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PRACTICAS DE LA INTEGRACION DE MIGRANTES EN PANAMA: NUEVA

LEGISLACIN, AVANCES Y RETOS

INTRODUCCION
Las naciones pobres y pequeas como la nuestra no estn supuestas a
tener una sofisticada doctrina nacional sobre integracin de migrantes que
canalice los flujos migratorios para que sean un factor de crecimiento
econmico del pas y mucho menos a emplear nuestros esculidos
presupuestos en la ejecucin y puesta en marcha de polticas, programas y
proyectos que permitan crear mecanismos mucho ms eficaces y adecuados
para poseer patrones y encausar correctamente la migracin de manera que
se realice una insercin de migrantes de manera programada.
A travs de su historia Panam, ha sido reconocida como pas de trnsito y
recepcin de migrantes en general, pero, en estos dos ltimos lustros la
condicin de Panam como pas receptor, en particular, se ha incrementado.
Una consecuencia importante de la historia migratoria en nuestro pas es que
las nicas tres polticas migratorias gubernamentales predominantes haban
sido la de apertura y de restriccin a la migracin y una mezcla de control
aduanero y policial con respecto a las migraciones intrarregionales. Estas tres
prcticas -ms que polticas- han caracterizado tambin el conocimiento bsico
del que dispone el personal de las instituciones responsables y al contenido de
la legislacin y otras normas.
Hasta este momento, nuestro trabajo en lo relacionado a la migracin y a la
integracin de migrantes, se ha establecido a travs de las prcticas de la
gestin migratoria que se han ido generando y desarrollando de manera
paralela a los diferentes retos que se nos presentan en el tema migratorio con
base fundamentalmente, en nuestra Carta Magna, que se ha desarrollado a
travs de una serie de leyes, decretos y reglamentos que son los que
establecen los mecanismos y parmetros para el manejo de la migracin legal
e ilegal. Estos permiten que a travs de las autoridades se garanticen el libre
acceso de los migrantes a los servicios pblicos, otorgando la documentacin
pertinente que permita su permanencia en el pas de manera legal, as como,
derecho al trabajo, a la educacin a la vivienda y a la salud.
Un punto fundamental a destacar es que Panam, no es una sociedad
xenofbica, su poblacin a travs de su historia ha demostrado como
caracterstica fundamental una marcada tolerancia y aceptacin a los
extranjeros.

Lo anterior, es un punto a favor para la ejecucin de un programa de definicin


hacia una poltica de integracin de migrantes en Panam. Los avances que
en esta materia hemos realizado son buenos, pero podran ser ms
significativos si contramos con los recursos econmicos necesarios para ello.
Panam considera que en ese sentido, es indispensable, para la generacin de
dichas polticas, la cooperacin de los diferentes actores internacionales a nivel
bilateral y multilateral, ya que la falta de recursos econmicos es uno de
mayores condicionantes en el manejo de los asuntos migratorios.
En atencin a lo anterior, y a partir del Proceso Regional de Consulta de la
CRM, ha habido un proceso de cambios en la visin y manejo del problema
migratorio en nuestro pas, lo cual, ha generado un impacto positivo en nuestra
legislacin, modificando viejos paradigmas sobre el manejo de estos temas.
PRCTICAS INTEGRACIN:
RECONOCIMIENTO DE DERCHOS SOCIALES Y ECONMICOS, ACCESO AL
EMPLEO ACCESO DE SERVICIOS DE SALUD Y EDUCATIVOS
Dentro de las prcticas de gestin migratoria que se dan a lo interno de Panam
se perfilan otros asuntos relacionados con la movilidad de migrantes hacia nuestro
pas tales como, seguridad, cooperacin judicial y policial, narcotrfico, salud,
reconocimiento de ttulos, diplomas y otros documentos as como la
transnacionalizacin temporaria de servicios profesionales personales, las cuales
permiten observar algunos casos puntuales de su efecto positivo hacia una
practica de la integracin ( aunque sea primaria), vinculados principalmente a
situaciones de extensin de derechos y beneficios a migrantes, debido al mayor
nmero de nexos transfronterizos que tiene Panam en comercio, administracin
pblica, turismo, investigacin cientfico-tecnolgica, etc. Por ejemplo, algunas de
nuestras Practicas relacionadas a integracin de migrantes se manifiestan en los
siguientes campos:
NATURALIZACIN Y CIUDADANIA

Se ha abierto la concesin de la ciudadana de manera que aunque los


migrantes no tengan derecho a la residencia a largo plazo, puedan
reunir los requisitos para beneficiarse de la misma.

