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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per ProGobernabilidad
Calle Len de la Fuente 270, Magdalena del Mar, Lima 17, Per
Telfono: 2641851
www.progobernabilidad.org.pe
Director Nacional:
Jaime Mrquez Calvo
Responsable:
Juan Narvez Henrquez, Subdirector ProGobernabilidad y Coordinador del Componente de Planificacin.
Elaboracin de contenidos:
Michel Filion PHD(C), Asesor en Gestin Pblica. Especialista en Planeamiento Estratgico y Gestin por Resultados. Con la
colaboracin de Nilton Quiones, especialista en Planificacin y Gestin Pblica por Resultados.
Correccin de estilo:
Len Portocarrero
Diseo y diagramacin:
Lourdes Prez Alexa Vlez
Impresin:
Impresin Arte Per SAC
Editado por Asociacin para el Mejoramiento de la Educacin Bsica de Piura
Tiraje: 500 unidades.
Impreso en Lima, Per.
El proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del
Per (ProGobernabilidad) es un proyecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad,
implementado por Agriteam Consulting, Ltd.
Tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en el fortalecimiento institucional para el desarrollo econmico y social
de los gobiernos regionales del norte del Per. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad (MRECD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan
necesariamente el punto de vista de MRECD.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Gua prctica
Tableros de Control
para la Gestin
Regional
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
PRESENTACIN
A finales del ao 2012, el proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo
Social y Econmico en el Norte del Per (en adelante ProGobernabilidad) llev a cabo un estudio
de diagnstico sobre la situacin de las unidades de planificacin en los gobiernos regionales
de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. Una de las principales conclusiones de este
estudio fue la constatacin del divorcio existente entre los objetivos estratgicos de largo
plazo y las actividades operativas que dichas gestiones implementan. Esta situacin genera
que los diversos planes no tengan una aplicacin efectiva y que no sean tomados en cuenta al
momento de asignar los recursos presupuestales.
Ante ello, ProGobernabilidad propuso a los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura
desarrollar un proceso de asistencia tcnica orientada a la implementacin de Tableros de
Control de Alta Direccin. El Tablero de Control es una herramienta de seguimiento y evaluacin
de polticas y programas que permite enfocar la atencin de la Alta Direccin en los indicadores
de desempeo. En este sentido, el Tablero es un instrumento de soporte para las decisiones
de alto nivel que estn orientadas a realizar ajustes en la gestin regional para la mejora de la
produccin de bienes y servicios a la poblacin.
Se trata, adems, de una de las tres herramientas sugeridas por la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica (Decreto Supremo N 004-2013-PCM), la misma que exhorta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
de gestin. Bajo este marco normativo, se inici el proceso de diseo e implementacin de
los Tableros de Control para los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura, como parte del
Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin Pblica, coordinado por la Presidencia del Consejo
de Ministros. Desde entonces este proceso ha significado un trabajo sostenido de reuniones y
talleres con la Alta Direccin de ambos gobiernos regionales, Gerentes Regionales y los cuadros
tcnicos dedicados a las labores del planeamiento regional.
Como resultado de ello, cada gerencia ha definido un conjunto de programas que sern
materia de seguimiento y evaluacin peridica por parte de la Alta Direccin. Asimismo,
cada programa cuenta con un indicador de resultado (el ms relevante para la gestin) y sus
respectivas metas trimestrales a ser alcanzadas. De otro lado, los Tableros contienen tambin
los presupuestos trimestrales que han sido establecidos para cada programa y los montos
trimestrales efectivamente ejecutados. Finalmente, a partir de estos datos, los Tableros arrojan
ndices de eficacia y eficiencia que permiten evaluar el desempeo de cada programa, gerencia,
as como del conjunto de la gestin regional.
La metodologa utilizada para el desarrollo de este conjunto de etapas y procesos orientados
a disear e implementar los Tableros de Control, forman parte del contenido principal de esta
gua. El propsito de su divulgacin es mostrar las lecciones aprendidas de esta experiencia para
que otros gobiernos regionales y, en general, entidades pblicas se animen a iniciar procesos
similares. Ello permitir que sus Altas Direcciones cuenten con este moderno instrumento de
gestin organizacional y, mediante su uso frecuente, promuevan una mayor coherencia entre
la planificacin estratgica y la operativa.
Lima, febrero de 2015
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Resumen ejecutivo
En esta gua, para que se puedan cumplir con las diez etapas mencionadas, se describir la forma
y el contenido del tablero de control, y de la tabla de referencia necesaria para su produccin,
as como todo lo necesario para contribuir, con este instrumento, a la modernizacin del Estado.
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NDICE
Presentacin.
Resumen Ejecutivo.
ndice de grficos, cuadros y tablas.
Introduccin.
1. Contenido del Tablero de Control. Pg 13
2. Conceptos Claves del Tablero de Control. Pg 18
3. Valor para los ciudadanos. Pg 24
8
Conclusin DE LA GUA.
Bibliografa.
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El
El marco de intervencin
En enero del 2013, el gobierno peruano adopt el Decreto Supremo n 004-2013-PCM que insta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
en sus quehaceres. La norma especfica que los ministerios, gobiernos regionales y locales, as
como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres herramientas para modernizar su
funcionamiento. Se tratan de:
1. La cadena de valor.
2. El tablero de indicadores.
3. El benchmarking.
Este hecho normativo obliga a los actores de la decisin pblica a conformarse y aplicar estos
tres instrumentos descritos en la ley. Este documento se enfoca en uno de ellos: el tablero de
indicadores.
En el mismo perodo, en el marco del proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales
para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte de Per, una iniciativa binacional financiada
por la cooperacin canadiense conocida como ProGobernabilidad, se concluy que una de
las buenas prcticas a implementar para aumentar la calidad del gasto pblico en los gobiernos
regionales era la adopcin del Cuadro de Mando Integral (CMI), una herramienta que se aproxima
al tablero de indicadores citado por la ley.
