0,67
2004
0,31
0,72
2005
0,26
0,84
2006
0,12
0,25
2007
0,24
0,52
2008
0,25
0,39
2009
0,21
0,28
Em 2003, h uma reduo drstica dessa mdia (de 1 para 0, 66 reduo de

34%) nos setores que receberam o programa, o que sugere que o programa pode
ter surtido efeito 1 ano aps ser implementado. Em 2004, h a primeira onda
de expanso dos programas desenvolvimentais, que passa a abranger 68 setores
censitrios devido a expanso do Fica Vivo e a introduo do programa Juventude
e Polcia. A mdia de homicdios nos locais que receberam os programas continua
muito superior quela dos locais que no receberam. Entretanto, mais baixa do
que a mdia dos homicdios que receberam este tipo de programa no ano anterior.
Isto pode indicar que os programas desenvolvimentais, apesar da expanso,
continuam bem focalizados, se bem que em locais um pouco menos violentos
que a primeira favela de implementao.
Vale lembrar que, de 2002 a 2004, h um aumento geral nas mdias de homicdio
nos setores que no receberam programas desenvolvimentais, o que no ocorre
nos setores onde h programas desenvolvimentais. Em 2005 inicia-se uma
tendncia de reduo nos setores no cobertos pelos programas; em 2006, uma
tendncia de reduo ainda maior observada nos setores onde foi implementado
um programa desenvolvimental. Isso faz com que se chegue em 2009 com uma
mdia de homicdios, nos setores onde h programas, muito parecida com a
mdia dos locais que no possuem programas, o que pode ser melhor visualizado
702
pelo Ilustrao 2. Isso sugere que os programas desenvolvimentais podem estar

tendo efeitos bastante positivos.
Ilustrao 2: Evoluo temporal da mdia de homicdios por nmero de Programas
de Preveno Desenvolvimental
RESULTADOS ENCONTRADOS PARA OS PROGRAMAS DE PREVENO

SITUACIONAL
Os programas situacionais compreendem Gepar e Olho Vivo (cmeras). O Gepar

comea a ser implementado juntamente com o Fica Vivo!, ou seja, nos mesmos
27 setores censitrios, mas sua expanso ultrapassa a do Fica Vivo!. Isso significa
que o efeito positivo acima descrito para os programas desenvolvimentais pode
muito bem estar sendo influenciado pela presena em conjunto com o Gepar
necessitando-se, pois, de futuras anlises de impacto que isolem cada um dos
programas, para que se tenha segurana em afirmar sobre os reais efeitos de cada
um. A partir de 2006, o Gepar implementados em favelas para alm daquelas
onde atua o Fica Vivo!.
A tabela 4 a seguir descreve a implementao dos programas de preveno
situacional por setor censitrio ao ano.
703
Tabela 4. Descrio da implementao dos programas de preveno situacional por

setor censitrio ao ano
ano
n.setores
desvio
padro
min
max
2000
2001
2002
27
2003
27
2004
68
2005
141
2006
154
2007
215
2008
212
2009
212
A mdia 1 observada entre os anos de 2002 e 2007 indica que em cada setor foram
implementados apenas um dos programas. Em 2008 e 2009, a mdia muito
prxima de 1, mostrando que apenas pequena parcela dos setores receberam
os dois programas - Gepar e Olho Vivo ( o caso de alguns setores, como os da
favela conhecida como Pedreira Prado Lopes, onde houve uma convergncia dos
programas a partir de 2008).
704

situacional (Belo Horizonte, 2000-2009)
ano
Nmero de
programas
0
2000
0,16
0,00
0,00
2001
0,17
0,00
0,00
2002
0,22
1,00
0,00
2003
0,28
0,67
0,00
2004
0,31
0,52
0,00
2005
0,26
0,64
0,00
2006
0,12
0,22
0,00
2007
0,23
0,52
0,00
2008
0,24
0,40
0,33
2009
0,21
0,29
0,33
A tabela de mdia de homicdios nos setores atendidos pelos programas mostra

que o Gepar, que tem incio em 2002, tambm bem focalizado. Observa-se uma
reduo da mdia de homicdios em 2003, de 1 para 0,66. Em 2004, h uma
expanso do Gepar e comea tambm o Olho Vivo em setores distintos de onde
o primeiro atua. Trata-se, no obstante, de setores com caractersticas diversas:
no so reas de vilas e favelas, nem possuem mdias de homicdios to altas. O
que tenderia, portanto, a diminuir a mdia geral de 2004; assim, tanto a mdia
reduzida de 2004 pode estar sendo causada pelo efeito benfico do Gepar quanto
por uma suavizao devida incluso dos setores que passam a receber o Olho
Vivo (embora a expanso do Gepar para outros setores supostamente causasse no
uma suavizao, mas um aumento da mdia).
Assim como os dados da tabela 3, esses dados apontam para o incio partir de uma
tendncia de reduo a partir de 2005 nos setores no cobertos pelos programas, e
a partir de 2006 para os setores cobertos por um programa situacional. Em 2008,
h a implementao do Olho Vivo em alguns setores onde tambm h Gepar (caso
citado); a mdia cai de 0,52 para 0,40, enquanto que em Belo Horizonte h um
ligeiro aumento. Essa queda no pode ser atribuda ainda a um suposto efeito
combinado dos programas, seno que mais razovel afirmar que aqueles setores
que possuem 2 programas possuem alta mdia de homicdios e migram da coluna
705
1 para a 2. Em 2009, a mdia de homicdios continua a mesma nesses setores com

