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PERU PROBLEMA

Jos Matos Mar

Jos Manuel Meja

LA REFORMA AGRARIA
EN EL PERU

INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

Coleccin dirigida por

JOS MATOS MAR

Director del Instituto de Estudios Peruanos

Este estudio forma parte del Proyecto Reforma

agraria y desarrollo en el Per, auspiciado por
el Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo (CIID/DRC) de Canad.

IEP ediciones
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. 323070/244856
Impreso en el Per
Ira, edicin, agosto 1980

Contenido

INTRODUCCION

11

I. LA CRISIS AGRARIA CONTEMPORANEA

1. La estructura agraria tradicional
a. Proceso de configuracin de la estructura agraria
b. Tenencia de la tierra y relaciones de produccin
c. Caractersticas del desarrollo agrario
d. Estructura de clases en el campo
e. El agro en la formacin social peruana

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30
36
47

2. La crisis agraria contempornea

a. El anquilosamiento de la estructura tradicional
b. El subdesarrollo capitalista del agro
c. Emergencia campesina

51
51
53
68

3. Los intentos de reforma agraria

a. Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda
(1956-1961)
b. "Ley de bases" y reforma agraria en el valle de
La Convencin (1962-1963)
c. Ley de Reforma Agraria 15037 (1964-1968)

83

II.
PROGRAMA DE REFORMA AGRARIA DE 1969

84
90
94
EL
107

1. Revolucin militar y reforma agraria

109

2. El modelo de transferencia de la tierra

a. El decreto-ley 17716
b. El reordenamiento institucional

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113
123

8
3. La nueva estructura agraria
a. El PIAR: la reforma agraria por reas
b. La organizacin del sector reformado
c. La organizacin del sector no reformado
d. Concertacin regional e integracin agro industrial
4. Los objetivos econmicos y polticos inmediatos
a. La cancelacin del orden latifundista
b. La reactivacin del agro
c. El control del campesinado
III.
MBIO Y CONTINUIDAD EN EL AGRO, 1969-1979
l. La transferencia de la propiedad de la tierra
a. La dinmica del proceso
b. Los avances de la reforma agraria
2. El sector reformado
a. Las Cooperativas Agrarias de Produccin
b. Las Sociedades Agrcolas de Inters Social
c. Los Grupos Campesinos
d. El frustrado giro hacia la propiedad social
3. El sector no reformado
a. La cooperativizacin de la pequea agricultura
b. La reestructuracin de la comunidad campesina
4. El fracaso de la concertacin
5. El papel del Estado
6. La nueva estructura agraria y sus contradicciones internas
a. Capital-trabajo en las CAP
b. Empresa-comunidad en las SAIS y CAP semicapitalistas
c. Empresas asociativas-feudatarios
d. Empresas asociativas-trabajadores eventuales
e. Empresas asociativas-minifundistas
f. Estado-campesinado
IV. LA NUEVA ESTRUCTURA AGRARIA, LA POLITICA DE
DESARROLLO Y LA ECONOMIA RURAL
l. La subordinacin sectorial del agro
a. Produccin, dependencia y crisis alimenticia
b. La poltica alimenticia
2. La descapitalizacin del agro

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CA
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a. Los resultados econmicos
b. La poltica de transferencia

263
271

3. El aumento de los desequilibrios

a. Disparidades regionales y empresariales en el agro
b. Consecuencias sociales
c. La poltica de promocin

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275
281
286

4. La reorientacin del excedente agrario

a. Trabajadores y ex propietarios: beneficiarios?
b. Los beneficiarios reales de la reforma

293
293
296

V. LA NUEVA ESTRUCTURA AGRARIA, LA POLITICA DE

PARTICIPACION Y LA MOVILIZACION CAMPESINA

303

l. El reordenamiento social
a. El fin de la clase dominante tradicional
b. Los nuevos sectores dominantes
c. La fragmentacin campesina

304
304
309
312

2. La participacin campesina
a. Confederacin Nacional Agraria (CNA)
b. Confederacin Campesina del Per (CCP)

318
320
329

VI. LA REFORMA AGRARIA Y EL AGOTAMIENTO

DEL PROYECTO MILITAR
l. La crisis en el agro

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338

2. La nueva insurgencia del movimiento campesino

343

3. Las clases en bsqueda de alternativa

347

A MANERA DE CONCLUSION

351

BIBLIOGRAFIA

361

Introduccin
DENTRO DEL CONJUNTO de cambios realizados en el Per por el
gobierno de la Fuerza Armada, en once aos de gestin, la reforma agraria
resulta sin duda alguna el ms significativo, no slo por representar la ms
profunda y hasta ahora nica e irreversible de las transformaciones ocurridas
durante dicho periodo, sino tambin por sus caractersticas y alcances que,
comparativamente, la califican como una de las ms avanzadas y singulares
de las realizadas en Amrica Latina.
Histricamente, las reformas agrarias cuando han sido efectivas, como
en Mxico o Bolivia, aparte del sui generis caso de Cuba, fueron el resultado
de procesos polticos en los que la burguesa o sectores de la pequea burguesa lograron encauzar la movilizacin revolucionaria del campesinado a
fin de modernizar el agro, e incorporar la poblacin rural a la estructura del
Estado. En otros casos, a falta de reformas, el rpido proceso de desarrollo
capitalista transform la tradicional hacienda terrateniente dando paso a la
gran plantacin, la moderna hacienda capitalista, la explotacin tipo farmer e
incluso la pequea propiedad de economa mercantil, haciendo innecesarias
grandes conmociones sociales como requisito de cambio.
Nuestro anlisis parte del principio que ninguno de estos procesos se
dieron en el pas, pues hasta 1968 no hubo efectiva reforma agraria ni
modernizacin de las relaciones sociales tradicionales. En cambio, el
dominio capitalista se articul con vasta reas productivas sujetas a
relaciones de tipo servil o dominadas por la pequea propiedad, comunal o
independiente, de limitada economa mercantil. Esta situacin era parte de
un rgimen de dominacin sustentado en la exclusin poltica del
campesinado y el mantenimiento de una escisin de clases, en estrecha
relacin con una marcada separacin cultural y tnica. La modernizacin de
la estructura agraria y la integracin nacional resultaban as dos grandes
tareas inconclusas e irresolu

1
Matos Mar / Meja
2
tas por los tradicionales sectores dominantes. De ah que entendamos el
proceso de reforma agraria promovido por el gobierno militar como el medio
para superar estas trabas al desarrollo capitalista.
Esta reforma, iniciada el 24 de junio de 1969, con la promulgacin del
decreto-ley 17716, se plante no slo como un nuevo programa de redistribucin de la tierra, sino como el instrumento legal fundamental para un
proyecto poltico ms amplio, que aspiraba solucionar los mltiples problemas generados tanto por el estrangulamiento interno de la economa del pas,
de incipiente industrializacin y profunda dependencia, como por la
incapacidad histrica de las tradicionales clases dominantes para constituir
un Estado-Nacin. En este sentido, era uno de los primeros pasos de un proceso destinado a desplazar del poder a los tradicionales sectores dominantes,
redefinir las modalidades de trato con el capital extranjero y modificar la
configuracin de la sociedad peruana:
Con esto buscaba aprovechar el pleno consenso de la necesidad de transformacin en el agro, consecuencia del intenso debate y enfrentamiento
polticos ocurridos a lo largo de la dcada del 60, aunque desde una ptica
castrense que conceba el cambio profundo como la respuesta ms adecuada
a los problemas de "seguridad interna" que la subsistencia del orden
oligrquico planteaba al pas.
Desde esta perspectiva, la reforma agraria prescriba un cambio radical,
cuyo primer objetivo era cancelar el rgimen de hacienda, a fin de instaurar
un orden de naturaleza cooperativa y corporativa. Decisiones ambas que la
convertan en el primer gran proyecto contemporneo realizado por el Estado para transformar la estructura agraria y reorientar la va de desarrollo
seguida hasta entonces por la sociedad rural.
La proposicin central del estudio es que, entendida como intento de
desarrollo e integracin, esta reforma fracasa. As la reestructuracin de la
propiedad de la tierra, que llev a desalojar de manera drstica a la antigua
clase propietaria, no ha satisfecho las aspiraciones de las bases campesinas
ni ha involucrado a los mayoritarios sectores rurales faltos de tierra,
manteniendo vigentes las seculares contradicciones del campo. Resultado
evidente en lo econmico, puesto que tal reestructuracin ha estado
enmarcada dentro de una poltica de desarrollo adversa al agro, que mantuvo
su atraso en favor del gran capital monoplico e intermediario, privado y
estatal, nacional y transnacional. En lo poltico, porque el modelo de
organizacin del campesinado y su vinculacin con el Estado no ha
constituido una alternativa de democratizacin, entrando muy rpidamente
en conflicto con la movilizacin independiente del campesinado, ya que el
gobierno fue incapaz de conciliar los postulados de participacin
preconizados con las demandas de

Introduccin

13

las bases, ndice de los avances y debilidades del proceso poltico en el que
se inscribi, esto es la sustitucin de un rgimen oligrquico por otro de
naturaleza autoritaria.
Esta interpretacin no puede ignorar que en el curso de tal proceso se
hayan producido cambios de distinto carcter y sentido, que en la exposicin
se ubican y analizan en su contexto con el objeto de reconstruir la dinmica
que altera el agro en los ltimos diez aos. Este examen comprueba que
todos estos cambios confluyen en una situacin en la que el consenso es la
necesidad de una nueva transformacin de la estructura agraria. Paradjicamente, una dcada de reformas concluye en que es necesario redistribuir
nuevamente la tierra. En tal encrucijada las alternativas no permiten vislumbrar ninguna posibilidad certera de que los caminos propuestos conduzcan a
corto plazo al desarrollo rural. Esto permite afirmar que, contra todo lo
propuesto, el agro peruano sufrir una agudizacin de las contradicciones
que originaron el radical intento militar y se convertir en un escenario
donde la lucha en torno al problema de la tierra, el desarrollo agrario, la
democratizacin poltica y la integracin nacional determinarn las caractersticas futuras de la sociedad peruana.
El presente estudio quiere ofrecer una visin global de la reforma, analizando sus caractersticas y las consecuencias que le ha deparado al pas. Con
tal propsito, se esboza someramente la situacin del agro hasta 1969, se
describe el contenido y significado del programa de cambio impulsado por el
gobierno militar, enfatizando en el modelo asociativo propugnado, y, finalmente, se evalan sus resultados y futuros alcances.
Dada la complejidad del tema slo se plantea un diagnstico general y
preliminar. Conviene entonces precisar que el anlisis presentado tiene como
limitacin asumir una visin preferentemente sectorial y no abundar en el
examen de ia interrelacin entre la dinmica del agro con el proceso sociopaltico de conjunto de los ltimos diez aos. Somos conscientes que una
perspectiva de esta naturaleza puede distorsionarse, pero hemos preferido
adoptarla buscando componer un cuadro de conjunto de temas e hiptesis
que consideramos fundamentales para la comprensin de lo acaecido en el
agro por efecto de la reforma. Investigaciones en curso permitirn complementar este acercamiento, esclareciendo mejor los problemas aqu planteados y analizando otros, de tal suerte que sta debe entenderse como la
contribucin inicial de un esfuerzo colectivo del IEP.
***
El trabajo aqu presentado es resultado de un periodo de discusin y
elaboracin a partir del documento "Diagnstico preliminar de la reforma

1
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4
agraria peruana" (agosto 1976), en base al cual el Centro de Investigaciones
Internacionales para el Desarrollo, de Canad, acord apoyar al IEP para
llevar a cabo su proyecto Reforma agraria y desarrollo rural en el Per. La
acogida a este trabajo inicial, la necesidad de contar con un documento de
referencia que apoyara la labor del equipo de investigacin y los cambios
que en esos momentos experimentaba el proceso de reforma, nos indujeron a
continuar el estudio buscando profundizar sus alcances.
Un avance de los resultados de la investigacin fue expuesto en la
reunin internacional "El proceso de colectivizacin rural en pases subdesarrollados", organizada por el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del
Tercer Mundo (CEESTEM), en la ciudad de Mxico, del 20 al 23 de marzo
de 1978. Este resumen, ampliado y revisado para otras reuniones internacionales, fue publicado en enero de 1980 con el ttulo de "Reforma agraria:
logros y contradicciones 1969-1979".
La realizacin en Lima de la reunin sobre "Problemas institucionales
de participacin en las estrategias para el desarrollo rural integrado", entre el
4 y 8 de setiembre de 1978, organizada por el IEP y la Divisin de Estudios
para el Desarrollo de la UNESCO, con participacin de expertos de Argelia,
Kenya, Marruecos, Nigeria, India, Blgica, Francia, Polonia, Barbados, Islas
Vrgenes, Colombia, Estados Unidos de Norteamrica y Per, permiti
exponer otros aspectos del estudio e identificar nuevas reas de
investigacin.
Los comentarios recogidos en estos eventos, as como los aportes de
nuestros estudios de campo, contribuyeron a culminar esta versin a fines de
1979.
A lo largo de este periodo, las lecturas crticas y las numerosas sugerencias de Julio Cotler y Giorgio Alberti nos sirvieron no slo como un excelente respaldo intelectual sino tambin como un estmulo personal de primer
orden. Tambin debemos reconocer las valiosas opiniones de Heraclio Bonilla e igualmente la colaboracin de Hernn Caycho, Hernn Castillo, Teresa
Egoavil, Cristina Campos Rivera y Rosa Daz Surez en la elaboracin del
material estadstico y los casos presentados en el captulo III. Finalmente, no
podemos dejar de mencionar el inters y comprensin hacia el proyecto de
Nantel Brisset del CIID de Canad.

1
La crisis agraria contempornea

LA SITUACION QUE presentaba el agro hasta la dcada del 60, y

especialmente a fines de sta, era la de un agudo impasse estructural, tanto
en trminos econmicos como sociales y polticos.
Tradicionalmente, el ordenamiento agrario se haba caracterizado por el
hecho que el monopolio de la tierra y la marginacin histrica de la masa
campesina de este recurso esencial generaron el atraso de gran parte del agro
y sustentaron un rgimen de poder fundado en la exclusin social y poltica
del campesinado, sobre todo el indgena.!
Dicha situacin se deba a que el desarrollo capitalista del campo haba
desempeado un papel regresivo antes que progresivo, puesto que en lugar
de erradicar los regmenes de produccin y el sistema de poder tradicional se
haba articulado a stos, y lejos de superar el atraso econmico y la marginacin poltica los haba reproducido, constituyndose en obstculo antes que
en motor de una transformacin global del agro.
La traba contempornea se produjo como resultado de modificaciones en
el contexto nacional que tendan hacia la diversificacin de la estructura
1. Cualquier intento de explicacin de la historia o de la estructura socioeconmica del
Per, as como de etapas o aspectos especficos de las mismas, requiere plantearse en base a
tres cuestiones medulares. La primera, la situacin de permanente dependencia del Per desde
el siglo XVI hasta hoy. La segunda, e indesligable de la anterior, la naturaleza capitalista del
ordenamiento de la economa y sociedad peruana actuales. La tercera, la existencia de formas
de produccin y relaciones sociales de carcter no capitalista asociadas a patrones culturales
autctonos, derivados del alto grado de desarrollo que alcanz el mundo andino en su proceso
autnomo, y estrechamente articulados al conjunto del sistema. Por esta razn el anlisis del
problema agrario no puede hacerse al margen de este contexto estructural. Para una visin de
conjunto de estos temas vase Matos Mar 1968.

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6
econmica y la ampliacin de la base social del pas. Uno y otro proceso
encontraron sus lmites en el tradicional ordenamiento agrario, cuya articulacin al nuevo polo urbano-industrial conduca a la reversin del proceso de
desarrollo experimentado a lo largo de la primera mitad del siglo, a la vez
que la explosiva movilizacin del campesinado pona en evidencia los
peligros de la continuidad de su exclusin poltica y
contribua
decisivamente a la crisis del rgimen oligrquico.
Es as como la dcada del 60, en que convergen y se agudizan las
contradicciones incubadas y alimentadas por tal situacin, constituye un
perodo histrico en el que desde diversas posiciones se cuestiona el ordena2
miento agrario, aunque coincidiendo en la absoluta necesidad de su cambio.
Estas son las condiciones en que la reforma agraria -como poltica alternativa concreta que busca alterar la estructura tradicional, hacer posible el desarrollo agrario y promover la integracin campesina- ingresa a la escena
poltica, gana consenso social y comienza a materializarse.
Enmarcado dentro de este juego de ideas y como un recurso que permite
apreciar el impacto de dicha reforma, en este captulo inicial se busca
caracterizar la naturaleza de la estructura agraria y su crisis, y analizar las
causas y consecuencias del fracaso de los intentos de reforma.
1. La estructura agraria tradicional
La estructura agraria que exista hasta antes de la reforma se genera a
partir del desigual proceso de cambios promovido por el desarrollo capitalista, aproximadamente desde comienzos del presente siglo.3 Desde entonces el
capitalismo adquiere carcter predominante, transformando y adecuando a
sus intereses los viejos modos de explotacin de la tierra, promoviendo un
enorme salto productivo y modificando la configuracin de clases en las
regiones donde se introduce con ms fuerza. El agro ser el sector donde
ms tempranamente penetre de manera directa el capital extranjero, hacindose de la propiedad, y donde posteriormente incida el capital nacional,
transformndose de comercial o especulativo en productivo. Simultneamente se producir la gradual conversin de un sector de terratenientes en empre
2. Un anlisis global de la estructura agraria de este periodo puede encontrarse en Comit
Interamericano de Desarrollo Agrcola (CID A) 1966. Para un anlisis de contexto del
problema de la sociedad rural para la misma poca vase Matos Mar 1976b.
3. Sobre las caractersticas del especfico proceso de desarrollo capitalista del pas vase Cotler
1978.

sarios agrcolas, de tal suerte que se consolida un cuadro diferenciado de

relaciones de propiedad y produccin, cuya vigencia histrica se mantuvo
hasta fines de la dcada del 50.
Es este cuadro de relaciones, el estilo de desarrollo a que da lugar, la
estructura de clases que disea y la forma en que se articula con el conjunto
de la formacin social, lo que confiere al agro un particular carcter
capitalista, al que denominamos tradicional.
a. Proceso de configuracin de la estructura agraria
La singularidad del desarrollo capitalista del agro radica, como se ha
mencionado, en el hecho de producirse en un escenario tan decisivamente
determinado por las formas histricas de explotacin de la tierra preexistentes. De ah que sea necesario esbozar la naturaleza de estas formas de
explotacin y cmo se articulan dentro de la economa en el proceso
evolutivo de la sociedad peruana, para comprender su posterior interaccin
con el capitalismo.
Durante la poca prehispnica se desarrollaron, en lo que hoy es el Per,
diversas culturas regionales cuya caracterstica comn fue, en lo agrario,
combinar la posesin familiar con la naturaleza preponderantemente colectiva de la tenencia y trabajo de la tierra, la vigencia de un sistema de distribucin y uso de los recursos que se orient a lograr el autoabastecimiento de
las necesidades locales; y, en lo econmico, la exaccin de un excedente en
productos y trabajo en favor de los jefes locales. Durante este largo periodo
la sociedad andina devino en un espacio predominantemente agrcola.
A fines del siglo XV, al constituirse y expandirse el Estado Inca, con la
imposicin de la etnia cusquea sobre las existentes, el rgimen agrario
sufri modificaciones. Aunque la posesin sigui siendo bsicamente
familiar, las comunidades de base se articularon al nuevo Estado en una
macroestructura que reprodujo las tradicionales obligaciones comunales en
provecho del Inca, representante del nuevo grupo de poder a nivel andino, y
del culto, adems de las tradicionalmente requeridas por los jefes locales.
Este paso consolid el rgimen parcelario de subsistencia dentro de un orden
comunal-tributario y en sus postrimeras hizo posible el surgimiento de un
tipo de propiedad privada para las lites, la difusin del servilismo
(poblaciones yana) y el acentuamiento de la divisin del trabajo, cambios
que sin embargo no alcanzaron a producir una transformacin global del
sistema debido a la conquista espaola.
Gracias a las nuevas posibilidades ofrecidas por la centralizacin del
excedente y a las necesidades de expansin de la economa inca, en este

periodo se consolid una forma de explotacin de la tierra que, en las condiciones de la poca, alcanz un alto nivel de racionalidad. Este logro fue
factible a travs del mayor y mejor aprovechamiento del espacio agrcola
(mediante el acondicionamiento de tierras ridas en un elaborado sistema de
terrazas y la provisin sistemtica de los recursos hdricos, que incluy el
represamiento de lagunas, captacin de aguas subterrneas y derivacin de
cursos fluviales) en base a patrones tecnolgicos propios, la movilizacin
masiva de recursos humanos y la absorcin productiva de la mayor parte de
la poblacin. Como resultado pudo materializarse, a nivel estatal, una extraordinaria obra de infraestructura y la acumulacin de bienes fungibles, y a
nivel de la poblacin la satisfaccin de los requerimientos de alimentacin y
empleo, rasgos ambos que permiten apreciar el grado en que el rea andina
4
se convirti en un espacio agropecuario de gran desarrollo.
La conquista espaola altera tajantemente este panorama. Al desestructurar el rgimen andino, a travs de mltiples vas da paso a una nueva
estructura agraria basada en el latifundio. Trnsito que se gest en las postrimeras del siglo XVI con el surgimiento de la hacienda como unidad de
explotacin de la tierra. La corona, autoridades coloniales y rdenes religiosas seran los primeros terratenientes a partir de la apropiacin de las tierras
del Estado Inca y del culto aborigen, y de reas que la despoblacin indgena
dej abandonadas, as como por compra-ventas forzadas que fueron verdaderos despojos; extensiones que pasaron a trabajarse con mano de obra tributaria, servil y esclava. Cabe destacar que algunas leyes coloniales trataron de
proteger a los indgenas del despojo a que fueron sujetos por parte de los
conquistadores, dando origen as a las reducciones, nueva forma de agrupacin de las unidades de base con dotaciones de tierra para el "comn de
indios", que posteriormente y en conjuncin con otros procesos seran origen
de las comunidades de indgenas.
Este trascendental cambio, ocurrido al consolidarse la dominacin colonial, acarre una depresin general de la agricultura, provocada, de un lado,
por la irracional poltica econmica de sus primeras dcadas y, de otro, por
la crisis demogrfica y el consiguiente abandono de las tierras que quebraron
el equilibrio existente.
Desde el siglo XVII se alter el modelo econmico colonial a causa de
4. Una caracterizacin ms amplia de la naturaleza de la sociedad andina y de los
cambios que experiment a propsito de la Conquista puede encontrarse en Murra 1975,
Wachtel1973, Spalding 1974, Rostworowski de Diez Canseco 1977 y 1978, Pease 1976, y
Snchez-Albornoz 1978.

las primeras crisis de la explotacin minera, cuyos principales rubros, el oro

y la plata, no soportaron por mucho tiempo una extraccin intensiva. El Per
volvi as a dar importancia a su actividad secular: la agricultura, aunque en
condiciones precarias, dado el abandono de que haba sido objeto y con una
orientacin diferente, segn la cual la produccin dej de responder a su
carcter de autoabastecimiento. Se pas de la agricultura en pequea escala a
la del latifundio, de ah en adelante base del poder forneo; y los antiguos
establecimientos fueron reemplazados por la comunidad, reducto social y
cultural de la mermada poblacin nativa.
As se establecieron las bases de una nueva diferenciacin regional,
desde que la desaparicin del poder central inca y la desarticulacin espacial
que acompa la implantacin de las instituciones coloniales poltico-administrativas y econmicas (corregimientos y encomiendas) hicieron ms notorias las peculiaridades regionales. Al mismo tiempo que la redistribucin de
la propiedad localiz a las haciendas en la costa y determinados valles
serranos y recluy a las comunidades bsicamente en la sierra y algunas
reas costeas.
As la estructura agraria mantuvo dos regmenes de produccin, dismiles pero complementarios. El primero, en lo esencial de naturaleza seorial,
se fundament en la capacidad de disposicin de la tierra y de los hombres
que el rgimen poltico permiti en funcin de las necesidades coloniales de
acumulacin, apelando a distintas relaciones de
trabajo (esclavos,
asalariados y mitayos) en grados que variaban de acuerdo a la capitalizacin,
localizacin regional y especializacin productiva. El segundo correspondi
al sistema comunal-tributario andino, subordinado al estado colonial, en el
que aparece, por lo menos nominalmente, la circulacin de moneda y se
produce la quiebra de las relaciones tradicionales de reciprocidad que
legitimaban el sistema. La articulacin entre ambos regmenes estuvo dada
por la necesidad del primero de que parte de la fuerza de trabajo que
utilizaba fuera cubierta por las prestaciones serviles del segundo, as como
del aporte en efectivo o productos con que deba tributar la poblacin
indgena; lo que Macera, en un intento de caracterizacin global, ha definido
como "un feudalismo agrario de tipo colonial" (Macera 1977, T. III: 139227). Sin embargo, el mantenimiento de dicho sistema requera asegurar la
reproduccin de la economa comunal, para lo cual sta deba contar, por lo
menos, con los recursos bsicos necesarios, hecho que explicara que daten
de entonces muchos de los ttulos de propiedad que hoy exhiben las
comunidades campesinas como prueba de su derecho a la tierra.
Con el advenimiento de los Borbones a la corona y sus reformas del
sistema colonial aplicadas en el siglo XVIII, especialmente en su segunda

mitad, a travs de una poltica de libre comercio, el paso del sistema de

corregimiento al de intendencias y el incremento de las cargas tributarias, la
estructura agraria qued indirectamente afectada, acentundose as tanto sus
tendencias primarias como su diferenciacin interna.
En el siglo XIX, la Independencia permiti a la lite criolla asumir el
control y propiedad de la tierra hasta entonces en poder de los espaoles, lo
que en algunos casos se debi a que las tierras antes pertenecientes a la
corona y a encumbrados personajes del gobierno colonial fueron adjudicadas
a patriotas como retribucin por los servicios prestados en la campaa liber5
tadora y, en otros casos, mediante compra-venta. La Independencia poltica
signific la afirmacin en el poder de una nueva aristocracia terrateniente,
que se consolidara a lo largo de la poca republicana, aunque manteniendo
el carcter tradicional de la explotacin agrcola.
En concordancia con el hecho que la Independencia no signific una
transformacin burguesa de la estructura agraria colonial, el latifundio y la
comunidad se afirmaron como las formas bsicas de explotacin agraria. En
lo que se refiere a esta ltima hubo intentos para disolverla, inspirados en los
visos de ideologa liberal en materia agraria que respaldaron los primeros
preceptos legales republicanos. Dentro de ellos se inscribe el decreto de
Bolvar de 1824, que propenda a la desamortizacin de las tierras de comunidad, mediante la declaracin de propiedad individual de sus miembros y la
facultad de transferirlas libremente. Tales intentos, sin embargo, no condecan con el rgimen econmico imperante, que sigui exigiendo el pago del
tributo indgena y que incapaz de transformarse en capitalista mucho menos
pudo hacerlo con la comunidad. Es as como, a diferencia de otros casos
americanos, como el mexicano, donde la Independencia puso fin al rgimen
comunal, en el Per la nueva lite dominante, acomodada a la situacin
previa, permiti su continuidad y contribuy al peso histrico de la comunidad y a la particular relacin entre capitalismo y estructura tradicional.
Corresponde al siglo XX el desarrollo capitalista de la agricultura, pro6
pugnando una va semejante a la junker, es decir la
paulatina
transformacin de las relaciones tradicionales en capitalistas, sin alterar
mayormente la concentracin de la estructura de propiedad, aunque con la
peculiaridad de
5. Para una reinterpretacin del significado del proceso de la Independencia vase Bonilla et al.
1972. La etapa de dominacin britnica que le sigue y la extrema debilidad de la burguesa
nativa se analiza en Bonilla 1977 y 1974a.
6. Sobre las vas de desarrollo capitalista en la agricultura y su especificidad en las
formaciones dependientes vase Bartra 1974.

realizarse dentro del ritmo marcado por el capital forneo, sin mayor vinculacin con un proceso de desarrollo industrial que coadyuvara a la transformacin capitalista de la sociedad, y en articulacin con las relaciones de produccin agrarias no capitalistas entonces existentes.
As, desde comienzos de siglo, el latifundio de la costa cambiara a
formas empresariales modernas, dando lugar, especialmente en la costa
norte, a la paulatina consolidacin de la gran hacienda azucarera y
algodonera, caracterizada bsicamente por producir para la exportacin, la
fuerte inversin de capitales, la introduccin de una administracin
centralizada y el empleo de tecnologa moderna. En el sector azucarero se
generalizara el rgimen salarial, aunque con rasgos especiales, en tanto que
en el sector algodonero ganara vigencia el sistema de yanaconaje.
El capital extranjero desempe un papel decisivo en el surgimiento de
las grandes haciendas capitalistas, fuera mediante su ingerencia directa en la
produccin o a travs de su control indirecto mediante el crdito y
comercializacin. En respuesta a tal impulso estas unidades al expandirse
concentraron an ms la propiedad, anexando numerosos latifundios
tradicionales y medianas y pequeas propiedades, con lo que, virtualmente
se extinguiran las comunidades costeas. Esta concentracin capitalista de la
tierra, al permitir asociar tcnica y explotacin en gran escala, contribuy
decisivamente a alcanzar nuevos niveles de produccin y a modificar la
sociedad rural. Casagrande, por ejemplo, la ms importante hacienda
azucarera del pas, alcanz no slo una extensin superior a las 105,000
hectreas, sino que tambin lleg a tener uno de los ingenios ms avanzados
del mundo y los ms altos ndices de productividad en su rama, a la vez que
dio origen a los primeros ncleos del proletariado agrcola, provocando una
dislocacin regional de toda el rea norte que contribuy al surgimiento del
Apra, la organizacin poltica ms importante de los ltimos cincuenta aos.
En cambio, en la sierra el desarrollo capitalista sigui otro rumbo. Slo
pudo asentarse, y con serias limitaciones, en centros ganaderos de explotacin extensiva. El caso extremo fue el de la Divisin Ganadera de la empresa
minera Cerro de Pasco Copper Corporation que, depredando tierras de comunidades campesinas y concentrando haciendas de propietarios nacionales, a
las que haba daado con los humos de su fundicin de La Oroya, lleg a
reunir ms de 320,000 hectreas, 150,000 ovinos y 2,000 vacunos. Sin embargo, este tipo de desarrollo slo ocurri en las reas ms ricas, pues en la
mayor parte de la sierra subsistieron el latifundio tradicional y las comunidades indgenas.
La regin de la selva, por sus particulares caractersticas ecolgicas y
sociales, no fue permeable a ninguna de estas formas de desarrollo
capitalista.

La persistencia de la organizacin tribal, en funcin de grupos tnicos, dio

lugar slo a la evolucin del capitalismo comercial; de ah que la colonizacin apareciera como el nico medio a travs del cual podra implantarse un
rgimen agrario capitalista. As, gracias a un particular rgimen de
excepcin, basado en el supuesto de que slo mediante la concesin de
grandes reas se alentara la inversin de capitales, desde fines del siglo
pasado surgieron extensas propiedades. Entre otros casos puede mencionarse
el de la Peruvian Corporation, que en valle del Peren obtuvo en propiedad
500,000 hectreas, de las cuales en 74 aos cultiv menos de 300,000,
vendiendo gran parte del resto una vez que la zona estuvo dotada de
carreteras construidas por el Estado, beneficindose con la valorizacin. Sin
embargo, en trminos generales tal poltica no produjo los resultados
esperados.
La expansin capitalista, frente a los condicionamientos derivados de la
relativa fortaleza de los modos no capitalistas y de su propio inters en
aprovechar las histricas disparidades regionales, termin definiendo una
configuracin agraria caracterizada por una gran heterogeneidad estructural,
en la que si bien logr plasmar su ordenamiento, no pudo en cambio implantar, sino segmentariamente, sus propias relaciones productivas.
Simultneamente, y aunque a primera vista parezca contradictorio, el
periodo del desarrollo capitalista signific tambin una nueva etapa de expansin de la hacienda tradicional, cuyo principal objetivo fue rebasar las
fronteras mantenidas hasta entonces inclumes por la comunidad campesina.
Desde fines del siglo pasado hasta aproximadamente la dcada del 20 se
intensific el proceso de apropiacin de tierras, ocasionando que gran nmero de comunidades quedaran reducidas a sus zonas menos productivas y que
otras subsistieran como "cautivas" dentro de las nuevas reas de hacienda.
Al mismo tiempo, absorbidas por la voracidad capitalista en la costa y
acosadas por la expansin latifundista en la sierra, las comunidades
resultaron notablemente afectadas, pero no desaparecieron, reducindose a
verdaderos islotes geogrficos y socioculturales, donde mantendran un
relativo aislamiento as como sus tradicionales patrones de vida.
Lo particular de esta situacin reside en que, a diferencia del papel
cumplido por el capitalismo en las sociedades centrales, en nuestro caso su
desarrollo no signific antagonismo absoluto ni la erradicacin de su
rgimen productivo, sino su aprovechamiento, disminucin o reproduccin,
en la medida que mejor favoreca el proceso de acumulacin.
b. Tenencia de la tierra y relaciones de produccin
Como resultado de la dinmica hasta aqu esbozada, al finalizar la dca

da del 50 la estructura agraria ofreca un perfil complejo y heterogneo,

definido por la coexistencia de tres regmenes productivos, dismiles aunque
estrechamente articulados: capitalismo, servilismo y produccin parcelaria.
En sus aspectos institucionales esta estructura se basaba en un sistema de
tenencia y propiedad de la tierra, del cual hacienda y comunidad de
indgenas eran pilares bsicos, no slo por representar las formas esenciales
de acceso a la tierra sino tambin por ser base de un conjunto de especficas
relaciones sociales que definan a la sociedad rural.
La hacienda
En el Per, desde el punto de vista histrico y antropolgico, la hacienda puede definirse como la institucin socioeconmica organizada para la
explotacin de la tierra a gran escala, en base a trabajo subordinado y a un
7
sistema de relaciones de dominio. Sin embargo, a fin de hacer inteligible su
significado deben examinarse los diversos tipos de relaciones de produccin
en ella presentes. Para nuestro caso, de acuerdo a esta perspectiva, al
momento de su cancelacin la hacienda ofreca tres modalidades
preponderantes: capitalista, semicapitalista y tradicional.
En su versin ms desarrollada, la hacienda era una empresa capitalista,
tanto por su organizacin interna y empleo casi exclusivo de mano de obra
8
asalariada, como por su grado de capitalizacin y tecnologa. A este modelo
7. La definicin de hacienda y su distincin de latifundio y plantacin ha sido uno de los temas
ms debatidos en los estudios sobre la estructura rural latinoamericana. En este contexto se
tornaron clsicas las proposiciones de los antroplogos sociales Eric Wolf y Sidney
Mintz, para quienes "hacienda" es "una propiedad agrcola operada por un terrateniente que
dirige y una fuerza de trabajo que le est supeditada, organizada para aprovisionar un
mercado de pequea escala por medio de un capital pequeo y donde los factores de la
produccin se emplean no slo para la acumulacin de capital sino tambin para sustentar las
aspiraciones del status del propietario"; mientras que "plantacin" es "una propiedad agrcola
operada por propietarios dirigentes (por lo general organizados en sociedad mercantil) y una
fuerza de trabajo que les est supeditada, organizada para aprovisionar un mercado de gran
escala por medio de un capital abundante y donde los factores de produccin se emplean
principalmente para fomentar la acumulacin de capital sin ninguna relacin con las
necesidades de status de los dueos". Comentndolas crticamente, el profesor Magnus
Mamer ha puesto en evidencia las limitaciones y problemas que exhiben dichas
definiciones y que hacen relativa su utilidad como instrumentos de anlisis. Al respecto
vase CLAC SO 1975.
8. Pese a que en determinado momento la hacienda ocup la atencin de polticos y
cientficos sociales, el estudio de su situacin contempornea no prosper ms all de trabajos
preliminares y exploratorios. Vase al respecto Favre, Collin-Delavaud y Matos Mar 1967;
una excelente descripcin del surgimiento de la hacienda capitalista y sus correlatos sociales y
polticos puede verse en Klarn 1976 y tambin en Burga 1976, y Rodrguez Pastor 1969.

respondan los grandes complejos agroindustriales norteos, dedicados a la

produccin de azcar; gran parte de las negociaciones ubicadas en la costa
norte y central, dedicadas a otros cultivos industriales o de transformacin
primaria (algodn, vid, ctricos); y tambin algunas de las destinadas a la
produccin de alimentos (arroz y maz). El conjunto de estas empresas formaba el sector agrcola plenamente integrado al mercado nacional e internacional, tanto de productos como de capitales.
En cambio, la hacienda semicapitalista pese a su condicin de empresa
desarrollada en sus niveles de capitalizacin, tecnologa y organizacin recurra en lo fundamental al empleo de relaciones tradicionales de trabajo.
Seguan este patrn algunas haciendas costeas, principalmente algodoneras
y arroceras, que utilizaban el yanaconaje o la aparcera, y ganaderas de la
sierra central y sur que se servan de los huacchilleros. En el primer caso, se
trataba de un sistema mediante el cual el propietario entregaba una parcela y
una "habilitacin" en dinero y productos a un campesino, a cambio de la
imposicin del cultivo obligatorio de un producto, el pago de una merced
conductiva anual y la venta forzada de su produccin. En el segundo, el
propietario contrataba a un pastor, generalmente comunero o pequeo propietario, al que adems de un salario como forma de pago le permita apa9
centar su propio ganado en tierras de la hacienda.
En su modalidad tradicional, la hacienda si bien constitua una gran
propiedad, en general no era conducida empresarialmente por sus
propietarios, sino entregada en parte o en su totalidad a arrendatarios
campesinos, quienes trabajaban pequeas parcelas a cambio de obligaciones,
que incluan el pago de una renta en dinero, productos o trabajo, y la
prestacin de servicios personales en favor del patrn. Este modelo de
explotacin estaba difundido en toda la sierra, en parte de la ceja de selva y,
en menor escala, en la costa. Funcionaba para todo tipo de cultivos,
10
especialmente los de subsistencia.
En sus tres versiones, la hacienda acaparaba no slo la mayor parte del
total de la tierra apta para la agricultura y ganadera, sino tambin las de
mejor ubicacin y calidad. Ms de 10,000 unidades de este tipo se extendan
sobre 14 millones de hectreas de tierras de cultivo y pastos, involucrando
alrededor de 400,000 trabajadores asalariados o campesinos. Las mil ms
9. Las connotaciones del sistema de yanaconaje se hallan analizadas en Matos Mar 1976a; las
del sistema de huacchilleros en Martnez Alier 1974.
10.
Anlisis regionales de la hacienda tradicional pueden encontrarse para el caso de
Huancavelica en Favre 1976 y del Cusco en Fioravanti 1976.

desarrolladas se localizaban en la costa y aunque sus extensiones eran variables y en oportunidades cubran reas muy vastas, su promedio oscilaba
entre 800 y 1,300 Has.
Evidentemente, esta caracterizacin global, si bien recoge lo esencial en
la diferenciacin de la hacienda, no refleja la multiplicidad de situaciones
existentes, proveniente de la superposicin de factores tales como contextos
regionales diferentes, diversidad ecol6gica, especficos procesos histricos
que, finalmente, condicionaban un amplio espectro de variantes.
No obstante esa diversidad, en trminos generales, adems de su significacin econmica, la hacienda era un smbolo de poder, asociado a un particular estilo de dominacin social y poltica. Al respecto, cabe destacar que
por no representar nicamente una forma de organizacin productiva, sino
tambin un patrn de establecimiento humano, la hacienda conllevaba un
conjunto de relaciones sociales que combinando autoritarismo con paternalismo, siempre respondan a una misma situacin: el dominio de un patrn
sobre la totalidad de sus dependientes, fueran o no sus trabajadores. De
modo tal que la hacienda resultaba un mundo relativamente cerrado sujeto al
control del hacendado. Por esta razn, capitalistas agrarios y terratenientes
tenan en sta un baluarte del sistema poltico tradicional.
La comunidad indgena
Al lado de la hacienda, la comunidad campesina constitua el modo de
organizacin econmico y social de gran parte de la poblacin indgena.
Tres rasgos fundamentales la definan: la propiedad de un territorio,
usufructuado por sus miembros, individual y colectivamente, en base a
unidades familiares; una organizacin social y poltica basada en relaciones
de parentesco y descendencia, reciprocidad y ayuda mutua; participacin
activa de sus integrantes en la vida comunal y un rgimen de autoridad y
poder local relativamente autnomo y democrtico; y el que sus integrantes
fuesen quienes ms plenamente se inscribieran en el singular y tradicional
11
patrn cultural andino.
Desde que se norm su inscripcin (1925) y hasta abril de 1958 slo
haban recibido reconocimiento oficial 1,519 comunidades. Sin embargo, era
posible estimar en ms de 4,000 las efectivamente existentes, con una poblacin aproximada de 3'500,000 habitantes (32% del total nacional) y en por lo
11.Esta caracterizacin es sustentada por Matos Mar 1976c. Vase tambin Matos Mar et al.,
1959. Un conjunto de estudio de casos que corroboran estas generalizaciones puede
encontrarse en Escobar 1973, Fuenzalida et al. 1968, Ce1estino 1972, Degregori y Golte
1973, y Casaverde 197R.

menos 15 millones de hectreas sus propiedades. De stas, 10 millones

tenan aptitud agropecuaria, aunque slo un 10% corresponda a reas de
cultivo y un 90% a pastizales naturales ubicados en la puna, tratndose en
ambos casos, salvo excepciones, de reas agrcolas pobres, es decir de baja
productividad.
Por estar ubicadas en las zonas ms precarias y subordinadamente articuladas al sector moderno, ste las tena como reserva de mano de obra y las
explotaba a travs de diversos mecanismos. Su mayor concentracin en la
sierra central y sur en cierto modo guardaba relacin con el rea de mayor
aglutinamiento de centros poblados y uniformidad cultural de tiempos prehispnicos y coloniales. En la regin costea y sierra norte subsistan en
nmero muy limitado. Por otra parte, las aproximadamente mil comunidades
12
nativas de la selva no respondan a este patrn.
Al igual que la hacienda, la comunidad tampoco era una realidad homognea, dado que podan percibirse distintos niveles de desarrollo, diversos
grados de organizacin y participacin comunitaria y diferentes procesos de
evolucin interna y de relacin con sus contextos regionales, que permitan
identificar, de acuerdo al criterio que se eligiera, variadas modalidades
dentro de una misma situacin general.
Entre estas dos instituciones fundamentales -hacienda y comunidad- la
estructura agraria acoga tambin otros tipos de unidades de menor importancia cuantitativa y cualitativa: el fundo capitalista, la pequea hacienda
terrateniente y la pequea y mediana propiedad familiar.
El fundo capitalista apareca como un tipo de unidad de constitucin ms
moderna y de caractersticas especficas. Abarcando slo medianas extensiones, sus diferencias con la hacienda no eran exclusivamente de rea
sino, fundamentalmente, de organizacin productiva y social. En su mayora
eran trabajados directamente por sus propietarios o arrendatarios. La norma
era una alta capitalizacin, un nivel tcnico notable, lo simple de su administracin, su reducido nmero de trabajadores estables y el aprovechamiento
de mano de obra eventual. Establecidos en zonas de irrigaciones o colonizacin reciente, o en reas agrcolas centrales o marginales de los valles, donde
se haban producido fraccionamientos de haciendas, los fundos eran la base
social de un empresariado rural dinmico y eficaz. Pese a que ms adelante,
en la dcada del 60, su nmero se increment notablemente por
parcelaciones
12.