Con la recomendacin de proceder a la introduccin del CMI, la presencia de la ley y la existencia
de un convenio de la Presidencia del Consejo de Ministro (PCM) con dos gobiernos del norte
del Per, el proyecto ProGobernabilidad inici un ciclo de intervenciones con el fin de integrar
dicho instrumento. Se procedi a brindar una asistencia tcnica que compil los instrumentos
de planificacin existentes y se los estructur en tablas: tabla de referencia y tablero de control.
Asimismo, se aprovech la oportunidad de esta asistencia tcnica para transferir capacidades
a los altos mandos y a los funcionarios locales.
En este documento describiremos el proceso de implementacin del tablero de control y de
las capacitaciones ofrecidas ulteriormente. Tambin conviene mencionar que distinguiremos
en la seccin Conceptos los cuatro vocablos utilizados en las lneas precedentes: tablero de
indicadores, cuadro de mando integral, tabla de referencia y tablero de control.
El objetivo de la reforma
La modernizacin de los aparatos estatales consiste en una serie de gestos buscando la
adopcin de una forma de toma de decisiones que consideren a las generaciones futuras, la
estabilidad social y econmica, la seguridad, as como a la creacin de riqueza, su distribucin
y redistribucin equitativa. Es decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.
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La estructura de la gua
Encontrarn en esta gua doce (12) captulos cortos divididos en cinco (5) secciones donde
se descubrir lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control. En una
primera seccin se encuentra el resumen ejecutivo, los agradecimientos y la introduccin.
En la segunda seccin encontrarn la descripcin de la forma y el contenido del tablero de control
y de la tabla de referencia necesaria para su produccin. Para su mejor comprensin varios
grficos permitirn al lector identificar las columnas de las tablas y las relaciones entre ellas.
En la tercera seccin, en el captulo Conceptos, se especificarn las nociones utilizadas en el
tablero de control. En esta seccin se distinguirn los cuatro vocablos tablero de indicadores,
Cuadro de Mando Integral, tabla de referencia y tablero de control, mencionados anteriormente.
Tambin se har hincapi en la teora del management para asegurar la comprensin cabal del
contexto cientfico de las herramientas. Igualmente, pero ya en el captulo Nocin de valor
ganado para los ciudadanos, se definir el concepto de gestin del valor ganado. En este punto
se explicar la manera de proceder para realizar los clculos de los ndices de desempeos a
partir de los datos de la tabla de referencia.
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En la cuarta seccin, se presentarn los dos componentes del anlisis situacional de enfoque
neoinstitucionalista: es decir, las normas, reglamentos y leyes, as como los actores. En el
captulo Normas, recordaremos el marco normativo del gobierno peruano que justifica la
aceleracin de la modernizacin, el ir hacia la gestin por resultados y los presupuestos por
desempeo. En el captulo Actores, se presentar una lectura de los intereses e influencias de
los participantes en el proceso.
Una quinta seccin permitir a los lectores planificar la reproduccin de las experiencias llevadas
a cabo en Piura y Lambayeque. En el captulo Descripcin del proceso, se presentarn los
elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones y capacitaciones
que condujeron a los primeros resultados. En el captulo Etapas del proceso, enumeraremos
de forma sucinta las etapas del proceso de introduccin del tablero de control. Este captulo
retomar la informacin del captulo precedente de tal forma que se pueda desembocar sobre la
preparacin de un cronograma de intervencin. Luego, en el captulo Lecciones aprendidas, se
subrayarn los desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque
y Piura, as como los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin
del tablero de control.
El ltimo captulo, la conclusin, vislumbra otros desafos, as como la introduccin de las otras
dos herramientas sugeridas por el Decreto Supremo mencionado.
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El
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Indicadores
Indicador
Metas
T1
x
T2
y
T3
z
Logros
T4
T1
x
T2
y
T3
z
Presupuestos
T4
Planificados
T1 T2 T3
x
y
z
T4
Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z
ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4
Luego, las seis (6) columnas mencionadas se subdividen. En efecto, en un segundo nivel,
vemos subcolumnas presentando la informacin bajo una forma peridica. Es el caso de las
Metas y de los Logros que son registrados trimestralmente con el fin de facilitar el seguimiento.
1. Ver en: goo.gl/7Djkik
2. La Agencia Canadiense de Cooperacin y Desarrollo Internacional (ACDI) utiliz durante aos un cuadro de
rendimiento que consista en desglosar el conjunto de un proyecto en partes ms manejables, atribuirles un indicador
cuantitativo y seguir el porcentaje de avance del proyecto gracias a esta herramienta. La nueva organizacin
responsable de la cooperacin en Canad, el Ministerio de Asuntos exteriores, Comercio y Desarrollo, contina
usndola. El nombre del cuadro de rendimiento en ingls es Performance measurement framework.
Ver: goo.gl/lkca4K
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El tablero de control
es una herramienta
de seguimiento
para programas
gubernamentales
dirigida a legisladores
y gestores pblicos.
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Vemos tambin en el cuadro n 1 que el registro del avance del presupuesto se subdivide en
planificacin inicial y en presupuesto tal como ejecutado. Estos presupuestos, Planificados y
Ejecutados, son igualmente presentados bajo una forma trimestral. En cuanto a los ndices de
desempeo, ellos son tambin fragmentados en dos columnas, Eficacia y Eficiencia.
El cuadro n 2, por su parte, ilustra la secuencia y la forma de presentacin de la informacin
contenida en la tabla de referencia. Observamos (nmero 1 en azul) la columna Presupuesto
Planificados y Ejecutados, las Metas y Logros (nmero 2 en azul) y los ndices de desempeo
Eficacia y Eficiencia (nmero 3 en azul).
