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Travaux (mission denlreoreneurs)

Etudesalservicea (e,~artise)
Prestations diverse et parderie
Bracelets de chassa et autres
mardiandlses
Produit des activits annoses
sous tolaIA cleilee daffaires net
Variation do ta production stocke
Production knrnobilitte
Subvention dexoloitallon
Autres produits degestion ceurante
Reprises sur amortissement des
Immobilisations
Reprise sur provisions pour risques
et charqes
Sorts tota/ 8 Autres podults
dexploitation
Total des produira dexploItatIon
Produtee financiers
Revenue des psrlicloaeons
Revenus de prts et autres
crances
Produit net sur cession de VIP
Autres produits finanders
Reprise sur provision pour
dprclattcn dlments financiers
total des produits ltnancie,s
Produits exceptionnels
Sur oprations de ovation
Cession dlments dactifs
Subvention dinvestissements vire
rsultat
Auna produite esc~tiorirreIs
Reprises de proutsion pour
reconsm,tction sur eut cllmalique
total produits exceptionnels
TOTAL PRODUiTS
Rsultat

95 391 993,95
16 786 841,91
227 985 036,11

04 658 231.10 94 250 205.12


16 722 882,70 17 893 518,64
229 013 553.06 235 885 541,82

95 261 332,61
27 853 793.70
239 185 819.56

3 904 654,81
3 608 047,71
508 381 694,22
6954062,06
22 206 685.02
86032324,56
11 876 305,89

3 455 207,77
4 277 935.90
3 385 867,96
3 595 550.97
660 726 247,64 694 203 116,63
3 671 152.15
1 396 559,82
38 732 375,39 38 475 463.84
78520649,43 91 267 587.42
19 057 112,04 43346199,94

4 026 146.73
3645821.10
688 109 336,26
1 998 662,55
41 916 024.34
84415921,65
43 049 175,05

18 751.28

1 524,50

45 734.70

136 441,67

39 380 336,69

5 557 615,48

8 880 606.74

5574561.61

145 540 428,99 183 392 152,48


706 266 676,63 717 606 269,09

177 090 787.07


765 200 123.33

166469337,72
874 661 001.94
105.42

42 277,22

35,92

5.76

27 859.98
1 153,58
72 926,87

35 275.29
23.49
969,86

39 620,07
25,46
119803,86

43 345,48
0.00
0.00

90 651.00
192 696,85

77 409,23
155 964.79

189 485,01

79 767.47
123 138.71

12 236 442.68
3 273 266.25

4 307 905.70
2 263 710.79

I 698 885.09
3 473 696.26

1 243 698.55
3 862 087.30

271 415,39
1 513568,47

469 171,10
3258 985,07

1 140 964,71
6 850 404,02

1 300123,03
49 180 147,53

536 136.79
17 830 829,56
692 684 528,31
-12 203 167.96

955 459,93
1 655
11 247 232,59
14 SIS
717 669 864,01 792 674
-14 650 316.32
1 124

6l

469,33
419,41
173,51
636,04

2 094 898,27
67 680 954,68
623 004 216.72
-930 665,24

ANNEXE

LISTE DES RECOMMANDATIONS


VOLUTION DU RSULTAT DE 2009 2012
La Cour recommande loffice de:
Recommandation
autorits de tutelle.

1: Respecter les objectifs de production

zoos
en

volume fixs par les

Recommendation n 2: Privilgier les recrutements de droit commun des PIC pour


tous les emplois qui ne relvent pas des missions de police sur te terrain.
Recommandation n 3 : Achever la mise en place de la comptabilit analytique.
Recommandation n 4 Rduire les dpenses de recherche hors dveloppement
technique de lONF qui ne correspondent pas ses missions principales.
Recommandation n5.: Cder les participations de lONF dans ses filiales franaises,
trangres et dans le fonds stratgique Bois, participations dont le bilan eot/avanlage
est dfavorable lOffice.

Fait et dlibr la Cour, septime chambre, troisime section, sur le rapport de


MM. Aulin, conseiller maitre, et Bonnaud, conseiller rfrendaire, rapporteurs, et les
observations de M. Castex, contre-rapporteur.
Prsents : Mmc Rafle, Prsidente, M. Gudon, prsident de section, MM. Petel, Ravier,
Castex, Amauld dAndilly et Aulin, conseillers matres.
Le dix-septjuin deux mille quatorze.

Charoes deiclollaflon
A chat et variation de stocks
Achats
vadagon de stocha marchandIses
Autres eharoes externes

ServIces evldears
Autres services extrieurs
Impts taxes et versenenta
assimils
Charges de personnel
TraItements salaIres primes
indemnits
Charoeadescuris socIale

Astres cherres socIales


Autres charges de possonnet
Autres cha,qe de gestion courante

2010

92 393 742.05
791 656,10

2011

102453 370.48 116 126 894.61


335 742,79
131 368.37

30 250 633,06

2012

111 116 724,6a


.187 950,73

23 633 672,05

28 225 147,06
21 991 469.71

29 772 980,92
24 394 211,14

30 933 250,93
25 613 564,01

44 739 357.82

42 630 902,57

43 990 920.12

56 066 146.47

312 324603.51 312 486 168.39


149 740 129.05 155 771 082,73
5 1 01 131,75
5 799 437.77
7236.37
3 845,15
25 157 521.79 49 828 782,25

307 901 312,22


157763109.63
5 362 738.56
1 779.79
48 500 490,55

308894513.65
147185 373,62
5 253 048,55
33145,83
14 542 353,86

Dotation eux ernoflissernenrs

Dotation aux amorllssenertts


Dotations aux provisions pour
daguet et charges dexpiaitaton
Dotatimi aux provisions pour stock
eten cours
Dotation aux provisions pour
dprcisuon det crances

29 403 493,02

33 610 966,85

38 079 088,17

41 441 621,69

171 383,06

1 341 932,00

3967 952.27

15 463 997.00

153 701,10

141 688.51

106 181,22

758 566.08

1 337 119,68
1 680 395,31
724 599 162,12 762 139 308,42

2 698 233.99
803 433 614.87

1 283 757,00
698 920 030.76

Charges finand,ss

Charges tnancires
Eseoniptet accorde
Dotation eux provisions pour
risques et charges financiers
Charges eax~IJonneItes
Sur opratona de gestion
Vsteur comptable des lments
dsctitcda
Autres cheroes exceptionnelles
doteton aux provisions pour risques
et charges
Impts taxes et versements

660506,76
136 689,46

820 047.14
252 320,33

2030 495.34
232519,50

2 135 105.25
190 077,94

649 695,00
797 698,21

1072387,47

z 912 709,84

197 000.00
2 522 183,19

4 533 940,06

6 092 046,51

6433 450,91

17 204 620,16

I III 038.50
662 258.82

374 663,99
669 974,11

431 588.50
590 828.80

697 737.71
660 301,24

6 607 237,38

584 513,13
7 721 197.74

7455 568,21

268 492,79
18 861 151,90

1 147170,00
705 067 696.35

110000,00
-1 059 439,00
-1 158 549.00
732 329 182.33 791 449 337,47

110000,00
982 258,00
623934 661,96

156289161.14
1017963,00

218400616.95 235 895 733,95


2170 578,43
86 376.37

214 241 177.80


757071.17

assImils

FA
Crdit din,ot recherche
TOTAL CHARGES

4 105.00

Produits decloltstton
vente de bols domaniaux et ventes
groupes
ventes de bols ONF
Autres produits l~neux issus de te
FD
Autres oroduits du domaine

59

111 019.44
3 296 986,16

151 300,76
2758 008,01

60

127620,28
2190633.58

88 748.39
3049 425,20

19 hectares, ouvert en juillet 2013, a dcid dinvestir dans deux socits cres entre
I ON? et la socit Huttopia, lune charge de linvestissement lautre de lexploitation.

marque prive dans un but lucratif, du moins pour la partie prive, tant que es
investissements nauront pas t amortis par lONF, est trs contestable.

L ON? est largement majoritaire dans la socit dinvestissement, mais le sige


de celle socit se trouve ladresse de la socit Huttopia. Le prsident de la socit
dinvestissement au sein de laquelle lONF est majoritaire est tout aussi curieusement le
fondateur et dirigeant de Huttopia SA. La logique du contrle par le capital aurait voulu
que le dirigeant de cette filiale soit un membre dc lONF. LONF s indiqu que le
hangement de prsident aurait lieu avant le 30juin 2014.
En fvrier 2013, un bail emphytotique dune dure de 30 ans a t sign entre
France Domaine et ONF Participations pour la jouissance de cette parcelle. La
jouissance du bail est apporte en nature a la socit ON? Laninary 1-luttopia, laquelle
accord un bail commercial la socit Huttopia ON? pour lexploitation du camping.

LONF doit se dsengager au plus tt de cette opration qui est sans rapport avec
son objet pnncipai et consetver ses ressources pour lut.mme.

Les montants financiers au sein de la socit ON? L.anmary Huttopia (socit


dinvestissement) ont t ports aux niveaux suivants, et la part de Huttopia SA dans la
socit dinvestissement est passe de 50,0% 4,8 % : soit en Investissements, 3,1 ME
financs sous forme de:

Capital:0,29ME;

Compte dassocis : 0,26 ME;

Prts long tenne :2,38 ME,

Subventions :0,2 ME.


LONF a donc apport s majorit des nvettissements ncessaires la
construction du camp et lajouissance du lieu a iravers le bail emphytotique sign entre
ONF Investissements et France Doma ne. La socit Huttopia possde la majorit des
parts au sein de la socit dexploitation du camp au motif quexploiter de tels camps
serait son mtier et quelle aurait des rfrences dans ce domaine. En consquence, tous
les risques sont ports par le groupe ON? dans cette opration et la SA Huttopia
exploite simplement les installations mises sa disposition.
Le dsquilibre dc la prise de risque entre les deux partenaires eat surprenant,
mme si Huttopia SA sest porte garante financirement du respect du budget
dinvestissement. LONF a fait valoir que cette parcelle de fort domaniale ne rapportait
rien auparavant. Outre la question de ltat des installations, au terme du bail
emphytotique, se pose celle des garanties fournies lONF en cours de bail, une fois
tous les investissements faits.
Le minisire charg de la fort a mis avec rticence un avis favorable le
15octobre2012 en indiquant quil attachait ((un caractre exceptionnel cet accord,
quil souhaitait disposer dun bilan prcis de la rentabilit de ce projet avant
denvisager le dveloppement dautres installations comprenant un tel montage
financier et quil lui semblait que les concessions en fort domaniale doivent
continuer tre privilgies pour lexploitation de campings u.
Enfin, cette mobilisation de capital dans une opration nouvelle et risque
ntervient dans une priode o lONF est conduit solliciter rgulirement les concours
de I Etat. LONF associe son nom, qui est reconnu, celui dune entreprise prive quil
ne matrise pas
travers les marques ON? Lanrnary Huttopia et Huttopia ON?
Lappellation ON? est un bien public ; donner lautorisation quelle soit associe une

C.

LE FONDS STRATGiQUE Bois

Ce fonds en faveur de la filire bois a t annonc par le Prsident de la


Rpublique lors de son discours dUrmatt (BasRiiin), le 19 mai 2009. Ce fonds a t
constitu hauteur de 20 ME, pour une moiti par lONF et la Caisse des dpts, et pour
lautre moiti, par le Crdit Agricole SA et le groupe Liffage. Ces 20 ME tant
composs dune contribution gale pratiquement S ME de chacun des contributeurs,
50,001 % de la somme de 20 millions deuros revient aux investisseurs privs et les
49,999 % aux investisseurs publics. Selon lannonce faite par le Prsident de la
Rpublique, ce fonds s t programm pour correspondre un investissement total de
100 ME. Pourtant ce stade, seuls 20 ME ont t investis dans ce fonds.
Pour quONF Participations puisse participer ce fonds, son capital a t
augment de tOME par lONF dans la perspective o le fonds ne devait pas en rester
20 ME, mais atteindre tOO ME. LONF a indiqu la Cour quil ne participerait pas aux
autres tranches.
Recommandation n5.
Cder les participations de lONF dans ses filiales
franaises, trangres et dans le ronds stratgique Bois, participations dont le bilan
cot/avan
est dfavorable loffice.

le GHE FORESPIR: structure de coopration transfrontalire entre la France


et lEspagne, destine contribuer dvelopper les activits conomiques de
ses membres;

le OIE SFA (Semences forestires amliores): constitu avec une entreprise


prive pour la production et la vente de semences forestires gntiquement
amliores, issues des vergers graines crs par llat;

le 0W ECOFOR : cr en 1993, ceOW a pour mission de susciter, slnacturer,


mettre en oeuvre, animer et valoriser des programmes collectifs de recherche
ponant sur le fonctionnement et la gestion des cosystmes temprs et
tropicaux.
LONF indique que ces entits ont une vocation conomique ou institutionnelle.
La Cour sinterroge sur lintrt dun investissement, aussi modeste soit-il, dans un
tlphrique. Ces entits sont dtenues directement par lONF. Les autres filiales, qui
taient detenues auparavant directement par lONF, le sont dsormais par ONF
participations, cre le 21 fvrier2008.
2.
Les filiales ltranger
Les engagements de lONF ltranger sont dtenus par ONF International,
filiale dONF participations et correspondent :
ONF Andina : plantations;
ONF Brasil : gestion durable des forts;
ONF Sylvafrica: amnagement de territoires
ONF Conosur : bionergies;
ONF Cameroun : changement climatique.
LONF prsente ONF International comme une entit qui serait devenue au fil
des annes un bureau dtudes reconnu, notamment pour ses comptences en matire
de gestion de la fort tropicale CL de changement climatique n. ONF Intemational
intervient soit directement, soit via une de ses filiales. La Cour sintenoge sur cette
logique qui conduit monopoliser des ressources rares en des tenitoires loigns sans la
moindre garantie. Ces interrogations sont renforces par le fait que, selon lONF, la
conjoncture de long terme nest pas favorable pour la gestion des forts naturelles, la
concurrence est vive sur tous les marchs et renforce par larrive des expertises des
pays mergents et quil y a obligation de se rinventer pour se diffrencier et crer de
la valeur ajoute .
ONF Andina, par exemple, a t cr en Colombie sous forme de succursale
(donc sans personnalit juridique propre), parce quil sagissait de grer un projet. Ce
projet est tennin, mais ON? International a maintenu cette succursale au motif quil
existe peu dexpertise de ce type en Colombie. Dautres prc~ets ont t depuis lors
relancs.
ONF Conosur (Chili) sest spcialise dans des projets de gestion des aires
protges (lie de Pques, notamment). La question de la fenneture de ONF Conosur
tait pose ds 2010, faute de financement; or elle existe encore, Cette socit a gagn
un nouveau contrat portant sur lle de Pques avec un expert bnriciaire dun contrat
local.

ONF Brasil n pour objet unique de raliser et de grer la plantation darbres qui,
sous le nom de puits de carbone biologique n, est finance par un grand groupe
automobile franais. Lobjectif de ce groupe tait de mener une opration de
communication en matire de lutte contre la dforestation et les missions de gaz effet
de serre.
ONt Sylvafrica est spcialise dans lassistance technique en gestion forestire
auprs du secteur priv dans le bassin du Congo.
LONF doit cder ces filiales, le bilan cots/avantages ntant pas favorable
lOffice.
3.

Les filiales en France


ct dONF International, lONF a cr ONF nergie (diffrent du rseau
ONF nergie Bois) pour .uanuer, selon ltablissement, sa volont de sinvestir dans la
filire bois nergie, secteur stratgique au regard des enjeux dquilibre du march du
bois, de dveloppement des nergies renouvelables et de lutte contre le rchauffement
climatique.

travers cette filiale, lONF a des parts significatives dans

12 socits.
Les investissements dONF nergie dans neuf petites entreprises de bois
bche varient de 0,297 ME environ 0,052 ME, pour des parts variant de 66,6 %
24% de leur capital et un investissement total de 1,231 ME.
La FNCOFOR est elle-mme actionnaire dONF nergie hauteur de 7%.
ONF Participations possde, en outre, environ 8 % dans la socit
PROCETtIOL 2G qui travaille dans la mise au point dun processus de production de
biocarburant, de 20% de Sciages de Bourbon SA, une scierie de la Runion, et
de 3,55 % de Brassac Industries SAS, dont il ne peut se sparer puisque lassoci ne
veut pas racheter les titres dONF Participations.
Les ressources de lONF tant rares, la Cour considre quil na pas les moyens
de conserver ces quelques filiales, non rentables pour la plupart, tissu modeste nayant
pas dmontr ses effets bnfiques sur la filire bois fort et encor, moins pour lONF.
LONF na pas voati
&ne
l quelques petites entreprises dans le
domaine du bois bche ou du granul bois.
F doit cder au plus tt ces filiales.
B.

ONF HtsrropIA, UNE OPRATION EXOTtQIJE

L
,
trav
.flhiales ON? Parti
et
estissements, sest
lanc dans une opration visant crer sur une parcelle domaniale un camp de vacances
compos de cabanes en bois, exploit par un couple de professionnels spcialiss dans
lexploitation de camps de vacances ou camping tant en France quau Qubec,
fondateurs en 1999 et actionnaires principaux de la socit 1-luttopia SA.
Cette socit exploite un certain nombre de campings sous sa propre marque,
sous la marque Indigo, dont certains correspondent des concessions octroyes par
lONF comme il le fait avec dautres oprateurs.
Le conseil de surveillance dONF Participations, en vue de crer un camp
forestier en fort de Lanmary (agglomration de Prigucux) sur une parcelle de

56

la suite dune valuation externe ralise en 2009, les quatre axes prioritaires
de recherche de lONF ont t dfinis comme suit:
adapter la gestion au changement climatique;
accrotre la disponibilit de la biomasse pour les produits bois et lnergie;
conforter les bases de la gestion durabte multifonctionnelle;
dvelopper des produits et procds innovants pour des marchs et demandes
sociales en volution.
Pour raliser cette recherche, lONF entretient notamment un pastenariat qui
sappuie sur des conventions-cadre avec plusieurs organismes de recherche scientifique
et technologique : linstitut national de la recherche agronomique (INRA), llrstca,
AgroParisTech, FCBA, le Musum national dhistoire naturelle (MNHN); et il
contractualise avec leurs Laboratoires. n anime, dans ce cadre, le rseau RBNECOFOR
(Rseau national de suivi long tenne des cosystmes forestiers) qui a pour mission de
dtecter dventuels changements long terme dans le fonctionnement dune grande
varit dcosystmes forestiers et de comprendre les raisons de ces changements.
Les effectifs consacrs la recherche et dveloppement au sein de lONF sont
passs de 25 en 2009 53 en septembre 2010, du fait de la rorganisation conduisant le
dpartement Recherche et dveloppement englober les quipes charges de progrs
technique dans les directions territoriales, puis 75 en janvier 2013 en raison du
transfert par ltat lONF de ses ppinires exprimentaks.
Ces ppinires, qui regroupaient 22 agents, dpendaient auparavant des
directions rgionales de lagriculture et se situent Gu&nen-Penfao (44).
Peyrat-le-Chteau (87) et Aix-en-Provence (13), cette dernire devant dmnager vers
le site de Cadarache. Lensemble des 3 sites reprsente 100 hectares dont 56 hectares
occups par les ppinires proprement dites. Cres entre 1947 et 1968, elles ont reu
une vocation de recherche et dveloppement tardivement en 1999, tors de la dissolution
du Fonds forestier national (FFN). Il sagit dun transfert de plus dont a bnfici lONF
de la part de lEtat sans en avoir le besoin. Mme si le fonctionnement de ces ppinires
est assur dans le cadre dune Mli), lattribution de celles-ci ltablissement ne rpond
aucune logique ni demande de ltablissement.
B.

UNE PREMIRE VALUATION DEL RECHERChE

DE

LONF

Le dpartement Recherche et dveloppement rdige un rapport dactivit annuel,


runit le comit scientifique de lONF et a fait raliser pour la premire fois en 2010 une
valuation de son systme de recherche et dveloppement par une commission
dvaluation externe.

cette occasion, la commission a regrett quune valuation chiffre des


moyens budgtaires allous la recherche et dveloppement nait pu lui tre
communique. Cette exigence, qui est lgitime en temps normal, lest encore davantage
en priode de difficults conomiques comme celle que connat lONF. En thorie, la

comptabilit analytique de lONF devrait pouvoir fournir ces chiffres; or lONF na


fourni la Cour que ceux qui concernent globalement les activits de service public et
recherche, pour lesquelles, en 20)2, le total des charges tait de 21,8$ M et celui des
produits de 4,9 M.
Sagissant des faiblesses lies lorganisation, la commission avait soulign un
systme dual de responsabilit (central-local) complexe, gnrateur de flou et de pertes
de charges ; quun tiers des agents du rseau R & D se consacraient en partie dautres
tiches et que la partie dveloppement drivait vers la fonction production. Elle a
galement soulign la faible taille des quipes et, notamment, la multiplicit des
commanditaires.
Au total, la commission a insist sur la ncessit de disposer dune stratgie de
recherche et dveloppement claire et explicite, pouvant se dcliner en programme de
travail.
LONF doit rduire drastiquement ses dpenses en matire de recherche hors
dveloppement technique, activit quil na pas les moyens de maintenir au niveau
actuel, qui ne correspond pas ses missions principales et qui peut tre exerce par des
organismes de recherche existants.
RecommandatIon n4.
Rduire les dpenses de recherche hors dveloppement
technique de lONF qui ne cores ndent pas ses missions principales.
VI. DES INVESTISSEMENTS QUI
LOFFICE QUI EN MANQUE
A.