En general, a lo largo de este trabajo no se hace referencia a la regin de la selva,

pesto que su situacin no es equiparable a la situacin agraria del resto el pas. Para una
aproximacin al tema de las comunidades nativas puede verse Varese 1973 y 1974, Yehirif y
Mora 1977.

realizadas ante la inminencia de la reforma agraria, numricamente no

constituan una proporcin significativa del total de unidades agro pecuarias.
Sin embargo, en trminos de influencia social y poltica, cumplan un
importante papel a nivel provincial, al ser sus conductores uno de los
sectores de apoyo de la estructura poltica dominada por los grandes
hacendados.
Al lado de los grandes latifundios serranos exista tambin un conjunto
de pequeas unidades agrcolas o pecuarias, cuya caracterstica era su explotacin en base a relaciones tradicionales de trabajo. A diferencia de los
grandes terratenientes, sus conductores propietarios o arrendatarios tenan
una participacin ms activa en la produccin y, por otro lado, pese a imponer tan o ms onerosas condiciones de arrendamiento, requeran de menores
prestaciones serviles. Estas pequeas haciendas servan de base a sus tenedores para actuar como gamonales de influencia local.
Las propiedades de explotacin familiar, en diversas variantes, complementaban el cuadro de la estructura agraria. Las medianas empleaban una
importante proporcin de trabajo familiar, complementndolo con el concurso de asalariados u otro tipo de trabajadores. Se encontraban a lo largo de
todo el territorio, respondiendo en extensin y orientacin productiva a las
caractersticas especficas de cada zona.
La pequea unidad domstica independiente, es decir no adscrita a
hacienda ni a comunidad, constitua la otra importante forma de explotacin
agropecuaria campesina. En unos casos era una parcela relativamente suficiente, orientada a la produccin de mercado, que daba lugar a una pequea
posibilidad de excedente o cubrir, aun precariamente, los requerimientos
familiares de empleo e ingreso mnimo. Situacin propia, por ejemplo, de las
pequeas propiedades de los valles costeos o de zonas ganaderas como
Arequipa y Cajamarca. En otros casos, en cambio, poda ser calificada como
un minifundio, destinado exclusivamente a asegurar parte de la subsistencia
familiar, aunque dejando como "excedente" gran parte de su fuerza de trabajo. Esta variante, tpica de todas las reas serranas, no slo era la ms extrema sino tambin la ms difundida.
Una visin de conjunto del perfil de la estructura agraria tradicional
puede inferirse del hecho que, en 1961, haciendas y fundos, pese a representar slo el 3.9% del total de unidades agropecuarias, posean el 56% de la
13
extensin agrcola; mientras que casi el 96% de las unidades restantes, es
13.

En lo que a cifras sobre tierras se refiere debe anotarse que el CIDA bas sus
estimaciones en los resultados del I Censo Nacional Agropecuario de 1961 que arroj un total
de 18.6 millones de Has. como superficie agrcola. El II Censo Nacional Agropecuario de
1972 registr como total una cifra ms alta, 23.5 millones; mientras que

decir las de explotacin familiar, ocupaban el 7.5%, y las reas comunales el

36.5% (cuadro 1).
Esta distribucin indicaba que el monopolio de la tierra y su contraparte,
la desposesin campesina, eran el punto de partida del problema agrario.
Permita afirmar, adems, que un rasgo sustantivo de la estructura agraria era
su composicin mayormente no capitalista, pese a estar dominada por el
14
capitalismo. Esta aparente contradiccin se deba a que la articulacin del
agro capitalista con la economa campesina, e incluso con la tradicional, le
permita apropiarse del excedente generado por las unidades productivas o
de su fuerza de trabajo.
Dicha articulacin operaba a dos niveles:
a. A travs de su participacin en el mercado de productos, en concurrencia con
la economa campesina e incluso con la hacienda tradicional, las haciendas y
fundos capitalistas por su mejor ubicacin, manejo de mejores tierras,
control del agua y sus proporcionalmente mayores inversiones de capital,
15
obtenan una renta diferencial,
es decir una sobreganancia por sus
mejores condiciones de produccin que el promedio. Adems, muchas de las
haciendas capitalistas tenan tambin reas marginales entregadas a
pequeos arrendatarios, lo que les permita percibir por el alquiler de las
mismas una renta absoluta, bajo las modalidades que se exponen en
pginas adelante. En un tercer caso, otras haban convertido en satlites a
haciendas tradicionales serranas, o se hallaban vinculadas a la economa
campesina y a la hacienda tradicional a travs de la compra de productos
o la venta de algn servicio (como en el caso de la molienda de caa o el
pilado de arroz), lo que haca posible otra forma de apropiacin del
excedente. De ah que pueda afirmarse que el sector moderno, adems de la
ganancia capitalista y la renta diferencial, usufructuaba tambin parte del
valor generado por regmenes de produccin no capitalistas.
b. De manera complementaria o alternativa a este mecanismo de transferen
el Ministerio de Agricultura trabaja sobre el supuesto de una extensin an mucho mayor
30.6 millones de Has. Como la ampliacin de la frontera agrcola no ha sido en las dos ltimas
dcadas tan espectacular como para cubrir las diferencias, debe suponerse que el I Censo
omiti a una considerable porcin del rea destinada a actividades agrcolas. No obstante los
resultados presentados ilustran con bastante aproximacin las profundas diferencias entonces
existentes.
14.
Una proposicin semejante, aunque con una lnea de argumentacin diferente, puede
encontrarse en Montoya 1978a y 1978b.
15.
Para una exposicin del problema de la renta aplicada al desarrollo capitalista en las
sociedades dependientes vase Bartra 1974, y Flichman 1977.

cia, las unidades capitalista recurran a la fuerza de trabajo campesina de

carcter estacional, a la que remuneraban muy por debajo de los niveles de
su poblacin asalariada estable que, a su vez, se encontraba ya sobre
remunerada. En este caso no interesaba a las unidades capitalistas destruir
los modos de produccin tradicionales y proletarizar totalmente a los
trabajadores eventuales, pues precisamente el mantenimiento permanente de
esa situacin haca posible que ellos tuvieran en esos modos de produccin
fuente de empleo e ingreso complementarios, permitiendo al capitalismo
16
subvaluar el salario y obtener as una sobre-ganancia.
De esta manera el componente no capitalista jugaba un papel hasta cierto
punto funcional al capitalismo agrario, en una articulacin que permita a
ste ser el principal beneficiario de la explotacin del campo.
c. Caractersticas del desarrollo agrario
La gradual transformacin capitalista del agro, experimentada durante
los primeros cincuenta aos del presente siglo, da lugar a que ste se
convierta en el sector bsico de la economa nacional, tanto en lo que se
refiere a impulso productivo como a generacin de divisas por exportacin,
sosteniendo su crecimiento y expansin (cuadro 2).
Es as como aumentan sustantivamente las reas aprovechadas de los
valles costeos, se especializa la produccin privilegiando regionalmente, en
la costa norte y central, los cultivos de caa de azcar, algodn y arroz, y se
incrementa la productividad de la tierra. Acompaando a estos cambios, en
lo tcnico, se opera un proceso de modernizacin, evidenciado en la edificacin de plantas industriales, adquisicin de maquinaria y equipo, y la construccin de una infraestructura bsica; mientras que en lo empresarial se
lleva a cabo una racionalizacin administrativa de modo tal que varias
unidades resultan manejadas por una sola negociacin, asegurndoles
servicios agronmicos, contables y legales. De tal suerte que en esta etapa la
transformacin capitalista tiene un claro carcter progresista.
Pero este proceso, en congruencia con el tipo de capitalismo agrario que
se implanta, resulta determinado por el influjo externo, gracias al cual se
produce, y por la extrema disparidad con que avanza, asumiendo como
16.

El examen terico de este tema puede encontrarse en Amin 1974 Y tambin en

Pallaoix 1971. Para el caso latinoamericano sobre el proceso de "descampesinizacin"
bloqueado, adems del trabajo de Bartra, vase Par 1977; y para el concepto de "sobreexplotacin del trabajo" Marini 1969. Una discusin del tema referida al Per se realiza en
Rochabrn 1977.

3
1
caractersticas una orientacin exportad ora, un marcado desequilibrio regional y la conexin del agro con un circuito econmico de naturaleza no
reproductiva.
II / Estructura agraria tradicional

La orientacin exportadora
En lo que a orientacin productiva se refiere, el desarrollo agrario haba
derivado hacia la especializacin exportad ora. Hasta 1950 tres rubros de
produccin agropecuaria: azcar, algodn y lanas ocupaban las mejores
reas del pas, concentrando la mayor proporcin del valor generado en el
sector y significando ms del 50% del total de las exportaciones nacionales.
En funcin de estos rubros se dispona el crdito y la inversin estatal en
infraestructura agropecuaria, la formacin de personal profesional y tcnico,
y la poltica impositiva y de precios. Condiciones que correspondan a una
tpica agricultura de exportacin.
Este fenmeno era resultado de la insercin de nuestra economa en el
marco de una divisin internacional del trabajo, cuya principal tendencia era
y es exigir a la agricultura de los pases del Tercer Mundo la exportacin de
materia prima o semiprocesada (azcar, caf, arroz, algodn, frutales, etc.),
en desmedro de su abastecimiento interno, y con el consiguiente correlato de
carencias en la provisin de alimentos e insumos.
La otra faz de este fenmeno resida en el hecho que la agricultura se
desenvolva totalmente desarticulada del desarrollo industrial. A lo sumo
elaboraba slo elementalmente materia prima para la exportacin, con un
mnimo de valor agregado (azcar semirefinada, algodn nicamente desmotado y enfardelado, lana de alpaca en fibra o en el mejor de los casos slo
lavada, escogida e hilada). Mientras que en lo que a perfil productivo se
refera, dadas sus caractersticas tecnolgicas adaptadas a patrones forneos,
en su polo desarrollado demandaba insumos (pesticidas, insecticidas y abonos qumicos), as como maquinarias (tractores, fumigadoras, equipos) que
el pas no produca, convirtindose entonces en un mero eslabn de la cadena exportacin-importacin, propio de la economa nacional en el momento
de predominio del enclave.
De otra parte, el hecho que en el sector tradicional no consumidor
quedara englobada gran parte de la poblacin rural y que en el sector moderno el ingreso rural fuese bajo, y en consecuencia limitada la capacidad
adquisitiva de los trabajadores agrcolas, constitua tambin un freno al
desarrollo del mercado interno de bienes de consumo.
Si bien esto significaba una contradiccin latente, en la medida que no
exista un sector industrial poderoso que exigiera la modernizacin agraria,

tal situacin pudo mantenerse a lo largo de todo el periodo, aun cuando no

exenta de conflictos. Antes que esta orientacin, lo que cuestionaron los
emergentes sectores industriales fue el uso dado a las divisas generadas por
la actividad exportad ora, comportamiento explicable puesto que si bien no
estaban integrados productivamente a la actividad agrcola, dependan bsicamente de ella para importar los bienes de capital e insumos que les eran
indispensables...
El desequilibrio regional
Si en general en las formaciones dependientes el desarrollo capitalista
origina una heterogeneidad estructural entre ramas econmicas y regiones
geogrficas, en nuestro caso, dado que buena parte de la acumulacin de
capital se realiz a expensas del sector agrario y de los espacios econmicos
internos, el desequilibrio, entroncado con disparidades histricas, alcanz
niveles extremos. Evidentemente ste no fue rasgo exclusivo de la actividad
agro pecuaria sino del conjunto de la economa, aun cuando para el agro
resultara uno de los aspectos fundamentales.
Es as como el modelo agrario descrito se superpuso a una desigual
distribucin espacial del pas, manifiesta en la existencia de ocho a diez
grandes regiones socioeconmicas, que particularmente en el presente siglo
no mantuvieron relaciones directas entre ellas, pues slo se articularon econmica y polticamente con Lima, y a travs de ella con el exterior. Dichas
regiones presentaban notables variaciones y contrastes, tanto en su densidad
demogrfica, como en sus recursos productivos y proceso histrico, pudiendo reconocerse en funcin de circuitos econmicos y de comunicaciones que
las definan como un solo mercado, relaciones de poder que las integraban
como un nico espacio poltico y rasgos socioculturales o lingsticos particulares que les daban identidad.
Dentro de lo estrictamente agrario, a lo largo de todo el territorio
nacional tales desigualdades se manifestaban en las relaciones
de
produccin, niveles tecnolgicos, disposicin de recursos de capital,
caractersticas socioculturales de la poblacin laboral, etc. Regiones como la
costa norte -el rea agrcola con el mayor desarrollo capitalista del pasconectada estrechamente con el mercado nacional e internacional y con una
numerosa masa laboral proletaria, contrastaba radicalmente con la sierra
central, cuyo ncleo -el valle del Mantaro- exhiba el mayor grado de
desarrollo de la regin serrana con un proceso intermedio, condicin mixta
de la fuerza de trabajo, fuerte presencia comunal, nfasis en la ganadera,
desarrolladas relaciones internas de mercado, estrecha relacin con centros
mineros importantes, y

vinculada al mercado nacional e internacional. De otro lado, ambas regiones

se distanciaban enormemente de la sierra sur -de Huancavelica a Punoregin
ms tradicional y pobre en la que predominaban relaciones sociales
seoriales, exiguos niveles de capitalizacin, fuerza laboral predominantemente campesina, quechua o aymara hablante, con persistencia de la
tecnologa tradicional y un limitado desarrollo mercantil. Igualmente estas
regiones se diferenciaban de la hilea amaznica, de baja densidad
demogrfica, con relativo auge de slo dos ciudades, ocupada
predominantemente en las mrgenes de sus grandes ros por colonos, y en su
vasto territorio por comunidades nativas diferenciadas lingsticamente, con
escaso desarrollo agrcola, integrada muy limitadamente al mercado nacional
y carente de capital instalado.
Adems, en cada regin la repeticin de diferencias y contrastes originaba una pluralidad de situaciones sociales y culturales y una especfica forma
de articulacin. As determinadas reas o microrregiones actuaban como ejes
en detrimento de una periferia subordinada. La costa norte extenda su
influencia, por ejemplo, hasta la sierra inmediata de Cajamarca, cuya fuerza
de trabajo y potencial ganadero explotaba en provecho de la produccin
azucarera o arrocera de los valles costeos; mientras que en el sur andino, la
intensa actividad comercial de Arequipa dominaba vastas reas
17
precapitalistas de los departamentos de Arequipa, Cusco y Puno.
A un tercer nivel, desde el punto de vista empresarial, determinadas
unidades concretaban esta articulacin regional asimtrica mediante una
compleja red de empresas matrices y satlites, ubicadas en los mismos espacios regionales, contiguos o no, aunque conectados subordinadamente.
Como ejemplos podemos citar los casos de Pomalca, negociacin azucarera
de los valles Chancay-La Leche en Lambayeque, con sus haciendas
interandinas de Udima, Espinal y Monteseco en Cajamarca (Horton 1973);
de Casagrande, la ms moderna hacienda azucarera ubicada en el valle de
Chicama, con relacin tanto a los pequeos y medianos agricultores de caa
de azcar del rea vecina de Paijn, como a su hinterland serrano, formado
por sus haciendas ganaderas Sunchubamba y Huacraruco, en Cajamarca
(Meja 1975); de Paramonga, moderno complejo agro industrial en el valle
de Pativi1ca, respecto a las grandes y medianas haciendas de su propio valle
y a otras de los vecinos de Supe y Barranca; y de Huando, en el valle de
Chancay y su anexo San Miguel, ubicado en el Callejn de Huaylas, Ancash,
con el que complementa
17.

Para el estudio de la formacin y dinmica poltica de dos de estos desarrollos

regionales vase Alberti y Snchez 1974 y Flores Galindo 1977. La estructura interna de una
microrregin es objeto de anlisis en Matos Mar, Whyte et al. 1969.

ba verticalmente la produccin de naranjas, a la vez que en poca de cosecha

aprovechaba a su fuerza de trabajo como asalariados eventuales (Meja
1974). Igual ocurra en el resto del pas, en los otros desarrollos regionales,
donde el panorama era tal vez ms complejo, porque las redes de relaciones
involucraban no slo a empresas sino a distintos tipos de unidades.
Pequeas unidades agrcolas y comunidades campesinas subordinadas a
haciendas tradicionales y modernas; haciendas tradicionales y fundos dominados por haciendas modernas; microrregiones y reas provinciales deprimidas dependientes de microrregiones y reas provinciales desarrolladas;
regiones atrasadas subordinadas completa o parcialmente a regiones ms
modernas, constituan un gran mosaico de disparidades, a travs del cual
flua excedente y fuerza de trabajo que se concentraba en unos cuantos
espacios privilegiados y en beneficio de reducidos sectores.
En trminos cuantitativos tal situacin era apreciable en ndices como la
distribucin de los valores de produccin, que arrojaba una notable concentracin en los sectores costeos de Lima, Ica, Lambayeque, La Libertad y
Piura. Mientras que en el otro extremo de la escala, reas serranas como
Huancavelica y Apurmac, selvticas como Loreto y Madre de Dios, y costeas marginales como Tumbes, Moquegua y Tacna, apenas significaban porcentajes menores del total del valor agrcola producido. La distribucin de
estas cifras en un mapa del pas permita observar que los ndices ms altos
se concentraban en la costa norte y central, los menores en algunos otros
departamentos costeos serranos y un gran espacio vaco corresponda a las
reas pobres y atrasadas, las ms extensas del pas.
Un panorama semejante se presentaba al analizar cualquier relacin
social, econmica, poltica o cultural. Por ejemplo, en lo referente a los
desniveles tecnolgicos, al lado del moderno complejo agroindustrial, con
energa mecnica, uso intensivo de insecticidas, pesticidas y abonos qumicos, fumigacin area, etc., persistan la tacna, tipo prehispnico de arado
manual, el uso de fuerza humana y animal, y el barbecho de la tierra por
18
largos periodos como nico medio de revitalizarla.
18.

Paradjicamente, en las reas de tecnologa aparentemente ms atrasada es donde se

ha preservado uno de los ms importantes legados tecnolgicos del mundo andino: el
conocimiento de tcnicas y procedimientos simples pero extraordinariamente eficientes en
cuanto a cultivos, andenes, irrigacin y almacenamiento; la domesticacin y adaptacin
inmemorial de numerosas plantas propias; y el manejo de un recurso ganadero nico en el
mundo, los camlidos andinos: alpaca, vicua, llama. Sin duda alguna estos recursos
constituyen una de las potencialidades olvidadas ms valiosas del pas, cuya revalorizacin es
tarea urgente. Sobre estos aspectos vase Ravines 1978, y Flores Ochoa 1977.

3
5
Estos desequilibrios, que significaban agotar el potencial productivo y la
postergacin econmica de la mayor parte del pas en favor de unos pocos
centros dinmicos, eran permanentemente reproducidos por la dinmica capitalista del sector, a punto tal que el desarrollo capitalista del agro originara
el atraso regional e incrementara paulatinamente las disparidades histricas.
1/ Estructura agraria tradicional

La transferencia de excedentes
Un tercer elemento que define el desarrollo agrario es el hecho de haber
promovido una importante etapa de acumulacin en el agro y convertido a
ste en fuente de excedentes para el conjunto de la economa. Sin embargo,
esto no signific mantener una sostenida acumulacin interna, debido a que
los sectores a los que se destinaba el excedente no eran reproductivos.
Esta etapa de acumulacin, como ya se mencionara, permiti una modernizacin sustantiva de la actividad agropecuaria, por la fijacin de capital
en el campo a travs de cuantiosas inversiones productivas y la posibilidad
de disponer de una importante masa de circulante como capital de trabajo.
Sin embargo, tal tendencia a la capitalizacin encontr sus lmites en las
propias relaciones sociales que haban permitido su desarrollo. En efecto, en
el polo moderno, se lleg a un punto tal que la inversin adicional no ofreca
ventajas relativas respecto a lo barato de la mano de obra y apareca ms
rentable el empleo extensivo de sta que cualquier mejora tcnica. En el otro
extremo, en cambio, las inversiones necesarias eran tan elevadas y los
rendimientos tan poco atractivos que slo el mantenimiento de condiciones
precapitalistas poda asegurar a los propietarios los beneficios esperados.
De ah que la acumulacin en el sector se frenara y parte importante del
excedente agrcola se orientara en tres direcciones:
- en muy contados casos al desarrollo agroindustrial, debido tanto a las
estrecheces del mercado interno (que desalentaban cualquier inversin)
como a la rgida sujecin al mercado externo de ciertos productos (por
mecanismos como la "cuota" norteamericana para el precio del azcar, que
ataba la produccin por adelantado);
- en la mayora de los casos hacia un complejo de actividades econmicas
cuya caracterstica principal era limitarse a actividades improductivas o
especulativas, como el comercio, los servicios, las finanzas y la
especulacin urbana. El agro aliment as a la economa, aun cuando no
pueda hablarse propiamente de un proceso de acumulacin sostenido, en el
sentido que el excedente no lleg a convertirse en capital reproductivo; y
- al consumo suntuario de los grandes propietarios.
En este momento, aun cuando las relaciones de precios entre
agricultura

e industria resultaban tendencialmente desfavorables a la primera, lo principal de la transferencia del excedente agrario se realiz por e! mecanismo de
inversiones directas de los grandes propietarios en otros sectores de la
economa. Si se considera que los excedentes de las grandes empresas
estaban constituidos por dos componentes: la ganancia y la renta diferencial
y absoluta, debe sealarse que este proceso de traslado directo de excedentes
signific la descapitalizacin no slo de las grandes unidades sino
fundamentalmente de las pequeas y tradicionales. Es decir, afect las
posibilidades de reproduccin ampliada de todo el sector.
d. Estructura de clases en el campo
Acompaando las transformaciones del agro en el presente siglo, la faz
de la sociedad rural se va diferenciando. Del sector terrateniente tradicional,
como nica fraccin dominante, se asiste a la emergencia de otro ntidamente burgus; y del campesinado en situacin servil a la presencia de ncleos
definitivamente proletarios, y a la consolidacin de un importante conjunto
de campesinado independiente. Esta etapa presencia as un proceso que no
consiste slo en la aparicin de nuevas clases, y fracciones y segmentos
dentro de las mismas, sino en la rearticulacin de las relaciones de la estructura social en su totalidad. Es dentro de este contexto que se busca responder
brevemente: cmo se caracteriza y cul es el significado social y poltico de
los componentes de dicha estructura?
La burguesa agraria
Histricamente, como sectores sociales dominantes en el mbito agrario
poda identificarse tanto a una burguesa rural, en el polo desarrollado de la
agricultura, como a una clase terrateniente, en el polo tradicional. La primera
fundaba su poder en el aprovechamiento del capital y la tierra mediante la
explotacin del trabajo asalariado, y en menor grado tambin del yanaconaje; la segunda, en cambio, slo en el arriendo de la misma.
Es difcil estimar el significado cuantitativo de ambos sectores. Sin
embargo, como marco de referencia pueden utilizarse las estimaciones
hechas por el CIDA, en 1961, de las cuales (cuadro 3) se desprende que en
conjunto sus componentes sumaban aproximadamente 30,000.
La composicin de la burguesa agraria era heterognea. Sobresala ntidamente la lite agro-exportadora, compuesta por los propietarios ms importantes de haciendas azucareras y algodoneras de la costa y ganaderas de
la sierra, fraccin emergida slo durante el presente siglo y que concentraba
los mayores y mejores recursos agropecuarios. Sus integrantes, debido a la
escala

de sus operaciones y el grado de organizacin logrado, no participaban

directamente en la actividad productora, sino que lo hacan a travs de
grandes empresas o negociaciones familiares, organizadas como sociedades
annimas, que solan controlar simultneamente varias propiedades y cuya
administracin quedaba confiada a tcnicos y administradores.
Un segundo e importante grupo de esta burguesa agraria era el de los
hacendados de las reas modernas de la costa y sierra. Desprovistos de las
posibilidades de acumulacin de la lite agro-exportadora operaban en una
menor escala econmica y, adems, fuera como propietarios o arrendatarios,
resultaba comn su participacin directa en la conduccin empresarial.
Completaba la composicin del sector burgus el grupo de conductores
de fundos. En su mayora profesionales o tcnicos, a diferencia de los anteriores tenan una activa intervencin no slo en el manejo empresarial sino
tambin en la produccin, a lo que se asociaba un diferente estilo de relaciones laborales. Entre ellos se contaban arrendatarios de haciendas en decadencia, herederos de fraccionamientos familiares y nuevos propietarios, tanto en
reas agrcolas antiguas como en nuevas zonas de irrigacin o colonizacin.
Caracterizada por su constitucin en pequeos grupos familiares, que
acentuaba an ms la ya concentrada estructura de propiedad de la tierra, y
enlazados sus integrantes por una red de relaciones de orden econmico,
social y familiar, la gran burguesa agraria exhiba un relativo nivel de cohesin interna que, en concordancia con otros rasgos histricos y polticos,
hacan de ella la clase ms desarrollada en el contexto de la sociedad perua19
na.
19.

Sobre la concentracin familiar de la propiedad de la tierra vase Malpica 1970a. La

idea de cohesin interna ha sido desarrollada en Valderrama y Ludmann 1979.

Dentro de estos mecanismos, que daban consistencia a su articulacin

interna, destacaba la participacin solidaria de sus componentes en otras
esferas de la actividad econmica y en su organizacin gremial: Sociedad
Nacional Agraria (SNA). Esta entidad, que representaba los intereses de la
gran burguesa agraria, se fund en 1916 como producto de la fusin de la
antigua Asociacin Nacional de Agricultura y de las nacientes asociaciones
de defensa agraria, instituciones promovidas por los grandes propietarios
azucareros y algodoneros (Gianella 1975). Desde entonces fue decisiva su
participacin en la vida poltica del pas.
Inicialmente funcion slo como una reducida pero influyente lite.
Pero, ante la insurgencia popular producida en la coyuntura de 1945-1948, se
vio obligada a ampliar sus bases, incorporando a los restantes miembros de
la burguesa agraria y a los de la hasta entonces desestimada mediana
burguesa rural, como a los pequeos agricultores parcelarios, especialmente
de la costa, en un organismo corporativo, como modo de mantener su
influencia. Este intento se concret con la formacin de las asociaciones de
agricultores que se constituyeron en sus filiales. Tal giro no signific, sin
embargo, una apertura en la gama de intereses que representaba, pues dentro
de ella los de la gran burguesa no perdieron su hegemona, sino que
constituy la manera de ganar una amplia base social de apoyo. Situacin
evidente en su cerrada y piramidal estructura de funcionamiento y gobierno
interno, y en sus principales acciones polticas que, como en el caso de las
repetidas campaas contra la reforma agraria o en pro de una poltica
monetaria libre cambista, casi no dieron importancia a los intereses
esenciales de sus afiliados de base a quienes, en cambio, contentaron con
una infraestructura de servicios.
En lo que concierne a este ltimo aspecto, cabe destacar que los estatutos de la SNA prescriban un sistema de representatividad proporcional al
rea agrcola poseda por cada asociado, admitiendo tambin como miembros a personas jurdicas. Esto permiti a comienzos de la dcada del 60,
pese a que sus asociaciones af1liadas sobrepasaban las 70, distribuidas en el
pas, que sus cuadros dirigentes continuaran siendo: "miembros de
prominentes familias latifundistas, propietarios de grandes empresas
comerciales y subsidiariamente terratenientes, funcionarios de confianza de
empresas dedicadas a la comercializacin de productos agrcolas o personas
asociadas a los grandes intereses extranjeros con inversiones en la
agricultura, y tcnicos y consejeros" (Malpica 1970a: 77).

1/ Estructura agraria tradicional

20

Adems de estas asociaciones, su estructura se integraba con los comits de

productores, que reunan a los asociados segn su rama de actividad, de los
cuales el ms importante era el de productores de azcar, verdadero ncleo
de las actividades de la SNA.
Para el financiamiento de su actividad de servicios, polticamente vital,
contaba con el apoyo oficial, a travs de una serie de gravmenes especialmente establecidos sobre la venta del guano, algodn, maz, etc. Este hecho
se reforzaba gracias a que sus representantes formaban tambin parte de la
Sociedad Nacional de Industrias, Banco de Fomento Agropecuario, Consejo
Nacional Agrario y en otras instancias claves del sector pblico.
Similarmente organizadas y con fines semejantes a la
SNA,
funcionaban tambin la Asociacin de Criadores Lanares y la Asociacin
Nacional de Ganaderos del Per, instituciones que representaban los
intereses de los propietarios de las grandes haciendas modernas de la sierra.
Los terratenientes
Al lado del sector hegemnico de la sociedad rural se mantena, con
relativa fortaleza, un amplio sector terrateniente definido por tener su sustento econmico en la exclusiva percepcin de una renta procedente del
arriendo de la tierra. Al igual que la burguesa, su constitucin tampoco era
homognea. En unos casos se trataba de entidades, entre las que destacaban
rdenes religiosas, instituciones estatales, sociedades de beneficencia, testamentaras, centros educativos, etc. En otros casos sus componentes eran
propietarios permanentemente ausentes, que carentes de espritu empresarial
preferan desentenderse de la produccin. En la costa lo ms frecuente era
que entregaran la propiedad a un solo arrendatario o a una sociedad, a
cambio de una renta anual. En la sierra que las arrendaran fraccionadamente
a pobladores indgenas, por una renta en producto o trabajo, a la vez que se
les someta a obligaciones de tipo servil.
Si la gran burguesa tena presencia directa en el poder central, en
cambio los terratenientes serranos usufructuaban de una forma particular de
dominio social y poltico: el gamonalismo. Por cierto, este fenmeno poltico, intrnseco al orden oligrquico, iba ms all de lo estrictamente agrario
para abarcar casi todo el sistema social rural. Sin pretender una definicin
exhaustiva podra decirse que el gamonalismo consista en el ejercicio del
20.

Una somera semblanza de la estructura de las organizaciones patronales puede

encontrarse en CIDA 1966: 259-261.

poder local sobre la base de la gran propiedad precapitalista, hecho efectivo

por medios informales antes que institucionales, y sin mayor respeto por la
legislacin nacional. El gamonalismo, como fenmeno especfico del rea
andina, resulta tambin parte de la forma de organizacin estatal que expresa
la alianza, para el manejo del aparato del Estado, entre el poder central y
sectores dominantes de las regiones menos desarrolladas. De otro lado, en su
funcionamiento no involucraba slo a un patrn y sus dependientes, fueran
stos de cualquier tipo, sino tambin a un conjunto de intermediarios (tinterillos, curas, mayordomos, etc.), que sin ser parte del poder medraban de l,
a la vez que garantizaban su efectividad. Un destacado analista poltico,
identificando gamonalismo con caciquismo, describe ntidamente sus
perfiles:
"... El cacique controla estrechamente la administracin local, tanto
ms cuanto la parte de los pequeos funcionarios, los maestros, por
ejemplo, que si "no estn en los cuadros" pueden ser suspendidos o
desplazados a voluntad. Para emplear una expresin norteamericana,
el cacique dispensa "proteccin". Impone sus puntos de vista en la
fijacin de las inversiones locales. Se trata de abrir un camino, de
construir un puente, de ofrecer a un pueblo grande una generadora
de electricidad? Es el cacique quien inicia las gestiones, presenta las
solicitudes en los Ministerios de Lima, estorbando las instancias
administrativas que no se mueven sino cuando l les da pase. El
cacique desempea as el papel de distribuidor y regulador de los
favores pblicos. Pone en contacto la administracin central con las
provincias, haciendo caer man en los desiertos olvidados.
Qu le aporta en cambio al poder central? Se compromete a
garantizar la fidelidad de territorios lejanos o difcilmente accesibles
y, particularmente en ocasin de las elecciones presidenciales, el
voto masivo de una provincia o por lo menos de algunos distritos. Es
en este intercambio donde l desempea el papel de intermediario,
de honesto corredor, qu provecho, qu comisin se reserva el
cacique? Lo que busca en primer lugar es que la administracin no
meta las narices en sus asuntos, que le conceda una especie de
soberana sobre la regin en que se ubican sus dominios. Logra as
constituirse en feudatario que la polica, la magistratura y las
diversas autoridades tratan con respeto y circunspeccin"
(Bourricaud 1969: 21-22).
Es indudable que el gamonalismo afect esencialmente a la poblacin
indgena. Su instrumento, adems del control de los recursos econmicos,
polticos, judiciales, represivos y culturales, fue el dominio del castellano y
la educacin, condicin que le permita "la exclusiva articulacin local
famils

tica de la masa campesina" (Cotler 1968: 166-167). Gamonalismo y

marginacin sociocultural aparecen como dos caras de la misma moneda. No
sin razn, Jos Carlos Maritegui (lnl) afirmaba, al analizar el problema indgena, que sera imposible resolverlo sin antes erradicarlo.
No es difcil precisar grados y matices en el gamonalismo. Su expresin
ms acabada es sin duda la de "seor de horca y cuchillo", dueo absoluto de
vidas y propiedades, como lo fue Alfredo Romainville en el Cusco. Su ms
dbil exponente era el hacendado tradicional de los valles costeos, tan
cercano al poder central y a otro tipo de juego poltico, cuyo dominio se
circunscriba prcticamente a la misma hacienda. Indudablemente que la
fortaleza del sistema lleg a su mximo cuando el gamonal se incorpor al
poder central. Bourricaud menciona como uno de los casos ms tpicos el de
un cacique cajamarquino que ingres al Senado de la Repblica a fines de
los aos 20 y se mantuvo en l hasta 1968, sobreviviendo a todas las
presidencias civiles e incluso a las dictaduras militares.
El proletariado rural
Dentro de la fuerza de trabajo agrcola podan distinguirse cuatro grandes sectores: a. el proletariado rural, vinculado a las haciendas y fundos
capitalistas; b. el campesinado servil o semiservil, dependiente de las
haciendas tradicionales; c. el campesinado parcelario, constituido por los
productores que usufructuaban la posesin o propiedad individual de
pequeas unidades agrcolas y que representaban el sector mayoritario;
d. una fraccin de campesinos y asalariados sin tierras ni trabajo fijo,
permanentemente eventuales. En el cuadro 4 puede apreciarse una
estimacin, vlida para 1961, del significado cuantitativo de cada uno de
estos sectores.
En el pas la existencia de un proletariado rural es un fenmeno reciente. Sus primeros ncleos se constituyeron en las haciendas azucareras slo en
las dos primeras dcadas del presente siglo. La necesidad que stas tenan de
asegurar una explotacin a gran escala hizo indispensable la presencia
permanente de un considerable nmero de braceros. El recurso utilizado para
conseguirlos fue el "enganche", sistema mediante el cual se trasladaron importantes masas campesinas de la sierra a la costa; por ejemplo, de
Cajamarca a las haciendas costeas de Lambayeque y La Libertad (Klarn
1976: 73-87). Sin embargo, el rgimen salarial no fue suficiente para la
constitucin de un proletariado agrcola, pues debieron todava transcurrir
varias dcadas para transformar definitivamente la
situacin,
comportamiento e ideologa de quienes habiendo sido campesinos
independientes pasaran a ser exclusivos vendedores de su fuerza de trabajo.

Cuadro 4: Composicin de la fuerza laboral agrcola, 1961 (estimados)

Trabajadores
%
Asalariados permanentes
- Especializados
- No especializados

265,236
26,500
238,736

17.33
1.73
15.60

Campesinos slo sujetos

a pago de renta
- Medianeros
- Colonos
- Yanaconas

137,426
34,728
87,156
15,542

8.97
2.27
5.69
1.01

650,639
300,000

42.51
19.60

350,639

22.91

Campesinos independientes
- Comuneros
- Pequeos y medianos
propietarios familiares

Asalariados eventuales y
campesinos sin tierras
477,259
31.18
TOTAL
1'530,560
100.00
Fuente: Es una estimacin propia a partir de la reelaboracin de los estimados del CIDA
(1966: 51 apndice l-IV). A dichos clculos se ha aadido las cifras de trabajadores
domsticos y otros omitidos por las fuentes utilizadas por el CIDA. Los resultados coinciden
en lo fundamental con los presentados por Montoya 197th: cuadro 1.

En la costa central y sur tal proceso se inici ms tardamente. Las

haciendas algodoneras, trabajadas por el sistema de yanaconaje, no necesitaron recurrir a un gran nmero de asalariados permanentes. Slo a partir de la
dcada del 40, cuando las condiciones tcnicas permitieron a las haciendas
un manejo ms ventajoso mediante la explotacin directa, es que stas
iniciaron en la costa, en el caso del algodn, la erradicacin de los
yanaconas, y en las haciendas ganaderas de la sierra central pretendieron la
de los huacchilleros, buscando reemplazarlos por obreros permanentes. Este
proceso no tuvo xito total, y cuando lo logr, en el caso de la costa, no lleg
a alterar automticamente la condicin social de los trabajadores.
Acostumbrados a migrar slo temporalmente, para no perder el control
de sus pequeas parcelas, los campesinos serranos mostraron mucha reticencia a establecerse definitivamente en las haciendas costeas. Por eso, si bien
hasta la dcada del 50 se empleaba predominantemente mano de obra asalariada, era de campesinos migrantes que se alternaban rotativamente. Slo
aos despus, con la explosin demogrfica y la pauperizacin experimenta

4
Matos Mar / Meja
3
da por las comunidades indgenas es que la migracin definitiva se tom en
recurso obligado, contribuyendo a estabilizar la mano de obra asalariada y
as culminar el proceso de proletarizacin.
Sin embargo, es necesario destacar que determinados estratos de la masa
obrera, los de las haciendas semicapitalistas, mantuvieron con limitaciones la
posesin individual de alguna parcela o el derecho de uso de pastos,
recibidos como parte de pago por sus servicios. Por esta razn su condicin
de asalariados no lleg a definirse totalmente, manteniendo una naturaleza
mixta.
Al lado de este sector, y vinculada a la agricultura del algodn, caa de
azcar y arroz, exista tambin una poblacin flotante de cierta importancia,
integrada por asalariados permanentemente eventuales, carentes en su mayora de empleo e ingresos estables, situacin que los calificaba como semi
proletarios.
Los campesinos de condicin servil o semiservil
La poblacin laboral en condicin total o parcial de servidumbre estaba
vinculada a las haciendas tradicionales, fundamentalmente serranas. Las distintas variantes de esta situacin tienen sus antecedentes en el yanaconaje,
institucin de servidumbre prehispnica, recreada durante la colonia y la
repblica con fines de explotacin del campesinado. La servidumbre recibi
diversas expresiones regionales: colonato, arrendire, allegado, obligado, concertado, chacrat, etc., segn el tipo de obligaciones a las que se hallaba
sometido el individuo. En su forma ms comn, ste deba laborar gratuitamente, o a cambio de un salario mnimo, en las tierras de la hacienda por un
determinado nmero de das al ao, debindole preferencia en la venta de su
propia cosecha o ganado. Al mismo tiempo, el campesino o sus familiares
estaban obligados a realizar rotativamente trabajos domsticos gratuitos en la
casa del patrn. Cuando la hacienda precisaba servicio poda comisionar a
uno o ms campesinos como postillones, en cuyo caso ellos mismos deban
proveerse de cabalgaduras y fiambre. Para la ejecucin de determinados trabajos la hacienda sola tambin invocar en su provecho formas de reciprocidad tradicionales, minca o "repblica", otorgando a cambio un poco de coca
21
y una simblica retribucin monetaria.
Bajo estas condiciones, el hacendado era el sujeto a quien se deba
lealtad y obediencia, y representante nico e indiscutido de la justicia, que
21.

