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UnknownDIREITO
subseqentemente, multiplicaram-se os diplomas que cominam coimas para as contraordenaes ambientais. Adoptmos, assim, um sistema em que cabe s autoridades
administrativas aplicar coimas, apenas intervindo os tribunas em fase de recurso.
Neste ponto, s um aspecto queremos salientar e que tem a ver com o lado repressivo
dos atentados ao ambiente e ao seu sancionamento administrativo. O problema inserese normalmente num domnio de consideraes em que se duvida da eficcia dissuasiva
destas sanes, insuficientes, diz-se, para todas as modalidades infinitas de agresses
ao ambiente. O que em si bastante para justificar um requisitrio - infundado, assim
fundamentado, quanto a ns, - a favor de uma interveno mais extensa do direito penal
nesta matria. Porque, com efeito, esquecer que a sano pecuniria, a coima, no a
nica que o direito administrativo pode prever. Existe toda uma panplia de sanes
acessrias a que pode recorrer, tais como: a interdio de exerccio de profisses ou de
actividades; a privao do direito a subsdios ou subvenes; a cassao de licenas ou
autorizaes ligadas ao exerccio da actividade respectiva; a apreenso e a perda dos
objectos utilizados na ocasio da inspeco; a perda de benefcios fiscais, de crdito de
financiamento etc. - que, alm do mais, podem em certos casos revestir uma particular
severidade. A distino bem ntida entre o verdadeiro direito penal, com o seu sistema
de penas e de medidas de segurana, e o direito de mera ordenao social com as suas
prprias sanes, representa mesmo, pois, um decisivo passo em frente no
estabelecimento de instrumentos sancionatrios eficazes do direito administrativo. No
, assim, unicamente pela via do alargamento do quadro do "penal" que se alcanar
uma proteco adequada do ambiente. O critrio da eficcia, em parte vlida para
justificar a interveno do direito penal, no parece poder basear-se na insuficincia
geral das sanes administrativas.
Face a este quadro, julgamos legtimo concluir que no deve haver lugar a interveno
penal seno na base de certos pressupostos. E no cremos que possa ser um deles a
insuficincia, tantas vezes adiantada, da tutela indirecta do ambiente feita atravs de
incriminaes gerais dos cdigos penais: homicdio, ofensas corporais, etc. A nica coisa,
quanto a ns, que justifica a interveno penal o facto de estar em causa a proteco
de um bem jurdico digno de tutela, que alm do mais, deve ser necessria. "Dignidade
penal" e "necessidade de tutela penal" so as categorias que intervm legitimando a
interveno penal, e no se v razo para que no intervenham aqui. assim que,
apesar de a neocriminalizao ser vivamente desaconselhada pelas mais recentes
correntes de poltica criminal, os danos ao ambiente merecem, partida, ser
considerados no mbito da ordem jurdico-penal, desde que, como j dissemos, o direito
ao ambiente consagrado ao nvel constitucional como um direito fundamental. Na
verdade, descriminalizao no seno o corolrio do princpio da necessidade a
justificar a interveno penal nas sociedades hominizadas e secularizadas dos nossos
dias; e, enquanto tal, compatvel com um direito que no deve intervir seno para
proteger bens jurdicos. Isto , compatvel com a proteco penal de "um meio de vida
so", cuja dignidade penal resultar, sem dvida, da sua consagrao ao nvel
constitucional como direito fundamental. Sendo assim, obtm-se, desde logo, uma
proteco jurdico-penal directa dos valores do ambiente. Necessria - e, portanto,
justificada - na condio de que atravs dela se consiga assegurar eficazmente a
proteco do ambiente, quando mediante a utilizao de outros meios gravosos designadamente, atravs do direito administrativo - este objectivo no pode ser
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de legislao penal extravagante vai buscar a sua legitimao ltima dupla funo pessoal e comunitria - desempenhada pela personalidade do homem nos quadros do
Estado de Direito Material. O que se funda e simultaneamente se traduz numa diferente
ordenao jurdico-constitucional dos bens jurdicos, sendo expresso desta diferente
ordenao as partes da Constituio em que se consignam os direitos, liberdades e
garantias e os direitos sociais e a organizao econmica. Tudo a dar fundamento a que
se possa dizer que, como concretizao daqueles direitos, liberdades e garantia, surgem
os bens jurdicos protegidos pelo CP (LGL\1940\2); e, como concretizaes dos valores
ligados aos direitos sociais e organizao econmica, surgem os protegidos por
legislao penal extravagante.