2 programas, ao passo que h reduo em todos os demais casos.
Ilustrao 3: Evoluo temporal da mdia de homicdios por nmero de programas
de preveno situacional (Belo Horizonte, 2000-2009)
Com relao ao Ilustrao 3, ele mostra que os programas situacionais so bem

focados; h uma reduo praticamente contnua e que se aproxima da mdia
dos setores onde no h programas. Contudo, os setores onde h ambos os
programas no denotam nenhuma mudana na mdia de homicdios, indicando
sua ineficcia no enfrentamento desses crimes.
RESULTADOS ENCONTRADOS PARA OS PROGRAMAS DE PREVENO
COMUNITRIA
Os programas comunitrios se iniciam em 2003, cobrindo 2255 setores, ou

seja, sua cobertura bastante ampla. Isso se deve ao fato de que os Conselhos
Comunitrios de Segurana Pblica - Conseps cobrem toda a rea das reas
Integradas de Segurana Pblica (AISPs) que os possuem; no havendo Conseps em
apenas 3 das 24 AISPs de Belo Horizonte. Em 2004, inicia-se a implementao
da Rede de Vizinhos, cuja expanso se d at o ano de 2009, e o valor mximo
correspondente a 2 (Tabela 6) indica que ela ocorre, no ano de 2004, em setores
j cobertos pelos Conseps.
706
Tabela 6. Descrio da implementao dos programas de preveno comunitrio

por setor censitrio ao ano (Belo Horizonte, 2000-2009)
ano
n.setores
desvio
padro
min
max
2000
2001
2002
27
2003
27
2004
68
2005
141
2006
154
2007
215
2008
212
2009
212
Na Tabela 7 descrita a mdia de homicdios ao ano por nmero de programas de

preveno comunitria. De 2002 a 2003, h um aumento muito grande na mdia
de homicdios naqueles setores no cobertos pelos programas comunitrios. No
que se refere implementao do primeiro programa comunitrio implementado
(Conseps), pode-se dizer de sua m focalizao: implementado justamente em
setores que tm uma mdia mais baixa de homicdios (0,260) do que a mdia dos
setores no cobertos por este tipo de programa (0,438).
Entre 2003 e 2004, o nmero mdio de homicdios aumenta tanto nos setores
cobertos pelos programas comunitrios como nos no cobertos, sugerindo que
este tipo de programa no est fazendo diferena em termos de reverso da
tendncia crescente dos homicdios. Em 2004 ocorre a introduo do segundo
programa comunitrio, a Rede de Vizinhos, em setores com a mais baixa mdia de
homicdios, o que reafirma e intensifica a m focalizao acima indicada.
A partir de 2005, pode ser observada uma tendncia de reduo da mdia de
homicdio nos trs grupos sem programas, com um programa e com dois
programas. Contudo, a reduo maior justamente no grupo de setores no
cobertos por programas comunitrios.
707

comunitrio (Belo Horizonte, 2000-2009)
ano
Nmero de
programas
0
2000
0,16
0,00
0,00
2001
0,17
0,00
0,00
2002
0,22
1,00
0,00
2003
0,28
0,67
0,00
2004
0,31
0,52
0,00
2005
0,26
0,64
0,00
2006
0,12
0,22
0,00
2007
0,23
0,52
0,00
2008
0,24
0,40
0,33
2009
0,21
0,29
0,33
A Ilustrao 4 mostra a evoluo temporal da mdia de homicdios por

nmero de programas de preveno comunitria. A linha referente mdia de
homicdios naqueles setores que so contemplados por 2 programas tm uma
mdia de homicdios mais baixa do que as demais, desde o incio dos programas,
denotando o grave problema de implementao associada a esse tipo de estratgia
de preveno em Belo Horizonte, inclusive se comparado com os outros tipos de
programas. Problema cujo fim no parece se anunciar, dado que no h diferena
nas tendncias ao longo de todo o perodo. Alm disso, a anlise da tendncia
da mdia dos homicdios parece sugerir, por fim, a ineficcia dos programas no
que se refere reduo de homicdios e, nesse sentido, eles tambm parecem se
destoar, em muito, dos programas de natureza desenvolvimental e situacional.
708
Ilustrao 4: Evoluo temporal da mdia de homicdios por nmero de programas

de preveno comunitrio (Belo Horizonte, 2000-2009)
POR QUE OS PROGRAMAS COMUNITRIOS NO FUNCIONAM?
Conforme concluso acima, os programas comunitrios em Belo Horizonte

parecem padecer de um grave problema de implementao, alm de os dados no
sugerirem que eles sejam eficazes na reduo dos crimes de homicdios. Isso diria
respeito no somente aos Conseps, mas tambm Rede de Vizinhos Protegidos.
No caso dos Conseps, sabe-se que foram implementadas em quase todo o territrio
de Belo Horizonte. Assim, a princpio, o problema de focalizao poderia
ser um falso problema, decorrendo, ao invs, de uma quase universalidade do
programa. Contudo, se verificamos as reas onde no houve implementao de
Consep em Belo Horizonte (ver quadro do Anexo I), percebemos que justamente
tais locais possuem uma grande concentrao de vilas, favelas e aglomerados. Ou
seja, encontra-se a uma importante pista a favor do argumento da m focalizao
do programa.
Os Conseps foram criados como parte integrante do projeto de policiamento
comunitrio implementado em Belo Horizonte, estruturado em torno de uma
estratgia considerada mais ampla (Sousa, 1999; Beato, 2001). Contudo, a
presente pesquisa concluiu que o amplo projeto de Policiamento Comunitrio
709
em Minas Gerais, de maneira geral, no foi efetivado. O programa pressupunha