Las condiciones del colono en el departamento del Cusco han sido estudiadas,
adems de Fioravanti, por Palacio 1957-1960-1961 y Cuadros y Villena 1949. Una descripcin ms general puede consultarse en Vzquez 1961.

aplicaba siguiendo su propio criterio. Finalmente, constitua la ltima instancia de decisin y poder en el mbito de la hacienda. Como ilustracin basta
mencionar limitaciones tales como prohibicin de salir de ella sin permiso,
hablar castellano o enviar a los hijos a la escuela, vigentes incluso a lo largo
de la dcada del 50.
Este drstico dominio sobre el campesino se compensaba con la concesin de determinados favores individuales, el compadrazgo, los "cargos"
religiosos o la proteccin frente a ciertas obligaciones legales, como el
servicio militar obligatorio, cuyo incumplimiento el hacendado poda
facilitar.
Pese a ser minoritaria la situacin de servidumbre, era la forma ms
inicua de explotacin del trabajador. Los campesinos sujetos a ella vivan en
la miseria, dedicaban su precaria produccin preferentemente al autoconsumo y no participaban de otra forma de transaccin comercial que no fuera a
travs de la hacienda.
Si bien este tipo de relaciones involucraba un nmero reducido de
campesinos, en cambio indirectamente su mbito social era mucho mayor
puesto que, debido a la precariedad de sus recursos, era general que campesinos independientes o miembros de comunidades cautivas compartieran esta
situacin con la de colono de alguna hacienda vecina.
Finalmente, cabe asimilar en este sector a los yanaconas, si bien teniendo en cuenta las diferencias entre la situacin de stos y las antes expuestas.
Se hallaban especialmente vinculados a las haciendas algodoneras de la
costa, en las que gozaban de una situacin econmica y un status superior al
22
del asalariado. Sin embargo, no dejaban de ser expoliados a travs de una
serie de mecanismos normados por una legislacin especial, la Ley de
Yanaconaje, No. 10885, de 1947.
Los campesinos parcelarios
Dentro del campesinado el sector de agricultores parcelarios era el mayoritario. Pese a su mayor grado de independencia, no gozaba de mejor
situacin econmica que la de los trabajadores en servidumbre. En este amplio sector podan distinguirse, a su vez, dos grandes segmentos: los pequeos y medianos propietarios independientes, y los miembros de las comunidades campesinas.
22.

Existen distintos estudios sobre la situacin regional de los yanaconas. Para La

Libertad, vase Alcntara 1949; para Piura, Castro Pozo 1947; para Ica, Giralda 1949 y, para
el caso de Chaneay, adems del texto de Matos ya citado, Huatuco 1948 y Matos Mar y
Carbajal 1974.

4
5
Los pequeos y medianos propietarios independientes haban accedido a
la propiedad de la tierra por distintas vas. En unos casos por cesin o venta
de parcelas, a causa de la fragmentacin de las haciendas en las que haban
laborado; en otros como resultado de la desintegracin de antiguas comunidades al pasar al control de propiedad privada zonas de tierras comunales; y,
por ltimo, aunque en menor grado, por "haber hecho" la tierra trabajndola
como "mejoreros" o agricultores precarios de zonas ribereas o de monte.
Era caracterstico de este sector que gran parte de su produccin se
destinara al mercado. Los pequeos propietarios vecinos de las grandes haciendas tenan la posibilidad de cultivar caa de azcar, algodn o arroz que
luego vendan a las plantas de procesamiento, o bien dedicarse al cultivo de
artculos alimenticios destinados a las rancheras de las haciendas, pueblos,
ciudades, centros mineros o puertos pesqueros cercanos.
Los comuneros, por su lado, usufructuaban individual y familiarmente
tierras de cultivo y zonas de pastos dentro de las reas comunales. Tradicionalmente, las tierras se distribuan cada ao entre los comuneros activos, de
acuerdo a las necesidades familiares y requerimientos de descanso agrcola,
dando base a una produccin dedicada a la autosubsistencia, que involucraba
un complejo de actividades domsticas, agrcolas, pecuarias, y artesanales,
23
complementadas con el intercambio de bienes no producidos localmente.
A su vez, el aprovechamiento de los recursos comunales se compensaba
con el cumplimiento de una serie de "obligaciones" a la comunidad, que
incluan el desempeo de distintos cargos polticos y religiosos, al cabo de
los cuales el comunero pasaba a engrosar las mas de notables del pueblo. Tal
rgimen, en el que organizacin productiva, relaciones sociales y
cosmovisin eran interdependientes, sirvi de base para el mantenimiento de
una relativa autonoma interna frente a la estructura poltica en la que se
insertaba.
Este sustrato histrico se hallaba presente en la constitucin de la fraccin comunal del campesinado parcelario, diferencindola de la que no comparta semejante contexto. Sin embargo, esta situacin era difcil de encontrar a fines de la dcada del 50, en la que ya se perciban distintos signos de
cambio. Entre ellos el ms destacable era el paulatino proceso de privatizacin de la tierra, iniciado en algunos casos desde mediados del siglo XIX,
acentuado a propsito de la guerra con Chile y desarrollado luego durante
toda la primera mitad de la actual centuria, con la justificacin de atender las
cada vez ms costosas fiestas patronales, los litigios por tierras contra hacien
1/ Estructura agraria tradicional

23.

Las distintas variedades y expresiones del intercambio no monetario son analizadas

en Alberti y Mayer 1974.

das u otras comunidades, y otorgar "compensacin" a los servicios prestados

como autoridades por comuneros notables. Este proceso, que acarreaba el de
parcelacin, afect fundamentalmente las reducidas reas de cultivo bajo
riego, teniendo en cambio menor impacto sobre las zonas intermedias y de
pastos que se mantuvieron bajo control comunal.
Por otro lado se inici la orientacin de la produccin hacia el mercado,
en desmedro de la autosubsistencia, y el incremento de la compra-venta de
los productos, aunque sin llegar a transformar totalmente el rgimen econmico tradicional. Finalmente, el fenmeno de paso del rgimen exclusivamente comunal al de propiedad privada dio lugar a un proceso de diferenciacin interna, contrastando a unos pocos comuneros ricos (poseedores de
mayores extensiones de tierra o mayor nmero de ganado e incorporados al
mundo comercial) con un mayoritario conjunto pobre, cuyo estrato ms bajo
inclua a comuneros sin tierra.
Eran estos pequeos propietarios y comuneros de los segmentos ms
deprimidos quienes se incorporaban a las modernas partidas de enganche,
conocidas como "contrata", para acudir a los trabajos estacionales de haciendas y minas, y asegurar as un complemento monetario a su insuficiente o
nula produccin que les permitiera reproducir su condicin campesina y
evitar o retardar la prdida de la misma.
Los campesinos semiproletarios
Un cuarto sector corresponda a los trabajadores no incorporados plenamente a las situaciones de clase expuestas, y que en funcin de las particularidades del proceso de proletarizacin ocurrido en el pas podan ser definidos como campesinos semiproletarios. En un caso, se trataba de quienes
compartan en forma estacional el trabajo en la parcela con el asalariado.
Estos campesinos, a quienes ya se ha aludido, se sumaban al grupo de proletarios eventuales, integrando el gran conjunto de trabajadores "eventuales"
de las haciendas modernas, aunque a diferencia de ellos el salario percibido
contribua a mantener su economa campesina. En otro caso, se trataba de
campesinos sin tierra, es decir de gente que si bien haba perdido el acceso a
la tierra no haba abandonado la condicin campesina. Esto se deba a que, a
diferencia de las sociedades capitalistas centrales, el proceso de descomposicin del campesinado distaba mucho de convertir en proletario a toda la
fuerza de trabajo agrcola "liberada" de medios de produccin. Estos campesinos desposedos eran los que, en lugar de migrar de sus comunidades de
origen para marginarse en algn centro urbano, permanecan adscritos a sus
unidades domsticas, que los provean de los medios para reproducirse aun

cuando fuera slo en condiciones de extrema pobreza. En la medida que esto

ocurra y que en sus regiones no exista el capital necesario para su empleo,
no llegaban siquiera a proletarios potenciales, puesto que estructuralmente
les estaba bloqueada su incorporacin a las relaciones capitalistas. En
consecuencia, acababan representando la paradoja de ser campesinos sin
estar directamente unidos a la tierra, recurso sustancial para su definicin
como tales.
Obviamente, el mosaico resultante de esta descripcin no representa sino
de modo muy somero la configuracin concreta que la estructura social tena
en cada regin e incluso en cada microrregin, pues no considera los otros
elementos que intervienen en la cristalizacin de las clases. Si algn valor
tiene entonces este esbozo de la estructura social rural, a riesgo de caer en
una simplificacin, es mostrar que el conjunto de los sectores sociales en el
agro estaba marcado por claras lneas divisorias de clase y que no poda
considerarse a propietarios ni a campesinos como una unidad, debido a los
diferenciados intereses desarrollados por cada uno de sus componentes.
e. El agro en la formacin social peruana
Indudablemente ni la situacin del agro ni la de las clases rurales puede
entenderse al margen del contexto estructural en el que se insertaban. En esta
perspectiva, la breve presentacin de la estructura agraria tradicional debe
complementarse con el examen de su papel dentro del patrn de acumulacin entonces vigente en el pas, del rgimen de dominacin poltica al
que serva de base, y con el anlisis de las contradicciones que originaba esta
articulacin del agro con el conjunto de la formacin social.
Economa agraria y patrn de desarrollo
Si algo caracterizaba a la economa peruana de la primera mitad del siglo
era el enlazamiento de un circuito de relaciones capitalistas de produccin,
organizadas en funcin y de acuerdo al movimiento del capital a escala
mundial, con otro de naturaleza tradicional, resultante de su especificidad
histrica. Agricultura y minera de enclave correspondan al primero de stos, mientras que la agricultura terrateniente y de subsistencia al segundo,
mediando entre ambos la presencia articuladora del capital comercial, financiero y urbano-industrial. Dentro de tal trama se comprende fcilmente la
importancia decisiva del agro en la definicin del carcter de la economa
del pas.
En lo que toca a nuestro propsito, debe sealarse que dicho esquema

se ajustaba al patrn de acumulacin de tipo exportador, en el que tanto los

impulsos productivos del capital como la "realizacin" de las mercancas' se
efectuaba fuera de la esfera nacional, limitndose sta a participar en el
proceso de valoracin, generalmente en condiciones sumamente ventajosas
para el capital por lo barato de la fuerza de trabajo en relacin a los pases
24
centrales.
En la medida que lo fundamental de la produccin se orientaba hacia el
mercado exterior no exista la necesidad de un mercado interno amplio ni la
de eliminar las formas no capitalistas. La industria existente estaba en relacin con las actividades exportadoras o abasteca el consumo de los reducidos sectores asalariados de las mismas. El comercio externo, en cambio,
tena un papel fundamental, dado que provea al sector ex portador de los
bienes de capital no producidos internamente, as como parte del consumo
de las capas altas de la sociedad. La base econmica era extremadamente
precaria y su rentabilidad dependa, en lo fundamental, de un alto grado de
explotacin del trabajo, aunque en condiciones generales de atraso.
Dentro de tal contexto, el excedente agrario permita a sus tenedores
introducirse en las otras ramas limitadas de la economa y formar un circuito
econmico agrario-financiero-comercial, caracterstico de la economa en esta etapa tradicional. Es cierto que dentro de l existiran posiciones diferenciadas, especialmente la de los ncleos interesados en la industrializacin,
sin que dicha contradiccin tuviera mayor importancia.
La formacin econmica resultante del carcter inducido del desarrollo
capitalista as como no proceda de una descomposicin "natural" del orden
feudal, tampoco precedi al establecimiento del capital industrial, al que por
el contrario le bloqueaba el paso.
Otra caracterstica de la estructura agraria era que la existencia de un
vasto sector de relaciones de produccin no capitalistas resultaba en cierta
manera funcional para el desarrollo de la economa en su conjunto, especialmente porque haca posible la explotacin extrema de la fuerza de trabajo,
puesto que las relaciones salariales no eran las nicas que concurran a su
reproduccin, aunque permitan obtener ganancias extraordinarias.
Agricultura e industria se articulaban pues de un modo diverso al del
desarrollo capitalista clsico, por cuanto no era el ritmo creciente de la
segunda el que iba a revolucionar la primera, dando paso tanto a un mercado
de fuerza de trabajo libre como a un amplio mercado de bienes; por el
contrario la orientacin del agro limitara el desarrollo industrial.
24.Para una discusin de este punto vase Rochabrn 1974.

La relativa estabilidad de este sistema de relaciones se vera amenazada,

por consiguiente, no tanto por sus desajustes internos, sobre todo por los
producidos en torno al uso de las divisas, sino por los ex ternos derivados de
la modificacin de las orientaciones del capital monoplico que actuaba en
el pas, que al promover el desarrollo capitalista en otras reas de la
economa sembrara el germen de las contradicciones que hicieron crisis en
la dcada del 60.
Marginacin poltica del campesinado
La estructura agraria era tambin uno de los sustentos fundamentales de
25
un "rgimen de poder de corte 0Iigrquico", cuya vigencia histrica puede
ubicarse desde fines del siglo pasado hasta mediados de la dcada del 60.
Fue fruto de la coalicin poltica de la burguesa agro-exportadora, la
burguesa financiero-especulativa y los terratenientes, bloque en el que
tambin se perciba la presencia, menos importante, de ncleos de pequea
burguesa y burguesa industrial capitalina y' regional, dependientes del
capital extranjero o con aspiraciones nacionales. Este bloque fue el que casi
ininterrumpidamente gobern el Per desde 1895 hasta 1962, aun cuando a
lo largo de este periodo la contradictoria unidad existente entre sus
componentes determinara distintos predominios y ms de un importante
conflicto interno.
Ms all de tales discrepancias, el carcter de su forma de dominacin
resulta expresado en la configuracin de un Estado que, a semejanza de otras
formaciones sociales semicoloniales, corresponda a un nivel de desarrollo
econmico en el que predominaban la sobre explotacin del trabajo y la
exaccin de renta, con una incipiente formacin de clases y que, lejos de
sustentar su legitimidad en el consenso de las clases populares, lo haca casi
exclusivamente en base a la represin.
Este hecho produjo dos consecuencias polticas fundamentales. La primera, que en la escena poltica se prescindiera de todos los ingredientes
indispensables para el libre juego democrtico: el bloque dominante no nece
25.

La revolucin de las Fuerzas Armadas de 1969 dio lugar a la apertura de una

discusin sobre el rgimen de poder que este movimiento cancel y a la revisin de los
conceptos acuados sobre la oligarqua. En el curso de esta discusin, que sirve de base a esta
breve exposicin, se ha puesto en evidencia la necesidad de vincular el concepto de oligarqua
al anlisis de clase, as como de estudiar la diferenciacin del bloque dominante
especialmente en lo que a dimensin regional se refiere. Vase al respecto Pease Garca 1977
y Caravedo Molinari 1976, 1978 y 1979. Para una caracterizacin global vase Lpez 1978.

sitaba de un partido para gobernar establemente, dando lugar a uno de los

singulares casos de Amrica Latina en el que no existe un fuerte partido de
derecha y donde las elecciones no exigen una participacin mayoritaria,
restringindose a una porcin limitada de la poblacin.
La segunda, que el Estado requerido por el dominio oligrquico no es el
de un aparato extenso, con peso econmico y dimensin nacional, sino una
estructura estrictamente limitada a tareas administrativas y asistenciales,
liberal en lo econmico y articulada a los poderes locales de corte gamonal.
Institucionalmente, el ejrcito resulta el aparato estatal ms desarrollado,
cuya importancia poltica slo guarda paralelo en lo ideolgico con el poder
de la Iglesia.
Dentro de estas condiciones, la representacin poltica se distribua entre
el reducido grupo de poder de las llamadas "fuerzas vivas" del pas, cuyo eje
lo constituan la Sociedad Nacional Agraria y el Partido Aprista, defensor de
un programa pequeo burgus reformista y nacionalista, que contaba con el
respaldo mayoritario de las capas medias, el proletariado agrcola e industrial
y otros sectores urbanos populares.
La gran masa indgena rural mantuvo su secular carcter dominado y
marginado en esta estructuracin poltica del pas. Esto significaba que sus
miembros carecieran de derechos civiles efectivos, que estuviesen
discriminados en trminos educativos, y estigmatizados por su tenaz apego a
una lengua y cultura propias. Pese al carcter pluricultural y multilinge del
pas, el Estado mantuvo e impuso el castellano y la cultura "occidental"
26
como las nicas formas oficiales y socialmente reconocidas, ocasionando
que, por ser analfabeta, la poblacin nativo-hablante no tuviese derecho
efectivo a la ciudadana, con lo que gran parte del campesinado,
especialmente el indgena, quedaba al margen del ordenamiento polticojurdico del pas. Resulta comprensible que apareciera como una
contradiccin fundamental, no slo para el mundo rural sino para el pas, la
inexistencia de una autntica integracin nacional y de un Estado que la
sustentase (Cotler 1978 a y Degregori et al. 1978).
Tal situacin, que expresaba una verdadera escisin poltica y cultural, a
partir de la dcada del 40 haba intilmente tratado de ser paliada con
polticas como las de "integracin de la poblacin aborigen", que no tuvieron
mayor resultado por responder a una concepcin que circunscriba el
26.

Sobre el problema educativo y la cuestin cultural vase Escobar 1972, Alberti y

Cotler 1972, Alberti, Bonilla, Cotler, Escobar y Matos Mar 1974, Escobar, Matos Mar y
Alberti 1975, y Matos Mar et al. 1978.

problema al plano meramente cultural o asistencial, sin cuestionar la estructura sociopoltica que serva de fundamento a dicha situacin.
En estas circunstancias, la marginacin poltica del campesinado era uno
de los rasgos definitorios del sistema tradicional, que si bien haba
contribuido a su permanencia y reproduccin representaba tambin una de
sus debilidades ms significativas.
2. La crisis agraria contempornea
Desde el punto de vista histrico, la estructura agraria tradicional que se
ha bosquejado enfrentaba una seria crisis desde fines de la dcada del 50,
desencadenada ntidamente en la del 60. En trminos econmicos, tuvo
como causa que el ordenamiento rural se hizo incompatible con las tendencias de desarrollo del resto de la economa nacional, que reclamaban su
modernizacin. En trminos polticos, el resquebrajamiento de la forma de
dominacin tradicional, causado en gran parte por la emergencia campesina
que demandaba un reajuste en el sistema de poder. Ni uno ni otro paso seran
dados por los sectores dominantes, precipitando el perodo crtico que
conducira al fin de su hegemona y a la transformacin de la estructura
agraria que le serva de sustento.
a. Anquilosamiento de la estructura tradicional
El punto de partida de la crisis del agro fue la relativa inmutabilidad de
los patrones tradicionales de tenencia y propiedad de la tierra, los que
finalmente determinaron subsecuentes transformaciones sociales.
Las tensiones en el rgimen de tenencia
En la agricultura una de las caractersticas ms importantes del proceso
de desarrollo capitalista fue la cristalizacin del desigual sistema de tenencia,
consolidado a lo largo de la primera mitad del siglo. Este fenmeno
signific, por un lado, mantener la concentrada distribucin de la tierra y,
por otro, favorecer una sola frmula de desarrollo capitalista (la basada en
grandes unidades de explotacin intensiva) y conservar las modalidades no
capitalistas de explotacin de la tierra.
No obstante, tal situacin no implic la ausencia de cambios en dicha
estructura, que al producirse deterioraron el ordenamiento tradicional. Los

ms importantes fueron: el crecimiento de la mediana propiedad, el mximo

fraccionamiento de los minifundios y la "crisis de reproduccin" de la
economa terrateniente.
Una somera revisin de la situacin del agro, a partir del anlisis de los
censos nacionales agropecuarios de 1961 y 1972, permite apreciar que en
27
este perodo numerosas haciendas, especialmente en la costa, decidieron su
fragmentacin en medianos lotes. Pese a las diferencias metodolgicas entre
ambos censos, sus resultados revelan netamente que la proporcin de las
unidades de mediana extensin pas de 10.4% a 17.9%. Tal fenmeno
respondi a factores como el temor a los movimientos campesinos, el inicio
de la discusin de las posibilidades de una reforma agraria, el definitivo paso
de una proporcin importante de terratenientes a otras actividades que en
suma contribuyeron a una limitada redistribucin de la propiedad.
Otro cambio de este tipo fue la creciente fragmentacin de 1 a pequea
propiedad. As si sta involucraba aproximadamente 609,427 unidades en
1961, con un promedio de 1.70 Has. por unidad, en 1972 lleg a 1 '083,775
unidades con un promedio de 1.43 Has. Esta tendencia fue resultado del
deterioro de las condiciones de produccin de sus tenedores y del
acentuamiento del proceso de pauperizacin.
Finalmente, el tercer cambio de importancia se debi al proceso que
Montoya (1977) llama "crisis de reproduccin" de la economa terrateniente,
para sealar las mltiples dificultades econmicas y polticas que
experimentaron los propietarios tradicionales para mantener vigente su rgimen de produccin.
Lo que tipifica estos procesos es que, salvo el primero, no condujeron a
la modernizacin de la estructura agraria, constituyendo simplemente
factores de cambio que no impugnaron su naturaleza como conjunto.
Transformaciones sociales
Sin embargo, fue en este contexto, que se produjo un reordenamiento
27.Cabe advertir que en este lapso el crecimiento de la extensin cultivada fue prcticamente
nulo. Las irrigaciones entre 1906 y 1974 no aportaron ms de 120,000 Has. de tierras nuevas,
pero al mismo tiempo el avance del desierto, la salinizacin y el empantanamiento
determinaron una prdida estimada de 300,000 Has. En la sierra, los efectos de la erosin
determinaron la prdida de otras 2'000,000 Has. y en la selva, el mal uso y deforestacin
ocasionaron la prdida de un promedio de 220,000 Has. al ao.

de la estructura social rural debido al desencadenamiento de tensiones internas. Dicho fenmeno se manifest en la expansin de un mediano sector
empresarial, la formacin de lites en el proletariado rural y el reforzamiento
en la diferenciacin y pauperizacin del campesinado.
La expansin del mediano empresariado rural es un fenmeno ntimamente ligado a la fragmentacin de la hacienda y aporta, como elementos
particulares, una nueva modalidad de gestin empresarial, una diversa
orientacin productiva y el predominio del aprovechamiento de la mano de
obra eventual. Pese a su limitada significacin numrica, sus integrantes
dirigieron las transformaciones econmicas del agro y encabezaron su proceso de desarrollo capitalista.
En estrecha relacin con este aspecto, a nivel de la fuerza laboral se
observa el asentamiento definitivo y diferenciacin de los sectores de ms
larga etapa de proletarizacin. Limitada su expansin cuantitativa, por el
recurso creciente a mano de obra eventual, pasaron a constituir un ncleo
relativamente cerrado, con conquistas y ventajas particulares.
Por otro lado, dentro del campesinado y frente al proceso de parcelacin
minifundista, la gran masa campesina qued reducida, cada vez ms, a
niveles extremos de pobreza y expoliacin. En esta etapa aparecen ntidamente diferenciados los campesinos "acomodados" al haber concentrado
mayores recursos y poder en sus comunidades. A su lado se expandi rpidamente una masa a la que resultaban insuficientes las condiciones de
produccin agrcola.
De este modo, la conjuncin de tales tendencias y la resistencia al
cambio contribuyeron a forjar la imagen de una estructura agraria esttica,
aunque con profundas tensiones internas en un momento en que el contexto
econmico circundante le exiga una completa renovacin.
b. El subdesarrollo capitalista del agro
Despus de 50 aos en que el agro experiment un proceso de desarrollo
econmico, en la dcada del 60 se asiste a la definitiva inversin de esa
tendencia, y se ingresa a un perodo de subdesarrollo. Semejante cuadro se
perciba en el grave estancamiento productivo del sector y el surgimiento,
incluso, de tendencias regresivas, que afectaban negativamente la economa
del pas, en circunstancias en que ste experimentaba los inicios de un
proceso de industrializacin.
Estancamiento agrcola
Pese a que en esos momentos la actividad agropecuaria mantuvo su

crecimiento, en relacin al incremento demogrfico y al dinamismo del resto

de la economa, ste resultara insuficiente, dando lugar a una situacin que
ha sido denominada de estancamiento relativo. Este se expresara, por un
lado, en la prdida de importancia del agro dentro del producto nacional
bruto (PNB) y en la paulatina reduccin de sus tasas de crecimiento anual:
de 3.8% de promedio entre 1950 y 1963 bajara a 1.9% entre 1964 y 1968.
ndice, este ltimo, inferior al alcanzado tanto por el conjunto de la
economa nacional como por el aumento demogrfico (Banco Central de
Reserva del Per 1968: 7). Su consecuencia fue el creciente dficit de
alimentos e insumos, que impeda autoabastecer tanto las necesidades bsicas de la poblacin como apoyar adecuadamente a la industria. Se manifest, tambin, en la imposibilidad de absorber el total de la mano de obra
rural, provocando altas tasas de migracin y subempleo, a lo que se agregaban serias limitaciones para ofrecer una remuneracin mnima satisfactoria a
la poblacin que empleaba.
Por otra parte, los ndices de empleo, ingreso y migracin ponan de
manifiesto el grado en que la depresin general del campo precipitaba un
proceso de pauperizacin campesina, que sin convertir en proletaria a la
mayor parte de la fuerza de trabajo, la marginaba.
Respecto a la ocupacin, las cifras se iban tornando alarmantes. En 1969
slo un tercio (33.8 %) de la poblacin agropecuaria econmicamente activa
tena empleo permanente. Si bien el grado de desempleo era insignificante
(0.3 %), las formas de desocupacin encubiertas, o subempleo, en
actividades exclusivamente agrcolas o pecuarias alcanzaban proporciones
28
muy altas (65.9%) . En tal condicin se encontraba gran parte de la poblacin minifundista, especialmente la no asalariada de las haciendas modernas o que careca de otras alternativas no agrcolas (artesanas, comercio)
(cuadro 5). Esta abundancia relativa de mano de obra disponible afec
28.El diagnstico del problema del empleo ha dado lugar a una nutrida y provechosa discusin.
Figueroa y Maletta, en sendos estudios, han contribuido a poner en evidencia las
deficiencias de la medicin estadstica del sub-empleo y la sobrevaloracin de este fenmeno,
por lo menos en lo que a su conceptuacin ortodoxa se refiere. Queda claro despus de estos
avances que si existe sub-empleo rural ste es, sobre todo, de naturaleza estacional y no
estructural. Caballero, en un trabajo en preparacin, aporta una visin sobre la estacionalidad
que permite comprender mejor el fenmeno, as como sopesar las estimaciones alternativas de
Maletta.
En este contexto, presentar las cuestionadas estimaciones estadsticas oficiales podra
aparecer como un anacronismo respecto de los avances de la discusin. Cabe advertir, por
tanto, que nuestra intencin es ilustrar la manera en que se enfocaba el problema en la escena
poltica oficial. Para la discusin citada vase Figueroa 1975a y Maletta 1978a y 1978b.

"
1/ Estructura agraria tradicional

55

Cuadro 5: Niveles de empleo de la PEA agropecuaria, 1969

Miles de
%
personas
Desempleados
Adecuadamente empleados
Subempleados
TOTAL

6.0

0.3

623.5
1,255.3
1,884.8

33.8
65.9
100.0

Fuente: Ministerio de Trabajo. Informe 1971. Situacin ocupacional del Per, pg. IV-6, cuadro 4-4,
agosto de 1972.

taba el ingreso rural en forma negativa, la que agravada por el sostenido

incremento demogrfico daba lugar al xodo masivo del campo.
En trminos de distribucin del ingreso, el subdesarrollo agrario se reflejaba en la ubicacin de los trabajadores rurales en el decil ms bajo de la
escala nacional. Salvo los asalariados de los grandes complejos agroindustriales de la costa, el resto de trabajadores agrcolas tena un nivel de ingreso
que en 1961 fluctuaba entre 1,000 Y 3,200 soles anuales. Estos, en su
mayora indgenas, monolinges quechuas o aymaras, o dbilmente bilinges, en un 70 % analfabetos, vivan de una precaria economa de autoabastecimiento, sobre la base promedio de un rea de cultivo de 0.9 Has.,
tres cabezas de ganado mayor y unas cuantas de ganado menor, localizados
sobre todo en la regin serrana conocida como la "mancha india", donde
eran casi inexistentes los servicios bsicos de educacin, salud y vivienda
(Webb 1975: 38). Situacin que, de acuerdo con las mismas fuentes, no
haba mejorado significativamente entre 1950 y 1966.
Un correlato social muy importante consista en el creciente desplazamiento migratorio de la poblacin rural. En unos casos en forma estacional
hacia los polos dinmicos que generaban empleo de temporada y, en otros,
de manera definitiva a centros urbanos. De acuerdo al Censo Nacional de
1961, este ltimo fenmeno involucraba a 2'279,724 personas, es decir el
23.2 % de la poblacin total del pas; o sea que uno de cada cinco habitantes
haba abandonado su lugar de origen.
El efecto de este intenso desplazamiento, cada vez ms significativo
desde entonces, fue un paralelo y acelerado proceso de urbanizacin, que
debido a su ritmo y teniendo como principal foco de atraccin la capital, que
a fines de la dcada del 60 bordeaba los tres millones de habitantes, origin
un cinturn de pobreza cada vez mayor, representado por las ba

5
Matos Mar / Meja
6
rriadas (Matos Mar 1978:30). Estas, originalmente formadas en gran parte
por migrantes serranos, experimentaron un crecimiento inusitado. Si en 1957
haba en Lima 56 barriadas, con aproximadamente 120,000 habitantes, es
decir un 10 % de su poblacin, a fines de la dcada del 60 superaban las 200,
con 761,755 pobladores, es decir el 25.6% del total de la poblacin
capitalina.
Cmo se explicara la inversin de las tendencias de desarrollo del agro
y los dramticos correlatos sociales que provoc? Al parecer, las crecientes
discrepancias entre el contexto econmico general del pas, cuyo patrn de
desarrollo experimentaba cambios de importancia, y el ordenamiento
tradicional del agro, que resultaba incapaz de integrarse articuladamente
generaba desajustes econmicos y el agudizamiento de las caractersticas
negativas que el desarrollo capitalista le haba impreso.
Contradicciones entre industrializacin y desarrollo agrario
Hasta la primera mitad del presente siglo, el sector agrcola tuvo un
importante peso en la economa peruana, situacin que a partir de entonces
comenz a alterarse por la aparicin de nuevos intereses del capital
internacional y los consiguientes cambios introducidos en la estructura interna. Desde la dcada del 50, coincidiendo con un alza temporal de precios
de los productos tradicionales de exportacin, a raz de la recomposicin
mundial de la posguerra y la subsiguiente guerra de Corea, se produjo un
cambio en el patrn de desarrollo econmico del pas. La minera mantuvo
su orientacin hacia el mercado exterior y junto con la harina de pescado
pasaron a constituir los rubros fundamentales de las exportaciones, mientras
que las nuevas posibilidades redistributivas del Estado lo llevaron a ganar
importancia econmica como fuente de empleo y proveedor de servicios.
Finalmente, siguiendo una tendencia del capital extranjero, tanto en el Per
como en los pases de desarrollo intermedio de Amrica Latina, nuevas
inversiones se orientaron hacia la industrializacin sustitutiva.
Desde 1955 y, especialmente, entre 1963 y 1969 ocurre un proceso de
industrializacin, que de acuerdo al anlisis de Otero y Cabieses (1978) tiene
dos caractersticas bsicas. Una, promover la mayor integracin entre los
sectores productores de materias primas y la industria primaria, incrementando las transacciones entre ambas. Y la otra, tender hacia la "sustitucin de importaciones", mediante la instalacin de industrias intermedias
vinculadas a la produccin de bienes finales y la importacin de bienes
intermedios. Situacin que:

"define una industria intermedia que se desarrolla en funcin del sector

externo. En el caso de industrias de primera transformacin ligadas a las
materias primas que transforman, tienen un bajo ndice de eslabonamiento
hacia adelante, dado que la mayor parte de su produccin es exportada, es
decir en la prctica no fue utilizada como insumo por otras empresas, para
darle internamente mayor valor agregado. En el caso de la industria final de
sustitucin de importaciones, sta muestra un bajo ndice de eslabonamiento
hacia atrs en la medida que gran parte de los insumos son importados.
Se tiene as que el nivel de integracin nacional entre la produccin de
materias primas y la produccin final, muestra un bajo nivel de articulacin
o eslabonamiento intermedio" (Cabieses y Otero 1978:40).
Es as como el dinamismo de la dependiente economa peruana pas al
sector fabril, a expensas del agrcola .que sigui un ritmo mucho ms lento,
proceso que se aprecia ntidamente cuando se examinan las cifras. En 1950
la agricultura representaba casi el 23 % del PNB y junto con el sector
terciario (comercio, transportes, servicios y banca) constitua an el rubro
ms importante del pas. Dieciocho aos despus se haba reducido al 15% y
era desplazada por el sector manufacturero (cuadro 6), al mismo tiempo que
su importancia en la provisin de divisas disminua sensiblemente (cuadro
7).
La caracterstica ms importante de la nueva relacin entre desarrollo
industrial y agro es la creciente brecha entre las nuevas necesidades nacionales de abastecimiento y la estructura y posibilidades de produccin agrcola, descrita generalmente en trminos de estancamiento relativo del agro,
en cuanto a niveles de produccin y productividad (Alberts 1978, Caballero
y lvarez 1978).
Aun cuando gradualmente la proporcin exportada de dichos cultivos
disminuye, continan limitando la expansin de los productos orientados al
mercado interno. Ello sucede cuando las tendencias de crecimiento se alteran
en favor de estos ltimos. As, de acuerdo a Alvarez (1979) y Hopkins
(1979), este fenmeno se refleja en el PNB agro pecuario en un triple movimiento: disminucin de la importancia de la produccin exportada, aumento
sustancial de la dedicada al consumo urbano y drstica restriccin de la de
"mercado restringido". Lo interesante es, sin embargo, que pese al incremento de la produccin orientada al consumo urbano (directo e indirecto, a tra

Cuadro 7: Evolucin del peso relativo de las exportaciones agrcolas, 1950-1968

Valor
exportaciones totales
(millones dlares)

Valor
exportaciones agrcolas
(millones dlares)

Exp. agrc./Exp. tot.

(%)

1950
193.6
106.6
55.0
1955
270.9
119.0
43.9
1960
433.1
143.6
37.7
1965
667.3
162.3
24.3
1966
764.3
168.5
22.0
1968
866.1
163.2
18.8
Fuente: Elaborado con informaciones del Banco Central de Reserva Cuentas Nacionales del
Per 1960-1973, Lima, 1974.

vs del inicio de plantas de procesamiento agro-alimentario); sta no ser capaz de satisfacer la demanda obligando a la importacin, cuando el sostenido
crecimiento demogrfico y la redistribucin espacial de una parte importante
de la poblacin incrementaban cualitativamente dichas necesidades.
El desplazamiento hacia esta nueva orientacin debe correlacionarse con
el incremento de la mediana propiedad, que ser el tipo de unidad donde la
especializacin hacia el consumo urbano se define con nitidez.
No obstante dichos cambios se mantena la orientacin exportad ora del
sector de "punta" de la agricultura. En 1968 seguan sembradas con algodn
y caa de azcar 250,000 Has. y con caf 125,000 Has., cubriendo
proporciones cuantitativamente moderadas (33 o/< de las reas costeas
irrigadas en el caso de algodn y caa), pero cualitativamente significativas
por corresponder a valles costeos como Chicama, Chancay-La Leche, Ica,
Piura y zonas como Chanchamayo y La Convencin, sumamente productivas, sin contar gran parte de los pastos andinos destinados a la ganadera
Como justificacin se argumentaba, sin embargo, que sta era indispensable
para que el pas obtuviera las divisas necesarias a fin de sustentar su
desarrollo. Pero la realidad desmenta este razonamiento: la creciente
necesidad de importacin de alimentos, no producidos internamente, pesaba
cada vez ms en la balanza comercial del sector agrcola, al punto de tornar
negati

va la poltica exportadora. As, si bien en las cinco primeras dcadas del

siglo la exportacin depar ventajas econmicas, a partir de la del 60 su
aporte en divisas apenas igual lo necesario para importar alimentos:
"En 1956 la relacin importacin-exportacin fue de 39.1 % es
decir, por cada 100 dlares de productos agropecuarios exportados
se importaba solamente 39 de estos productos, Sin embargo,
la relacin aument en 1964, 1965 Y 1966, a 49.7%, 78% Y 90%
respectivamente, llegando en 1967 a que el valor de las importaciones sobrepasara el de las exportaciones" (Roquez 1978: 15).
Es as como la orientacin exportadora de la produccin pas a comprometer las limitadas divisas disponibles para la industrializacin, en momentos en que s existan importantes intereses en el desarrollo de este
proceso.
Un segundo factor de cambio fue el agudizamiento del proceso de
descapitalizacin, mediante el cual el agro increment sus transferencias al
resto de la economa, si bien a un modificado circuito econmico. Este
drenaje operaba bsicamente a travs del control de precios y el traslado
directo del excedente agrcola a otras ramas de la economa.
La poltica de control de precios afectaba especialmente a los cultivos
alimenticios. Su objetivo evidente era mantener bajos los salarios urbanos a
expensas de la rentabilidad agrcola, en moment9s en que la poblacin urbana creca sostenidamente. Los principales afectados por esta poltica fueron los campesinos, debido a que las grandes unidades dedicaban la mayor
parte de sus reas a cultivos de exportacin o industriales, y slo estaban
obligadas a sembrar un 20% de las mismas con productos alimenticios, disposicin que burlaban continuamente.
Analizando este fenmeno, Thorp y Bertram afirman:
"Adems del antiguo rol de la agricultura de exportacin como
proveedor neto de fondos de inversin a otros sectores, la agricultura en general (incluyendo el sector tradicional) estaba sujeta en
el largo plazo a una fuerte extraccin de su excedente conforme los
trminos de intercambio se desplazaban en favor de los sectores
urbanos. .. (la informacin del grfico 2) sugiere que, mientras que
la tendencia de largo plazo es indudablemente desfavorable a la
agricultura alimenticia, hay signos de reversiones de corto plazo de
esta tendencia a mediados de la dcada del 40, y al final de la del
60; periodos ambos en los que la escasez en
el mercado urbano fue capaz de aumentar los precios relativos

aun en un contexto de inflacin general". (Thorp y Bertram 1978: 278).*

Por otro lado, el traslado directo de excedentes se intensific a partir de
la dcada del 50, involucrando a los grandes hacendados que, sin abandonar
el agro, fueron atrados por nuevas inversiones financieras, comerciales y, en
menor medida, industriales. Por consiguiente, desde entonces las grandes
empresas agrarias no recibieron aportes significativos de capital y a travs de
distintos mecanismos (consumo intensivo de los activos fijos, sobre
depreciaciones, eliminacin del fondo de reposicin, etc.) llegaron a una
situacin regresiva en comparacin con la de la primera mitad del siglo, en
la que fue notable el desarrollo del capitalismo agrcola, tanto en el plano
productivo como tecnolgico y empresarial.
Sin embargo, esto no supuso que la burguesa agraria se convirtiese en
industrial, dado que este cambio no significaba promover nuevos proyectos
fabriles propios sino, en la mayora de los casos, slo participar como accionistas y en los directorios de empresas de propiedad generalmente extranjera.
La manifestacin extrema de tal tendencia a la descapitalizacin fue el
traslado del excedente (capitales recuperados, beneficios, divisas ilegales,
etc.) fuera del pas, tanto para inversin productiva como para renta financiera. Al respecto, una fuente norteamericana permite establecer que
entre 1959-61 y 1964, periodo coincidente con la agitacin campesina y los
primeros intentos de reforma agraria, los depsitos de los hacendados en los
bancos norteamericanos ascendieron sostenidamente hasta casi triplicarse
(cuadro 8).
Este incremento del proceso general de descapitalizacin acarre tambin la sistemtica destruccin de los recursos. Tierras salitrosas o empobrecidas por la prdida de materias nitrificantes, pastizales sobrecargados,
bosques talados, canales abandonados, instalaciones deterioradas, especialmente en la sierra, fueron la secuela de la implacable exaccin sectorial,
dado que los agricultores para asegurar su existencia deban recurrir al consumo acelerado de la inversin pasada o de los recursos naturales, a la vez
que afrontaban serias limitaciones para reponer la depredacin realizada. A
su vez, esta prdida de recursos significaba alterar la relacin tierra/hombre.
No se trataba slo de un desbalance generado por el crecimiento demogrfico' sino que, por su deterioro, la misma rea no alcanzaba, como en
* La traduccin es nuestra.

dcadas pasadas, a satisfacer los requerimientos de empleo e ingreso de igual

29
nmero de trabajadores ni a sostener los niveles productivos.
Una tercera respuesta de ajuste del agro al nuevo contexto econmico
foment el incremento de las disparidades ya existentes entre regiones y
dentro de las mismas.
29.As en 1968, segn datos del Ministerio de Agricultura, de los 128 millones de hectreas
de la superficie del pas, solamente 2'153,896 Has. correspondan al rea agrcola activa, y
27'120,000 Has. a pastos naturales. Es decir, slo el 2.2% y el 27.1%, respectivamente,
representaban el rea agropecuaria del pas. No est dems mencionar que la ecologa de estas
reas es desfavorable. En la costa la ausencia de lluvias determina su aridez. La presencia de
valles se debe exclusivamente a los cursos de agua originados en las cumbres occidentales de
la cordillera. Pese a que en stos la disponibilidad de agua es limitada y estacional, han
hecho posible una agricultura de regado, convirtiendo a la costa en la regin ms productiva
del pas. En la sierra, la tierra aprovechable para una agricultura de temporada est tanto en
los valles interandinos como en las tierras altas, aunque sujeta a condiciones ambientales
extremas y, en consecuencia, a fenmenos de erosin. En la selva las mejores tierras
resultan ser las del flanco oriental de la cordillera, as como las de las zonas de
inundacin de los ros amaznicos. De acuerdo a la fuente indicada, resulta evidente que slo
el 38.7% de las tierras agrcolas estaban bajo riego, mientras que el 61.3% era de secano. Los
pastos en su gran mayora son naturales y su valor forrajero muy desigual. De la relacin de
estas extensiones con la poblacin nacional resultaba que el rea agrcola por habitante era de
0.18 Has. Referida solamente a la poblacin rural, que respecto al total de la poblacin
nacional constitua casi un 50% de la misma, la relacin era de 2.2 habitantes por Ha., promedio realmente deficiente.