Cuadro n 2
Tabla de referencia con identificadores
Descriptivos
Indicadores
Metas
Logros
Presupuestos
2
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Indicador
T1
x
T2
y
T3
z
T4
T1
x
T2
y
T3
z
T4
Planificados
T1 T2 T3
x
y
z
1
T4
Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z
ndices de
desempeo 3
Eficacia Eficiencia
T4
14
Para la organizacin gubernamental que tiene que constituir esta tabla de referencia, el primer
desafo consiste en la identificacin de sus programas significativos. Es decir, los programas
que producen servicios y bienes para el ciudadano. Si tomamos un sector que todos conocen,
Educacin, podramos afirmar que el conjunto de programas significativos en Educacin en un
gobierno regional contempla la educacin inicial (con las actividades administrativas, pedaggicas
y las inversiones), la educacin primaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las
inversiones), la educacin secundaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las
inversiones), la educacin tcnica y profesional (con las actividades administrativas, pedaggicas
y las inversiones), la educacin superior (con las actividades administrativas, pedaggicas y
las inversiones) y la investigacin aplicada y fundamental (con las actividades administrativas,
pedaggicas y las inversiones). Como en el caso del sector Educacin, cada una de las gerencias
o de las direcciones regionales debe establecer su propia lista de programas significativos y
hacer figurar esta lista en la tabla de referencia.
Sera poco eficiente hacer el censo de todas sus actividades cotidianas, reunir diversas
informaciones, como por ejemplo la evaluacin de cada escuela y las acciones pedaggicas que
propician el aprendizaje, para finalmente integrar toda esa informacin en la tabla de referencia.
No obstante que el resultado de este anlisis resultara en una copiosa mina de informacin,
al mismo tiempo impedira al decisor tener una perspectiva global del avance del programa.
Por ello, la tabla de referencia debe permitir extraerse de lo cotidiano para poder percibir el
conjunto de la accin pblica.
Todas las organizaciones gubernamentales peruanas se basan en este momento, por obligacin
de la ley, en una planificacin inicial bajo la forma de Plan Operativo Institucional (POI), de Plan
Estratgico Institucional (PEI), de planes de inversiones y planes sectoriales, todos disponibles
para su revisin. Si los planes disponibles no son tanto el resultado de una reflexin tcnica, la
pregunta que debemos responder para reconstituir la accin pblica es: qu es lo que espera
el ciudadano de la direccin o de la gerencia? Por ejemplo, en el sector Educacin, no hay duda
de que la poblacin espera que el gobierno tenga una accin que favorezca el aprendizaje de
los nios y nias.
Los programas y las actividades significativas elegidas como referencia por los gestores deben
representar los alcances del sector correspondiente y, una vez plasmados en la tabla de referencia,
permitir una visin global del conjunto de la accin Pblica de una determinada regin.
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Tarea secuencial
El orden de la presentacin de columnas de la tabla de referencia es secuencial. El trabajo en
relacin con la tabla de referencia es secuencial tambin. Se debe completar la primera columna,
a nivel de cada gerencia o direccin, antes de pasar a la segunda columna y as sucesivamente.
Es poco eficiente de proceder de otra forma. El equipo se inclinar hacia discusiones largas,
arriesgando con ello la finalizacin de la tarea.
En los procesos de discusin en equipo es preferible evitar la tentacin de usar corta caminos.
Es decir, saltar rpidamente a los indicadores. Estos son a menudo consumidores del escaso
tiempo disponible de los funcionarios.
Cabe insistir en que la identificacin de los programas es anterior a la identificacin de los
indicadores relacionados. Solo despus de tener una lista de los programas se debe establecer
la lista de los indicadores, de las metas y de los logros asociados.
15
Presupuesto
El presupuesto planificado corresponde al valor de los recursos estimados necesarios para la
realizacin de las actividades de un programa. Este figura en la ley de finanzas aprobada por
el Parlamento y en la directiva entregada a los gobiernos regionales para aplicar esta ley. De
igual modo, tambin tenemos el presupuesto tal que ejecutado difiere del planificado.
Ambos presupuestos, el planificado y el ejecutado, estn asociados a un programa, a un
indicador y a una meta.
ndices de desempeo
La parte la ms visible de la tabla es la columna ndices de desempeo. Explicaremos el clculo
y los casos lmites de los ndices de desempeo en el captulo Gestin del valor ganado. Por el
momento afirmamos que segn la personalidad del presidente regional, este pondr atencin
o no sobre los datos intermedios que permiten de construir una conclusin preliminar sobre el
desempeo. La mayora invertir tiempo nicamente en los ndices sintticos que representan,
3. El Manual de planificacin, seguimiento y evaluacin de los resultados de desarrollo, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (2009), pgina 61, define: Los indicadores cualitativos son medidas estadsticas que miden
resultados en trminos de: nmero, porcentaje, ndice (ejemplo: tasa de nacimiento - nacimientos por cada 1000
habitantes), ratio (ejemplo: proporcin por sexo - nmero de hombres por nmero de mujeres). Es preferible
nmero.
4. Esto quiere decir evaluar la posibilidad real de tener informacin confiable cada tres meses. Esta informacin, a su
vez, tiene que venir de tal forma que se pueda expresar en nmeros.
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globalmente, los alcances y la eficacia de la gestin. Esta columna permite al decisor percibir,
por cada programa, el resultado obtenido.
La subcolumna, ndice de desempeo - Eficacia compara la meta propuesta para el perodo
con el logro realizado, mientras que la subcolumna ndice de desempeo Eficiencia compara
el logro realizado con los recursos realmente invertidos en esta realizacin.
Para facilitar la comprensin de esta parte, tomemos como ejemplo un programa del sector
Salud, como el programa de lucha contra la desnutricin infantil: el equipo puede identificar
como indicador ms significativo el nmero de nios y nias recibiendo un suplemento de hierro.
Este equipo establecer, en funcin del histrico de servicio y del presupuesto anunciado, las
metas de este indicador. El cuadro n 3 ilustra los escenarios de las metas trimestrales.
