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Document de travail n7

Jean-Christophe Debar
Mathilde Douillet

Le nouveau paysage mondial du soutien


lagriculture

Juillet 2015

Edition 2015
Fondation pour l'agriculture et la ruralit dans le monde

Les auteurs
Jean-Christophe Debar est directeur de la Fondation pour lagriculture et la ruralit dans le
monde (FARM).
Mathilde Douillet tait, jusqu septembre 2014, chef de projet Politiques et marchs
agricoles FARM.
Contact : jean-christophe.debar@fondation-farm.org

Avertissement
Ce document de travail complte et actualise la communication prsente par Jean-Christophe
Debar et Mathilde Douillet au colloque Agriculture et gopolitique. Rivalits, puissance et
coopration , organis par la Socit franaise dconomie rurale les 12 et 13 fvrier 2014
Guyancourt.
Les analyses et conclusions de ce document ne refltent pas ncessairement le point de vue de
FARM ou de ses partenaires.

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

Rsum
Le lancement des ngociations agricoles de lUruguay Round sur le GATT, au milieu des
annes 1980, reposait sur un double constat : dune part, les soutiens lagriculture taient
beaucoup plus levs dans les pays dvelopps que dans les pays en dveloppement ; dautre
part, outre leur cot pour les finances publiques, ils taient octroys sous des formes (prix
garantis, subventions aux intrants et autres dispositifs) qui dprimaient les prix mondiaux et
faussaient la concurrence sur les marchs. Cependant, selon les indicateurs publis par
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) et la Banque
mondiale (BM), la situation sest sensiblement modifie ces dernires dcennies.
En effet, le niveau du soutien lagriculture a diminu sensiblement dans les pays haut
revenu tandis quil a cr fortement, depuis une vingtaine dannes, dans les pays mergents.
Ce double phnomne a conduit une convergence de lEstimation du soutien aux
producteurs (ESP), calcule daprs les statistiques de lOCDE pour ces deux groupes de
pays, un niveau quivalent environ 14 % des recettes des producteurs. De plus, suite
notamment lAccord de Marrakech en 1994, lintervention publique en agriculture dans les
pays haut revenu a pris des formes qui gnrent moins de distorsions de march, comme le
dcouplage des aides directes dans lUnion europenne et aux Etats-Unis, alors que, dans le
mme temps, certains pays mergents, dont lInde et la Chine, ont eu recours des
instruments de soutien susceptibles de perturber substantiellement le commerce mondial.
Selon nos estimations, les soutiens censs gnrer le plus de distorsions des changes
reprsentaient, en 2010-12, 12 % de la valeur des recettes des producteurs dans les conomies
mergentes (hors Inde), contre 6 % dans les pays haut revenu.
Certes, lESP ne reflte pas, ou pas compltement, limpact de certaines mesures qui
contribuent accrotre les revenus agricoles, comme lobligation dincorporation de
biocarburants dans lessence et le gazole. Mais la prise en compte des mesures en faveur des
biocarburants ne change pas fondamentalement la tendance la baisse du soutien
lagriculture observe dans les pays haut revenu depuis le milieu des annes 1980.
Les pays les moins avancs continuent de se distinguer par la faiblesse de lintervention
publique. En 2003, les Etats africains se sont engags augmenter leur dpenses dans ce
secteur, mais selon la Banque mondiale, le montant de laide lagriculture, sur ce continent,
reste encore trs en de de celui octroy dans les pays mergents et les pays haut revenu.
Un accroissement du soutien lagriculture dans ces pays parat indispensable pour favoriser
les investissements dans ce secteur afin daccrotre la productivit des petites exploitations,
renforcer la scurit alimentaire et rduire la pauvret, compte tenu la fois des effets
potentiellement ngatifs du changement climatique sur leur production agricole et de la
libralisation des changes prvue notamment par les Accords de partenariat entre lUnion
europenne et les pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique (ACP).
La monte en puissance des pays mergents dans les changes mondiaux de produits
agricoles leur confre une responsabilit accrue dans les efforts de rgulation des politiques
agricoles lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Le nouveau paysage mondial du
soutien lagriculture a une dimension gopolitique, car la scurit alimentaire conditionne la
paix et la scurit globales.

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Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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Sommaire
Les auteurs ............................................................................................................... 1
Avertissement ........................................................................................................... 1
Rsum...................................................................................................................... 3
Introduction............................................................................................................... 7
1. Le soutien a diminu dans les pays avancs et augment dans les autres
pays ........................................................................................................................... 9
1.1. Ce que montrent les indicateurs de lOCDE .........................................................................9
Mthode .................................................................................................................................................. 9
Rsultats ................................................................................................................................................ 10
Le cas de lInde ..................................................................................................................................... 12
1.2. Ce que montrent les indicateurs de la Banque mondiale .................................................. 14
Mthode ................................................................................................................................................ 14
Rsultats ................................................................................................................................................ 14

2. Les pays avancs ont rduit les soutiens gnrant le plus de distorsions des
changes, contrairement beaucoup de pays mergents ................................. 18
Mthode ................................................................................................................................................ 18
Rsultats ................................................................................................................................................ 18
Le cas de lInde ..................................................................................................................................... 20

3. Des rsultats considrer avec prcaution ..................................................... 21


4. Explications et implications des rsultats ....................................................... 23
Les causes de lvolution du soutien ....................................................................................................... 23
Les implications pour les ngociations commerciales ............................................................................. 24
Les consquences pour les politiques publiques ...................................................................................... 26

Conclusion .............................................................................................................. 27
Rfrences .............................................................................................................. 29

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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Introduction
Ce document de travail est divis en quatre sections. Les deux premires sections dressent
ltat des lieux du soutien lagriculture partir des indicateurs publis par lOrganisation de
coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) et par la Banque mondiale. Ceux-ci
montrent, dune part, que le soutien a diminu dans les pays haut revenu et augment dans
les autres pays et, dautre part, que les pays haut revenu ont rduit les soutiens gnrant le
plus de distorsions des changes, contrairement ce quont fait beaucoup de pays mergents.
La troisime section examine brivement les principales critiques adresses aux indicateurs de
soutien utiliss. La quatrime section propose des explications aux volutions observes et en
explore quelques implications.

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Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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1. Le soutien a diminu dans les pays avancs et augment


dans les autres pays
1.1. Ce que montrent les indicateurs de lOCDE
Mthode
Lindicateur le plus utilis pour mesurer le soutien lagriculture est lEstimation du soutien
aux producteurs (ESP). LESP est la valeur montaire annuelle des transferts bruts des
consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, mesurs au dpart de
lexploitation, dcoulant des mesures de soutien lagriculture, quels que soient leur nature,
leurs objectifs ou leurs incidences sur la production ou le revenu agricoles (OCDE 2010).
Elle est dtermine en additionnant la valeur du soutien des prix du march, drive de lcart
entre les prix agricoles intrieurs et les prix de rfrence mondiaux, et la valeur des transferts
montaires aux producteurs (dits paiements ) dcoulant des autres mesures mises en
uvre.
LESP est calcule chaque anne par lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques pour les 34 pays membres de lOCDE ainsi que pour quelques pays nonmembres. Les 47 pays tudis fournissent prs de 80 % de la production agricole mondiale.
Les ESP sont disponibles depuis 1986 pour les pays de lOCDE et depuis au moins 1995 pour
les pays non-membres (OECD 2013).
La base de donnes de lOCDE comprend des pays haut revenu et des pays mergents, mais
pas de PMA (pays les moins avancs). Pour bien distinguer les volutions du soutien par type
de pays, nous avons calcul lESP moyenne pour ces deux catgories de pays : le groupe des
pays haut revenu (Australie, Canada, Etats-Unis, Islande, Isral, Japon, Norvge, NouvelleZlande, Suisse, Union europenne) et le groupe des conomies mergentes (Afrique du Sud,
Brsil, Chili, Chine, Core, Indonsie, Kazakhstan, Mexique, Russie, Turquie, Ukraine). Les
ESP moyennes de ces deux groupes sont exprimes en pourcentage de la valeur des recettes
des producteurs, pondr par la valeur moyenne des recettes des producteurs de chaque pays 1.