(Institut national de recherche en acienccs et technologies pour lenvironnement et lagriculture)


(tnstitui technologique Forai Cellulose Bois-construction Ameublement)

53

CAPITAL

DE

DES FILiALES QUI NE SONT PAS AU COEUR DU MTIER DE LONF, QUI


MOBILISENT DU CAPITAL ET DONT LAaIvIT NE RAPPORTE RIEN

LONF
t.
Les niotitants
Au 3 t dcembre 2012, le groupe ONF dtenait 25 filiales et participations, dont
19 filiales qui entraient dans le primtre de consolidation cette date
Lensemble reprsentait, au 31 dcembre 2012, 21,2 M de ressources
correspondant 15 M de capital social, 5,8 ME en compte dassoci et 0.4 ME de
capacit dautofinancement.
ONF nergie est trs peu bnficiaire et comporte un risque, notamment en
raison des crances clients: pour y faire 6ce, cette tiliale a souscrit un contrat
dassurance. ONF International est juste lquilibre mais comporte des risques,
notamment dans sa filiale brsilienne.

cette date, quatre entits,


directement par lONF. Il sagit.

MOBILISENT LE

sans

capital pour trois dentre elles, sont portes

la SEM Pont dEspagne: cre en 1994 au capital de 15 000 E; elle porte


linvestissement dans un tlphrique sur le site de Pont dEspagne (cirque de
Gavansie), situ dans des terrains domaniaux intressant lONF, au titre des
activits touristiques dveloppes en partenariat avec la commune de
Cauterets;
54

B.

DES OPRATIONS CHAOTIQUES

l.a mise en oeuvre de la politique immobilire de lONF a connu quelques


oprations complexes sur lesquelles avis de lONF na pas toujours t favorable. Le
projet de vente du sige parisien et de son dmnagement Compigne a t
abandonn.
I.
Larboretum des Barres
LONF a .3t fortement incit intgrer dans son patrimoine immobilier des
ensembles dont il navait pas besoin et dont lentretien est coteux. Cest le cas de
arboretum des Barres (Nogent-sur-Vemisson).
Le domaine des Barres tait gr par trois tablissements: linventaire forestier
national, l~cole nationale du gnie rural, des eaux et des forts (ENGREI) et le Centre
national du machinisme agricole, du gnie rural, des eaux et des forts (Ceznagre~,
devenu depuis 2012 Ilrstca.
Outre quil est inutile lONF, et mme si le fonctionnement de ce site est pris
en charge dans le cadre dune 141G, cet ensemble ncessite des investissements pour des
rfections durgence qui ne font lobjet daucune compensation financire, LONF est
trs clair dans son SPSI en concluant de la sotie: si aucune aide publique
complmentaire ntait apporte et si la rentabilisation densemble de ce site savrait
dccc fait impossible, la cession intgrale devrait tre envisage . Le transfert de cet
ensemble lONF est un exemple dopration immobilire dcide sans aucun travail
prospectif.
La Cour estime que lONF doit se sparer de cet ensemble enclav qui lui a t
attribu par le ministre charg de la fort sans demande de ltablissement.
2.
Le pare Industriel tic Raye
Ce pan correspond une ancienne base de lOTAN. Il comprend 3 zones:

la zone dactivits conomiques dc 263 hectares;

la zone de loisirs comprenant une surface boise de 233 hectares;

le campus de lONF qui stend sur 20 hectares.

Sagissant de la zone dactivits conomiques, elle ne correspond plus aux


besoins de lONF et ncessite des investissements lourds de remise en tat lits court
terme selon lONF. Ltablissement souhaite donc la cder une collectivit pour ce qui
concerne le bAli et, pour ce qui concerne les espaces boiss, compte tenu du caractre
inalinable li au statut de fort domaniale, les changer contre des parcelles
priurbaines ou dun intrt environnemental majeur. La Cour constate que le
caractre inalinable est considr avec une certaine souplesse par la loi de finances
pour 2013 Les bois et forts de ltat ne peuvent tre changs quavec des biens de
mme nature, aprs accord du ministre charg des forts et plus encore Est autorise
la cession par lEtat de la zone dactivit conomique incluse dans la zone UX du plan
local durbanisme de la commune & Velaineen-Haye (Meutibe-etMoselle) .
Le campus de Velaineen-Haye a t construit pour les besoins de formation
inteme lONF et, en particulier, pour fonner les nombreuses promotions de personnels
techniques et administratifs recruts jusqu la fin des annes 1990. Actuellement, les
contingenta de recrutement ont beaucoup diminu et la formation permanente se fait
SI

pour lessentiel dans les directions territoriales, plus prs des lieux de rsidence des
agents.
En consquence, lONF se retrouve la tte dun campus trs largement
surdimensionn et coteux qui possde notamment une capacit de 165 lits et 12 salIes
de cours. LONF estime lutilisation dcccl ensemble pour ses propres besoins un mois
maximum dans lanne et indique quavec les locations dautres organismes, pour
mieux faire face aux charges, il atteint un taux doccupation dc 40 %. Lensemble est
manifestement surdimensionn par rapport aux besoins de lOffice.
LONF, en rponse la Cour, a fait valoir une augmentation du taux
doccupation du site, compte tenu des flux trs importants de dparts la retraite dans
les annes venir, lesquels ncessiteraient dimportants efforts de formation.
Si le taux doccupation naugmente pas rapidement et de faon significative,
notamment avec dautres organismes du ministre charg de lagriculture, la cession du
site devrait tre envisage
C.

UN aUDGET DE CESStONS SURVALU

LONF bnficie de I, rtrocession de 80 % du prix des ventes des immeubles


domaniaux via le ministre charg de la fort, qui peroit le prix des ventes sur un
compte daffectation spciale. Les ventes se sont leves l,~ I M en 2010 et
3,28 M en 2011, soit un niveau relativement modeste mme sil est en
augtnentation.
Dune manire gnrale, les ventes affiches dans le budget sont suprieures la
ralit. Si effectivement, pour ce qui conceme 20 L2, lONF sest rendu compte
tardivement avec France Domaine dune incertitude juridique, le budget de lONF avait
prvu 21,5 M de cessions sur lexercice, alors que seuls 4,66 M ont t enregistrs au
titre des cessions dimmeubles ONF (et 2,34 M au titre de cession de biens domaniaux
qui restent acquis ltat et ne donnent pas lieu rtrocession en vertu de la convention
tripartite Franco Domaine-MAAF.ONF du 31 dcembre 2012).
Paralllement ces ventes, lONF procde des acquisitions, des
constructions ou des prises de locations. Sagissant de lvolution des surfaces,
14000 mtres carrs de surface utile brute ont t librs en 2011 et 5300 mtres carrs
de surface utile brute ont t acquis, soit une diminution dc 8 700 mtres carrs
en 2011 correspondant une baisse de 1,2% de la surface recense dans le SPSI. Le
niveau de surface utile nette par agent stablit 17,08 mtres carrs, encore assez loin
de lobjectif de 12 mtres carrs.

V.

LAalvlT RECHERCHE DE LONF


A,

UNE RECHERCHE EN PARTIE 5005-TRAITE

LONF dispose dun dpartement Recherche et dveloppement (R&D) rattach


la direction technique et commerciale Bois (DTCB) dont la mission est de conduire
des projets de recherche au service des grands enjeux de la gestion durable des forts
publiques.

A.

UN SCHMA PLURIANNUEL DE

STRATGIE

IMMORILIRE (SPSI)

METFRE EN OEUVRE

LSPSI

LONF possde un schma pluriannuel de stratgie immobilire (SPSI), fruit


dun travail commun entre les services & la direction financire, la direction des
ressources humaines et un cabinet priv.
Ce SPSI. ralis en 201 ta port sur plus de 5700 btiments regroups sur plus
de 3700 sites immobiliers, recenss la fin de lanne 2010. Ces chiffres tmoignent de
importance des enjeux qui en dcoulent. Ce schma a t approuv par le conseil
dadministration le 7dcembre2011, aprs avoir obtenu un avis favorable de la part de
France Domaine et du ministre charg de la fbrt.
Si le nombre de btiments est lev, leur surface moyenne est faible
(159 mtres carrs de surface utile brute en moyenne), car le parc comporte un grand
nombre de petits btiments (garages, granges, etc.), annexes aux maisons forestires et
aux immeubles de bureaux. Ces petits difices qui reprsentent un tiers des btiments
grs mais seulement 10 % de la surface utile brute contribuent renchrir les cots
globaux de maintenance du pare immobilier.
Enfin, le parc est ancien et lisolement des btiments en fort favorise ta
dgradation de ceux-ci. Lajustement du nombre & btiments au plus prs des besoins
des activits de ltablissement est ncessaire.
Les grandes orientations dccc SPSI sont:

une intgration de la politique immobilire au contrat tat-ONE 2012-2016;

une rationalisation des surfaces et des btiments occups en cohrence avec les
effectifs;
une diminution prenne du cot de limmobilier;
un autofinancement des projets, les cessions devant
investissements.

fmancer les

2.

Les lments budgtaires du schma plurianauel de stratgie


Immobilire (SPSI)
La politique immobilire a t intgre dans le contrat tat-ONF 2012-2016. Ce
contrat prvoir notamment 70 ME de recettes au titre des rtrocessions sur les produits
des ventes de biens domaniaux ou des cessions des biens en pleine proprit de lOffice.
Le taux de rtrocession des biens domaniaux est de 80 %. Lc budget 2012 prvoyait
1,5 ME de recettes de cessions immobilires sur lexercice. Lexercice 2012 sest sold
par un cart ngatif de 17,4 ME par rapport aux recettes budgtes.
3
Un bail emphytotique inapplicable et abandonn
Pour lensemble de ces btiments domaniaux, ltat proposait la mise en place
dun bail emphytotique de cinquante ans afin que lOffice dispose de droits rels sur
ces btiments.
Ce projet de bail entre ltat et lONF a fait lobjet dune convention-cadre
signe le 27juillet 2009: selon celle-ci, lONF devait payer 50 ME (le bouquet) au
ministre charg de la fort sur un chancier de cinq annes et devait sacquitter
49

chaque anne dun loyer quivalent 3 % de la valeur estime du pare, diminu dune
dcote de 20% pour prise en bloc , assorti dun taux dactualisation de I % partir
de la sixime anne aprs la signature du bail.
LONF avait vers 20 ME titre davance sur ces 50 ME prvus initialement.
Ce projet, encore inscrit dans le SPSI, a t abandonn par ltat en raison de
limpossibilit pour ltat de louer des btiments domaniaux des oprateurs tout en
leur demandant dassumer les charges du propritaire et en raison, galement, de
difficults dordre comptable. La direction gnrale des finances publiques a donc retir
son projet et cet abandon a t act par le conseil dadministration de ltablissement
dans sa sance du 12dcembre2012, Il est surprenant que cette impossibilit nait t
dtecte quaussi tardivement, compte tenu de limplication de services spcialiss
comme France Domaine. Les 20 ME davances verss par lONF lui ont t rembourss.
Au surplus, la situation financire de lONF rendait demble ce projet irraliste.
Il aurait fallu, en effet, comme dans une cession, procder notamment linventaire des
3000 immeubles concerns, faire procder des audits techniques amiante,
plomb, termites, efficacit nergtique et un acte notari pour chacun dentre
eux: les dlais pour cet ensemble doprations et les cots rendaient cela impossible
pour France Domaine et lONF.
4.
Les modalits de rtrocession des recettes des ventes
Le schma pluriannuel de stratgie immobilire de lONF approuv par le
conseil dadministration lors de sa sance du 7dcembre2011 prvoit, confonnment
la politique immobilire de ltat, que le financement des dpenses immobilires
ncessaires sera assur par le produit des cessions des biens devenus inutiles la gestion
forestire.
Aprs ladoption de son SPSI, lONF sest rendu compte que le support
juridique de ces ventes tait &agile, et un article modifiant le code gnral de la
proprit des personnes publiques a t intgr dans la loi de finances pour 2013 afin de
scuriser le dispositif.
Cet article rend dsonnais possible lalination dun immeuble relevant du
patrimoine immobilier de ltat situ sur un terrain mentionn au 1a de larticle
L. 211-l du code forestier, ainsi que de son terrain dassiette, sil satisfait aux
conditions suivantes:

il ne prsente pas dutilit pour atteindre les objectifs de gestion durable des
bois et forts conformment au code forestier;

il est desservi par lune des voies mentionnes aux articles L. III-l et
L. 161-l du code de la voirie routire ou par un chemin forestier ouvert la
circulation publique.
Par ailleurs, lONF a saisi loccasion de cette loi de finances pour faire autoriser
la cession par ltat de la zone dactivit conomique incluse j...] du plan local
durbanisme de la commune de Verlaineen-Haye (Meurthe-etMoselle).
Une nouvelle convention, remplaant la prcdente qui instituait le bail
emphytotique, a t signe le 31 dcembre 2012 par la reprsentante du ministre
charg du budget, le reprsentant du ministre charg de la fort et le directeur gnral de
lONF. Cette convention prcise lutilisation des produits de ces cessions.

2.

Des amliorations mais une rubrique hors activit qui dnature les rsultais
Les charges de soutien taient ventiles, pour lessentiel, laide dune cl qui
reposait sur les dclarations de temps dcs personnels et assimils, alors que la vracit
de ces informations tait relative, compte tenu des grves persistantes dune grande
partie des agents contre le remplissage de ces grilles de temps.
Les dclarations de temps sont maintenaot collectes par journe ou
demi-joume. sur une base trimestrielle et psr quipe homogne, alors quauparavant,
elles laienl remplies par chacun des agents, entranant soit un effet de dfiance ou de
dcouragement, soit des htrognits importantes dans le remplissage de ces grilles.
Dc surcrot, lapplication dune unique cl relative ao temps pour les clsarges de
soutien avait un effet trop simplificateur, et cest la raison pour laquelle un cabinet
mandat par lONF lui s prconis dutiliser de nouvelles cls de ventilation fondes sur
des rfrences physiques et adaptes la nature des charges venliler.
Ces cls supplmentaires sont un progrs, mais il reste que la CTPF (collecte des
temps des personnels fonctionnaires) est le moyen unique daffeclation de la masse
salariale des personnels fonctionnaires et assimils ; et, en consquence, la fiabilisation
de ces dclarations est une condition indispensable une comptabilit analytique de
qualit.
Il est apparu ncessaire lONF dintroduire une catgorie hors activit pour
y recueillir les oprations exceptionnelles, donc non reconductibles, et sans lien avec
lanne en cours. Par exemple, pour lanne 2012, ont t placs dans cette nouvelle
catgorie

le rceptacle analytique dc sommes dont limportance conduit relativiser grandement


les rsullats de chacune des activits de ltablissement.
Finalement, il ressort que la variation des mthodes ne permet pas encore de
comparer les exercices entre eux sans rserves. Peu peu, lONF affine sa complabilit
analytique, mais loutil nest pas mature. La juxtaposition ce chantier dvnements
exceptionnels et Imits comme tels sur le plan comptable ne facilite pas cette mise
niveau.
C.

Cet outil informatique a pour finalit de prendre en charge toutes les donnes
ncessaires la gestion oprationnelle des activits, travaux, tudes et services.
Il o t dploy pour la premire fois en 2011 au sein de la
DT Bourgogne - Champagne-Ardenne, reprsentant alors environ 8 % do chiffre
daffaires. 2012 a vu ce dploiement tendu la DT te-de-France - Nord-Ouest et la
DT Lorraine; et 2013 la DT Rhne-Alpes et la OT Centre-Ouest - Auvcrgnc Limousia. Et 2014 devrait connaitre la poursuite de ce dploiement lensemble des
autres directions.
Cet outil a eu quelques difficults lors de son dveloppement et continue
connaitre de nouvelles versions au fur et mesure du retour dexprience ratis par les
directions territoriales qui en ont t dotes.

ce jour, 2000 agents de lONF utilisent ce logiciel qui permet

le produit fiscal exceptionnel issu du remboursement du troppcru de TVA


sur te versement compensateur pour les annes 2010 et 2011, soit 47,2 ME de
produits (alors que le non-assujettissement ta TVA du versement
compensateur nest valable qu compter du lOEjanvier 2012)

la rgularisation de la taxe sur les salaires dc 2011 acquitte en 2012, soit


5,4 ME de charges

le solde de la cessation anticipe dactivit des ouvriers forestiers, dispositif


cltur en 2012, soit t6,9 ME de charges.

Sagissant du remboursement du trop-peru dc TVA sur le versement


compensateur, il convient de prciser que lONF a certes pay la TVA sur les activits
concernes, mais le versement compensateur quil a obtenu pour ces activits lait
augment de la TVA.
LONF a prcis quil venait dobtenir de ltat le remboursement de cette
mme TVA pour lexercice 2007, dun montant de 23 ME, remboursement qui nest pas
plus justifi que pour les exercices 2010 et 2011. LONF se garde la possibilit du
mme remboursement pour les deux derniers exercices concems, savoir 2008 et
2009, quand il aura bcsoin de cette ressource et avant la prescription. Il aurait d
restituer ces remboursements de TVA lEIat puisque, pendant toute la dure du
COP 2007-2011, soit cinq annes durant, la dotation au titre do versement compensateur
comprenait la TVA: ces oprations se soldent donc, de fait, par une subvention
supplmentaire denviron Ils ME.

LoursE TECK 5EQUOIA

de valoriser le cot direct et indirect dune prestation pour chiffrer les devis
des activits concurrentielles

dutiliser des barmes de moyens et des rendements (par exemple dfinir un


taux de marge);
dassocier ces prestations chiffres de faon prvisionnelle les achats rels et
les moyens utiliss en interne par les structures de production.
Il tait urgent que lONF se dote enfin dun outil lui permettant dlaborer ses
prix.
Reeonamandatioa n9.

Achever ta mise en place de la complabilit analytique.

IV. LIMMOBILIER DE LONT

la cration de lONF, tancien patrimoine immobilier de ladministration des


eaux et forts s t attribu au nouvel tablissement public. Une partie de ce parc lui
t remise en toute proprit et une autre partie, construite sur le sol forestier domanial,
fait lobjet de remises en dotation.
Ultrieurement, lONF a construit, pour les besoins de ses activits, au cours
des 40 dernires annes, environ 600 btiments sur sol domanial, proximit ou non dc
ces immeubles remis en dotation.

Il ne devrait pas y avoir de catgorie hors activit pour une comptabilit


analytique aussi incontestable que possible, ou, tout le moins, elle ne devrait pas tre
47

48

La Cour sinterroge sur le modle conomique recherch ds lors que lOI.F


ne parvient pas atteindre lquilibre financier en fin danne et quil ne le fait quavec
les secours exceptionnels mais rcurrents de lEtat.
Sur le fonctionnement de ltablissement, le conseil dadministration estime
ncessaire [de l]optimiser ,>, souligne limportance du maillage territorial dont le
format sera stabilis autour de 310 units territoriales (hors DOM) et demande en
consquence une application diffrencie du taux de rduction des effectifs de - 1,5 %
par an en ETPT fix dans le COP 2012-2016, qui restera apprci au niveau national et
sera modul au bttficc des effectifs prsents dans les units territoriales et les units de
production. Le total des effectifs prsents dans les units de production tiendra compte
galement du niveau dactivit conomique des agences travaux n.
En dehors dune application diffrencie du taux de rduction des effectifs, ce
point napporte pas dlment nouveau par rapport au CD? 2012-2016, si ce nest quil
confirme que e nombre dunits territoriales est fig au terme du contrat cest un
handicap dans la mesure o il faut pouvoir adapter luutil de lONF aux ralits.
Sagissant des personnels et des effectifs, le conseil dadministration y indique
que, conformment au COI 2012-2016 et en cohrence avec lobjectifde rtablissement
de lquilibre financier de ltablissement, il souhaite que les mesures annonces en
faveur des personnels soient rapidement mises en oeuvre, en particulier la cessation
progressive dactivit pour les ouvriers et le nouvel espace statutaire pour tes agents
techniques de catgorie B, et que des parcours professionnels diversifis soient mis en
place pour les personnels de lONF, et tout particulirement pour les ouvriers
forestiers
Il est abusif dindiquer que les mesures annonces en faveur des personnels, dont
la cessation progressive dactivit pour les ouvriers et le nouvel espace statutaire, sont
en cohrence avec lobjectif de rtablissement de lquilibre financier de
ltablissement. Ces mesures sont coteuses, y compris sur le long terme pour le nouvel
espace statutaire, et lEtat a t contraint dapporter, en fin danne 2012, 58 ME sans
lesquels lquilibre financier de lONF ntait pas assur.

itt, LES PRINCIPAUX OUTILS DE PILOTAGE DE LONF


A.