Cuadro n 3
Una lnea de la tabla como ejemplo
Descriptivos Indicadores
Nutricin
Nmero de
nios
recibiendo
un
suplemento
Metas
Logros
Presupuestos
T1
x
T2
y
T3
z
T4
T1
x
T2
y
T3
z
T4
Planificados
T1 T2 T3
x
y
z
T4
Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z
ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4
ndice de desempeo
- Eficacia compara la
meta propuesta para
el perodo con el logro
realizado.
En el marco del proyecto ProGobernabilidad hemos tenido ocasin de revisar varias planificaciones
de gobiernos regionales y llegamos a la conclusin momentnea de que el conjunto de las
actividades de un gobierno regional puede ser representado eficazmente en 50-70 programas
de actividades. En consecuencia, la tabla tendr un mximo de 70 lneas.
16
La sumatoria de los grupos de actividades con sus presupuestos respectivos totaliza el conjunto
del presupuesto de la gestin regional.
El tablero de control
Como hemos mencionado al inicio de este captulo, el tablero de control se inicia con la elaboracin
de una tabla de referencia que registra diversos tipos de informacin de los programas llevados
a cabo por el gobierno regional. El resultado de esta primera etapa se aproxima a un cuadro
de rendimiento(5) que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en
unos minutos el avance del conjunto de su gestin.
La tabla de referencia es convertida en una representacin grfica (recordando los
electrocardiogramas o los tableros de los automviles) para facilitar su lectura. Veamos abajo
en los grficos n 1 y n 2 unas de estas representaciones.
Grfico n 1
Tablero de control adaptado para representar
un tablero de automvil
ndice de desempeo
- Eficiencia compara
el logro realizado con
los recursos realmente
invertidos en esta
realizacin.
Grfico n 2
Tablero de control adaptado para representar
un electrocardiograma
Espaa
64.6%
62.1%
Polonia
Grecia
56.3%
Austria
54.4%
Francia
54.4%
Italia
17
51.5%
TOTAL
48.9%
Alemania
45.1%
Repblica Checa
38.5%
Blgica
36.1%
Pases Bajos
35.9%
Suiza
31.9%
Dinamarca
31.4%
Suecia
29.0%
%1
0%
20%3
0%
40%
50%
60%
70%
Entonces, el tablero de control es una representacin grfica simple del avance del conjunto
de la gestin regional que tiene como insumo la tabla de referencia.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Los
18
Es lo que se busca con los esfuerzos de modernizacin actuales. Se trata de implementar una
serie de mecanismos para compensar la tendencia natural al incrementalismo y aumentar la
racionalidad econmica en la toma de decisin. Se aspira a que los aparatos administrativos
tomen decisiones que consideren a las generaciones futuras, la estabilidad social y econmica,
la seguridad, as como la creacin de riqueza, su distribucin y redistribucin equitativa. Es
decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.
Para tal propsito conviene reforzar, en prioridad, las capacidades de seguimiento y evaluacin
de los resultados obtenidos.
19
Es sobre el resultado y
no sobre los productos
que evaluamos el
desempeo de una
poltica, de una unidad
gubernamental o
de un gestor.
20
Tabla n 1
Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin
El presidente regional orientar su atencin sobre los resultados de los programas. Para cada
unidad gubernamental el desafo es la identificacin del resultado del cual la unidad aceptar
ser evaluada y del cual se considera responsable al 100%.
Notemos que en la costa norte del Per los interlocutores tenan en mente una fuerte asociacin
entre programas y presupuesto. Cuando se intervino, utilizando el vocabulario internacional,
con la palabra programa, los funcionarios y altos mandos entendan programa presupuestal
en el sentido utilizado localmente por el Ministerio de Econmica y Finanzas. A pesar de la
explicacin, fue difcil de restablecer la definicin corriente y se tuvo que usar la expresin
portafolio(7) para as facilitar la comprensin de los interlocutores.
Un indicador es,
entonces, una variable
que permite medir el
grado de avance en la
realizacin del
resultado/objetivo
especfico que la
unidad se fij y,
consecuentemente,
en la solucin del
problema asociado.
Presupuestos
Los recursos movilizados para proceder a la ejecucin de las actividades, para realizar los
productos y resultados, son de diferente naturaleza. Se tienen recursos personales (permanentes
y contractuales), materiales (activos fijos y consumibles) y financieros. Al final, todos los recursos
son monetizables, se transforman en un gasto, en unidades monetarias. El recurso personal se
convierte en salarios y en otras ventajas relacionadas con el empleo, mientras que el recurso
material se compra o se deprecia con el uso.
El presupuesto constituye una etapa inicial de la previsin de recursos para cumplir con la
realizacin de un resultado y de sus productos asociados. Debera ser establecido cuidadosamente
porque el nmero de correcciones al respeto constituye un indicador avanzado sobre la
pobreza de la planificacin. En las economas emergentes, esta planificacin inicial puede
cambiar por buenas razones, como un choque externo o un crecimiento inesperado de los
ingresos gubernamentales. Se tienen entonces presupuestos revisados. Finalmente, tenemos
un presupuesto final, tal cual ejecutado para lograr el resultado y sus productos.
Existen diferentes
sistemas de control
de gestin. El Cuadro
de Mando Integral
(CMI) busca integrar
los aspectos de la
gerencia estratgica
y la evaluacin del
desempeo.
21
La propuesta de los autores es compleja y trata de integrar los diferentes componentes del
mbito de una organizacin privada. El siguiente grfico ilustra esta propuesta.