Sendo assim, as concluses impem-se por si. Desde logo, todas as incriminaes, quer
constem do CP (LGL\1940\2), quer de legislao secundria, respeitam a condutas ticosocialmente relevantes; apenas essa relevncia tico-social, na sua traduo jurdica,
cabe a umas e a outras de um modo particular que permite e impe a sua mtua
autonomizao. Depois, desde que se aceite - como aceitmos - a existncia de
verdadeiros "crimes ecolgicos", directamente conexionados com a proteco dos
valores ambientais, essa proteco deve ser feita em legislao penal extravagante, a
dar corpo ao chamado direito penal secundrio, de todo o ponto diferente do direito de
mera ordenao social: por um lado, aqueles valores contm-se formalmente na parte
da Constituio dedicada aos direitos sociais; e, por outro lado, respeitam
substancialmente realizao da personalidade comunitria do homem.
Convm ainda sublinhar duas objeces que se levantam contra esta soluo. A primeira
diz respeito ao grau de preciso da descrio tpica e delimitao das fronteiras da
punibilidade que - diz-se - no fica plenamente assegurada seno no quadro do CP
(LGL\1940\2). Este argumento no tem nada por si. Aquele grau de preciso no
depende da localizao sistemtica das respectivas matrias, mas antes do aspecto que
se prende com a configurao tpica destes crimes e de que curaremos de seguida. A
segunda objeco tem a ver com a menor eficcia da proteco dos bens jurdicos em
causa. No direito extravagante - avana-se agora - prevalece o ponto de vista dos
critrios e parmetros da "tcnica" e, nesta lgica, os inconvenientes do progresso
tcnico devem ser pura e simplesmente suportados como riscos civilizacionais, sendo a
proteco alcanada forosamente menor do que se se realizasse no quadro do CP
(LGL\1940\2), que tem uma vocao natural para a defesa de bens jurdicos tais como a
vida ou a sade. Quanto a este argumento, achamos que repousa num equvoco. Com
efeito, nada justifica que no domnio da legislao penal extravagante nos curvemos
perante os valores da "tcnica" em detrimento dos da "pessoa". Como decorre do que se
vem dizendo, no se consegue descortinar na base da existncia deste direito penal
extravagante o mnimo indcio de "falta de considerao" tico-social da matria em
causa.
No foi esta a opo do legislador, que recentemente props a introduo no futuro CP
(LGL\1940\2) de verdadeiros crimes ecolgicos: o crime de danos contra a natureza e o
crime de poluio. A partir daqui "os dados esto lanados" e a questo ento a da
configurao jurdica destes crimes. Questo que traz inevitavelmente consigo
aqueloutra do modelo de relacionamento entre o direito penal e o direito administrativo.
Pois a tcnica utilizada pelo legislador, antes que calar, coloca uma vez mais e com
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ambiente.
A questo precisa, contudo, de uma mais aprofundada anlise. No se nega, com efeito,
a existncia de dificuldades em face da relao de dependncia mtua entre o direito
penal e o direito administrativo. Se aquele se liga a este - argumenta-se -, degradar-se ao nvel de um puro direito sancionador de agresses contra os interesses
administrativos, com a conseqncia de que o mbito de proteco penal deixaria de ser
delimitado pelo legislador penal para passar a s-lo pelo administrativo. O que
significaria que os pressupostos de aplicao das normas penais se encontrariam nas
mos de rgos administrativos, resultando, em ltima instncia, que, em virtude de
falhas da actuao destes, "espaos livres de punio" poderiam aparecer face aos
atentados ao ambiente.
Deixando, por agora, de lado o problema da ineficcia administrativa, seria, na verdade,
em vo que se nega o temor de que a proteco penal do ambiente se enfraquea, na
medida em que a dependncia administrativa do direito penal pode relativizar
exactamente aquela proteco. Mas, por outro lado, no se pode deixar passar em claro
que esta crtica parte da assuno de que h uma separao radical entre legislador
penal, que se ocuparia de bens jurdicos "importantes", e legislador "tcnico" para os
assuntos administrativos. Quando a distino com esta ressonncia no tem razo de
ser. Legislador h s um que, de acordo com a sua legitimao democrtica e no mbito
das competncias que lhe confere a Constituio e submetendo-se aos postulados do
Estado de Direito, aprova leis penais e administrativas. Pondo-se, assim, em relevo que
o facto dos seus respectivos campos de aplicao serem diferentes no infirma, de modo
algum, a considerao de que ambos participam de uma tarefa comum e que esto
unidos por um vnculo a que no podem renunciar.