LINDICATEUR GLOBAL DACTIvIT (tcA)

Toutes les structures de lONF ne sont pas facilement comparables entre elles
pour diverses raisons qui peuvent tenir la nature de leurs fonctions, leur implantation
gographique ou dautres facteurs qui les diffrencient,
Dans le but dappliquer une rduction diffrencie des effectifs, lONF a labor
un indicateur global dactivit, outit daide la dcision, associ lvolution des
soldes territoriaux et rgionaux sur ta priode 2008-2010 et la comparaison du
maillage territoriat par UT aux standards arrts au plan national par grand typo de
formation.
Cet outil IGA est le mme pour les 9 DT cela OR Corse et il existe un outil IGA
adapt pour les OR. ultramarines.
Il prend en compte, notamment:
les cls dc ventilation des cots indirects utilises par la comptabilit
analytique;

les cots complets.


Cet outil, labor par lONF, est intressant dans la mesure o il permet de
comparer, toutes choses gales par ailleurs, les directions entre elles dans leur globalit.
Le rsultat quil donne permet davoir un lment de base pour appliquer tes rductions
deffectifs de faon diffrencie, afin de ramener le nouvel IGA, obtenu pour la
structure concerne, aprs rduction des effectifs, avec les mmes chiffres daffaires et
les mnies surfaces, au plus prs dc lIGA pris comme rfrence.
Loutil possde ses limites qui tiennent la pondration dcide pour chacun des
paramtres (surface, type de massifs, etc.), mais, ds tors que ces choix ont fait lobjet
dun pmccssus itratif entre la direction de lONF et les DT, ils sont relativement
partags et accepts.

Dans la conctusion de cette rsolution, le conseil dadministration

prend acte, malgr les moyens dploys et les actions menes, de la fragilit de
tquilibre financier de ltablissement;

estime indispensable que les engagements pris par les signataires du COP
20t2-20t6 soient strictement respects

estime indispensable que tes efforts envisags par ltat, dans le cadre de la
prparation du projet de toi de finances pour 2014, saccompagnent defforts
partags de lOffice et de ses partenaires, pour ne pas compromettre les
objectifs de gestion durable des forts publiques et de stabilisation des besoins
de financement de lOffice.
Finalement, la rsolution, qui se voulait fondamentale et prise la suite des
mauvais rsultats de lONF ds le premier exercice du nouveau COI 2012-2016, ne
dcide rien de nouveau pour prendre en compte cet cart important entre le budget
prvisionnel et le ralis,

B,

UNE COMPTABILIT ANALYTIQUE LARGEMENT PERFEC]islLE

I.
Un chantier ancien
La comptabilit analytique de lONF est lun des outils de pilotage de
ltablissement, Celle-ci sappuie maintenant sur le logiciel SA?, lun des standards du
march, dploy par ltablissement en 2007.
Elle a commenc tre mise en oeuvre compter de 1993,
Cette comptabilit analytique est non seulement utile pour le pilotage de
ltablissement, mais cite est aussi indispensable en raison de la coexistence au sein de
lONF dactivits qui peuvent, par exemple, soit relever dun rgime rgalien, comme le
rgime forestier, soit relever du droit de la concurrence pour ce qui concerne les
activits dites concurrentielles - ces demires ne pouvant pat tre finances ou
subventionnes par les premires.

Le statut dPIC drogatoire de lONF, cest--dire employant un grand nombre


de fonctionnaires, alli un cours du bois trs bas et durablement bas, rendent
particulirement difficile lquilibre du rsultat de ltablissement.
45

46

Beaucoup dobjectifs mentionns sont plus des actions mener que de vritables
objectifs, mme si pour quelques-uns des chiffres sont mentionns des objectifs
traduire la dynamisation de la sylviculture dans les amnagements forestiers en
intgrant le changement climatique , dvelopper le bois nergie et les valeurs
carbone pour lutter contre leffet de serre s, etc.
Il y est demand que lONF poursuive la rorganisation de son activit
travaux (cration dagences travaux et mutualisation) au profit des communes
forestires pour dgager une marge nette positive, adapter et standardiser de manire
accnse ses prestations, et maittiser lvolution de ses tarifs.
Concemant le volet de la performance, il tait spcifi que chacune des activits
de lONF devait dgager un rsultat net positif ds 2007 et viser dgager une hausse
de ta valeur ajoute de 10 % par an. Sur le plan de la productivit, il tait demand
lONF de lamliorer en fort domaniale et, en liaison avec les communes forestires,
en fort communale, pour se dvelopper dans des domaines nouveaux.
Enfin, sur lquilibre gnral, il tait demand lONF de <(maintenir un
rsultat net positif sur toute la priode du contrat, compte tenu du respect par ltat de
ses engagements financiers, lensemble devant [avoir pennis] le financement des
travaux en fort, y compris les travaux de reconstitution post-temptc de dcembre
t999, le financement des missions dintrt gnral confies lONF par lEtat selon
une quote-part fixe et la constitution dune provision rglemente dductible
fiscalement, celle-ci devant permettre lONF de faire face ses engagements court et
long temie en matire de renouvellement et de reconstitution de la fort .
une ralisation du contrat 2007-2011 en dessous des objectifs
Sur les 34 objectifs que comporte le contrat, 15 nont pas t atteints
notanunent, le taux annuel de progression dc la valeur ajoute des activits de
diversification, la mise en place dune gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois
et des comptences (GPEEC), le rapport de la valeur ajoute sur ta masse salariale, la
performance financire nette et lautofinancement des investissements.
Au terme du prambule du rapport annuel de performance, lONF prcise que le
suivi des 34 indicateurs du contrat <ta t riche denseignement et a permis de mieux
prparer te contrat 2012-2016 qui a t sign le 19 octobre 2011 par lEtat, lONF et ta
FNCOFOR Pour autant, ds la premire anne de la mise en oeuvre de ce nouveau
contrat, soit 2012, les rsultats de lONF ont t trs en dessous des objectifs fixs.
2.
Le contrat dobjectifs et de performance 2012-2016
Ce COP est plus ~<toff que le prcdent (57 pages contre 10) et plus prcis
dune manire gnrale.
Toutefois, certains objectifs nen sont toujours pas cest le cas, par exempte, de
laction restaurer lquilibre sylvo-cyngtique partout o cela est ncessaire pour
laquelle lobjectif affich est <t la ralisation au minimum dune runion annuelle
chacun des niveaux (national, territorial et local) s, qui nest quun moyen, dailleurs
peu ambitieux, alors que laccroissement exponentiel des populations donguls met
mal lquilibre sylvo-cyngtique et a des consquences conomiques importantes, tant
pour lONF que pour les communes forestires.
Unc premire anne du nouveau contrat 2012-2016 largement en retrait par
rapport aux objectifs pourtant fixs la fin de lanne 2011
43

Un groupe de travail runissant les signataires du contrat dobjectifs et de


performance 2012-2016 (ONF, FNCOFOR, ministre charg de la fort, ministre
charg de lcologie, ministre charg du budget) dans le cadre dun trayait sur la
scurisation du modle conomique de lOffice National des Forts a rdig un
rapport dtape au terme de la prcmire anne de mise en oeuvre du contrat.
LONF indique que les donnes financires du COP 2012-2016 avaient t
prpares pendant lanne 2011, au cours de laquelle le P18 a connu une croissance de
2% (-3,1 % en 2009, 1,7 % en 2010). Finatemen~ la croissance du P18 en 2012 a t
nulle, La Cour sinterroge sur la pertinence de prendre en compte lvolution du P18,
dj fragile, pour construire le budget de lONF, alors que tes recettes de lONF
dpendent du march du bois qui connait depuis de nombreuses annes des
difficults, mme en phase de croissance du P18, Prendre comme base prvisionnelle le
PLB ne peut que conduire un budget trop optimiste comme te montrent les chiffres cidessous.
Pour lessentiel, le dsquilibre important par rapport au budget prvisionnel
provient dune baisse significative des produits sur les recettes propres de lONF sur
trois postes

- 33 ME sur te chiffre daffaires Bois que lONF impute la conjoncture


conomique avec la fois un effet volume et un effet prix;

- 28,4 ME sur te concurrentiel

17,4 ME sur tes cessions dactifs.

Le manque gagner de 33 ME sur les 252 ME budgts du chiffre daffaires Bois,


soit 13,1 %, illustre, au-del des difficults intrinsques un tel exercice de prvision,
un optimismc initial exagr.
De la mme faon, le manque gagner dc 28,4 ME sur tes 134,5 ME du chiffre
daffaires des activits concurrentielles, soit 21,1 %, atteste du mme optimisme.
Enfin, sagissant des cessions dactifs, alors quelles taient inscrites pour
21,5 ME au budget 2012, elles ont t infrieures dc 17,4 ME en raison de la
scuriaation du cadre juridique dc la vente des maisons forestires par une disposition
juridique en LE 2013. lI est regreuabte quil ait fallu attendre le courant de (anne
2012 pour sinterroger sur la faisabilit juridique des cessions immobilires par lONF,
3.

Une rsolution vote le 27juin2013 par le conseil dadministration


qui ne modifie rien aprs les mauvais rsultats de 2012
Lanne 2012, premier exercice du nouveau COP, ayant la fois montr le
dcalage entre les objectifs fixs lONF et ses rsultats, et lincapacit de
(tablissement, dans les conditions actuelles, redresser sa situation, le conseil
dadministration de ltablissement, dans sa sance du 27 juin 2013, a adopt une
rsolution prsente comme fondamentale,
Dans cette rsolution, le conseil dadministration e raffirme son attachement aux
missions de (tablissement et [ soni modle conomique s, <t confirme que le contrat
dobjectifs et de performance 2012-2016 constitue le cadre de laction de
ltablissement dans les annes venir s et e rappelle que la gestion durable et
multifonetionncl(e des forts publiques et des espaces naturels associs constitue la
mission premire de lONF s.

44

Lindemnit mensuelle de contrainte administrative (IMCA) est appele


voluer dans le cadre du dcret n 20 12-152 du 9mai 2012 portant rforme du rgime
des concessions de logement. La mise en oeuvre de cette rforme devrait permettre
douvrir une rflexion sur les logements attribus dans le cadre du logement par utilit
de service ou par ncessit de service,

PARTIE 1V: LE PILOTAGE DE LONF


I.

dmission de la facture le dlai de paiement entre les entreprises et, par consquent, du
paiement lONF par ces demires dune paitie de ses prestations ou fournitures.
Toutefois, lONF est parvenu valider la fin de 2013 un nouvel chancier de
paiement, plus favorable ses intrts, par ses acheteurs de bois.
Par ailleurs, les effectifs et le maillage tenitorial sont deux composantes
essentielles de la stratgie de lONF qui doivent sadapter aux ncessits. Or les
communes forestires sont trs attentives ce que les agents de lONF restent en
nombre dans les forts communales, non seulement pour y raliser leur travail, mais
galement pour assurer une prsence dans les massifs. Les reprsentants des personnels
au conseil dadministration ne le sont pas moins.

LA GOUVERNANCE
A.

B.

LE CONSEIL DADMINISTRATION REPRSENTE DES INTRTS DIVERS

LOffice national des forts est dot dun conseil dadministration dont la
composition est fixe par dcreL
Pendant la priode sous revue et jusquau 21 mars 2013 le conseil
dadministration de lONF tait prsid par M. Ilerv Gaymard. parlementaire
et ancien ministre charg de la fort. Depuis cette date, il est prsid par
M. Sean-Yves Caullet, galement parlementaire.
La base lgale de lindemnit de fonction du prsident du conseil
dadministration na pas t prcise au cours de la priode 2009-2012, alors que ce
point avait dj t soulev dans le prcdent rapport de la Cour.
Il comprend deux vice-prsidents: les deux titulaires actuels tant,
respectivement, le prsident de la Fdration nationale des communes forestires et le
prsidcnt de la Fdration nationale du bois (FNB).
Par ailleurs, y sigent galement le reprsentant du Premier ministre, deux
membres du Conseil dEtat, de la Cour des comptes ou de linspection gnrale des
finances, trois reprsentants du ministre charg de la fort, deux reprsentants du
ministre charg de lconomie et des finances, un reprsentant du ministre charg du
redressement productif, deux reprsentants du ministre charg de lcologie, un
reprsentant du ministre charg de lgalit des territoires, un reprsentant du ministre
de lintrieur, et, outre le prsident de la FNCOFOR, trois autres reprsentants des
communes forestires, sept reprsentants des personnels de ltablissement et une
representante de France Nature Environnement (FNE) au titre de la protection de la
nature.
LONF a donc la particularit de comprendre dans son conseil dadministration
cinq reprsentants de ses clients que sont les communes forestires et la FNB, Cette
particularit nest pas sans poser des difficults.
LONF est leur fournisseur, et son conseil dadministration se prononce sur des
sujets stratgiques dont les fondamentaux de lquilibre conomique de ltablissement,
comme les prix de ses prestations et foumitures et les dlais de paiement.
Sagissant des dlais de paiement, par exemple, le reprsentant de la FNB tend
relativiser, dans ses interventions pendant les sances du conseil dadministration,
limportance du respect de la loi de modernisation de lconomie (LME)
du 4 aot 2008. qui plafonne 45 jours fin de mois ou 60 jours compter de la date
41

LES COMMUNES FoREsTiRES PRENNENT


GOtJVERNANCE DE LtFABLIssEMENT

PLUS DE POIDS DANS LA

Au cours du contrat dobjectifs et de performance 2007-2011 (COP 2007-2011),


lONF et la FNCOFOR se sont dots dune instance commune, la Commission
nationale de la fort communale laquelle a t adoss le Comit national des ventes de
bois mis en place en 2005.
Le COP tat-ONF-FNCOPOR 2012-2016 poursuit cette dmarche et la
consolide en mettant en place le Comit consultatif de la fors communale cr par le
conseil dadministration de lONF le 20avril 2011 et dont il est prcis quil o dbattra
des choix stratgiques lis la gestion de la fort communale, notamment la recherche
et dveloppement, la formation et la comptabilit analytique et rendra compte j.. j au
conseil dadministration de lONF ,

Le COP tatONF-FNCOFOR 2012-2016 a t co-sign, pour la premire fois,


par les communes forestires, attestant ainsi de leur monte en puissance dans la
gouvernance de ltablissement.

U. UN CONTRAT DOBJECTIFS ET DE PERFORMANCE NON RALIS


A.

L*

FEUILLE DE ROUTE DE LONF

En vertu de larticle L. 221-3 du code forestier, un contrat pluriannuel pass


entre lEtat et lOffice national des forts dtennine:

les orientations de gestion et les programmes dactions de ltablissement


public, ainsi que les moyens de leur mise en oeuvre;

les obligations de service public procdant de la mise en oeuvre du rgime


forestier;

les missions dintrt gnral qui lui sont confies par ltat, ainsi que
lvaluation des moyens ncessaires leur accomplissement.
La priode sous renie (20092012) stale sur deux contrats successifs : le contrat
tatONF 2007-2011 et le contrat tat-ONF-FNCOFOR 2012-2016.
B.
I.

La CONTENU DU CONTRAT
Lecontrat2007.2ll

Les objectifs du COP 2007-2011


42

contre 115 000 (73,7 M pour 642 ouvriers) pour les ouvnels forestiers ayant
bnfici du programme 2004-2011 de la CAA, soit un cot moindre de 35%.
La politique de diminution des effectifs ouvriers par des dispositifs de gestion
des fins de carrire des ouvriers reprsente un cofit considrable pour lOffice et devra
faire lobjet dun suivi rigoureux, afin de ne pas connaitre de drives tant en ternies de
recrutements que de sous-traitance.
C.

UN AUDIT SOCIO-ORGANISATIONNEL EN RPONSE


SOCIALE DGRADE

UNE SITUATION

Les rformes engages par lONF ont conduit lmergence dune situation
sociale tendue, qui a entxaitr la direction de ltablissement raliser un audit
sono-organisationnel en 2012.
Il a mis en vidence un malaise social profond et multifactoriel o, dont les
principales problmatiques sont lies aux rductions deffectifs qui saccompagna
dune augmentation de la charge dc travail, de labandon de certaines missions de
service public, dune opposition la politique de coupe de bois, de b fragilisation de
populations ouvrires et dinterrogations sur lavenir de lOffice.
lissue de laudit, le cabinet de consultants s mis des recommandations sur la
base de li chantiers prioritaires allant, entre autres, de la clarification du rle et de
activit de lagent patrimonial au renforcement du rle de management de proximit
et lamlioration des procdures dachats et de systmes dinfonnation.
Au vu de cet clairage, lONF a engag en 2013 une ngociation avec les
organisations syndicales qui a abouti en octobre de cette anne un protocole qui doit
donner aux personnels un projet davenir clair et dc long ternie dans lequel ils pourront
se projeter.
Ce projet paraIt apriori intressant, mais son caractre ambitieux et gnral peut
laisser perplexe alors quil a vocation se dployer dans un cadre contraint par le temps,
le COP 2012-2016, et que la principale organisation syndicale de ltablissement ny
pas adhr.
D.

UNE APPLICATION DU RGIME INDEMNITAIRE PERFECTIRLE

Les primes et indemnits reprsentent en 2011 27 % du salaire des


fonctionnaires et 32,5 % du salaire des ouvriers.
Le rgime indemnitaire est issu du dcret n 2005-1784 du 30dcembre 2005 et
de son arrt dapplication du mmejour (modifi par arrt du 14 dcembre 2011).
Quelques annes aprs la mise en place de ce nouveau rgime indemnitaire
ONF devrait sengager dans une dmarche de clarification et de ractualisation des
regles dattributton dc certaines primes.
La prime spciale et de rsultat (PSR) peut varier de 750e 150% dun montant
dc rfrence fix par arrt
La PSR est applique de manire diffrencie pour lencadrement et pour es
autres personnels.

conventonnellea, gestion durable des forts publiques et solde financier), auxquels


peuvent se rajouter des critres sectoriels, et qui sont subdiviss en sous-critres ; la
modulation concernant les autres agents est calcule partir de trois critres de poids
gal (critre individuel, cest--dire lapprciation sur latteinte des objectifs
individuels; critre de contribution de lagent aux rsultats de lquipe comportant
lui-mme deux sous-critres pour les personnels de terrain, des sous-critres identifier
localement pour les personnels administratifs ; un critre de contribution de lagent aux
rsultats de la structure).
Quel que soit le statut, une note de service annuelle arrtant les taux de rfrence
et lamplitude de modulation limite volontairement cette demire dans une fourchette
allant de 500 pour les grades les moins levs 3 000 6 pour les plus levs (alors
que le dcret permet respectivement une amplitude de 2396 et de lI 066 6).
Cette limitation empche la PSR de jouer pleinement son rle de levier
nianagrial.
La prime de grade de sujtion et demploi (POSE), alloue tous les personnels
fonctionnaires de lONF, peut tre module en fonction du corps et du grade de lagent,
selon la manire de servir et selon les sujtions lies lemploi ou lorsquils sont
affects dans des zones gographiques dont lattractivit insuffisante affecte les
conditions dexercice des fonctions.
Un arrt de 2005 fixe le taux moyen de cette prime. Des notes de service de
lOffice introduisent la possibilit de majoration dans trois cas.
Les personnels en service en Ouyane appels assurer des missions en fort
amazonienne impliquant un ou plusieurs dcouchs hors htellerie bnficient dune
majoration de cette prime par dcision du directeur gnral du lUjanvier 2008 prise en
application de larticle 2 du dcret de 2005.
Ensuite, les personnels affects la dfense des forts contre lincendie (DFCI)
bnficient galement dune majoration de la POSE au titre de la contrainte que
reprsente cette mission; une note lattention du directeur territorial Mditerrane du
2 novembre 2006 fixe le nombre total des agents pouvant bnficier dune majoration,
Cette note, qui concerne 287 agents de b zone dfense sud (Mditerrane, RhneAlpes
et Corse), na pas t ractualise depuis 2006.
Enfin, les personnels affects en rgion parisienne bnficient dune majoration
de la POSE au titre de la vie chre sur la base dune mention dans le courrier
du 2 novembre 2006 relatif la DFCt indiquant le besoin actuel du sige en
majoration non pondr est infrieur 250 [..] ,
Les rgles dattribution de la PSR mriteraient dtre revues afin de reflter la
reconnaissance des mrites individuels, et les bases de majoration de la POSE attribues
dans le cadre daffectations gographiques particulires (Ouyane, DFCI et rgion
parisienne) poursient tre clarifies.
Lattribution de lindemnit de continuit de service verse, en application de
larticle 8 du dcret n 2005-1784, lorsquun fonctionnaire est dsign pour assurer une
continuit de service sur un poste vacant, temporairement ou non, repose sur une
circulaire de loffice du 26 avril 2007.