Grfico n 5
Cuadro de Mando Integral de Kaplan
Tablas de referencia
22
El uso del CMI en las organizaciones pblicas es posible. Detrs de la perspectiva financiera,
comercial, de aprendizaje y de procesos existen tablas de referencia que compilan datos sobre
los balances, la satisfaccin de los clientes, sobre la capacidad de innovacin del personal y
sobre la calidad de las actividades productivas respectivamente. Estas tablas permiten llegar a
conclusiones y ajustar el planeamiento estratgico y operacional en funcin de los resultados
observados. Actualmente, las organizaciones pblicas del mundo proceden a formular planes
anuales, planes estratgicos y planes de inversiones. Los ministerios de economa y finanzas
siguen la evolucin de la tasa de ejecucin presupuestal que mide la capacidad de absorcin
de recursos financieros por su economa (perspectiva financiera). De forma independiente y a
menudo desvinculada, los ministerios de planificacin u otras agencias similares tratan de evaluar
la satisfaccin de los ciudadanos hacia los servicios gubernamentales (perspectiva comercial).
Retomando los planes, la tasa de ejecucin y la satisfaccin de los ciudadanos, la aplicacin del
CMI en la gestin pblica tiene como primer objetivo vincular presupuesto y resultados de la
misma forma en que los programas presupuestales propuestos por el Ministerio de Economa
y Finanzas tratan de hacerlo en el Per desde hace unos aos.
Tablero de control
La primera etapa de la introduccin del CMI es de juntar en un mismo documento la tasa de
ejecucin presupuestal y los avances hacia resultados tal como lo hemos hecho en las secciones
precedentes. De forma grfica, este acercamiento puede tomar la forma de un tablero de control.
Se trata de una representacin estilizada de datos que encontramos en una tabla de referencia.
Por ejemplo, supongamos que colocamos dos velocmetros uno al lado del otro. En uno de
ellos podramos poner la tasa de ejecucin del presupuesto y en el otro la tasa de realizacin
del resultado en el programa de gestin de quejas y conflictos laborales. Si los velocmetros no
presentan la misma informacin querr decir que la ejecucin del presupuesto no corresponde
a la planificacin del resultado y esto constituye en s una seal avanzada de alerta.
Grfico n 6
Velocmetros
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La aplicacin
del CMI en la gestin
pblica tiene como
primer objetivo
vincular presupuesto
y resultados.
El CMI es un instrumento de control de gestin que sirve como referencia conceptual. El tablero
de control y la tabla de referencia presentados en esta gua recogen los fundamentos tericos
del CMI. El tablero de control per se ofrece una representacin grfica fcilmente entendible
de los datos juzgados prioritarios y plasmados en una tabla de referencia. En nuestro caso, es
el conjunto de informacin que sirve para acercar presupuesto y resultado.
23
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La
gestin del valor es un campo en pleno desarrollo. Se le puede identificar varios orgenes.
Uno de ellos est frecuentemente asociado a la utilizacin de un sistema de anlisis
de costo y desempeo por el Ministerio de la Defensa de Estados Unidos en los aos 1960.
Para lograr el desarrollo a tiempo de un sistema de misiles balsticos, se adopt en esta poca
un sistema de gestin hoy da llamado Earned Value Management, traducido en espaol por
gestin del valor ganado. En la Administracin Nacional de la Aeronutica y del Espacio (NASA,
por sus siglas en ingles), este sistema es la referencia para todos los programas y proyectos.
En el Consejo del Tesoro de Canad se usa el concepto de Value for Money para estimar la
bondad de un programa gubernamental. Podemos traducir la expresin por valor del dinero
invertido. La idea es doble: a) evaluar si el proyecto, el programa o la poltica pblica produjo
los resultados en la magnitud prevista al costo planeado; y b) concluir si el proyecto, el programa
o la poltica era la mejor manera de invertir los escasos recursos pblicos.
24
Este mismo concepto de valor est retomado en la ley de modernizacin del Estado en el Per.
Los legisladores juzgaron conveniente de introducir la expresin cadena de valor en esta
ley por lo que ahora en el pas es comn hablar de valor producido para el ciudadano. De esa
manera, los conceptos de cadena de valor y de valor para el ciudadano son expresados
en la voluntad pblica, lo cual ofrece un fuerte sustento para la introduccin de la gestin del
valor ganado en el gobierno peruano.
De este modo se tiene una medida de cunto se ha realizado, cunto falta para llegar a la meta
y, extrapolando a partir del esfuerzo invertido en el perodo, se pueden estimar los recursos
que se emplearn para finalizar el trabajo.
Con esta metodologa se puede estimar en cunto tiempo se completara el proyecto, el
programa o la poltica, si se mantienen las condiciones con las que se elabor el cronograma
de realizacin o considerando si se mantienen las condiciones que se presentaron durante el
desempeo.
Para explicar este mtodo paso por paso, consideremos a un gestor de una unidad gubernamental
que desea aplicarlo. El gestor debe conocer:
Los resultados esperados y sus indicadores cuantitativos.
26
VA, el valor ganado, corresponde al valor que posee el resultado obtenido por el proyecto,
programa o poltica en funcin del logro identificado y a la luz del presupuesto inicial.
Para fines de clculo, la meta sirve de denominador, el logro de numerador y se multiplica
por el valor planificado para obtener trminos monetarios.
Por ejemplo, si 3 kilmetros de pistas rurales tenan que hacerse en el segundo trimestre
y que el costo previsto (el valor de estos kilmetros para el ciudadano) era de 1 000 000
de soles, se supone que el valor planificado es 1 000 000. Si al final del segundo trimestre
el logro es de 2.2 kilmetros, hacemos un ratio de realizacin estndar suponiendo que
2.2/3 representa la proporcin de trabajo logrado (73%). As, el valor ganado para los
ciudadanos ser: (2.2/3) x 1 000 000 de soles o 73% x 1 000 000. Es decir, 730 000 soles.
El valor ganado,
corresponde al valor
que posee el resultado
obtenido por el
proyecto, programa o
poltica en funcin del
logro identificado
y a la luz del
presupuesto inicial.
CA, el costo real, es el presupuesto realmente utilizado para realizar los resultados. Para
seguir con nuestro ejemplo, supongamos que el gasto real fue un poco menos que lo
previsto, es decir 950 000.