O que esta dependncia vem mostrar, de facto, que o legislador, quando elabora
normas penais visando a proteco do ambiente, no se encontra num espao jurdico
livre, mas est antes a ocupar um domnio tomado por normas administrativas. Uma
complexa rede de disposies administrativas no pode deixar de formar a estrutura em
que se articulam as regras do jogo da utilizao do ambiente, indiscutivelmente um bem
jurdico carecido de proteco, como hoje indiscutivelmente aceite por todos. Pelo que,
nesta tarefa de proteco, direito penal e direito administrativo devem concertar e
coordenar a respectiva actuao, sendo como difcil ao legislador penal actuar "no
vazio", sem referncia a normas administrativas, que so as que naturalmente regulam
os conflitos de interesses entre a utilizao e a proteco do ambiente, por mais
vocacionadas para tal, como de incio dissemos.
assim, pois, que a doutrina dominante nos nossos dias defende que um direito penal
autnomo em relao ao direito administrativo seria anacrnico e dificilmente aceitvel.
A proteco do direito penal deve realizar-se em funo de critrios administrativos. Do
ponto de vista da unidade da ordem jurdica, a tcnica das normas penais em branco
que reenviam para disposies no penais permite estabelecer a concordncia perfeita
entre as duas matrias. E, do ponto de vista da legalidade, sempre se poder dizer que o
reenvio para normas administrativas garante, muitas vezes, mais segurana jurdica do
que novas noes de um direito do ambiente autnomo. Numa palavra: o preenchimento
da norma penal dita "em branco" por prescries administrativas no seno a
conseqncia necessria da prpria natureza mvel, altervel e especfica do direito do
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ambiente e, deste modo, uma conditio sine qua non da eficcia - esta tambm
legitimadora, como j dissemos - da proteco do ambiente pela via penal.
Aceites estes supostos, o real problema, quanto a ns, reside, pois em saber em que
moldes deve processar-se a relao de acessoriedade estabelecida. Ora, quanto a este
aspecto, no pode dizer-se que o legislador condensou em um nico modelo esta relao
de acessoriedade. Facto que resulta, entretanto, ao que julgamos, no de alguma opo
de fundo que fosse nesse sentido determinante, mas to-s da circunstncia de o art.
278 (danos contra a natureza) ter sido acrescentado ao texto inicial do Projeto da
Comisso, sem preocupao de manter fidelidade ao modelo originariamente
consagrado, e que se manteve inalterado na Proposta do Governo, com a manuteno
dos exactos termos em que estava previsto o art. 279 (poluio).
Na verdade, o modelo-me, chamemos-lhe assim, com que se continua a lidar mantmse o mesmo - , repete-se, o de acessoriedade. S que, enquanto no art. 278 se
consagra um grau de acessoriedade que implica uma "dependncia relativa" do direito
penal do direito administrativo, no art. 279 j se manifesta um diferente tipo de
acessoriedade, que implica agora uma "dependncia absoluta" do direito penal do direito
administrativo. Passemos ento caracterizao de ambos os modelos, por referncia
aos respectivos artigos previstos na Proposta do Governo.
Na variante de "dependncia relativa", a acessoriedade responde ideia de que se
devem considerar como merecedoras de punio ao nvel penal, no a violao genrica
de normas administrativas, independentemente das concretas repercusses ecolgicas,
mas somente as condutas ilcitas com consequncias ao menos potencialmente danosas
para o ambiente. A acessoriedade assim entendida significa, portanto, que a sano
penal no se vincula ao puro ilcito administrativo - ou seja, a ilicitude administrativa
condio necessria mas no suficiente da punio. A interveno penal verificar-se-,
pois, quando estejam em jogo um desvalor adicional e qualificado, isto , um desvalor
que v para alm do puro ilcito administrativo. A concretizao acabada deste tipo de
dependncia exige ainda, no entanto, que se distingam vrios graus de dependncia.
O grau mais forte de vinculao do direito penal ao direito administrativo aquele em
que a violao de deveres administrativos elemento adicional da tipicidade: o ilcito
administrativo pertence assim ao prprio tipo de ilcito; o grau mais fraco de vinculao
verificarse- quando todo o contedo do tipo de
ilcito seja estabelecido pelo direito penal: a interveno administrativa ser s uma
causa de justificao e, como tal, uma possibilidade excepcional a funcionar apenas em
casos concretos. O primeiro caso d lugar ao que se pode considerar como
acessoriedade de direito administrativo, enquanto o segundo ser uma acessoriedade de
acto administrativo, no podendo, alis, dizer-se que est aqui em causa uma norma
penal em branco.
Neste segundo tipo de dependncia no grau menos forte, em que a lei penal remete,
pois, para um acto concreto da administrao, a evidente vantagem da clareza e da
concretizao dos deveres que incumbem ao sujeito activo tem como contrapartida o
no menos evidente facto de que o direito penal tem de conviver com uma prtica
administrativa pouco eficaz na perseguio das actividades potencialmente danosas para
o ambiente, correndo-se o risco de se transpor para o direito penal o "deficit de
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