Selon lOCDE, les recettes des producteurs sont gales la somme de la valeur de la production agricole et des
transferts montaires aux agriculteurs. Ces derniers sont gaux la diffrence entre lESP et le soutien des prix
du march (SPM).

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Rsultats
Le principal rsultat est une convergence du niveau moyen du soutien lagriculture, autour
de 14 % des recettes des producteurs, entre les pays haut revenu et les conomies
mergentes (graphique 1). Cette convergence rsulte de leffet conjugu de la baisse du
soutien dans les pays haut revenu et de laugmentation du soutien dans les conomies
mergentes. Cette augmentation tait dj releve par Brink (2013a), sur un chantillon plus
restreint de pays.
Graphique 1 : Estimation du soutien aux producteurs (ESP)
en pourcentage des recettes agricoles

ESP (%)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

Pays haut revenu


Economies
mergentes

Source : calcul des auteurs partir des donnes OECD (2013)

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LESP du groupe des pays haut revenu est tombe de 31 % des recettes des producteurs sur
la priode 1986-89 27 % en 1995-99 et 14 % en 2010-12. Pour les conomies mergentes,
lESP est passe de 3 % des recettes des producteurs en 1995-99 14 % en 2010-12
(tableau 1). Point important, la convergence des niveaux de soutien sobserve mme si on
exclut la Chine du groupe des pays mergents.
Tableau 1 : Estimation du soutien aux producteurs (ESP)
ESP en pourcentage des recettes agricoles

Pays haut revenu


Australie
Canada
Suisse
UE
Islande
Isral
Japon
Norvge
Nouvelle-Zlande
USA
Economies mergentes
Brsil
Chili
Chine
Indonsie
Kazakhstan
Core
Mexique
Russie
Turquie
Ukraine
Afrique du Sud

ESP (millions US $)

198689

199094

199599

200004

200509

201012

2010-12

31%
9%
33%
75%
37%
75%

28%
9%
28%
72%
36%
70%

62%
69%
8%
22%

57%
71%
1%
17%

27%
5%
16%
70%
35%
65%
20%
59%
68%
1%
17%

26%
4%
20%
70%
33%
66%
16%
57%
69%
1%
19%

20%
4%
17%
60%
25%
58%
10%
50%
61%
1%
11%

14%
3%
15%
55%
19%
45%
12%
54%
61%
1%
8%

155 028
1 371
7 467
5 730
105 305
140
960
61
3 952
129
29 913

3%
-9%
9%
1%
-8%
11%
65%
11%
14%
29%
-5%
10%

9%
5%
7%
6%
9%
5%
60%
20%
12%
28%
2%
7%

10%
5%
4%
9%
5%
10%
55%
13%
18%
29%
7%
5%

14%
5%
3%
15%
19%
12%
49%
13%
16%
24%
1%
3%

210 764
8 728
342
135 367
23 570
1 565
19
6 809
14 979
18 606
280
499

10%
-6%
4%
72%
6%
79%
21%
75%

73%
25%
53%
29%
52%
9%

Source : calcul des auteurs partir des donnes OECD (2013)


Note : UE12 en 1986-94 (RDA incluse partir de 1990) ; UE15 en 1995-2003 ; UE27 partir de 2007

Ces moyennes cachent de grandes disparits dans le niveau de soutien par pays. Sur la priode
2010-12, lESP des pays haut revenu varie de 1 % (en Nouvelle-Zlande) 61 % (en
Norvge). Elle est nettement moins leve dans lUnion europenne (19 %) quaux Etats-Unis
(8 %). Dans les conomies mergentes, elle stale de 1 % (en Ukraine) 49 % (en Core). Le
soutien au Brsil (5 %) est sensiblement infrieur la moyenne des pays mergents. La Chine
soutient ses agriculteurs hauteur de 15 % de leurs recettes, soit environ deux fois plus que

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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les Etats-Unis (8 %) et peine moins que lUnion europenne (19 %). La situation est
comparable pour la Russie2.
Depuis 1995-99, lESP a cr fortement en Chine et en Indonsie et, un moindre degr, au
Brsil, en Russie et en Ukraine, alors quelle a beaucoup diminu aux Etats-Unis et en
Europe.

Le cas de lInde
LOCDE ne publie pas dESP pour lInde. Nous avons toutefois tenu ajouter des lments
de comparaison pour ce pays, eu gard la taille de sa population, limportance de la
scurit alimentaire dans ses objectifs politiques et au rle crucial quil a jou, ces dernires
annes, dans les ngociations agricoles lOrganisation mondiale du commerce.
Des chercheurs de lIFPRI (International Food Policy Research Institute) ont calcul des ESP
pour lInde et dautres pays mergents (Chine, Indonsie, Vietnam) jusquau dbut des annes
2000 (Orden et al. 2007). Selon eux, le soutien lagriculture indienne a sensiblement
diminu pendant les annes 1990 (avec une ESP ngative en 1990 et chacune des annes 1992
19973), avant de remonter la fin des annes 1990, jusquen 2002. Sur la priode 20002002, lESP de lInde tait comprise entre 14 et 16 % des recettes des producteurs, selon les
modes de calcul. Ce chiffre est nettement suprieur lESP moyenne que nous avons calcule
pour les conomies mergentes partir des statistiques de lOCDE (9 % sur la priode 200004, tableau 1), mais les donnes ne sont pas strictement comparables, en raison de diffrences
mthodologiques.
Gopinath (2012) montre que la valeur des subventions aux engrais, llectricit,
lirrigation et aux autres intrants accordes aux agriculteurs indiens a augment continment,
en pourcentage de la valeur de la production agricole, entre 2002 (7,6 %) et 2008 (17,9 %).
Ces subventions constituent la majeure partie des paiements octroys lagriculture en Inde.
Cependant, elles ne permettent pas de calculer lESP, car celle-ci est gale la somme des
paiements et du soutien des prix de march (cest--dire de lcart entre les prix agricoles
intrieurs et les prix agricoles mondiaux), qui nest pas calcul par lauteur. On ne va pas
dduire des notifications du soutien lagriculture effectues par lInde lOMC le niveau de
soutien des prix du march aux fins destimation de lESP 4.

Selon un rapport rcent de lOCDE, lESP de la Colombie, qui nest pas incluse dans le groupe des pays
mergents tudi ici, slevait 19 % sur la priode 2011-2013 (OECD 2015).
3

Une ESP ngative reflte une taxation nette de lagriculture. En Inde, les prix de march des principales
cultures, pour les annes considres, ont t infrieurs en moyenne au prix mondiaux de ces cultures, ce qui se
traduit par un soutien des prix du march (SPM) infrieur zro. La valeur ngative du SPM fait plus que
compenser le montant des transferts montaires (essentiellement des subventions aux intrants) octroys aux
agriculteurs indiens.
4

Dans les notifications lOMC, la Mesure globale de soutien (MGS) comprend le soutien des prix du march,
mais celui-ci est calcul, pour chaque produit, daprs lcart entre le prix administr (cest--dire le prix garanti
par lEtat) et la moyenne des prix mondiaux de rfrence pour la priode 1986-88. Au contraire, lESP mesure
lcart existant, chaque anne, entre les prix de march intrieurs et les prix internationaux de rfrence. Les
valuations de Brink (2014) et Berthelot (2014) montrent la difficult dvaluer le soutien des prix du march
aux fins du calcul de la MGS en Inde, en raison des diffrents modes de calcul possibles.