Sin embargo, en este sentido debe advertirse que lo principal de este

fenmeno fue la centralizacin y concentracin de gran parte de las actividades fabriles en la capital. Basta mencionar que industrialmente, en 1975,
Lima metropolitana llega a concentrar un 70 % del total de establecimientos,
64 % del valor bruto de produccin, 66 % del valor agregado y 73 % de la
ocupacin, niveles que incluso han seguido acentundose en los aos
siguientes (Amat y Len 1979). Puede suponerse por adelantado el efecto
que dicha concentracin provoca sobre el resto de la economa y en especial
sobre el agro.
Por otro lado, el distanciamiento entre Lima y las regiones est ntimamente relacionado con un movimiento inverso: la expansin de un mercado nacional que va integrando los mercados regionales. Sin embargo, en
este proceso de integracin, tal como lo ha sealado Golte (1973) la caracterstica principal es que los recursos y potencialidades regionales se fueron
incorporando al mercado en funcin de los valores especficos que, como
mercancas, le otorgaba a su produccin. Estos valores no coincidan plenamente con las necesidades del desarrollo regional; por el contrario, contribuan a su limitacin o deformacin.
En lo estrictamente agrario este proceso signific, por ejemplo, una
nueva especializacin productiva de determinados espacios (es el caso de la
campia arequipea dedicada a la produccin de forrajes para la ganadera
proveedora de la fbrica de Leche Gloria), desestructurando sus mecanismos
internos de compensacin y complementariedad en el abastecimiento de
alimentos, con la consiguiente subordinacin econmica y social de los
habitantes de dichos espacios.
Por otra parte, el fenmeno de descapitalizacin sectorial afect en lo
fundamental a las regiones y zonas ms atrasadas, ya que la poltica de
inversin pblica concentr sus esfuerzos en unos pocos centros dinmicos
costeos, condenando al atraso a las reas restantes, en especial a la sierra.
No es de extraar que, en estas condiciones, la distribucin espacial de la
poblacin experimentase drsticas modificaciones causadas por la migracin
interna, orientada hacia la urbanizacin, la litoralizacin y el predominio de
la metrpoli. Este fenmeno por su intensidad y magnitud ha modificado
definitivamente los patrones tradicionales de ocupacin del territorio.
En este sentido el desplazamiento masivo no slo demuestra el proceso
de atraccin de la mano de obra por el capital sino tambin la desigual
estructura productiva forjada por ste. Sin embargo, el mantenimiento de las
disparidad es histricas y el agudizamiento de las mismas impuesto por el
desarrollo del capitalismo en el agro, acarre serios problemas sociales y

polticos que contribuyeron de manera decisiva al cuestionamiento del sistema de poder.

Al resumir los fenmenos expuestos puede afirmarse que a partir de la
dcada del 50 la adecuacin del sector al nuevo contexto que se iba
configurando se resolvi casi siempre con respuestas (como la aceleracin
de la descapitalizacin, la retraccin productiva, la agudizacin de las disparidades internas) que, manteniendo inclume su perfil tradicional, generaron fenmenos adversos al agro.
De tal suerte que el proceso de transformacin de la economa nacional
signific el acentuamiento de sus caractersticas estructurales, en grado tal
que en lugar de permitir la continuidad del desarrollo capitalista del campo y
la modernizacin de las relaciones de produccin tradicionales, en un caso
ocasion su estancamiento y en otro su simple continuidad o lenta
descomposicin, lo que condicion el inicio de una fase de subdesarrollo.
En estas circunstancias el proceso de integracin entre agricultura e
industria sigui un curso particular y conflictivo, puesto que la primera se
revel incapaz de generar divisas, proveer productos alimenticios a bajos
precios, aportar mano de obra disponible y ampliar el mercado interno en los
niveles y trminos necesarios para el ptimo desarrollo de la segunda. En
cambio, en la medida que la estructura agraria tradicional continuaba
vigente, el desarrollo capitalista del conjunto de la economa en general y el
proceso de industrializacin en particular generaron un conjunto de contradicciones en cada uno de los aspectos mencionados, como se precisa a
continuacin:
- La incapacidad del agro para incrementar sostenidamente sus niveles
productivos no permita satisfacer las demandas de los crecientes sectores
sociales recientemente establecidos en las ciudades, demandas que se
hicieron ms perentorias en la medida que el crecimiento demogrfico dejaba de ser una variable dependiente del desarrollo econmico para convertirse en determinante del mismo. Incapacidad que, por otro lado, atentaba
tambin contra la posibilidad de abaratar los precios agrcolas, y que en
trminos de salarios y disponibilidad de insumos permitiera que la expansin
urbano-industrial fuese todava mejor solventada por el agro.
- Pese al estancamiento productivo, la continuidad de la especializacin
exportadora permiti seguir contando con una fuente de divisas, decisiva
para el financiamiento de los nuevos requerimientos del sector fabril
(especialmente tecnologa e insumos importados), pero al mismo tiempo
gravaba la balanza de pagos por la obligada necesidad de importar alimentos. Esto ocurra en un momento en que los sectores fabriles se diferencia

ban de la tradicional clase dirigente de base agraria y entablaban con ella una
seria disputa en torno a la orientacin econmica que debera seguir el pas.
A esto, se sumaba el hecho que la expansin de los sectores sociales de base
obligaba a ambos a no desentenderse totalmente del problema de la
provisin bsica de alimentos.
- La configuracin tradicional concentrada y relativamente esttica del agro
impeda la formacin de un mercado interno amplio. Por tales razones, el
campo no slo resultaba un obstculo mayor para el desarrollo de la
industria bsica, sino tambin para la expansin del sector fabril, aun en su
carcter sustitutivo. En consecuencia, la transformacin del agro se haca
condicin indispensable incluso para esta forma de desarrollo industrial.
- Finalmente, la provisin de mano de obra "liberada" del sector rural con
que el agro haba contribuido a la formacin de un proletariado urbanoindustrial, en condiciones bastante ventajosas para el capital, rebasaba
largamente los niveles mximos e iniciaba la generacin de sectores
marginales potencialmente peligrosos para la estabilidad del sistema.
Todo esto significaba un desfase entre el sector dinmico de la economa
que se renovaba y el agro que, aun en sus polos ms modernos, era incapaz
de adecuarse a tal renovacin.
A fines de la dcada del 60, en el contexto de un momento de cada de
un ciclo de la economa nacional, la situacin estructural descrita se
manifestaba en la forma de una aguda crisis. Por las razones expuestas, no
poda considerarse que su naturaleza fuese estrictamente coyuntural. Tampoco sostenerse que era slo la crisis del sector tradicional -arcaico y terrateniente- desconocindose que involucraba tambin y, fundamentalmente,
al sector moderno del agro. En consecuencia, la solucin al problema agrario
ya no poda reducirse a modernizar las relaciones tradicionales, sino que
exiga reestructurar el conjunto de su ordenamiento, configurado
dependientemente, expoliado sectorialmente y desequilibrado regionalmente,
siguiendo las necesidades especficas de la expansin capitalista del pas.
En semejante circunstancia transformar la economa agraria, aun cuando
fuese slo de modo parcial, se converta en un reto fundamental tanto para
los propios sectores oligrquicos como para las fuerzas industriales
financieras, que discrepaban en su inters por modernizar el pas dentro de
lineamientos capitalistas. De no lograrlo, la alternativa era el colapso. Sin
embargo, los sectores agrarios tradicionales tercamente se reafirmaron en el
caduco modelo vigente, desechando toda posibilidad de cambio.

c. Emergencia campesina
En trminos sociales y polticos la persistencia de la estructura agraria
existente tambin se encontraba seriamente comprometida a corto plazo, por
cuanto las bases del orden oligrquico terrateniente perdan rpidamente
solidez, tanto a escala del Estado como del rgimen gamonal.
La crisis se deba a que el sistema resultaba incapaz de resolver las
mayores demandas creadas por la expansin y diversificacin de las clases
sociales, as como por las contradicciones de la propia estructura agraria. En
tales condiciones, en la medida que la tierra dejaba de ser base del poder
econmico y las viejas formas de dominacin perdan su eficacia, el
cuestionamiento campesino a los patrones de tenencia y propiedad de la
tierra, al no resolverse polticamente, determinaba el cuestionamiento de todo
el orden oligrquico.
Este hecho se expresar en el fortalecimiento de las formas de organizacin de clase que consolidaron los productores rurales y por las movilizaciones que promovieron.
La organizacin campesina
La dcada del 60 corresponde a un vigoroso impulso hacia la articulacin
gremial y poltica del campesinado, que despus de mucho tiempo logr su
institucionalizacin.
El inicio del proceso de organizacin30 de los trabajadores agrarios
estuvo vinculado a las primeras manifestaciones de movilizacin proletaria y
campesina ocurridas, especialmente, a fines del siglo pasado y comienzos del
presente. Su punto de partida puede ubicarse en los diversos y difciles
intentos de sindicalizacin ocurridos en las haciendas azucareras en las dcadas del 10 y 20.
Ms adelante tales intentos fueron emulados por los yanaconas quienes
en un lapso relativamente corto, lograron ser los primeros en crear una
organizacin gremial de alcance nacional: la Federacin General de
Yanaconas del Per (1922).
Durante las tres primeras dcadas del siglo la organizacin campesina
estuvo circunscrita casi exclusivamente a la costa, canalizando las deman
30.El estudio detallado de las organizaciones campesinas contemporneas es abordado en Coder y
Portocarrero 1976 y Van Ginneken 1971. Para una visin de los antecedentes histricos del
sindicalismo campesino vase Diaz Ahumada 1962, Martnez de la Torre 1947- 49 y Klarn
1976: 86-109.

das de los obreros agrcolas, de preferencia azucareros, ante las agobiantes

condiciones que sufran y los reclamos de los yanaconas de las haciendas
algodoneras. Si entonces yanaconas y peones agrcolas actuaron conjuntamente slo lo hicieron a nivel local y de manera espontnea, sin alcanzar una
alianza duradera y slida.
Por otra parte, el aislamiento geogrfico de las pocas organizaciones
existentes limitaba su radio de accin, y la debilidad de su desarrollo les
impidi vincularse con las importantes revueltas indgenas de la sierra, gestadas y producidas desde fines del siglo XIX y que aumentaron en nmero y
violencia hasta casi fines de los aos 20. Estas revueltas respondan a la cada
vez ms crtica situacin del campesinado, debida a factores como la
creciente usurpacin de tierras, lo oneroso de las imposiciones fiscales y la
promulgacin de las leyes de "conscripcin vial" (1920) y "vagancia" (1924)
(Kapsoli y Retegui 1972, Kapsoli 1977). Slo hasta 1930 las informaciones
aparecidas en los diarios y las denuncias ante el Patronato de la Raza
Indgena dieron cuenta de ms de 800 protestas, choques y levantamientos,
especialmente localizados en la sierra sur. Los ms importantes parecen
haber sido los de Chucuito (1903-1905), Puno (1911-1913), Huancan
(1915), Llancn (1914), Acomayo (1921), Canas y Espinar (1921-1923 y
1930), La Mar (1924), Huancan (1923), Chota y Cajamarca (1922-1925),
Ccapana y Lauramarca (1925-1927), Anta (1930), Mulla K'awa (1931) y
Paucartambo, Lampa, Azngaro, Moho (1933) (Piel 1967). En la mayora de
los casos fueron movimientos espontneos y violentos, sin derivar en
organizaciones estables, salvo excepciones como la de la Federacin de
Yanaconas de Ica.
Debido al clima de represin de la dcada del 30 no prosperaron otras
movilizaciones generalizadas hasta el desencadenamiento de la Segunda
Guerra Mundial. La demanda de materias primas que sta gener produjo
una relativa bonanza que hizo posible satisfacer algunas reivindicaciones
econmicas de los trabajadores. A nivel nacional, este hecho coincidi con
un reacomodo de las fuerzas polticas que, por una u otra va, buscaban
utilizar la participacin popular y -dentro del sector agrario- con la
modernizacin tecnolgica y cambios en las relaciones laborales.
En estas condiciones la movilizacin campesina alcanz nuevo auge,
expresado en el renacimiento de la organizacin sindical de yanaconas y
obreros agrcolas, y su extensin hacia colonos y semiasalariados serranos,
entre los cuales se formaron los primeros sindicatos, a la vez que aument el
reconocimiento oficial y participacin de las comunidades de indgenas.
En un lapso de ms de tres aos estas nuevas entidades promovieron
agudas luchas salariales y polticas en las haciendas azucareras y algodone

ras de la costa norte y central; esforzadas acciones de resistencia frente a los

intentos de desalojo de yanaconas en los valles de los departamentos de Ica y
Lima y de huacchilleros en la sierra central; numerosas recuperaciones de
tierras comunales; y violentas formas de protesta a las condiciones de
explotacin existentes en haciendas tradicionales de Ancash y Cajamarca. La
organizacin laboral tuvo su mayor xito al formarse la Federacin General
de Yanaconas y Campesinos del Per, fundada en abril de 1947, que buscaba
unificar la accin de las nuevas organizaciones del agro (Meja 1978b).
El auge fue efmero, pues se cort abruptamente en 1948 con el golpe de
Estado del general Manuel A. Odra. A partir de entonces la organizacin
campesina sufri un gran retroceso, los sindicatos prcticamente desaparecieron y en los ocho aos siguientes nicamente seis lograron reconocimiento oficial. Se frustr, tambin, el empuje del campesinado serrano
que algunos sectores polticos pensaban consolidar institucionalmente con la
instalacin de una Asamblea Nacional de Indgenas Campesinos, destinada a
agrupar comuneros y pequeos parcelarios.
Concluida la dictadura de Odra, en el siguiente gobierno constitucional,
y desde mediados de la dcada del 50, se reinicia la organizacin campesina,
caracterizada por: a. el declive de los sindicatos de yanaconas y la
sindicalizacin masiva de los obreros costeos; b. la aparicin del sindicalismo en la sierra, especialmente entre los colonos de las haciendas tradicionales y c. el creciente proceso de asociacin comunal. Sin embargo, los
tres tipos de organizacin mantuvieron sustanciales diferencias en cuanto a
su composicin, objetivos y formas de movilizacin.
Los sindicatos de obreros centraron sus objetivos en la reivindicacin
laboral, apelando a la negociacin pacfica, organizndose conforme a las
prescripciones legales. En cambio, los sindicatos de colonos y asociaciones
de comuneros encaminaron sus propsitos a la consecusin de la tierra mediante acciones violentas, como invasiones de haciendas, a la vez que en
muchos casos se asociaron informalmente transgrediendo disposiciones
oficiales.
Es difcil precisar el nmero de las organizaciones creadas, dado que no
existe suficiente informacin para el caso de colonos y comuneros, y que la
nica existente para los sindicatos de obreros procede de las estadsticas
oficiales. Segn stas, desde que el gobierno de Prado reconoci la libertad
de asociacin sindical, ocurri un significativo aumento en su actividad.
Entre 1956 y 1962 los sindicatos reconocidos llegaban a 91, mientras que en
los seis aos siguientes se reconocieron 233. A fines de 1968 existan 369
sindicatos reconocidos, en su mayora de obreros (340). Esto

debido a que, desde 1962, el gobierno decidi el reconocimiento de sindicatos solamente en las empresas donde existieran relaciones salariales. (Servicio de Empleo y Recursos Humanos 1968). En consecuencia, no se inscribieron nuevos sindicatos de colonos y yanaconas, a la vez que los existentes perdieron el reconocimiento oficial. A partir de entonces nicamente
figuraran como sindicatos y federaciones campesinas los integrados por
obreros agrcolas.
Estos sindicatos fueron los que organizados, regional o sectorialmente,
dieron lugar a ocho federaciones legalmente reconocidas. En unos casos
formaron federaciones campesinas, que los agrupaban regionalmente, fuera a
nivel de valle como las de Pisco, Chacaca-Mazo de Huaura, y HuaralChancay, oficializadas en 1945 las dos primeras y en 1965 la ltima; o a
nivel provincial, como las de Caete, lca y Chincha, legalizadas en 1964,
1965 Y 1966, respectivamente. En otros casos, las federaciones se constituyeron a partir de los sindicatos de una rama productiva, independientemente
de su ubicacin regional, tal como la Federacin nica de Obreros
Ordeadores, reconocida en 1946, o la de Trabajadores Azucareros, en 1962.
Adems, otros sindicatos se agrupaban en torno a la Federacin de
Arroceros, que como la de Cooperativas, funcionaba informalmente.
Entre las principales federaciones de la sierra y ceja de selva sin reconocimiento oficial destacaban: la Federacin Provincial de Campesinos de
La Convencin y Lares, fundada en 1958, y la Federacin Departamental de
Campesinos del Cusco, establecida en 1961, que en su momento de mayor
auge llegaron a contar con ms de 120 y 600 bases afiliadas, respectivamente, sobre todo en las reas de Paucartambo y Anta; la Federacin
Departamental de Campesinos de Cajamarca, constituida en 1961; la Federacin Provincial de Ayacucho, creada en 1963 y la Federacin Departamental de Comunidades y Campesinos de Ayacucho, organizada en 1967,
con el respaldo de las entidades regionales de Cangallo y La Mar,
estructuradas pocos aos antes; la Federacin Provincial de Satipo; las
Federaciones de Huaraz, Carhuaz y Pomabamba; y las Federaciones de Comunidades Campesinas de Pasco y Junn.
En 1969 el conjunto de estas organizaciones se aglutinaba en torno a dos
grandes centrales: la Federacin Nacional de Campesinos del Per
(FENCAP) y la Confederacin Campesina del Per (CCP); y en dos entidades regionales de caractersticas distintas pero de similar significacin, ubicadas en la costa norte y sierra sur del Per, respectivamente: la Federacin
de Trabajadores Azucareros del Per (FTAP) y el Frente
Sindical
Campesino (FSC).

Federacin Nacional de Campesinos del Per

Tanto la FENCAP como la CCP tuvieron su antecedente en la Federacin General de Yanaconas y Campesinos del Per, que desde su fundacin
en 1947, hasta 1958 estuvo orientada fundamentalmente por el Partido
Comunista. Ese ao militantes apristas lo desplazaron de su direccin y, dos
aos ms tarde, durante el II Congreso Nacional de Campesinos y
Comunidades, la convirtieron en la FENCAP.
La FENCAP (Van Ginneken 1971: 11) influa sobre la mayora de los
sindicatos obreros de las haciendas modernas de la costa, las asociaciones de
yanaconas y pequeos propietarios costeos, y algunas comunidades
campesinas. Sus bases ms importantes eran: la Federacin Nacional de
Trabajadores Arroceros, la Federacin Nacional de Comunidades Campesinas, la Federacin Nacional de Cooperativas Agrarias y de Colonizacin
adems de la mayora de las provinciales o de valle ya citadas y de una que
otra entidad serrana, como la Federacin Campesina de Cajamarca. El
nmero de sus afiliados poda estimarse en ms de cien mil.
Orientada polticamente por el Partido Aprista y sindicalmente por la
Confederacin de Trabajadores del Per (CTP), su apndice, la accin de la
FENCAP se cea a los moldes reivindicativos permitidos por la ley, sin
cuestionar frontalmente el statu quo del agro. Respecto a los sindicatos su
labor era de asesora y apoyo, limitando sus gestiones a reclamos salariales
"atendibles" por los propietarios y a la vigilancia del cumplimiento de la
legislacin laboral. En las comunidades y ncleos de yanaconas y pequeos
propietarios sus esfuerzos se centraban en buscar mejores trminos de relacin contractual o en alentar la formacin de cooperativas de servicios
Gracias a esta orientacin, era la nica central con personera jurdica y
representacin institucional ante organismos estatales como el Consejo Nacional Agrario, el Banco de Fomento Agropecuario, el Consejo Nacional de
Desarrollo Comunal y la Comisin Reguladora del Salario Mnimo.
Confederacin Campesina del Per
La CCP, por su orientacin clasista, resultaba continuadora de la Federacin General de Yanaconas y Campesinos del Per. Se reorganiz en
1962, una vez superados el aislamiento y desorganizacin producidos por la
escisin de los apristas. Representaba, fundamentalmente, al campesino
serrano de las haciendas tradicionales, como tambin de las comunidades
campesinas. Aunque en algn momento lleg a contar con el concurso de
bases sindicales costeas, como la Federacin Provincial de Chancay, su
verdadera influencia se ejerca en organizaciones serranas como las Federa

ciones de Cusco y Ayacucho, y en algunos ncleos comunales de Pasco y

Junn. Se estima que en su momento de mayor auge debi contar con un
nmero de afiliados semejante o superior al de la FENCAP.
Desde 1956 alent la violenta recuperacin de tierras mediante invasiones que rpidamente se extendieron por toda la sierra, especialmente en la
regin central y sur. Durante los ltimos aos la CCP sufri fuerte represin
y en 1969 se encontraba no slo en la ilegalidad sino en un proceso de
desintegracin institucional. Sin embargo, su influencia segua siendo
decisiva en zonas de Piura, Ancash, Junn, Pasco, Ayacucho, Lima y Cusco.
Organizaciones regionales
Al lado de las dos grandes centrales funcionaban tambin organizaciones
laborales que por su mediana envergadura, relativa independencia de
comportamiento y limitada esfera de accin, resultaban intermedias entre
aquellas y los organismos de base, como sindicatos o federaciones
provinciales o de valles. Las ms importantes eran la Federacin de
Trabajadores Azucareros del Per (FTAP) y la Federacin Sindical
Campesina (FSC) que, pese a compartir las caractersticas anotadas,
mantenan sustanciales diferencias. La primera agrupaba, en la costa norte, a
las organizaciones de base de la rama azucarera e indudablemente era
expresin de las formas ms modernas de negociacin entre capital y trabajo
del rea rural peruana. La segunda, en cambio, de composicin muy
heterognea. se asentaba en la sierra sur de acuerdo a relaciones de tipo
caciquista.
La Federacin de Trabajadores Azucareros del Per lleg a ser la ms
poderosa organizacin sindical del pas. Fundada en Chiclayo, en 1945, y
disuelta tres aos despus, se reorganiz en Trujillo en 1957. Cuando, finalmente, en 1962 recibi su reconocimiento oficial, la integraban ms de 20
sindicatos de haciendas azucareras de la costa norte reuniendo ms de
20,000 afiliados.
Esta federacin propiciaba un sindicalismo tpicamente reivindicativo,
influida por el llamado "sindicalismo libre" y proclive a la conciliacin con
los intereses patronales (Cevallos 1974, Sonnenblick 1972 y Plaza 1971).
Tena una orientacin poltica similar a la FENCAP, y una amplia esfera de
influencia a travs de las uniones sindicales departamentales de Lambayeque
y La Libertad, en las que participaban sus bases, y mediante su accin
directa sobre los "anexos" o "satlites" de las haciendas azucareras.

Sus logros fueron mltiples: el primero y ms importante, el

reconocimiento del derecho a la libre sindicalizacin; adems,
paulatinamente obtuvieron mejoras salariales diversos beneficios sociales,
como bonos alimenticios, vivienda, educacin y medicina a cargo de las
haciendas; licencias sindicales y subsidio econmico a los sindicatos.
El Frente Sindical Campesino fue una organizacin poltico-laboral
creada en 1960 en el departamento de Puno, a raz de las actividades de
promocin del Partido Demcrata Cristiano. Alcanz verdadera importancia
ms adelante, al romper lazos con sus inspiraciones iniciales y convertirse en
sustento poltico del caciquismo de una familia punea que, aparte de
controlar las principales actividades econmicas de Juliaca, tena miembros
en el Parlamento Nacional y la alcalda provincial, as como la propiedad del
diario y radioemisora locales.
Sus bases adherentes, que sobrepasaban el medio millar, eran sindicatos
de colonos de las haciendas tradicionales, comunidades campesinas y
parcialidades que aspiraban al status comunal. Su programa de estricta reivindicacin regional era impulsado mediante la insercin de sus lderes en el
aparato del Estado, sin demandar casi ninguna forma de movilizacin.
Aunque el nmero de sus afiliados era impreciso, se aproximaba a los
30,000.
Como puede apreciarse, el grado de articulacin alcanzado por el proletariado agrcola y el campesinado era de importancia creciente. Este hecho,
que prefiguraba un fenmeno nuevo en el sistema de dominacin oligrquica, sentaba las bases para que pudieran canalizarse efectivamente sus
reivindicaciones bsicas, llevando as a un inminente, aunque no siempre
consciente, cuestionamiento del orden establecido. Esta situacin se percibe
con nitidez en el anlisis del significado y consecuencias de los movimientos
agrarios que dichas organizaciones propiciaron.
Movimientos campesinos
Los movimientos campesinos ocurridos a partir de la dcada del 50
produjeron una transformacin cualitativa en las relaciones sociales en el
agro. Su desencadenamiento min la capacidad de dominacin de 1 a gran
burguesa agraria y de los terratenientes ocasionando, adems, una primera
escisin en sus intereses y un resquebrajamiento en su hasta entonces monoltica unidad (Valderrama 1976: 21 y 39-43).
No se intenta realizar un nuevo estudio de los movimientos campesi

31

nos, dado que la vasta literatura existente hace innecesaria tal tarea. Tan
slo se revisan los tres casos de movilizacin ms importantes para, a partir
de ellos, ilustrar esta situacin.
La lucha sindical del proletariado agrcola
Uno de los primeros fenmenos que concurrieron al debilitamiento del
sistema de dominacin oligrquica fue la sindicalizacin acelerada del
proletariado azucarero y algodonero, que tambin alcanz a la mayora de
los ncleos de obreros agrcolas de las haciendas modernas, y contribuy a
alterar fundamentalmente el orden social tradicional al impugnar el autoritarismo y paternalismo que tenan las relaciones laborales.
La hacienda costea hasta antes de la sindicalizacin tambin era un
pequeo mundo cerrado, donde, si bien el patrn no era omnipotente, gran
parte de las relaciones laborales y de los aspectos cotidianos de la vida social
quedaban librados a su decisin. Con la introduccin del sindicato como
instancia de solidaridad colectiva, tal situacin se modificara paulatinamente, hasta casi superarse aos despus. Obviamente este paso no fue
automtico. Pese a que desde 1956 la correlacin de fuerzas polticas era, si
no adversa, por lo menos no totalmente favorable a la gran burguesa agraria
y que el derecho a la sindicalizacin fue legalmente decretado, la efectiva
capacidad de asociarse debi ganarse mediante grandes huelgas, como las de
Cayalt, Cartavio y San Jacinto (1957), y Pomalca (1962).
La consolidacin de la fuerza sindical signific un notable recorte al
poder de la clase dominante, no slo en lo relativo a los derechos polticos,
sino tambin en lo laboral. Por ejemplo, los intentos de modernizacin de las
empresas ms desarrolladas del sector, que significaban
drsticas
reducciones de personal, encontraron una inesperada resistencia, a punto tal
que oblig a condicionar su poltica al grado de fuerza alcanzado por las
bases, permitiendo la masiva expulsin de mano de obra solamente donde la
organizacin y la conciencia obrera no eran slidas y slo despus de
conflictos violentos, como el de Casagrande en 1959.
Una tercera muestra del deterioro del antiguo poder de los hacendados la
daba el problema salarial. Desde su formacin los sindicatos lo tu
31.Los textos ms importantes que analizan en forma global esta problemtica son Quijano 1965,
Letts 1963-1964, Neira 1964, 1968 y 1970, Huizer 1973: 203-221, Mac Lean y Estens 1965,
Malpica 1967, y 1970b: 227-240, Kapsoli 1977 y Montoya 1977.

vieron como uno de los objetivos centrales de su lucha buscando aumentos

reales o, en todo caso, su estabilidad, alcanzndolo en gran parte.
En trminos de conjunto, y ya no slo del sector azucarero, la cada vez
mayor importancia de la actividad sindical se reflejaba en el nmero de
conflictos en que intervenan las organizaciones agrcolas. Segn las estadsticas del Ministerio de Trabajo, entre 1957 y 1961 su nmero se mantuvo
estacionario, representando en promedio un 13% del total nacional; pero
luego, entre 1962 y 1964, coincidiendo con la ola de movilizacin campesina, casi se duplicaron alcanzando un 20 % del total nacional. De 1965 en
adelante, en el contexto del clima de represin disminuyeron hasta su nivel
previo (cuadro 9).
Como balance, y sin negar la mediatizacin de que fue objeto la organizacin sindical, debida a la influencia aprista, no puede soslayarse su
aporte en la impugnacin del orden oligrquico.
Cuadro 9: Huelgas oficialmente reconocidas en el sector agrcola entre 1957 y 1968
Total
nacional

Sector agricultura y pesca

No.
% del total

1957
161
21
13.0
1958
213
28
13.1
1959
233
31
13.3
1960
285
44
15.4
1961
341
37
10.8
1962
380
77
20.2
1963
422
66
15.6
19M
398
90
22.6
1965
397
74
18.6
1966
394
53
13.4
1967
414
56
13.5
1968
364
43
11.8
Fuente: Ministerio de Trabajo, Las huelgas en el Per, 1957-72, Direccin General de
Empleo, Lima, 1973, mimeo.

La insurgencia del campesinado en situacin servil

Otro importante foco de impugnacin del orden oligrquico fue el de los
arrendatarios en las haciendas de corte tradicional, que rechazaron violentamente las obligaciones serviles y se aduearon de la tierra. El ncleo

32

de este movimiento estuvo en los valles de La Convencin y Lares, donde

los campesinos por haber desarrollado una organizacin sindical descentralizada y autnoma resquebrajaron el sistema de hacienda seorial. En
muchos aspectos similares a las grandes movilizaciones populares de los
procesos revolucionarios de Asia y Amrica Latina, y de la reciente
movilizacin en Portugal, el movimiento de La Convencin y Lares,
formulado en trminos de reivindicacin no slo econmica sino poltica,
cultural y hasta tnica, asest el golpe ms fuerte al sector terrateniente.
Hasta 1957 un reducido grupo de terratenientes monopolizaba la propiedad de ambos valles. Casi todos explotaban sus tierras mediante relaciones serviles. El propietario entregaba al arrendire una parcela a cambio de la
cual ste deba trabajar gratuitamente al mes un nmero determinado de das,
que variaba entre 5 y 15, adems de prestarle diversos servicios personales y
estar obligado a venderle toda su cosecha.
Las caractersticas de esta forma de explotacin y las de la zona (lotes de
tierra an cubiertos por el bosque, y de magnitudes ms o menos
considerables, hasta 50 y 100 Has.), permitieron que los arrendires reprodujeran espontneamente el sistema de trabajo que los sujetaba. As, solan
otorgar parte de dichos lotes a otros campesinos, los allegados, quienes se
obligaban a trabajar gratuitamente para el arrendire y/o para el hacendado.
Adems de arrendires y allegados, que constituan el grueso de la poblacin
laboral, tambin formaban parte de ella trabajadores asalariados: los
tiapacoc, permanentes, y los habilitados, eventuales.
Si su forma de trabajo era servil, no menos ocurra con el conjunto de
relaciones sociales y de poder a las que se encontraban sujetos los trabajadores. Propietarios, como Alfredo Romainville, no reconocan a sus colonos los mnimos derechos de la condicin humana, sometindolos a actos
degradantes y a una vida miserable, no siendo extrao que cualquier
pequeo acto de desobediencia o reclamo fuera penado con la muerte a
manos del propio gamonal o sus familiares.
A fines de la dcada del 50 tal situacin entr en un vertiginoso proceso
de cambio. La causa radic en un notable desajuste en la forma de
articulacin de la economa regional con los mercados externos que pro
32.Con seguridad el caso de La Convencin es el que ms atencin ha recibido de los
estudiosos tanto nacionales corno extranjeros. Entre los trabajos ms importantes que tratan
de l se cuentan, adems del texto de Fioravanti ya citado, los siguientes: Blanco 1972, Craig
1968, Hobsbawm 1968: 235.254 y 1972, Villanueva 1967, Seminario de Investigacin sobre
Movimientos campesinos 1974 y Gi11y 1963. Vase tambin referencias ms breves en
Malpica 1967 y Alberti 1970.

vea. Las manifestaciones visibles fueron: un incremento en la demanda y

precio del caf, la aparicin de nuevos agentes econmicos interesados en
quebrar el monopolio de los terratenientes y la urbanizacin. En resumen, el
contacto ms estrecho entre la sociedad nacional y el espacio regional.
Dentro de este contexto asciende a primer plano la figura de Hugo
Blanco, dirigente revolucionario quien, a travs de la sindicalizacin generalizada de los colonos arrendires, encauz las contradicciones desatadas hacia
un proceso violento de toma de tierras y expulsin de los terratenientes.
Desde 1951 existan en el valle algunos sindicatos que trataban de
reivindicar el derecho a la libre venta de la cosecha, la reduccin de la
jornada a 8 horas diarias, la disminucin de los das de "obligacin", el pago
en efectivo de todo trabajo, el derecho a la sindicalizacin, a la edificacin
de escuelas, libertad para recibir visitas y poder construir una casa de adobe
en la parcela arrendada.
Es slo en los ltimos aos de la dcada del 50 y primeros del 60 en que
la sindicalizacin toma cuerpo, incitada, adems, por la pugna poltica entre
los partidarios de Blanco y los del comit cusqueo del moderado Partido
Comunista. As, de 16 sindicatos que en 1957 agrupaban a no ms de 1,500
afiliados, entre 1961-1962 -su momento de mximo apogeo llegan a 122,
reuniendo aproximadamente 12,500 campesinos.
Paralelo a este proceso se promueven numerosas huelgas que afectaron
exclusivamente a los hacendados, dado que los arrendires disponan en la
prctica de mayor tiempo para trabajar sus parcelas. La ola de huelgas
culmin con una general e indefinida decretada en 1961. Tctica que se
traducira paulatinamente en la toma de tierras, pblicamente promovida en
1962 por la Federacin Provincial Campesina de La Convencin y Lares, a
travs de un decreto redactado por su Secretario de Reforma Agraria, Hugo
Blanco, en el que se declaraba a arrendires y allegados propietarios de las
tierras.
Una estimacin (Fioravanti 1973: 81) indica que el nmero de haciendas
tomadas en el curso de esta movilizacin, antes de su dura represin, alcanz
a ms de 100, afectando casi 250,000 Has.
La movilizacin campesina de La Convencin y Lares signific el resquebrajamiento tanto de la economa terrateniente como del poder gamonal
del sur y sirvi de explosivo ejemplo a otras reas de la sierra.
La recuperacin de tierras de las comunidades campesinas
El tercer gran frente de emergencia campesina lo constituy la violenta
ola de recuperacin de tierras comunales que se desat en el pas a fina

les de la dcada del 50, sobre todo en la sierra central. Sus protagonistas
principales fueron las comunidades indgenas, inmemorialmente desposedas, que enfrentaban por la va de los hechos a las grandes haciendas ganaderas de corte semicapitalista. Mutuas hostilidades y arduas disputas legales
databan de aos atrs, pero el inicio de las invasiones masivas puede ubicarse en 1959 en el departamento de Paseo. (Caballero Martn 1979, Kapsoli
1972 y Scorza 1971). De ah en adelante el movimiento involucrara a miles
de comuneros de la sierra central.
Esta situacin tuvo sus antecedentes en la extremada concentracin de
tierras en manos de unos cuantos propietarios, entre los que destacaba
netamente la Cerro de Pasco Copper Corporation, (CIDA 1966, cap. 2: 2326) empresa que consolid sus propiedades alrededor de 1924, despus de
adquirir los terrenos por ella inutilizados y desvalorizados, obteniendo dos
ventajas. La primera, eliminar toda posible competencia sobre la demanda de
mano de obra, asegurando la capacidad de regular el nivel de los salarios. Y
la segunda, dedicarse a dos negocios complementarios: la lana para la
exportacin y la carne para el consumo de sus trabajadores y ciudades
prximas, con lo que increment su rentabilidad.
Es fcil suponer que frente a hechos como la explosin demogrfica,
que alter el precario equilibrio entre poblacin y recursos comunales, y la
disminucin violenta de la capacidad de empleo en las minas (Bonilla 1974
b), la situacin del campesinado se tornara crtica. Sin trabajo y ante la
urgencia de tierras que les permitiera lo necesario para subsistir, se lanz por
eso a la recuperacin de sus antiguas propiedades, basndose en ttulos que
en muchos casos databan de la poca colonial.
As la invasin de la comunidad de Yanacancha, que en 1958 y 1959
ocup parte de la hacienda San Juan de Paria, de la Cerro de Paseo, dio
inicio a un proceso de efectos multiplicadores, que en un lapso de cuatro
aos, slo en las alturas de los departamentos de Paseo, Junn y Lima,
involucr a cerca de 50 comunidades que reclamaban alrededor de medio
33
milln de hectreas.
33.Pese a su importancia hasta ahora no han sido debidamente estudiadas las di- mensiones del
movimiento comunal de esa poca. Concordando las informaciones de los trabajos de
Mac Lean, Malpica y Kapsoli con las de los diarios, se puede establecer, fehacientemente, la
intervencin activa en el proceso de recuperacin de tierras de las siguientes comunidades en
la regin central: Chacayn, Chinche, Chaupimarca, Cajas, Carampoma, Chinchn,
Cajamarquilla, Coyllur, Huasicancha, Huaricolca, Huancoy, Huayllay, Kiulacocha,
Marcapomacocha, Michivilca, Ninacaca, Oypn, Pucar, Paria, Pa- llanchacra, Pomacocha,
Puchubamba, Paucar, Rancas, Quero, Sacsamarca, Tusi, Ticla

La tctica empleada fue la invasin organizada de las tierras reclamadas

como propias. Dirigidos por sus personeros y uno o ms asesores legales, y
generalmente apoyados por cuadrillas de licenciados del ejrcito, hombres,
mujeres y nios de las comunidades superaban los cercos, introducan su
ganado y hasta construan verdaderos poblados de chozas en las tierras
invadidas. No importaba que se les desalojara violentamente. Una y otra vez
repetan la misma operacin, seguros de que la posesin de [acto era la
mejor garanta para la discusin legal.
La prdica de los candidatos en las elecciones nacionales del 62 y 63
estimul este proceso de recuperacin. Todos prometan la reforma agraria,
y el triunfo de Belande, uno de sus ms enfticos propugnadores, afirm las
esperanzas del campesinado. No debe sorprender entonces que la comunidad
de San Pedro de Cajas invadiera la mitad de la hacienda Chinchausiri al
mismo tiempo que l asuma la Presidencia de la Repblica.
Durante varios meses el nuevo gobierno permiti que las invasiones
prosperaran, evitando intervenir policialmente mientras se discuta la Ley de
Reforma Agraria. Pero, ante la presin de la oposicin, la campaa contraria
34
de la prensa limea y a propsito de la censura parlamentaria de su primer
Ministro de Gobierno, el rgimen decidi una violenta represin.
Es importante anotar que esta ola de reivindicaciones no afect exclusivamente a la sierra central. Al contrario, entre 1963 y 1964 su influjo
alcanz distintas zonas del pas, como Hunuco, Lima, Lambayeque,
Huancavelica, Cajamarca, Ancash y Piura, en las cuales no slo comuneros
sino tambin colonos y campesinos sin tierras se volcaron sobre las ha35
ciendas.
En un balance tanto de los levantamientos de los colonos como de las
invasiones de comunidades, el CIDA estim (CIDA 1966: 397-398) que en
yn, Yarajhuanca, Yanacocha, Yanahuanca, Yanacancha, Yarusyacan, Yantac, Yauli,
Villa de Pasco y Vilcabamba.
El estudio de algunos aspectos sociales implicados en las invasiones, con
especial referencia al caso de la comunidad de Huasicancha, puede encontrarse en
Anderson Smith 1976.
34. Un anlisis del control de la prensa por la gran burguesa con intereses agra- rios,
que ayuda a explicar tal actitud, puede encontrarse en Rocca 1967.
35. Esta segunda oleada, posterior a los movimientos ms lgidos, es materia de un
interesante reportaje periodstico en Neira 1964 y 1968, texto que contiene valiosa
informacin respecto a las invasiones en Anta y Sicuani, as como de los
primeros efectos de la reforma agraria en el valle de La Convencin. Vase tambin
Cotler 1976.

diez aos, entre mediados de la dcada del 50 y 1964, se habran movilizado

no menos de 300,000 campesinos en todos los departamentos de la sierra,
36
salvo Puna. Pasco, Junn y Cusco fueron los escenarios ms importantes de
estas invasiones. Seguan Apurmac, Ayacucho, Huancavelica y Arequipa,
mientras que en Cajamarca, Ancash y Hunuco tuvieron menor
trascendencia.
Sin embargo, pese a los logros inmediatos conseguidos, la poltica de
represin, la discusin de una ley de reforma agraria y algunas realizaciones,
como la adquisicin del fundo Algoln en la sierra central y afectaciones en
el valle de La Convencin, detuvieron entonces la mayor movilizacin
campesina de la historia peruana, que puso en evidencia la necesidad de un
cambio global a riesgo del colapso poltico total.
Las guerrillas rurales

37

Poco despus, al promediar 1965, se produjo la insurgencia armada de

organizaciones que pretendan derrocar el poder mediante la guerra de guerrillas. Contra lo que se ha sostenido, estas acciones no pueden considerarse
secuela del movimiento campesino y hasta podra afirmarse que, sin
proponrselo, contribuyeron a su paralizacin.
Los grupos guerrilleros, integrados en su gran mayora por militantes de
procedencia urbana: intelectuales, estudiantes o trabajadores, inspirndose en
la revolucin cubana y la extraordinaria vitalidad del
movimiento
campesino, en gran parte generado espontneamente, creyeron que su accin
encontrara fcil eco. No fue pues casual que tanto el Movimiento de
Izquierda Revolucionaria (MIR) como el Ejrcito de Liberacin Nacional
(ELN), organizaciones protagonistas del alzamiento armado, decidieran actuar all donde la accin campesina haba tenido mayor intensidad. Pero,
desconectadas de la dinmica social rural, en la que pretendieron engarzarse,
las guerrillas no fueron una va de solucin favorable al campesinado sino
que, paradjicamente, lo colocaron en situacin vulnerable.
Las acciones guerrilleras como primer paso estratgico buscaban resolver por la violencia el problema de la tierra. El desarrollo de sus acciones as
lo confirma. Luis Felipe de la Puente Uceda, lder del levantamiento,
36.Mac-Lean (1965: 137-138) menciona que slo en este departamento, hasta el primer trimestre
de 1964, se podan contar 114 haciendas invadidas.
37.Sobre las guerrillas en el Per puede consultarse: Condoruna 1972, Pumaruna 196? y Bjar
1969. La interpretacin oficial puede encontrarse en Ministerio de Guerra 1966; vase
tambin Gallegos Venero, 1963. Informacin adcional puede encontrarse en Mercado 1967,
A Castillo 1967 y Villanueva 1967.

estableci su cuartel general en las alturas de La Convencin. En el frente

del centro, organizado tambin por el MIR, el destacamento Tpac Amaru,
comandado por Guillermo Lobatn, en junio de 1965 tom la hacienda
Alegra, distribuyendo sus bienes entre los campesinos (Mercado 1967:154).
En el frente de La Mar, Ayacucho, el ELN, al mando de Hctor Bjar, tom
la hacienda Chapi, y la entreg en propiedad a comuneros y yanaconas
(Bjar 1969: 89-90). Pese a que con stas y otra!> acciones se logr apoyo
campesino, no dejaron de ser actos aislados y alejados de las autnticas
acciones y organizaciones de masas y, en trminos generales, tuvieron
menor significado que las grandes invasiones campesinas a las que, poco
tiempo atrs, debieron enfrentarse el gobierno y los terratenientes.
En cambio, las acciones guerrilleras provocaron directamente al poder
central. As el gobierno de Belande, con vasto apoyo militar norteamericano y el respaldo poltico de los principales partidos y grupos conservadores del pas, reaccion aislando a los insurgentes y desatando una sangrienta
represin. En este contexto las principales organizaciones campesinas fueron
los blancos ms fciles. Bajo el pretexto de defender la "seguridad nacional",
su estructura fue desarticulada, sus lderes perseguidos, detenidos o
simplemente eliminados, desapareciendo prcticamente su existencia
institucional.
La etapa guerrillera cancel el reflujo del campesinado iniciado un ao
antes con las masacres del sur y el comienzo de la reforma agraria (CCP
1974). Quizs su mayor efecto fue confirmar ante los sectores no
terratenientes la urgente necesidad de una efectiva transformacin en el agro.
Podra afirmarse, en un intento de balance general, que la abierta
contradiccin que caracterizaba a la sociedad rural, y cuya manifestacin
ms palpable fue el desarrollo de la organizacin y movilizacin campesina,
slo pudo mitigarse temporalmente con una poltica que combin represin
extrema y ciertas concesiones. Obviamente, en tanto se mantuvieran
inclumes las bases estructurales que daban origen a tal oposicin, una poltica de este tipo no garantizaba sino una precaria estabilidad. En el intern
adems, pese a su derrota momentnea, el campesinado haba minado la
frrea dominacin oligrquica. Las bases para la reapertura del
conflicto
estaban dadas, su estallido no era sino cuestin de tiempo.
Bloqueadas sus posibilidades de transformacin por un sistema de tenencia y propiedad anacrnico; cuestionada por las nuevas necesidades del
conjunto de la economa y en especial de la industrializacin; y jaqueada por
la cada vez mejor organizada respuesta campesina, la estructura agraria
tradicional alcanzaba una situacin insostenible.