La modulation mise en place par lOffice repose sur un dispositif complexe


comportant, pour lencadrement suprieur, quatre critres (ventes de bois, activits

La liste des emplois y ouvrant droit, qui est tablie par rfrence la
cartographie des mtiers de lONF est trs large et devrait laisser place un dispositif
reposant sur des bases resserres.

39

40

des moyens des fonctions supports doit tre envisage et les earts temtoriaux doivent
tre corrigs.

la suite de la rsolution du 27 juin 2013, lONF a souhait prserver sa


capacit oprationnelle de terrain; il sest engag diminuer, pour la priode
2014-2016, les effectifs ddis la gestion des ressources humaines denviron 10%
12 % et sest inscrit dans une trajectoire de rduction des effectifs qui portera plus
significativement sur les personnels de soutien.
III. UNE ABSENCE DE SYSItME
HUMAINES (SIRE)

DINFORMATION RESSOURCES

Durant la priode sous revue, lONF disposait dune base informatique national:
pour le personnel fonctionnaire, lui pcnnettant de suivre la carrire elles mobilits des
agents, et de deux autres bases, gres par chaque DR et OT, permettant dassurer la
gestion administrative et de traiter la paye des ouvriers forestiers.
Ainsi, pour obtenir une restitution globale de donnes relatives aux personnels
de lOffice tous stamts confondus, plusieurs extractions doivent tre ralises, ce qui
multiplie les risques derreurs lors de la consolidation des chiffres.
En 2008, lONF a dcid dengager une refonte complte de son SIRII pour se
doter dun systme unique comportant des modules mobilit, gestion de la paye,
fonnation, gestion du temps, ainsi quun module responsabilit sociale de lentreprise.
Le dploiement de cette base unique initialement prvue pour 2009 a t
repouss plusieurs reprises et lONF a confi une mission une socit prestataire de
service pour effectuer le bilan de lexistant et mettre des prconisations dordre
stratgique.
Cct audita conclu la ncessit de poursuivre le travail entrepris mais a point
des dysfonctionnements lis au pilotage et lorganisation du projet, tels que labsence
de schma direeteur global et la ncessit de complter certaines dfinitions des besoins,
Le dploiement de la base est prvu en juillet 2014 pour les personnels
fonctionnaires et assimils, puis en fin danne 2014. pour les personnels ouvriers
forestiers. Ce retard important est pnalisant pour lONF.
LONF a pris des engagements fermes pour que ce dossier soit trait avant la fin
du conlrat dobjectifs et de performance 2012-2016.
IV. LES CARACTtRISTIQUES DES AGENTS DE LONF
A.

UNE MOyENNE DGE

LEVE

La proportion des agents de plus de 50 ans est leve I ONF, cn panicul,er


panns les fonctionnaires (51,13 % des corps techniques et 50,03 % des corps
administratifs).

R,

LA GESTtON

DES FINS DE CARRIRE DES OUVRIERS FORESTIERS PAR DE

COTEUX DISposmFs

Le cot du dispositif de gestion des fins de carrires des ouvriers forestiers mis
en place depuis 2003 sous forme de departs anticips la retraite est estim par lOffice
122,6 ME pour I 298 agents sur la priode 2004-2021.
Un premier dtspositif de cessation anticipe dactivit a t mis en place sur la
priode 2003-2011. lI repose sur le principe dune nspture du contrat de travail entre
55 et 64 ans, suivie du versement dune rente jusqu la date de la retraite taux plein
du bnficiaire. Cette rente est verse par une compagnie dassurance (CNP Assurance)
qui assure galement le paiement des charges sociales correspondantes.
Depuis sa mise en place en 2004, 642 ouvriers forestiers ont bnfici de la
CAA, dont 331 au cours de la priode sous revue, Ce dispositif continuera produire
ses effetsjusquen 2019, alors que le dernier bnficiaire est rentr dans le dispositif en
2012, car, bien que ce dernier ait pris fin en 201 t, de nombreux dossiers en instance
avant le terme du dispositif ont t traits en 2012.
Le cot total du dispositif de CAP (rentes et cottsations) est estim par lOffice
73,7 ME sur la priode de 2004 2019 pour 642 agents, soit en moyenne un cot de
115000 par bnficiaire.
Ce dispositif a t remplac en septembre 2013 par la cessation progressive
dactivit (CPA), dont les modalits ont fait lobjet de discussions avec les partenaires
sociaux sur la rpartition entre le temps travaill et la rmunration. Il devrait perdurer
jusquen 2021 et concemer 656 agents, selon loffice.
Dans le cadre de la CPA, les ouvriers forestiers continuent travailler temps
partiel (de 70 % 50% selon leur ge dentre dans le dispositif). lis bnficient alors
dune rmunration couple une allocation leur pennettant de disposer dun revenu
variant de 90% 95 Y de la rmunration temps complet.
Le cot total rel de lallocation verse au titre du temps non travaill est valu
48,9 ME, hors volution du rgime de retraite, jusquen 2021.
Si lOffice ne rembauche pas de nouveaux ouvriers forestiers pour pallier les
dparts au titre de la CPA, cette mesure doit mener une baisse de ta masse salariale,
tant donn que les salaris en bnficiant ne seront comptabiliss qu hauteur de leur
temps partiel (le reste de leur rmunration tant constitu dune allocation).
Toutefois, afm de compenser le volume de travail perdu par la rduction du
temps travaill, lONF pourrait recruter des ouvriers forestiers juniors u, dont le cot
en masse salariale initiale est moindre.
Ces rembauches restent, certes, facultatives, mais si elles sont intgralement
ralises sur la priode du COI 2012-2016, le cot total du dispositif slvera
4 11,7 ME (cot des embauches compensatrices de 17 ME - conomie du dispositif de
CPA de 5,3 ME), sans tenir compte des revalorisations salariales des ouvriers forestiers
juniors u.

Lanciennet moyenne des agents de lONF, quel que soit leur statut, est
de2oansen2009, 19,11 ansen2oloei2o,3 ansen2oll.

En tout tat de cause, lONF naura que deux solutions pour assurer son
fonctionnement le recrutement de nouveaux agents ou lappel la sous-traitance, ce
qui, en lennea financiers, aura des consquences.

Si lon rapporte lanciennet lensemble des agents de lONF, 22,96 % de


leffectif est en fonction depuis plus dc 31 ans,

Toutefois, le dispositif de CPA est moins onreux que celui de CAP; le cot
moyen total dun ouvrier forestier en CPA est de 75 000 (48,9 ME pour 656 ouvriers),
38

effectifs na eu, en revanche, que peu dimpact sur la masse salariale qui est reste
stable hors contribution au CAS pension, en raison de limportance des mesures
catgorielles et indemnitaires dcides au cours de cette mme priode.
Ces effectifs comportent 68. de fonctionnaires et assimils et 30 % douvriers
forestiers. Le code forestier (article L. 222-6) offre la possibilit lOffice de disposer
de personnels relevant du statut de la fonction publique, contrairement aux rgles de
droit commun des tablissements publics caractre industriel et commercial.
Les agents fonctionnaires de lONF relvent de neuf corps administratifs et
techniques diffrents au sein desquels les corps techniques reprsentent plus des trois
quarts des effectifs et sont en grande majorit des corps de catgorie B.
Les statuts des corps de fonctionnaires de lONF ont t revus en 2003 et
reprsentent une avance statutaire pour les agents, dans la mesure o ces textes ont
entrain la disparition des personnels techniques de catgorie C et permis la promotion
de la moiti des techniciens suprieurs forestiers dans le corps de catgorie A des cadres
techniques.
Les missions des agents ayant bnfici de promotions sont restes identiques:
ainsi des agents techniciens de catgorie B assurent dsormais des missions, telles que
le martelage ou laccueil du public, qui ne devraient pas relever dun corps
dencadrement intermdiaire.
Par ailleurs, lONF sest inscrit dans le cadre du nouvel espace stawtaire 04ES)
des fonctionnaires de catgorie B, mis en place dans toute la fonction publique dans le
cadre dun engagement du Gouvernement de revaloriser la grille indiciaire de ces corps.
Loffice sest insr dans cette dmarche, dans la mesure o le ministre charg de
lagriculture sy tait galement engag.
Le dispositif du NES a t mis en place pour les personnels administratifs
en avril 2012 et ar achev en 2013 pour les personnels techniques.
En anne pleine, le passage au NES reprsente un surcot annuel estim
5,32 ME, soit 919 000 pour les corps administratifs (environ 650 agents concerns)
et 4,4 ME pour les corps techniques (environ 3 600 agents concems).
Les autres agents de lOffice relvent de larticle L. 222-7 du code forestier et du
dcret n2005-1779 pris en application de cet article.
Ces dispositions concement les ouvriers forestiers, les contractuels de droit
public ou de droit priv et diverses autres catgories de personnels (emplois aids,
personnels dentretien, volontaires civils laide technique et volontaires du service
civique).
LONF dispose titre drogatoire de nombreux corps de fonctionnaires
spcifiques, qui psent lourdement sur ses effectifs. Dans le c dre des parts natures
de ces derniers au cours des prochaines annes, loffice pourrait envisager de ne plus
recruter dans le cadre de concours ou de dtachemcnt, mais dans les conditions du droit
commun des PIC pour tous les emplois qui ne relvent pas de missions de police sur le
terrain.

Recommaadation n2.
Privilgier les recrutements de droit commun des PIC
pour tous les emplois qui ne relvent pas des missions de police sur le terrain.
35

Il.

UNE GESTION DCONCENTRE CONSOMMATRICE DEFFECtIFS

LONF est organis de faon matricielle. Le sige comprend une agence


comptable principale, une inspection gnrale, un secrtariat gnral, une direction des
systmes dinformation, une direction de la communication, une direction des affaires
communales et trois directions mtier.
Sur le terrain, la politique et lactivit de lONF sont mises en oeuvre per
9 directions territoriales (Dl) et 5 directions rgionales (OR)
Cest au niveau des directions territoriales que sont runis les mtiers, les
supports et les soutiens.
Les directions territoriales disposent galement dune agence travaux et dun
bureau dtudes.
Lactivit sur le terrain est anime par tes agences territoriales auxquelles sont
confis des secteurs gographiques trs divers tant en superficie quen caractristiques
naturelles.
LONF a revu son organisation territoriale au cours de la priode sous revue.
Dans le COP, lONF sengage dfinir un maillage territorial cible lhorizon
de 2016 de 300 310 units territoriales en mtropole.
LOffice a fait le choix dune gestion spcifique o lon retrouve toutes les
fonctions de soutien tant au niveau central quau niveau territorial.
La direction des ressources humaines (DRH) de lONF (sige) comprend sept
dpartements et une mission regroupant 162 agents; elle dfinit et met en oeuvre la
politique de lOffice en ce domaine mais assure galement une grande partie des actes
de gestion des fonctionnaires ainsi que ceux relatifs aux contractuels alors que la gestion
des ouvriers forestiers est totalement dconcentre.
Chaque DT et OR comporte une DRU, dont lorganisation est calque sur celle
du sige et dont les effectifs totaux slvent 158 agents.
Les gestionnaires locaux et nationaux des ressources humaines sont donc au
nombre de 320, ce qui reprsente un indicateur agents affects en ressources humaines
rapport leffectif au 3! dcembre 20t2 dc 3,50 o. Ce mme indicateur est de 2,10,
au ministre de lagriculture (RAP 2012).
Dautres fonctions support sont galement prsentes au sein des services
dconcentrs: ainsi chaque direction territoriale dispose dune direction financire, et
chaque agence dpartementale de services fonctionnels o sont assures des tches
administratives et comptables.

titre dexemple, la direction territoriale de Franche-Comt comporte


au 31 dcembre 2012,593 agents, es celles du Sud-ouest 612 agents.
Le nombre dagents affects dans les services e soutien (Ru, finances services
fonctionnels) relevant de la Dl FrancbeComt slve 82 et ceux relevant de
la Dl Sud-ouest 19 ,soit un ratio de 13,83 % agents affects dans des fonctions de
sou iendanslapremi eDTetde32,03%danalaseconde
Du fait de son organisation deconcentre, lOffice consacre de nombreux
personne s aux fonctions de soutien dans les services terntonaux, une rationalisation

domaine concurrentiel lexistence dune marge oprationnelle et la compatibilit


avec lactivit patrimoniale.
Diverses mesures dapplication ont t diligentes, telles que le lancement dune
rflexion sur la matrise des charges de structures, la dcision de naccepter que les
commandes qui dgagent une marge oprationnelle (ou solde direct) suprieure 15 94,
des actions qui permettent datteindre ce taux, larrt des prestations dun montant
infrieur 500, le pralable dun avis du sitge pour tout contrat suprieur 150000,
la fixation dun objectif de marge de 10% pour le patrimonial et des % pour le service,
la mise en uvre de stratgies travaux et tudes pour amliorer la rentabilit des
structures de production et la fommlation de propositions pour redimensionner les
bureaux dtudes en fonction de leur march potentiel, etc.

PARTIE III: LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE


LOFFICE

Ces directives pratiques devraient conduire une mise en oeuvre active et


imprative de la stratgie dfinie,

La masse salariale, 471 M en 2012, reprsente 60 O~ des charges de


ltablissement. Elle a augment de 2.09 94 entre 2008 et 20t2 en raison,
principalement, de laugmentation des charges sociales, en particulier des cotisations
verses au compte CAS pensions pour les retraites des personnels fonctionnaires ci de
revalorisations statutaires.

I.

DES EFFECTIFS EN BAISSE DONT LOFFICE NE RETIRE PAS LE


BNFICE
A.

UNE MASSE SALARIALE EN AUGMENTATION

Tableau n7: Comparaison de la masse salariale 2009/2012


2009
ETPT

2012

9 754

9 279

-4,9%

Masse salariale ()

461 400 000

471000 000

2,10o

Masse salariale hors CAS ()

371700000

373000000

0,3%

Masse salariale/ETPT ()

47 304

50 760

7,3%

Masse salariale hors


CASETPT()

38 107

40 t98

5,5%

Soarce rponsedetVffr

B.

DES EFFECTIFS EN MISSE

Les effectifs de lONF, exprims en ETPT et en moyenne annuelle, sont passs


de9754en20099279au31 dcembre2012.

les effectifs de fonctionnaires ont baiss dc 7,36 94, passant de 6 022


5 578;

les effectifs des ouvriers forestiers ont diminu de 4,10 %, passant de


3 l2t2993;
les effectifs des fonctionnaires assimils (contractuels) ont augment de
24,31 % passant de 457 569.
Le deux COP prvoyaient une diminution des effectifs de 1.5 94 par an et cet
objectif, sur la priode considre, a donc t atteint. Cette baisse significative des

34

Celle situation de dficit nest pas nouvelle. Depuis 2001, le secteur des activits
concurrentielles a accumul un dficit de 106 ME, dont lONF supporte le financement.
Interrog sur la situation des activits concurrentielles de Office au regard du
droit communautaire, le ministre charg des finances a estim que le fait que les
subventions verses lONF au titre du rgime forestier bnficient lensemble des
activits de lOffice, y compris ses activits concurrentielles, ne respecte pas les
exigences poses par la Commission europenne. Effectivement, les activits
concurrentielles dun oprateur qui exerce galement des missions de service dintrt
conomique gnral (SIEG) et des activits non conomiques ne doivent pas recevoir de
financements publics, De mme, la compensation des cots des activits non
conomiques et des missions de 5113G ne doit pas servir financer les activits
concurrentielles. Or les pertes de lactivit concurrentielle sont supportes par le produit
de la fort domaniale et les autres recettes de lOffice, notamment les subventions
dquilibre. Les activits concurrentielles dficitaires doivent tre rputes vendues
perte et portant atteinte aux rgles de la concurrence. Les activits non conomiques tt
les 5113G de lOffice bnficient dune surcompensation, et cette sureompensation
constitue une aide irrgulire.
LONF doit veiller cc que ses activits concurrentielles sexercent en
conformit avec la rglementation communautaire et ne soient pas dficitaires.
B.

LA

voLONr DAGIR DANS LE sECTEuR CONCURRENTIEL

Les prestations de services ou activits concurrentielles reprsentent, en 2012,


12.74% du total des charges et 10,84% du total des produits de lOffice. Les activits
concurrentielles concemens plus de 15 000 clients, mais le chiffre daffaires est
concentr sur quelques.uns dentre eux. Six grands comptes reprsentent eux seuls
8% du chiffre daffaires, 118 clients apportent un chiffre daffaires suprieur
100000E, et moins dc I % des clients les plus importants reprsentent, avec
32,3 MC, 27% du chiffre daffaires annuel. Dautre part, 71 % du chiffre daffaires est
ralis avec les collectivits et, marginalement, lEtat.
Loffice estime que ces activits sont complmentaires de ses autres missions
quelles contribuent son progrs technique et sa performance, en lui permettant de
maintenir une capacit dintervention technique et dinnovation, dentendre et de
prendre en compte les attentes de la socit et des donneurs dordre, de dvelopper le
rayonnement, limage de modemit et lancrage de lONF; quelles laident maintenir
son maillage territorial en finanant une part des charges de structures et en offrant des
emplois u de bonne qualit en zone rurale. Les COP successifs et le conseil
dadministration du 27juin 2013 ont afftrm que ces activits dites concurrentielles
constituaient un objectif de dveloppement de lONF.
Depuis 2011, une stratgie marketing et commerciale a t dveloppe pour
favoriser le retour lquilibre des activits concurrentielles. Reposant sur un constat
des atouts et des faiblesses de lOffice, elle met laccent suries prestations de service et
vise une marge nette positive, par un meilleur pilotage des activits, une tarification plus
rigoureuse, une rduction des cots et un recentrage sur les activits rentables. Quatre
plans daction ont t mis en place sur les clients, les prestations, lorganisation
commerciale et la communication.

31

C.

UNE ACTIVIT EN RGRESSION

Au-del des rsultats dficitaires et des dfauts, dj relevs lors de prcdents


contrles, qui sous-tendent et justifient les axes et les actions de la stratgie de lOffice
dans le domaine des activits concurrentielles, les rsultats de la cotuptabilit analytique
confirment que cette activit natteint pas les objectifs fixs.
La rpartition des charges marque une grande stabilit malgr lintgration,
chaque anne, du cot croissant du CAS pension et, en 2012, de celui de la cessation
anticipe dactivits des ouvriers forestiers. Le patrianonial et le service sont peu prs
gaux, lactivit travaux est, de loin, la plus importante (autour de 65 %), suivie par
lactivit expertise et service,> (autour de 21 %), puis par la matrise doeuvre, en
rduction, passe de plus de I t A moins de 8 % et, enfin, loin derrire, lactivit
produits finis s>, moins de 2%.
La priode marque une tendance la baisse des charges des activits
concurrentielles, passes, dans leur ensemble, en 2012 (avec 129 ME) 94,68 % de ce
quelles taient en 2007. La tendance la baisse a plus affect les activits
patrimoniales - en raison de la baisse des recettes que les collectivits tirent de leurs
ventes de bois - que les activits de service. De mme, les activits de travaux, puis
dexpertise et de service sont celles qui ont le plus baiss.
La rpartition des produits (110 ME en 2012) des activits concurrentielles nest
pas trs diffrente de celle des charges. Logiquement, la part des travaux est plus
importante dans les produits que dans les charges et les produits tirs de lactivit
commerciale sont presque nuls, puisquils sont comptabiliss en concurrentiel, services
ou patrimonial.
Sur la priode, tes produits (- 12,2%) ont baiss plus que les charges (- 5,4 %).
LONF ers impute la responsabilit la crise conomique. Celle situation est identique
pour le sous-secteur u concurrentiel service, pris en particulier, alors que les charges et
les produits du sous-secteur <t concurrentiel patrimonial ont baiss de mme faon
(-20 % environ). Le dficit du concurrentiel service sest donc accru, tandis que celui
du concurrentiel patrimonial se rduisait. 2011 et 2012 sont des annes atypiques pour
des raisons opposes: en 2011, les produits ont fortement augment (5- 8,05 %), tandis
que les charges baissaient (. 1,26 %), et en 2012, alors que les produits baissaient
(- 11,74 %), les charges progressaient (-t- 2,18 %). li semble quen 2011, les saisies de
charges de personnel puissent tre la cause de la particularit. Pour 2012. en revanche,
le bilan analytique ne donne pas dexplication, se limitant souligner ((des volutions
surprenantes dans les agences travaux, sauf dans lagence travaux sud.ouest, avec de
fortes hausses de charges directes contre de fortes diminutions du chiffre daffaires
factur u, marquant, l encore, le caractre perfectible de la comptabilit analytique. Sur
ce dernier point, une amlioration a, toutefois, t constate avec lintgration de
lactivit commerciale ce secteur.
D.