o funcionamento articulado entre GEPAR, Conseps e Fica Vivo!, o que no
ocorreu a contento. O que resultou foi a atuao desarticulada dos trs,
descaracterizando a natureza comunitria do conjunto o que no significa,
necessariamente, que a ao independente dos programas no tenha produzido
efeitos na reduo do crime.
A literatura que analisa o funcionamento dos Conseps em Belo Horizonte (Beato,
2001; Silva, 2006; Henriques, 2007; Souza, 2009) aponta que esse programa
parece ter sido mais bem sucedido no que se refere preveno de crimes contra
o patrimnio. A tcnica do chamado policiamento orientado para problemas,
que orienta o policiamento mineiro, classifica-o como estratgico, ou seja, o
policiamento no se destina a diminuir taxas de crimes em geral, mas aqueles
crimes especficos que supostamente afligem as localidades (Beato, 2001; Sousa,
2005). A reviso dos estudos tambm apontou que as propostas comumente
elaboradas no interior dos Conseps acabam convergindo em projetos que se focam
prioritamente sobre a defesa do patrimnio.
Voltando ao problema de focalizao do programa, um dado importante a ser
considerado refere-se ao local de implantao justamente das suas sedes. Constatouse que no h uma nica sede localizada em regies de alta vulnerabilidade social
e/ou de alto ndice de criminalidade violenta, especialmente violncia letal. Assim,
embora toda companhia (ou AISP) em Belo Horizonte deva possuir um Consep,
sua sede invariavelmente se localiza nas regies mais ricas de sua jurisdio.
Pode-se derivar dessa constatao uma srie de conseqncias perversas; por se
tratar de um conselho, a instalao em locais de mdia ou alta renda dificulta
o acesso dos estratos mais vulnerveis da populao a esse tipo de estratgia. Se
j h uma apartao histrica da polcia com relao a esses setores, e um acesso
infinitamente mais precrio dessa populao aos vrios rgos que compem o
sistema de justia e defesa social, certamente a estratgia dos Conseps, em Belo
Horizonte, no ajuda em nada a reverso desse quadro.
Tanto a literatura local quanto nacional destaca a baixa participao da populao
advindas dos estratos mais vulnerveis nas reunies dos Conselhos Comunitrios.
Por se tratar de um programa surgido no a partir da sociedade civil, mas
criado pela Polcia Militar, a pode residir a explicao acerca da dificuldade de
conquistar a confiana dos moradores e mobiliz-los para participar das reunies,
especialmente aqueles das populaes mais vulnerveis.
710
Esse quadro se complica quando destacamos, a partir da reviso dos estudos,

a constatao de uma nfase em parcerias logsticas em detrimento da
parceria com a comunidade o que teria levado a uma corrupo da lgica da
participao, fundamental aos programas comunitrios7. O Consep passaria a
ser identificado como estratgia para suprir o baixssimo investimento estatal na
segurana pblica, poca de sua criao (2001). Essa nfase permanece ao longo
do tempo; at hoje, os Conseps destacam-se por sua atuao direta na alocao de
recursos humanos e materiais para a Polcia, seja para a construo de postos de
policiamento, compra de automveis, manuteno e outros gastos em geral. Vale
lembrar que os atores mais ativos em todos os anos de existncia dos Conseps so
exatamente os lojistas das respectivas localidades (E. Sousa, 1999; Beato, 2001;
Silva, 2006; Souza, 2009).
As formas de participao da comunidade no mbito dos Conseps esto previstas
no regulamento dos Conselhos, criado pela Polcia Militar. Cada comandante
de companhia deve: 1. desenvolver e implementar sistemas para coleta, anlise
e utilizao de avaliaes peridicas dos servios pelos cidados atendimentos
pela polcia, bem como suas reclamaes e sugestes; 2. promover eventos
(provavelmente para o estabelecimento de um tipo de relacionamento pblico
com a comunidade e/ ou a mobilizao comunitria); 3. promover programas de
instruo e divulgao de aes de auto-defesa s comunidades; e 4. desenvolver
programas de atendimento a problemas sociais persistentes com implicaes
policiais8.
Como pode ser observado j a partir da leitura dessas previses, a sociedade civil
ou a comunidade comparece em todas as quatro de maneira passiva: no parte
ativa de nenhuma das aes. Prev-se, principalmente, que ela seja ouvida,
revelando as bases consumeristas da perspectiva gerencial da poltica de segurana
de Minas Gerais9. A populao ou a sociedade comparece para ser simplesmente
auscultada (Henriques, 2007). Uma vez ouvida, cabe aos rgos pblicos
processar essas informaes de maneira a prestar o melhor produto. No se
Essa constatao tambm feita por Crawford (2004) para o caso de alguns programas de
preveno comunitria na Inglaterra.
7
Esses programas sociais foram analisados em Oliveira (2001).
Segundo o enfoque do consumerism, uma corrente da gesto pblica que influencia a reforma
gerencial da segurana pblica do estado de Minas Gerais, os cidados so considerados, como no
mbito privado, clientes. O prestador do servio a Administrao Pblica estatal que, para melhor
atend-los em suas demandas, reclamaes ou sugestes, deve realizar pesquisas de opinio ou
avaliaes peridicas.
9
711
prev aqui nenhum tipo de estratgia deliberativa envolvendo a populao, ou

de construo coletiva da poltica pblica. Ao contrrio, as aes so pensadas
pelo comandante da companhia, que em geral no compartilha dessa prerrogativa
com seus subordinados, em especial, o policial na ponta da linha, nem com a
populao.
No que se refere Rede de Vizinhos, os dados analisados tambm sugerem no ser
eficaz na reduo de homicdios. Avaliaes de impacto de algumas experincias
internacionais realizadas nos Estados Unidos e Inglaterra tambm confirmam esse
resultado. Bennett (1989; 1990), analisando duas reas em Londres, no encontrou
qualquer efeito na reduo do crime (alis, os crimes teriam decrescido somente
no grupo de controle). O autor conclui que a efetividade da viglia pblica
provavelmente limitada, uma vez que muitas residncias no esto ocupadas na
maior parte do dia e o desenho arquitetnico das residncias no oferece grandes
possibilidades de vigilncia; ademais, onde h uma alta rotatividade de residentes,
tambm muito difcil identificar estranhos. Bennett encontrou, contudo, que
em uma das reas analisadas, houve reduo da sensao de insegurana por parte
dos moradores.
Nos EUA, as pesquisas de Rosenbaum (1988) e Skogan (1990) confirmam esses
achados pessimistas. H ainda evidncia de que, ao contrrio de no reduzir o medo,
a Rede de Vizinhos possa aumentar o medo do crime por parte de seus membros,
pois aumenta sua informao sobre experincias de vitimizao (Rosenbaum,
1988: 136). Crawford confronta a hiptese de que a implementao da Rede
de Vizinhos, ao supostamente suprir a polcia de informaes importantes sobre
a criminalidade ou sobre potenciais ofensores, melhora o resultado do trabalho
policial. A polcia, ao revs, se veria confrontada com a tarefa de ter que servir a um
nmero cada vez maior de esquemas de Redes de Vizinhos, frequentemente com
pouca ou nenhuma capacidade e recursos humanos disponveis e a literatura
tem mostrado que crucial para a sobrevivncia desses esquemas justamente sua
assistncia e apoio por parte da polcia (Hussain, 1988).
O neighbourhood watch se trata de uma estratgia bastante difundida em
vrios pases e tambm no Brasil. Para o caso da Rede de Vizinhos de Belo
Horizonte, o documento oficial da Polcia Militar que a cria busca seus
fundamentos principalmente na teoria das janelas quebradas (Kelling e Coles,
1996), localizando a causa da criminalidade no enfraquecimento dos laos
comunitrios e na diminuio das instncias informais de controle social. Segundo
o diagnstico contido nesse documento, a diminuio do relacionamento dos
712
indivduos no nvel da comunidade provocaria enfraquecimento do controle