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Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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Nous avons estim le montant des transferts montaires lagriculture en Inde partir des
chiffres dtaills relatifs aux subventions aux intrants et linvestissement et aux autres
dpenses publiques en faveur de lagriculture fournis par Hoda et Gulati (2013) pour la
priode 2007-2010. Ce montant a oscill entre 12 % et 19 % de la valeur de la production
agricole, selon les annes. La fourchette stablit 16-24 % si lon inclut dans les paiements
les dpenses effectues au titre du programme Rashtriya Krishi Vikas Yojana (RKVY), dont
limputation comme dpense agricole est sujette dbat. L encore, ces chiffres ne permettent
pas destimer lESP, car on na pas dlments prcis sur le soutien des prix de march durant
la priode tudie5. On note toutefois que le montant des transferts montaires aux
agriculteurs indiens en 2010 (12-19 % selon les estimations) est trs suprieur au montant des
paiements verss en moyenne, la mme anne, aux agriculteurs du groupe des pays haut
revenu (13 %) et ceux du groupe des pays mergents (4 %), tels que dfinis plus haut
(tableau 2). Le niveau de ces paiements, en Inde, est compris entre celui des Etats-Unis (7 %)
et de lUnion europenne (20 %).

Tableau 2 : Valeur des paiements verss aux agriculteurs en pourcentage


de la valeur de la production agricole en 2010 (%)
Pays haut revenu
Australie
Canada
Etats-Unis
Islande
Isral
Japon
Norvge
Nouvelle-Zlande
Suisse
UE27

14
3
7
7
40
2
12
52
0
53
20

Economies mergentes
Afrique du Sud
Brsil
Chili
Chine
Core
Inde
Indonsie
Kazakhstan
Mexique
Russie
Turquie
Ukraine

4
1
2
3
5
6
12-19 (*)
2
5
10
7
5
6

Source : calcul des auteurs partir des donnes OECD (2013) pour les pays autres que lInde
et partir dHoda and Gulati (2013) pour lInde
(*) : fourchette destimation selon les donnes utilises
Note : UE12 en 1986-94 (RDA incluse partir de 1990) ; UE15 en 1995-2003 ; UE27 partir de 2007

Selon Hoda (2013), sur la priode 2007-2010, les prix de march du riz et du bl en Inde ont t gnralement
infrieurs aux prix internationaux de ces cultures, ce qui pourrait se traduire, pour ces productions, par un soutien
des prix du march ngatif. Si la valeur totale du soutien des prix du march est ngative, elle peut
thoriquement compenser tout ou partie des transferts montaires et aboutir une ESP ngative. Mais les
informations disponibles ne permettent pas dvaluer lESP de lInde sur cette priode.

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1.2. Ce que montrent les indicateurs de la Banque mondiale


Mthode
Le TNA (taux nominal dassistance aux agriculteurs) est une autre mesure du soutien
lagriculture, calcule par la Banque mondiale dans le cadre dun projet dvaluation des
distorsions cres par les interventions publiques en agriculture (Anderson 2009). Il
reprsente le pourcentage par lequel les politiques dun pays modifient le chiffre daffaires
des producteurs par rapport ce quil serait dans un march libre. Il est bas sur deux prix
thoriques, calculs par la Banque mondiale : un prix de rfrence national ( fauss
distorted en anglais -, prenant en compte les interventions publiques) et un prix de rfrence
international ( non fauss - undistorted - sans intervention).
Le TNA correspond, pour chaque produit agricole, au diffrentiel entre le prix national et le
prix international de ce produit, exprim en pourcentage du prix international. Le prix de
rfrence du march national comprend tous les soutiens reus directement ou via des
interventions aux frontires ou sur les prix, concernant les produits ou les facteurs de
production, notamment les intrants. Le prix de rfrence international est ajust selon les
cots de transport et les diffrences de qualit, et calcul en tenant compte des distorsions des
taux de change estimes par la Banque mondiale (celle-ci dtermine un taux de change
dquilibre, corrigeant la survaluation ou la sous-valuation des monnaies). Un TNA global
est ensuite calcul partir de la moyenne pondre des TNA par produit. Une diffrence
importante avec la mthodologie de lOCDE est que cest la valeur de la production prix
non fauss qui est utilise dans les pondrations.
Le taux nominal dassistance peut tre ngatif, auquel cas les agriculteurs sont en ralit
taxs .
Le TNA a t calcul par la Banque mondiale pour 75 pays (20 pays haut revenu et 55 pays
en dveloppement), reprsentant entre 90 et 96 % de la population mondiale, du nombre
dagriculteurs, du produit intrieur brut (PIB) agricole et du PIB mondial. Ces pays comptent
pour 85 % de la production agricole et de lemploi agricole en Afrique, en Asie, en Amrique
latine, dans les conomies en transition de lEurope de lEst et en Asie centrale. Le TNA est
dtermin pour plus de 70 produits, avec une moyenne dune douzaine de produits par pays.
Ces produits reprsentent plus de 70 % de la valeur brute de la production agricole dans
chaque pays. Les donnes sont disponibles de 1955 2011, avec des lacunes pour certains
pays.

Rsultats
Ltude de Krueger, Schiff et Valds (1991), qui a fait date, a rvl que les pays les plus
pauvres non seulement ne soutenaient pas leur agriculture, contrairement aux pays haut
revenu, mais quils la taxaient, en particulier cause de politiques macroconomiques
dfavorables, en matire notamment de taux de change. Ainsi, les pays les plus pauvres
taient ceux qui ponctionnaient le plus lourdement leur agriculture. Ce rsultat est confirm
par lvolution historique du TNA (tableau 3).

14

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

1955-59
2%
21%
39%
34%
35%
13%
8%
-26%
0%
-27%
-3%
-45%
0%
0%
0%
0%
0%
-14%
-12%
0%
-23%
1%
0%
0%
0%
0%
21%
0%
-4%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
-11%
0%
0%

1960-64
4%
28%
46%
69%
64%
11%
9%
-23%
-15%
-26%
4%
-45%
0%
0%
0%
0%
0%
-8%
-17%
0%
-34%
0%
0%
-7%
0%
0%
23%
-2%
-9%
0%
0%
0%
0%
0%
-21%
0%
17%
-1%
3%
-8%
-1%
0%

1965-69
6%
34%
50%
75%
72%
11%
13%
-22%
-18%
-25%
13%
-45%
0%
0%
0%
0%
0%
-12%
-19%
0%
-38%
-4%
-22%
-7%
0%
0%
10%
-6%
-20%
0%
0%
0%
0%
0%
-32%
0%
12%
-3%
9%
-7%
-5%
-5%

1970-74
-1%
24%
47%
47%
41%
7%
9%
-24%
-5%
-25%
36%
-45%
0%
-3%
-20%
0%
-3%
-15%
-19%
0%
-38%
-7%
-16%
-22%
-5%
-1%
-12%
-7%
-15%
0%
0%
-2%
0%
-1%
-30%
0%
7%
-8%
-1%
-21%
-15%
-27%