En resumen, para nuestra pista rural, el resultado era medido por un indicador cuantitativo: el
nmero de kilmetros. La meta se fij en 3. El logro fue de 2.2. El costo estimado de 3 kilmetros
era de 1 000 000 de nuevos soles y finalmente el gobierno gast 950 000.
VP : 1 000 000 Soles
VA: 730 000 Soles
CA: 950 000 Soles
En este ejemplo se produjo 730 000 soles de valor y se gast 950 000 soles para lograrlo. Es
decir, la actividad no produjo todo el valor previsto.
Cuando el ndice de
eficacia es inferior a
100% significa que
se registra demora
en la realizacin
de los resultados.
Cuando es superior,
se produce ms
rpidamente
de lo previsto.
Descriptivos Indicadores
Programa 1
Programa 2
Programa 3
Indicador
Metas
T1
x
T2
y
T3
z
Logros
T4
T1
x
T2
y
T3
z
Presupuestos
T4
Planificados
T1 T2 T3
x
y
z
T4
Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z
ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4
Cuando el ndice de
eficiencia es inferior a
100% significa
que se gasta ms
dinero de lo previsto
por cada unidad de
producto o bien.
Cuando es superior
significa que
se ahorra sobre el
presupuesto previsto.
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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Al
28
Al nivel jurdico, el
punto de partida del
tablero de control es la
ley de modernizacin
del Estado en el Per,
Decreto Supremo
n 004-2013-PCM.
29
30
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Desde
los aos 1990, el anlisis de las polticas pblicas se realiza bajo un enfoque
neoinstitucionalista. Bajo esta ptica se considera el peso de las instituciones,
teniendo como instrumento la ley de modernizacin del Estado peruano citada en el captulo
precedente. Asimismo, para apreciar la situacin, se integra el peso de los individuos que actan
en este contexto. Aceptando los principios de esta escuela, se puede planificar la introduccin
del tablero de control, pero ello solo despus de una reflexin sobre los individuos, los actores,
o mejor dicho, sobre las partes interesadas alrededor de este proceso.
En las prximas pginas los promotores de la introduccin del tablero de control, se trate de
agentes del gobierno central, consultores locales o internacionales, o personal de confianza
del presidente regional de turno, estarn invitados a apropiarse de un mtodo de anlisis y de
gestin de partes interesadas.
El anlisis de partes interesadas tiene su origen en el noreste de Amrica, en los 80, cuando la
desindustrializacin de esta parte del mundo se manifestaba por la venta de activos familiares
con fines de desmantelamiento. Los cientficos de la gestin se asombraron en aquella poca
de que los accionistas liquidaran empresas que tenan un valor importante. Gracias a lo que
pareca una anomala y a las investigaciones que se hicieron al respeto, se descubri que varios
actores participaban y modulaban la decisin. En el caso citado, los directores generales de las
empresas desmanteladas encontraban un inters econmico en sacrificar su propia empresa
y alcanzaban a convencer y manipular a sus accionistas.
A partir de esas observaciones se integr en la gestin privada y pblica la idea de que no es
suficiente que un decisor fije un resultado. En su implementacin, los promotores de cualquier
instrumento o reforma tienen que considerar las influencias y los intereses de las partes
interesadas.
Concretamente, esto quiere decir, para la implementacin del tablero de control, que los
promotores deben elaborar una lista de los actores implicados, tratar de anticipar su actuar,
adaptarse a imprevistos que surgirn de las interacciones y definir una respuesta estratgica.
En el tablero de
control, el resultado
buscado es: lograr una
manera ms eficiente
de hacer la evaluacin
de los proyectos,
programas y polticas.
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una amplia porcin del gasto pblico y si este funcionario se rehsa a colaborar disminuye
considerablemente la utilidad del instrumento. Cul ser su nivel de inters? Probablemente alto
porque si se realiza y que se implementa, la calidad del gasto en infraestructura saldr a la luz,
con sus cualidades y sus defectos. En algunas guas sobre el anlisis y la gestin de las partes
interesadas se sugiere a los promotores de anticipar la estrategia y los gestos especficos que
cada uno de los actores podra tener en favor o en contra del proyecto. Qu se anticipa del
gerente/director de Salud?, qu se anticipa del responsable de presupuesto?, colaborarn?,
se resistirn?, de qu manera lo harn? Estas son algunas de las preguntas que el promotor
se debe formular y responder a fin de discernir la situacin.
El anlisis de las partes interesadas se completa con una reflexin sobre la estrategia que
el promotor del proyecto deber adoptar en relacin a cada uno de los actores para lograr el
resultado esperado.
Posiciones y actitudes
Profundicemos el anlisis de los actores. La posicin que un actor ocupa en la jerarqua define
fuertemente sus comportamientos, sus intereses y la naturaleza de sus intervenciones en el
proceso de implementacin de cualquier instrumento o reforma. Se trata de la Ley de Mile.
Esta idea fue difundida bajo la expresin: Where you stand depends on where you sit y se puede
traducir como donde usted est sentado determinar las posiciones que defender. A partir
de la experiencia en las regiones de Lambayeque y Piura sobre la introduccin del tablero de
control se puede afirmar que los promotores del instrumento se encontrarn con al menos
seis posiciones:
32
La posicin de elegido
Los elegidos, en general, como por ejemplo el presidente de la regin, tienen como
preocupaciones el cumplimento de sus promesas, de su plataforma electoral y de sus
proyectos personales en relacin con la organizacin gubernamental. Tambin buscan
ventaja en una eventual postulacin a un cargo poltico, ya sea la reeleccin o seguir
un recorrido en otras instancias del gobierno. Es decir, la posicin de este actor es una
de respeto hacia sus compromisos y una legtima voluntad de obtener nuevamente la
confianza del electorado.
