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3 edio - Maio/2014
Reviso Geral:
Jonathan Madeira de Barros Nunes
APRESENTAO
A Controladoria-Geral do Estado do Piau, rgo central de controle
interno estadual, consciente da elevada misso institucional de
assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em
benefcio da sociedade, tem a convico de que a preveno de
irregularidades, desperdcios e m administrao sempre mais eficaz
que qualquer medida corretiva ou punitiva.
Nesse sentido, destaca-se a ao pedaggica desta instituio de
controle, que vem se aproximando dos demais rgos e entidades do
poder pblico estadual, por meio da organizao de seminrios,
promoo de cursos, treinamentos e palestras, alm de frequentes
orientaes aos administradores pblicos.
Com este esprito, foi elaborado o Manual de Orientaes para
Execuo e Fiscalizao de Obras Pblicas. Este manual
especialmente til para orientar rgos e entidades da Administrao
Pblica Estadual que necessitem de apoio para a gesto de aes de
infraestrutura, cujas equipes tcnicas sero responsveis por projetos,
execuo e fiscalizao de obras e servios de engenharia. Da mesma
forma, o Manual particularmente adequado para a orientao de
gestores e equipes tcnicas de prefeituras municipais quanto aos
procedimentos a serem adotados na execuo de obras, desde sua
licitao at seu recebimento, passando pela elaborao de projetos
bsicos e executivos, execuo da obra e fiscalizao.
Alm de conceitos bsicos e instrues teis destinadas aos
interessados, neste compndio encontram-se orientaes sobre
aspectos legais relacionados com a licitao de obras pblicas e as
principais recomendaes prticas para a correta contratao e
fiscalizao desses empreendimentos, especialmente teis no mbito
dos municpios, que normalmente enfrentam maiores dificuldades para
dispor de equipes tcnicas permanentes ou temporrias.
SUMRIO
1. CONCEITOS BSICOS ................................................................10
2. ETAPAS DE UMA OBRA PBLICA.............................................16
3. FASE PRELIMINAR LICITAO..............................................18
3.1 Programa de Necessidades.........................................................18
3.2 Escolha do Terreno......................................................................19
3.3 Estudo de Viabilidade ..................................................................20
3.4 Anteprojeto ou Estudo Preliminar ................................................20
4. FASES DA LICITAO ................................................................21
4.1 Fase Interna da Licitao.............................................................22
4.1.1 Processo administrativo ............................................................22
4.1.2 Projeto bsico............................................................................22
4.1.3 Projeto executivo.......................................................................33
4.1.4 Recursos oramentrios ...........................................................33
4.1.5 Edital de licitao ......................................................................34
4.1.6 Modalidades de licitao...........................................................35
4.1.7 Parcelamento e fracionamento da licitao..............................36
4.1.8 Regime de licitao...................................................................37
4.1.9 Tipo de licitao ........................................................................38
4.1.10 Habilitaes.............................................................................39
4.1.11 Restrio ao carter competitivo da licitao .........................39
4.1.12 Critrios de julgamento ...........................................................39
4.1.13 Equipamentos e mobilirio......................................................40
4.1.14 Anexos do edital......................................................................41
4.1.15 Dispensa ou inexigibilidade de licitao .................................41
1. CONCEITOS BSICOS
Para os efeitos deste Manual, consideram-se as seguintes definies,
conforme a legislao pertinente:
Obra: toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou
ampliao, realizada por execuo direta ou indireta.
Obra pblica: toda construo, reforma, fabricao,
recuperao ou ampliao de bem pblico. Pode ser realizada
de forma direta, quando a obra feita pelo prprio rgo ou
entidade da Administrao por seus prprios meios, ou de
forma indireta, quando a obra contratada com terceiros por
meio de licitao ou, em casos excepcionais, dispensa ou
inexigibilidade de licitao.
Obras e servios de grande vulto: aquelas cujo valor
estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite
estabelecido na alnea c do inciso I do art. 23 da Lei n
8.666/93.
Reforma: alterao do espao original ou anteriormente
formulado por meio de substituio, acrscimo ou retirada de
materiais ou elementos construtivos ou arquitetnicos, na
inteno de reformular todo ou parte daquele espao antes
definido.
Reparo: ato de substituir ou repetir a aplicao de materiais
ou componentes construtivos da edificao, pelo simples
motivo de deteriorao ou danificao daquele anteriormente
aplicado. No interfere e nem altera o espao originalmente
proposto.