3. Los intentos de reforma agraria

Es en este contexto de crisis donde debe ubicarse el surgimiento de los
intentos de cambio de la estructura agraria, as como la explicacin de sus
limitaciones y fracasos. Dichos intentos representaron la respuesta de los
distintos sectores sociales al problema del agro expresando, por un lado, sus
propias concepciones y necesidades frente al ordenamiento rural y, por otro
las formas en que pretendan asumir las demandas campesinas, tanto para
neutralizadas como para utilizadas de acuerdo a sus intereses. En
consecuencia, tales intentos estuvieron basados en el propsito de superar
por distintas vas el subdesarrollo del campo y menguar la emergencia
campesina. En modo tal que el fracaso de uno no haca sino evidenciar la
necesidad de que el siguiente fuese ms radical.
Dentro de esta perspectiva, se entiende como, de 1956 en adelante, se
suceden tres grandes etapas en las que se percibe con nitidez la tendencia a
un cambio del orden tradicional.
La primera ocurre durante el segundo gobierno de Manuel Prado (19561962), en la que se ensayan un conjunto de medidas preventivas y se plantea
el primer proyecto de reforma agraria, como respuesta a un cierto
desplazamiento de los sectores terratenientes en el gobierno. Sin embargo, la
identidad de intereses entre stos y la burguesa agraria e industrial frente a la
emergencia campesina conduce a su frustracin.
La segunda etapa se da durante el corto perodo del gobierno institucional de las Fuerzas Armadas (1962-1963) en el que, como parte del proceso de debelacin de la insurgencia del campesinado de los valles de La
Convencin y Lares, se dicta una Ley de Bases de la Reforma Agraria y se
ejecutan los primeros aunque limitados programas de transferencia de tierras
Etapa de transicin que permite, en 1963, el ascenso al poder de un bloque
dominado por representantes polticos de la pequea burguesa, ciertos
sectores medios y algunos ncleos de burguesa industrial con intereses
nacionales, organizados en torno a Accin Popular. Este bloque es el que
entre 1963 y 1968, asume la responsabilidad de emprender el tercer intento
de reforma agraria. Sin embargo, debido a su propia debilidad poltica, al
temor a la movilizacin campesina, y pese a haber formulado un proyecto de
reforma ms avanzado que los anteriores, termina conciliando con los
intereses terratenientes. Este resultado, como en oportunidades anteriores
fue tambin consecuencia de la falta de un planteamiento propio y de una
organizacin autnoma de los sectores populares rurales.

a. Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda (1956-1961)

A mediados de la dcada del 50 se haba modificado el marco social y
poltico en que se insertaba el debate de la cuestin agraria. Nuevas formas y
reas de presencia del capital extranjero haban disminuido la importancia
del enclave agroexportador. Simultneamente aumentaba la diversificacin
de la sociedad peruana, a la vez que fenmenos convulsivos, como la
migracin a las ciudades o los movimientos campesinos, afectaban la
estabilidad poltica. Por otra parte, los planteamientos clsicos sobre la
cuestin agraria haban evolucionado. Todos estos factores, sumados a nuevas orientaciones ideolgicas sobre el desarrollo, propiciaron la idea de una
reforma agraria.
Sin embargo, en su versin inicial su contenido fue muy limitado. No
significaba otra cosa que una modernizacin parcial del agro en beneficio del
desarrollo capitalista, dejando indemne a la burguesa agraria y afectando
slo levemente a los terratenientes. Esto se explica porque quienes la
formularon eran tericos de los sectores burgueses industriales y financieros
que prevalecan en el gobierno, as como voceros del propio capitalismo
agrario.
El proyecto nunca se concret pues la emergencia campesina reunific
en defensa de su estabilidad, a las fracciones burguesas, que aparecan como
cuestionadoras del orden tradicional, con los terratenientes, que hasta
entonces aparecan cuestionados por la reforma.
El proyecto de la CRAV
El primer proyecto de reforma agraria se formul al iniciarse el segundo
gobierno de Manuel Prado, representante poltico de un bloque de fuerzas
bsicamente urbanas, que si bien triunf electoralmente sobre la tradicional
fraccin terrateniente, no intent ni alcanz a cancelarla. Este planteamiento
constitua una accin preventiva en materia agraria, explicable tanto por las
propias concepciones modernizantes de sus inspiradores como por sus
compromisos con ciertos sectores populares -a travs del APRA y tambin
por la competencia de los nuevos partidos polticos (Accin Popular y
Democracia Cristiana) y los tradicionales de izquierda (Partido Comunista y
Partido Socialista), as como de otros grupos ideolgicamente ms
radicalizados (entre los que destacaba el Movimiento Social Progresista).
Tal orientacin poltica se concret con la promulgacin del Decreto
Supremo No. 1, de 10 de agosto de 1956, que creaba la Comisin para la
Reforma Agraria y Vivienda (CRAV), presidida por Pedro Beltrn, destaca

do hacendado y hombre de empresa, representante de los intereses del capitalismo local, e integrada predominantemente por conspicuos defensores
del poder agrario y, en reducido nmero, por delegados de los partidos
38
polticos.
La CRAV, cuyas labores duraron cuatro aos, elabor un estudio inicial
sobre la distribucin y tenencia de la tierra en el pas, y formul el primer
proyecto de ley de reforma agraria (CRAV 1959 y 1960). Su examen
detallado es importante pues permite percibir la concepcin del problema
agrario en la Comisin.
En el diagnstico se identificaban tres causas del problema agrario: la
escasez de tierras de cultivo; los bajos rendimientos que se obtenan; y la
defectuosa e insatisfactoria distribucin de la propiedad y tenencia de la
tierra. En consecuencia, planteaba como poltica de reforma: aumentar el
rea de cultivo; fomentar la productividad; mejorar la distribucin de la
propiedad rural slo "corrigiendo" las formas insatisfactorias de tenencia.
De acuerdo a tal tnica, la Comisin centr sus recomendaciones en la
expansin de la frontera agrcola -a travs de irrigaciones, colonizacin y
fomento del cultivo de las tierras eriazas- y el incremento de la productividad- mediante la denominada "revolucin verde". Sintomticamente, la
redistribucin de tierras ocupaba el ltimo lugar entre sus recomendaciones,
estableciendo la posibilidad de la afectacin y fijando como lmites a la
extensin de las unidades agrcolas que se constituyeran en el futuro: 250
Has. de riego en la costa, 250 Has. de secano en la sierra y 1,000 Has. de
secano en la selva.
Por consiguiente, el proyecto no slo no afrontaba lo medular de la crisis
agraria, sino que ni siquiera procuraba resolver el problema de la tierra,
constituyendo un tpico ejemplo de las denominadas "reformas agrarias
marginales" (Garca 1970).
38. Los miembros de la Comisin, adems de Beltrn, eran: Ernesto Alayza Grundy,
fundador y dirigente del Partido Demcrata Cristiano y Asesor Legal de la Cerro de Paseo
Corporation; Carlos Moreyra y Paz Soldn, financista, director de diversas entidades
crediticias y negociaciones agrcolas, Presidente de la SNA y copropietario de la hacienda
Talambo; Rmulo A. Ferrero, economista; Edgardo Seoane, ingeniero agrnomo, propietario
de una hacienda nortea; Jos Antonio Saco Mir Quesada, ingeniero agrnomo, dedicado a
actividades tealeras y madereras en la zona de Tingo Mara; Luis de los Heros, director del
diario "La Crnica" y vinculado a intereses mineros; Alberto Eduardo de Amat, fundador de
la Sociedad de Ganaderos Lanares del Sur y gran propietario de esa zona; y Jorge M. Zegarra,
especialista en irrigaciones.
Sobre la composicin de la Comisin vase el suplemento de La Prensa del lo. de octubre
de 1960.

En lo referente a los cambios en la propiedad y tenencia de la tierra, y

por ende en las relaciones sociales de produccin, el proyecto se defina
como abiertamente pro-capitalista, rasgo que se evidenciaba en su manifiesta
intencin de preservar y consolidar las unidades productivas modernas, de
afectar a las tradicionales, fomentar la mediana y pequea propiedad e,
incluso, disolver las comunidades campesinas.
Respecto al sector moderno, constituido por las empresas agrarias capitalistas ms desarrolladas, el proyecto sostena literalmente:
"La gran propiedad organizada como empresa, de acuerdo al sistema
capitalista presenta indudables ventajas desde el punto de vista
econmico, dada la alta eficiencia productiva que logra alcanzar. . . el
mantenimiento y progreso de esta clase de empresas es una exigencia
planteada por el desarrollo econmico. . .". (CRAV 1960: 40).
Esta orientacin era, adems, evidente en distintos aspectos del proyecto: excepcin de afectacin en un 80 % a los complejos agroindustriales;
posibilidad de parcelacin de tierras por iniciativa privada, para favorecer la
consolidacin de la mediana burguesa agraria; regulacin de los contratos
de arrendamiento, a fin de mejorar las condiciones de la burguesa no
propietaria; y conservacin del sistema de yanaconaje.
Respecto al sector tradicional, en cambio, las disposiciones eran terminantes. Segn el proyecto "la reforma deba dar preferente atencin a la
desaparicin de este tipo de latifundios, por sus aspectos absolutamente
negativos para el desarrollo del pas" (CRAV 1960: 43), lo que se obtendra
mediante la afectacin inmediata de las haciendas donde existiera el rgimen
de colonato, y la imposicin de la venta forzosa donde rigiera el pequeo
arrendamiento o aparcera. La afectacin deba empezar por las tierras de
propiedad estatal o de entidades pblicas y alcanzar tambin a las baldas.
Como factor adicional se creaba un impuesto territorial
progresivo,
destinado a desalentar el alquiler de tierras y promover su venta. Se buscaba
as ampliar significativamente el conjunto de pequeos y medianos
propietarios individuales integrados al mercado.
Respecto a las comunidades indgenas, la poltica del proyecto era sumamente ambigua. Formalmente se tenda a su conservacin y desarrollo,
pero con normas que en la prctica apuntaban hacia su debilitamiento o
disolucin. As la Comisin declaraba que no era factible darles preferencia
en la afectacin de tierras, mencionando adems que slo beneficiara a las
de "base histrica" y no a las de reciente creacin. Adems, el proyecto
reconoca la posesin individual de los comuneros sobre sus parcelas, otorgndoles el derecho de transferirlas con algunas limitaciones, propendiendo

hacia su cooperativizacin. Estas cooperativas seran del tipo de servicios y

no de produccin porque:
"Una solucin de organizacin colectiva, sin derechos personales y
directos de la tierra, que haga de los campesinos personas dependientes
directa o indirectamente del poder pblico central o local, no responde ni
a la realidad presente, ni a la aspiracin de los comuneros. Sera ella una
frmula irreal, basada en tipos de economa socialista, ajena a nuestro
medio y contraria a los principios constitucionales". (CRAV 1960: 87).
De otro lado, y es importante, al argumentar el proyecto que el rgimen
comunal se hallaba deteriorado y corrodo por un proceso de creciente individualizacin, autorizaba la disolucin legal de las comunidades bajo determinadas condiciones.
Obviamente, estos propsitos referentes a la vida comunal no tenan otro
sentido que permitir la integracin de las tierras comunales al mercado,
buscando hacer de sus miembros componentes del campesinado propietario
independiente, orientacin que la Comisin propiciaba.
La coherencia de las medidas esbozadas en el proyecto era innegable. De
hacerse efectivo se hubiera modificado enormemente la situacin del agro,
en el que solamente habran subsistido las grandes y medianas empresas
modernas y un vasto sector de pequeos propietarios, sujetos a las reglas de
juego del mercado. Todo ello gracias a la desaparicin del sector tradicional
y la gradual disolucin de las comunidades.
La CRAV dio por concluidas sus actividades el 21 de setiembre de 1960
al entregar al Ejecutivo sus conclusiones y el primer Proyecto de Ley de
Reforma Agraria. El 14 de octubre del mismo ao fue remitido al Parlamento para su discusin. Sin embargo, las condiciones polticas del momento no dieron lugar al debate.
Evidentemente el proyecto no colmaba las expectativas de los distintos
sectores interesados en la reforma agraria, a tal punto que incluso un
estudioso pradista lo criticara por no erradicar el latifundio, atentar contra
las comunidades indgenas y no promover el desarrollo de la selva (Mac
Lean 1961). Otros sectores de influencia comunista lo criticaron no por su
concepcin, con la que implcitamente concordaban, sino por no ejecutarlo
(Guerra Carreo 1962). Las crticas ms severas provinieron de las nuevas
agrupaciones polticas.
El tono de la crtica de Accin Popular fue muy heterogneo, hecho
explicable si se considera que un grupo importante de los cuadros polticos
de AP lo constituan ingenieros agrnomos, conocedores de la realidad
agraria, quienes bajo una misma formulacin nacionalista y reformista sus

tentaban distintas posiciones. Es as como se plantearon tres posiciones: la

de Edgardo Seoane, miembro de la CRAV, quien emiti un voto singular en
su dictamen, reclamando atencin al problema de los asalariados rurales y
discrepando en las limitaciones a la propiedad, que consideraba insuficientes
(CRAV 1960: 230-231); la de Octavio Diez Canseco quien, al enjuiciar
exhaustivamente el Proyecto, lo rechaz artculo por artculo, desde el punto
de vista de los intereses de los sectores agrcolas medios (Diez Canseco
1961); Ricardo Letts quien, en representacin de los ncleos ms
radicalizados de AP, formul proposiciones como las de cooperativizacin
de las grandes haciendas azucareras y entrega gratuita de la tierra al campesinado (Letts 1962).
Por su parte, el Movimiento Social Progresista consideraba que el proyecto de ley no llegaba a ser "ni siquiera un tmido intento de reforma". Sus
crticas apuntaban a sealar que el proyecto: limitaba las extensiones de
propiedad no a nivel nacional sino slo a nivel provincial, lo que segua
permitiendo la concentracin de la tierra; no "eliminaba radicalmente el
latifundio y el gamonalismo"; mantena las "enormes extensiones de los
fundos"; no abola "instituciones arcaicas como el yanaconaje y la enfiteusis"; defenda la vigencia del arrendamiento y subarrendamiento; conservaba "sistemas feudales en las comunidades", a la vez que propugnaba la
"liquidacin capitalista" de las mismas; y sealaba "inhumanas magnitudes
39
al rea agrcola mnima".
Segn el Movimiento Social Progresista una verdadera reforma agraria
deba estar inscrita dentro de un plan ms global que asegurara el desarrollo
nacional y concordara con reformas en otros campos de la economa y la
sociedad, debiendo caracterizarse por poner "la agricultura al servicio de la
colectividad" y "las rentas de la tierra al servicio de quien la trabaja", lo que
en primer trmino requera la redistribucin de los derechos sobre la tierra y
el agua, la liquidacin del latifundio y toda forma de explotacin del trabajo.
Postulados que se consideraban diametralmente opuestos a los planteados en
la reforma de la CRAV (Libertad 1961 b).
Es importante sealar que la crtica social-progresista enfatizaba en la
cuestin de los grandes complejos agroindustriales, y consideraba que "la
socializacin de la tierra" debera iniciarse "de inmediato, empezando por las
grandes unidades de produccin eficiente, porque conservando el aparato
administrativo de la empresa capitalista en la empresa socialista el desarrollo
econmico se conservara o aumentara la capacidad productiva", como
haba ocurrido en Cuba (Libertad, 1962).
39. El enjuiciamiento crtico del proyecto puede encontrarse en Libertad 1961a.

Pero si las ms serias y numerosas crticas provinieron del Movimiento

Social Progresista y de Accin Popular, respectivamente, la propuesta ms
elaborada fue la del recientemente formado Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), en cuyo nombre, el 6 de noviembre de 1961, Carlos
Malpica Silva Santisteban present pblicamente un proyecto alternativo de
Ley de Reforma Agraria (Malpica s/f). Esto no hizo sino evidenciar la
atencin predominante que el problema agrario suscitaba entre los radicalizados disidentes del aprismo. Ya en 1957, Luis Felipe de la Puente Uceda,
su principal lder, present como tesis de grado un enjuiciamiento de la
situacin rural y un proyecto de reforma (de la Puente Uceda 1966), cuyos
conceptos maduraron al participar en el Primer Forum de Reforma Agraria,
celebrado en La Habana en 1959. Finalmente, con el concurso de Malpica, y
de otros dirigentes y cuadros polticos del MIR, se formul el mencionado
proyecto. Sin embargo, del mismo modo que los dems planteamientos de
izquierda, este proyecto bajo lineamientos como "la destruccin del
latifundio y erradicacin de la servidumbre" o "la tierra para quien la
trabaja", adoptaba una perspectiva semejante a la de la burguesa
modernizante; esto es, que la solucin del problema agrario reposaba casi
exclusivamente en la redistribucin de la tierra y especficamente en la
transformacin de su sector "atrasado". Tal concepcin desconoca las
transformaciones que entonces se estaban operando en el agro y de hecho
significaba un freno a las posibilidades polticas de quienes la defendan.
En todo caso, y pese a sus defectos de interpretacin, tanto las crticas de
AP, como las ms radicales del MSP y el MIR, pusieron en evidencia
posiciones diferentes a las de la gran burguesa agraria, que hasta entonces
haban sido las nicas.
De este modo, si bien el proyecto de la CRAV escamote soluciones
permiti reiniciar la polmica sobre la cuestin agraria, que se centr desde
entonces en el debate de la "reforma agraria".
La poltica agraria antirrefomista
El intento reformista, plasmado en el proyecto de 1 a CRAV, no lleg a
hacerse efectivo porque la movilizacin campesina de este periodo, ya
analizada, condujo a una modificacin en la postura poltica de los sectores
que aparecan como sus auspiciadores. As, ante la primera ola de invasiones
de tierras, el gobierno cerr filas con los intereses tradicionales, limitndose
a desarrollar una poltica agraria convencional.
De ah que, mientras la Comisin desarrollaba sus labores, Prado, al que
Beltrn secund como Primer Ministro en 1959, decidi cumplir algu

nas de las recomendaciones sealadas por la CRAV, aunque con la velada

intencin de evadir la reforma. Es as como en agosto de 1960 se cre el
Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IRAC), impulsndose programas de colonizacin en la selva, y de irrigacin tanto en la costa como en la
sierra, a fin de ganar nuevas tierras.
Una muestra de esta poltica fue la culminacin del Proyecto San Lorenzo (Piura), apoyado por el Banco Mundial que, sin embargo, no signific
mayores logros tcnicos ni sociales; y el inicio de irrigaciones serranas,
como las de Asillo y Sicaya. Igualmente, se puso en marcha el proyecto La
Morada (Hunuco), a travs del que se promovi la colonizacin de la selva
con pioneros, provenientes especialmente de las barriadas de Lima, el mismo
que pocos aos despus result ser un rotundo fracaso. La realizacin de
estas medidas estuvo evidentemente influida por la Declaracin Final de la
Conferencia de Cancilleres, celebrada en Punta del Este en 1961, de la que el
Per fue signatario.
Tanto la formulacin de la CRAV como la poltica agraria del gobierno
de Prado expresaron las tmidas reformas que la alianza de sectores dominantes estaba dispuesta a conceder: la afectacin parcial de los terratenientes tradicionales. Sin embargo, la influencia de stos en el juego poltico
nacional y el propio temor de los gobernantes ante la emergencia rural,
determinaron que renunciaran a toda posibilidad de reforma. La inoperancia
de este intento, que ni siquiera lleg a afectar al sector ms tradicional,
agudiz el conflicto social y poltico, dejando sentir en el campo la
necesidad de una verdadera reforma agraria.
b. "Ley de Bases" y reforma agraria en el valle de La Convencin (19621963)
El nuevo alineamiento de fuerzas polticas y sociales, producido ante la
movilizacin campesina, que pareca consolidar el entrampamiento estructural en que se debata el pas, se rompi bruscamente cuando las
Fuerzas Armadas adquieren un margen de autonoma dentro del orden estatal oligrquico. Este fenmeno se hizo evidente en el golpe de Estado de
1962, en el cual, por vez primera en nuestra historia, las Fuerzas
Armadas asumieron el gobierno institucionalmente (Villanueva 1972),
dando lugar a una corta etapa transitoria en la que los sectores reformistas
desplazaron a los conservadores en el control del gobierno, etapa que tuvo
como uno de sus factores determinantes la situacin del agro y dentro de ella
especialmente el movimiento de La Convencin, el foco ms importante de
la insurgencia campesina.

En esas circunstancias se produjo un nuevo intento de reforma agraria,

que pese a ser poco profundo y limitado, constituy un indicador incuestionable de la importancia que, desde el punto de vista del alto comando
militar, tena el problema agrario para el mantenimiento de la "seguridad
interna", es decir para la estabilidad del sistema poltico.
La Ley de Bases
En 1962 los principales factores que convergan, definiendo un momento
crtico, eran las Elecciones Generales y la agitacin rural, cuya expresin
ms importante -el movimiento de La Convencin- resultaba tipificada por
algunos sectores conservadores como "actividades guerrilleras".
Adems, con motivo de las elecciones el cuadro de fuerzas socio-polticas se presentaba modificado. El APRA, cristalizando el tipo de alianza
ensayado durante la "convivencia", haba formado un slido frente con los
representantes polticos de la burguesa urbana y financiera y con parte de la
fraccin agraria dominante. El sector restante de la oligarqua, con algn
respaldo de los sectores urbanos marginales, se alineaba tras Odra. Por su
parte, las fuerzas reformistas y progresistas se agrupaban en torno a Fernando Belande. Este cuadro aseguraba, si no el triunfo total, por lo menos
la participacin decisiva del APRA en el poder.
Tal posibilidad chocaba con los institucionalizados sentimientos antiapristas del Ejrcito, que se haban originado cuando el APRA era una fuerza
progresista y moviliz a las masas con intencin revolucionaria. Paradjicamente, treinta aos despus, pese a que el APRA haba perdido su
carcter progresista y no tena la mnima intencin de movilizar bases, no se
haba modificado el "veto" histrico que en esta coyuntura adquira un nuevo
significado.
Por otro lado, la agitacin rural haba conmocionado a las instituciones
militares, en cuanto comprometa tanto la estabilidad poltica como la
"seguridad nacional", de la que se consideraban responsables. Adems, conocedoras cercanas de la realidad agraria por los programas de colonizacin
en que haban intervenido y enteradas del tipo de movimiento de La Convencin, eran partidarias de acciones de reforma. Sin embargo, en el cuadro
de fuerzas bosquejado era muy difcil que desde el gobierno pudiera darse
algn tipo de solucin que no fuera la represiva, lo que desde su perspectiva
no hara sino agudizar an ms el problema.
De esta suerte, la Fuerza Armada se vio involucrada directamente en la
situacin poltica, de modo tal que las acusaciones de fraude que formul
contra el proceso electoral, y por las que se produjo el golpe de Estado,

no constituyeron sino una justificacin de propsitos de mucha mayor amplitud. Esto se reflej en el hecho que al asumir el poder lo hiciera institucionalmente y no, como antes, respaldando las ambiciones de algn
caudillo.
Se comprende as por qu, durante su corta permanencia, la accin de la
Junta Militar se dirigiera, de un lado, a favorecer de algn modo a las fuerzas
reformistas y, como aspecto principal, a esbozar una solucin "inmediatista"
al conflicto en el campo y, por otra parte, que se preocupara por la ejecucin
de determinadas medidas de moralizacin y racionalizacin, dirigidas a
modernizar el aparato estatal, entre las cuales sin duda la ms importante fue
la creacin del Instituto Nacional de Planificacin.
En este sentido, su comportamiento en alguna manera se anticip al
papel que slo seis aos despus desempeara, pues hizo evidente que haba
ganado un margen de autonoma ideolgica y de accin, al que poda recurrir
en caso de crisis poltica para romper el empate de fuerzas, aunque
inclinndose hacia las de carcter reformista.
A diferencia del trmite dilatorio que sufri el proyecto de reforma
agraria de la CRAV, en esta oportunidad la accin del gobierno fue sumamente operativa. En pocos meses se promulg la Ley de Bases de la Reforma Agraria, una especie de declaracin poltica castrense en pro del cambio,
y se emiti un dispositivo legal destinado a hacer efectivo el proceso de
transferencia de la propiedad de la tierra en el convulsionado valle de La
Convencin.
Como antecedente a la Ley de Bases, el gobierno aprob el decreto ley
14197, de agosto de 1962, que dispona la reversin de las tierras eriazas a
favor del Estado, sin considerar su condicin de dominio, ni ubicacin
geogrfica. Este decreto calificaba como eriazo a todo terreno no sujeto a
explotacin, afectando sobre todo a los grandes propietarios que mantenan
tierras ociosas y a los que acaparaban tierras incultas. Sin embargo, debido a
posteriores maniobras, no tuvo aplicacin.
Por su parte, el decreto-ley 14328, de noviembre de 1962, conocido
como Ley de Bases de la Reforma Agraria, plante los lineamientos generales que a juicio del gobierno militar se deba seguir. Estableca, como
primer punto, que el uso de la propiedad de la tierra debera hacerse "en
armona con el inters social". Prescriba que el proceso de reforma se ejecutara por decretos-leyes progresivos; y determinaba los lineamientos de la
expropiacin y venta de tierras, as como los de su afectacin y valorizacin.
Ratificaba, adems, los conceptos planteados en el proyecto del a CRAV
sobre parcelaciones, cooperativizacin de los tenedores de parcelas,
adjudicaciones a comunidades indgenas, participacin de la iniciativa pri

vada en la reforma, impuesto territorial progresivo, propiedad del Estado

sobre las aguas, y la asistencia tcnica, econmica y social. Aada, adems,
el reconocimiento de un salario mnimo regional y la libertad de sindicalizacin para los trabajadores rurales.
Segn el CIDA, estos planteamientos declarativos se limitaban slo a
"hacer una interpretacin de los artculos constitucionales que se refieren a la
cuestin agraria, aclarando los alcances de stos y la lnea general a seguirse
en su aplicacin." (CIDA 1966: 400). Su importancia no radicaba, sin
embargo, en este hecho sino en que la Fuerza Armada por primera vez se
identific con la necesidad de una reforma del agro. Actitud que se vio
ratificada por la promulgacin, poco despus, del decreto-ley 14444, de
marzo de 1963, dirigido a la inmediata realizacin de la reforma agraria en
los valles de La Convencin y Lares, medida que constitua, adems, la
respuesta poltica del gobierno al movimiento campesino encabezado por
Hugo Blanco.
Las acciones iniciales de reforma agraria
La nueva norma dispuso la distribucin de los latifundios entre sus
colonos, acordndoles reas agrcolas familiares no mayores de 20 Has. La
extensin inicialmente afectada alcanz aproximadamente 600,000 Has., de
las cuales slo 20,000 Has. eran de cultivo. La transferencia de dominio se
hara efectiva mediante compra-venta, expropiacin, reversin, etc.
Con este decreto-ley se inici la real transferencia de tierras. Pese al
dinamismo impuesto en su articulado, el proceso de adjudicaciones sigui un
trmite muy lento. Casi un ao despus de su promulgacin, solamente se
haba expropiado la hacienda Potrero, de 1,545 Has., de comn acuerdo con
su propietario (Neira 1964). Con ella se benefici a 262 trabajadores.
De otro lado, se form un Comit Coordinador Inter-Ministerial, dirigido por un delegado del Servicio de Inteligencia Nacional. Este Comit
qued encargado de la realizacin de una serie de obras pblicas, cuya necesidad haba sido establecida por estudios del "Departamento de Investigacin y Desarrollo del Ejrcito", y que comprenda la edificacin de postas
mdicas, escuelas, caminos, etc. Dicho Comit, en un corto periodo de
accin, entre otras realizaciones logr la fiscalizacin o estatizacin de 22
escuelas creadas por gestin sindical, el nombramiento de 39 maestros para
las mismas y la instalacin de 11 postas sanitarias (Gallegos 1963).
Poco antes se haba iniciado la tenaz persecucin de Hugo Blanco y de
los principales lderes de La Convencin, calificando de actividad guerrillera
a las brigadas de "auto-defensa" organizadas por los sindicatos. En

mayo de 1963 Blanco fue detenido simultneamente con numerosos

dirigentes, trabajadores e, incluso, pobladores que nada haban tenido que ver
con el movimiento.
Debilitadas las organizaciones campesinas ms combativas, y esperanzadas en la accin militar las menos desarrolladas, los propsitos gubernamentales empezaron a fructificar. Las primeras acciones reformistas, combinadas con el asistencialismo y la represin poltica y militar, detuvieron
drsticamente el movimiento campesino de La Convencin. Sin embargo
esto no logr resolver el problema agrario del valle, como lo demostr la
posterior y persistente necesidad de adoptar nuevas y ms profundas medidas
redistributivas. De otro lado, tampoco logr cancelar el sindicalismo en el
valle, que continu siendo importante en la organizacin campesina del
Cusco.
Adems, por su carcter reformista, parcial y localizado, el decreto ley
14444 produjo efectos contradictorios, pues si bien en el valle detuvo
parcialmente la movilizacin campesina, la alent en el resto del pas, especialmente en el Cusco y la sierra sur, dando lugar a numerosas invasiones de
tierras que provocaron a su vez un incremento de la represin. No dej de
contribuir a esta situacin el hecho que, en la nueva campaa electoral de
1963, todos los partidos polticos coincidieran en incluir la reforma agraria
en sus programas electorales.
As, pese a sus cruciales limitaciones, el intento reformista de la Junta
Militar, sin habrselo propuesto explcitamente, contribuy decisivamente a
que la reforma agraria ganara legitimidad, como reivindicacin impostergable, no slo dentro de la sociedad rural sino en todo el pas.
c. Ley de Reforma Agraria 15037 (1964-1968)
Al concluir en 1963 el gobierno de la Fuerza Armada, la recomposicin
de las fuerzas polticas nacionales, que hiciera posible la eleccin de
Belande a la Presidencia de la Repblica, dio lugar a la presencia en el
poder de nuevos sectores medios y opuestos al bloque formado por los
sectores urbano-tradicionales y el capitalismo agrario, as como al casi totalmente desplazado sector terrateniente, a nivel nacional, aunque no local
Sin embargo, el nuevo gobierno pronto hizo evidente su reticencia a apoyarse
en la movilizacin popular, circunscribindose cada vez ms a los lmites de
juego de la democracia formal. De este modo, los grupos desplazados
recuperaron su vigencia, como qued demostrado en el Congreso Nacional al
debatirse el proyecto de nueva ley de reforma agraria.

El debate
La discusin de la ley de reforma agraria encontr al pas en una situacin poltica radicalmente distinta a la de fines de la dcada del 50. Ya no
eran las fuerzas del capitalismo agrario las impugnadoras del orden rural
sino que haban sido remplazadas en tal tarea por un amplio bloque
reformista. El campesinado con su accin reinvindicativa daba un marco
social mucho ms apremiante a la discusin, a lo cual se aada que por vez
primera contaba con representantes en el Parlamento. Por otro lado, todas las
fuerzas polticas estaban comprometidas en la dacin de una ley de reforma
tal como haban ofrecido en el transcurso del reciente proceso electoral.
En medio de tales circunstancias fue el partido de gobierno, la alianza
Accin Popular-Democracia Cristiana, la que dio curso al debate enviando a
Parlamento un proyecto de ley. Semanas ms tarde lo haran el Partido
Aprista, la Unin Nacional Odrista y la Confederacin Campesina del Per
(MacLean 1964, Editorial Thesis 1963). Pese a que coincidan en la necesidad del cambio, evidentemente para cada una el contenido del mismo asuma
caractersticas particulares que trasuntaban diversas y encontradas posiciones
de clase. As, el proyecto AP-DC resuma las ms claras posiciones reformistas, acordes a los intereses del capitalismo industrial en expansin y de
los sectores medios, para los cuales la modificacin del sistema de tenencia y
propiedad de la tierra era una cuestin fundamental. El de la Unin Nacional
Odrista reflejaba las posiciones de los terratenientes tradicionales, para quienes la dacin de una ley de reforma agraria no deba ser sino una salida poltica formal que no afectase la estructura agraria existente. En cambio, el Partido Aprista propona un proyecto acorde a los intereses de ciertos segmentos
del campesinado, en especial el de medianos y pequeos propietarios y de
sectores acomodados de comunidades campesinas, al lado de los cuales se
encubra la defensa del moderno capitalismo agroindustrial, para el que solicitaban un rgimen de excepcin. Por su parte, la propuesta de la Confederacin Campesina del Per (CCP), sostenida por los parlamentarios Ledesma y Manrique, sin abrigar mayores ilusiones sobre sus posibilidades concretas de aprobacin en el Parlamento, al igual que las anteriores propuestas del
MIR y MSP, significaba una alternativa popular a las opciones propuestas
por los otros sectores.
A fines de 1963 se dio inicio al debate, a lo largo del cual fueron evidencindose las diferencias expuestas, aunque sin ,llegar a dilucidarse en favor
de alguna en especial, sino para negociarse y conciliarse, por supuesto, con
excepcin de la propuesta de la CCP.

El proyecto gubernamental, redactado por los grupos ms avanzados del

populismo y de la democracia cristiana, propona limitar la extensin de las
propiedades agrarias a 150 Has. de riego en la costa. Con tal fin abra la
posibilidad de afectacin y expropiacin a nivel nacional y del pago diferido
a los propietarios mediante la emisin de "Bonos de la Reforma Agraria".
No obstante, exoneraba a los predios "de alta eficiencia y capitalizacin", a
los que remita a una futura "reforma de la empresa". El proyecto prohiba
las prestaciones vinculadas al arriendo de tierras, en clara oposicin al
latifundio tradicional, pero creaba la figura del "arriendo protegido" en favor
de los sectores capitalistas no propietarios. La adjudicacin de las tierras
expropiadas se realizara exclusivamente a personas naturales, comunidades
campesinas o cooperativas. Para la ejecucin asignaba a la recin creada
Oficina Nacional de Reforma Agraria (ONRA) un amplio conjunto de
prerrogativas que la independizaban del control poltico ministerial y
parlamentario.
Por su parte, para la UNO la reforma debera circunscribirse a los latifundios "deficientemente trabajados" o cuyas tierras "no se cultivasen", y a
los fundas del Estado y otras instituciones, que deberan ser parcelados en
extensiones de pequea y mediana propiedad. Las expropiaciones tendran
que cancelarse al contado. Pona gran nfasis en la colonizacin, as como en
el mantenimiento de las relaciones tradicionales de trabajo -como el yanaconaje y la aparcera- a las que regulaba legalmente. Rasgos todos que evidenciaban una clara voluntad antirreformista.
El proyecto aprista, en cambio, coincida con el gubernamental en la
necesidad de ampliar al mximo las posibilidades de afectacin de tierras.
Sin embargo, demandaba normas de valorizacin y pago ms favorables a
los propietarios, aadiendo que en el caso de las negociaciones
agroindustriales se fijase un "rgimen de excepcin", que les permitiese
mantener el control de las reas agrcolas que abastecan las instalaciones de
transformacin. Como procedimiento general propona, adems, que se
tratara de llegar a un acuerdo previo con los propietarios antes de la
afectacin. Propugnaba impulsar las cooperativas agrarias, crear un Banco
Cooperativo Comunal y un sistema de asistencia tcnica del Estado. Para la
ejecucin de la reforma postulaba la constitucin del Consejo Nacional
Agrario, con una frondosa composicin que inclua a la FENCAP y a las
asociaciones agropecuarias.
Finalmente, la propuesta de la CCP reiteraba el principio "la tierra para
quien la trabaja" y la abolicin del latifundismo. Estableca como afectables
las unidades mayores de 60 Has. en costa y sierra y 100 en la selva, reconociendo el pago a los ex propietarios. En cambio, para las tierras comunales
usurpadas, reas enfeudadas de latifundios y extensiones incultas, determinaba la transferencia gratuita. En el caso de los complejos agroindustriales pro

pona su nacionalizacin con participacin de los trabajadores en la gestin.

