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LA EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS Y MINERA EN EL CONTEXTO POLTICO Y

LEGAL ACTUAL.
1990 - 2009 Dos dcadas de desarrollo petrolero en la Amazona
Carlos Soria, Ph. D.
En el ao 2004, el 13% de la Amazona peruana se encontraba ocupada con actividades
petroleras, mientras que hoy esa superficie se ha expandido al 75% como consecuencia de una
segunda ola de concesiones de petrleo y gas a partir del 2005, alimentada por el boom de
crecimiento de las economas de los EE.UU., Europa, China y la India y el alza del precio del
barril de petrleo a 140 dlares americanos en el ao 2008. Muchos de los ms de 60 contratos
firmados ya estaban vigentes al producirse la crisis de la economa mundial en 2008.
Este incremento de operaciones petrolera se ha generado en medio de una mala gestin
ambiental, la falta de recursos para funcionar a un nivel adecuado y la flexibilizacin del sistema
de control ambiental mientras que la gestin social es voluntaria.
Estas actividades extractivas con un pobre record ambiental y social afectan principalmente a
pueblos indgenas y sus organizaciones representativas, las mismas que han venido definiendo
diferentes estrategias de defensa, alianza y, eventualmente, colaboracin. Esta situacin, de por
si grave, se vio inflamada por la aprobacin sin control del Congreso de un paquete de decretos
legislativos que buscan modificar la estructura de propiedad de la tierra, lo que condujo a los
paros indgenas amaznicos de 2008 y 2009; que demandaron el respeto al territorio y, sobre
todo, la implementacin del mecanismo de respeto al derecho a la consulta sobre actividades,
polticas o proyectos que los pudieran afectar.
La asimetra entre los actores empresariales y los actores comunales involucrados en los
conflictos socio ambientales es el tema central de cualquier propuesta de construccin de
legitimidad y gobernabilidad en la regin. Al examinar estos conflictos en torno a las polticas de
recursos naturales, nos encontramos con un divorcio entre los discursos de la legislacin y de los
funcionarios pblicos y la ejecucin de estos discursos a todos los niveles. El marco jurdico tiene
muy poca relevancia para los usuarios de los recursos en la toma de decisiones sobre cmo
administrar los recursos, la forma de resolver los conflictos y la manera de compensar los daos
y perjuicios
La actividad petrolera en la Amazona est pronta a cumplir 100 aos 1. La primera exploracin
de petrleo en la Amazona peruana se produjo en 1911 sobre territorio Ashaninka en la
Amazona central peruana (Dandler et al 1998:32).
En 1969, la junta militar nacionalista encabezada por el general Juan Velasco Alvarado (19691974) decidi expropiar la International Petroleum Company (IPC), filial de Standard Oil de
Nueva Jersey, ESSO. Como resultado de ello, el 24 de julio de 1969 el gobierno cre la empresa
estatal de petrleo de Per - PETROPERU (PETROPERU 1995:12). El objetivo era desarrollar
una empresa petrolera estatal capaz de explorar y producir petrleo.

En 1867, slo cuatro aos despus de la instalacin del primer pozo de petrleo en Titusville, Pennsylvania, se perfor un

pozo en Zorritos en el noroeste peruano. Los campos petroleros de La Brea y Parias iniciaron su produccin en la costa norte en 1905
(PETROPERU 1995:5).

El gobierno militar decidi construir un oleoducto de 854 kilmetros de longitud desde el ro