Servios: toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administrao, tais como:
demolio, conserto, instalao, montagem, operao,
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global da obra,
de
servios
e
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FASE PRELIMINAR
LICITAO
Programa de necessidades
Escolha do terreno
Estudo de viabilidade
Anteprojeto
FASE EXTERNA DA
LICITAO
Publicao do edital de licitao
Comisso de licitao
Recebimento das propostas
Procedimento da licitao
FASE CONTRATUAL
Celebrao do contrato
Execuo da obra
Fiscalizao da obra
Recebimento da obra
FASE POSTERIOR
CONTRATAO
Operao
Manuteno
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ferrovias;
portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
aeroportos;
oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e
emissrios de esgotos sanitrios;
linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230KV;
obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos;
extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
extrao de minrio;
aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos;
usinas de gerao de eletricidade;
complexo e unidades industriais e agro-industriais
(petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de
lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos);
distritos industriais e zonas estritamente industriais ZEI;
explorao econmica de madeira ou de lenha;
projetos urbansticos, acima de 100 ha. ou em reas
consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da
Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA-MMA) e dos
rgos municipais e estaduais competentes;
qualquer atividade que utilize carvo vegetal, em quantidade
superior a dez toneladas por dia.
Quando a licena ambiental for exigida, devem ser obtidas trs licenas
diferentes, a saber:
licena prvia (antecede licitao);
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e) Oramento detalhado
O oramento-base da licitao tem como central objetivo servir de
parmetro para a Administrao definir os critrios de aceitabilidade de
preos unitrios e global no edital. Desta forma, este oramento a
principal referncia para a anlise das propostas das empresas
participantes na fase externa da licitao.
A determinao do oramento detalhado de uma obra exige o
conhecimento dos servios necessrios para sua perfeita execuo
(conforme os projetos, memoriais descritivos e especificaes
tcnicas), levantamento preciso dos quantitativos desses servios e o
clculo do custo unitrio dos servios, do custo direto da obra e a
estimativa dos custos indiretos e lucro da construtora.
O preo final estimado da obra dado pela soma dos custos diretos
com a Taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), que engloba os
custos indiretos e o lucro. Qualquer falha ou ausncia em alguma
destas parcelas pode conduzir a um desequilbrio financeiro do
contrato, seja pelo desperdcio de recursos pblicos, seja pela queda
da remunerao esperada pela empresa contratada.
As principais etapas de elaborao de oramentos de obras pblicas
so:
Custo unitrio de um servio O clculo do custo unitrio de um
servio exige que se conhea sua composio analtica, ou seja, os
insumos necessrios para sua realizao e os coeficientes de consumo
de materiais, de produtividade da mo-de-obra e o consumo horrio
dos equipamentos utilizados na sua execuo.
Na oramentao de uma obra pblica, tais composies so
selecionadas com base nas especificaes tcnicas estabelecidas para
os servios e devem ser obtidas em sistemas de referncia de preos
ou em publicaes tcnicas. Sempre que necessrio as composies
devem ser adaptadas s especificidades da obra.
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BDI
1 x100
I
1
100
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mas isto deve ser feito sem restringir o nmero de concorrentes. Vale
ressaltar que as minutas dos editais de licitao, bem como as dos
contratos, acordos, convnios ou ajustes, devem ser previamente
examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao.
4.1.6 Modalidades de licitao
O edital deve definir a modalidade de licitao conforme o estabelecido
no art. 22 da Lei n 8.666/93:
concorrncia: modalidade de licitao entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar,
comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao
exigidos no edital para execuo de seu objeto;
tomada de preos: modalidade de licitao entre
interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro
dia anterior data do recebimento das propostas, observada
a necessria qualificao;
convite: modalidade de licitao entre interessados,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero
mnimo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em
local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente
especialidade que manifestarem interesse com antecedncia
de at vinte e quatro horas da apresentao das propostas;
concurso: modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou
artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao
aos vencedores, conforme critrios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de
quarenta e cinco dias;
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empreitada
integral:
quando
se
contrata
um
empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas
as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob
inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao
contratante em condies de entrada em operao, atendidos
os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em
condies de segurana estrutural e operacional e com as
caractersticas adequadas s finalidades para que foi
contratada.