Como ente ejecutor propona un Instituto Nacional de Reforma Agraria, as
como la participacin directa de la CCP y sus organizaciones de base.
A lo largo de cuatro meses las posiciones de las dos grandes fuerzas
polticas, la alianza AP-DC y la coalicin APRA-UNO, se fueron integrando
de modo tal que al finalizar los debates en la Cmara de Diputados el
proyecto devino en multipartidario. Carcter que el Senado respet al
introducir slo leves modificaciones.
La Ley 15037
El 21 de mayo de 1964 se aprob la ley 15037, de Reforma Agraria,
cuyo texto conciliaba los principales puntos de vista de los dos grandes bloques polticos en pugna. Con este nuevo instrumento legal, el Ejecutivo qued en condiciones de iniciar el segundo programa efectivo de reforma
agraria. Sin duda, la ley (Mac Lean 1965: 192-249, CIDA 1966: 401-437)
constitua un avance sobre el proyecto de la CRAV, en cuanto que
declarativamente colocaba en primer lugar el problema de la redistribucin
de la tierra, sin limitar su accin slo al sector tradicional; sin embargo, no
permita solucionar el problema agrario pues, al igual que el proyecto de la
CRAV, no atenda todos sus aspectos y ni siquiera llegaba a proponer la
transformacin total del sistema de propiedad.
De acuerdo al rgimen de afectacin que prescriba, quedaban incursas
en causales de transferencia las unidades del sector tradicional, y dentro del
sector moderno slo las que mantuvieran alguna forma de explotacin no
capitalista. En el primer caso se incluan las tierras baldas, las del Estado y
la Iglesia y las de propiedad privada en la que existieran formas de
explotacin indirectas, es decir, serviles o semiserviles, que seran afectadas
en su totalidad. En el segundo caso quedaban comprendidas las haciendas
modernas donde existieran relaciones de yanaconaje o aparcera, y que
seran afectadas parcialmente.
Tambin se estableca la posibilidad de afectar las unidades "directamente conducidas", es decir plenamente capitalistas, siempre y cuando sobrepasaran como lmites: 150 Has. para tierras de cultivo con riego permanente; 300 Has. para tierras de cultivo con riego eventual; 450 Has. de tierras
de cultivo de secano; y 1,500 Has. de pastos naturales. En este caso, la
afectacin no sera total, sino de acuerdo a una escala progresiva. (cuadro
10), que garantizaba que slo se afectara un determinado porcentaje del rea
de cada unidad, segn el cual podran afectarse totalmente

slo las unidades mayores de 2,000 Has. de riego, o sus equivalentes en las
otras categoras.
Sin embargo, contena una serie de dispositivos que en la prctica
permitan evadir estas limitaciones. Los propietarios podan acogerse a la
posibilidad de fraccionar casi libremente sus tierras, mediante "parcelaciones
por iniciativa privada", permitidas por la ley. Adems, los lmites antes
sealados eran susceptibles de cuadruplicarse, con fines de afectacin, si se
demostraba la "eficiencia" de la empresa. Por otra parte, las propiedades de
las sociedades empresariales se consideraban divididas en nmero igual al de
sus accionistas, de modo tal que, si en conjunto posean una gran propiedad,
individualmente slo aparecan como medianos o pequeos propietarios.
Finalmente, la ley estableca un "rgimen de excepcin" a los complejos
agroindustriales, en una clara concesin a los grandes propietarios
azucareros. No obstante, en atencin a las expectativas de sus bases sindicales, el APRA hizo constar declarativamente la posibilidad de cooperativizar
tales empresas, en realidad privilegiadas por la ley.
Otro factor que atentaba contra la efectiva transferencia de la propiedad
era el engorroso procedimiento administrativo y judicial establecido. Este, en
su versin ms breve, constaba de ms de 40 pasos, desde la declaracin de
afectacin hasta la adjudicacin. En el entretanto, los propietarios disponan
de distintas posibilidades de apelacin, retardo o bloqueo del proceso.

En el caso de las tierras que fueran finalmente afectadas, la ley estableca el pago de una indemnizacin a sus propietarios, tanto en efectivo
como en bonos de la deuda agraria, mientras que la expropiacin de ganado
o instalaciones deba cancelarse en efectivo. La valorizacin de las tierras
combinara el autoavalo de los ltimos cinco aos y tasaciones de los
propios funcionarios de reforma agraria y del Cuerpo de Tasaciones. Los
bonos podan redimirse en 18, 20 y 22 aos, lapso en el que devengaran 6, 5
y 4 % de inters anual. De acuerdo al tipo de tierras y de la forma de
explotacin, se podra pagar hasta 200,000, 100,000 y 50,000 soles en
efectivo, respectivamente.
La ley tambin creaba un Fondo Especial de Inversiones Industriales,
destinado a financiar proyectos de desarrollo industrial, en los que los tenedores de bonos podan invertir, utilizndolos como garanta. Esta disposicin estaba destinada a alentar el traslado de la inversin privada del agro a
la industria y as promover a fortiori la modernizacin econmica de los
terratenientes tradicionales.
Por otra parte, la ley consideraba el agua como bien pblico, propiedad
del Estado. Sin embargo, al reconocer los "derechos adquiridos", la medida
no pasaba de ser declarativa, dejando intangible la concentracin de este
recurso fundamental.
Respecto a las comunidades, la ley enmendaba los errores del proyecto
de la CRAV, aunque sin plantear una solucin factible. En este sentido, se
reconoca nuevamente la prioridad constitucional para la adjudicacin de
tierras, se prohiban las transferencias por compra-venta dentro de las mismas, se declaraban nulas las ventas realizadas despus de 1920, y se oficializaba la intencin de fomentar la organizacin cooperativa como canal de
desarrollo. Tambin se asimilaba a la condicin comunal a "ayllus, parcialidades y otros grupos de similares caractersticas comunitarias", y se dispona
la creacin de un Banco Cooperativo Comunal, que se constituira con
aportes del Estado y las propias comunidades. Sin embargo, todas estas
disposiciones, al no tocar el problema de la tierra, resultaban puramente
formales.
Quiz si los nicos favorecidos eran los "feudatarios", entendindose por
tales a los campesinos de las haciendas tradicionales, que en el conjunto de
trabajadores del agro resultaban minora. Se otorgaban derechos preferenciales de adjudicacin a quienes trabajaban directamente la tierra, fuera
por arrendamiento en trabajo, dinero o especies (arrendires, yanaconas,
allegados, etc.), ofreciendo dotados de una "unidad agrcola familiar", que
para la costa se fij en 3.5 Has. Al respecto, los dispositivos establecan que
los feudatarios se convertiran en propietarios casi de facto, para lo

1/ Estructura agraria tradicional

101

cual se esbozaba la posibilidad de realizar concentraciones parcelarias. La

tierra adjudicada tena que ser pagada en un plazo de 20 aos, siendo el
incumplimiento causal de anulacin de la compra-venta. A los pequeos
propietarios se les ofreca la consabida promesa de asistencia tcnica y econmica.
Por ltimo, como medida de presin, la ley ordenaba sancionar a quienes
promovieran invasiones de tierras, excluyndolos de todo beneficio de la
reforma agraria.
La ejecucin de la reforma quedaba a cargo de una estructura institucional expresamente creada, que reemplazaba al Instituto de Reforma
Agraria y Colonizacin (IRAC). El nuevo organismo comprenda instancias
ejecutivas, asesoras y financieras, a cargo del Instituto de Reforma y Promocin Agraria (lRPA), el Consejo Tcnico de Reforma y Promocin
Agraria y la Corporacin Financiera de Reforma Agraria (CORFIRA), respectivamente. A su vez, el IRPA, que no tena existencia como tal, estaba
integrado por el Consejo Nacional Agrario, la Oficina Nacional de Reforma
Agraria (ONRA) y el Servicio de Investigacin y Promocin Agraria (SIPA)
(vase grfico 3). El Consejo Nacional Agrario, integrado por el Ministro de
Agricultura y 14 delegados de diversas entidades pblicas, asociaciones de
propietarios y organizaciones de trabajadores y campesinos, tena la responsabilidad de dirigir la poltica de reforma agraria, y en tal condicin
ejerca la autoridad suprema. La ONRA tena a su cargo los aspectos ejecutivos del proceso administrativo y el SIPA el de los aspectos tcnicos y
productivos. Por primera vez se constitua un organismo con relativa capacidad de accin, exclusivamente dedicado al proceso de transferencia de la
tierra.
En conjunto, lo reseado trasluca una concertacin de diversos intereses
y concepciones: del capitalismo industrial, que finalmente consegua la
posibilidad de liquidar gran parte del sector tradicional; del capitalismo
agrario, que en su sector ms avanzado quedaba exento y en el atrasado slo
se vera afectado marginalmente; del mediano empresariado agrcola y
sectores profesionales medios, que a partir de las parcelaciones podran expandir el fundo capitalista; de la pequea burguesa intelectual reformista,
nacionalista, "comunitarista" o socializan te, que opuesta al rgimen tradicional lograba que el Estado iniciase acciones redistributivas a nivel nacional; e, incluso, de los terratenientes tradicionales, a quienes se ofreca ventajosas condiciones de transferencia al ser afectados.
Evidentemente, tal concertacin no era viable y se explica porque el
juego parlamentario dio oportunidad a que en su formulacin intervinieran
representantes polticos de cada uno de estos sectores. Imposibilidad que

10
Matos Mar / Meja
2
se hara evidente casi inmediatamente despus de promulgada la ley, cuando
empez a ser aplicada.
La frustracin de la reforma agraria
En aplicacin de la ley, inmediatamente se declararon zonas de reforma
agraria los convulsionados departamentos de Pasco y Junn, adjudicndose
207,000 Has. del fundo Algoln, adquirido poco antes, entre 14 comunidades y 12 grupos de feudatarios. Semejante hecho hizo suponer un
rpido y eficaz cumplimiento del programa. Sin embargo, los acontecimientos posteriores mostraron que estos pasos iniciales respondan slo a la
intencin de frenar el empuje de las comunidades indgenas de la zona,
involucradas en el violento proceso de recuperacin de tierras, ya mencionado.
Esto result evidente poco despus, al boicotearse la reforma desde el
Parlamento, y luego al ser abiertamente detenida en funcin de los intereses
particulares que empez a afectar, encontrando en los partidos de derecha un
slido respaldo, pese a las grandes expectativas sociopolticas que ellos
haban contribuido a generar en las masas rurales.
De esta suerte, mientras de un lado los funcionarios estatales la ejecutaban de manera burocrtica, sin buscar la participacin popular; por otro,
los partidos polticos de oposicin sabotearon econmicamente su desarrollo, mediante la continua desfinanciacin de su presupuesto, demostrando su
indiscutible rechazo a toda transformacin de la tenencia de la tierra, por
pequea que fuera. Esta posicin fue reveladora del temor del capitalismo
agrario ante la eclosin campesina, que incluso lo llev a defender al sector
terrateniente tradicional, que antes haba atacado.
As la reforma se concentr en tres programas (Malpica 1970b, Petras y
La Porte 1971 y CIDA 1966). El primero en las zonas declaradas de reforma
agraria (departamentos de Pasco-Junn, valle de La Convencin y departamento de Puna), donde continuaron las acciones iniciadas antes de la promulgacin de la ley 15037 y se efectuaron algunas afectaciones de tierras de
beneficencias y otras instituciones. El segundo consisti en la concentracin
parcelaria, ensayada slo en dos haciendas de la costa, San Rafael en Casma
y Jess del Valle en Huaral, sin alcanzar mayor incidencia. El tercer
programa fue la adjudicacin de tierras a feudatarios a quienes el ttulo XV
de la ley otorgaba derechos preferenciales sobre los lotes que ocupaban. Por
otro lado, tambin se realizaron diversas parcelaciones por iniciativa privada,
especialmente en haciendas de la costa que se subdividieron en unidades de
menor extensin. Y, finalmente, se culminaron colonizaciones como la de
Tingo Mara-Tocache, Apurmac y Alto Maran.

Sin embargo, en conjunto estos programas no afectaron sino de modo

superficial los vicios de estructura contra los cuales se haba esgrimido la reforma como solucin.
La frustracin a que dio lugar esta inconsecuencia tuvo diversas reacciones. Un sector poltico de izquierda crey contar con campo propicio para
la insurreccin armada, y en 1965 desat la accin guerrillera, conjurada
finalmente por la Fuerza Armada. Pero gran parte de los cuadros militares
que asistieron a este proceso quedaron afectados por esta experiencia, que
les revel problemas de seguridad e integracin nacional y les renov la
conviccin de la necesidad de una autntica transformacin agraria. De otro
lado, vastos sectores populares y de clase media terminaron por perder su
confianza en el sistema poltico, cuya inoperancia haba quedado
demostrada.
Como resultado de estas trabas y de los vaivenes polticos, las realizaciones en cuatro aos de vigencia fueron realmente magras. Hasta 1968 slo
benefici a 14,345 campesinos, principalmente yanaconas costeos y
comuneros serranos, bajo modalidades de adjudicacin predominantemente
individuales, alcanzando la extensin transferida 384,254 Has.; mientras que
poco ms de 450,000 Has. se hallaban en proceso de adjudicacin. El ganado
expropiado sumaba 177,259 cabezas, con un valor de SI. 71'568,996. La
reforma agraria haba invertido 1,324 millones de soles (Ministerio de
Agricultura 1970). Tales logros no significaban, en materia de
adjudicaciones, sino el 4% del total de la extensin nacional susceptible de
ser transferida, y, en cuanto beneficiarios, ni siquiera el 2 % de la poblacin
campesina necesitada de tierras (cuadro 11). A este ritmo de avance se
habran requerido no menos de 100 aos para culminar la reforma (INP
1978: 58).
En la costa los efectos fueron casi nulos. Los complejos agroindustriales
permanecan intocados y no se haba afectado la mayora de las grandes
haciendas, ni redistribuido el agua. En las haciendas tradicionales de la sierra
seguan tan vigentes como antes los sistemas serviles de trabajo, calificados
como "antisociales". As, este tercer intento de reforma agraria, agobiado por
las concesiones a los capitalistas agrarios y maniatado ante el sector
terrateniente, lindaba con la inoperancia ms completa.
Por esta razn, en 1968, pese a los intentos de reforma, la estructura
agraria mantena las mismas caractersticas que haban determinado su crisis
y la eclosin campesina. Si bien sta se haba detenido, nada garantizaba que
no volviera a irrumpir con igual o ms violencia que en anteriores
oportunidades. De otro lado, respecto al problema las opiniones se haban
polarizado: una minora estaba por el mantenimiento de la situacin exis

Cuadro 11: Avances de la ley de reforma agraria 15037,1965-1968

Has.
%
No.
- Superficie total de la
tierra, estimada como
necesaria para realizar
una eficaz reforma

9'732,096

100.0

Tierras afectadas
2'762,657
28.4
Tierras expropiadas
834,370
8.6
Tierras adjudicadas
384,254
3.9
- Predios afectados
501
- Cabezas de ganado
177,512
afectadas
- Total de familias sin
1'092,420
100.0
tierra o con parcelas
reducidas
Familias beneficiadas
14,345
1.3
Fuente: Elaborado en base a informacin procedentes de ONRA, evaluaciones al 24 de mayo
de 1968 y al 28 de junio de 1969.

tente, mientras que la mayora se defina por un cambio radical. El balance

final sealaba que la transformacin del agro se perciba como una imperativa reivindicacin nacional.
En este sentido, el tercer intento de reforma fracas doblemente. Primero, porque fue incapaz de llevar adelante de modo consecuente las concepciones de los ms avanzados sectores reformistas, frustrando as su confianza en la eficacia de un rgimen poltico democrtico, por lo que la
reforma agraria, cuanto ms escamoteada, se haca ms necesaria, a punto de
considerada uno de los factores determinantes de la crisis en que se debata
el pas a fines de la dcada del 60. Segundo, fracas tambin como
concepcin redistributiva de desarrollo capitalista del agro y de atenuacin
del conflicto rural, dado que donde funcion sus trminos no lograron asegurar ni uno ni otro objetivo.
***
La situacin agraria de la dcada del 60, tal como se ha presentado,
entraaba una grave crisis estructural.

Esta crisis se produca a dos niveles. En el primero, y en trminos

econmicos, el desarrollo urbano-industrial y el subdesarrollo agrario haba
llegado a un punto de incompatibilidad absoluto, pues el estancamiento a
que haba sido sumido el mbito rural impeda continuar la asimtrica
relacin en que se haban articulado ambos sectores. Mientras que en lo
poltico, la estructura agraria experimentaba una situacin crtica debido a la
existencia de serias contradicciones: a. un rgimen tradicional, opuesto a una
expansin y diversificacin social, que enfrentaba a las clases
que
detentaban el poder con las "clases nuevas"; b. una virtual escisin interna,
producto de la incapacidad histrica de los sectores dominantes para
construir una verdadera nacin; y c. el cuestionamiento de un insostenible
orden rural que enfrentaba a los propietarios con el conjunto del
campesinado.
En un segundo nivel, la crisis resultaba del hecho que no exista en los
marcos polticos del momento ninguna posibilidad para que el sistema
permitiera una solucin a estos problemas, debido a que el rgimen vigente
otorgaba a los grupos oligrquicos tal grado de poder que les permita sostener la defensa de sus intereses bsicos dentro del bloque dominante, aun
cuando ste se haba diversificado con el surgimiento de nuevas y ms dinmicas fracciones asociadas al desarrollo urbano industrial. Esta situacin,
y la claudicacin de las fuerzas representativas de la pequea burguesa,
permiti tambin neutralizar los cada vez ms importantes intentos de
cambio, salvando del colapso a la debilitada clase terrateniente y convirtindose as en el principal escollo poltico para la eliminacin de las relaciones sociales tradicionales. Actitud que ignoraba la explosiva efervescencia social generada que demandaba un cambio radical como nica manera de
salvar el impasse estructural en que se debata el agro.
En estas circunstancias las alternativas estaban claramente definidas: o el
ordenamiento existente sufra modificaciones fundamentales o se abra la
posibilidad a una revolucin socia1. Por las consideraciones expuestas, en el
primer caso resultaba evidente que ni los protagonistas ni los programas que
haban participado hasta entonces en el debate agrario tenan ya lugar: la
realizacin de una reforma efectiva del agro exiga distintos actores y ms
radicales programas. Adems, en la medida que tal cambio se encontraba
bloqueado por las propias caractersticas del sistema de poder, su
transformacin era condicin sine qua non.

II
El programa de reforma agraria
de 1969

EL EMPATE POLTICO EXISTENTE EN EL PAIS, debido a la

incapacidad de la oligarqua para seguir gobernando y de las fuerzas
reformistas para desplazarla, qued dilucidado con la insurgencia, en octubre
de 1968, del movimiento institucional de la Fuerza Armada encabezado por
el general Juan Velasco Alvarado. Indudablemente, salvar
el
entrampamiento en que se encontraba el agro, descrito en el captulo
anterior, y que contribua decisivamente a agravar la crisis nacional, fue una
de las motivaciones que llev al poder a los militares, que asociaban
"seguridad interna" con "desarrollo" e "integracin" y que vean en la
realizacin de reformas el requisito indispensable para restaurar la mellada
estabilidad poltica del pas, al que luego embarcaran en una importante
etapa de modernizacin.
Por esta razn, resulta comprensible que despus de la recuperacin de
los campos petrolferos de Talara, en octubre de 1968, en poder de la
International Petroleum Company, una filial de la Standard Oil de New
Jersey, la nueva ley de reforma agraria 17716 de 24 de junio de 1969,
complementada con la posterior promulgacin de una ley de aguas que daba
al Estado el control de este recurso bsico, fuera la primera medida interna
importante adoptada por el nuevo gobierno.
Aparece comprensible tambin el porqu de la diferencia radical del
nuevo programa agrario con los intentos anteriores, la que esencialmente
radicaba en la firme voluntad poltica de eliminar las bases de sustento, no
slo de la entonces deslegitimada clase terrateniente, sino tambin de los
sectores de la burguesa agraria que, en ltima instancia, la haban cobijado
ante el embate campesino.
En este sentido, pese a que formalmente el texto del D.L. 17716 no
difera mucho del anterior, las precisas modificaciones que introduca tenan
un profundo significado porque revelaban tal voluntad, manifiesta cla

10

Matos Mar / Meja

ramente en los nuevos dispositivos que permitan agilizar la mecnica de su

ejecucin, simplificando los procedimientos y creando un nuevo ordenamiento institucional, y ampliar el alcance de la afectacin, reduciendo
lmites y aboliendo los "regmenes de excepcin", que haban protegido a los
grandes complejos agro industriales costeos. Adems, el tipo de organizacin que la reforma pretenda establecer no se limitaba a un simple cambio
de propiedad, sino que buscaba crear una nueva estructura agraria.
La intervencin estatal de los ms importantes complejos azucareros de
la costa norte, al siguiente da de promulgada la ley, hizo evidente tal
objetivo y alcance poltico. Esta sola, inesperada y radical medida -afectar al
sector ms moderno y desarrollado de la agricultura- la diferenci de la
mayor parte de los intentos reformistas latinoamericanos que haban centrado sus miras en el sector atrasado, al que consideraban exclusiva traba
para el desarrollo.
La intencin de reforma tan singular se explicaba nicamente en el
contexto general del proyecto poltico del gobierno militar, de tnica nacionalista y antioligrquica, que consista no slo en desplazar al tradicional
bloque de poder, sino en rearticular la estructura de clases y las relaciones de
dependencia, convirtiendo al Estado en ente autnomo y dominante de la
sociedad civil. Dentro de este amplio plan, re caa en la reforma agraria la
importante tarea de socavar las bases del poder oligrquico y constituirse en
smbolo que legitimara al nuevo gobierno.
Para el cumplimiento de este objetivo, el programa de reforma agraria se
propona:
"La eliminacin del latifundio, del minifundio y de toda forma antisocial
de tenencia de la tierra y el establecimiento de empresas de produccin
de carcter asociativo, de base netamente campesina. La reestructuracin
de las comunidades campesinas tradicionales. El establecimiento de una
nueva agricultura organizada a base del esfuerzo asociativo de los
agricultores y la posibilidad de establecer nuevos rubros de explotacin,
de acuerdo a las necesidades del pas. La creacin de nuevos mercados a
travs de una justa distribucin del ingreso que incremente el poder
adquisitivo de la poblacin marginada. El desarrollo paralelo de las industrias de transformacin primaria en el campo, para lo cual el gobierno
canalizar el pago de las inversiones en efectivo a la inversin en
estudios, ejecucin y operacin de industrias preferentemente
relacionadas con el agro. . ." (INP 1971, T. 11: 27).
Materia del presente captulo es el examen de la forma especfica cmo
deba realizarse tal transformacin, es decir, del programa de reforma

agraria iniciado en 1969 en trminos de proyecto. Con este fin, en primer

lugar se esboza sumariamente el contexto en que se gesta el modelo. Luego,
e iniciando el anlisis de sus caractersticas, se describe la mecnica de transferencia de la propiedad. En tercer trmino, se delinean los rasgos fundamentales de la nueva estructura agraria, estudiando el esquema de organizacin de las nuevas unidades, la lgica de su articulacin regional y de la va
de integracin entre agricultura e industria. Y, finalmente, se exponen las
metas econmicas y polticas que el programa esperaba alcanzar en el plazo
de sus primeros seis aos. Se quiere as ofrecer una visin de conjunto de la
reforma en la manera en que fue concebida por sus tericos, sin tratar
todava los efectos de su aplicacin, tema que se .abordar en los siguientes
captulos.
1. Revolucin militar y reforma agraria
Cuando el 3 de octubre de 1968 la Fuerza Armada depuso al presidente
Fernando Belande Terry inici un singular fenmeno poltico en el
continente: el de una revolucin militar institucional (Matos Mar 1971,
Cotler 1971). k partir de ese momento, la Fuerza Armada como tal quedaba
comprometida en la ejecucin de un proceso de transformaciones estructurales, aun cuando ni el contenido ni las consecuencias del mismo
fuesen claramente percibidas por quienes entonces se hacan del poder.
1. Es conveniente sealar las limitaciones de este tipo de enfoque. De un lado, el anlisis
centrado exclusivamente en el sector agrario no hace mayor referencia al modelo poltico
global, aunque implcitamente lo tiene presente. De otro lado, el cuadro perfilado en esta
exposicin es una sntesis diacrnica de un modelo que ha sufrido numerosos y sucesivos
cambios parciales.
Esto podra inducir a pensar o que el cambio proyectado en el agro no fue determinado ni
tuvo incidencia en el conjunto del modelo poltico; o que el programa estuvo precisa y
concluyentemente definido desde sus comienzos. Lo primero llevara a suponer que se tiene
una visin parcial de la realidad; lo segundo que se niega la importancia de la dinmica social
en el modelamiento concreto del orden agrario. Obviamente no es sa nuestra perspectiva.
Sin embargo, en la medida que otros investigadores del IEP han desarrollado el estudio
del modelo poltico militar peruano y que investigaciones recientes han puesto nfasis en los
cambios ocurridos en el proceso de reforma agraria, nos hemos inclinado a esta forma de
presentacin con el [m de ofrecer una visin detallada y sistemtica de lo que fue el proyecto
original del gobierno.
Una advertencia final, en tanto ninguna fuente oficial o semi-oficial ha expuesto hasta
ahora el contenido y objetivo de la reforma agraria, tal como se hace aqu, es evidente que
esta presentacin de la intencin del gobierno resulta siendo una interpretacin ms que una
trascripcin fiel de la misma, y como tal debe entenderse.

Despus de la nacionalizacin del petrleo y de la promulgacin del

decreto ley de reforma agraria se adoptaron distintas medidas, tendientes a
lograr la modernizacin econmica y poltica del pas, que por tantos lustros
impidiera el rgimen oligrquico. As, en el campo internacional el Per
asumi una poltica "tercermundista", adhirindose al bloque de los "no
alineados"; restableci sus relaciones diplomticas con Cuba; se acerc a
Chile y Argentina en el momento de ascenso de la Unidad Popular y del
peronismo; y estableci relaciones con los pases socialistas, conducta que
por independiente concit la atencin internacional.
En el campo interno se decidi la reforma de la empresa mediante el
establecimiento de la comunidad industrial (1970), medida que posteriormente se hizo extensiva a los sectores pesquero, minero y de comunicaciones. El Estado asumi participacin en la banca, estatiz6 totalmente la actividad pesquera (1972) y, posteriormente, dos de las ms grandes explotaciones mineras de propiedad extranjera (Cerro de Pasco Copper Corporation
y Marcona Mining Company). Simultneamente, increment su participacin en la economa organizando o asumiendo grandes empresas en la
industria, minera, comercio, energa y comunicaciones. En otro campo, en
1972 se procedi a la reforma de la educacin; en 1974 se inici la experiencia de socializacin de los medios de comunicacin masiva: prensa, radio y TV, medida que en la prctica los concentr en manos del Estado. Por
ltimo, en 1975 se reconoci al quechua como segunda lengua oficial.
Es as como entre 1968 y 1975 se consolida un Estado moderno, que
gana autonoma relativa respecto a los antiguos sectores dominantes, dentro
del que grupos reformistas -civiles y militares- intentan crear una base propia
de poder: un capitalismo de Estado, con rasgos colectivizantes subsidiarios
en algunos rubros de la propiedad y produccin (cooperativas, comunidades
industriales, comunidades de compensacin) (Cotler 1972 y 1978b).
No obstante, el proceso bas su legitimidad exclusivamente en las
Fuerzas Armadas, dispuestas a enrolar tras ellas a los distintos sectores de la
sociedad, aunque de modo segmentario y subordinado, es decir con renuncia
de su autonoma y capacidad de decisin poltica.
El viejo sueo de los sectores medios, particularmente el del APRA, de
un Estado fuerte que se ubique por encima de la debilidad de las clases
sociales de base para negociar con el capital y el imperialismo, a fin de
tornar "progresista" su accin en el pas, empezaba a hacerse realidad. De
ah que sin contar con el concurso del APRA, el gobierno cumpliera gran
parte del programa formulado por Haya de la Torre en 1931 y ganara el
respaldo de partidos polticos como la Democracia Cristiana y el Partido

Comunista, representantes de ciertos sectores medios y obreros, y de sectores radicalizados de la pequea burguesa, as como de ciertos miembros del
social progresismo, de pequeos grupos de "socialistas comunitarios" y
"libertarios" y tambin de algunos ncleos marxistas, quienes devienen en la
intelligentzia del rgimen.
Despus de un breve lapso, en el que se consolid el liderazgo de Velasco dentro de las Fuerzas Armadas, el pas vivi una efervescencia reformista, consiguindose que en forma espontnea o inducida parte de los
sectores populares ofrecieran su respaldo al proyecto militar. Pronto, sin
embargo, este proyecto enfrentara serios obstculos econmicos y polticos.
Las contradicciones promovidas por el reformismo en' una economa cuya
mecnica de funcionamiento se fundaba en la obtencin de sobreganancias (productivas y especulativas), seriamente amenazadas por la poltica
estatal, as como por las nacionalizaciones, distanciaran al gobierno de las
capas industriales nacionales -supuestamente beneficiadas por el proceso- y
de las fracciones ms tradicionales del capital extranjero. En estas
circunstancias, la tarea de formacin de un polo industrial dinmico y el
papel de intermediarios en la produccin primaria, antes desempeado por la
oligarqua, los asumi el Estado en estrecha asociacin con nuevos sectores
de capital forneo, dispuestos a someterse a las reglas del juego, as como
con el capital financiero internacional, que al contratar con el Estado
encontraba las mejores condiciones de rentabilidad y seguridad. As se
configura una nueva dependencia, a punto que uno de los responsables de la
poltica econmica lleg a afirmar "la banca internacional financia la
revolucin en el Per". Sin embargo, el modelo de acumulacin y los duros
trminos de esta nueva subordinacin externa no resistiran la doble presin
de mayores demandas redistributivas internas y los efectos de la crisis
internacional. En estas circunstancias, a partir del stimo ao de gobierno
militar, el pas ingres a una grave crisis econmica.
De otro lado, la hegemona del proyecto deba lograrse mediante la
movilizacin controlada de los sectores populares, a fin de vencer la resistencia de los tradicionales grupos dominantes, lo que slo fue posible durante un periodo al cabo del cual dichos sectores lograron autonoma trnandose contra quienes los movilizaron. Esto dio paso a un progresivo endurecimiento poltico, a la limitacin creciente de los mnimos derechos
democrticos y sindcales, y a un intento de organizar a las fuerzas que
apoyaban la revolucin militar, aunque dentro de una modalidad cada vez
ms vertical y autoritaria. La consecuencia obligada fue el desencanto de
amplios sectores populares, que en unos casos presionaron al gobierno exi

gindole congruencia con sus postulados reformistas y en otros simplemente

engrosaron la oposicin de izquierda.
En 1975, en el umbral de un descalabro econmico y poltico, el proceso tuvo que redefinirse y optar por la alternativa de radicalizarse o detenerse. El golpe de Estado del general Francisco Morales Bermdez, que en
agosto de ese ao depuso a Velasco, decide la segunda opcin. El cambio
resulta comprensible si se considera que las posiciones contestatarias de derecha haban ganado fuerza dentro de la institucin castrense, al mismo
tiempo que la oposicin de izquierda disputaba y mermaba la influencia del
gobierno sobre los sectores populares, restndole apoyo. Ante la inminencia
de un agudizamiento de la crisis, el grupo reformista militar fue neutralizado
y luego eliminado, y el control del Estado pas a manos de sectores
castrenses conservadores. Esto dio lugar al abandono del proyecto reformista
y al establecimiento de un rgimen de transicin, que adopt una poltica
estabilizadora, de acuerdo a los dictados del Fondo Monetario Internacional
(FMI); renunci a todo intento de movilizacin y articulacin de los sectores
populares; mengu o abandon las reformas del periodo 1968-75; y plante
la transferencia del poder a la civilidad y el retorno al sistema democrtico
mediando la aprobacin de una nueva constitucin y la convocatoria a
Elecciones Generales.
En este contexto, sumariamente esbozado, es que debe entenderse el
programa de reforma agraria, en el que pueden distinguirse dos momentos:
entre 1969 y 1976, cuando forma parte del modelo anti-oligrquico reformista; y entre 1976-1979 en que contina morigeradamente dentro del
programa de transicin del nuevo rgimen militar, hasta su paralizacin.
En su primer momento, dentro del proyecto global del rgimen, se le
asign dos grandes tareas: la ampliacin del mercado interno, para romper el
"cuello de botella" de la economa, representado por el atraso del agro, y la
efectiva incorporacin del campesinado indgena a la nacionalidad y
estructura del Estado, si bien limitando sus arrestos revolucionarios; lo cual
supona adoptar, por fin, la decisin poltica de reordenamiento global del
agro. Las nuevas condiciones creadas por esta decisin permitan al rgimen
tanto poner en prctica un procedimiento que removiera los anteriores
obstculos al cambio agrario, como optar por un modelo alternativo a los
ensayados hasta entonces.
2. El modelo de transferencia de la tierra
Esbozado el porqu de la naturaleza radical del programa de reforma
agraria, resulta evidente que uno de sus aspectos vitales era asegurar, como

paso inicial, la transformacin de la estructura de tenencia y propiedad de la

tierra, eliminando el sistema de hacienda. Tal propsito enfrentaba, sin
embargo, dos serios obstculos. En primer lugar, la legislacin vigente no
slo era inaparente, sino que incluso constitua una traba para una efectiva
redistribucin. De otro lado, las instancias estatales existentes -por su
composicin y funcin as como por sus caractersticas de debilidad, subordinacin y carencia de recursos- eran incapaces de permitir tal cambio.
Estas fueron las principales cuestiones que el gobierno trat de resolver con
el decreto ley 17716 y mediante la modificacin del aparato estatal
relacionado al agro, como puede apreciarse al revisar el modelo de transferencia, tanto en lo referente a 1a mecnica de ejecucin como el ordenamiento institucional adoptado.
a. El decreto ley 17716
La promulgacin de la ley de reforma agraria2 y un mes despus la de la
ley de aguas, que anul su rgimen de uso que databa desde la Colonia,
significaron una ruptura del sistema de propiedad hasta entonces imperante.
As lo dejaba entrever al prescribir sus dispositivos una radical mecnica
de transferencia de la tierra -a travs del mayor alcance de las afectaciones,
el procedimiento expeditivo adoptado, el drstico mtodo de valorizacin de
tierras y de compensacin a los ex propietarios-, as como los lineamientos
de organizacin de naturaleza asociativa para las unidades a constituirse.
Alcances de la afectacin
Los trminos de afectacin eran tajantes. La anulacin del rgimen de
excepcin a los complejos agroindustriales azucareros, la reduccin en la
prctica de los lmites inafectables y la ampliacin de las causales de afectacin, aseguraban que, salvo excepciones, en esta oportunidad la gran pro3
piedad no evadira la reforma.
2. Por Ley de Reforma Agraria 17716 se entiende el Texto nico Concordado, aprobado en
agosto de 1970, que incluye las principales modificaciones introducidas hasta ese momento.
Una presentacin sistemtica de la legislacin sobre reforma agraria y cooperativas puede
encontrarse en Bustamante 1974a.
3. Un analista jurdico demuestra cmo la reforma agraria limita seriamente el derecho a la
posesin, uso, disfrute, reivindicacin y posesin, inmanentes hasta entonces al derecho de
propiedad, tal como estaba normado por el Cdigo Civil de 1936; y,

La ley estipulaba que las tierras abandonadas y eriazas as como las

propiedades del Estado, cualesquiera fuese su situacin, quedaban automticamente in cursas en causal de afectacin. Para las tierras de propiedad
privada en explotacin los dispositivos eran mucho ms drsticos que los
fijados en la ley 15037.
En la costa se mantuvo como mnimo inafectable 150 Has. de tierra de
cultivo bajo riego y quedaron sujetas a afectacin las negociaciones
agrcolas, sin tener en cuenta el nmero de sus propietarios, determinndose
como expropiable el total de su extensin e incluso sus instalaciones
industriales. En los casos de pastos irrigados el rea inafectable se extenda
hasta 1,500 Has. En cambio, para las tierras de secano, fuesen agrcolas o de
pastos, los lmites mnimos se duplicaban.
Para la sierra y ceja de selva se fij un nuevo mnimo de inafectabilidad,
que oscilaba entre 15 y 55 Has., de acuerdo a una calificacin por
provincias. Adems, se consideraban inafectables las extensiones de pastos
necesarias para mantener hasta 5,000 cabezas de ganado ovino.
La regin de la selva qued explcitamente fuera de la reforma, toda vez
que el gobierno proyectaba una ley de selva, que definiera un plan de
desarrollo y utilizacin de sus recursos, as como una especfica ley de comunidades nativas, destinada a establecer un rgimen adecuado a los mltiples problemas de los grupos tnicos de la Amazona.4
Un importante aspecto adicional, relativo al alcance de estas medidas de
afectacin, fue el mayor nmero de causales respecto a las leyes precedentes.
As, se involucraba en ellas no slo el deficiente trabajo de la tierra, sino
tambin la conduccin indirecta, la existencia de condiciones laborales
violatorias de la ley, la "concentracin indebida", la excesiva fragmentacin,
los intentos de sabotaje e incluso "la necesidad de tierras para la realizacin
de la reforma". Trminos tan imprecisos que en la prctica permitan no
respetar los mrgenes estipulados.
En el marco de esta decidida intencin redistributiva, dos dispositivos
resultaban flagrantemente contradictorios: la parcelacin por iniciativa privada y el respeto a las reas de expansin urbana.
en cambio, establece una concepcin de la propiedad basada en la indesligable triloga
propiedad-tenencia-explotacin directa, a travs del trabajo.
Sobre los principales cambios aparecidos en el plano de la ideologa jurdica vase
Bustamante 1974b y Figallo 1973.
4. Este rgimen fue especficamente normado a travs del D.L. 20653 "Ley de comunidades
nativas y de promocin agro pecuaria de la regin de selva y ceja de selva", promulgado
el 23 de junio de 1974.

En el primer caso, los propietarios tenan la posibilidad de disponer por

propia cuenta el traspaso de sus tierras, lo que les permita continuar con la
parcelacin de haciendas, que vena incrementndose desde aos atrs,
siempre y cuando se realizara en lotes no mayores al lmite inafectable y se
dotara a los obreros permanentes de parcelas no menores a la unidad
5
agrcola familiar de la regin. Con esta medida el gobierno trataba de
favorecer la expansin de la mediana empresa rural y lograr la transferencia
pacfica de la tierra, lo que supuestamente descargara al Estado de parte de
la responsabilidad del cambio y aligerara su ejecucin. Sin embargo, en la
prctica la parcelacin continuaba operando como una vlvula de escape a la
afectacin.
El segundo dispositivo permita no considerar en el rgimen de afectabilidad a las tierras agrcolas circundantes a las ciudades, tratando de garantizar as un rea mnima a la expansin urbana. Esta medida significaba
que los propietarios podan conservar sus tierras, a condicin de realizar
obras de habilitacin en un plazo fijado por el Ministerio de Vivienda. Sin
embargo, al igual que en la parcelacin por iniciativa privada, el dispositivo
restaba a la reforma agraria importantes reas agrcolas.
Pese a estas dos limitaciones, corregidas parcialmente ms adelante, los
trminos en que se formul la afectacin permitieron formular estimaciones
preliminares sumamente optimistas respecto al total de tierras con uso
agropecuario, susceptibles de afectarse. Tales estimaciones (cuadro 12)
indicaban que la ley permita alcanzar el 59 % de la superficie agrcola y de
los pastos naturales existentes en el pas, es decir ms de 17 millones de
hectreas. Posteriormente, se comprob que la reforma agraria no tendra tal
alcance. Pero esto no impugn que la nueva ley constituyera instrumento
avanzado para modificar los patrones de tenencia y propiedad de la tierra, y
permitiera, por vez primera, involucrar dentro de sus efectos al latifundio
tradicional, las haciendas capitalistas e incluso los grandes complejos
agroindustriales.
Procedimiento de afectacin y adjudicacin
Otra caracterstica notable fue el procedimiento expeditivo adoptado
5. En noviembre de 1969 se dict el D.L. 18003 que modificaba los requisitos de la
parcelacin privada, tornndola poco atractiva para los fines de evasin. El Art. 42 del
T.U.C., que normaba las excepciones por expansin urbana, fue parcialmente modificado en
julio de 1972, mediante el D.L. 19462 que abra posibilidades de expropiacin en estas reas.

para sancionar la transferencia de la propiedad. Bsicamente constaba de dos

fases: la afectacin, que consista en la expropiacin del predio y su entrega
al Estado; y la adjudicacin, que era la transferencia del mismo a los
trabajadores o campesinos previamente calificados como beneficiarios.
Como mximo era necesario satisfacer 10 instancias, que iban de lo administrativo a lo judicial. El articulado de la ley estableca un trmite sumamente rpido, aun cuando otorgaba suficientes garantas a los propietarios
para no ser indebidamente afectados. El grfico 4 ilustra, en forma somera,
el modus operandi adoptado.
El procedimiento de afectacin se iniciaba cuando se declaraba, total o
6
parcialmente, a una de las zonas agrarias del pas "zona de reforma agraria"
(vase grfico 5). A partir de entonces los propietarios disponan de un plazo
de 60 das para formular una "declaracin jurada" del predio
6. Para los efectos administrativos del sector agrario el pas se hallaba dividido en 12 zonas
agrarias que reunan, total o parcialmente, dos o ms departamentos de la demarcacin
poltica nacional. Posteriormente, en 1974, se cre la zona agraria de Ayacucho.