Maran, en el poblado de San Jos de Saramuro, al puerto de Bayovar en la costa norte
peruana. A pesar de que este gasoducto tiene una capacidad de 200.000 bbl/d, durante el
decenio de 1990 slo llev 75.000 bbl /d de petrleo crudo (Ministerio de Energa y Minas
1999:50) debido a la tendencia decreciente de nuestra produccin petrolera.
Hacia el final del milenio, en el Per todava se debate la conveniencia o no de desarrollar las
normas ambientales y establecer otras para gestionar el impacto social y ambiental de las
actividades petroleras, en particular el respeto a los derechos de los pueblos indgenas. Sin
embargo, la transicin del discurso a la accin fue y sigue siendo lenta, situacin que es ms
grave an cuando involucra los derechos de poblaciones amaznicas, en particular los pueblos
indgenas. Los conflictos socioambientales marcaron la dinmica de evolucin de la legislacin y
ha sido la presin de las poblaciones locales la que ha logrado, por ejemplo, medidas como la
obligatoriedad de la reinyeccin de las aguas salobres que emanan con el petrleo, resultado de
la luchas de los achuar.
En el caso de los impactos ambientales y sociales del desarrollo de la energa, el estudio de
caso sobre la propuesta de explotacin petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria a
comienzos de los 1990 (Soria, 2003) muestra cmo el proceso de desarrollo del marco jurdico
pone de manifiesto la tensin entre el texto de la ley y su ejecucin en la realidad social
(Habermas,1997, 1-9). Es decir, est el texto normativo, la letra de la ley expresando los
resultados del debate poltico, as como la interpretacin social de los hechos y las
interpretaciones realizadas por los funcionarios polticos y tcnicos de la administracin pblica,
el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y el pblico en general.
En el caso estudiado (Soria 2003), la tensin generada por este conflicto dio lugar a la
derogatoria, modificacin y reformulacin de un tercio del Cdigo del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales del Per entre 1991 y 1992. Dichas modificaciones respondieron a la visin
de desarroll imperante, otorgndole mayor valor a la extraccin de recursos que a los impactos
negativos que se venan ocasionando, buscando as proteger y atraer a la inversin extranjera.
La comparacin de dicho estudio de caso con la evolucin del marco general de la legislacin
ambiental en el Per de la dcada de 1990 nos sugiere algunos hallazgos: Entre ellos, por
ejemplo, el proceso del desarrollo sostenible tuvo en el derecho ambiental una herramienta muy
efectiva para la accin civil. El Estado, los grupos ambientales y la poblacin local se
beneficiaron de la constitucin de un discurso y de la prctica de derechos ambientales y
humanos a nivel internacional. Durante la segunda mitad de la dcada de 1990, Per atraves
un proceso lento de institucionalizacin y desarrollo de legislacin ambiental con miras a
promover el desarrollo sostenible. Este proceso ocurri paralelo y contemporneo al desarrollo
de la actividad a regularse.
Si bien en la dcada de 1990, hubo una tendencia de la opinin pblica en favor de regulaciones
ambientales ms detalladas y estrictas, sin embargo, en la prctica el gobierno de Fujimori aboli
y modific una tercera parte del cdigo ambiental. Durante este periodo el desarrollo ms
significativo de la poltica ambiental ocurri a travs de un acercamiento sectorial. No se utiliz
una perspectiva holstica que permitiera crear una institucin ambiental central como eje para la
administracin de un sistema ambiental que atraviese los diferentes sectores del Estado sino por
el contrario, cada Ministerio era responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislacin
ambiental de la actividad que regulaban. El desarrollo de la legislacin pensando solo en casos
futuros sin resolver los problemas ocurridos en el pasado gener un pasivo histrico de impactos
negativos.
As pues, los conflictos ambientales impactan en el desarrollo del marco legal. En el caso
peruano a comienzos de los 1990 el impacto fue negativo en el corto plazo, cuando el gobierno
decidi abolir un tercio del cdigo ambiental. Sin embargo, en el largo plazo, domin la tendencia
global de desarrollar la legislacin ambiental. El debate ambiental alcanz al corazn del