Frise-se que no caso de empreitada por preo global, a Administrao
deve fornecer, obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos
e informaes necessrios para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preos com total conhecimento do objeto da licitao.
4.1.9 Tipo de licitao
Todo edital de licitao de obras pblicas deve, obrigatoriamente,
estabelecer o tipo de licitao, conforme determina o 1 do art. 45 da
Lei n 8.666/93:
menor preo (vence o licitante cuja proposta estiver de acordo
com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor
preo);
melhor tcnica;
tcnica e preo.
Os tipos de licitao "melhor tcnica" ou "tcnica e preo" devem ser
utilizados
exclusivamente
para
servios
de
natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos,
clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia
consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos
tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos.
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4.1.10 Habilitaes
Para a habilitao nas licitaes deve-se exigir dos interessados,
exclusivamente, documentao relativa a:
habilitao jurdica (art. 28 da Lei n 8.666/93);
qualificao tcnica (art. 30 da Lei n 8.666/93);
qualificao econmico-financeira (art. 31 da Lei n 8.666/93);
regularidade fiscal (art. 29 da Lei n 8.666/93);
cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da
Constituio Federal.
Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em
original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor
da administrao ou publicao em rgo da imprensa oficial.
4.1.11 Restrio ao carter competitivo da licitao
A Administrao, ao realizar o processo licitatrio, deve exigir
documentos que comprovem a compatibilidade da qualificao dos
concorrentes com o objeto licitado que pretende contratar.
importante, porm, que a busca por resultados eficazes no se
confunda com clusulas desnecessrias e restritivas ao carter
competitivo, sob pena de nulidade do edital.
Em todos os casos, as exigncias de qualificao devem permanecer
no patamar da razoabilidade, guardando relao com a dimenso e a
dificuldade da obra a ser realizada, para no infringir o disposto no art.
3o, 1o, da Lei de Licitaes.
4.1.12 Critrios de julgamento
A Lei 8.666/93 determina que o edital do certame traga em seu corpo
os critrios a serem utilizados no julgamento das propostas, com
disposies claras e parmetros objetivos.
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habilitao jurdica;
qualificao tcnica;
qualificao econmico-financeira;
regularidade fiscal;
cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da
Constituio Federal.
Os documentos necessrios habilitao podem ser apresentados em
original, em cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor
da Administrao.
4.2.5.2 Anlise das propostas de preos
Na anlise das propostas de preos, devem ser avaliados o preo total
e os preos unitrios ofertados pelos licitantes. A comisso deve
atentar para a coerncia dos preos unitrios e globais dos licitantes,
para que estes no ultrapassem os orados pelo rgo. Caso tal fato
acontea, a comisso deve, sumariamente, desclassificar a empresa
licitante.
A comisso deve atentar, ainda, para que seja feito um exame
detalhado das propostas dos licitantes habilitados, classificando to
somente as propostas que apresentem a correta incidncia das
alquotas de tributos e dos encargos sociais.
Devem ser apresentadas e analisadas, tambm, as composies de
custo unitrio e as composies analticas da taxa de BDI e dos
encargos sociais de empregados mensalistas e horistas.
4.2.5.3 Inexequibilidade
A Lei 8.666/93, em seus ditames, considera propostas de preos de
obras e servios manifestamente inexequveis aquelas cujos valores
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empresa A: R$ 190.000,00;
empresa B: R$ 157.000,00;
empresa C: R$ 80.000,00;
empresa D: R$ 103.000,00;
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50
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55
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das
propostas:
INCC-FGV
out/2009
Coluna
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VALOR
MEDIO
DATA DA
MEDIO
DATA DO
PAGAMENTO
100.000,00
30/02/2010
15/03/2010
200.000,00
30/03/2010
20/09/2010
300.000,00
30/10/2010
15/11/2010
200.000,00
30/12/2010
20/01/2011
250.000,00
30/11/2011
20/02/2012
Comentrios:
a) Notadamente em relao 1 medio no existe direito a
reajustamento, pois corresponde a perodo inferior a um ano.
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Taxa em %
0,57
0,43
- 0,05
0,01
0,04
(taxa/100)+1
1,0057
1,0043
0,9995
1,0001
1,0004
Central,
Calculadora
do
www3.bcb.gov.br/calcidadao.