Como la integracin es una extensin de la ciudadana los extranjeros


tienen derechos equivalentes a los de los ciudadanos nacionales.

Se han generado medidas para permitir el retorno al pas de origen de


los migrantes que han obtenido la nacionalidad.

Se han facilitado los procesos internos con relacin a la renuncia y


recuperacin de la nacionalidad.

RETORNO:

A travs de la cooperacin que se ha generado con base en los


compromisos de los objetivos de los mandatos dentro de la CRM, se ha
establecido la cooperacin para el retorno de migrantes tanto el retorno
temporal como el de reintegracin y el retorno obligatorio.

MIGRACIN Y COMERCIO:

Se han creado los visados mltiples para el movimiento temporal de


personas como prestadores de servicios.

Oportunidades Comerciales y de Inversin.

Se promueve la libre circulacin de los proveedores de servicios para


facilitar el comercio sin que ello sea una carga.

MIGRACIN Y SALUD:
Se prestan beneficios de salud individual y pblica as como procedimientos de
la evaluacin de la salud a migrantes legales e ilegales.
MIGRACIN y TRABAJO:
En este campo de accin, desde temprano en nuestra historia hemos tenido la
experiencia de la practica hacia la integracin debido, principalmente, al gran flujo
de extranjeros que emigr desde sus pases de orgenes para trabajar tanto en la
construccin del Ferrocarril en 1853 como para la construccin del Canal en 1903.
A travs de la dimensin de la migracin laboral se crearon los instrumentos
jurdicos que definan los alcances de los derechos y posibilidades del extranjero
que se trasladaba al territorio nacional con el objeto de prestar servicios
personales subordinados. Paralelamente se crearon las respectivas instancias
administrativas en el seno de los Ministerios de Trabajo. En la actualidad en
Panam:

Se brinda proteccin a los derechos del trabajador extranjero en iguales


condiciones que a los nacionales panameos.
Permisos temporales e indefinidos a trabajadores extranjeros en diferentes
categoras.

Existen antecedentes y una tradicin transfronteriza en la comunidad que


tiene por agentes a las empresas, entre ellas las consultoras.
MIGRACIN Y DESARROLLO:

En este campo la afluencia de movimientos que tiene por agentes a las


Universidades, ha generado gran cantidad de intercambios de programas de
estudios y de intercambio de estudiantes as como, la promocin de becas
para la realizacin de los mismos y la obtencin de documentos legales par
facilitar la estada durante el perodo en que se realizan. Para Panam, esto
constituye ms o menos explcitamente, elementos de una prctica de
integracin migratoria para el desarrollo cientfico-tecnolgico a nivel nacional,
a nivel regional y tambin extraregional.
NUEVA LEGISLACIN:
Como sabemos los diversos procesos de integracin regional en nuestro
continente, aunque priorizan los temas econmicos -especialmente los
comerciales- han abierto su agenda al tratamiento de asuntos sociales a los
que corresponde la movilidad de personas entre los estados. Esta inclusin se
impone necesariamente porque no se pueden desconocer tres situaciones
sociales bsicas: 1) los movimientos migratorios histricos y los actuales que
encuentran ahora nuevas condiciones creadas por el proceso de integracin;
2) las modificaciones en estos movimientos, debido a las nuevas condiciones;
3) la necesidad a nivel regional, de establecer normas armonizadas para los
ciudadanos de los estados partes y con respecto a los de terceros pases, 4) la
preocupante expansin de una verdadera economa de la migracin ilegal que
opera con organizaciones delictivas y que han expandido sus acciones a la
regin.
LA RESPUESTA DEL ORDEN LEGAL REQUIERE UNA COORDINACIN A
NIVEL NACIONAL, SUBREGIONAL E INTERNACIONAL:
Dentro de las nuevas normas migratorias hay un mayor desarrollo al tema de la
documentacin de validez nacional, la facilitacin de la movilidad de categoras
ocupacionales vinculadas con la marcha del proceso para la integracin como
tcnicos, cientficos, empresarios, docentes y otros profesionales.
Cabe adelantar que desde hace algunos aos, ya est en marcha en Panam,
un proceso de cambios en el que el panorama de la integracin de migrantes
se est proyectando a travs de hechos concretos como, el cambio del
paradigma en la visin del problema migratorio, resultado y consecuencia del
principio de responsabilidad compartida que el Gobierno panameo reconoce
que tiene en el tema migratorio y muy especialmente, desde el Proceso
Regional de Consulta de la CRM que ha sido el catalizador por el cual se han
logrado generar dichos cambios. Estos, como he mencionado, han impactado

no solo nuestra visin de la migracin en general, sino tambin a nuestra


legislacin nacional en particular.
El seguimiento y cumplimiento a los compromisos adquiridos como parte del
Proceso Puebla, se est proyectando en Panam, en la medida que se estn
concretando los cambios.