social informal e, dentre outras coisas, uma recusa dos residentes em se utilizar
dos espaos pblicos e de convivncia da comunidade. Isso levaria, por sua vez,
a um aumento da percepo da vizinhana como espao inseguro, em um ciclo
que se retroalimenta continuamente.
Contudo, se por um lado o diagnstico situa a causa dos problemas na
desorganizao comunitria, por outro, as respostas e solues criadas para
intervir sobre esse problema parecem contraditrias. As aes propostas parecem
se pautar menos para o fortalecimento dos laos sociais e fomento da convivncia
entre os indivduos. Em primeiro lugar, muitas vezes esse programa comunitrio
parece no se referir comunidade enquanto ente coletivo, uma vez que prioriza a
ao, por parte da polcia, de encorajar as pessoas a adotarem medidas protetivas,
orientando-se portanto ao indivduo, famlia ou residncia.
Nesse sentido, ele guarda uma importante afinidade com a preveno situacional,
em que se busca no incidir sobre as causas (no caso, comunitrias) da
criminalidade, mas gerenciar as oportunidades de sua ocorrncia. O aumento
do nmero de vigilantes (os vizinhos), os avisos ou placas colocados na fachada
das residncias ou o redesenho dos espaos buscam ou afetar o comportamento
individual (dos potenciais ofensores) ou assegurar alteraes especficas na
propriedade, mas no se referem primariamente a transformar as relaes sociais
ou de grupos.
O programa coloca, assim, em primeiro plano, a implementao de aes para
tornar as vizinhanas espaos mais seguros ou defensveis, nos termos das
teorias que as inspiram. O programa prev ainda que cada um dos vizinhos
funcionem como cmeras vivas, servindo como vigilantes de um espao que
deve ser reapropriado. Mas a reapropriao no carrega consigo um reforo
da ideia de espao pblico o que, dentre outras coisas, refora o privatismo
caracterstico da cultura brasileira e o segregacionismo de seus espaos urbanos
(Caldeira, 2000). Difundem-se aes que potencializam no a democratizao
dos espaos pblicos, mas, contraditoriamente, uma viso intolerante e punitiva,
baseada em uma pretensa identidade da comunidade que se define em oposio a
um estranho (traduzido como potencial ofensor).
Segundo a teoria de desorganizao social, as solues teriam de residir,
diversamente, na renovao das instituies da comunidade e na regenerao de
um sentimento de comunidade. A reorganizao comunitria, desse ponto de
713
vista, age para contrapor-se aos processos que produzem desorganizao, com
base no pressuposto de que uma capacidade inerente das comunidades de
mobilizar seus prprios recursos de controle social. Reforando as instituies
comunitrias, afirma-se a primazia do consenso normativo da comunidade
(Shaw e McKay, 1942).
McConville e Shepard notaram que o nvel de ativismo e participao nesses
programas frequentemente se restringe a colocar o adesivo ou a placa na fachada
ou no porto da residncia. Alm disso, a maior parte dos programas de Rede de
Vizinhos seriam caracterizados por baixas taxas de adeso e pobre penetrao nas
comunidades de baixa renda (McConville e Shepard, 1992: 115). Skogan (1990)
tambm encontrou que as Redes de Vizinhos so mais facilmente encontradas
em reas mais ricas, com baixas taxas de crime e habitadas por pessoas que
possuem atitudes favorveis com relao polcia, quando comparadas com
reas de baixa renda e de conjuntos habitacionais pblicos, propensos ao crime
e com populaes heterogneas. Os dados da pesquisa feita no municpio de
Belo Horizonte parecem confirmar essa constatao, de que as Redes de Vizinhos
encontram-se justamente nos locais que menos precisam delas.
Acredita-se que os fatores acima explorados sejam os principais responsveis
pelos problemas associados aos programas comunitrios implementados em
Belo Horizonte. Muitos desses problemas certamente so similares aos entraves
encontrados em outras cidades e metrpoles brasileiras. E, embora a argumentao
feita at aqui acerca do funcionamento dos programas de preveno comunitria
em Belo Horizonte parea sugerir uma completa recusa dos mesmos, contudo,
esta no a concluso que gostaramos de esboar. Se a anlise dos dados mostra
que esses programas no so eficazes para a reduo de homicdios, pode-se
perguntar, alternativamente, por outros fins ou resultados interessantes a serem
observados e/ou perseguidos. A abordagem realista (Pawlson et al., 2004) que
se buscou aplicar aqui orienta ir alm da simples perspectiva do what works?
(o que funciona?). Alm de se buscar analisar, por meio de dados de diversas
naturezas, incluindo extensa reviso da literatura, questes associadas ao processo
de desenho dos programas e implementao dos mesmos, a avaliao dos
resultados de programas comunitrios deve ir alm da busca por seus efeitos de
reduo da criminalidade.
Defender a importncia de abordagens comunitrias ao problema da criminalidade
implica supor que os programas de preveno deveriam ir alm dos objetivos de
reduo do homicdio, ou outros crimes quaisquer. Implicaria em insistir que: a
714
reduo do medo ou da insegurana (como foi constatado por Frhling, 2003;