60
Cidado,
disponvel
no
link:
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MEMRIA DE CLCULO
IPCA IBGE
dez/10
jan/11
Taxa em %
0,63
0,83
(taxa/100)+1
1,0063
1,0083
62
63
64
65
66
so
dos
execuo
oramentria,
so
exemplos
de
67
68
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70
71
72
73
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c) Tcnica e preo
De modo diverso do verificado na empreitada integral, a contratao
integrada somente pode ser adotada utilizando-se o tipo tcnica e
preo na licitao. O instrumento convocatrio deve obrigatoriamente
estabelecer critrios objetivos para avaliao e julgamento das
propostas.
d) Aditivos contratuais
Uma marcante diferena entre a contratao integrada e a empreitada
integral so as maiores restries para a celebrao de aditivos
contratuais no primeiro regime, que somente so permitidos em duas
situaes:
para recomposio do equilbrio econmico-financeiro, em
situaes de caso fortuito ou fora maior;
necessidade de alterao do projeto ou das especificaes
para melhor adequao tcnica aos objetivos da contratao,
a pedido da administrao pblica, desde que no
decorrentes de erros ou omisses por parte do contratado, e
observados os limites previstos no 1 do art. 65 da Lei n
8.666/1993.
A primeira possibilidade refere-se ao reestabelecimento da relao
contratual inicialmente ajustada pelas partes, caso tenha sofrido
alterao por lea extraordinria superveniente ao originalmente
contratado. o acolhimento do princpio jurdico que veda o
enriquecimento sem causa. Alm de disposio semelhante na Lei n
8.666/93, a matria tambm encontra assento constitucional. Pela
prpria natureza desse reajuste contratual, no h que se falar em
limitaes predefinidas de valor.
80
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riscos trabalhistas;
riscos regulatrios;
riscos tributrios e previdencirios;
riscos associados Administrao Pblica;
riscos de estimativas de custo do projeto imprecisas ou
subestimadas;
riscos de descumprimento dos prazos contratuais.
A alocao de riscos representa a sua repartio objetiva entre as
partes. Quando feita de forma clara e eficiente diminui as incertezas,
proporcionando maior segurana jurdica para as partes e reduzindo o
custo global do projeto.
A matriz de riscos uma das formas de se fazer a anlise dos riscos
previstos para o empreendimento, servindo como diretriz para redao
das clusulas contratuais. Nela, todos os riscos so indicados de forma
genrica, para serem futuramente regulamentados no contrato
administrativo. Assim, o equilbrio econmico-financeiro do contrato
ser avaliado de forma conjunta com a matriz de riscos. Apesar de no
constar no rol de elementos previstos para o anteprojeto, recomendase que a matriz de riscos seja elaborada e que componha o anteprojeto
de engenharia sempre que a contratao integrada for utilizada.
Nesse sentido, o TCU vem recomendando a diversos rgos que
prevejam, em seus empreendimentos licitados mediante o regime de
contratao integrada, a matriz de risco no instrumento convocatrio e
na minuta contratual, para dar maior transparncia ao certame e
fortalecer a isonomia da licitao e a segurana jurdica do contrato.
A matriz de risco tambm pode apresentar frmulas para que
determinados riscos sejam mitigados. Por exemplo, o risco de variao
cambial pode ser eliminado mediante a celebrao de operaes de
hedge no mercado futuro de divisas.