1975-79
2%
32%
70%
64%
57%
6%
5%
-22%
-7%
-24%
56%
-45%
-6%
9%
-14%
0%
1%
-15%
-8%
0%
-16%
-13%
-37%
-23%
-5%
0%
-2%
-14%
-26%
-33%
0%
-2%
0%
-2%
-35%
-28%
6%
-4%
4%
-18%
-13%
-23%

1980-84
35%
227%
442%
431%
396%
84%
33%
-90%
-145%
-104%
453%
-226%
10%
46%
-10%
0%
-16%
-46%
-23%
0%
-46%
-64%
-14%
-102%
-15%
-3%
-93%
-56%
-85%
-281%
-6%
-9%
-70%
-7%
-178%
-126%
47%
-25%
115%
-63%
25%
-129%

1985-89
22%
59%
126%
70%
88%
26%
7%
-8%
4%
-9%
129%
-35%
25%
-2%
-6%
-11%
12%
-2%
28%
0%
57%
-11%
-59%
5%
0%
0%
11%
-2%
-6%
-45%
-1%
-1%
-22%
-1%
-26%
-32%
8%
-7%
12%
-11%
0%
-21%

1990-94
24%
53%
119%
61%
73%
20%
6%
-2%
11%
-2%
165%
-14%
2%
-7%
-6%
-25%
-1%
-9%
-3%
0%
-6%
-7%
-31%
6%
-1%
-2%
-6%
-1%
-2%
-25%
-2%
-1%
-24%
-1%
-20%
-3%
4%
-1%
11%
4%
8%
-11%

1995-99
24%
46%
122%
53%
56%
16%
4%
6%
19%
8%
140%
7%
1%
-9%
2%
1%
-5%
-3%
42%
80%
4%
-6%
-29%
-6%
-1%
-2%
2%
-1%
-3%
-23%
-1%
-2%
-18%
-1%
-21%
4%
0%
0%
6%
6%
13%
8%

2000-04
25%
44%
125%
47%
49%
24%
3%
9%
20%
13%
149%
6%
16%
12%
0%
21%
3%
-5%
29%
65%
-6%
-5%
-28%
-8%
0%
0%
9%
0%
-1%
-12%
-1%
0%
-11%
0%
-26%
7%
-5%
0%
0%
6%
26%
4%

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

Source : calcul des auteurs partir des donnes de la Banque mondiale


Note : les valeurs des rgions sont des moyennes arithmtiques non pondres, comme le fait la Banque mondiale

Monde
Pays haut revenu
Japon
UE
France
USA
Australie
Pays en dveloppement
Asie centrale et Europe de l'Est
Reste de l'Asie (hors Japon)
Core
Chine
Inde
Indonsie
Thalande
Vietnam
Bangladesh
Afrique
Afrique du Nord
Maroc
Egypte
Afrique subsaharienne
Zambie
Sngal
Tchad
Benin
Kenya
Cameroun
Ghana
Tanzanie
Togo
Mali
Ethiopie
Burkina Faso
Ct d'Ivoire
Mozambique
Nigeria
Ouganda
Afrique du sud
Amrique latine et Carabes
Colombie
Brsil

Tableau 3 : Taux nominal dassistance aux agriculteurs (incluant les paiements dcoupls)
2005-07
15%
28%
86%
32%
32%
17%
5%
7%
26%
10%
119%
14%
18%
10%
3%
4%
-17%
-2%
25%
54%
-4%
-2%
10%
5%
0%
0%
1%
-1%
1%
-5%
-4%
-3%
-8%
-3%
-30%
6%
-2%
-7%
7%
0%
14%
3%

15

2008-10
12%
22%
89%
24%
24%
10%
3%
6%
22%
10%
68%
16%
8%
3%
2%
0%
-23%
-1%
15%
32%
-1%
-3%
0%
0%
0%
0%
-1%
-2%
-6%
0%
-4%
-5%
-1%
-9%
-20%
11%
6%
-18%
1%
-2%
27%
2%

Dans les pays en dveloppement, le taux nominal dassistance aux agriculteurs tait ngatif
jusquau dbut des annes 1990. Grce des rformes rcentes qui ont amlior les
incitations par les prix, sans toutefois supprimer compltement le parti pris des
gouvernements en faveur des villes et au dtriment des campagnes, le TNA a atteint en
moyenne 6 % en 2008-10. Inversement, aprs avoir augment jusquau dbut des annes
1980, le TNA dans les pays haut revenu est tomb de 59 % en 1985-89 22 % en 2008-10,
volution cohrente avec celle observe plus haut pour lESP.
Lamlioration enregistre dans les pays en dveloppement doit tre relativise. Selon la
Banque mondiale, sur la priode 2000-04, les pays vocation agricole ponctionnaient
leurs agriculteurs hauteur de 10 % (contre 28 % en 1980-84), soit une imposition
suprieure celle calcule pour les pays en mutation (4 % contre 15 % en 1980-84). Dans
les pays urbaniss , le TNA, qui tait lgrement ngatif en 1980-84, a atteint 9 % en
2000-04 (Banque mondiale 2007)6.
Aprs avoir fortement diminu dans les annes 1990, le soutien lagriculture en Inde,
mesur par le TNA, est remont jusqu 18 % en 2005-07, avant de reculer 8 % en 2008-10.
Ce niveau est infrieur de moiti celui de la Chine, mais nettement suprieur celui du
Brsil (2 %). Globalement, le TNA de lAsie en dveloppement en 2008-10 (10 %) est
beaucoup plus lev que celui de lAmrique latine (qui est ngatif sur cette priode, - 2 %,
alors quil tait lgrement positif les annes prcdentes) et celui de lAfrique subsaharienne
(- 3 % contre - 64 % en 1980-84). Les agriculteurs dAfrique du Nord sont mieux lotis, avec
un TNA de 15 % qui a cependant rgress depuis le milieu des annes 1990.
Les rsultats obtenus pour lAfrique subsaharienne sont cohrents avec ceux publis par la
FAO dans le cadre du projet de suivi et danalyse des politiques agricoles et alimentaires
(SPAAA ou MAFAP en anglais). Dans les dix pays africains tudis au titre du SPAAA 7, les
prix pays aux producteurs sur la priode 2005-2010 taient infrieurs de 10 %, en moyenne,
ce quils auraient t en labsence des distorsions lies aux politiques nationales en vigueur.
Sur cette priode, le taux nominal de protection des producteurs agricoles tait ngatif, en
moyenne, pour ces dix pays, avec des variations considrables par pays et par produit
(Angelucci et al. 2013).
Les rsultats globaux masquent la diversit de situations par produit. En effet, un faible TNA
peut traduire une faible intervention de lEtat dans le secteur agricole, mais il peut aussi
rsulter dune forte taxation des produits dits exportables (taux dassistance ngatif)
compense par des tarifs douaniers levs sur les produits dits importables , susceptibles
de concurrencer les productions locales (taux dassistance positif).
La plupart des pays protgent leurs agriculteurs contre les produits imports. Historiquement,
les protections taient plus leves dans les pays haut revenu que dans les pays en

La classification des pays par la Banque mondiale repose sur la part de la croissance conomique provenant de
lagriculture et sur la part de la pauvret globale dans le secteur agricole. La majorit des pays vocation
agricole se situent en Afrique subsaharienne. Les conomies en mutation sont localises principalement en Asie
et dans la rgion Afrique du Nord/Moyen-Orient. Les pays urbaniss sont essentiellement en Amrique latine, en
Europe de lEst et en Asie centrale.
7

Burkina Faso, Ethiopie, Ghana, Kenya, Malawi, Mali, Mozambique, Nigria, Ouganda et Tanzanie.