gobierno, es decir, al gabinete ministerial, produciendo una divisin entre quienes apoyaban el
desarrollo petrolero y el crecimiento econmico; y aquellos que promovan el cuidado ambiental y
el manejo de los recursos naturales.
An a principios de los 90 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visin de
que el desarrollo energtico tendra que ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las
compaas privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron
considerados como parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado
una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no haba ningn reconocimiento del derecho
de estas poblaciones para participar en el proyecto energtico que, sin embargo, iba a
transformar su hbitat y forma de vida. En los 90 los gobiernos deseaban que la poblacin local
aceptara lo que haba sido acordado entre el gobierno y la compaa, as sea en perjuicio de su
dignidad.
Hacia fines de los 90 varias partes interesadas como el representante de la Defensora del
Pueblo (Tobin, Noejovich y Yaez 1998) y AIDESEP (1999), propusieron la necesidad de realizar
negociaciones con las organizaciones indgenas sobre las actividades a desarrollar antes del
inicio de estas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. As el impacto social de las
actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva poltica pareca estar
comenzando a disearse de acuerdo con el ratificado Convenio 169 de la OIT.
Sin embargo, despus de varios esfuerzos entre organizaciones indgenas como AIDESEP,
consultores y organizaciones no gubernamentales con el Ministerio de Energa y Minas el Estado
peruano no aprob ninguna norma en este sentido sino que opt por el camino de ir
progresivamente formalizando la participacin ciudadana para todos los ciudadanos en general y
no atendi de manera especial una de las formas de esta participacin ciudadana especializada
de los indgenas que es el mecanismo de la consulta previa libre e informada; ello se refleja en la
regulacin de las audiencias pblicas en el sector energa y minas aprobadas desde los 90 23
hasta el ao 2008 cuando se aprobaron dos nuevos reglamentos de participacin ciudadana que
muestran un lento y progresivo avance que, sin embargo, irrespeta el derecho internacional y las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a la consulta de
los pueblos indgenas.

As, por ejemplo, se aprobaron la Exoneracin del procedimiento de Audiencias Pblicas a los Estudios de Impacto
Ambiental, Resolucin Ministerial 391-96-EM/SG; el Reglamento de Participacin Ciudadana en el Procedimiento de aprobacin de
los Estudios de Impacto Ambiental, a travs de Audiencias Pblicas aprobado a travs de la Resolucin Ministerial 728-99-EM/VMM;
Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el Sector
Energa y Minas (Resolucin Ministerial 596-2002-EM/DM); Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de
actividades energticas dentro de los procedimientos administrativos de evaluacin de los estudios ambientales (RM 535-2004MEM/DM).

As, por ejemplo, se aprobaron la Exoneracin del procedimiento de Audiencias Pblicas a los Estudios de Impacto
Ambiental, Resolucin Ministerial 391-96-EM/SG; el Reglamento de Participacin Ciudadana en el Procedimiento de aprobacin de
los Estudios de Impacto Ambiental, a travs de Audiencias Pblicas aprobado a travs de la Resolucin Ministerial 728-99-EM/VMM;
Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el Sector
Energa y Minas (Resolucin Ministerial 596-2002-EM/DM); Reglamento de Participacin Ciudadana para la realizacin de
actividades energticas dentro de los procedimientos administrativos de evaluacin de los estudios ambientales (RM 535-2004MEM/DM).