Kahn, 2000; Mesquita Neto e Affonso, 2001; Muniz et al., 1997; Albernaz et al.,
2007; Benett 1989, 1990; e muitos outros); a participao e o envolvimento dos
residentes, oferecendo-lhes oportunidades de se envolverem nas decises sobre
como intervir no local onde vivem; a preocupao em solucionar as chamadas
espirais de decadncia (Kelling e Coles, 1996); o investimento em capital
social nas comunidades, dentre muitos outros, so fins em si. E que podem ser
proporcionados por ditas estratgias, quando bem planejadas, bem executadas
e orientadas por uma perspectiva includente e orientada a democratizao da
poltica pblica de segurana e da sociedade na qual buscam intervir.
Se, a respeito de uma sociedade multifacetada, fragmentada e heterognea como
a atual, no mais possvel falar de comunidade no sentido tradicional,
provvel que um sentido de comunidade possa ser construdo oferecendo-se
s populaes, principalmente s mais vulnerveis, algum elemento de poder
sobre si mesmas. As teorias que informam essas abordagens supem que crimes
e incivilidades so afetados pela capacidade dos residentes de exercer controle
informal sobre seu territrio. Essa habilidade depende, dentre outros fatores,
da confiana existente entre os moradores das comunidades, e entre esses e as
instituies mais amplas da cidade.
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neighborhood safety. In OLIVER, Willard M. Community Policing,
Classical Readings. Upper Saddle River, New Jersey, Prentice Hall Ed.
717
RELACIN
DE AUTORES
Adriana Plasencia Daz: Doctora en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, actualmente se encuentra realizando un
posdoctorado en la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Xochimilco, se desempea como Profesora de Asignatura en la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la UNAM.
Anglica Prez Ordaz: Doctora en Ciencias Polticas y Sociales por la UNAM
con estudios posdoctorales en Miln, Italia. Actualmente se desempea como
profesora en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM y en el
Colegio de Ciencias y Humanidades de la misma universidad. Ha participado
como asistente y/o ponente en mltiples cursos, diplomados, seminarios,
coloquios, conferencias y congresos. Ha publicado materiales didcticos y
artculos en diversas revistas acadmicas.
Betnia Peixoto: Es profesora e investigadora del Centro de Estudios en Seguridad
Pblica -NESP, de la Fundacin Joo Pinheiro.
Bruno Frana: Actualmente se encuentra realizando la Maestra en
Administracin de Empresas en la Universidad Federal de Minas Gerais. Es
ingeniero de produccin, egresado de la Universidad Federal de Minas Gerais
(UFMG). Participa en proyectos de investigacin en el Centro de Innovacin
Tecnolgica y Calidad (NTQI), Departamento de Ingeniera de Produccin de
la UFMG.
Bruno Lazzarotti Diniz Costa: Doctor en Ciencias Humanas: Sociologa y
Poltica por la UFMG, Profesor e Investigador de la Escuela de Gobierno, Paulo
Neves de Carvalho, de la Fundao Joo Pinheiro.
Carla Bronzo: Doctora en Ciencias Humanas: Sociologa y Poltica por la UFMG,
Profesora e Investigadora de la Escuela de Gobierno Paulo Neves de Carvalho, de
la Fundao Joo Pinheiro.
Carlos Fonseca Hernndez (1988-2013): Doctor en Sociologa por la Universidad Complutense, Espaa. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, del CONACYT y del Cuerpo Acadmico Gnero y Desarrollo Sustentable,
profesor investigador adscrito a la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Unidad Acadmica Profesional Nezahualcyotl.
721
Relacin de autores
Carolina Tetelboin-Henrion: Doctora en Ciencias Sociales, profesora

investigadora en la Maestra en Medicina Social y en el Doctorado en Ciencias
en Salud Colectiva, de la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco
(UAM-X).
Donald E. Klingner: Profesor distinguido en la Escuela de Asuntos Pblicos de
la Universidad de Colorado, Colorado Springs. Fue presidente (2008-2009) de
la Sociedad Americana para la Administracin Pblica (ASPA). Es socio elegido
de la Academia Nacional de Administracin Pblica (NAPA). Es autor de Public
Personnel Management (6a edicin 2010), publicado tambin en espaol y en
Chino. Ha sido becario Fulbright en Amrica Central (1994), Profesor Visitante
del verano de la UNAM, Mxico (1998-2003), consultor con la Organizacin de
Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Fue
catedrtico en la Universidad de Indiana (IUPUI, 1974-1980) y la Universidad
Internacional de Florida (FIU, 1980-2001).
Eduardo Batitucci: Profesor e investigador del Centro de Estudios en Seguridad
Pblica -NESP, de la Fundacin Joo Pinheiro.
Eduardo Gasca Pliego: Mdico Veterinario Zootecnista por la UAEM; cuenta con
la Especialidad en Produccin Animal por el Instituto Agronmico Mediterrneo
de Zaragoza, Espaa; es Maestro en Ciencias por la Universidad de Zaragoza
y Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de la Habana, Cuba. Fue
Coordinador General Fundador de la Unidad Acadmica Profesional del Valle de
Teotihuacn, as como Secretario de Rectora, entre 2001 y 2009, se desempe
como Rector de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2009-2013,
actualmente es Secretario de Desarrollo Agropecuario del Gobierno del Estado
de Mxico.
Flavia de Paula Duque Brasil: Especialista en Planificacin Urbana, cuenta
con un Mster y Doctorado en Sociologa de la Universidad Federal de Minas
Gerais; se desempea como investigadora y profesora de la Escuela de Gobierno
Paulo Neves de Carvalho de la Fundacin Joo Pinheiro (FJP), ha trabajado en
programas de licenciatura y estudios de posgrado en Administracin Pblica de
la institucin.
Georgina Contreras-Landgrave: es Doctora en Ciencias en Salud Colectiva,
profesora de tiempo completo y coordinadora de la Licenciatura de Educacin
para la Salud, igualmente es profesora en la Maestra en Salud Familiar y
722
Comunitaria que se imparte en la Unidad Acadmica Profesional Nezahualcyotl