La posicin del personal de confianza de primer rango
Los miembros del personal de confianza de alto rango estn a cargo de las direcciones
o de gerencias tales como la Direccin de Educacin o la Direccin de Salud. En el
Estado subnacional, estos actores ocupan niveles de responsabilidades similares al de
los ministros en el Estado nacional. Su posicin es una de fidelidad a la persona que les
nombro y a la parte de la organizacin estatal que representan. Su suerte laboral depende
del destino del elegido. Dicho esto, muchos son independientes de fortuna y aceptan el
cargo por vocacin y compromiso. En tal caso, su fidelidad ser ms pronunciada hacia
su unidad gubernamental. Su posicin es una de respeto hacia el elegido y de defensa
de la unidad gubernamental.
La posicin del personal de confianza en apoyo tcnico
El personal de confianza de apoyo tcnico est constituido de los tcnicos contratados
por los elegidos o por los directores/gerentes con el fin de reforzar la capacidad de
produccin de resultados de las unidades gubernamentales. Su posicin es una de
fidelidad hacia la persona que los nombr, est en relacin con su profesin y su saber
tcnico, lo que los coloca momentneamente en su cargo.
La posicin de los integrantes del programa SERVIR
Los gestores SERVIR son personal contratado con las caractersticas del personal tcnico
de confianza y con la ventaja de la permanencia como los nombrados. Hay dos tipos
de gestores SERVIR. Unos que emanan de la funcin pblica local y que por su propio
esfuerzo surgen, ganan los concursos y cumplen con la capacitacin correspondiente,
y otros que se incorporan por primera vez a la funcin pblica. La posicin de ambos
gestores es de fidelidad al Estado y a su profesin.
La posicin de los nombrados
Los nombrados son personal permanente en cada unidad gubernamental que aseguran
la perennidad del Estado. La posicin de estos actores es una de fidelidad a su unidad
gubernamental.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
En
las partes precedentes de esta gua, las etapas de implementacin del tablero de control
fueron presentadas independientemente de la experiencia en el terreno llevada a cabo
en el norte del Per por los promotores actuales del instrumento. En esta seccin haremos el
recuento del proceso de implementacin de este instrumento en los gobiernos regionales de
Lambayeque y de Piura.
Entre febrero del 2013 y marzo del 2014 una serie de actividades fueron llevadas a cabo por el
proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en
el Norte de Per, de la cooperacin canadiense, conocido como proyecto ProGobernabilidad.
Este proyecto tuvo como objetivo el mejorar la capacidad de los gobiernos regionales en el
desarrollo de sistemas de planificacin.
Este trabajo corresponde a uno de los tres componentes de este proyecto. ProGobernabilidad
busca por ende sostener sistemas de planificacin participativos y sensibles al gnero, en
coordinacin con todos los niveles de gobierno nacional, distrital y local, para atender las
necesidades de mujeres, nias y nios, poblaciones rurales e indgenas y otros grupos vulnerables.
35
Se esperaba que los tres documentos fueran coherentes y as poder extraer fcilmente la
cadena de valor de este gobierno regional. Siendo documentos preparados en diferentes
momentos, con diferentes procesos y con diferentes actores en la decisin, se notaron algunas
incongruencias en la cadena causal de los programas y de los objetivos, aunque nada que impida
la comprensin de la voluntad pblica.
Procedimos entonces a la definicin de la cadena de valor en la regin de Lambayeque. Vean
aqu un extracto:
En julio del 2013, en la regin Piura se realiz un mapeo de los resultados y programas similares,
incluyendo los presupuestos respectivos de cada gran objetivo, programa o grupos de actividades.
Cabe remarcar que los instrumentos de planificacin previstos en la normativa ofrecen indicadores
y metas peridicas. Asimismo, el POI debe ser objeto de un reporte trimestral. Si los actores
cumplen con sus obligaciones y estos instrumentos permiten contar con informacin peridica
y fiel a la realidad, los datos necesarios para la elaboracin de la tabla de referencia, el tablero
de indicadores y el tablero de control estn a un paso de ser disponibles.
36
Operaciones de seguimiento
Las decisiones tienen que estar acompaadas por operaciones de seguimiento para transformarse
en resultados. Al final del plazo previsto, el personal de ProGobernabilidad local, en las oficinas
de Lambayeque y Piura, fue movilizado para proceder al seguimiento, obtener los indicadores
y las metas correspondientes.
Este fue un trabajo arduo. Para cumplir el trabajo, los actores se organizaron bajo diferentes
estrategias. Por ejemplo, en Lambayeque, el agente de enlace se implic directamente con
los equipos de algunas unidades gubernamentales para elaborar los indicadores. En la misma
regin, a iniciativa de otro proyecto, se llev a cabo un taller sobre la elaboracin de indicadores.
En Piura, numerosas llamadas telefnicas sirviendo de recordatorio para que los plazos de
entrega fueran respetados.
Para estimular el cumplimiento, en Lambayeque se llev a cabo una reunin con los altos
mandos, en el mismo formato que la reunin anterior, en la cual se les present algunos avances
del trabajo. Se trataban de resultados parciales: indicadores numerosos y no alineados a los
programas gubernamentales y ausencia de metas. Adems, pocas gerencias haban entregado
el trabajo. En esta reunin, llevada en junio del 2013, se logr el compromiso de producir los
entregables.
Para facilitar la obtencin de los resultados, ProGobernabilidad junto con el gobierno regional
de Lambayeque, identificaron tres gerencias prioritarias: transporte, salud y educacin. Para
producir sus indicadores, se moviliz a un consultor nacional, Nilton Quiones, quien realiz
un acompaamiento individual a los equipos de planificacin de esas gerencias. Esta tarea se
realiz en julio y agosto del 2013.
En Piura, despus una comunicacin escrita del presidente regional avalando el proceso, se
llev a cabo un ciclo de reuniones individuales con los altos mandos del gobierno regional con
el fin de recordar y precisar los entregables, as como para estimular su produccin.