16

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

dveloppement, mais lcart sest rduit ces dernires dcennies (graphique 2). La situation
est trs diffrente en ce qui concerne les produits exportables. Les pays en dveloppement ont
longtemps tax leurs exportations agricoles, pour se procurer des recettes budgtaires, alors
que les pays haut revenu avaient lhabitude de subventionner leurs exportations agricoles.
Ces subventions ont pratiquement disparu aujourdhui (graphique 3). Malheureusement, les
donnes publies par la Banque mondiale ne renseignent pas en dtail sur la nature des
soutiens lagriculture mis en uvre dans les diffrents pays.

Graphique 2 : Taux nominal dassistance aux produits agricoles importables

TNA imp (%)

80%
70%

Pays en
dveloppement

60%

50%
40%

Pays haut
revenu

30%
20%
10%
0%
55-60 60-65 65-70 70-75 75-80 80-85 85-90 90-95 95-00 00-05 05-10
Source : donnes de la Banque mondiale

Graphique 3 : Taux nominal dassistance aux produits agricoles exportables

TNA exp (%)


30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
-40%
-50%
-60%

55-60 60-65 65-70 70-75 75-80 80-85 85-90 90-95 95-00 00-05 05-10

Pays en
dveloppem
ent
Pays haut
revenu

Source : donnes de la Banque mondiale

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

17

2. Les pays avancs ont rduit les soutiens gnrant le


plus de distorsions des changes, contrairement
beaucoup de pays mergents
Mthode
Un montant donn de soutien na pas le mme effet de distorsion sur la production et les
changes agricoles, selon la forme sous laquelle il est octroy. Il est gnralement admis
cest dailleurs la justification de la diffrenciation des disciplines sur les politiques agricoles
lOMC - que le soutien des prix de march entrane plus de distorsions quune aide directe
dcouple de la production et des prix de march, mme si lampleur des distorsions selon le
type de soutien fait dbat. Nous avons donc labor, partir des donnes publies par
lOCDE, un indicateur qui regroupe les soutiens les plus coupls la production et aux prix
de march agricoles, censs gnrer le plus de distorsions des changes (SDE).
Le SDE comprend trois types de soutien : le soutien au titre de la production des produits de
base, les paiements au titre de lutilisation dintrants variables et les paiements au titre des
surfaces, du nombre danimaux, des recettes et des revenus courants, avec production
requise8. A lOMC, ces types de soutien correspondent soit des protections limportation
ou des subventions lexportation, soit du soutien interne class dans la bote orange et
soumis des engagements de rduction (avec des exemptions de minimis applicables tous
les pays et des rgles plus souples pour les pays en dveloppement). Une part du SDE relve
de la bote bleue du soutien interne, qui regroupe des aides non soumises des
engagements de rduction mais nanmoins sujettes discipline. Le SDE est exprim ici en
pourcentage de lESP.

Rsultats
Dans les pays haut revenu, la part du SDE dans lESP a t divise par deux, en moyenne,
entre 1986-89 et 2010-12. Les soutiens qui faussent le plus la production et les changes
reprsentent dsormais moins de la moiti de lESP. Au contraire, dans les pays mergents, la
part du SDE, qui tait quasiment nulle sur la priode 1995-99, atteignait 87 % en 2010-129
(tableau 4).

Ces trois types de soutien correspondent respectivement aux agrgats A, B1 et C de la nomenclature de


lOCDE utilise pour le calcul des ESP.
9

Selon DTB Associates (2011 et 2014), le Brsil, la Chine, lInde, la Thalande et la Turquie ont enfreint leurs
engagements lOMC sur le soutien interne et, pour certaines productions, sur les subventions lexportation.
Mais ces rsultats sont contests (voir par exemple Berthelot 2012).

18

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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Tableau 4 : Taux moyen de soutien gnrateur de distorsions de march (SDE)


en pourcentage de lESP

Pays haut revenu


Australie
Canada
Suisse
UE
Islande
Isral
Japon
Norvge
Nouvelle-Zlande
USA
Economies mergentes
Brsil
Chili
Chine
Indonsie
Kazakhstan
Core
Mexique
Russie
Turquie
Ukraine
Afrique du Sud

1986-89

1990-94

1995-99

2000-04

2005-09

2010-12

93%
87%
89%
96%
96%
93%
0%
95%
97%
38%
88%

91%
95%
89%
93%
93%
95%
0%
95%
98%
60%
83%

93%
67%
84%
86%
96%
84%
90%
95%
98%
59%
68%

85%
6%
84%
75%
94%
80%
90%
95%
92%
44%
64%

60%
29%
81%
71%
59%
78%
78%
93%
84%
73%
52%

43%
28%
94%
67%
41%
74%
94%
91%
85%
81%
49%

96%
91%
77%
0%
98%
86%
75%
99%
95%
20%

-1%
151%
87%
17%
102%
95%
97%
87%
92%
99%
95%
98%

72%
51%
65%
58%
97%
96%
99%
70%
34%
88%
-808%
96%

74%
66%
43%
65%
98%
87%
95%
52%
86%
90%
91%
87%

86%
80%
27%
86%
99%
89%
95%
55%
79%
93%
92%
79%

0%
99%
189%
96%
99%
98%
0%

Source : calcul des auteurs partir des donnes OCDE


Note : UE12 en 1986-94 (RDA incluse partir de 1990) ; UE15 en 1995-2003 ; UE27 partir de 2007

La rduction du SDE a t particulirement marque dans lUnion europenne, aprs le


dcouplage des aides directes au milieu des annes 2000. Le montant des soutiens gnrant le
plus de distorsions des changes, en pourcentage de lESP, est aujourdhui moins lev dans
lUE quaux Etats-Unis. Lvolution du SDE a t plus erratique dans les pays mergents : il
a cr fortement en Chine, mais a diminu au Brsil et est rest quasiment stable en Indonsie,
toujours en pourcentage de lESP.

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

19

Le cas de lInde
Laugmentation des paiements budgtaires aux agriculteurs indiens depuis le dbut des
annes 2000 tient essentiellement un accroissement des subventions aux intrants (engrais,
lectricit, irrigation), dont leffet de distorsion sur la production et les changes agricoles est
gnralement considr comme lev. A lOMC, les subventions aux intrants entrent
dailleurs dans la bote orange du soutien interne, mme si des exemptions peuvent tre
accordes aux pays en dveloppement pour les soutiens octroys aux petits agriculteurs.
En toute rigueur, cependant, labsence de donnes sur le soutien des prix de march, calcul
selon la mthode de lOCDE, ne permet pas daffirmer que la part du SDE dans le soutien
lagriculture en Inde sest accrue depuis le dbut des annes 2000. Il est en effet possible
quune valeur ngative du soutien des prix de march compense, au moins partiellement, la
hausse des subventions aux intrants.