11 / Programa de reforma agraria 1969

117

o predios sobre los que tenan derecho. Cumplido este requisito, la Direccin
Zonal determinaba a los involucrados por las disposiciones vigentes y
proceda a elaborar un "plano de afectacin" de la totalidad o parte de la
unidad, consignando la extensin y causal es de afectacin de las reas consideradas, plano que el propietario poda observar en un plazo de 15 das. De
no haber fundamentos en contra, la Direccin Zonal declaraba oficialmente
la afectacin de la tierra y dems bienes. El propietario poda todava
7
impugnar esta resolucin en el trmino de 10 das. En los casos procedentes
la Direccin General de Reforma Agraria sancionaba la afectacin definitiva
y elevaba al Poder Ejecutivo el respectivo expediente, que se aprobaba
mediante "decreto supremo de afectacin".
Cumplidas estas etapas, el expediente ingresaba necesariamente a la va
judicial, pues la ley estipulaba que el Poder Judicial era el nico competente
en la expropiacin de tierras. Con tal fin la Direccin de Reforma Agraria
interpona demanda de expropiacin ante el Juez de Tierras, acompaando
los siguientes documentos: decreto supremo, plano, memoria descriptiva y
justiprecio. Este trmite tena como propsito asegurar que fuera el Poder
Judicial el que recibiera la propiedad de su anterior titular. Posteriormente, el
juez de tierras deba otorgar inmediata posesin de ella a la Direccin de
Reforma Agraria y expedir los documentos necesarios para la traslacin de
dominio, con lo cual conclua el procedimiento de afectacin.
Una vez el predio en poder de la Direccin de Reforma Agraria, se
confiaba su administracin a un "Comit especial de administracin" o a un
"Comit provisional" que, en un plazo variable, generalmente una o dos
campaas agrcolas, organizaba la explotacin y formulaba un plan de
desarrollo a corto plazo. Despus se transfera en forma individual o a una
empresa campesina, que en el mismo lapso tendra que haberse constituido
conforme a la modalidad de adjudicacin previamente acordada.
Como puede apreciarse, el procedimiento era sumamente operativo y
permita que la reforma pudiese realizarse no slo masiva sino tambin rpidamente. Sin embargo, por conferir todo el poder al aparato estatal, no
dejaba de ser eminentemente burocrtico, excluyendo toda participacin del
campesinado en el mismo.
7. En marzo de 1974, a travs del D.L. 20554, se cre la figura "Recurso de amparo", que
poda presentarse en este momento del procedimiento. Segn este dispositivo el propietario
poda elevar un recurso de amparo al Tribunal Agrario, si consideraba que la afectacin
no se ajustaba a la ley. En tal caso, el Tribunal deba citar a las partes teniendo la potestad
de resolucin definitiva. De no existir tal recurso, o de ser desestimado, el trmite segua el
procedimiento normal.

11
8

Matos Mar/ Meja

Valorizacin y compensacin a los ex propietarios

La reforma agraria, pese a proponerse la transferencia de la tierra, parta
del principio de reconocer el derecho de propiedad privada sobre la misma.
En este sentido no se orientaba a la nacionalizacin ni a la socializacin, sino
que constitua una compra-venta forzada entre los antiguos terratenientes y
los nuevos propietarios campesinos. Operacin promovida y celosamente
supervigilada por el Estado.
De acuerdo a estos cnones, los ex propietarios deban recibir el precio
correspondiente a los bienes expropiados. Con tal fin, durante el proceso de
afectacin se efectuaba una valorizacin de tierras, maquinaria e instalaciones, cuyo monto sera compensado con el reconocimiento de una
8
"deuda agraria".
La ley fij tres criterios para los efectos de valorizacin de la tierra. En las
propiedades explotadas directamente se reconoca el autoavalo formulado
por el propietario para efectos tributarios, monto que casi siempre estuvo por
debajo del valor real. En las explotadas por arrendatarios se consideraba
como precio el monto resultante de capitalizar a un 6 % la renta lquida
anual sobre la que el propietario pag impuestos en los ltimos aos. Por
ltimo, en las explotadas por feudatarios el precio deba equivaler a la
capitalizacin al 9 % de la renta lquida anual, como en el caso anterior, de
los impuestos abonados en los ltimos aos. El ganado generalmente se
valorizaba al precio de mercado, y las instalaciones y maquinarias de
acuerdo a lo declarado en los libros de contabilidad. Adems, en funcin al
grado de deficiencia en la conduccin y a la existencia de sistemas
antisociales de trabajo, establecase una escala de sanciones que poda
reducir la valorizacin realizada mediante los procedimientos descritos. La
mayora de los criterios de tal valorizacin resultaban as adversos a los
propietarios, debido a los mecanismos que comnmente utilizaron para aumentar sus ganancias.
Parte del pago de las tierras y bienes expropiados poda hacerse en
efectivo y el restante en bonos de la Deuda Agraria. El del ganado. en
cambio, debera pagarse en efectivo. Los bonos, de tres tipos: A, B y C,
redituaban intereses de 6, 5 y 4 % anual, respectivamente, redimibles en
plazos de 20, 25 y 30 aos.
8. Las implicancias, desde un punto de vista terico, del procedimiento de valorizacin y pago
de la tierra en procesos de reforma agraria, se encuentran analizadas en Caballero 1975.

El pago en efectivo por las tierras directamente explotadas poda alcanzar hasta 100,000 soles y el saldo en bonos de tipo A. El de las tierras
arrendadas o conducidas ineficientemente hasta de 50,000 soles y el saldo en
bonos de tipo B. Por las tierras ociosas o arrendadas a feudatarios poda
pagarse hasta 25,000 soles en efectivo y lo restante en bonos de tipo C.
Cuando se expropiaban plantaciones, instalaciones y maquinarias se deba
pagar en efectivo hasta un milln de soles y la diferencia en bonos de tipo A
o B, segn la clase de explotacin.
La ley permiti que la banca estatal redimiera hasta el 50 % el valor de
los bonos antes del plazo fijado, si stos se destinaban a financiar una nueva
inversin productiva debidamente calificada por el Ministerio respectivo,
siempre y cuando los propietarios aportaran una suma similar en efectivo.
Con esta medida se pretenda alentar la transferencia de capitales de la
agricultura a la industria, como en la ley anterior.
Obviamente ni la compra-venta forzada, ni los mtodos de valorizacin
coincidan con los intereses fundamentales de los propietarios, sino muy por
el contrario los perjudicaba. Sin embargo, el pago de la deuda agraria
aseguraba, de alguna manera, que podran seguir aprovechando por un largo
perodo de parte del excedente que el agro generara. Lo cual constitua uno
de los principales lmites del programa de reforma agraria, e indicador del
tipo de intereses que lo guiaba.
Restricciones y derechos preferenciales
Finalmente, es importante mencionar tres medidas estipuladas por la ley
que repercutan decisivamente en el nuevo rgimen de la propiedad agraria:
a. la prohibicin del arrendamiento, b. la ratificacin de derechos
preferencial es a los feudatarios y c. la creacin de la figura del delito de
"sabotaje a la reforma agraria".
En las unidades reformadas y en las que no sobrepasaban la unidad
agrcola familiar quedaba prohibida toda forma de arrendamiento. En las
unidades de propiedad privada el arrendamiento se consideraba forma de
conduccin indirecta y, por consiguiente, causal de afectacin en favor del
conductor. Los antiguos arrendatarios podan conservar la conduccin de las
reas que usufructuaban hasta que stas fuesen afectadas o se cumpliera el
trmino de sus contratos. Estas medidas equivalan a limitar la existencia del
empresariado agrcola no propietario, que aprovechaba el carcter rentista de
los ex hacendados. Del mismo modo, intentaba poner freno a una prctica
similar muy difundida en la pequea propiedad, con lo que se obligaba a
todo propietario a ser conductor directo. Y, por otro lado, en la prctica
congelaba el mercado de tierras (Caballero 1976).

De otro lado, la ley confirmaba los derechos preferenciales de yanaconas, aparceros, arrendires, allegados, colonos, mejoreros, precarios, huacchilleros y otros pequeos arrendatarios y subarrendatarios de predios agrcolas,
sobre las parcelas que trabajaban. Todos stos se convertan de facto en
propietarios individuales, siempre que las reas en cuestin no sobrepasasen
15 Has. en la costa y 30 en la sierra y ceja de selva. Esta disposicin,
contenida ya en la ley anterior, no haba tenido aplicacin. Su ratificacin
significaba la resolucin poltica de hacerla efectiva, ampliando as el sector
de pequea propiedad.
Por ltimo, la ley penaba la transgresin de sus normas tipificndola
como delito de "sabotaje a la reforma agraria", dando origen a una nueva
figura jurdica (Psara 1978b). Quedaban incursos en este delito quienes
promovieran invasiones de tierras, "emitieran versiones falsas sobre la reforma agraria" y los funcionarios o trabajadores que entorpecieran la marcha
de las empresas. El Estado institua as una sancin legal como forma de
garantizar no slo el proceso de transferencia estipulado en la ley, sino
tambin la propia marcha del sector reformado. Este dispositivo constitua
tambin un instrumento contra cualquier intento de movilizacin independiente, y permita entrever, detrs del afn de desplazar a la clase propietaria,
la intencin de contener la emergencia campesina.
b. El reordenamiento institucional
Otro aspecto que debi modificarse, para asegurar la transferencia de la
propiedad agraria, fue el ordenamiento poltico administrativo. Ya se ha
sealado cmo al poder oligrquico y a la naturaleza dependiente de la
sociedad peruana haba correspondido un determinado tipo de aparato estatal, caracterizado por su escasa capacidad poltica. En consecuencia, todo
intento para modificar las relaciones agrarias desde el Estado supona, como
requisito indispensable, su consiguiente transformacin interna.
Este propsito era parte indesligable de una de las orientaciones centrales asumidas por el gobierno militar: la reestructuracin, racionalizacin y
moralizacin de la administracin pblica, medida que ocupaba un lugar
importante al lado del conjunto de reformas del aparato productivo (del agro,
de la empresa). En trminos cualitativos, el objetivo era constituir un Estado
moderno, con autonoma respecto a las clases sociales en pugna.
Concretamente, estos cambios estaban dirigidos a modificar el diseo,
composicin y extensin que hasta entonces haba tenido el aparato estatal.
Surgi as la concepcin del "sector" administrativo, mediante la racionalizacin de todas las instancias burocrticas vinculadas a una determi

nada actividad productiva o de servicios (agricultura, industria, comercio,

minera, pesquera, etc.). Adems, se crearon instancias con el suficiente
poder y autonoma como para intervenir decisivamente en la marcha de las
unidades econmicas y agrupaciones sociales involucradas, especialmente a
travs de la norma jurdica. De otro lado, la activa y directa participacin
estatal en la economa y en la poltica requiri que nuevos grupos de profesionales, tecncratas e idelogos, accedieran, conjuntamente con los militares, al manejo de la renovada estructura gubernamental. Finalmente, al
ampliar el Estado su radio de accin, se produjo la consecuente incorporacin de nuevas capas burocrticas.
De este modo se establecieron las bases para un cambio radical: de un
Estado no intervencionista, dbil y con limitada capacidad de poder, se pas
a uno impositivo, econmicamente importante y con efectiva extensin
nacional.
En el sector agrario este fenmeno estuvo ntimamente vinculado a las
necesidades generadas por la aplicacin del proceso de reforma.
As, con el objeto de hacer posible y agilizar la ejecucin burocrtica
que los mltiples aspectos que el cambio requera se hizo indispensable
introducir modificaciones tanto administrativas como judiciales, crendose
adems organismos para adoctrinar a funcionarios y beneficiarios de la reforma y organizar a la poblacin campesina de acuerdo al nuevo esquema de
relaciones entre Estado y clases que el gobierno quera establecer. Las tres
modificaciones ms importantes fueron: la creacin de la Direccin General
de Reforma Agraria, en el Ministerio de Agricultura; el establecimiento del
Tribunal Agrario, como fuero judicial privativo, dedicado a los problemas
derivados de la transferencia de tierras; y la constitucin del SINAMOS
como organismo encargado de la organizacin, movilizacin y adoc9
trinamiento de la poblacin de base.
Estructuracin del sector agrario
El primer paso fue el reordenamiento del aparato burocrtico agrario, a
partir de la promulgacin de la Ley Orgnica del Sector. Poco despus de la
instalacin del gobierno militar, el Ministerio de Agricultura y Pes9. Descripcivnes resumidas de los cambios institucionales operados a propsito de la
reforma agraria pueden encontrarse en las ponencias de la delegacin peruana al Seminario
Latinoamericano de Reforma Agraria y Colonizacin que, bajo el auspicio de la FAO, se
realiz6 en Chic1ayo en 1971 (Ministerio de Agricultura 1971). Vase tambin la ponencia
peruana a la VI Conferencia Interamericana de Agricultura, mayo de 1971.

quera dej de lado las actividades pesqueras, y organiz su gestin en torno

a dos direcciones: las generales, encargadas de las reas de reforma agraria y
asentamiento rural, aguas, forestal y caza, produccin agraria, comercializacin e investigaciones agrarias; y las zonales, a cargo de las reparticiones territoriales en que, para asuntos administrativos agrarios, se halla
dividido el pas. Estas direcciones eran los niveles inmediatamente inferiores
a los del Director Superior y Ministro (vase grfico 6).
La Direccin General de Reforma Agraria (DGRA) se constituy en e
rgano ejecutivo del programa. Deba realizar, a nivel nacional, la planificacin y conduccin de la reforma agraria. Con tal objeto se le dot de
personera jurdica a fin de que estuviese legalmente capacitada para realizar
afectaciones, expropiaciones y adjudicaciones de unidades agrarias. Como
rganos de ejecucin contaba con las Direcciones de Catastro Rural
Expropiaciones, Adjudicaciones, Colonizacin y Asentamiento rural, y de
Promocin y Difusin (vase grfico 7).
Su tarea se vio apoyada con la creacin, en 1970, del Centro de Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria (CENCIRA), directamente dependiente del Ministro, cuyo propsito era capacitar a funcionarios
pblicos, dirigentes y miembros de organizaciones de base y, adems
investigar los problemas ms destacados derivados de la aplicacin de la ley
y el funcionamiento de las unidades reformadas.
De otro lado, las empresas pblicas, cuyo control asumi el sector o las
que fueron creadas dentro de l (Banco de Fomento Agropecuario, Empresa
Pblica de Servicios Agropecuarios, Servicio Nacional de Maquinaria
Agrcola, Empresa Nacional de Comercializacin de Insumos, etc.), debieron
concordar sus acciones con las de reforma agraria. As, por ejemplo, la nueva
ley que norm el funcionamiento del Banco de Fomento Agropecuario
estableci la atencin prioritaria de crditos a las empresas asociativas.
En suma, estos cambios permitieron que las instancias estatales estuvieran en condiciones de realizar efectivamente algn tipo de accin transformad ora en el agro, superando las limitaciones que anteriormente tuvieron
el Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IRAC) o la Oficina Nacional
de Reforma Agraria (ONRA).
Creacin del fuero privativo
Como los cambios institucionales operados en los primeros momentos
del gobierno militar no haban alcanzado al Poder Judicial, instancia de vital
importancia para cualquier transformacin de orden jurdico, el go

bierno debi crear en apoyo a la reforma un fuero privativo especial. Sin

duda esta medida se inspiraba en la comprobacin de que el Poder Judicial,
sobre todo a nivel regional, haba sido el organismo del Estado que ms
10
fielmente haba servido a los intereses terratenientes.
Dentro de la competencia de este fuero agrario qued comprendida la
totalidad de actos y relaciones jurdicas del mundo rural: los conflictos y
controversias de reforma agraria, aguas, tierras eriazas y selva. Especficamente, deba intervenir en las acciones de reivindicacin, deslinde, interdictos, desahucios, y dems acciones "reales, personales y mixtas", derivadas de
la propiedad, posesin y tenencia de los predios rsticos.
El fuero agrario qued constituido por dos instancias: los Juzgados de
Tierras y el Tribunal Agrario. Los jueces de tierras como primera instancia,
tenan bajo su responsabilidad a los juzgados, cuya jurisdiccin estableca el
Tribunal Agrario y en la que deba resolverse los problemas que se les
presentaran. El Tribunal Agrario era la instancia definitiva de la justicia
agraria, dado que sus fallos eran inapelables. A sus miembros se les confiri
el mismo rango que el de los magistrados de la Corte Suprema de la
Repblica.
En su funcionamiento este fuero deba superar las viejas deficiencias del
Poder Judicial, buscando un mnimo de imparcialidad as como celeridad en
los procedimientos. A los jueces se les exiga como requisito no ser
propietarios de tierras ni tener relacin familiar con alguno hasta en segundo
grado; se les permita aplicar de oficio normas favorables a los campesinos,
aunque por desconocimiento no fueran invocadas; y se les autorizaba a
proveer de defensores gratuitos a los campesinos carentes de recursos. El
procedimiento prescrito era rpido, buscando eludir las argucias legales que
normalmente retardaban la solucin de las causas. De otro lado, en casos de
conflicto con el fuero ordinario, el agrario era dirimente.
La creacin del fuero agrario no slo permiti disponer de un instrumento ad-hoc para agilizar el cambio, sino tambin contar con una instancia
adecuada para formular su propia jurisprudencia, a medida que lo exigiera la
marcha misma del proceso de transferencia de la tierra.
Institucionalizacin de la capacitacin y movilizacin campesina
Un conjunto de actividades no encaradas por el aparato estatal, y que la
reforma agraria debi afrontar, fueron las derivadas de la especial forma
10.
La fundamentacin filosfica y la ubicacin administrativa, as como la descripcin
de las caractersticas del fuero agrario, son expuestas por uno de sus inspiradores y primer
presidente, en Figallo 1973.

de relacin entre Estado y clases que el gobierno pretenda establecer. Esto

hizo necesaria la creacin de dependencias especficas que se encargaran, en
una primera fase, de la organizacin y adoctrinamiento de la poblacin, y en
una segunda de dirigir y controlar su movilizacin. Estas fueron
ONDECOOP y SINAMOS.
La Oficina Nacional de Desarrollo Cooperativo (ONDECOOP) se organiz en junio de 1969, a fin de apoyar la inminente aplicacin de la reforma
agraria. Sus funciones generales eran formular y dirigir la poltica estatal hacia las cooperativas, velar por su cumplimiento, y promover la creacin de
nuevas unidades cooperativas, a las que deba reconocer. En materia de
reforma agraria quedaba encargada de la promocin y constitucin legal de
las CAP, SAIS y otras empresas asociativas, a las que adems deba asesorar
y fiscalizar.
Entre sus organismos ejecutivos ms importantes figuraban el Centro
Nacional de Capacitacin Cooperativa (CENACOOP) y las Jefaturas Regionales, las primeras de las cuales se instalaron en Lambayeque y La Libertad,
con el objeto especfico de atender lo concerniente a la cooperativizacin de
los complejos azucareros.
Posteriormente, junto con otras entidades similares (como la Oficina
Nacional de Desarrollo de Pueblos Jvenes, Direccin de Comunidades
Campesinas, Oficina Nacional de Desarrollo Comunal, etc.), ONDECOOP
fue incorporada al Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS), organismo creado en 1971 con el objeto de "promover la participacin de la base" y el "dilogo entre el gobierno y la poblacin nacional".
SINAMOS incluy una Direccin de Organizaciones Econmicas de Inters
Social, que asumi las funciones de ONDECOOP respecto a las empresas
asociativas, y una Direccin de Organizaciones Rurales, directamente
encargada de actuar frente las entidades agrarias no beneficiadas por la reforma.
Su creacin represent una modificacin cualitativa en la naturaleza de
los cambios operados en el aparato estatal. No se trataba slo de hacer
efectiva institucionalmente la reforma agraria, sino de crear las bases de una
nueva forma de articulacin entre Estado y clases. La idea esencial era que,
en base a las formalidades que deban satisfacer los beneficiarios para
constituir las nuevas organizaciones agrarias, el SINAMOS desarrollara tareas de adoctrinamiento y orientacin poltica en funcin de los postulados
gubernamentales.
Esta adecuacin y ampliacin del ordenamiento institucional continu al
crearse diversas entidades encargadas de cubrir aspectos especficos de

fiscalizacin o asesoramiento, a nivel local o regional, y permiti la incorporacin de un cuerpo de tecncratas identificado con el proyecto militar,
destinado a formular los lineamientos ideolgicos que lo legitimaran, as
como el establecimiento de medios de accin que permitieran el cumplimiento del programa de cambio.
Resulta as indudable que, pese a los problemas afrontados e incluso a la
duplicidad de funciones y superposicin de tareas que en algunas
oportunidades se presentaron, sin estos cambios institucionales los propsitos reformistas difcilmente se hubieran concretado.
Un balance de conjunto permite apreciar que por su grado de efectividad, amplitud y profundidad, as como por la readecuacin de los organismos estatales, el programa aseguraba un nivel de transferencia de tierras
destinado a romper el histrico monopolio ejercido sobre la misma por la
tradicional oligarqua terrateniente. Pero, contradictoriamente resultaba
tambin evidente, como ya se vislumbraba en la ley, que lo medular del
proyecto de transferencia quedaba en manos de un fortalecido aparato estatal, asignando a los sectores populares un papel subordinado en la transferencia lo que creaba las condiciones desde esa etapa para que el control de
la tierra no llegara a sus manos.
3. La nueva estructura agraria
La redistribucin de la propiedad de la tierra se orient hacia la organizacin de una nueva estructura en el agro. Esta introduca formas empresariales de tipo asociativo y se propona establecer una forma de articulacin
alternativa tanto en el plano de las relaciones interempresariales como en el
de la conexin entre agricultura e industria.
Para lograr tal estructura el proceso de reforma agraria contemplaba:
- Utilizar un "mtodo de aplicacin" de la reforma por reas, orientado a la
reestructuracin regional, a travs de Proyectos Integrales de Asentamiento Rural (PIAR).
- Organizar en forma asociativa las reas reformadas, en base a la creacin
de Cooperativas Agrarias de Produccin (CAP) y Sociedades Agrcolas
de Inters Social (SAIS); e impulsar en las no reformadas una organiza11
cin cooperativa similar.
- Establecer un modelo de concertacin regional, tendiente a articular el
11. El contenido de la organizacin asociativa a implantarse en el agro y el perfil final
perseguido por la reforma ha sido expuesto por Crdenas 1973 y Llosa 1973.

sector reformado y el no reformado mediante Centrales de Cooperativas as

como otro de planificacin e inversin regional: los Planes Integrales de
Desarrollo (PID).
a. El PIAR: la reforma agraria por reas
El mtodo de aplicacin de la reforma estuvo basado en la ejecucin de
Proyectos Integrales de Asentamiento Rural (PIAR) que consistan en la
realizacin de sus acciones en vastas reas definidas como microrregiones,
siguiendo criterios ecolgicos, econmicos, sociales y culturales. Por tal
razn, la afectacin no se cumpla predio por predio, sino en stos espacios,
permitindole al proceso rapidez y mayor cobertura. Adems, el PIAR
defina el mbito en el que deberan articularse las empresas campesinas12
cuando se constituyeran.
Tal procedimiento no se aplic desde un primer momento. Entre junio de
1969 y setiembre de 1971 la afectacin y adjudicacin de tierras se hizo
fundo por fundo y en forma aislada, significando que cada unidad de produccin, cumplidos los estudios tcnicos y establecida una determinada relacin hombre-tierra, se asignara a sus trabajadores estables. De este modo,
la reforma avanzaba muy lentamente y de manera desigual. Sin embargo, la
necesidad poltica de actuar con rapidez para evitar acciones contrarreformistas, alter la estrategia inicial a lo que se sum el hecho que los
responsables del proceso observaron que las adjudicaciones dispersas, sin la
existencia de un sistema de concertacin a nivel regional, originaban visibles
13
contradicciones socioeconmicas.
La comprobacin de la lentitud del proceso, adems de las consideraciones polticas ya mencionadas, llevaron a definir y establecer los PIAR
como "conjuntos de acciones de reforma agraria orientados a establecer
grupos de beneficiarios en reas geogrficas definidas como unidades socioeconmicas". As, las tierras de cultivo de una determinada rea (generalmente uno o dos valles) deban afectarse cindose a un plan global, y
adjudicarse de acuerdo a una o ms modalidades. Dentro de cada PIAR
podan constituirse CAP, establecerse SAIS y otorgarse tierras a comunida
12. La descripcin y fundamentacin del papel de los PIAR en la estrategia de cambio agrario
se basa en Crdenas 1973 y tambin en Ortiz, 1973.
13. Sobre el proceso de trnsito de la reforma agraria, predio por predio a su ejecucin por
PIAR vase Valderrama 1976: 54-55 y 86-89.

des campesinas o unidades agrcolas familiares. Adems, quedaba abierta la

posibilidad de una futura reestructuracin espacial, pues permita prescindir
de los lmites de las ex haciendas en el momento de fijar el nmero,
dimensin y modalidad de las unidades a adjudicar. De esta manera las
nuevas empresas podan surgir de la divisin, fusin o mantenimiento de las
reas de las antiguas unidades.
El primer paso para establecer un PIAR era el diagnstico del rea, lo
que supona un estudio de sus recursos naturales y poblacin, para estimar
las posibilidades de calificacin de beneficiarios. Esta tarea exiga el anlisis
de la infraestructura socioeconmica de la misma. Cumplida esta etapa, y
considerados sus resultados, se determinaba el plan masivo de afectaciones,
que abarcaba todas las unidades y extensiones susceptibles de expropiacin.
En una segunda etapa se definan las modalidades de adjudicacin y la
delimitacin del rea de accin o extensin de cada empresa. En un PIAR
podan coexistir diversas formas de organizacin, aunque la tendencia era
hacia el predominio de las empresas de carcter asociativo. Al establecerse
la extensin de las nuevas empresas, la poltica era favorecer la reagrupacin
de las antiguas unidades, total o parcialmente, con el propsito de constituir
nuevos predios cuya extensin, nmero de socios y potencial fueron
homogneos.
Cumplidas estas dos etapas se proceda a la calificacin de los beneficiarios, siguiendo normas especficas segn el tipo de unidades afectadas.
Por ejemplo, las cooperativas de produccin acogan preferentemente a los
ex trabajadores estables, mientras que las SAIS a los ex asalariados permanentes y a los miembros de las comunidades campesinas vecinas. Como
etapa final, en el caso de las empresas asociativas, prioritarias segn la ley,
el Estado las provea de un Plan de Explotacin anual y un Plan de Desarrollo a corto plazo. Dichas empresas asuman automticamente la obligacin
de asociarse a una Central de Cooperativas microrregional y a emprender
coordinadamente la planificacin y ejecucin de la produccin, su comercializacin y la dotacin de servicios.
El diseo de los PIAR corra a cargo de la correspondiente Zona Agraria
y su aprobacin definitiva era atribucin de la Direccin General de Reforma
Agraria. La puesta en marcha del PIAR en una regin deba concluir con la
constitucin de la Central de Cooperativas.
Las ventajas buscadas eran: acelerar el proceso de transferencia de tierras, cubrir reas geogrficas susceptibles de quedar al margen de la reforma
si sta continuaba predio por predio y, finalmente, involucrar mayor
poblacin

b. La organizacin del sector reformado

La intensidad y amplitud de las acciones de reforma concordaban con la
intencin de implantar un modelo de organizacin en el sector reformado
cuyo principal rasgo fue la adjudicacin prioritaria de tierras a organizaciones empresariales de propiedad y gestin asociativa: las Cooperativas
Agrarias de Produccin (CAP) y las Sociedades Agrcolas de Inters Social
(SAIS), que constituiran la base fundamental del sector reformado y que al
concluir la ejecucin de la reforma deberan representar el 70 % del total de
las adjudicaciones, frente a un 30 % entregado de manera individual.
La Cooperativa Agraria de Produccin
La CAP fue la principal forma empresarial creada por la reforma agraria
y modelo de referencia para otras entidades asociativas. Deba establecerse
fundamentalmente en las explotaciones ms desarrolladas del agro, esto es en
los grandes complejos agroindustriales y haciendas modernas. La existencia
y funcionamiento de las cooperativas estaba ya normado por la ley 15260 de
1964, cuyos trminos debieron precisarse para dar lugar a las organizaciones
agrarias que la reforma buscaba implantar. Con este fin, el Reglamento
General de Cooperativas Agrarias, Cooperativas Comunales, Centrales de
Cooperativas Agrarias y Sociedades Agrcolas de Inters Social (D.S. 24069-AP), aprobado en noviembre de 1969, estableci para ellas un rgimen
administrativo y econmico ad hoc.
De acuerdo a dicho dispositivo, las CAP se definan como:
Unidades indivisibles de explotacin en comn en las que tierra, ganado
instalaciones, cultivo, equipo y plantas de beneficio son de su propiedad
sin individualizar los derechos de sus socios". . . asignndoseles como
objetivo: "constituir una forma socioeconmica que permita alcanzar el
bienestar social y la realizacin plena del hombre y sirva como agente
dinmico para la consecucin de una sociedad solidaria; ser fuente de
trabajo permanente para sus socios; implantar sistemas de produccin
agrcola y pecuaria, conducentes al incremento de la produccin y
productividad; realizar la transformacin de sus productos mediante la
operacin de plantas de beneficio industrial y elevar la condicin social
econmica y cultural de sus socios, contribuyendo al desarrollo local
regional y nacional".
A fin de lograr estos propsitos, las cooperativas deban cumplir las actividades siguientes:

"Cultivar, producir, industrializar y comercializar los productos

agrarios comprendidos en el espacio econmico de la empresa; organizar el sistema de trabajo de sus socios; proveer los bienes y
servicios que satisfagan las necesidades de sus socios y familiares;
crear un sistema de capacitacin adecuado y permanente; integrarse
en organismos cooperativos de grado superior; y realizar sus
operaciones de orden econmico en igualdad de condiciones dentro
del movimiento cooperativo".
Como puede apreciarse, la CAP deba ser una unidad donde propiedad,
tenencia y trabajo fuesen colectivos. Los socios recibiran certificados de
aportacin que acreditasen su participacin en la propiedad pero sta no sera
individualizable, o sea que se tratara de una forma de propiedad privada
colectiva, correspondiente al ente jurdico que incluso con el tiempo podra
renovar totalmente a sus miembros.
La direccin y administracin de las cooperativas recaera en sus socios,
sin que esto significara una reestructuracin de las relaciones de trabajo en la
empresa. Por eso, dentro de la cooperativa se distinguen dos instancias: una
asociativa a cargo de la direccin formal, y otra empresarial referida a la
organizacin productiva. La conduccin de la instancia empresarial sera de
responsabilidad de uno o ms gerentes, tcnicos y empleados; en tanto que la
de la asociativa contemplara solamente la participacin directa de los socios
a travs de tres organismos de gobierno: la Asamblea General, o en
determinados casos una Asamblea General de Delegados; el Consejo de
Administracin; y el Consejo de Vigilancia. Estos organismos seran
asistidos por Comits Especializados que operaran a cada nivel de la
14
estructura funcional de la empresa (vase el modelo de organigrama de una
CAP en el grfico 8).
En trminos econmicos sera caracterstica de la cooperativa implantar
una tasa obligatoria de capitalizacin en la empresa y buscar la redistribucin de su ganancia entre sus trabajadores; al mismo tiempo que asegurar la transferencia de parte de los excedentes tanto al Estado como a los
ex propietarios. Para tal fin se regira por un sistema particular de distribucin de los resultados anuales:
- La diferencia entre ingresos y egresos totales constituira el remanente bruto
imponible, sobre el que se aplica el impuesto a la renta y el descuento de la
anualidad para amortizar la deuda agraria, estipulada en el
14. El esquema de gestin de las CAP es expuesto detalladamente a travs del anlisis de su
Manual de Organizacin y Funciones, en Vela 1975.

contrato de compra-venta suscrito entre la empresa y el gobierno. El monto

resultante, denominado remanente neto sirve para capitalizar obligatoriamente cinco fondos cooperativos: inversin, reserva, educacin, previsin
social y desarrollo cooperativo, que pueden alcanzar como mnimo un 45 %
15
Y como mximo un 70 % del remanente neto. De ste debe descontarse
tambin la cantidad necesaria para el pago de un inters, no mayor del 2%,
sobre los certificados de aportacin de los trabajadores socios, el que
obligatoriamente deba capitalizarse. El monto restante denominado
excedente bruto se distribuira as: un 25 % a una nueva y obligatoria capitalizacin a ttulo individual, y el 75 % restante, denominado excedente neto
se abonaba a los socios, en efectivo o especies.
- En principio, y de acuerdo al criterio de que la riqueza es exclusivamente generada por el trabajo, la distribucin del excedente debe ser
proporcional al aporte individual en jornadas de labor. Para tal efecto, la
reglamentacin prescribe que se estime el monto del excedente neto por
jornada, como ndice que permite establecer el monto que corresponde a
cada socio.
El conjunto del procedimiento de distribucin del excedente puede
apreciarse en el cuadro 13, elaborado a modo de ilustracin con datos ficticios.
Por su forma de gestin administrativa y econmica, es indudable que la
CAP superaba largamente los distintos modelos organizativos contenidos en
los anteriores proyectos de reforma agraria. En cierto modo emparentada con
la primigenia proposicin "cooperativista" del APRA, su creacin resulta
uno de los aportes ms notables de la ley de reforma agraria.
Juzgada en estrictos trminos de organizacin, al mantener el carcter
privado de la propiedad, aunque ahora fuese grupal; al intentar superponer
una estructura de participacin a un sistema opresivo de organizacin del
trabajo; y al no terminar con la cesin de excedente a la improductiva clase
terrateniente; la cooperativa, como veremos ms adelante, no estaba en
capacidad de superar la contradiccin entre capital y trabajo que reproduca
bajo nuevas formas (Eguren 1975, Rubn de Celis 1977).
La Sociedad Agrcola de Inters Social
La SAIS es otro tipo de empresa cooperativa que, a diferencia de la
CAP, deba considerar como socios propietarios a entidades jurdicas, y cu
15. El porcentaje mnimo del remanente neto que debe alcanzar cada fondo cooperativo es el
siguiente: reserva 10%, inversin 15%, educacibn 5%, previsibn social 10% y desarrollo
cooperativo 5%.

yos integrantes no deban necesariamente trabajar en ella. Fue diseada teniendo en cuenta el problema que planteaban las grandes haciendas ganaderas serranas, rodeadas por comunidades campesinas a las que a lo largo del
siglo haban desposedo de sus tierras, y cuyas enormes extensiones de
pastos y gran nmero de ganado se confiaban a un reducido nmero de
pastores asalariados. Por esto la SAIS integra una o ms cooperativas de
trabajo (denominadas "cooperativas de servicios") en las que se agrupan los
servidores estables de las ex haciendas y un nmero variable de comunidades campesinas.
Se aspiraba as mantener las ventajas de la explotacin empresarial a
gran escala, redistribuyendo los beneficios que produca no slo entre los
trabajadores directos de la unidad econmica, sino tambin entre los pobladores de las deprimidas reas vecinas. La SAIS se esboz como alternativa, al comprobarse que la implantacin del modelo cooperativo en esta
realidad singular habra derivado en el establecimiento de una organizacin
empresarial con muy elevadas posibilidades de redistribucin a un restringido grupo social.
De acuerdo a su concepcin, la SAIS pretenda constituirse en:
"Una modalidad autogestionaria de empresa campesina,
que
compensa los desniveles socioeconmicos de un rea, distribuyendo
los beneficios de la empresa colectiva de acuerdo con las necesidades
de desarrollo de cada uno de los grupos campesinos, que son sus
copropietarios. La SAIS difunde la tecnologa agrcola moderna,
capacita a los campesinos, se gobierna democrticamente y es, en
suma, una solucin peruana a problemas tpicos del agro del Per"
(Direccin General de Reforma Agraria 1971).
La formacin de una SAIS exiga un estudio previo para calificar a sus
integrantes, conjugando criterios cualitativos y cuantitativos. Los primeros
consideran factores ecolgicos, histricos y sociopolticos, mientras que los
segundos procuran atender factores agroeconmicos.
As, en la seleccin se contemplaba que las comunidades deban colindar
con los fundos de la empresa o empresas-base, a fin de constituir una unidad
geogrfica; la existencia de litigios judiciales iniciados por las comunidades
en reclamo de tierras en posesin de las ex haciendas, a fin de solucionar
conflictos inmemoriales; y resarcir a las comunidades por los perjuicios que
pudieran haber sufrido de parte de las ex haciendas. Adems, tena peso
decisivo la capacidad potencial de recursos productivos de cada agrupacin
campesina. Segn este criterio, establecido de acuerdo al

denominado "coeficiente K" (cuadro 14), se otorgaba prioridad a las comunidades cuya capacidad fuera menor a la del promedio regional, generalmente a aquellas cuyo coeficiente K fuera inferior a la unidad. Cuando no
poda satisfacerse a todas se daba prioridad a las de coeficiente ms alto.
La participacin en la propiedad de cada uno de los socios se estableca
atendiendo el grado de dedicacin agropecuaria de los comuneros, la
insuficiencia de tierra, la relacin entre el ingreso propuesto e ingreso real
por familia, la infraestructura productiva existente y los servicios sociales
disponibles. Se determinaba as una gradiente de propiedad sobre el capital
social. A modo de ilustracin puede mencionarse que en la primera SAIS
constituida, la "Tpac Amaru", la cooperativa de servicios obtuvo un 4.85
%, mientras que las 16 comunidades socias compartieron desigualmente el
95.15 % restante en proporciones que iban desde el 8.99 % al 4.19 '}(.
En trminos generales, el rgimen de gestin de la SAlssigue los mismos
patrones de la CAP, aunque con las variaciones derivadas de sus propias
caractersticas. No existe Asamblea General de Socios sino que, como
mxima instancia, funciona una Asamblea General de Delegados, en la que
debe haber una representacin proporcional de las cooperativas de servicios
y las comunidades campesinas socias. Es esta Asamblea la encargada de
nombrar a los integrantes de los Consejos de Administracin y Vigilancia
(vase el modelo de organigrama de una SAIS en el grfico 9).
En trminos econmicos, la SAIS tambin presenta algunas variantes
respecto al modelo cooperativo. El plazo de pago de la deuda agraria es de

Fuente: Centro Nacional de Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria, La

Sociedad Agricola de Inters Social (SAIS), Lima, octubre de 1973. anexo, pgs. 1-2.

25 aos, e incluye un lapso de cinco aos de mora antes de iniciar la cancelacin de las 20 anualidades. De otro lado, la distribucin del excedente
tiene su propia reglamentacin. Establecidos de la misma manera que en las
CAP, el remanente bruto imponible, el remanente neto y el excedente bruto,
los fondos capitalizados obligatoriamente son de menor cuanta, pues
aicanzan slo el 37 % del remanente neto (reserva 10%, previsin social
10%, inversin 10 %; educacin 5 % y desarrollo cooperativo 2 %). Finalmente, a diferencia de la CAP, la distribucin del excedente es directamente proporcional a la participacin en la propiedad, es decir desigual.
Estos excedentes no pueden repartirse individualmente, sino que deben
destinarse a inversiones sociales, productivas o de servicios; limitacin que
tambin alcanza a la "cooperativa de servicios".
Las SAIS pese a sus elaboradas formas de atencin del problema comunal no lograban, sin embargo, satisfacer su aspecto esencial: la tierra. De
ah que, en ltima instancia, no produjesen sino una redefinicin de las
tradicionales relaciones de conflicto entre la gran propiedad moderna y las
depredadas comunidades campesinas.
c. La organizacin del sector no reformado
El sector no reformado, compuesto por el gran conjunto de unidades
agrarias donde subsista la propiedad o posesin privada, tambin trat de
ser orientado haca la organizacin asociativa, poltica que afectaba, fundamentalmente, a las comunidades campesinas y pequeas propiedades, pero
no a la mediana propiedad. Sus propsitos eran organizar, a nivel de servicios, entidades empresariales asociativas mediante la creacin de Cooperativas Agrarias de Servicios (CAS) y buscar concentrar las unidades minifundistas mediante la reestructuracin de la comunidad campesina y las
Cooperativas Agrarias de Integracin Parcelaria (CAIP).
La comunidad campesina reestructurada
En relacin a las comunidades campesinas, el objetivo central del programa de reforma agraria no era bsicamente dotadas de tierras sino proceder a su reestructuracin interna. Si bien es cieno que en algunos casos se
las asimilaba a una SAIS y en otros se les adjudicaba tierras directamente,
ambas alternativas eran minoritarias.
Dicha reestructura.cin normada por el Estatuto de Comunidades
Campesinas, de 17 de febrero de 1970, tena como objetivo generar agrupaciones econmicas activas, ya sea cooperativas o empresas comunales.
Para esto propugnaba que las nuevas tierras que la reforma les adjudicase

colectivamente y las que recuperaran, segn lo dispuesto en el D.L. 17716,

pasaran a constituir un ncleo asociativo que inicialmente coexistira con las
formas existentes de explotacin individual. Con el tiempo la empresa a
formarse debera alcanzar solvencia, producir en gran escala, abaratar costos,
readaptar tecnologas y, sobre todo, obtener mayor rentabilidad. Hecho que a
su vez debera estimular a que, en el futuro, los comuneros integrasen sus
parcelas en un sistema tal que permitiera la colectivizacin total de la tierra y
el trabajo, transformando as a la comunidad en una cooperativa comunal de
produccin.
Pasos iniciales, estipulados en el Estatuto, para fomentar tal transformacin, eran recomponer la tenencia de tierra comunal, establecer normas
que promovieran el rgimen cooperativo y modificar las instituciones de
gobierno local.
La primera de estas medidas significaba alterar los criterios tradicionales
de reconocimiento de la condicin de comunero, lo que de hecho afectaba el
derecho al uso de la tierra comunal. Se intentaba enfrentar as el profundo
problema de diferenciacin social existente, tanto en el conjunto de las
comunidades como en cada una de ellas. Inicialmente se consider eliminar
a quienes no trabajaran directamente la tierra y obtenan una renta gracias al
usufructo de la propiedad comunal. Con tal objeto deba reconocerse como
comuneros exclusivamente a los residentes permanentes, natos o forneos,
sin ingresos no-agrcolas y sin propiedades rurales dentro o fuera de la
comunidad.
Este propsito provoc un rechazo general. En unos casos, por afectar a
comuneros que desempeaban actividades econmicas complementarias,
bsicamente asalariados estacionales en las minas y en las ciudades, o
eventuales en las empresas agrcolas modernas, buscando un ingreso monetario indispensable a su precaria economa, y que no eran en consecuencia
propietarios "ausentistas", sino comuneros activos integrados plenamente a
su comunidad que cumplan con los cargos polticos y religiosos. En otros
casos, porque los marginados resultaban los migrantes definitivos, quienes
pese a su alejamiento guardaban apego a la comunidad a travs de las
asociaciones de comprovincianos, desde donde se preocupaban por la
ejecucin de obras pblicas o de ofrecer todo tipo de apoyo, y que mantenan
relaciones de parentesco o clientela con los comuneros. Para sortear este
rechazo el Estatuto debi sufrir una temprana modificacin. As se ampli el
reconocimiento del status de comunero, aunque distinguiendo dentro de l a
los agrcolas de los no agrcolas, y especificando que nicamente los
primeros seran los beneficiarios ante cualquier nueva adjudicacin.