AU DEUXIME SEMESTRE 2013

UNE

REPRIsE EN MAtN

La dlibration du conseil dadministration de lONF du 27juin2013 raffirme


que le COP constitue bien le cadre de laction de ltablissement pour les annes
venir, exprime son attachement aux missions de lONF (y compris dans le champ
concurrentiel) souhaite, lorsque quelle reste compatible avec lactivit patrimoniale et
apporte une marge oprationnelle suffisante, la rponse des marchs de travaux et
services sur les mtiers de lONF, Elle subordonne lintervention de lONF dans le
32

Simultanment, comme galement prvu dans le COP, loffice met en place un


dispositif qui lui permet de mieux apprcier le cot de ses prestations. Cependant, le
bilan analytique 2012, tel quil a t produit, ne fait pas la distinction entre les M1O et
les actions dintrt gnral. Cette distinction permettrais de regrouper, dune part, les
missions qui doivent tre finances par les donneurs dordre et, dautre part, les actions,
qui peuvent tre cofinances par lOffice et den apprcier lquilibre.
C.

LA PERSISTANCE DACTIONS RESTES EN PARTIE


LOFFICE

LA

CHARGE DE

Le retour au principe du financement au cot complet, par ltat, dans le COP


2012-2016, a permis le rquilibrage de lactivit u MIG nationales + surveitlance
phytosanitaire , mme si prises individuellement, trois MIG restent dficitaires
(surveillance phytosanitaire, RTM et gestion des domaines).
Outre ces trois MIG nationales, dautres missions restent dficitaires, Les
projets complexes , dinitiatives intemationales ou autres, restent structurellement
dficitaires (3,3 ME), pour les causes dj voques, notamment, du non remboursement
des traitements de fonctionnaires par lunion europenne. La mission insertion,,
prsente un dficit de presque 2 ME. Pour ce qui est des conventions locales, la mission
Chablis Kiaus s, en ralit sur linitiative de tat, prsente un dficit suprieur
I ME. LONF explique, nanmoins, que lactivit en question devrait tre quilibre sur
lensemble de son droutement. La mission dfense des forts contre lincendie prsente
galement un dficit 0,7 ME. Diverses missions spcifiques locales, regroupes, eu
gard leur nombre et la varit de leurs natures, constituent un dficit de plus de
3 ME.
Selon le mme bilan anaLytique 2012, la ventilation des cots du sige constitue
lune des origines du dficit (pour 1,4 ME sur les seules missions locales). Cette analyse
tend confirmer que, pour les missions locales au moins, la facturation au cot complet
nest pas encore une ralit. Sur ce point, lOffice indique quau-del des seuls cots du
sige, cest limputation de lensemble des cots de structure qui reste encore
perfectible, malgr la rforme de la comptabilit analytique de 2012,
Si lon se rfere la redfinition du secteur, toutes les missions dintrt~nraI
devraient tre finances leur cot complet par les donneurs dordre (Etat ou
collectivits), seules les actions dintrt gnral pourraient tre cofinances par lONF.
Or, nonobstant ce principe de remboursement au cot complet, pour certaines
MtG nationales (surveillance phytosanitaire, DFCI, etc.), lEtat estime que lONF est
redevable dune partie de la prestation au titre du rgime forestier et impose donc une
rfaction sur le prix quil verse au titre de la MXI. LONF affecte la totalit des
dpenses la MIG, mais nopre pas de transfert financier du rgime forestier vers
lactivit MlO, qui reste ainsi dficitaire,
Dautre part, lOffice se trouve soumis aux rgles des donneurs dordre locaux.
Le mme principe de rfaction pour prestations partiellement incluses dans le rgime
forestier peut tre impos par les services dconcentrs de lEtat ou les collectivits, la
dtermination de certains remboursements peut tre forfaitise, une partie de la base de

Lune dc ces troia 1410 nationale,, celle de, damainea, s dsoemaia dispan, comme 141G.
29

la dpense exclue des remboursements, ou le remboursement plafonn (rglements


europens, des collectivits, etc.).
Si le principe de la rfaetion pour prestations dj partiellement incluses dans le
rgime forestier apparat admissible, les forfaitisations, limites de base de
remboursement et plafonnements ne devraient pas tre pratiqus pour les MIO, que
lONF accomplit en application dc la loi et qui doivent tre finances au cot complet,
En revanche, ces rgles de forfaitisation, limitation de base et plafonnement sont
recevables dans les interventions caractre dintrt gnral auxqucllcs lOffice
participe ou dont il prend linitiative. Dans cette hypothse, cependant, lONF doit tre
slectif et ne pas accepter de missions dficitaires qui ne soient rellement compenses
par un autre intrt (gestion des rserves naturelles, etc.).
Loffice fait, en outre, valoir que les donneurs dordre de MXI ne sinscrivent
pas rellement dans usse relation elient-fnumisseur avec lOffice quils vrifient le
dtail des cots dexcution et ajustent la baisse leurs paiements lorsque [Office a, par
un effort de productivit interne, russi assurer une prestation moindre cot que
prvu au devis initial, quen revanche, ils laissent les surcots la charge dc loffice.
LOffice souligne, nanmoins, que 2012 est lanne de mise en place dun
nouveau systme il considre que lusage lamliorera. Un retour dexprience est
prvu en 2014.
V.

UNE
SLECTION
PLUS
CONCURRENTIELLES
A.

UN

RIGOUREUSE

DES

ACTIVITS

DFICIT PERSISTANT ET IRRGULtER

Les activits concurrentielles distinguent les travaux patrimoniaux des


collectivits, en complment du rgime forestier, et les prestations de service pour
protger, grer et valoriser le patrimoine naturel . Au titre dc la premire catgorie,
lONF effectue pour le compte des communes et autres collectivits publiques, des
travaux sylvicoles et dexploitation en fort. Ces travaux sont des interventions
commandes par les collectivits sur la base du programme de travaux, propos par
lONF au titre du rgime forestier, pour permettre lapplication de lamnagement
forestier. Pour ce qui est de la seconde catgorie, lONF propose ses savoir-faire aux
gestionnaires despaces naturels et, notamment, aux lus des collectivits, aux
gestionnaires demprises ou encore de sites privs. Paralllement cet axe danalyse,
fonction de ta destination de lactivit vendue, est distingu un autre axe, fonction du
type de produit vendu, selon quatre familles produits finis, travaux, tudes et services
(y compris expertises), maitrise doeuvre (y compris assistance technique donneur
dordre).
Les deux activits, patrimoniale et de service, se soldent par des dficits, Le
dficit des activits concurrentielles, en 2012, soit 19 ME, constitue plus du quart
(27%) du dficit total recalcul de loffice (70 ME).
Les produits finis sont excdentaires, sauf en 2011, n apparait un lger dficit;
mais leur poids est marginal. Les travaux, qui reprsentent environ les trois quarts des
produits, sont galement gnralement excdentaires, sauf en 2010 et 2012. Les deux
autres sous-secteurs par activit sont dficitaires, sauf la matrise doeuvre en 20t2.
Cest lactivit expertise et services du sous-secteur u concurrentiel services n qui
constitue, sur lensemble de la priode, la principale source de dficit.
30

mesure, des charges de gestion forestire. Cette volution traduit I impoi-tance


croissante de ta sous-traitance en fort des collectivits. Corrlativement, la part de la
masse salariale sest rduite de 78% 58 %.
Lactivit fort des collectivits,> est ta seule pour laquelle les bilans
analytiques rendent compte des effectifs employs sous la forme dun nombre
reconstitu dETP global affect au soutien management,> et la production; malgr
plusieurs demandes, la ventilation annuelle par activit des ETP, par catgorie et niveau
demploys na cependant pas t produite, ni pour cette activit, ni pour les autres.
Lvolutinn des effectifs totaux affects lactivit fort des collectivits est
irrgulire: ils progressent fortement entre 2007 et 2008, se rduisent en 2009 et 2010,
progressent nouveau en 2011 pour se stabiliser en 2012. Dans te mme temps, la part
consacre au soutien se rduit lavantage de celle consacre la production.
C.

LA POURSUaTE

ET LE DVELOPPEMENT DES ACTIONS ENGAGES AVEC

LES coLt,ECTIVaTS PROPRaTAIRES

Les objectifs dc rcolte fixs par le COR 2007-2011 ont t atteints. Nanmoins,
le volume moyen annuel rcolt sur la priode 2007-2012 (soit 7,7 Mm) est de
5,5 Mm infrieur laccroissement biologique. Comme dans le cas des forts
domaniales, et pour des motifs semblables, une augmentation de la rcolte annuelle dans
les forts des collectivits apparat cO,mne possible. Le COR 2012-2016 prvoit
daccrotre la rcolte pour approcher la stabilisation en moyenne du stock sur pied
9,3 Mm! an lchance 2016, soit 200 000 m/an en plus par rapport 2010. et
dc 10 Il Mm en 2020. Cette prvision daugmentation de la rcolte, quil serait sans
doute souhaitable dacclrer, la laissera, en 2016 et encore en 2020, toutes choses
gales par ailleurs, un niveau bien infrieur laccroissement naturel, mme compte
tenu de la mortalit 0~9 Mm!an). Pour mmoire, tout accroissement des ventes des
collectivits de I Mm apporte, lOffice, une recette supplmentaire de 3 ME.
Les for&s concemes par le rgime forestier, en mtropole, sont nombreuses et
de tailles varies. Le grand nombre de forts et le grand nombre de propritaires
compliquent llaboration des plans damnagement. La petite taille des forts
complique et renchrit la gestion, lexploitation et la commercialisation des bois.
Le dveloppement souhait des ventes groupes s et dc lexploitation
groupe permettrait dallger une part des contraintes qui rsultent du morcellement.
Dautre part, lEtat, lOffice national des forts et la Fdration nationale des communes
forestires se sont engags, dans le cadre du contrat dobjectifs et de performance 2012.
2016, travailler sur des solutions de regroupement de la gestion des forts
comsnunales, par la cration dtablissements publics de coopration intercommunale.
Ces mesures pourraient aider maitriser ta hausse des cots de la gestion des bois, de
leur mobilisation etde llaboration des amnagements, constate ltude des charges.

Ces trois ordres de mesures (rcolte, regroupement et redfinition) ne peuvent


tre envisags sans une bonne coopration avec les collectivits propritaires. Elles
sont, en effet, matresses de la quantit de la rcolte, largement dcisionnaires en ce qui
conceme tes regroupements et les modes de rcolte, partenaires incontournables comme
bnficiaires, donneurs dordre ou clientes des prestations du rgime forestier. De
nombreuses mesures ont t prises depuis dix ans qui vont dans le sens dun tel
partenariat.

IV. UN RETOUR AU PRINCIPE DU PRESCRIPTEUR PAYEUR POUR LES


MISSIONS DINTRT GNRAL (MIG)
A.

LONF, UN PRESTATAIRE CO-FINANCEUR

Le COR 2007-20t I prvoyait que les MIG confies par ltat lONF feraient
lobjet de conventions pour un montant total gal leur base 2006 en euros constants et
que ces conventions prciseraient la part de financement de lEtat et la part de lONF,
croissante (de O % en 2006 54 % en 2011). Ce choix sest traduit par une aggravation
du dficit des MEG (tat et toutes MEG) qui a doubl entre 2007 et 2OtI, passant de
t2 ME 24 ME et quivalant, en 2011, au tiers des charges de lactivit.
Le en-financement des MIG tat assum par lOffice nest pas la seule origine
du dficit de lactivit pour lOffice. Il supporte, en effet, galement, la part non
subventionne par lEurope des projets complexes, essentiellement la rmunration des
fonctionnaires et assimils, quil sagisse du personnel directement affect la
ralisation de ces projets ou des cots de soutien administratif, particulirement lourds.
De mme, les interventions patrimoniales intgrent le fonds dintervention pour
lenvironnement et te dveloppement durable constitu par lOffice et destin aux
directions territoriales de lOffice qui nenregistre pas de produits extrieurs. Enfin, une
part du sous-financement tient aux difficults de lOffice, dune part, dterminer
prcisment le cot complet de ses prestations et, dautre part, le facturer ses
donneurs dordre. Enfin, la prise en charge des Chablis Klaus u, pour les forts
communales et prives, intgre dans lactivit patrimoniale, la demande de lEtat,
mais non compense, entrane galement une charge pour lOffice,
La rduction du dficit 10 MC, observe en 2012, tient aux modifications dc la
comptabilit analytique (transfert des activits touristiques) qui ont induit une forte
diminution du format de lactivit et labandon du cofinancement des MEG Etat par
lOffice.
B.

LE RETOUR AU FtNANCEMENT PAR LES DONNEURS DORDRE

Le COP 2012-2016 prvoit que les MIG confies lONF soient finances par
ltat sur la base de conventions spcifiques.

Le contenu exact des prestations qui incombent lONF pour la mise en oeuvre
du rgime forestier dans les forts des collectivits ressort de manire peu dtaille des
dispositions du code forestier. La charte de la fort communale en donne une
nomenclature. LONF et le ministre charg des forts estiment cette dfinition
suffisante. Toutefois, le contenu dtaill des actions qui relvent du rgime forestier,
tant en ce qui eonceme la mission de gestion des forts des collectivits quen ce qui
concerne les missions dintrt gnral, devrait tre reprcis. Les adaptations de ce
contenu aux enjeux au demeurant dj constates, actuellement, sur le terrain - et tes
conditions de lvaluation des actions pouffaient galement tre dfinies.

Pour ce faire, la notion de MEG a t prcise. Le domaine fonctionnel des MEG


regroupe dsormais toutes les activits dintrt gnral qui sexercent hors do domaine
concurrentiel. Il distingue les MEG, nationales ou locales, intgralement finances (ou
qui devraient ltre) par les donneurs dordre, des actions dintrt gnral (qui peuvent
tre cofinances par lONF). Toute autre prestation commande et finance par un client
est dsormais suivie en concurrentiel.

27

28

Les recettes des concessions domaniales marquent une progression que lONF
attribue une politique active de rengoeiations avec les concessionnaires et
douverture la concurrence. Elles sont, en effet, passes de 13 18 ME entre 2007 et
2013. Elles ntaient que de 9,3 ME en 2003. Elles sont constitues, pour leur plus
grande part, de recettes sur les btiments, les campings (22 %), les carrires (li %), les
rseaux de transport dnergie lectrique et les quipements de tlcommunications
(relais hertziens, fibres optiques, stations tlcoms, etc.). LONF estime que cette
progression devrait se poursuivre.
E.

DES CHARGES CROISSANTES

Retraites, comme les produits, des consquences de la modification de la


comptabilit analytique, les charges 2012 stablissement 353,6 ME; elles marquent
une progression dc 31 ME par rapport 2011.
Deux postes expliquent principalement celle progression (pour 21,5 Me) les
travaux forestiers : + I 8,6 ME (hors progression de la masse salariale), llaboration des
amnagements t + 2,9 ME (hors progression de la masse salariale). Ils correspondent
lobjectif du nouveau COI, ambitieux en matire de travaux patrimoniaux et
traduisene donc laugmentation des travaux en fort. Ces travaux avaient t foilement
rduits en 2009, dans le cadre dun plan dconomie, et progressent depuis lors.
Loffice s nanmoins estim quils taient infrieurs ce quils devraient cre ils se
sont, en effet, tablis au-dessous dc 65 ME par an en moyenne pour la priode
2007-2012, alors que le besoin minimat est estim 80 ME.
Sur la priode 2007-20 12, les charges ont progress de 30% et les produits de
16%, ce qui correspond la dgradation du solde de lactivit. La part des charges
dexploitation des bois dans le total des charges tend augmenter, consquence de
laugmentation des ventes de bois faonns.
La forte diffrence qui persiste entre les cots de gestion de la fort domaniale
(86 fisa en 2012) et ceux de la gestion de la fort des collectivits (60,8 EJha) tient,
selon lOffice, en premier lieu, aux charges cyngtiques, puis la gestion des
concessions et, enfin, aux missions daccueil du public. Le bilan analytique ne permet
pas de eontirnser cette analyse: il ninscrit, par exemple, en 2012, que 220 000 E de
charges pour la chasse et la pche et 250 000 E pour les concessions. LOffice devra
donc amliorer sur ce point sa comptabilit analytique.

Recommandation n1.
Respecter les objectifs de production en volume qui sont
fixs par les autorits de tutelle.
III. LIMPLICATION DES COLLCEIVITS DANS LE RQUILIBRAGE
DE LA GESTION DE LEURS FORTS
A.

tiN PRtP4CIPE DQUILIBRE FINANCIER

Charg de la mise en oeuvre du rgime forestier, lONF est rmunr pour cette
prestation par le versement de frais de garderie et dadministration, exclusifs de toute
autre rmunration. Cette rmunration est fixe 12% du montant hors taxe des

25

produits de tes forts (10% pour les communes dc montagnes), complts, depuis le
vrjanvicr 2012, dune contribution de 2 Epar hectare.
Au cas o ces ressources ne couvrent pas la valeur relle des dpenses de
lOffice dans les bois et forts en question, une subvention du budget gnral est
accorde : le versement compensateur.
LONF peroit, de plus, des frais sur les ventes groupes de bois quil effectue
pour le compte des collectivits. Ces frais slvent t % des sommes recouvres.
B.