A pesar del peso poltico, del apoyo y de las presiones, hasta la fecha solo un cierto nmero
de direcciones y gerencias entregaron el producto en un nivel de calidad satisfactorio, aunque
todava falta cumplir con los requisitos del instrumento.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
La compilacin a
nivel local de los
datos producidos
por las gerencias y
las direcciones es
una tarea que toma
tiempo. Sin embargo,
es de naturaleza
simple.
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38
Se debe lograr el
compromiso del
presidente regional
para que este
consienta el mandato
a sus subalternos de
producir los insumos
necesarios para la
elaboracin del tablero
de indicadores.
los gobiernos regionales, los altos mandos a reunir son los directores o gerentes. En esta
reunin se sugiere recordarles el marco normativo en el Per y explicarles el tablero de
indicadores y el tablero de control. Se debe facilitar a cada uno de los participantes el
bosquejo de la cadena de valor de su direccin o gerencia. Al final del encuentro, todos
deben comprometerse a validar con su equipo la lista de los programas identificados
en la cadena de valor, a asociar a cada programa un indicador cuantitativo, sus metas
trimestrales y su presupuesto trimestral. Finalmente, los actores de cada direccin o
gerencia deben acordar un plazo de entrega de estos tres insumos (indicador, meta y
presupuesto, por cada programa).
5. Capacitacin de los funcionarios responsables del planeamiento y del presupuesto.
Si estuviramos seguros de que la cultura de los resultados y de que el conocimiento de
sus instrumentos fuesen ampliamente difundidos entre los actores, el encuentro con
los altos mandos sera suficiente para conseguir los entregables. Sin embargo, existe
todava mucha confusin en la funcin pblica peruana en relacin con las herramientas
modernas de gestin del Estado. Conviene capacitar al personal que tendr que producir
los indicadores y metas. En los gobiernos regionales, los pla nificadores y los responsables
de los presupuestos de cada direccin y de cada gerencia deben adquirir un conocimiento
mnimo sobre el tablero de control, sobre los indicadores y sobre las metas.
Los planificadores
y responsables de
presupuestos de cada
direccin y gerencia
deben adquirir
un conocimiento
mnimo sobre el
tablero de control,
los indicadores y
las metas.
39
El tablero de control y
su tabla de referencia
correspondiente
servirn como
instrumento de
seguimiento y
evaluacin del
conjunto de la
accin pblica.
partir de la experiencia en las regiones Lambayeque y Piura en el norte del Per, podemos
identificar algunas lecciones y recomendaciones para procesos futuros de implementacin
del tablero de control. Listamos las lecciones aprendidas tales como:
Obtener el aval de la autoridad mxima y la visibilidad de este apoyo.
En una de las regiones donde se promovi este instrumento, a sugerencia del agente de
enlace del proyecto ProGobernabilidad, se trat se prescindir del esfuerzo de agenda
que representa lograr una reunin con el presidente regional elegido. La consecuencia
de ello fue una gran dificultad para iniciar el proceso. Se tuvo que regresar al modelo
planeado inicialmente que comprenda, como primera condicin, un encuentro formal
con la mxima autoridad. En otras palabras, no se puede cortar camino y saltarse esta
etapa. Es una condicin inicial crtica del proyecto de implementacin.
40
Para algunos
agentes es difcil
asociar inversin y
funcionamiento como
esfuerzos para lograr
un solo objetivo.
control. Esto har que los productos insumos del tablero: listas de programas, indicadores
cuantitativos relacionados, metas y presupuestos correspondientes, sern de mejor
calidad al finalizar el encuentro del equipo de trabajo.
Invertir sumas importantes en el seguimiento de la implementacin.
Las unidades gubernamentales necesitan un seguimiento de proximidad para poder
realizar los productos esperados. Las oficinas de enlace de ProGobernabilidad jugaron
un papel importante al respecto y es necesario invertir una buena parte del presupuesto
para implementar un mecanismo de seguimiento adecuado como parte de la gestin
del proyecto. La acumulacin de los retrasos rompe la dinmica de la reforma y puede
impedir su xito.
Introducir una
actividad de
acompaamiento de
los equipos de trabajo
puede ser til para
lograr reuniones ms
eficientes que faciliten
la implementacin del
tablero de control.
41
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Con
42
Se describieron los elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones
y las capacitaciones que condujeron a los primeros resultados. Se present sumariamente los
soportes y las tcnicas de animacin utilizadas. Se le ofreci al lector informacin en suficiente
cuanta para que pueda preparar l mismo un cronograma de intervencin. Finalmente, los
desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque, de Piura y
los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin del tablero de
control fueron explicitados.
De las tres herramientas sugeridas por el Decreto Supremo n 004-2013-PCM (la cadena de valor,
el tablero de indicadores y el benchmarking), dos estn cubiertos por la documentacin y por
la gua del proyecto ProGobernalidad: una por esta gua y otra por la gua sobre la Gestin por
Resultados. Falta llevar a cabo todava una reflexin sobre el benchmarking.
Concluimos esta gua afirmando que el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano es un
acercamiento a la corriente dominante en la literatura de la gestin pblica y se trata de la
extensin de la prctica de los presupuestos por resultados y de la profundizacin de las reformas
llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos. Potentes fuerzas apoyan estos procesos, tales
como los paradigmas en gestin, los organismos internacionales, los estudios de campo y la
mayora de los partidos polticos obrando en esta nacin. El gobierno peruano no cambiar
este rumbo.
Aplicando estas herramientas se busca mejorar la calidad de vida de la poblacin, dar
oportunidades y garantizar que todos los grupos sociales en el Per sigan desarrollndose
y enriquecindose.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per
Aplicando estas
herramientas se busca
mejorar la calidad de
vida de la poblacin,
dar oportunidades y
garantizar que todos
los grupos sociales
en el Per sigan
desarrollndose y
enriquecindose.
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