de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Jaime Camacho Ruiz: Doctor en Psicologa, por la UNAM, se desempea como
profesor investigador en la Unidad Acadmica Profesional de Nezahualcyotl,
de la UAEM igualmente se ha desempeado como jefe del Departamento de
Planeacin dentro del mismo campus.
Jaime Espejel Mena: Doctor en Administracin Pblica. Se desempea como
Profesor de Carrera en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en el
Centro Universitario Zumpango, miembro del Sistema Nacional de Investigadores
(SNI) nivel I.
Jos Antonio Rosique Caas: Socilogo y Doctor en Ciencias Polticas y
Sociales por la UNAM, realiz estudios de especializacin en el Institute for Policy
Studies en Washington DC y en la Universidad Complutense de Madrid. Ha
realizado estancias acadmicas en la Biblioteca del Congreso Norteamericano,
la Universidad Internacional de Florida y en la Universidad Sorbona de Pars;
ha sido coordinador de Veredas, revista de pensamiento sociolgico y Director
de la Encuesta Anual del Perfil del Turista en la Ciudad de Mxico firmado
por convenio entre el Programa Universitario de Estudios Metropolitanos y
el Gobierno del Distrito Federal. Desde 2004 es presidente de la Fundacin
Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos A.C. y miembro del SNI.
Juan Miguel Morales y Gmez: Doctor en Ciencias Sociales y Maestro en
Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico; adems postgraduado
en elaboracin de Polticas gubernamentales por la Escuela Interamericana
de Administracin pblica con sede en Ro de Janeiro Brasil. Actualmente se
desempea como lder del Cuerpo Acadmico: Administracin pblica, poltica
y gobierno, cuerpo acadmico en Consolidacin y es Profesor con perfil PROMEP
de la Secretara de Educacin Pblica, miembro del SNI nivel I, miembro del
Comit Editor de la revista Espacios Pblicos as como de la revista Convergencia.
Julio Csar Olvera Garca: Doctor en Ciencias Polticas y Sociales con
orientacin en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, profesor investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales,
y miembro del SNI Nivel I. Entre sus obras destaca: Ciudadana, cultura poltica y
723
Relacin de autores
abstencionismo en el Estado de Mxico 19932003, as como artculos que se han

incorporado en publicaciones especializadas en administracin pblica.
Kamila Pagel de Oliveira: Cuenta con un Mster en Administracin de Empresas
de la UFMG, investigadora de Estudios Organizacionales y Gestin de Personal.
Licenciada en Administracin Pblica por la Fundacin Joo Pinheiro (2006). Se
desempe en la Oficina de Proyectos de la Secretara de Estado de Planificacin
y Gestin del Estado de Minas Gerais, participando en la planificacin y gestin
de Proyectos Estratgicos del Gobierno. En la actualidad es subcoordinadora
del Programa de Licenciatura en la Escuela de Administracin Pblica de la
Fundacin Joo Pinheiro.
Laura da Veiga: Doctora en Ciencias Sociales Aplicadas por la Universidad
de Stanford, Investigadora del Centro de Estudios de Polticas Pblicas de la
Fundacin Joo Pinheiro.
Letcia Godinho: Cuenta con maestra y doctorado en Ciencias Polticas por la
Universidad Federal de Minas Gerais. Licenciada en Derecho por la Universidad
Federal de Minas Gerais (2002). Se especializa en las siguientes lneas de investigacin: seguridad pblica, gestin pblica y las polticas pblicas, teora poltica.
Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto: Tiene licenciatura en Derecho por la
Universidad Federal de Minas Gerais (1983), realiz una especialidad en Control Externo en la Universidad Catlica (1997), realiz la Maestra en Derecho
Administrativo dentro de la Universidad Federal de Minas Gerais (1992) y el
Doctorado en Derecho Administrativo, igualmente en la Universidad Federal
de Minas Gerais (en 2004). Se ha desempeado como servidor pblico de la
Corte del Estado de Minas Gerais; es directora general de la escuela de gobierno
de la Fundacin Joo Pinheiro en febrero de 2011. Es profesora de la Fundacin
Joo Pinheiro en cursos de licenciatura y de la maestra en Administracin Pblica, del Centro de Actualizacin en Derecho, del Centro para el Estudio del
Departamento Jurdico y profesora federal en la Pontificia Universidad Catlica
de Minas Gerais. Tiene experiencia en derecho, con nfasis en derecho administrativo, principalmente en los siguientes temas: los reguladores de radiodifusin
de las actividades privadas, las polticas de la legislacin, las telecomunicaciones,
de control y auditora.
Luciana Silva Custdio: Cuenta con el doctorado en Administracin de Empresas,
maestra en Administracin Pblica por la Fundacin Joo Pinheiro (2006). Se ha
724
desempeado como coordinadora del programa de Posgrado de Administracin

Pblica de Gobierno de la Fundacin Paulo Neves de Carvalho/Joo Pinheiro;
ha sido coordinadora de la Junta de Especializacin de la misma Fundacin;
Coordinadora de la Maestra en Gestin Estratgica de Personal; profesora de
la Universidad del Centro, Bosnia y Herzegovina (BH UNI); es especialista en
gestin y polticas pblicas de la Secretara de Estado de Planificacin y Gestin
del Estado de Minas Gerais.
Luis Ramn Lpez Gutirrez: Maestro en Desarrollo Regional por la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Coordinador de la Unidad
Acadmica Profesional Nezahualcyotl de la Universidad Autnoma del Estado
de Mxico. Ha desempeado puestos en la administracin pblica en la Secretara
de Educacin, Cultura y Bienestar Social del Gobierno del Estado de Mxico; fue
presidente del Colegio de Economistas del Estado de Mxico.
Ma. Luisa Quintero Soto: Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad
Iberoamericana. Miembro del SNI, nivel II. Autora y coordinadora de 12 libros y
alrededor de 50 artculos en revistas y libros colectivos, nacionales y extranjeros.
Su lnea de investigacin es gnero y desarrollo sustentable. Ha participado
como ponente nacional e internacional. Se ha desempeado como docente en
varias universidades como la UNAM, la Autnoma de Hidalgo, la Autnoma de
Chapingo y actualmente en la Unidad Acadmica Profesional Nezahualcyotl
de la UAEM, donde tambin ocupa el cargo de Coordinadora de Investigacin y
Estudios Avanzados.
Manuel Leonardo Ibarra Espinosa: Es doctor en Ciencias en Salud Colectiva
por la Universidad Autnoma Metropolitana. Es profesor-investigador de tiempo
completo de la Licenciatura en Educacin para la Salud y de la maestra en Salud
Familiar y Comunitaria en la Unidad Acadmica Profesional Nezahualcyotl de
la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Sus publicaciones discurren en
torno a los problemas de salud de los trabajadores jubilados, as como sobre las
representaciones sociales del proceso salud-enfermedad-atencin, la memoria y
la subjetividad.
Marconi Martins de Laia: Cuenta con un doctorado en Ciencias de la
Informacin por la Universidad Federal de Minas Gerais, en el rea de gobierno
electrnico (2009). Igualmente obtuvo el grado de maestro en Ciencias de la
Informacin por la Universidad Federal de Minas Gerais (2002). Es licenciado en
Administracin de Empresas por la Universidad Federal de Minas Gerais (1999),
725
Relacin de autores
recibi capacitacin en Administracin Pblica por parte de la Fundacin Joo