UN DFIcIT ACCRU

Le dficit, pour lONF, de la gestion des forts des collectivits sest aggrav sur
la priode, passant de 3,5 ME 20,8 ME.
Honnis le chiffre daffaires des ventes groupes, neutre pour lactivit sous
rserve de la rmunration quen tire lOffice, les recettes que peroit lOffice pour sa
gestion dc la for& des collectivits sont trs principalement constitues du versement
compensateur et, plus marginalement, des frais de garderie, augments, depuis 2012,
dun versement communal supplmentaire dc 2 E par hectare gr. Ce versement
compensateur reprsente, en 2012,78,6% du chiffre daffaires exteme de lactivit. Or
le versement compensateur est bloqu, quand il nest pas rduit. Depuis au moins 1999
jusqu 2008 inclus, le montant vers s t infrieur au montant annonc. Depuis 2003,
le montant du versement compensateur ne suffit plus quilibrer lactivit.
Les frais de garderie sont proportionnels au produit hors taxes des forts gres.
La plus grande part de ces produits provient des ventes de bois; les frais encaisss
dpendent donc des prix et volumes concems et ne correspondent pas ncessairement
aux charges supportes par loffice. Une commune qui ne souhaite pas vendre de bois
ne paiera rien lOffice et bnficiera, nanmoins, de ses prestations. Cest pourquoi s
t cre par la toi de finances pour 2012 la contribution annuelle dc 2E par hectare de
terrains relevant du rgime forestier et dotas dun document de gestion, dj
mentionne, que les collectivits territoriales doivent acquitter au bnfice de lOffice
national des forts. En 2012, la hausse des ventes de bois s, mcaniquement, entrain
une hausse des produits de garderie de 2,2 ME, et la cration de la contribution
[hectare, une recette nouvelle de 4,7 MC. En 2014, le versement compensateur e,
cependant, t accru. La direction du budget estime qu il est sans doute temps de revoir
le partage de leffort financier entre lEeat et les collectivits locales, produit net
important coneem par les collectivits locales (aprs paiement des frais de garderie et
des services commands lONF), quapportait le prodiut de 123 ME en 2012.
Le complment de produits provient du rattachement au domaine fonctionnel de
lexploitation groupe, jusque-l suivie en concurrentiel patrimonial (5,8 ME), de
contributions publiques (4,7 ME, principalement la quote-part du Fonds national
dassurance formation des salaris des exploitations et des exploitations et entreprises
agricoles (FAFSEA), jusque-l suivis en ((non incorpor ) et de divers autres produits
anciennement suivis en u non incorpor u,
Les charges de gestion des forts des collectivits, ventes groupes incluses, ont
cr de 146 ME 226 ME, soit une progression de 54,6 %, suprieure celle des
produits. Elles se rpartissent, pour leur quasi-totalit, entre masse salariale, achats
intemes et charges de fonctionnement. Les achats intemes ont volu entre 2,20 % et
3,25 % du total. Les charges de fonctionnement ont cr de 18% 38%. Elles sont trs
principalement constitues des charges de mobilisation des bois et, dans une moindre
26

LONF se fixe pour objectif de dvelopper les ventes de bois faonns comme
porteurs dune valeur ajoute suprieure.
Paralllement ces modes de ventes, lONF dveloppe la pratique des contrats
dapprovisionnement.
Le contrat dapprovisionnement est ngoci de gr gr, et les bois sont vendus
la mesure, gnralement en bois faonns. Dune dure de quelques mois plusieurs
annes, il peut comporter plusieurs tranches. Le prix de chaque tranche est ferme, mais
rvisable. Les produits livrables en contrats dapprovisionnement sont les bois doeuvre
de rsineux et de htre, tous les bois dindustrie. Selon lONF, ces contrats
dapprovisionnement permettent aux entreprises de disposer des produits bois
recherchs et de bnficier dune garantie dapprovisionnement, en qualit et en
quantit, de rduire fortement les cots de prospection, dc bnficier de prix garantis
une tarification quitable. Ils pennettent aussi lONF de bnficier dune scurit en
cas dc baisse des prix et de la desnandc. Malgr le risque quinduisent ces contrats de
limiter les profits attendre de hausses des cours, lOffice estime quils lui restent
bnfiques terme.
La progression des ventes de gr gr, et particulirement celles de bois
faonns ou la mesure, qui en rsulte pour partie, sest accompagne dune rduction
corrlative dc la part des ventes publiques. La rpartition qui, en 1997, tait
de 80 %-20 %, en faveur des ventes publiques est dsormais quilibre 50 %-50 %.
Le COP 2007-2011 prvoyait que la part des ventes en contrat
dapprovisionnement des bois des forts domaniales devait atteindre, en 2011 (dernire
anne du contrat), 35 % du volume total vendu. Le COP 20t2-2016 fixe un objectif de
40 % du volume de bois vendu (hnrs bois de ebane) en contrat dapprovisionnement.
En 2011, le taux de contraceuatisation des volumes vendus, variable selon tes essences,
sest tabli, en moyenne, 27,7%. En 2012, il a rgress 26,9%. Lobjectif na donc
pas t atteint.
LONF sest galement fix pour objectif daccrotre la part des bois faonns
dans le total des bois quil vend. La faon donne, en effet, une valeur ajoute plus
importante au bois vendu. Cet objectif a t atteint entre 2010 et 2012, la part des bois
faonns dans le chiffre daffaires est, en effet, passe dc 38,5 % 46,8 %, puis
47,2%, pour une part des volumes vendus passe de 27,7% 31,7%, puis 33,9%. La
part de la valeur ajoute des bois faonns dans la valeur ajoute des bois vendus est
passe, dans le mme temps, de 28,4% 36,5%, puis 36,6%.
Malgr la demande formule lOffice, la rpartition des bnfices des ventes
de bois en fort domaniale entre les deux modes de commercialisation na pas t
produite, Il est, certes, possible dc calculer quen 20t2, pour une diffrence de valeur
ajoute au m3 de 3,8 E, la quasi.totalit des 2 Mm3 commercialiss en bois faonn ont
produit une valeur ajoute suprieure de 7,6 ME ce quelle aurait t sils avaient t
comsnercialiss en bois sur pied. Mais, dfaut de savoir si la commercialisation de
bois faonns est plus coteuse pour lOffice (en personnel, tudes, etc. - hors charges
externes), il nest pas, l non plus, possible dapprcier lintrt rel pour lOffice du
choix prfrentiel de vendre des bois faonns. LOffice devm sur ce point amliorer sa
comptabilit analytique.
Cependant, selon une tude ralise par Capgemini et prsente au comit de
direction de lOffice au dbut de 2013, le profit financier tir par lOffice du bois
faonn serait, pour lanne 20t t, infrieur celui do bois sur pied. Le chiffre
23

daffaires au m5 pour le bois sur pied (29,55 E) avait t lgrement suprieur la


marge unitaire au m3 du bois faonn, hors cots indirects (28,97). En 2011, un m3
vendu sur pied a t lgrement plus profitable quun m3 vendu faonn.
Dautre part, et sous la rserve, apporte par lOffice, dune comparabilit
limite des assortiments quivalents dessence et de qualit, lcart des valeurs
ajoutes par m3 entre bois sur pied et bots faonn se rduit, ce qui serait d au choix de
dvelopper le bois faonn par un recours exclusif des prestations externes auprs
dentreprises de travaux forestiers dans une optique de maximisation de la marge nette
globale4. De mme, les prix du bois sur pied ont t plus stables sur la priode 20102012 (29E/m chaque anne) que les prix du bois fluonn (49 /m,
57 C/in3, SI
Ces dsavantages seraient compenss par des perspectives de dveloppement et
de rentabilit accrue, suprieures celles du bois sur pied et par lintrt que prsente
pour la filire un plus grand investissement dans cette production, o lONF ne
reprsente actuellement que 6% des volumes commercialiss.
D.

voLuTIoNs OLVERGENTES
ACCESsOIRES
0Es

ATTENDUES POUR LES RECETTES

Les produits de la chasse, de la pche et des concessions progressent


rgulirement. Avec un total de lordre de 60 ME, ils reprsentent peu prs 20% do
chiffre daffaires exteme des forts domaniales.
La eontractualisation dts baux de pche a eu lieu la fin de lanne 2005 pour
une priode dc 12 ans partir du I janvier 2006. La eontractualisation a port sur
environ 330 baux dc pcha, particulirement en zone de montagne, et gnre une recette
annuelle de lordre de 300 000 E au niveau national.
LONF exploite la chasse essentiellement dans le cadre de baux pluriannuels,
Ces baux sont conclus en principe aprs adjudications publiques, mme si des locations
amiables sont possibles dans certains cas. Le renouvellement des baux de chasse en
fort domaniale se pratique de faon priodique sur un rythme de 12 ans. La demire
adjudication a eu lieu en 2004. Les baux alors conclus prendront fin pour la plupart le
31 mars 2016. Les prlvements qui rsultent de la chasse restent infrieurs
laccroissement naturel du gibier. Ils permenent nanmoins de lutter contre ta pression
quexerce le gibier sur le milieu forestier, dont le cot est estim de 15 20 ME.)an.
Les recettes globales gnres par les seules adjudications sont de 31,5 ME,
correspondant un prix moyen de location de 33 E/lia comparable celui des
adjudications prcdentes. Le prochain renouvellement gnral, en 2016, pourrait
enregistrer une pression la baisse des baux, due principalement la poursuite de la
baisse du nombre de chasseurs, Les recettes de la chasse, qui approchent, au total,
45 ME, pourraient donc rgresser. Cette baisse de la recette brute pourrait tre
compense, selon lONF, par la mise en place de nouvelles modalits de location qui
amlioreraient ta matrise de la population du grand gibier et permettraient dc rduire
les surcots de protection ou de reconstitution des peuplements forestiers.

Cf. aynttiue financire du RDD 20?!.


24

devenu dficitaire en 2012 sans la rorganisation de la comptabilit analytique qui a


conduit y affecter la subvention dquilibre (44,86 ME). Cette volution est
inquitante.
B.

LA RECHCRCHE DUNE AUGMENTATION

DE LA RCOLTE

Un objectif daccroissement de la rcolte a t prvu dans les deux contrats


dobjectifs et de performance (COI) successifs. Le COP 2007-2011 prvoyait une
augmentation du volume mis sur le march un niveau compris entre 6,8 Mm3 et
7,5 Mm. Cette augmentation devait en obtenue par la dynamisation de la sylviculture
(adaptation au changement climatique, forts moins denses, espces croissance plus
rapide, rajeunissement des peuplements, etc.), par la mise en exploitation de
peuplements sous-exploits, vieillissants ou peu accessibles, grce la hausse des prix
et par une dcapitalisation raisonne de peuplements en sur-maturit dont la qualit se
dgrade ou ne rpond pas lvolution de la demande. Le COI 2012-2016 prvoit une
optimisation de la rcolte en stabilisant le stock sur pied son niveau
de 2012.
Ces objectifs de volume de rcolte nont pas t atteints. Tom en relevant
limpact de la crise conomique et de la baisse de la demande qui sen est suivie, le
rapport annuel de performance 2007-2011 de lONF reconnat que les volumes offerts
ont t insuffisants ; son estimation des marges de progression au reFard de
laccroissement naturel reste prudente au regard de la diffrence de 1,9 Mm releve
entre production et prlvement, puisque le volume optimal de rcolte est estim
6,8 Mm pour les forts domaniales, marquant ainsi une augmentation de 0,9 Mm par
rapport la rcolte moyenne constate sur les annes 2007-2012.
Le rapport de performance fait paner ta responsabilit de cette insuffisance de la
rcolte ta crise conomique, aux gels de surfhce dus aux objectifs environnementaux
(lots de snescence et rserve biologique intgrale). Or, sur ce dernier point, et sans
vouloir mconnatre limpact des objectifs environnementaux, selon le bilan patrimonial
des forts domaniales hors DOM, si les rserves biologiques intgrales couvraient
14000 ha, tes rserves biologiques intgrales boises ne couvraient que 10 800 ha, et
tes lots de snescence, I I 800 ha (sur un total de 117400 ha en snescence). Ce ne sont
donc, au total, que 22 600 ha sur 1,5 M ha boiss de forts domaniales qui ont t retirs
de la production au titre des zones mentionnes. Dc plus, pour certaines dentre elles,
elles ont t installes dans des zones sans enjeu de production.

gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (COEDD), de linspection


gnrale des finances (10F) et du Conseil gnral de lalimentation, de lagriculture et
des espaces ruraux (COAAER), de janvier 2011, a estim que la dcision de ne pas
brader le chne avait rduit, en 2009. le produit des ventes de bois de 12,6 ME.
Le RDD 2010 fait tat des difficults de commercialisation, en France, des bois
doeuvre feuillus (htre particutirentent) et de leur dpendance lexportation. Cette
explication est reprise par le RDD 2011.
Cependant, de faon gnrale, linsutTisance de la demande nest pas allgue
pour justifier dune impossibilit daccrotre la production. Les diffrences entre
volumes rcolts et volumes commercialiss ne sont pas significatives. Lexamen de la
balance commerciale ne montre pas de tension particulire sur la satisfaction de la
demande. De 2009 2011, les exportations de bois brut ont notablement progress, puis
baiss en 2012. Enfin, sans prjudice du solde excdentaire de ces deux produits, la
France a import, en 2012, pour 54 ME de conifres (grumes et trituration) et pour
20 ME de feuillus temprs (grumes et trituration), bois quelle produit.
Les enseignements tirs, notamment, des temptes de 1999 conduisent A
envisager des peuplements forestiers en moyenne moins denses, moins gs et moins
hauts. Simultanment, ta dynamisation de la sylviculture permet dobtenir daussi gros
bois dans une priode plus courte et diminue ainsi les risques de dprciation ou de
perte. De mme, pour lessentiel, la demande porte dsormais sur des bois de moindre
diamtre, Il rsulte de cet ensemble de facteurs que te temps de production en est rduit
et la possibilit de rcolte accrue. Outre ces considrations gnrales, la rcolte en fort
domaniale peut galement tre dynamise dans certaines situations particulires rcolte
de peuplements sous-exploits, vieillissants ou peu accessibles, dont lexploitation
devient conomiquement rentable, grce lvolution des prix et de nouveaux
dbouchs, notamment pour le bois nergie; rcolte raisonne de peuplements dont la
qualit des produits se dgrade ou ne rpond pas lvolution de la demande.
Enfin, malgr le temps long dans lequel sinscrivent toutes les dcisions en
matire forestire, laccent devrait tre mis sur les essences les plus demandes
(rsineux).
Malgr lincertitude des cours, la rcolte dun volume accru entranera une
augmentation des produits de la vente de bois, qui peut tre estime, selon les
hypothses, entre un minimum dc 25 ME et un maximum de 40 ME.

Ce rapport considre galement que lobjectif tait trop ambitieux au regard de


laccroissement naturel, Il apparat, cependant, que la rcolte en fort domaniale reste
infrieure laccroissement biologique, mme rduit de la modalit.

Accrotre les volumes rcolts est, la fois, une possibilit physique et


commerciale, un objectif contractuel, la consquence pratique des nouvelles mthodes
de sylviculture et une ressource potentielle ncessaire

Largument de lONF seton lequel, le stock sur pied restant constant, la


mobilisation & la ressource en bois doit tre considre comme bonne, peut tre
relativis. La rfrence au stock sur pied, en effet, nest pas la plus pertinente, car les
donnes disponibles ne prennent pas en compte ta priode la plus rcente ni limpact des
temptes de 1999 et 2009.

Faire de laugmentation de la rcolte une priorit de lOffice devra se traduire


par sa prise en compte dans le dispositif de prvision de rcolte et, notamment, dans les
amnagements forestiers.

Le Rapport de dveloppement durable (RDD) pour 2009 explique linsuffisance


de la production par limpact de la crise, mais mentionne aussi que lONF s refus de
vendre des chnes en raison de prix insuffisants et que, site secteur de la construction a
pennis aux rsineux et aux bois dindustrie de mieux rsister, la part du bois import
dans ce secteur reste forte. Le rapport sur le modle conomique de I OsVF du Conseil
21

C.

Daux OSSECFIF5 PARTICuLIERs DE LA POLITtQUE DE VENTE NON

DNUS DiNCONVNIENTS
LONF recourt quatre modes de vente: la vente en bloc et sur pied, la vente
sur pied la mesure, la vente de bois faonns en bloc, la vente de bois faonns la
mesure

quilibrer ses comptes et que la rmunration de ces missions nouvellement formalises


vient rduire cette subvention dquilibre. Cette fonnalisation peut avoir lavantage de
permettre ensuite de dcliner cette mission avec les collectivits locales et dobtenir leur
contribution. Elle permettra aussi lOffice de mieux justifier le cot des missions de
service public quil assume et, panant, de mieux justifier la compensation financire quil
en obtient de ltat. Actuellement, la compensation ne seffectue qua posteriori, dans le
cadre des subventions dquilibre verses par ltat pour boucler te budget de
ltablissement, Elle devrait seffectua a priori, sur la base dune comptabilit analytique
perfonnante, qui nexiste pas cejour.
D.

LES TNCERTITUDES DU MARCI1~ DU BOIS

Les 2/3, environ, des produits dexploitation de loffice dpendent du march du


bois, dont 30% de la vente du bois des forts domaniales.
Chronologiquement, les prix du bois taient historiquement trs levs la suite
des chocs ptroliers de 1973 et 1979. Les cours ont t affects par les temptes de la fin
de 1999, dont les nombreux chablis ont satur le march pendant quelques annes, puis
par la crise conomique actuelle (chute en 2009, aprs une bonne anne 2007 et rechute
partielle en 2012).
Les cours du bois prsentent donc depuis 1999, et notamment depuis 2007. une
forte instabilit, variable selon les secteurs conomiques concerns.
En temps normal, les influences de tous ces secteurs jouent, un instant donn,
dans des sens qui peuvent se compenser. En revanche, tors de grandes crises comme la
crise conomique actuelle ou celle lie aux ouragans de la fin de 1999, tous les secteurs
sont touchs ensemble. A moyen terme, selon lONF et le ministre charg de la fort,
le bois en gnral, quil soit bois doeuvre, bois dindustrie (matriaux renouvelables) ou
bois nergie (nergie renouvelable), devrait faire lobjet dune demande franaise,
europenne et mondiale en hausse. De fait, lanne 20t3 a t caractrise par un
redressement important des cours,
E.

LES MOYENS DUNE POLtflQUE COMMERCIALE

LONF s inscrit ses activits de vente de bois et ses activits concurrentielles


dans une dmarche commerciale qui vise mieux connatre le march, les clients et,
pour les activits concurrentielles, la concurrence, Il a ainsi rpondu lune des
observations formules par la Cour lors de son prcdent contrle.
LONF estime ne pas pouvoir mettre en place un outil prospectif qui permettrait
danticiper lvolution du prix du bois. Il dispose nanmoins dinformations rcentes sur
les marchs du bois et ralise un tableau de conjoncture, actualis chaque mois, qui
donne des orientations, compltes par des informations provenant des clients, Ce
corpus lui apporte une visibilit accrue de lvolution des marchs, au moins sur le court
tenue, et laide dfinir sa stratgie commerciale, LONF participe lobservatoire
conomique mis en place par France Bois Fort en 2009 et aux runions dchange avec
tes autres acteurs de lamont; il contribue au suivi de lvolution des prix du bois confi

(aariren 2~9

:23%)

au service de la statistique et de la prospective (SSP) du ministre charg de


lagriculture depuis 2011. 11 est, depuis 1999, en contacts frquents avec ses
homologues europens directement ou au sein du rseau EUSTAFOR (European Staie
Forest Association),
LOffice a su identifier, en son seul, des acteurs et des outils pour amliorer sa
connaissance du march, Toutefois, interrog sur dventuelles pratiques de
parangonnage qui pourraient rsulter des contacts tablis avec les structures trangres,
lornce na produit aucune tude, malgr plusieurs demandes.
La connaissance de la clientle a galement t amliore. Ainsi, pour chaque
exercice, le chifT~e daffaires bois global est analys par client, en fort domaniale, en
fort des collectivits et toutes forts publiques confondues, Plusieurs typologies des
clients bois de lONF ont t tablies par lOffice selon lactivit principale de
lentreprise, selon limportance des achafs de bois passant par lONF (en chiifre
daffaires ou en volume), selon lorigine gographique des acheteurs, avec notamment
la part des acheteurs trangers.
Il.

LA RECHERCHE DUN ACCROISSEMENT DES PRODUITS DE LA


GESTION DE LA FORT DOMANIALE

A,

Las

VENTES DE BOIS: RESSOURCE PRINCIPALE, IRRGULIItE Et


DCLINANIE

Les produits de lactivit e fort domaniale ont reprsent sur a pe t


en 2009 (46 .), la moiti des produits de lONF issus du total de ses activits forts
domaniales , e forts des collectivits , n missions dintrt gnral et
((concurrentiel , en excluant tes nonincorpors et les services internes.
Ces produits ont baiss par rapport 4 lanne prcdente, en 2008

(-

6%) et en

2009 & 13%). avant de cmttre en 2010 (+ 11,7%) et en 2011 (+ 16,6%); ils se sont
stabiliss en 2012 (361 ME, chiffre retrait des consquences de la modification de la
comptabilit analytique: affectation de ta subvention dquilibre et transfert des
activits touristiques et environnementales) et restent encore, ainsi, lgrement
infrieurs leur niveau de 2007 (363 ME). Si lon ne tient compte que du chiffre
daffaires exteme (en excluant par consquent te chiffit daffaires interne, la production
immobilise, la production stocke, les subventions non affectes), te niveau de 2012
(290 ME) reste bien infrieur celui de 2007 (312 ME), et mme celui de 2011(305
ME), Il marque, cependant, un progrs au regard de ceux de 2008 et 2010 (284 ME et
286 ME) et plus encore de celui de 2009 (222 ME). Ces volutions sont dues, pour
lessentiel, aux variations du produit des ventes de bois.
Les ventes de bois reprsentent, en effet, elles seules, plus de la moiti des
produits des forts domaniales, et, si lon ne tient compte que du chiffre daffaires
externe du domaine, elles en constituent environ les trois quarts. Elles sont compltes
des produits de la pche et de la chasse et de celui des concessions, en lgre
progression. Les autres postes significatifs (travaux forestiers, travaux touristiques et
gestion forestire) rsultent principalement de travaux immobiliss.

la seule lecture des comptes analytiques, la gestion de la fort domanmle est


excdentaire sur toute la priode. Cet excdent se rduit, Il passe, en effet, de 59 ME
en 2007 24,5 ME en 2012. La tendance la baisse est rgulire, 2009 marquant une
chute momentane. Le rsultat de lactivit forts domaniales serait, cependant,
20

I.

LA GESTION SOUS CONTRAINTES DUN PATRIMOINE IMPORTANT


ET PRODUCTIF
A.