20

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

3. Des rsultats considrer avec prcaution


Lanalyse prsente dans ce rapport sappuie sur des donnes qui sarrtent 2012. Or,
lvolution rcente des politiques agricoles dans certains pays vient nuancer le tableau. Ainsi,
le nouveau farm bill entr en vigueur aux Etats-Unis en 2014 a supprim les aides dcouples
classes dans la bote verte de lOMC et sappuie principalement sur des soutiens relevant de
la bote orange (Orden 2014). De plus, le relchement des disciplines sur la dtention de
stocks publics des fins de scurit alimentaire, entrin lOMC en novembre 2014, fait
craindre certains une augmentation des soutiens responsables de distorsions des changes,
en Inde mais aussi dans dautres pays (DTB Associates 2014).
Par ailleurs, les problmes mthodologiques de la mesure du soutien lagriculture ne sont
pas ngligeables. Comme tous les indicateurs, lEstimation du soutien aux producteurs
calcule par lOCDE et le Taux nominal dassistance aux agriculteurs labor par la Banque
mondiale souffrent de plusieurs limites, qui rendent leur interprtation dlicate. Les
principales critiques adresses lESP sont rsumes par Gohin et Levert (2006), Butault et
al. (2012) et OCDE (2010). Nous ne soulignerons ici que quelques points quil nous semble
devoir garder lesprit dans lanalyse des donnes.
Tout dabord, une hausse des prix agricoles mondiaux, telle quobserve depuis le milieu des
annes 2000, entrane mcaniquement une diminution de lESP, car elle rduit lcart entre les
prix intrieurs et les prix limportation ou provoque une baisse des aides directes lies aux
prix de march. Une diminution de lESP ne signifie donc pas ncessairement que les
politiques publiques ont t modifies dans le sens dune rduction de lappui au secteur
agricole.
De ce fait, on ne peut pas interprter de la mme faon un soutien qui tombe zro du fait de
la hausse des prix mondiaux et un soutien qui apparat comme nul par absence de politique ou
suite la suppression dune aide. Dans le premier cas, le soutien est simplement inactiv et
continue dinterfrer avec les dcisions de production de lagriculteur.
En outre, lESP tend minorer le soutien rellement octroy lagriculture, car il ninclut pas
certaines mesures qui contribuent augmenter le revenu agricole. Il sagit notamment des
aides verses aux compagnies dassurance, qui abaissent le cot des primes dassurance
rcolte payes par les agriculteurs10, et des programmes daide alimentaire et des mandats
dincorporation de biocarburants, qui accroissent les prix de nombreux produits agricoles 11.
10

LESP calcule pour les Etats-Unis comprend les subventions de primes dassurance rcolte, mais nintgre
pas les aides verses aux assureurs pour rembourser une partie de leurs frais de gestion et comme indemnits au
titre de la rassurance publique. Ces aides sont incluses dans un autre indicateur de lOCDE, lEstimation du
soutien aux services dintrt gnral (ESSG). Elles ont cependant pour effet dabaisser le cot des primes
dassurance rcolte payes par les agriculteurs.
11

En thorie, lESP capture indirectement les effets de laide alimentaire et de lobligation dincorporation de
biocarburants, car ces mesures creusent lcart entre les prix intrieurs et les prix mondiaux des produits
agricoles, et donc accroissent lESP. Cependant, cela nest pas vrai si les mesures en question ont pour effet
daugmenter les prix mondiaux : dans ce cas, lESP reste inchange. Par ailleurs, il faut noter que la hausse des
prix mondiaux lie ces mesures bnficie tous les producteurs des produits concerns, pas uniquement ceux
des pays o elles sont mises en uvre.

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

21

Selon nos estimations, cependant, la prise en compte des mesures en faveur des biocarburants
ne change pas fondamentalement la tendance la baisse du soutien lagriculture observe
dans les pays haut revenu depuis le milieu des annes 198012.
De mme, lESP ne comprend pas les aides la recherche et au dveloppement (R&D), qui
sont pourtant, dans la dure, un facteur crucial de lamlioration de la comptitivit de
lagriculture (ces aides sont incluses dans lEstimation du soutien aux services dintrt
gnral, ESSG). Ainsi, lESP du Brsil (5 % sur la priode 2010-12) est trs infrieure celle
de lUnion europenne (19 %), mais les dpenses brsiliennes de R&D dans le secteur
agricole, exprimes en pourcentage de lESP, sont lgrement suprieures celles de lUE
(2,9 % contre 2,6 %).
Le TNA calcul par la Banque mondiale est galement critiquable, en raison notamment de
lopacit qui entoure son calcul et de la mthode utilise pour ce calcul, qui cherche corriger
les distorsions rsultant de certains soutiens ou de la survaluation ou sous-valuation des
monnaies. Comme toute mthode, celle-ci est sujette dbat.
Nous considrons cependant que les tendances lourdes dvolution du soutien lagriculture
mises en vidence par lESP et le TNA sont significatives et rvlatrices, dans le temps, des
modifications profondes des politiques publiques touchant ce secteur. La baisse du soutien
mise en vidence dans les pays haut revenu ne rsulte pas, pour lessentiel, dun effet
doptique d la hausse des prix de march agricoles 13. Il reste que les indicateurs de
soutien doivent tre croiss avec dautres approches pour viter toute interprtation htive,
surtout quand il sagit de comparer ponctuellement, une anne donne, les niveaux daide
entre pays.

12

Selon Josling et Tangermann (2015), le soutien lagriculture d aux biocarburants aux Etats-Unis et dans
lUnion europenne est, dans chacun des cas, de lordre de 8 10 milliards de dollars par an. Si lon ajoute
10 milliards de dollars aux ESP des USA et de lUE sur la priode 2010-12, lESP calcule pour le groupe des
pays haut revenu, tel que dfini dans ce rapport, passe de 14 % 16 % des recettes des producteurs, niveau
infrieur de moiti celui enregistr sur la priode 1986-89.
13

La baisse du soutien dans les pays haut revenu, mesure par lESP, a commenc bien avant la hausse des
prix agricoles mondiaux, survenue au milieu des annes 2000. Elle est lie aux rformes des politiques agricoles
mises en uvre, pour diffrentes raisons, dans beaucoup de pays de lOCDE. En outre, une augmentation des
prix de march agricoles a peu deffet sur la mesure du niveau de soutien lagriculture dans lUnion
europenne (qui pse fortement dans la moyenne du soutien dans les pays haut revenu), car depuis le milieu
des annes 2000, la majeure partie du soutien dans lUE est octroye sous l forme daides directes dcouples
des prix de march. Enfin, la hausse des prix de march agricoles concerne tous les pays ; elle ne peut donc
servir de facteur explicatif uniquement pour lvolution du soutien lagriculture dans les pays haut revenu.

22

Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

4. Explications et implications des rsultats


Cette section fournit des lments de rponse aux trois questions suivantes : comment
sexpliquent les volutions du soutien lagriculture observes selon les diffrents groupes de
pays ? quelles en sont les implications pour les ngociations agricoles lOMC ? quels
enseignements peut-on en tirer pour les politiques publiques ?

Les causes de lvolution du soutien


Plusieurs facteurs peuvent tre avancs pour expliquer la baisse du soutien lagriculture
dans les pays haut revenu, la baisse de la taxation de lagriculture dans de nombreux
pays en dveloppement et la hausse du soutien lagriculture dans les pays mergents et
certains pays les moins avancs.

Dans les pays haut revenu, les principaux facteurs sont la rforme des politiques
agricoles mises en uvre partir du milieu des annes 1980 pour amliorer leur
efficacit, rduire leur cot budgtaire et diminuer leurs effets de distorsion des
marchs agricoles et leur impact ngatif sur lenvironnement. Ces rformes se sont
traduites la fois par des changements unilatraux de politique agricole et par
linclusion de lagriculture dans les ngociations du cycle dUruguay (1986-1993) sur
le GATT. Laccord sur lagriculture sign Marrakech en 1994 contient des
dispositions contraignantes pour les pays dvelopps (et, un degr moindre, pour les
pays mergents), en vue dune rduction des protections limportation, des
subventions lexportation et des soutiens internes gnrant le plus de distorsions des
changes.