Este avance lento y progresivo se constat luego de la presin generada por actores sociales
promovidos por los diferentes conflictos socioambientales que el Estado no los resuelve sino
intenta postergarlos y dilatarlos.
La poltica estatal aborda cada caso como un proceso particular sin una adecuada atencin a
los derechos ambientales y sociales, como regla mnima para todos. Por ejemplo, a mediados
de los 90 se vende a Maple Gas un lote de PetroPer que involucraba a la Comunidad Nativa
Canan de Cachiyacu, Maple compr la concesin de PetroPer sin pasivos ambientales ni
sociales. Hacia el 2000 la comunidad present quejas a la defensora y otras instituciones por la
afectacin de su territorio, ambiente, salud y empleo, reclamando durante varios aos, hasta
que finalmente la misma comunidad se vio obligada a tomar los pozos inicindose un proceso de
negociacin sobre las demandas de la comunidad.
Esta comunidad demandaba de Maple Gas y el Estado: la satisfaccin de derecho al empleo
(PetroPer sola emplear mano de obra de la comunidad y Maple ya no lo haca), el derecho al
ambiente (debido a la contaminacin histrica o pasivo ambiental), el derecho a la salud
(afectado por la contaminacin), y sobre todo el uso de tierras de la comunidad para la
extraccin petrolera (que la empresa y el Estado negaban, se estuviera dando), finalmente, se
demand el derecho a la participacin y consulta previa para el proceso de compensacin (sobre
el uso de la tierra comunal superpuesta por las actividades extractivas).
Este proceso llev aos para que la empresa acepte su responsabilidad. La intervencin de la
Defensora del Pueblo fue incansable y permanente pese al poco inters del sector de Energa y
Minas y la empresa Maple Gas, quienes por el contrario buscaban retardar la solucin del
conflicto.
Excepcionalmente, se dan cambios significativos que impactan positivamente el marco legal. El
caso del Ro Corrientes ha tenido un impacto significativo sobre la poltica pblica en la medida
que dispone la reinyeccin de aguas de produccin como regla general, solo que lo hace para
operaciones futuras y el Estado no manda adecuar las operaciones ya en curso, acumulando as
el pasivo ambiental de su propia gestin ambiental. Este cambio de poltica fue resultado de la
presin directa del pueblo awajun, as Chirif nos dice:
La gesta de los achuares del Corrientes en defensa de su salud y la de su medio
ambiente comenz una serie de protestas indgenas el ao 2006. Frente a ellas, el
gobierno, al igual que ahora, al igual que siempre, neg las evidencias de contaminacin
y dilat asumir su responsabilidad de defender a sus ciudadanos. Sin embargo, la
irresponsable tctica de dilacin para cansar a quienes reclaman no funcion en este
caso y los achuares, exacerbados por el gobierno, tomaron las instalaciones y, luego de
una situacin tensa, lo obligaron a asumir su rol. El acta de Dorissa, que sell los
acuerdos de los indgenas con la empresa y el Estado para comenzar a sanear la zona
(reinyectando las aguas de formacin), recogiendo los desechos de petrleo acumulado
en pozas y reconociendo demandas sociales (educacin y salud, que por cierto no han
sido atendidas) es presentada por el ministro del ambiente, Antonio Brack, como una
muestra de que la extraccin minera y de hidrocarburos es ahora una operacin limpia
y que la contaminacin es problema del pasado (Chirif,2009).
Por otro lado, un caso significativo en el tema de actividades petroleras y pueblos en aislamiento
son el caso de las propuestas de reservas indgenas cacataibo afectadas por las actividades
petroleras de los lotes 107 y ahora 133. En el caso del lote 107 la empresa sostuvo una
asamblea con la Federacin Nativa de Comunidades Cacataibo (FENACOCA) la asamblea voto
por autorizar o no las lneas ssmicas en reas superpuestas a la reserva indgena propuesta, el
resultado de la votacin fue 12 votos a favor de la exploracin en tierras de aislados y 18 votos
en contra, sin embargo Petrolfera Petroleum del Per explor las reas ocupadas por aislados.

La empresa continu operando en reas con alta incidencia de avistamientos, producindose