Cambios como, la nueva legislacin nacional en materia migratoria que siendo


debatida actualmente en la Asamblea Nacional, reformas a la Ley Judicial y
Penal, acuerdos de desarrollo para regiones fronterizas comunes, facilitacin y
modernizacin de los controles fronterizos (como entre Panam y Colombia) y
acuerdos binacionales ms amplios, que contemplan diversos tipos de
medidas para la movilidad de personas, especialmente para trabajadores
temporales.
Adems de las normatividades a nivel nacional y los acuerdos a nivel
binacional y regional, existe un conjunto de convenios y recomendaciones
internacionales que encuadran la temtica bsicamente desde la ptica de los
derechos humanos y sus distintas expresiones particulares en cuanto a raza,
familia, trabajo, seguridad, gnero, edad, nacionalidad y otros. Este conjunto
normativo constituye el trasfondo sobre el cual se recorta y desarrolla el
proceso especfico hacia una poltica institucionalizada de integracin
migratoria que ha sido consensuada por las mas altas esferas a nivel poltico y
nacional, y dentro de las recomendaciones sobre las mejores practicas para
gestionar la migracin en el marco de la CRM.
AVANCES:
Es necesario reconocer que hemos avanzado sustancialmente en el manejo de
la gestin migratoria desde la 1996, cuando se inici el Proceso Puebla como
Foro Intergubernamental para el intercambio de informacin, experiencias y
mejores prcticas. La cooperacin regional a partir del Proceso Regional de
Consulta ha coadyuvado y motivado a visualizar el problema migratorio desde
otra perspectiva. Mayor comunicacin entre los Estados sobre prcticas y
confianza mutua creemos han sido elementos claves.
Tras un cierto letargo general, Panam, inicia un anlisis crtico de la
organizacin institucional, de lo actuado y la bsqueda de nuevos enfoques. El
tema migratorio, que haba quedado cautivo en su variante de migracin
laboral, tuvo un doble enriquecimiento. Por un lado se plante una mayor
atencin a la dimensin social de la migracin acompaado de las formas y
normas particulares relacionadas con las diferentes categoras de migrante.

Para la Repblica de Panam es claro que el tratamiento de los asuntos


relacionados con la movilidad de las personas entre los Estados solo tendr
variacin en la medida que se ascienda en la institucionalizacin de la
integracin.
Como ya dijimos, Panam es un pas con una larga tradicin receptora. Hay
dos pases emisores hacia la subregin, Colombia y Repblica Dominicana.
Debido al desempleo y subempleo, a la escasa seguridad social, a la alta
proporcin de personas en trabajos informales, a la polivalencia de sus
destrezas bsicas, a la alta proporcin de jvenes sin mayores ataduras, a la
comunidad de lengua y cultura, existe una masa disponible que se moviliza
ante cualquier seal de factores de atraccin y rechazo.
Este predominio de entradas a Panam desde Colombia y el Caribe tiene
varios factores como los desplazamientos provocados por la violencia y la
economa de narcticos en la sub-regin lo cual ha llevado a masivos
desplazamientos forzados internos y transfronterizos encontrndose decenas
de miles de refugiados de hecho, no slo en Panam pero, en Ecuador y
Venezuela tambin.
En este sentido, la Repblica de Panam junto con la cooperacin de
organismos internacionales como la OIM tiene proyectos de integracin de
migrantes desplazados y de refugiados en las zonas fronterizas que no solo
procura hacer una inclusin de estos a dichas poblaciones sino que adems
busca crear programas de desarrollo para los propios lugareos, debido a las
condiciones de pobreza y marginacin en la que estn estas reas lo cual
obviamente dificulta an ms la situacin tanto del receptor como del migrante.
Con la nueva Ley de Migracin, que actualmente est siendo debatida en la
Asamblea Nacional de Panam, adicionalmente se presenta ahora, el logro de
un avance significativo en la armonizacin de normas migratorias con respecto
a integracin y derechos humanos. La nueva normativa refleja el proceso hacia
la institucionalizacin de la integracin caracterizado por un objetivo general
comn de las instituciones vinculadas, a mximo nivel poltico, fortalecindose
por el trabajo tcnico de los rganos de la administracin del poder ejecutivo y
por parte del poder legislativo.