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Item
Tipo de risco
Modificao das
especificaes de
servio
Incertezas da
engenharia
Cronograma
Risco de atraso no
cronograma
Contratada
Gesto e
desenvolvimento
de pessoas
Gerenciamento e
administrao inadequada
Falta de profissionais
qualificados
Contratada
Desapropriaes
Contratante
Risco de no obteno
das licenas
Contratante
Risco de no obteno
das licenas
Contratada
Licena ambiental
e riscos
ambientais
Licena para
explorao de
jazidas e
depsitos de
materiais
excedentes
Interferncias com
concessionrias
Instalaes
circunvizinhas
10
Caso fortuito /
fora maior
Administrao poder
modificar especificaes
de servio ou ampliar o
escopo
Mudanas das
especificaes no projeto
executivo
Interrupo na prestao
de servios pblicos e/ou
remanejamento de redes
Risco de danos fsicos a
instalaes circunvizinhas
Perda ou danos aos
ativos e descontinuidade
na prestao do servio
por eventos segurveis
por seguros de Riscos de
Engenharia
Perda ou danos aos
ativos e descontinuidade
na prestao do servio
por eventos no
segurveis que afetem o
equilbrio econmicofinanceiro da avena
83
Alocao
Mitigao
Contratante
Celebrao
de aditivo
contratual
Contratada
Contratante
Contratada
Clusula
8.9.1 do
contrato
Clusula
3.1.2 do
contrato
Clusula 10
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual
Celebrao
de aditivo
contratual
Clusula 10
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual
Clusula 10
do contrato
Contratada
Clusula 3.2
do contrato
Contratante
Celebrao
de aditivo
contratual
MATRIZ DE RISCO
11
Frete /
fornecimento
12
Remunerao
13
Comoes sociais
Contratada
Clusulas
3.2 e 10 do
contrato
Contratada
Contratada
(paralisao
at 30 dias)
e
contratante
(tempo
excedente)
Clusula 3.2
do contrato
Celebrao
de aditivo
contratual
84
Referncias utilizadas:
Altounian, Cludio Sarian. Obras Pblicas: Licitao, Contratao,
Fiscalizao e Utilizao. Belo Horizonte: Frum, 2012.
Baeta, Andr Pachioni. Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas.
Pini, 2013.
Tribunal de Contas da Unio TCU. Acrdos e Smulas.
Zymler, Benjamin; Dios, Laureano Canabarro. Regime Diferenciado de
Contratao RDC. Belo Horizonte: Frum, 2013.
85
86
87
Abertura de CEI
At 31/03/2013
De 01/04/2013 at
31/05/2013
412,
432,
433 e
439
421,
422,
429 e
431
De 01/06/2013 at
31/10/2013 (ltimo dia
do 3 ms
subsequente ao da
publicao da Lei)
De 01/11/2013 at
31/12/2014 (primeiro
dia
do
4
ms
subsequente ao da
publicao da Lei)
A partir de 01/01/2014
at 31/12/2014
Contribuio
Previdenciria
Contribuio de 20% sobre
a folha.
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta.
Opo pela contribuio
de
2%
(regime
desonerado)
sobre
a
receita bruta ou 20% sobre
a folha de pagamento
(regime antigo), sendo a
opo
de
forma
irretratvel.
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta (regime
desonerado)
Contribuio de 2% sobre
a receita bruta (regime
desonerado)
88
Prazo para
cumprimento das
regras (Irretratvel)
At o trmino da
obra
At o trmino da
obra
At o trmino da
obra
At o trmino da
obra
At o trmino da
obra
89
90
91
92
93
Percentuais (%)
1. LUCRO
9,00
2. ADMINISTRAO CENTRAL
4,00
3. DESPESAS FINANCEIRAS
0,50
4. ISSQN
1,80
5. PIS
0,65
6. COFINS
3,00
0,81
BDI= 21,43%
MODELO DE BDI COM DESONERAO DA FOLHA DE PAGAMENTO
DESCRIO
Percentuais (%)
1. LUCRO
9,00
2. ADMINISTRAO CENTRAL
4,00
3. DESPESAS FINANCEIRAS
0,50
4. ISSQN
1,80
5. PIS
0,65
6. CONTRIBUIO PREVIDENCIARIA
SOBRE RECEITA BRUTA
2,00
7. COFINS
3,00
0,81
BDI= 24,06%
94
BDI
1 x100
100
Nesta equao, AC a taxa de rateio da Administrao Central, DF a taxa das
despesas financeiras, R a taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento, I
a taxa de tributos e L a taxa de lucro.
95
LeisSociais
119,2 %
CustoUnitriodoServio(m)
BDI(%)
21,43
1,00
2,00
2,00
4,00
15,75
Clculodocustounitriodoservioforma(m)
Insumo
Pregomisto
Tbuadepinho1"x12"
Sarrafodepinho1"x4"
Modeobra
Servente
Carpinteiro
7,15
LeisSociais
22,90
CustoUnitriodoServio(m)
4,91
BDI(%)
h
h
89,49
2,00
4,00
15,75
5,37
21,12
24,06
PreoUnitrio R$ 27,81
SemDesonerao
1,00
2,00
5,08
PreoUnitrio R$ 26,20
Comdesonerao
Leis Sociais=119,20%
BDI=21,43%
Leis Sociais=89,49%
BDI=24,06%
96
97
98
99
100
101
102
103
104
105