Face lendettement problmatique de nombreux pays (Krumm 1985), partir des


annes 1980, la Banque mondiale et le Fonds montaire international ont commenc
poser comme condition pralable loctroi de leurs prts la mise en uvre de
politiques de stabilisation et de plans d'ajustement structurel, mesures plus connues
sous le nom de Consensus de Washington (Banque mondiale 1991). Ces
programmes visaient permettre lmergence dun secteur priv, mais leur bilan final
est mitig (USAID 1996, Banque mondiale 2005). Cependant, ils ont contribu de fait
rduire le biais anti-commerce et la taxation de lagriculture, en particulier en
Afrique (Nubukpo 2011).

Plus rcemment, la hausse du soutien dans les pays mergents et certains pays moins
avancs est imputable, selon le cas :
o une volont de relance de la production agricole dans les pays de lancienne
Union sovitique, suite leffondrement quelle avait subi aprs la chute du
mur de Berlin en 1989 (lESP actuelle de la Russie, autour de 16 %, est trs
infrieure son niveau de 79 % du milieu des annes 1980) ;
o aux proccupations lies linscurit alimentaire dans certains pays
mergents et dans les pays les moins avancs. En 2003, Maputo, les pays
africains se sont engags augmenter jusqu 10 % la part des dpenses
agricoles dans les dpenses publiques. La flambe des prix alimentaires,
partir de 2007, a conduit plusieurs gouvernements, en Afrique et sur dautres
continents, accrotre leur soutien lagriculture ; en 2014, cependant, seuls
13 Etats africains sur 54 avaient rempli les engagements de Maputo (Ecofin
2014) ;
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o une stratgie de conqute des marchs agricoles et alimentaires mondiaux,


affiche notamment par le Brsil ;
o au souci des pouvoirs publics de rduire lcart croissant entre les revenus des
ruraux et ceux des urbains, observ dans beaucoup de pays mergents, en
particulier en Chine et en Inde (Lele 2011).
Ce dernier point illustre une consquence de la transformation structurelle des conomies,
caractrise par la baisse de la part relative de lagriculture dans le produit intrieur brut et
dans lemploi, au profit de lindustrie et des services (Memedovic and Iapadre 2009).
Lhistoire montre quau dbut de cette transformation, la productivit du travail augmente
gnralement moins vite dans lagriculture que dans les autres secteurs de lconomie, ce qui
tend creuser les carts de revenu entre ruraux et urbains et incite les gouvernements
prendre des mesures de soutien lagriculture pour viter une explosion sociale (Timmer et
Akkus 2008). Cest ce qui sest pass autrefois dans les pays haut revenu et se produit
depuis quelques annes dans certains pays mergents forte croissance, qui disposent de
ressources budgtaires. Selon cette analyse, les pays mergents pourraient continuer
daccrotre leur soutien lagriculture tant que la productivit moyenne du travail agricole ne
se sera pas rapproche suffisamment - selon des critres dapprciation forcment
politiques - du niveau observ dans les autres secteurs de lconomie.
Indpendamment des diffrentes de productivit, dautres facteurs favorisent le maintien voire
la hausse du soutien lagriculture : linfluence des lobbies agricoles, soucieux de prserver
leurs subsides, mais aussi la volont des Etats de rmunrer les externalits
environnementales lies lagriculture ou de prserver les quilibres territoriaux. Ces
objectifs de politique publique, qui sont aujourdhui essentiellement lapanage des pays haut
revenu, pourraient gagner en importance dans les pays mergents, en liaison avec lvolution
des attentes des classes moyennes, de plus en plus nombreuses.

Les implications pour les ngociations commerciales


Le niveau lev des soutiens lagriculture dans les pays dvelopps et leur impact ngatif
sur les prix et les changes agricoles mondiaux, au dtriment des autres pays, ont t des
facteurs majeurs du dclenchement du cycle de lUruguay, au milieu des annes 1980, puis du
lancement du cycle de Doha au dbut des annes 2000. Mais, comme le montre ce rapport, la
donne a chang.
Entre les priodes 1995-99 et 2010-12, le montant total de lESP, exprim en dollars US, a
diminu de 6 % dans les pays haut revenu, alors quil a t multipli par 17 dans les pays
mergents. Rsultat : le soutien lagriculture dans les pays mergents est aujourdhui
suprieur de 36 %, en valeur, celui des pays haut revenu, alors quil lui tait trs infrieur
en dbut de priode. Lcart pourrait mme tre sous-estim. Selon Butault et al. (2012),
lESP en valeur relle de la Chine, mesure au taux de change en parit de pouvoir dachat
(PPA), en 2010, dpassait denviron 75 % son niveau calcul au taux de change courant, en
raison de la sous-valuation de la monnaie chinoise.
On observe galement un retournement de situation si lon considre les soutiens qui faussent
le plus la production et les changes, daprs lindicateur dfini dans ce rapport (SDE). En
2010-12, le montant total du SDE, exprim en dollars US, tait 2,5 fois plus lev dans les
pays mergents que dans les pays haut revenu, alors quil tait 6 fois moins grand en

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Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet - Juillet 2015

1995-99. Encore ces estimations nincluent-elles pas lInde, qui octroie ses agriculteurs
dnormes subventions aux intrants.
Ainsi, le SDE reprsentait, en 2010-12, 12 % de la valeur des recettes des producteurs dans
les conomies mergentes (hors Inde), contre 6 % dans les pays haut revenu 14.
Le bouleversement du paysage mondial du soutien lagriculture conduit une nouvelle
apprciation des enjeux des ngociations agricoles lOMC. Suite lAccord de Marrakech,
les pays haut revenu ont jou le jeu en rduisant leur SDE (en dollars US) de moiti,
entre 1995-99 et 2010-12. Sur cette mme priode, les pays mergents (hors Inde) ont, quant
eux, multipli le montant de leur SDE par 38.
Ds lors que le niveau moyen du soutien lagriculture converge dans les pays haut revenu
et les conomies mergentes et que ces dernires sont lorigine de la majeure partie des
soutiens qui crent le plus de distorsions des changes, le rquilibrage des rgles de lOMC
en faveur dun encadrement plus strict de laide lagriculture dans les pays mergents est
une question ouverte. La rponse pourrait passer par une redfinition des critres du statut de
pays en dveloppement lOMC et/ou par limposition de disciplines plus strictes sur le
soutien lagriculture dans les pays mergents, prenant en compte la fois leurs
proccupations lgitimes en matire de scurit alimentaire et la coexistence, dans leur
population active, de nombreux petits paysans aux faibles revenus et de producteurs
comptitifs, bien insrs dans le march.
Cette question doit sapprhender dans le contexte plus large de la monte en puissance des
pays mergents dans lconomie mondiale (WTO 2014). Lagriculture est un cas exemplaire.
Globalement, les pays en dveloppement fournissent aujourdhui trois quarts de la production
agricole mondiale, contre moins de la moiti dans les annes 1960, et ralisent une part
croissante des exportations mondiales de produits agricoles (Diaz-Bonilla 2014) 15. Le pendant
de cette puissance, pour les conomies mergentes, est une responsabilit accrue, qui devrait
se traduire par une approche plus cooprative dans les efforts de rgulation multilatrale des
politiques et des changes agricoles.
La tche est ardue : en raison de la grande disparit de leurs intrts commerciaux, ces pays
ne forment pas un front uni (Brink et al. 2013b). Si le Brsil veut conqurir les marchs
alimentaires mondiaux, lInde se soucie avant tout de prserver ses petits agriculteurs et son
14