ms avistamientos en las lneas ssmicas y exponiendo a los indgenas al riesgo de sus vidas.
As se produjeron al menos 4 avistamientos solo 2 de los cuales fueron reportados e
investigados, mientras al menos otros dos casos fueron reprimidos. Sin duda alguna, el inters
de explorar en la bsqueda de petrleo en reas con aislados no respeta la dignidad humana de
los ciudadanos que la habitan, como lo demuestra tanto el caso de la propuesta reserva indgena
Cacataibo como en el caso de la propuesta reserva indgena Napo Tigre donde Perenco intenta
entrar en el territorio de los pueblos en aislamiento arabela y waorani.
Si bien la legislacin ha avanzado y se ha comenzado a regular el impacto ambiental en las
ltimas dos dcadas tambin es necesario reconocer que los conflictos socioambientales
alrededor del petrleo siguen estando marcados por prioridades de los gestores polticos del
aparato publico antes que por los gestores tcnicos de este aparato administrativo.
Si revisamos los hechos registrados a partir del 2000 podemos notar la prioridad gubernamental
por un modelo de crecimiento econmico y de promocin de la inversin privada aun a costa de
los derechos a la vida, la salud y el ambiente de los ciudadanos, el caso es particularmente
grave cuando se trata de pueblos en aislamiento y contacto inicial. Como ejemplo podemos citar
la orden del ex presidente peruano Alejandro Toledo, quin dijo que: el gas de Camisea deba
llegar a Lima el 4 de agosto de 2009 a cualquier costo. Esta presin poltica sobre los
funcionarios tcnicos de iniciar las actividades a pesar de existir reclamos sobre los derechos
humanos vulnerados y el pedido de indemnizacin a las poblaciones locales, la compensacin
por el impacto sobre los pueblos indgenas no contactados y de los pueblos indgenas en
contacto inicial, entre otros, pero mas gravemente la omisin de un anlisis tcnica detallado que
hubiera permitido mejorar el diseo, nada de esto hubo peor aun producindose 5 derrames del
gasoducto en su ao inaugural. Similar actitud, se percibe en el actual presidente peruano Alan
Garca quien redujo los plazos para la revisin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y
orden literalmente que el papeleo no retrase la inversin.
Las evidencias de los impactos que generan estos cambios se pueden apreciar en el impacto
sobre la poltica petrolera en reas naturales protegidas y reservas para indgenas en
aislamiento, donde INDEPA se ha reducido a 8 funcionarios, favoreciendo la inaccin en las
Reservas Indgenas; la poltica de desarticulacin de las comunidades, sus tierras y bosques
comunales; la poltica de desarrollo de infraestructura sin ordenamiento ambiental ni consulta; la
poltica de desarrollo de la minera aurfera en Amazona; la promocin de la inversin forestal
(propiedad); la promocin de la agricultura industrial (exportacin, bio-combustibles) y la
restringida visin de desarrollo que lo equipara al desarrollo econmico, entre otras, sin
adecuada atencin de los aspectos ambientales y sociales.
Las acciones de desatencin o postergacin y de omisin por parte del Estado respecto a los
derechos de los pueblos indgenas pueden continuar generando espacios de reclamos masivos
como los paros amaznicos, antes descritos, teniendo como nico fin el respeto al territorio, a la
consulta, a la libre determinacin de los pueblos, a los derechos fundamentales y al derecho a un
trato equitativo respetando sus diferencias.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.
AIDESEP
Propuesta de AIDESEP, Procedimientos de consulta y participacin para las operaciones
hidrocarburferas en los territorios de los pueblos indgenas de la Amazona peruana,
Lima, 1999.
Chirif, Alberto

No es tiempo para permanecer callados, Lima, 2009, disponible

http://www.sjrmecuador.org.ec/portal/files/No%20es%20tiempo%20para%20callar
%20por%20Alberto%20Chirif.pdf

en:

Dandler, Jorge, Antonio Gonzles Urday, Jaime Llosa Larraburre, Thomas Moore, Roque Roldn
Ortega, Lisbeth Sivertsen, Richard. C. Smith, Ana Maria Tamayo, Julio Tresierra and Luis Vargas
Aybar.
Pueblos Indgenas de la Amazona Peruana y Desarrollo Sostenible. Lima: Hivos, OIT,
PNUD, 1998.
Habermas, Jrgen.
Between Facts and Norms. Cambridge: Polity Press. 1997.
Petrleos del Per
Libro de Plata 1969-1994. Lima: Petroperu. 1995.
Ministerio de Energa y Minas. 1999.
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Soria, Carlos
The Path to Sustainable Development: Environmental law and civil society in Chile,
Ecuador and Peru, Ph. D. Thesis, School of Humanities (Spanish), Faculty of Education,
Humanities, Law and Theology, Adelaide, The Flinders University of South Australia,
2003.
Camisea: por qu cuesta tanto el gas barato? Iconos. Revista de Ciencias Sociales.
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador. Num. 21,
Quito, enero, 2005, pp. 47-55.
Tobin, Brendan, Flavia Noejovich and Carlos Yaez.
Petroleras, Estado y Pueblos Indgenas: El juego de las expectativas. Lima: Defensora
del Pueblo. 1998.