LIMPORTANCE DES

FORTS PUBLIQUES

La surface forestire franaise a atteint, en 2007, 16,7 millions dhectares Qia);


elle tait de 8 millions dha en 1789, 10 millions en 1830, 10 millions en 1900 et
li millions en 1950. Les forts domaniales couvrent 1,8 million dha, Elles reprsentent
10,8% de la surface forestire et 9,46% de la surface boise. Si lon y ajoute les forts
des collectivits, ce sont 28,2% de la surface forestire et 24,9% de la surface boise que
gre lONF.
Le volume de bois sur pied des forts domaniales tait estim en 2007 266 Mm3,
soit ll,t2% du stock national, et celui des forts des collectivits A 425 Mm, soit
17,77% du stock national. LONt dispose donc de 29. du stock national de bois sur
part en diminution, puisquelle reprsentait, en 1981, avec 60g Mm3, 35% du
volume total de bois sur pied.
La comparaison entre la production annuelle et les prlvements annuels par classe
de proprit montre que, si les forts prives reprsentent prs des 3/4 de la production,
elles fournissent un peu moins des 2/3 des prlvements. En consquence, les forts
publiques apportent, au total, 25,3 ~. de la production franaise et 34, de la rcolte. Les
seules forts domaniales apportent 10% de la production et 15,1 % de la rcolte.
LOPPOsITIoN SOCIALE LA RtCOLTE DES ARBRES
Les DNAG, conune les ONAC, fixent un objectif daugmentation de la
production, tant dans les forts domaniales que dans les forts des collectivits. Cette
orientation figure dans les deux COP successifs de la priode sous renie. Mais, comme le
relve le COP 2012-2016. force est de constater que lacte consistant prlever du bois
en for&t est aujourdhui plus questionn que par le pass . La mfiance du public devanl
une gestion mercantile de la fort, qui conduirait la surexploiter. entrainerait la remise en
cause de lexploitation mme de la fort. Cette mme rticence a t constate au sein des
personnels de lOffice.
Cette mfiance influence les dcisions de gestion et les pratiques de lONF.
LONF a, en effet, pris en compte cette volution dans son COP 2012-2016 et met en
place des comits de concertation locaux et des actions vers le public pour mieux
expliquer ses objectifs et ses rgles de gestion. Lorganisation de dbats publics
prconiss par le rcent rappon sur les nouveaux dfis des bois et forts pourrait utilement
complter ce dispositif.
LA CHARGE DES MESURES ENVIRONNEMENTALES
Des contraintes sociales et environnementales non rmunres viennent peser sur
la gestion des forts domaniales et des collectivits.
Sans les doubles comptes qui rsulteraient de multiples classements, les 3 4 des
surfaces boises des forts domaniales se trouvent sous un statut de protection
environnementale. Sy ajoutent des enjeux au regard de la fonction sociale: 10% des
surfaces boises reprsentent ce titre un enjeu fort, 34% un enjeu reconnu. Environ
20% des forts domaniales sont sous influence urbaine et 30% sont potentiellement
17

soumis une forte pression touristique. 34% des surfaces sont fortement frquents par le
public et 38%, objet dune frquentation moyenne; 7752 1cm de voies forestires, soit
25% du rseau, sont ouverts A la circulation publique. Enfin, 2% de la surface sont dots
dun statut de protection pour la ressource en eau potable.
Les donnes concernant les forts des collectivits rvlent aussi une
contrainte importante : 47% de la surface prsente un enjeu cologique lev, 3 % sont
placs sous statut de protection rglementaire forte, 4% de la surface sont consscrs au
maintien de vieux bois; 44% de la surface prsentent un enjeu social significatif, 20%
sont des forts pri-urbaines et 33 % sont situs proximit immdiate de zones
touristiques; 17% ont vocation de protection contre les risques naturels.
Lorsque les contraintes psent uniforynnient sur lensemble des forts, elles
peuvent tre considres comme cot de gestion. En revanche, la question dune
compensation par la puissance publique de sujtions spciales se pose pour le cas des
lments particuliers, localiss, qui entranent pour les propritaires des biens concerns
des pestes de recettes ou des charges de gestion plus importantes. Dans certains cas (zones
de protection renforce, actions cibles), des possibilits de compensation existent. Elles
sont rarement mises en oeuvre. Il apparat considr comme cc normal o que les forts
domaniales, voire, dans une moindre mesure, les forts communales, contribuent leffort
environnemental impos, quel quen soit limpact sur leur quilibre gnral. Mis part les
travaux touristiques et certaines missions dintrt gnral (MIG), ces contraintes ne
donnent pas lieu, ou trs faiblement, compensation.
Interrog sur le poids financier des contraintes environnementales, lONF les
estimes 20 M. Il-a, nanmoins, fait valoir que les tudes conomiques dvaluation des
cots lis aux mesures de prservation de la biodiversit taient trs peu dveloppes et
plus rduites encore celles concernant lvaluation des services rendus la socit par la
biodiversit.
La constitution dune MIt) environnement pour formaliser et rmunrer ces
actions, lorsquelles sont imposes par ltat lONF et en ce quelles dpassent les
obligations communes tout acteur, public ou priv, en matire de dveloppement durable
ou de prservation de la biodiversit, s t envisage plusieurs reprises dans les tudes
rcentes sur lONF. Le COP 2012-2016 a ainsi prvu la cration dune MIG
biodiversit et dune Mit) n prvention des risques o. Le rapport de prsentation du
budget 2012 fait tat pour ces MIt) de montants budgts de 2.4 M pour la premire et
4 M pour la seconde. Plus largement, le COP 2012-2016 prvoir que soit recherche la
valorisation conomique de certains services environnementaux, assurs dans le cadre de
la gestion durable multifonctionnelle, et que soit envisag, dans le cas dune plus-value
apponte par la gestion forestire, un mode de paiement pour service co-sysrmique,
mesure que pourrait porter la loi davenir pour lagriculture, lalimentation et la fort
(LAAF). Sans prjudice de la possibilit de trouver des financements hors budget de
lEtat, la formalisation de missions dj assums par lOffice, ventuellement sous la
forme de MIt) nouvelles, conventionnes et finances spcifiquement, peut tre neutre
pour le budget de lEtar, ds lors que celui-ci accorde une subvention loffice pour

s Sont concernes par ces compensations: biodiverail (lin,ite aux rserves biologiqne~ aux ptans
nationaux en faveur despaces paniculirenent menaceL la valorisation des comptences de lONF
dans le domaine de la gestion des dunes titloralesx rcataurafloa des terrains en montagne (Rflfl. dunes
littomle~ dfense des forets contre lincendie (DFCO.

18

La capacit dautofinancement, aprs avoir t ngative en 2009, a progress au


cours de la priode sous revue, mais elle reste insuffisante pour financer les
nvestissemenls propres (84 M en 2011, 85 M en 2012) ce qui oblige lONF
recourir aux empnmts bancaires.
Les investissements effectus par lONF depuis 2009 en foras
dparteniento-domanialea de La Runion ont t largis en 2010 aux travaux
dpartemento-domaniaux des aunes DOM et aux forts affectes. Les autres
investiasemenls portent principalement sur le renouvellement du parc informatique et de
la flotte de vhicules.
Le tableau de financement sous fonne demplois et ressources figurant
ci-dessous traduit les oprations ayant un impact sur les principales masses financires
du bilan.
Tableau n6 : Variation du FDR en
2009
Ressources
En loi,
Variation

du FDR

4021050019
9565947744

55 448977 7

Sortes compta )lnunrdrr, k

2010
5725361730
95 686 222 lI
-38 432 604,at

2Oit
7352200000

2012
15814500000

10168400000

8913200000

2816200000

6901600000

lONF

La ressource nette dgage en 2012 bnfice de trois facteurs favorables: le


remboursement, par lEtat, des sommes verses au titi, du bail emphytotique, la
valorisation de la CAF par le remboursement exceptionnel de TVA et les emprunts
moyen terme.
Honnis ces lments exceptionnels, le tableau de financement prsente une
situation proccupante dans la mesure o les investissements ne peuvent tre
autofinancs long terme.

PARTIE II: LES ACI1VITS DE LONF


Le code forestier rserve ltat la dtennination de la politique forestire. Au
scinde cette politique, les bois et forts publics relevant du rgime forestier satisfont de
manire spcifique des besoins dintrt gnral. Le code fixe lONF, charg de la
gestion des forts publiques, un objectif de gestion multifonctionnelle et durable. Cet
ot~ectrf de gestion est traduit en quatre fonctions par les directives nationales
damnagement et de gestion des forts domaniales (DNAG), dans les orientations
nationales damnagement et de gestion des forts des collectivits (ONAG), comme
par le contrat dobjectifs et dc performance (Cor), conclu entre ltat, les communes
forestires et lONF. Ces quatre fonctions sont valables pour toutes les forts publiques.
Il sagit de la production ligneuse, de la fonction cologique, de la fonction sociale, de
la protection contre les risques naturels.
Dans ce cadre, lONF est charg de la mise en oeuvre du rgime forestier et des
obligations de service public qui en dcoulent, telles quelles sont dtermines par le
COP, de la gestion et de quipement des bois et forts de lEtat, des missions d intrt
gnral qui lui sont confies par ltat dans le COP, des travaux de fixation des dunes
quil gre. Ce sont ses quatre missions obligatoires, Il peut, par ailleurs, accepter, titre
facuitatif, des missions complmentaires de trois ordres contribuer, dans certains cas,
au maintien en zone de revitalisation rurale de services au publie ne relevant pas de ses
comptences, accomplir au bnfice de personnes publiques ou prives des oprations
de gestion, dtudes, denqutes et de travaux, vendre des bois faonns. Ces missions
sont elles-mmes regroupes en quatre activits: gestion des forts domaniales, gestion
des forts des collectivits, mise en oeuvre de missions dintrt gnral, ralisation de
prestations de service.
Abstraction faite des concours exceptionnels de ltat, et compte tenu des
volutions de la comptabilit analytique, le rsultat de chacune de ces quatre activits se
dgrade : elles sont toutes dficitaires en 2012.
Cette situation peut sexpliquer, en partie, par les incertitudes du march du bois
et la baisse des cours, le cot des contraintes environnementales et les rsistances que
suscite lexploitation conomique de la fort. Elle ncessite des corrections dont
certaines sont dj envisages ou mises en oeuvre: accroissement de la rcolte,
amlioration de la politique commerciale, rduction des cots, nouvelles recettes.

En 2011, le montant des emprunts slve 156,6 ME, dont 60 M auprs de


Dcxia, 91,6 ME auprs du Crdit Agricole dIS ME auprs de la BNP.

(renouvellement de la fort domaniale et provision pour risques et charges), combine


une baisse du chiffre daffaires.

deux reprises, le conseil dadministration a autoris laugmentation de la


capacit d~mpnsnt de loffice, une premire fois en permettant le doublement de cette
apacil par une dlibration du 12 mais 2009 (augmentation de 160 M 320 ME) et
une seconde fois par une dlibration du? dcembre 2011 faisant passer cette capacit
400 ME.

Le rsultat financier est ngatif durant la priode sous revue et se dgrade en


2011 du fait du cot des intrts et des encours bancaires, ainsi que de laugmentation
des escomptes accords.

En 2012, de nouveaux emprunts ont t contracts en raison de larrive


chance des fmancements prcdents. Deux nouveaux ernprunLs moyen tenue pour
une dure de cinq ans ont t contracts en novembre 2012, lissue dun appel
doffres, pour 95 ME avec le Crdit Agricole dle-de-France et 50 ME avec HSBC.

Le rsultat exceptionnel est en nette augmentation en 2011 en raison de la vente


des maisons forestires de ltat et de la part de g~ C0 du produit de la vente rtrocde
lONF. En 2012, il slve 38,g3 ME en raison du remboursement par ltat de la
TVA sur le versement compensateur
B.

Les tablissements bancaires ont, par ailleurs, propos de recourir un emprunt


plus long tenue pour des raisons de cohrence au regard des besoins rmanciers de
ONF et dopportunit de marchs. Cette possibilit na pas t retenue par lOffice.
Le choix de loffice dopter pour des produits court ou moyen terme a,
dailleurs, t avis au regard de la situation des marchs financiers durant la priode
ous revue, Il ne prjuge cependant pas de nouveaux contrats passer en 2014, si les
taux dintrt venaient remonter.
ces emprunts, il convient dajouter celui de 10 ME souscrit auprs de la Caisse
des dpts CL consignations pour faire face des difficults de fin danne.
Lagence comptable centrale elle secrtariat gnral grent quotidiennement les
tirages sur ces emprunts en fonction des paiements effectuer,
Cette gestion journalire reflte la situation financire tendue de lOffice qui ne
recourt pas lemprunt uniquement pour des projets dinvestissements structurants mais
pour assurer son fonctionnement quotidien.
LONF doit se fixer comme objectif prioritaire la stabilisation et, terme, la
rduction de son endettement.
1.

LES INDICATEURS FINANCIERS DE LONF


A,

LEnts

AtTPOsITiFQUErZOtl

Tableau n3: volution du rsultat en


2009
Rsultat tes toitalion
Rsulta financier
Rsultat esce lionsel
RaultaI avant in,

-2406902882
-60490136
Il 323592,20

-1335033798
-1220316798

2010
1833248549
-91641261
352603485
15 722 863 2
-14659318,32

20)!
454403933
-275322483
7363551 0
66 28704

2012
3823369154
-239904448
38S298O27t
-i 802 93324

LA SITUATION DE LONF EST DLICATE


t

Le fond, de roulement (FR), le besoin en fond, de roulement


(6FR) et la trsorerie

Tableau n4 : volution du FR, du 6FR et de la trsorerie en


FOR
8FR
Tr.or.rI.

2009
2010
1835925731 -2007334750
11577641938
91120930
1741711207 -11119427939

2011

-4823512623
8589187973
-13412700596

2012
20780919,37
7587661041
4609569104

Source co.psafuionckrs de lONF

De 2009 2011, la structure financire s poursuivi sa dgradation, le fonds de


roulement est pass de 18,4 ME en fin dexercice 2009 -48,2 ME en fin
dexercice 2011, Cette baisse est imputable la diminution des capitaux propres la
suite du changement de mthode de capitalisation de la cessation dactivit et du
deuxime acompte de 10 ME vers au titre de la convention-cadre relative la mise en
oeuvre du bail emphytotique.
Le redressement de 2012 semble conjoncturel et sexplique la fois par le
changement du rgime de TVA du versement compensateur, par le remboursement des
deux avances consenties par le ministre de lagriculture dans le cadre de labandon du
projel de bail emphytotique et par le recours lemprunt,
Au cours de la priode sous revue, le besoin en fonds de roulement diminue en
raison du ralentissement de lexploitation. Il reste contenu gr&e la rduction moyenne
des dlais de paiement des clients de lONF et aux ventes de bois faonns bases sur
des contrats dapprovisionnement dure de rglement plus courte que les ventes de
bois sur pied.
La trsorerie reste ngative au cours de la priode sous revue,
b- La capacit dautoflnaneement et le tableau de financement
Tableau n5 : volution de la CAF en

Source cou~,ie,fmanciers de PONF

Le rsultat dexploitation est ngatif pour tous les exercices et diminue


particulirement en 2012 en raison de laugmentation des dotations aux provisions

t3

2009
-23650354%

CAr
Source coe,peafu,oncfers de lONF

14

2010
1365425404

2011
30860383 7

201
47647072,94

En 2012, une opration de recensement des crances des exercices 2008 et


antrieurs, pour lesquelles les perspectives de recouvrement sont faibles, n t engage
afin de pouvoir tablir un bilan exhaustif et procder A un apurement exceptionnel de
ces crances. Cet apurement devrait permettre A lagence comptable de se concentrer sur
les actions de recouvrement A enjeux.
LONF classe ses dbiteurs en deux grandes catgories:
Les dbiteurs privs et billets A ordre dont le montant slve A 93,91 ME en
2009, A I 17,42 ME en 2011 et A 109,2 ME en 2012. Les ventes de bois
couvertes par des billets A ordre ne prsentent pratiquement pas de risques de
recouvrement, car les paiements sont raliss en gnral par virement. Le
reste des crances fait lobjet, selon leur anciennet et les difficults de
recouvrement, dune provision pour dprciation;
Les dbiteurs publics sont comptabiliss pour un montant de 53,19 ME en
2009 et dc 49.71 ME en 2012. Ces crances sont plus difficiles A recouvrer et
font lobjet de nombreuses contestations de la part des collectivits publiques
dbitrices. Des provisions ont t faites A hauteur de 2,30 ME en 2009 pour
32 dossiers estims, de 3,07 ME en 2010 pour 36 dossiers estims,
de 2,67 ME en 2011 pour 77 dossiers et de 3,25 ME en 2012 pour
130 dossiers.
Depuis 2011, tes rgies de provisionnernent ont t modifies A la demande des
commissaires aux comptes afin de mieux prendre en compte les niveaux de risque, en
particulier des clients publics.
-

3.

Passif: des emprunts lourds dc consquence

Les capitaux propres


En application dc la loi organique n2001-692 du le aot 2001 relative aux lois
de finances (LOIS) et des nonnes comptables relatives aux actifs de ltat, lONF
inscrit, au 31 dcembre 2006, les forts domaniales A son bilan pour 9384,7 ME avec
une contrepartie en capitaux ptopres.
g.

En 2012, le report A nouveau est ngatif et stablit A - 29 ME. En 2011, les


commissaires aux comptes ont fait remarquer que les charges constates davance,
comptabilises au 31 dcembre 2010, ont t annules en contrepartie du report A
nouveau, pour 13,5 ME. Sagissant dune correction derreur, cette annulation aurait d
tre enregistre en charge dans le compte de rsultat de lexercice clos le
31 dcembre 2011.
b. Les provisions rglementes
Provision pour renouvellement de lafort domaniale
Depuis linscription des forts domaniales au bilan (immobilisation en actiO,
certains travaux effectus dans ces forts prennent eux aussi la qualification
dimmobilisations (travaux structurants et porteurs de revenus futurs, tels les
plantations, la construction de mutes, etc.) et sont amortis sur 15 ans.
Ces immobilisations de travaux, qui taient prcdemment comptabilises en
charges, augmentent le rsultat de lexercice soumis A limpt sur les socits. Cette
situation devrait perdurer tant quc les amortissements nquilibreront pas les

immobilisations, soit jusqu la quinsime anne suivanl ce changement de mthode de


comptabilisation.
Cest pourquoi le ministre charg du budget a autoris lONF, par counier
du Il juillet 2006, A constituer une provision pour renouvellement de la fort
domaniale dductible fiscalement
Compte tenu de la dotation aux amortissements pratique annuellement sur les
travaux immobiliss, la provision est reprise par quinzime.
Dans le cadre du contrat dobjectifs et de performance pour la priode
2012-2016, le montant thorique de la provision pour renouvellement a t fix A
87 ME. soit environ 17 ME par an en moyenne, correspondant au montant moyen annuel
des travaux immobilisables constats en excution du contrat tatONF 2002-2006.
Le montant cumul de cette provision sest lev A 29 ME en 2011 et 37,38 ME
en 201 2.
Provisions pour reconstitution la suite des vnements climatiques
Cette provision a pour objectif de ne pas faire porter sur un seul exercice tes
charges gnres par des vnements climatiques exceptionnels, mais de les anticiper,
Cest une faon pour lONF de sauto-assurer , les forts domaniales nayant pas
dassurance spcifique.
Chaque vnement climatique exceptionnel donne lieu A une dcision du
directeur gnral qui prcise le lieu, la date et la nature de lvnement, ainsi que le
montant des travaux ncessaires A la reconstitution et donc ligibles au financement par
reprise sur la provision.
Le montant cumul de cette provision sest lev A 11,69 ME en 2012.
e. Les provisions pour risques et charges
Les nouvelles rgles de provisionnement des crances clients mises en place
en 2010 ont t adoptes en 2011 (provisionnement de certaines crances A hauteur de
30% et suppression du seuil de 10000E HT pour les crances des dbiteurs publics),
entrainant une augmentation dccc poste en 2012.
d. Les dettes
Les principales dettes de lONF consistent en des emprunts qui, en 2012,
reprsentent 53,87% du total des dettes alors quen 2009 ils nen reprsentaient que
31,41 a.
En 2012, les einpnints auprs des tablissements de crdit sclvent 230 M
(90 ME en 2009).
La capacit dautofinancement est structurellement insuffisante pour financer les
investissements, cc qui oblige lONF A recourir aux emprunts bancaires depuis 2007
Pour faire face A la dgradation de la trsorerie, un premier march a t pass
en 2007 afin de contracter trois emprunts auprs de la BNP (50 ME), du Crdit Agricole
dlIe.de-France (50 ME) et de Dexia (60 ME).
Le deuxime march de 2009 a t conclu dans une conjoncture plus difficile en
raison de la crise financire de 2008 et donc A des taux plus levs (Crdit Agricole
d llede-France pour 80 ME).

charge slve 16,8 ME en raison de 124 dparts dagents. Ce dispositif mis en place
depuis 2004 a pris fin en 2011, mais dc nombreux dossiers restaient traitcr en 2012.

13.

b. Les immobilisations incorporelles

LANALYSE DU BILAN

Elles correspondent aux licences de diverses applications de gestion et des


prestations de dveloppement dapplications mtier.

Le tableau ci-aprs dtaille la composition du bilan.

En 2012, sur les 9,97 ME dccc poste, 5,23 ME correspondent la part restant
amortir sur linvestissement relatif au progiciel de gestion et de comptabilit
Scquoia u.