Pinheiro (1997). En la actualidad es profesor asistente en la Universidad Catlica
de Minas Gerais, profesor de la Veris Instituto - IBMEC - Belo Horizonte / MG, as
como investigador y profesor de la escuela de gobierno Paulo Neves de Carvalho
de la Fundacin Joo Pinheiro.
Marcus Vincius Cruz: Es profesor e investigador del Centro de estudios en
Seguridad Pblica-NESP, de la Fundacin Joo Pinheiro.
Mauro Cesar da Silveira: Es licenciado en Periodismo Grfico y Audiovisual
de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), Master y Ph.D. en
Historia Latinoamericana por la Pontificia Universidad Catlica de Rio Grande
do Sul (PUCRS). Tiene experiencia profesional en el periodismo y la docencia,
con nfasis en la teora, la tcnica y la tica del periodismo. Autor de La batalla de
papel: la caricatura como un arma en la guerra contra el Paraguay y Adhesin fatal:
la participacin portuguesa en la Guerra del Paraguay.
Maximiliano Garca Guzmn: Es maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos y
Doctor en Ciencias Polticas y Sociales con orientacin en Administracin del
Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Se desempea
como profesor del programa de posgrado en Administracin Pblica del INAP,
adems realiza labores de tutora en el doctorado de la misma institucin. Es
miembro del SNI nivel I.
Miguel Moreno Plata: Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Maestro en Administracin Pblica con mencin honorfica
por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la misma Universidad. Doctor
en Derecho Ambiental por la Universidad de Alicante, Espaa; es miembro del
SNI nivel I, actualmente profesor e investigador de Carrera de la Universidad
Autnoma de la Ciudad de Mxico.
Misael Flores Vega: Politlogo y filsofo. Es profesor de Ciencias Polticas
en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en el Centro Universitario Zumpango.
Murilo Cassio Xavier Fahel: Se gradu en Psicologa en la Universidad
Federal de Minas Gerais (1984), cuenta con una maestra en Salud Pblica de
la Universidad Autnoma Metropolitana (1997), tambin obtuvo el PhD. en
Evaluacin de Polticas Pblicas por la Universidad de Texas en Austin (2004)
726
y PhD. en Humanidades: Sociologa y Poltica por la Universidad Federal de

Minas Gerais (2008). Tiene experiencia en Sociologa, actuando sobre los temas
siguientes: evaluacin de programas sociales, la gestin de la salud, la salud
pblica la evaluacin de polticas, y la seguridad en el trabajo y la tuberculosis,
epidemiologa.
Oscar Diego Bautista: Obtuvo el doctorado en el Programa Gobierno y
Administracin Pblica de la Universidad Complutense de Madrid; curs la
maestra en Ciencia Poltica en Iberoamrica por la Universidad Internacional de
Andaluca, sede La Rbida. Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Es investigador en el
Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales y Humanidades, de la Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, es miembro del SNI, nivel I.
Rafael Cedillo Delgado: Cuenta con el doctorado en Ciencias Sociales por la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico, se desempea como profesor
investigador del Centro Universitario UAEM Amecameca, es lder del Cuerpo
Acadmico Ciencia Poltica y Administracin Pblica. Miembro del SNI, nivel I.
Ricardo Carneiro: Matemtico, cuenta con un Mster en Economa, adems,
es doctor en Ciencias Sociales: Sociologa y Poltica por la Universidad Federal
de Minas Gerais. Se desempea como profesor e investigador de la escuela de
gobierno Paulo Neves de Carvalho de la Fundacin Joo Pinheiro (FJP), ha
trabajado en programas de licenciatura y estudios de posgrado en Administracin
Pblica de la institucin; es conferencista y ponente internacional.
Ricardo Uvalle Berrones: Realiz la maestra y doctorado en Administracin
Pblica en la UNAM donde se gradu en ambas con mencin honorfica. Es
profesor lder acadmico del Doctorado en Poltica Pblica de la EGAP, Campus
Monterrey; es profesor e investigador de carrera en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM donde ha desempeado diferentes cargos acadmicos
y administrativos; actualmente es coordinador del Centro de Estudios en Administracin Pblica de dicha institucin; fue presidente de la Academia Mexicana
de Investigacin en Polticas Pblicas; dirigi la Revista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico (IAPEM); es director de la Revista Electrnica
Encrucijada del CEAP. Por su mritos acadmicos el Instituto Nacional de Administracin Pblica le otorg la Presea Jos Mara Luis Mora en 2010; es nivel III
en el Sistema Nacional de Investigadores.
727
Relacin de autores
Rita Mara Grandinetti: Mster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Es docente titular de Tecnologas de la Administracin Pblica de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario y directora de prcticas preprofesionales
de la misma facultad. Como miembro del Grupo Poltica y Gestin es investigadora sobre Capacidad e Innovacin en el Estado Local. Dispone de publicaciones nacionales e internacionales en estas temticas y numerosas asistencias
a reuniones cientficas nacionales e internacionales. Es especialista en Gestin
del Cambio en el Sector Pblico y en Formacin de Recursos humanos. Ha
coordinado mltiples equipos tcnicos de profesionales en trabajos de anlisis y
rediseo de mbitos locales de gestin.
Roberto Monte-Mr: Licenciado en Arquitectura por la Universidad Federal de
Minas Gerais - UFMG, tiene una maestra en Planificacin Urbana y Regional de
la Universidad Federal de Ro de Janeiro - UFRJ y adems cuenta con Ph.D. en
Planificacin Urbana por la Universidad de California en Los ngeles (UCLA). En
la actualidad es profesor asociado en el Centro de Planeacin y Desarrollo Regional (Cedeplar), de la Facultad de Ciencias Econmicas y el Centro de Estudios
de Posgrado en Arquitectura y Urbanismo, de la Facultad de Arquitectura. Su
labor se enfoca en el mbito docente y de investigacin en las reas de Economa
y Planificacin, con nfasis en las teoras de la urbanizacin y la Planificacin
Urbana y Regional.
Roberto Moreno Espinosa: Doctor en Administracin Pblica por la FCPyS de
la UNAM, actualmente es Profesor e Investigador de Carrera de la UAEM, Campus
Amecameca. Dentro de sus principales lneas de investigacin se encuentran:
Gobiernos Locales, Profesionalizacin, Gobernanza y Teora de la Administracin
Pblica; es integrante de la Comisin Dictaminadora de Administracin Pblica
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM; fue presidente del
Comit Organizador y del Comit Cientfico del Primer Congreso Internacional
Gobierno, Gestin y Profesionalizacin en el mbito local ante los Grandes Retos
de Nuestro Tiempo, 2010; presidente del Consejo Directivo de la Academia
Internacional de Ciencias Poltico-Administrativas y Estudios de Futuro A.C.,
El Centro Universitario UAEM Amecameca, le otorg un reconocimiento por
su destacada labor en el Plano Internacional. Pertenece al Sistema Nacional de
Investigadores nivel II.
Rolando Barrera Zapata: Licenciado y Maestro en Administracin Pblica
por la UAEM y doctor en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias
728
Polticas y Sociales de la UNAM. Fungi como primer consejero presidente del

Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
Mxico (ITAIPEM) de 2004 a 2008. Fue coordinador del Programa General de
Simplificacin Administrativa del Gobierno del Estado de Mxico de 1993 a
1999. Sirvi como director general de gestin de la Coordinacin General de
Apoyo Municipal de 1991 a 1993. Obtuvo el premio IAPEM 1989 con el trabajo
en coautora Descentralizacin y administracin pblica en los estados federados.
729
Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del

siglo XXI, de Roberto Moreno Espinosa, se termin de imprimir
en mayo de 2014. La edicin estuvo a cargo de la Direccin
de Difusin y Promocin de la Investigacin y los Estudios
Avanzados, SIEA, UAEM.
Coordinacin editorial: Patricia Vega Villavicencio
Correccin: Guadalupe lvarez Martnez
Formacin: Nancy Huerta Vzquez
El tiraje consta de 300 ejemplares.

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Administracin pblica y gobernanza

en la segunda dcada del siglo XXI

Dr. en D. Jorge Olvera Garca

Dr. en E. Alfredo Barrera Baca

Dr. en D. Hiram Ral Pia Libien

Administracin pblica y gobernanza

Roberto Moreno Espinosa

Este libro fue positivamente dictaminado

Eruviel vila Villegas

Mauricio Valds Rodrguez

1 PARTE. PERSPECTIVAS TERICAS

Roberto Moreno Espinosa

Gobernanza, transparencia, buen gobierno y gestin pblica: facetas

Ricardo Uvalle Berrones

El carcter multifactico de la gobernanza

Gobernanza y polticas pblicas para el Estado moderno

Gobernanza y espacio pblico

Globalizacin y gobernanza: retos para la gestin metropolitana del

Jos Antonio Rosique Caas

El redescubrimiento del papel de la burocracia en el modelo de

Miguel Moreno Plata

Poltica social y nueva gobernanza pblica local

Corrupcin y tica en el mbito pblico del Estado de Mxico

Oscar Diego Bautista

2 PARTE. INVESTIGACIN APLICADA Y ESTUDIOS DE CASO

Rolando Barrera Zapatan

Innovacin gubernamental y gobernanza en los gobiernos estatales.

Juan Miguel Morales y Gmez

Mxico del siglo XXI

Adriana Plasencia Daz

La introduccin del Seguro Popular de Salud en el Sistema Estatal de

Georgina Contreras Landgrave

Los Derechos Humanos hacia una nueva gobernanza: el derecho a la

Carlos Fonseca Hernndez

La profesionalizacin de los servidores pblicos en la regin oriente

Rafael Cedillo Delgado

3 PARTE. ESTUDIOS INTERNACIONALES

Rita Mara Grandinetti

Reforma do estado e descentralizao no Brasil contemporneo:

O papel do estado na construo de alternativas de proteo social

As atribuies da gerao y e o Sentido do trabalho no setor pblico

Kamila Pagel de Oliveira

Planejamento estratgico governamental: uma abordagem neoinstitucionalista

Mauro Cesar da Silveira

Os servios de rdio e televiso no Brasil: um estudo luz dos 20

Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto

Polticas de governo eletrnico em estados da federao brasileira:

Segurana pblica e participao social: que polticas funcionam

La administracin pblica constituye una de las ciencias sociales que estn en

que se ha venido cultivando desde el denominado antiguo rgimen hasta nuestros

Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del siglo XXI

obligacin ante el excesivo formalismo del Derecho Administrativo, as como el

Roberto Moreno Espinoza

alentadores y estimulantes; asimismo manifiesto un amplio reconocimiento a

Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del siglo XXI

Ricardo Uvalle Berrones destaca aspectos fundamentales de asuntos vertebrales

Roberto Moreno Espinoza

Miguel Moreno Plata realiza un anlisis donde plantea el supuesto de que

Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del siglo XXI

En el siguiente captulo, Adriana Plasencia Daz plantea un panorama desalentador

Roberto Moreno Espinoza

nuevas responsabilidades; desde esta perspectiva, la inversin en tecnologa es

Administracin pblica y gobernanza en la segunda dcada del siglo XXI

Roberto Moreno Espinoza