Selon une communication du Groupe de Cairns, le montant total du soutien lagriculture engendrant des
distorsions des changes, au sens de lOMC, a fortement augment depuis le dbut des annes 2000 en Chine et
en Inde, alors quil a diminu aux Etats-Unis et dans lUnion europenne (ICTSD 2014). En pourcentage de la
valeur de la production agricole, le montant de la Mesure globale de soutien (MGS) avant dduction au titre de
minimis, qui constitue une part importante du soutien engendrant des distorsions des changes, serait nanmoins
quatre fois suprieur, dans les pays dvelopps, au niveau correspondant dans les pays en dveloppement. Ces
estimations ne sont pas comparables avec celles prsentes dans ce rapport, en raison des diffrences existant
dans la dfinition du soutien engendrant des distorsions des changes, les modes de calcul de lESP et de la
MGS, lchantillon des pays tudis et la priode considre.
15

Sur la priode 2010-2011, les deux premiers exportateurs nets de produits agricoles (Brsil, Argentine) sont
des pays mergents. Dans les annes 1990, ces deux places taient occupes par les Etats-Unis et les Pays-Bas.
Sur les cinq premiers exportateurs de produits agricoles, trois (avec la Thalande) sont aujourdhui des pays
mergents, contre un seul (lArgentine) dans les annes 1990.

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dispositif daide alimentaire aux plus dmunis, mme si elle est devenue un exportateur
majeur de certains produits agricoles (coton, sucre, viande bovine...). Mais seule une
clarification et une redfinition des droits et devoirs des pays haut revenu et des pays
mergents, qui impliquera galement de prendre en compte certaines revendications de ces
derniers, est susceptible de favoriser la reprise dun dialogue constructif lOMC.

Les consquences pour les politiques publiques


Deux faits majeurs ont t mis en vidence dans ce document de travail : le rattrapage des
pays haut revenu par les pays mergents, en termes de niveau de soutien lagriculture ; et
la faiblesse de ce soutien dans les pays les moins avancs.
Comme on la vu, on ne peut manquer de rapprocher laugmentation du niveau moyen daide
lagriculture dans les pays mergents de leur monte en puissance dans les changes
agroalimentaires mondiaux. Pour les pays haut revenu soucieux de sauvegarder leurs
intrts, lenjeu est certes de prserver un niveau de soutien adquat ce qui suppose de
veiller ce que les accords commerciaux signs sur les plans multilatral et rgional soient
quilibrs -, mais aussi de dfinir les conditions et les outils dune intervention publique
efficace et socialement acceptable, permettant leurs agriculteurs de rpondre des demandes
de nature trs diverse, dans le cadre dune conomie mondialise. De ce point de vue, les
exemples du Brsil et de la Chine, qui investissent fortement dans la recherchedveloppement dans les secteurs agricole et agroalimentaire, sont mditer.
LAfrique subsaharienne, qui comprend la majorit des pays les moins avancs, sort de
plusieurs dcennies de taxation de lagriculture. Elle commence peine construire des
politiques agricoles ambitieuses et cohrentes. Lhistoire montre le rle crucial jou dans les
pays haut revenu, mais aussi en Chine, par la hausse de la productivit agricole comme
moteur du dveloppement (Timmer 2008). Compte tenu du faible niveau de productivit de
lagriculture africaine, il est difficile danticiper un dveloppement durable et une croissance
inclusive de ce continent, profitant notamment aux mnages pauvres des zones rurales, sans
un renforcement des politiques agricoles visant notamment rduire les risques supports par
les producteurs du fait des alas climatiques et des fluctuations des prix de march. Une
augmentation du soutien lagriculture dans cette rgion parat indispensable pour favoriser
linvestissement dans ce secteur afin daccrotre la productivit des petites exploitations,
renforcer la scurit alimentaire et rduire la pauvret, compte tenu la fois des effets
potentiellement ngatifs du changement climatique sur la production agricole et de la
libralisation des changes marque par les Accords de partenariat entre lUnion europenne
et les pays ACP. Eu gard lexpansion dmographique, toutefois, il est douteux que
lAfrique puisse suivre la mme transformation structurelle que celle suivie historiquement
par les pays aujourdhui industrialiss, fonde sur un transfert massif de main duvre de
lagriculture vers lindustrie et les services (Dorin 2014). Les politiques publiques doivent
donc relever le dfi de lemploi rural. Le dveloppement des industries de transformation
agroalimentaire peut y contribuer.

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Le nouveau paysage mondial du soutien lagriculture


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Conclusion
Comme le souligne Pouch (2015), Louis Malassis faisait preuve de clairvoyance lorquil
crivait, il y a quinze ans, qu incontestablement, dveloppement et mondialisation risquent
de bouleverser les conditions de lquilibre alimentaire mondial et de dessiner une nouvelle
gopolitique. Reste savoir quels rythmes ces changements pourront soprer (Malassis
2000).
La conflictualit, selon Pouch, est intrinsque aux changes internationaux de produits
agricoles. Les rivalits commerciales, dabord limites au conflit entre lEurope et les EtatsUnis lors de la cration de la politique agricole commune dans les annes 1960, se sont
largies aux pays mergents exportateurs de produits agricoles partir des annes 1990. Elles
stendent aujourdhui aux investissements de certains Etats, soucieux de prserver leur
scurit alimentaire, dans le foncier agricole ltranger.
De fait, nourrir une population croissante, dans un contexte de tension sur les ressources et de
transformation des rapports de forces conomiques entre puissances, constitue un des enjeux
majeurs de ce sicle (Abis 2015). Cet enjeu est gopolitique, car le dlaissement de
lagriculture dans les pays pauvres est un facteur de conflictualit et dinstabilit politique et
sociale, il menace la paix et la scurit globales (FARM 2014).
Deux grilles danalyse se confrontent. Schmatiquement, lconomiste raisonne dabord en
termes de cot pour les finances publiques, de distorsion de march, dquit de rpartition
des aides ou dimpact des politiques sur lenvironnement. Le dcideur politique, quant lui,
cherche positionner favorablement son pays dans la guerre conomique mondiale. Il
sintresse la construction, dans le secteur agricole et agroalimentaire, davantages
comparatifs qui permettront son pays de garantir sa scurit alimentaire, de tirer parti de la
croissance de la demande globale et dinfluer sur le contenu des rgles et des normes
internationales dans ce secteur (Abis et Pouch 2013).
Lenlisement des ngociations lOMC, caus pour une grande part par les dsaccords entre
pays haut revenu et pays mergents sur lagriculture, traduit peut-tre le dclin dun certain
conomisme naf, le retour de la prminence des conflits dintrt entre nations. Selon Pouch
(2015), la configuration actuelle de la mondialisation, les rivalits intrinsques dont elle est
porteuse, nous loigneraient radicalement de la vision dun monde idal, porte jadis par
Montesquieu et Ricardo, o lchange international serait facteur de paix et dharmonie.
Lanalyse conomique rvle la diversit et la complexit du nouveau paysage mondial du
soutien lagriculture, mais sa principale cl dinterprtation - les distorsions de march
causes par lintervention publique -, privilgie dans ce rapport, ne saurait suffire ds lors
que la scurit alimentaire, le changement climatique et les ingalits de revenu (entre pays,
entre territoires, entre individus) deviennent des proccupations majeures. Dun autre ct,
lapproche gopolitique pose problme si elle saffranchit dun examen rigoureux des effets
pervers de certaines aides et conduit renier la dmarche cooprative, multilatrale, qui fonde
les efforts de rsolution des diffrends entre Etats. Seul le croisement des interprtations peut
clairer la complexit de la ralit et permettre dlaborer un cadre danalyse pertinent pour
laction publique.
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