Tableau n2 Bilan de lONF de 2009 2012 en E


2009

2010

Immobilisations
ineosporeles
Iminobilisalions corporelles
Immobilisations rinaociarca
Total actif immobilis
Stockaet en cours
Crances divenca
Dispoaibilits
Comptes dc rgularisation
Total actif circslant
TOTA[,ACTIF

9 250 367,45
9 615 625 545,99
24 440 214,45
9 649 316 127,89
14 171 286,64
117 772 854,29
745 446,23
12 006 474,90
205 159 688.06
9 854 475 5(5.95

10 974 074,34
9665744700.44
31 247 252,09
9 707 966 026.87
17 5(8 508,59
169 850 606,50
I 030 308.13
13 787 396.94
202 186 82 0.76
9 9(0 152 847,63

9 714 047 796,31


31 721 599,29
9 753 995 065.34
18 819 407.33
187 425 728,88
6446 995,26
246 935,44
212 939 126.91
9 966934 192,25

9 968 249,35
9 735 130 797.12
31611 829.03
9 776 710 936,20
20 335 635.75
183 237 347.72
I 459 956,60
392 619,40
205 425 559.47
9 982 136 495,67

Capi(ssxpropres

9 562 386 070,24 9 548 974 213,47 9 533 691 498,62

9427043 399.08

Provisions pour risques cl


chssgcs
Dettes
TOTAL PASSIF

4 805 818,02
287 283 927.69
9 854 475 885,95

8 087 312,40
435 083 533,94
9 982 136 495,67

5 397 949.15
355 780 685.02
9910152 847.64

2011

5 225 669.67

4 935 190,40
428 307 503.23
9 966934 192,25

2012

Source. comptes financiers de t 011F

I.

Les immobilisations appartenant ltat comprennent principalement les forts


domaniales dj mentionnes, les travaux en fort domaniale, les maisons forestires et
divers btiments remit par lEtat en dotation.

Le poids des forts domaniales dans lactif immobilis

La valorisation des forts domaniales


lONF de prsenter un solide haut de bilan.

hauteur de

9,39 milliards deums permet

Cette valorisation a t tablie en 2006, lexception des for&s des DOM, dont
notamment celle de Guyane, qui restent inscrites pour I symbolique.
Lactif immobilis a progress au cours de la priode du contrat 2007-2011 ainsi
quen 2012, en raison principalement de limmobilisation des travaux forestiers et des
ajustements de surface raliss sur le rfrentiel des forts domaniales.
a. Des immobilisations corporelles
Les immobilisations appartenant lONF en 2082, soit 112 ME, se composent
de terrains (3,17 %), de eonstnsctions et agencements (41,32%) et de matriels et
outillages industriels et agencements (2106 %).

Hors imnobilisstioas ea coars.

e. Des immobilisations financires relattvement stables


Elles sont composes essentiellemcnt des participations dans la socit ONE
Participations et la socit dconomie mixte (SEM) Pont dEspagne. Les variations de
ce poste correspondent en 2010 laugmentation de capital dONF Participations et la
cession de titres des Sciages de Bourbon ONF Participations et, en 2011 et 2012, une
dprciation des titres dONF Participations.
Aprs une diminution en 2010, due la suppression des prts automobiles, les
prts au personnel ont augment en 2011 et 2012 en raison dune hausse des prts
sociaux.
2.

Lactif circulant

a. Les stocks et en cours


Les stocks ont augment au cours de la priode sous revue, en particulier en
2010, en raison des bois faonns, mis sous eaux et retirs du march la suite dc la
cempte Klaus dans le SudOuest.
Les comptes en cours de production s ont t crs en 2010 pour enregistrer
les matires premires et foumitures ainsi que les autres approvisionnements stocks
dans les agences travaux,
Le compte travaux eo cours sur convention est pass de 0,52 ME en 2011
2,69 M en 2012 en raison dun changement denregistrement comptable en 2011, les
travaux ont t comptabiliss en produits recevoir, et, en 2012, ils font lobjet dune
production stocke.
Le stoek dautres produits finis comporte essentiellement le stock de graines et
plants produits, le stock douvrages dits par lONF elle stock de mobilier bois.
Le compte e stock de suarehandises u conceme les bracelets de chasse et articles
promotionnels, ainsi que les articles achets pour tre revendus.
b. Les crances diverses
Le montant des restes recouvrer augmente durant la priode sous revue malgr
les relances du rseau des agences comptables, En 2011, le rseau comptable a procd
ltablissement de 19 861 relances (lellres de rappels, titres excutoires, etc.) et de
256 saisines dhuissiers, Les dossiers les plus complexes ont donn lieu des courriers
spcifiques adresss en recommand ainsi qu des relances effectues en liaison avec
les services ordonnateurs.
80

s.

Le chiffre daffaires 2012

e.

Des produits exceptooaels fluctuants et des produits financiers

les ventes de bois sur pied et faonns

marginaux
Les produits rmancie~ restent marginaux. Les produits exceptionnels 2012 sont
essentiellement
composs
du remboursement
TVA acquitte
titre hors
des annes
2010
et 2011 sur
le versement
compensateur,decelademier
ayant t auplac
champ

les autres produits du domaine (ventes de mobilier de bois, de graines et


de divers articles et produits raliss par lONF) ;

dapplication de la TVA. Ce remboursement sest lev 47,2 MC.


En 2012, les produits des cessions dactifs nont pas t la hauteur des

le produit des activits conventionnelles (travaux effectus par lONF


pour le compte de ltat et des collectivits) ;

tes tudes et services (oprations hors des forts publiques o lONF


intervient en qualit de prestataire de services)
tes prestations diverses et ta garderie (loyers de chasse et de pche,
loyers immeubles btis ou non, diverses prestations de matrise
douvrage ou de services, garderie des forts, dont le versement
compensateur). Ce dernier prvu hauteur dc 122 ME (Hfl dans le COP
2001-2006. puis de t20,401 ME (Ff1) dans te COP 2007-2011, a t
maintenu ce niveau lors de la miseen oeuvre du COP 2012-2016;

prvisions dans la mesure o la vente des maisons forestires a t interrompue dans


lattente de la scurisation du cadre juridique par une mesure introduite en loi de
finances initiale (LFI) 2013.

En 2012, le chiffre daffaires slve 588,11 MC et ses principales


composantes sont les suivantes:

2.
Dc charges salariales matriser
Au cours de la priode sous revue, les charges de lONF ont augment de
16,86%, malgr un plan de redressement initi en juillet 2009. Les principaux postes de
dpenses sont les charges de personnel et tes charges externes.
a. Des charges de personnel prpondrantes
La masse salariale est passe de 461 MC en 2009 471 ME en 2012, alors que

les bracelets de chasse et autres marchandises;

tes effectifs ont diminu dc 475 ETPT sur ta mme priode.

tes produits des activits annexes (regroupant notamment te cot des


personnels mis disposition dautres organismes publies, dont le
domaine national de Chambord).

La masse salariale des fonctionnaires a t affecte par le poids du versement au


compte daffectation spciale pensions (CAS pensions) de 8,7 MC sur la priode
2009-201 t, mais galement par la politique de revalorisation catgorielle et de
repyramidage engage par lOffice.
La masse salariale des ouvriers forestiers a galement augment en 2010 et 201 t
en raison:

en 2010, de nouvelles conventions collectives signes localement et du

b.
Les autres produits dexploitation
Les autres produits dexploitation sont passs de 166,47 MC en 2009
177,09 MC en 2012 (en retrait par rapport 62011) et comprennent:

la production stocke (bois faonns, matires premires, fournitures de


chantier, graines, plants, etc.) qui a diminu au cours de la priode sous
revue en raison de la baisse des stocks de bois faonns et des stocks de
ta tempte Kiaus ;

dveloppement des interventions des agences travaux


en 2011, dc la hausse des heures supplmentaires votes au budget, dun
changement de mthode comptable et de la constitution dune charge payer
de 1,1 MC pour les primes de rsuttat des ouvriers.

tes stocks de travaux en cours, en tgre augmentation en raison des


travaux raliss dans te cadre de lexploitation groupe, qui taient
comptabiliss en 2011 en produits recevoir;

Laugmentation des charges sociales, les repyramidages et tes revalorisations de


certains coips de fonctionnaires ou autres nont pas permis lOffice de tirer profit des
rductions deffectifs ralises durant ta priode sous revue.

la production immobilise, qui enregistre pour lessentiel la valorisation


des travaux dinvestissement raliss en fort domaniale. Ces
investissements sont amortis surIs ans;

les subventions dexploitation, qui slvent 84,42 ME en 2012 et


comprennent une subvention dquilibre du ministre charg de la fort
de 45 MEen 2012;

Les taux dintrt tant rests bas durant ta priode sous revue, les charges
financires (2,52 ME en 2012) ont pu tre contenues alors que lOffice contractait de
nouveaux empnints.

les autres produits de gestion courante qui enregistrent, notamsnent, le


produit des ventes groupes de bois pour ta past concernant les
collectivits propritaires.

La situation de la trsorerie, ngative sur ta priode 2009-2012, a caus des frais


financiers, autres que des intrts, dont le montant slve 5,6 MC (dont 2,13 MC en
2012).

LOffice ne sest pas engag dans un vritable pilotage dc sa masse salariale.


b. Les charges exceptionnelles et les charges financires

Le principal poste des charges exceptionnelles coneeme ta cessation anticipe


dactivit dont bnficient tes ouvriers forestiers gs de plus de 55 ans. En 2012, cette

De manire plus globale, ltablissement pourrait privilgier les recrutements de


droit commun dun EPIC pour tous les emplois qui ne relvent pas des missions de
police sur le terrain.

Lactivit de lONF conduit un rsultat net qui varie de-12,2 ME i-0,93 ME


sur la priode, mais ces cltitkes sont peu reprsentatifs de la ralit ds lors que ltat
apporte en tin dexercice des secours sous diverses formes, comme par exemple, la fin
de 2012, 47 ME de remboursement de TVA sur le versement compensateur ou. encore,
une subvention dquilibre de 45 M. La comptabilit analytique, ncessaire pour le
pilotage de ltablissement et la justification du non-aubventionnement des activits
concurrentielles par les activits rgaliennes, devrait tre sensiblement amliore.
LONF, en raison de sa trsorerie ngative, a d rehausser, deux reprises au
cours de la priode sous revue, le niveau de ses autorisations demprunt court ternie
jusqu la somme trs importante de 400 M pour pouvoir fonctionner. Sans les
interventions de ltat en fin dexercice 2012, lONF naurait pas t en mesure de
payer ses agents. La situation est donc trs proccupante. Elle commande lONF de se
dsengager de ses filiales qui ne correspondent pas isa vocation et ses moyens et du
fonds stratgique Bois, de rduire fortement ses dpenses de recherche hors
dveloppement technique qui ne correspondent pas sa mission pnncipale, et de cder
Arboretum des Barres et le campus de Velaine ds lors que ses besoins de formation
ne connatraient pas une augmentation sensible.
Les quatre activits de lONF sont, hors subventions, dficitaires. Sauf pour les
missions dintrt gnral, dont les rgles de financement viennent d tre modifies, les
dficits ?aggravent.
Les difficults de loffice, dans la gestion de son activit,
sexpliquent notamment par les incertitudes du march du bois, la baisse des cours, le
cot de contraintes environnementales et le dveloppement de rticences sociales
lexploitation conomique de la fort.
Diverses volutions sont possibles, dont certaines dj prises en compte par le
dernier COI.
La rcolte de bois pourrait tre accrue, ainsi que le recommande le COP.
Lamlioration de la politique commerciale, dj engage, la rduction des
cots, notamment ceux de la gestion de la fort des collectivits, par une meilleure
dfinition de ce qui incombe au rgime forestier et la mise en oeuvre de diverses
mthodes de regroupement des forts et de leur gestion, le recentrage des activits
concurrentielles sur les seules oprations rentables, un financement plus exhaustif des
diverses missions de service public sont autant de pistes damlioration du rsultat,
Enfin, sans mconnatre leur intrt, la vente de bois faonn, les contrats
dapprovisionnement et le recours la sous-traitance que lONF promeut pourraient tre
rexamins.

INTRODUCTION
La Cour des comptes a contrl les comptes et la gestion de lOffice national des
forts (ONF), tablissement public industriel et commercial dot dun comptable public,
pour les exercices 2009 2012.
La Cour est comptente pour contrler ses comptes et sa gestion en application
des articles L. 111.1, L. III-3 et L. 133-I du code desjuridictions financires.

PARTIE!: LES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIRE DE


LONF
I.

LES COMPTES DE LONF


A.

Lse PRODUITS ET LES CHARGES

Le rcapitulatif des charges et produits figure dans le tableau ci-dessous.


Tableait n I :Charges et produits de lONF de 2009 2012cc E
Char,esdexploitatjon (I)

C~es financitrea
Chsr~esc~iornrlIes
Impts taxes et versements

2009
698930030.76
797 598,2t
6507 237,38

2010
724 599 162,12
I 072367,47
7721 197,74

.s.imils

2011
782139305,42
2 912 709,84
7455 a6a.21

2012
803 433 814.57
2 522 183.19
15 85t 151,90

110000,00
I 168 549.00
791 449 337,47
777 395 269,09
15945,01
14 819419,41
792 574 t73,5t
I 124 836,04

110000,00
-982 268,00
823 934 111,%
76$ 200 123.33
123 t38,7t
57 680 954.68
823 004 216,72
930665,24

4 06,00

linpoaitien ror~itaire
anautlle
crdit dimpt recherche
TOTAL ChARGES
Produits dexploitation
Produira firanciera
Produits aceptionaels
TOTAL PRODIJTT5
RWiat

I 147 170,00
705 087 696,35
674 861 001.94
192696,85
17 830 82948
692 884 528,37
.12 203 167.98

t 039439,00
732 329 182,33
706 266 676,63
155954,79
Il 747 232,59
717 669 864,0!
-14 659 318,32

Couvre: cosqoresflr,onci.r, & VOtIF


(I) Las impts et iaxnhon FA net comjwi,dw, hseT,argc,derrptoitasioa

I.
Des produits varis mais iasuftisaats
En 2012, les ressources de lONF sont composes hauteur de 93% de produits
dexploitation, alors que sur le reste de la priode sous revue ils reprsentaient environ
98%.
Les produits financiers restent marginaux et la vanation 2012 des produits
exceptionnels est conjoncturelle.
6

SYNTHSE
LOffice national des forts (ONF) est un tablissement industriel et commercial
(EPtC) dot dun comptable public. Cr en 1966, iI a un statut drogatoire lui
pennettant demployer des agents fonctionnaires qui reprsentent les deux tiers de son
personnel. Plac sous la cotutelle des ministres chargs, respectLvement, de la fort, de
lcologie et du budget, il est, notamment et principalement, investi de la mise en oeuvre
du rgime forestier, ensemble des rgles de gestion dfinies par le nouveau code
forestier et applicable aux forts appartenant ltat, aux collectivits territoriales ou
des tablissements publics. Ce rgime concerne galement un certain nombre de terrains
non boiss tels que les primtres de restauration de terrain en montagne ou les zones de
dunes du littoral. Les missions de lONF sont regroupes en quatre activits: gestion
des forts domaniales, gestion des forts des collectivits, mise en oeuvre de missions
dintrt gnral et ralisation de prestations de service.
Un contrat pluriannuel, le contrat dobjectifs et de perfonnances (COP), pass
entre ltat et lONF, dtermine les orientations de gestion et les programmes dactions
de ltablissement, les moyens de leur mise en oeuvre, les obligations de service public
procdant du rgime forestier, les missions dintrt gnral qui sont confies lONF,
ainsi que lvaluation des moyens ncessaires leur accomplissement. Les exercices
sous revue schelonnent sur deux COP successifs, 2007.2011 et 2012.2016, le second
COP ayant t co-sign par le prsident de la Fdration nationale des communes
forestires (FNCOFOR) aux cts de ltat et de lONF, concrtisant ainsi la monte en
puissance de cette fdration dans la gouvemance de ltablissement.
Au 31 dcembre 2012, outre le sige, lorganisation teniloriale de lONF
comprenait principalement 9 directions territoriales, 5 directions rgionales (outre-mer),
50 agences territoriales, Il agences spcialises (travaux et tudes), 336 units
territoriales et 56 units de productions. Le COP en vigueur a fig ce dispositif
lhorizon de 2016 avec un objectif de 310 units territoriales, alors mme que la
rduction des effectifs pourrait conduire devoir rexaminer ce maillage.
Pour raliser ses missions, lONF dispose la fin des exercices sous revue
(2009-2012) de 9 279 ETPT (- 475 ETPT par rapport 2009), dont 5578 ETPT
fonctiommires, 2 993 ETPT ouvriers forestiers et 569 ETPT contractuels.
LONF possde un fort taux dencadrement pour ces agents aux multiples
statuts Pour autant, ltablissement na toujours pas mis en place de systme
informatique de gestion des ressources humaines, rendant ainsi celle-ci plus lourde et
moins ractive. Les cots des services supports et de soutien pourraient tre rduits et
leurs effectifs et structures en consquence.
En contrepartie de la baisse des effectifs, de nombreuses revalonsations
statutaires ont t consenties. Les agents ont ainsi obtenu une revalorisation du corps de
catgorie B et un repyramidage, conduisant ce que leurs fonctions ne soient plus
dsormais en adquation avec leur statut l.es ouvriers fnrestiers ont pu bnficier dun
dispositif de cessation anticipe dactivit qui concerne, sur la priode 2004-2019,
642 agents pour un cot estim par lOffice 73,7 M, soit une moyenne de 115000
par bnficiaire. LONF a mis en place en 2012 un nouveau dispositif moins coteux.
Sagissant du rgime indemnitaire, il ne permet pas vritablement de rcompenser les
meilleurs agents, la modulation restant, dune manire gnrale, modeste.

Cour des comptes


Sommaire
SYNTHSE
INTRODUCTION
SEPTIME CHAMBRE

IRB 7054

Troisime section

RAPPORT PARTICULIER

..,

PARTIE I: LES COMPTES ET LA SITUATION FINANCIRE DE LONF

I. LESCOMPTESDELONF
A. Lesproduitsetlescharges
I. Des produits varis mais insuffIsants
2. Des charges salariales mallriaer

6
6
6
s

B. Lanalyse du bilan
1. Le poids des forets domaniales duels lactifimmobilis
2. Lactifciesalant
3. Passif: des emprunta bards de consquence
Il. LESINDICATIURSFINANcIERSDELONF
A. Le rsultai na i positifquen 2011
B. La situation de lONF cal dlicate

II
It

13
13
14

(articles L. 143 et R. 143-1 du code des juridictions financires)

OFFICE NATIONAL DES FORTS


exercices 2009 2012

PARTIE II: LES ACTIVITS DE LONF

16
17
VI
17
17
19
19

I.

A.
B.
C.
D.
E.
Il.

Limportance des for8ts publiques


Lopposition sociale la rcolte des arbres
La charge des mesures environnementales
Les incertitudes du march du bois
Les moyens dune politique commerciale

A.
B.
C.
D.
E.
III.

Les ventes de bois: ressource principale, irrgulire et dclinante


La recherche dune augmentation dots rcolte
Deux objectifs particuliers de la politique de vente non dnus dinconvnients
Des volutions divergenies attendues pour les receltes accessoires
Des charges croiaaaaales

20
20
21
22

24
25

LIMPLICATION DES COLLECTIVITS DANS LE RQuILIBRAGE DE LA GESTION DE LEURS FORTS

25
25
26
La poursuite et le dveloppement des actiDns engages avec les collectivits proprilsires27
UN RETOURAu PRINcIPE DU PRESCRIPTEUR PAYEUR POUR LES MISSIONS DINTRT GNRAL
(Mb)
28
A. LONF, un presiaeaire cofinanceur
28
B. Le retour au financement par les donneurs dordre
28
C. La persistance dactions en partie ta charge de Office
29
V. UNE SLECTiON PLUS RIGOUREUSE DES ACTIvITS CONCURRENTIELLES
30
A. Un dfIcit persistant et irrgulier
30
B. La volont dagir dans le secteur concurreniiet
3)
C. Une activit en rgression
32
D. Au deuxime semestre 2013: une reprise en main
32
A.
B.
C.
IV.

17 juin 20)4

LA RECISERCIIE DUNACCROISSEMENT 0ES PRODuITS DE LA GESTION DE LA FORET DOMANIALE

Un principe dquilibre financier


Un dficit accru

PARTIE lIE: LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE LOFFICE

34

I. DES EFFECTIFS EN BAISSE DONT LOFFICE NE RETIRE PASLE BNFICE

34

la nue Cambas .75100 P,5RIS CEDEX os- T 33142 9895 eo.-seeossemal,ssr