RETOS A NIVEL NACIONAL:


Panam tiene una complejidad institucional que aun dificulta las respuestas
eficientes en materia de integracin de migrantes.
Falta afinar lo relacionado con una ampliacin de la informacin normativa y
estadstica con el respectivo anlisis de las consecuencias de la puesta en
funcionamiento de las iniciativas.
Faltan aun definiciones institucionales al ms alto nivel poltico para
localizar el tratamiento de los diversos temas de la dimensin social y su
relacin con la movilidad transfronteriza de personas.

Realizacin de encuestas a fin de determinar las nacionalidades con


mayor ndice de migrantes ilegales hacia Panam.

Investigacin descriptiva de la legislacin panamea y las prcticas


migratorias en cada puesto fronterizo para conocer mejor los
mecanismos de control migratorio.

Talleres de anlisis y evaluacin de los mecanismos de control, a efectos de


determinar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de los
mecanismos de control migratorio que se emplean en cada puesto
fronterizo.

Talleres de anlisis de resultados de los censos que se realicen a fin de


trazar planes de acciones a ejecutar.

Estudios continuos a la legislacin migratoria panamea y las prcticas


migratorias a efectos de identificar y clasificar los mecanismos que
constituyen incentivos a la inmigracin de inversionistas.

Elaboracin de propuestas continuas para superar debilidades detectadas


en materia de prevencin, deteccin, y penalizacin al delito de Trata como
proteccin y asistencia a vctimas de Trata y Trfico de migrantes.

Que el trabajo tcnico y poltico, que no es otra cosa que un acto de mayor
eficiencia administrativa, se preste una mayor coordinacin entre los
diferentes organismos responsables, especialmente entre los Ministerios de
Trabajo y Relaciones Exteriores, pero tambin Economa, Educacin,
Justicia y Turismo, en segundo trmino, una fluida relacin con actores
sociales y polticos vinculados, por la movilidad e integracin ya sea,
directamente, potencialmente, parcialmente.
RETOS A NIVEL REGIONAL
(CRM):

A TRAVES DE LA COOPERACIN

A pesar de los esfuerzos que se estn dando a travs del Proceso Regional de
Consulta de la CRM, es necesario que se logre la implementacin de una
poltica de integracin dentro de cada uno de nuestros pases a fin de sintetizar
un patrn de accin como regin para la determinacin de documentos
habilitantes para la circulacin, compatibilizacin de la normatividad Migratoria,
Control de turistas, Anlisis de la viabilidad de Cartas de Naturaleza,
Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social y sobre Migracin Laboral. A
nivel regional en tres reas -normativa, organizativa y formativacomprendiendo cada una un componente de informacin y estadstica.

AREA NORMATIVA:
Armonizacin de normas migratorias.
Armonizacin de la legislacin laboral referida a trabajadores provenientes de
otros Estados.
Actualizacin y armonizacin de normas que regulan el acceso de los
ciudadanos de otro Estado en los servicios sociales bsicos.
Extensin de derechos cvicos a los ciudadanos de otros Estados.
Atencin judicial y policial para los ciudadanos de otro Estado.
Armonizacin de la documentacin de identificacin vlida.
Reconocimiento de ttulos, diplomas y otras certificaciones de estudio y
capacitacin.

AREA ORGANIZATIVA:
Organizacin y coordinacin interinstitucional a nivel regional de todos los
aspectos de la movilidad transfronteriza.
Coordinacin interinstitucional a nivel nacional de normas y procedimientos en
relacin a la atencin de ciudadanos de otro estado y entre las autoridades.
Facilitacin de procedimientos en los pasos de frontera.
Procedimientos preferenciales y promocionales para las regiones fronterizas
menos desarrolladas.

AREA FORMATIVA:
Capacitacin especializada en asuntos de migracin e integracin al personal
involucrado en los procedimientos.
Extensin formativa a los mbitos profesionales, acadmicos y polticos.

Extensin formativa al sistema educativo.


La Repblica de Panam desea manifestar abiertamente su apoyo y cooperacin
en el diseo y la ejecucin, no solo a nivel nacional sino tambin a nivel regional,
en estas tres reas, lo cual creemos que aportar an mayor beneficios a la
reduccin de algunos problemas sociales de la integracin y facilitar a la vez
vincular el movimiento transfronterizo ordenado de personas con objetivos del
desarrollo humano en cada subregin.

NE/

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