Con la segunda medida, el Estatuto introduca lineamientos precisos para

el fomento de la organizacin cooperativa, al legislar sobre el rgimen de la
tierra y trabajo. Las comunidades desde tiempo atrs ya haban experimentado el establecimiento de "cooperativas comunales" o "granjas cooperativas comunales", que generalmente agrupaban un nmero heterogneo
de comuneros asociados a fin de aprovechar extensiones inexplotadas, o de
cofradas o conventos, as como zonas de pastos comunales, donde cada uno
aportaba ganado para ser cuidado por uno o ms peones asalariados,
recabando al cabo de un tiempo los beneficios respectivos. Estas asociaciones constituan modalidades de usufructo privado de la propiedad comunal,
que en ltima instancia tendan a contradecir intereses entre cooperativa y
comunidad. La frmula propuesta por el Estatuto intent apartarse de este
modelo y fomentar empresas cooperativas de propiedad comunal.
Tal rgimen resultaba posible mediante la cesin de tierras comunales a
cooperativas o SAIS. Adems, el Estatuto reconoca junto a los tradicionales
sistemas de trabajo familiar, practicado en las parcelas de usufructo
individual, y comunal, en las obras pblicas y de inters social, el cooperativo para las empresas a constituirse; otorgando de esta manera otro punto de
apoyo a la introduccin del rgimen asociativo empresarial.
En concordancia con estos propsitos el Estatuto plante, como tercera
medida, reorganizar el esquema de direccin comunal. Anteriormente, una
directiva encabezada por el Presidente de la Comunidad, que comparta el
poder con el Personero Legal, encargado de los trmites externos, era su
instancia mxima. En su lugar se prescribi una organizacin de tipo
empresarial, similar al de las cooperativas: un Consejo de Administracin,
otro de Vigilancia y una Asamblea General, siendo esta ltima la instancia
superior. La reorganizacin administrativa trataba de conjugar un sistema de
administracin acorde con la transformacin que se pretenda hacer, aunque
sin abolir totalmente las formas de participacin propias del tradicional
patrn comunal.
La comunidad reestructurada poda en consecuencia adoptar diversas
modalidades. En unos casos mantener la tradicional; en otros combinar una
cooperativa comunal o empresa comunal o una cooperariva comunal de
servicios, con la posesin parcelaria; y, en el caso ideal, constituir una
cooperativa comunal de produccin. En todas la esencia del cambio era darle
un carcter empresarial en vez de revitalizarla o utilizarla como frmula
alternativa. Este objetivo resultaba opuesto al fuerte apego del comunero a la
posesin individual de su parcela, a la que estaba ntimamente ligado, y a la
esencia misma de comunidad, que al parecer ni la ley ni el estatuto lograron
captar plenamente.

La Cooperativa Agraria de Integracin Parcelaria

y la Cooperativa Agraria de Servicios
Variantes de la organizacin cooperativa, CAIP y CAS, estaban destinadas a agrupar tanto a los nuevos adjudicatarios individuales como a los
antiguos pequeos propietarios, que no eran miembros de comunidades
campesinas. En la primera su asociacin deba concretarse al nivel productivo, mientras que en la segunda al nivel de los flujos econmicos.
La CAIP deba organizarse cuando un conjunto de minifundistas decidiera unificar la explotacin de sus parcelas para aprovechar las economas
de escala y superar las limitaciones debidas a la extensin de sus unidades.
La integracin a este tipo de cooperativa poda hacerse: a. entregando definitivamente la propiedad de la parcela a la empresa, como aporte de capital, recibiendo a cambio certificados de aportacin; b. cediendo a la empresa
slo el derecho de uso de la parcela, pero conservando su propiedad;
c. transfiriendo la propiedad de parte de la parcela como aporte de
capital, aunque reteniendo un rea de propiedad y trabajo individual, con
una ex- tensin mxima de una hectrea; y d. otorgando el derecho de uso
de parte de la parcela aunque manteniendo una extensin no mayor de una
hectrea.
Formada la nueva rea .de explotacin, los socios tendran prioridad para
ser considerados trabajadores estables de la CAIP, en relacin directa a la
manera como aportaran sus tierras.
La CAS, en cambio, es una forma empresarial que concilia la propiedad
individual de la parcela con la organizacin asociativa. Su actividad
principal es la comercializacin de insumos o de la produccin de sus socios,
y se organizan mediante sus aportes monetarios a fin de contar con un capital
de operacin.
El rgimen administrativo y de distribucin del excedente de las CAIP y
CAS es similar al de las CAP. La reglamentacin cooperativa establece que
estn integradas, exclusivamente, por pequeos propietarios, entendindose
como tales a quienes no posean una extensin que exceda el triple de la
unidad agrcola familiar, ni empleen ms de seis asalariados permanentes.
La empresa agraria privada
La subsistencia de una forma de propiedad privada, mayor a la factible
de ser explotada individualmente, sujeta a estricta reglamentacin, tambin
fue contemplada por la reforma agraria.

En un primer momento la ley le fij como mximo 150 Has. en la costa

y entre 15 y 55 Has. en la sierra. Sin embargo, en el curso del proceso se
16
afectaron unidades menores a estas extensiones.
Otro aspecto de su reglamentacin impidi que dichas empresas pudieran acogerse al rgimen de sociedades annimas o en comandita, debiendo ser exclusivamente sociedades de personas. La ley dispuso que en un
plazo de seis meses, a partir de su promulgacin, pasaran a este tipo de
rgimen las que no cumplieran tal requisito.
En relacin a su funcionamiento econmico, las empresas tenan la
obligacin de distribuir anualmente utilidades entre sus trabajadores estables,
que deban alcanzar el 20% de la renta neta. Con esta medida el gobierno
pretenda compensar el hecho que los trabajadores no participasen en la
17
propiedad.
Obviamente la satisfaccin de este conjunto de requisitos significaba que
estas unidades de propiedad privada debieran ser empresas fuertemente
capitalizadas, con bajo empleo de mano de obra, dedicadas a cultivos muy
rentables y con avanzada tecnologa.
Cabe destacar que hasta la promulgacin del D.L. 21333, en diciembre
de 1975, el incumplimiento de las condiciones laborales mnimas establecidas por ley (dotacin de instrumentos de seguridad y proteccin,
construccin obligatoria de viviendas, pago puntual de jornales, etc.) fue
causal de afectacin. Se buscaba as garantizar al mximo el funcionamiento
de estas empresas dentro de los patrones establecidos por la reforma agraria.
De ah que para el agro el rgimen de la empresa privada fuese singular
respecto al resto del sector privado del pas.
d. Concertacin regional e integracin agro-industrial
El modelo de estructura que la reforma agraria aspiraba a plasmar no se
limitaba a la transformacin interna de las unidades productivas, sino que
tena como meta establecer tanto una instancia de articulacin regional como
implantar una especfica va de integracin agroindustrial. En el primer caso
planteaba la creacin de Centrales de Cooperativas. En el se
16. En diciembre de 1975 el D.L. 21333 estableci como mximo 50 Has. de riego en la costa y
30 en la sierra y ceja de selva, a fin de asegurar empresas privadas que slo fuesen de
mediana extensin.
17. En 197 S el D.L. 21334 agreg una exigencia ms; emplear un nmero mnimo de
trabajadores estables, calculado segn la proporcin de un hombre por cada cinco Has. de
tierras de cultivo. Proporcin que en muchos casos no cumplieron las empresas.

gundo propona que sobre la base de estas Centrales, creadas en el rea de

cada PIAR, se formularan Planes Integrales de Desarrollo (PID), especialmente destinados a la constitucin de actividades de tipo industrial. El establecimiento de los PID, a realizarse paulatinamente, siguiendo un orden de
prioridades regionales, buscaba garantizar la formacin de un sector
productivo no agrcola estrechamente vinculado a la agricultura.
Las Centrales de Cooperativas
La Central de Cooperativas, que deba operar a nivel regional, constituira el mdulo de integracin del conjunto de empresas del sector reformado y de las que pudieran constituirse en el no reformado. Su existencia
permitira compensar las diferencias de potencial y recursos entre las unidades asociativas de un mismo espacio regional e incorporar a la mayor
parte de los propietarios individuales, en una instancia de gestin que garantizara el carcter asociativo de la totalidad del sector (vase gr fico 10).
El requisito mnimo para la instalacin de una Central de Cooperativas
era la asociacin de tres cooperativas agrarias de produccin o servicios.
Una vez en funcionamiento poda integrar tambin a SAIS o cooperativas
comunales. Su formacin quedaba casi asegurada por la perentoria
obligacin que contraan las empresas creadas por la reforma agraria de
afiliarse a ellas, tal como se estipulaba en los contratos de compra-venta de
tierras con el Estado y que se inclua taxativamente en los estatutos de toda
empresa.
El esquema de gestin de la Central contemplaba que su direccin
estuviese a cargo de un cuerpo colegiado, integrado por delegados de las
empresas de base, elegidos y acreditados por las mismas. Sus rganos de
direccin son los Consejos de Administracin y Vigilancia y la Asamblea
General de Delegados, no estando facultada para contar con una Asamblea
General de Socios. Su autonoma no es total, pues debe reconocer en sus
estatutos la obligacin de acatar las normas y disposiciones tcnico-administrativas emanadas de la Direccin General de Reforma Agraria.
Las Centrales tambin podan crearse en funcin de una rama especfica
de la produccin, pudiendo asociar, sin restriccin geogrfica, a empresas
dedicadas a la misma actividad.
De acuerdo a los lineamientos del PIAR, la Central de Cooperativas
asumira, paulatinamente, la comercializacin de la produccin y la adquisicin de insumos para sus empresas socias; la instalacin de plantas de
transformacin industrial para la produccin regional; la ejecucin de obras
de infraestructura (canales, drenes, almacenes, caminos, defensa de ros,

etc.) y de carcter social (viviendas, postas mdicas, escuelas, etc.) y la

planificacin del desarrollo de las regiones o valles donde funcionara.
En las formulaciones ms avanzadas del modelo, elaborados despus de
evaluar la experiencia de funcionamiento de las primeras cooperativas, se
propona que para cumplir estas tareas la Central tendra que recibir, como
aporte de sus empresas asociadas, entre el 45 % y 70 % de los remanentes
netos anuales de cada una, el mismo que servira para fondos de inversin y
desarrollo, reserva, previsin social y educacin. De este modo, podra crear
un capital de propiedad colectiva, no individualizable por empresa sino
perteneciente solidariamente a todas.
Se propona tambin coordinar a nivel de la Central el empleo de la
mano de obra. A travs de ella las empresas cooperativas contrataran directamente con las comunidades campesinas, proveedoras de trabajadores
eventuales, eludiendo la intervencin de los "contratistas", modernos enganchadores que actuaban como intermediarios entre unas y otras. Finalmente, estas reformulaciones del proyecto de Central buscaban orientar los
excedentes de empresas y centrales de distintos valles hacia un gran fondo
regional, para ser distribuido equitativamente entre sus miembros, como
medio de compensar los grandes desniveles generados por el uso de mejores
recursos naturales o de distinto volumen de capital (vase grfico 11).
Modificacin propuesta a propsito de las grandes diferencias encontradas
18
en los valles azucareros norteos.
En resumen, podra afirmarse que tanto en su versin original como en
sus reformulaciones ms avanzadas, la constitucin y funcionamiento de las
Centrales era el factor en el que se haca reposar el cambio de carcter no
slo de la organizacin formal de las unidades agrarias, sino de las relaciones que las vinculaban entre s y con otros agentes econmicos. Al respecto, es conveniente anotar que si bien la Central estaba llamada a resolver
los problemas de la expropiacin de excedente a nivel de la comercializacin, en cambio su existencia no era suficiente para transformar las relaciones de la agricultura con la industria o el Estado. Pese a todo, resultaba
pieza fundamental en el diseo de socializacin de la estructura agraria.
Por esta misma razn pareca contradictorio, por decir lo menos, la
subestimacin de los factores polticos y sociales indispensables para plasmar el proyecto, que el programa ignoraba.
18. Vase al respecto las conclusiones del estudio realizado conjuntamente por SI- NAMOS,
CENACOOP y CENCIRA, expuestas en Sistema Nacional de Apoyo a la Mo- vilizacin
Social 1972.

Los Planes Integrales de Desarrollo

19

En su conjunto el modelo se complementaba con el diseo de Planes

Integrales de Desarrollo (PID), definidos como proyectos de inversin e
instancias de planificacin, que deban involucrar no slo actividades de
orden agrcola sino tambin de otros sectores econmicos y, en consecuencia, no slo a la poblacin del sector reformado y no reformado, sino tambin
a la de las reas urbanas adyacentes. Su fin era resolver problemas tales
como la redistribucin del ingreso y desempleo rural, y su mbito no deba
abarcar reas demasiado extensas que dificultaran la planificacin, pudiendo
comprender uno o ms PIAR.
Como proyectos de inversin, los PID deberan conjugar el aporte estatal
y el ahorro generado en las propias empresas, para dedicado a obras de
infraestructura, servicios sociales, mejoras en el espacio agrcola y expansin
de la capacidad productiva del rea. Como instancia de planificacin
permitiran la participacin de los organismos de base, convirtindose en la
clula mnima de un sistema de planificacin nacional que permitiera "determinar los niveles adecuados de las necesidades sociales con el fin de generar los niveles ms convenientes de los excedentes y adoptar las acciones y
decisiones que ms convengan a la sociedad" (OSPA 1972: 45).20
La formulacin de un PID deba comenzar con la delimitacin de su rea
de operacin, para lo cual era necesario hacer un diagnstico y proponer los
objetivos a alcanzar a nivel zonal, determinando claramente los criterios que
sustentaran los lmites adoptados. A partir de esto se especificara su
contenido en trminos de proyectos concretos. Finalmente, se procurara la
financiacin, que poda provenir de fuentes estatales o de las mismas
empresas, la misma que se intentara canalizar a travs de los organismos
pblicos financieros.
El esquema de gestin propuesto para los PID contemplaba, como
instancia ltima de decisin, una Direccin General Regional, "con poder
decisorio para efecto de acciones multisectoriales" a cargo de la jefatura de la
respectiva zona agraria. Vinculados a esta Direccin actuaran: un Comit de
Coordinacin Regional, integrado por los principales funcionarios regionales
de los distintos ministerios, con ingerencia en la toma de decisio
19. Esta seccin se basa en los planteamientos contenidos en OSPA 1972a y Giles 1972.
20. La concepcin de la planificacin en que se fundan estos planteamientos puede consultarse en
Bezold, Cabrera y Jaworski 1975.

nes relativas a los proyectos estatales conjuntos; y un Consejo de Desarrollo

Regional, compuesto por los representantes de las organizaciones de base,
que participara en la decisin de las inversiones no estatales. Los organismos ejecutivos del PID seran las Oficinas de Administracin Regional,
Tcnica Interdisciplinaria y Comercializacin Regional.
Centrales de Cooperativas y PID complementaban el proyecto de la
nueva estructura agraria y contribuan a definir la naturaleza asociativa que
aspiraba concretar. Tal modelo pretenda conseguir la participacin de los
trabajadores en la propiedad, la conduccin y los excedentes de las unidades
del sector, pero desde una ptica que privilegiaba los aspectos empresariales
sobre los sociales y los disociaba de la cuestin del poder y de la
participacin poltica. Dicha propuesta, por plantearse en un contexto capitalista, adems de resultar econmicamente contradictoria, circunscriba el
pretendido acceso a la gestin social dentro de lmites muy precisos.
4. Los objetivos econmicos y polticos inmediatos
Se ha adelantado ya que dentro del proyecto poltico del gobierno militar
afrontar el problema de la tierra no era sino el instrumento para lograr, por
un lado, la superacin del subdesarrollo rural y, por otro, la incorporacin
poltica del campesinado.
No obstante, en lo inmediato, tales objetivos generales se concretaban en
la necesidad de re activar la economa y conseguir respaldo popular, de ah
que a la transferencia de la propiedad se le requiriera producir, a corto plazo,
un cambio fundamental en los patrones de comportamiento econmico del
agro (especialmente en la produccin, empleo, ingreso y migracin) y en las
caractersticas y sentido de la actuacin poltica de la poblacin rural.
Veamos como se definan, al inicio del programa, estos
objetivos
inmediatos.
a. La cancelacin del orden latifundista
De acuerdo a las posibilidades que le otorgaba la ley, el paso inicial del
programa de transformacin agraria consista en cancelar las relaciones de
tenencia y propiedad de la tierra vigentes, mediante una drstica, rpida y
masiva afectacin y traspaso a nuevos propietarios.
Como metas tal proceso se propuso culminar la transferencia de tierras y
ganado el 24 de junio de 1975. En seis aos deban. expropiarse 15,000
predios con una extensin de 9'678,091 Has., un milln de vacunos, tres
millones de ovinos y cuatrocientos mil camlidos, con lo que se

aspiraba beneficiar a 342,000 familias campesinas. El costo total de haciendas y fundos por adjudicar se estimaba en 28,300 millones de soles, de los
cuales se pagaran en efectivo 8,300 millones y 20 mil millones en bonos. El
cumplimiento de estas metas seguira un orden de prioridades, concedindose mayor importancia a la costa respecto a la sierra; es decir, a las
reas econmicamente ms importantes. Tcticamente tal decisin se fundamentaba en la necesidad de vencer primero la resistencia de los ncleos de
poder agrario para luego extender las acciones a nivel nacional.
Si se considera que el total del rea aprovechable del pas se estimaba en
2'874,000 Has., de uso agrcola, y 27'610,000 Has., de pastos naturales, en el
lapso de siete aos, ms del 30% de la extensin agrcola del Per debera
pasar a manos de nuevos propietarios. Al finalizar la etapa se habra
beneficiado aproximadamente al 30 % de la poblacin rural. Segn estas
metas, y aunque afectaba las mejores y ms frtiles reas hasta entonces en
poder de las haciendas, en trminos globales e! alcance de la redistribucin
resultaba limitado frente a las necesidades de la poblacin campesina.
b. La reactivacin del agro
Liquidada la estructura tradicional, los tericos gubernamentales consideraron que estaban dadas las condiciones para superar la secular situacin
de subdesarrollo en que el capitalismo haba sumido al campo y la iniciacin
de un sostenido proceso de desarrollo rural.
Desde esta perspectiva, se daba por sentado que la nueva estructura del
sector agropecuario debera hacer factible el cumplimiento paralelo de las
exigentes metas mnimas de produccin, empleo y participacin, establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 1971-1975.
En lo referente a la produccin, los propsitos eran restringir la importacin de alimentos, por lo menos al nivel de 1970, y, simultneamente,
lograr el autoabastecimiento en los renglones considerados ms deficitarios.
No se esperaba eliminar la dependencia en cuanto a la importacin de
alimentos, sino mantener equilibrada la balanza comercial del sector (vase
cuadro 15).
Para el perodo 1971-1975 la tasa de crecimiento acumulativo anual del
PEI del sector se fij en 4.2 %, lo que significaba un sustantivo incremento
respecto a la tasa experimentada en la dcada 1960-1970, que slo alcanz
un promedio de 1.5 % anual. An ms, la produccin bajo programacin
deba crecer a una tasa del 5 % anual, esfuerzo productivo dentro del cual se
pona especial nfasis en las actividades pecuarias, cuya tasa de

crecimiento acumulativo anual se estimaba en 11 %, en tanto que la esperada

para el sector agrcola era slo de 3.4 %
El incremento de la productividad se consideraba factor indispensable
para lograr esta meta, como se desprende del anlisis de los rendimientos
esperados en los principales programas agrcolas para dicho periodo (vase
cuadro 16).
As mismo, el plan se propona mitigar el agudo problema del desempleo
y subempleo rural, especialmente crtico si se considera que en 1969 la
agricultura absorba, obligadamente y sin lograr el pleno empleo, al 45 % de
la poblacin econmicamente activa del pas.
Al estimarse que en el quinquenio 1971-1975 la tasa de crecimiento de
la poblacin rural sera de 1.6% anual, poda preverse que la poblacin
econmicamente activa (PEA) pasara de 1'912,400 en 1970 a 2'116,200 en
1975, es decir un incremento del 2.1 % anual y la necesidad de empleo para
203,800 personas. A esta cifra, ya elevada, deba agregarse el dficit de
empleo existente en 1970, que alcanzaba a un 30.9 % de la PEA, es decir a
591,800 personas.
Segn estos estimados, para dicho periodo se propuso crear 307,800
nuevas plazas, a fin de reducir el nivel de desempleo de 31 % en 1970 a 23
% para 1975, con lo cual se absorbera a la totalidad de los nuevos demandantes y a 104,000 de los trabajadores subempleados hasta 1970 (vase
cuadro 17).
Para tal efecto, parte importante del programa de reforma agraria era
alentar el uso intensivo de mano de obra y de tecnologas "sustitutivas de
tierras", la incorporacin de nuevas reas agrcolas, la bsqueda de una estructura de cultivos diversificados y de distintos ciclos de produccin que
permitieran una demanda estable de mano de obra a lo largo del ao, la
coordinacin entre las grandes unidades que demandaban mano de obra es

tacional y las pequeas que las provean, a fin de reducir la migracin interregional y, finalmente, la organizacin de los desplazamientos de mano de
obra minifundista a las empresas reformadas y a las zonas de colonizacin.
El incremento de la produccin y ocupacin debera repercutir en una
consecuente redistribucin del ingreso rural como modo de contribuir a la
eliminacin de los bajos niveles de vida de la poblacin campesina, elevando
sus precarias condiciones de nutricin, salud, educacin y servicios.
Estos propsitos se articulaban tambin con una concepcin global del
desarrollo, con nfasis en la industrializacin del pas, al que la reforma
deba servir como instrumento fundamental:
"la real contribucin del agro al crecimiento econmico se verificar a
travs de su accin estimulante en el proceso de industrializacin del
pas. En efecto, el proceso de reforma agraria permitir estrechar
efectivamente los vnculos del sector rural con el resto de la actividad
econmica. La ampliacin del producto agropecuario y la
redistribucin del ingreso que se derivan de la reforma agraria
redundarn, a travs de una mayor demanda del sector rural, en una
ampliacin sustantiva del mercado interno, que servir de verdadero
impulso al desarrollo industrial; a su vez el mayor suministro de
materias primas agropecuarias apoyar ese mismo desarrollo. Por otro
lado, el esquema de financiamiento de la reforma agraria, mediante el
destino industrial de los bonos de la deuda agraria, ayudar a
incrementar la formacin de capital en el sector manufacturero.

La efectividad de la reforma agraria se constituye as, en este mediano plazo,

en un elemento de apoyo fundamental para el desarrollo industrial". (INP
1971, T. 1: 46).
c. El control del campesinado
Si en trminos econmicos, stos eran los principales objetivos inmediatos de la transformacin del agro, no debe soslayarse que iban acompaados de una particular concepcin del problema poltico nacional. En
efecto, para el gobierno militar la reforma no constitua sino un instrumento
en la consolidacin de la precaria integracin nacional. Desde el punto de
vista de sus principales inspiradores y propulsores, era la solucin ms
adecuada al peligro representado por la desarticulacin territorial, por la
presencia de una vasta masa indgena "no integrada", carente de conciencia
nacional y susceptible de ser inducida a la subversin, y por los movimientos
campesinos, como los ocurridos en la dcada del 60, que al rebelarse contra
el arcaico orden rural haban sacudido la estabilidad de la sociedad entera,
poniendo en evidencia la debilidad de sus cimientos. Aleccionados por la
experiencia obtenida en los programas de contrainsurgencia de 1961-63 y
1965, en los que se combin la represin con la accin cvico-social, los
militares llegaron al convencimiento de que era necesario realizar reformas
esenciales. En forma concreta stas se vislumbraban muy genricamente"
aunque con el consenso de que deban partir de la estructura agraria y
extenderse hacia otros aspectos de la vida social, como modo de fortalecer
las bases de la Nacin.
Preocupacin muy similar, aunque no estrictamente referida al problema agrario, poda percibirse respecto a las potencialidades del Estado. Los
militares, dependientes de los recursos que ste pudiera movilizar para asegurar la defensa nacional, consideraban indispensable la constitucin de un
Estado poderoso, material y polticamente, es decir con peso econmico
propio y capaz de generar en su torno el mximo consenso y unidad posibles.
Estos dos rdenes de motivaciones convergieron, en el caso de la reforma, con las proposiciones postuladas por los tericos civiles de instaurar
un nuevo rgimen de "participacin social", paralelo a las transformaciones
econmicas. De ah que aunado a las metas cuantitativas, que en el terreno
de la economa se fijara a la reforma agraria, el programa considerase entre
sus objetivos polticos fundamentales incorporar a la poblacin campesina y
fortalecer el papel del Estado, los mismos que para alcanzarse precisaban un
nuevo tipo de relacin institucional entre el Estado y las clases rurales.

Con tal fin se esperaba alentar la participacin campesina, la que se

lograra, en primer trmino, mediante la creacin de una estructura capaz de
expresar sus intereses y que sirviera de nexo entre las bases y el Estado. Por
otra parte, se revalorara la cultura autctona, cuya subordinacin era uno de
los factores de su dominacin tradicional. Sin embargo, tal intencin no
encontr definiciones ms especficas sino despus de transcurridos los
primeros aos del proceso.
La idea de participacin implcita en el proyecto poltico, que animaba la
reforma agraria, la defina como el acceso organizado de las bases a
determinadas instancias poltico-econmicas, sobre todo respecto al aparato
del Estado, aunque bajo permanente control administrativo y dentro de
21
determinados "parmetros ideopolticos".
Finalmente, en 1972, estos propsitos se plasmaron en el D.L. 19400,
que disolva la Sociedad Nacional Agraria y creaba en su reemplazo la
Confederacin Nacional Agraria (CNA), entidad a la que se le asign la total
representacin del agro (cooperativas, pequeos agricultores, campesinos sin
tierra y propietarios no afectados), garantizndole la exclusividad del
reconocimiento y atencin estatal, y adscribindole un campo de accin
limitado a la actividad empresarial, dejando de lado la actividad poltica. De
este modo se esperaba lograr una nueva forma de articulacin entre la
poblacin beneficiada o no con la reforma, que conciliara las contradicciones
de clase y, anulando la autonoma poltica del campesinado, ofreciera
22
sustento social a la accin del gobierno. En el campo poltico, tal
pretensin de integracin nacional y estatal, de naturaleza eminentemente
corporativa, constitua el otro objetivo visible de la reforma agraria.
***
El anlisis hasta aqu realizado ha querido presentar los aspectos centrales que permiten caracterizar la naturaleza y alcance del programa de
reforma agraria, tal como fue concebido por sus tericos.
En primer trmino, es evidente que el proyecto de 1969, en relacin a los
intentos reformistas anteriores fue el ms serio esfuerzo poltico por darle
una nueva fisonoma a la sociedad rural del pas. Lo masivo, radical y
profundo de las acciones prescritas y la transformacin de los mecanisnios
legales e institucionales necesarios para asegurar su ejecucin, permi
21. Uno de los planteamientos ms precisos sobre la concepcin gubernamental de participacin
campesina puede encontrarse en Delgado 1972.
22. La crtica desde el punto de vista de las organizaciones campesinas y de la izquierda poltica
a este esquema de organizacin gremial puede encontrarse en Letts 1972 y Rondoy 1972.

dan concretar la vieja necesidad de transformar la estructura agraria tradicional. La ley pona de manifiesto, tambin, la aspiracin gubernamental de
situarse en un punto equidistante entre las antiguas clases dominantes y las
emergentes campesinas, neutralizando a unas y tratando de encuadrar en un
nuevo ordenamiento estatal a las otras, en el supuesto que los cambios
estructurales podan realizarse "desde arriba", con una intervencin regimentada de los actores sociales y exentos de movilizacin.
En segundo trmino, destaca el carcter socializante que el programa
esperaba imprimir a la nueva estructura agraria. Rasgo que se refleja en su
mtodo de aplicacin, tipo de unidades productivas creadas y en el mdulo
de concertacin regional elegido. Sin embargo, tal aspiracin adoleca, en
gran parte, de un desconocimiento de la realidad nacional (manifiesto, por
ejemplo, en la intencin de implantar modelos genricos en un pas de
grandes contrastes, ignorando las peculiares caractersticas de desigualdad
regional o de introducir una economa empresarial en las comunidades
campesinas, desconociendo su acendrado espritu colectivista, indesligable
de la posesin y trabajo individual de la tierra) y de una gran dosis de
voluntarismo ideolgico (representado, por ejemplo, en la pretensin de superar la contradiccin entre capital y trabajo a partir de meros cambios
administrativos), que independientemente de la pertinencia del modelo
planteaban serias limitaciones.
Una tercera nota distintiva, no desvinculada de las anteriores, era su
propsito de lograr una rpida reactivacin que solucionara los problemas de
produccin, empleo y distribucin del ingreso en un lapso relativamente
corto e instaurar una especial forma de participacin social, coherente 'con el
tipo de articulacin entre Estado y sociedad civil que el gobierno propugnaba.
En consecuencia, puede afirmarse que el proyecto de reforma agraria
supona un intento de desarrollo por una va diferente a las operadas hasta
1969. Por primera vez, el pas se encontraba frente a un programa que no era
una variante de las tradicionales concepciones de modernizacin del polo
menos desarrollado, ni tampoco de la simple poltica de distribucin
individual de tierras. Se trataba, en cambio, de un proceso que afectaba
frontalmente al capitalismo agrario e introduca corno ejes centrales la cooperativizacin de la economa rural y la ingerencia directa del Estado sobre
el campesinado en los planos poltico e ideolgico.
La formulacin de esta opcin se explica porque el Estado haba ganado
una relativa autonoma frente a las tradicionales clases dominantes,
principales responsables de los fracasos anteriores, y porque se inspir en

las proposiciones de los ms radicales idelogos y tcnicos de la pequea

burguesa intelectual, frustrada por la debilidad del ltimo rgimen civil.
Como consecuencia de estos factores determinantes, el nuevo programa
intentaba lograr en el agro, mediante el cooperativismo y la intervencin
estatal, lo que los anteriores intentos capitalistas de cambio, liberales y
redistributivos, no haban conseguido. Y acoga tambin, por lo menos desde
el punto de vista de sus tericos, la aspiracin de que la estructura asociativa
diese lugar a la creacin de un nuevo orden socialista y autogestionario. Era
evidente que si el primer objetivo no era del todo imposible, por cuanto no
habra sido el primer caso de articulacin del cooperativismo con el
desarrollo capitalista; en cambio, el segundo por pretender la superacin del
capitalismo en un solo sector de la economa nacional y sin el acceso al
poder de las bases, resultaba utpico. No obstante, esta retrica ideolgica
socializante fue uno de los elementos centrales de propaganda y legitimacin
poltica del proyecto militar.
No deben soslayarse tampoco las limitaciones originales del proyecto
que se daban a dos niveles. Por un lado, no coincidir con los intereses de las
clases en pugna, discrepancia que lo opona tanto a los sectores dominantes
tradicionales como al campesinado. Y, por otro, las caractersticas y
condiciones polticas en que el gobierno militar se haca del poder, que
determinaban una inconsistencia ideolgica y poltica interna.
En lo que se refiere a esto ltimo, para el caso agrario debe tenerse en
cuenta el hecho que la reforma no considerara transformar en el plano
econmico sino aspectos institucionales, sin cuestionar los mecanismos de
articulacin del agro con el conjunto de la economa. En este sentido, si bien
los trminos de la reforma aseguraban una eficaz transferencia de la tierra;
en cambio, los logros socioeconmicos quedaban decisivamente librados
tanto al resto de la poltica agraria del rgimen, como a la suerte de los
cambios que ste pretenda introducir para transformar la sociedad peruana.
Cambios que a su vez estaban supeditados a su aceptacin por los distintos
sectores de la sociedad y a que el Estado tuviera la capacidad poltica para
imponerlos. La cuestin agraria escapaba as a la sola esfera de la poltica
rural, ya que de hecho se insertaba en el campo mismo de la poltica
nacional, circunstancia que al parecer el proyecto poltico prefera ignorar.
Por otro lado, el modelo de reforma slo recibi una aceptacin parcial
del gobierno, tanto a nivel castrense como burocrtico, lo que significaba
que si bien sus dirigentes lo aprobaban en trminos generales, en cambio,
estaban dispuestos a aplicarlo slo en los aspectos y estilo que les pareca
conveniente. Simultneamente, encontraba tambin decididos oposi

tores tanto en la jerarqua militar, como en el conjunto del aparato estatal y

de los propios cuadros ministeriales. De modo tal que aun cuando dentro de
esta pugna las tendencias socializantes y radicales tuvieron la posibilidad de
convertir sus postulados en leyes y de dirigir el proceso administrativo, esto
no asegur su cumplimiento, pues su ejecucin qued librada a funcionarios
de ptica poltica muchas veces adversa que, incluso, tenan la posibilidad de
movilizar en su favor a otras entidades estatales. Estas contradicciones
internas limitaron desde el comienzo sus posibilidades de xito.
Aun as, vista en conjunto, la reforma agraria, iniciada el 24 de junio de
1969 constitua el proyecto de cambio ms importante de la etapa contempornea. Dado que, liberada de las ataduras polticas que impidieron su
ejecucin -que, como se mencionara, constitua su condicin sine qua non- y
orientada en una perspectiva tajantemente diferente a las ensayadas, iba a
afectar no slo la estructura agraria sino tambin la dinmica econmica, la
configuracin de clases y las relaciones de poder en el medio rural.

III
Cambio y continuidad en el agro,
1969..1979

TRES SON LAS APRECIACIONES centrales que pueden formularse

globalmente a propsito de los resultados de diez aos de aplicacin del
programa de reforma agraria. En primer lugar, por accin estatal, en ese
lapso ha ocurrido una redistribucin de la propiedad de la tierra sin
precedentes en el Per. En segundo lugar, tal logro ha estado acompaado
con la implantacin de un orden de tipo asociativo en las reas agrcolas de
mayor importancia econmica. Y, en tercer lugar, no ha tenido mayor
incidencia sobre el sector tradicional, dejando al margen a la mayor parte de
la poblacin rural. Por esta razn, pese a sus realizaciones sustantivas, que
en el contexto actual aparecen difcilmente reversibles, no ha cumplido con
los propsitos de desarrollo e integracin que el Estado le asign, ni resuelto
los problemas fundamentales del pas asociados a la crisis del agro, al
mantener vigentes los defectos de su antigua estructura.
A la fecha lo alcanzado es una nueva distribucin de propiedad de la
tierra, un conjunto de cambios importantes en la economa rural, una alteracin del ordenamiento social y una consecuente modificacin de las tradicionales relaciones de poder. Sin analizar por ahora estos tres ltimos
aspectos, en este captulo se examinarn los alcances y lmites en cuanto a
redistribucin de la propiedad, el carcter asumido por el sector asociativo y
las contradicciones de la nueva estructura agraria.
1. La transferencia de la propiedad de la tierra
El primer logro de la reforma agraria es una efectiva transferencia de la
propiedad de la tierra, diferencindose sustantivamente de los llamados
"procesos de reforma" que la antecedieron y de programas similares en otros
pases del continente, que no alteraron sustantivamente sus respecti

16
Matos Mar / Meja
2
vas estructuras agrarias. Lo destacable es que los avances conseguidos no
necesariamente se cieron al modelo preestablecido por el gobierno y ms
bien lo rebasaron o se apartaron de algunos de sus aspectos especficos.
No obstante, al final la reforma queda trunca. No slo por las alteraciones aludidas sino, particularmente, porque los cambios polticos de nivel
nacional la frenaron en momentos en que se acercaba a sus metas globales en
cuanto transferencia de tierras.
a. La dinmica del proceso
La dinmica social y poltica que acompaa esta transferencia tiene dos
1
periodos perfectamente diferenciables. En el primero, de 1969 a 1975, se
inicia y consolida la redistribucin de la tierra y la constitucin del sector
asociativo. En cambio, de 1976 a 1979, se opera una reforma de la reforma
que signific el agotamiento del proceso. Por tal razn, las principales notas
de estas etapas deben analizarse por separado.
El perodo reformista (1969-1975)
El proyecto de reforma se inicia y aplica decididamente durante el
rgimen de Velasco. y ante su estmulo se produce el derrumbe de la estructura tradicional, como lo testimonian los varios millones de hectreas
afectadas y transferidas. Pero considerar los avances obtenidos en este periodo como consecuencia exclusiva de la aplicacin administrativa del texto
legal, constituira una apreciacin unilateral del rico y complejo proceso en
el que se desenvolvi la reforma.
Es cierto que sta fue concebida y conducida como una imposicin
tecnocrtica, en la que estaba prevista la ingerencia slo pasiva de los sectores sociales afectados; como un proceso a travs del cual el Estado neutralizara a la clase propietaria expropindola y, acto seguido, ordenada y
pacficamente, entregara la tierra a los campesinos beneficiarios, quienes
finalmente resultaran meros receptores. Sin embargo, se no fue el curso
seguido. Desde el primer momento la reforma estuvo plagada de contradicciones, de las que unas enfrentaron a la cpula reformista, con los sectores
de la institucin militar ms identificados con los intereses agrarios tradicionales; otras a los gobernantes con los funcionarios inspiradores del programa, quienes permanentemente pugnaban por profundizado y, finalmen
l. La dinmica asociada a la reforma es materia de anlisis en distintos trabajos. Vase
especialmente: Zaldvar 1971, Valderrama 1976, Pease 1977a y tambin Garcia Sayn 1977,
Caballero 1978 y Meja 1978a.

te, a stos con los sectores sociales afectados y beneficiarios. Contradicciones que obligaron a rectificar el rumbo y buscar salidas nuevas a situaciones
no previstas. Fue as porque, a diferencia de lo que hubiera ocurrido en un
proceso de efectiva participacin popular, en el cual pueden superarse los
errores y perfeccionarse los procedimientos y modelos sin que el conflicto
amenace el curso del mismo, en este caso la orientacin vertical y autoritaria
condujo a que cada etapa de definiciones fuera marcada no slo por el
conflicto sino por la ruptura.
Las razones que explican quines y cmo resultaron afectados estn en
funcin directa de la participacin de los sectores sociales que iban siendo
involucrados. Dicha participacin fue alterando la imagen inicialmente
esbozada en la ley y definiendo la forma que finalmente adopt la reforma.
De ah que sobre todo en los primeros aos de su aplicacin el proyecto
sufriera modificaciones sustantivas, derivadas de tales enfrentamientos. Al
analizar este primer periodo de la reforma, Valderrama distingue en l tres
etapas:
La primera, de junio de 1969 a comienzos de 1972, caracterizada por su
sentido estrictamente antioligrquico, por reconocer un papel a la mediana
burguesa agraria en la estructura reformada y por una actitud cerradamente
autoritaria que bloque toda aspiracin de participacin de las bases en el
proceso. Las contradicciones que suscita el gobierno al aplicar la reforma
con tales caractersticas provocaron un doble cuestionamiento
de
propietarios y trabajadores, resuelto con la radicalizacin de sus acciones,
que daran lugar a una segunda etapa. En sta, desde 1972 hasta comienzos
de 1974, se cristaliz el modelo global reformista presentado en el captulo
anterior -que signific la ruptura con la burguesa y la apertura hacia la
movilizacin controlada- y que en lo econmico defini una opcin
capitalista estatal y en lo poltico una de carcter corporativo. En ese
momento se agudizaron las contradicciones sociales en el campo, resurgi la
movilizacin autnoma aun cuando la organizacin oficial del campesinado,
a travs de la CNA, se desarrollaba rpidamente, y el rgimen daba prioridad
al contenido ideolgico y poltico de la reforma, adoptando una poltica
permeable a las reivindicaciones campesinas. Mas la vulnerabilidad de la
situacin creada y el inicio de la crisis econmica pusieron fin a este
periodo. Es as como desde 1974 hasta fines de 1975 la reforma, bajo la
justificacin de la necesidad de "consolidar el proceso" y conservando su
ritmo radical, acentu sus rasgos tecnocrticos y "productivistas". El gobierno decidi entonces cumplir el plazo de culminacin de las adjudicaciones e incrementar la fiscalizacin de las empresas, a la vez que polti

camente reforzaba el apoyo a la CNA. Paralelamente, nuevas movilizaciones, esta vez del campesinado pobre de la sierra, excluido de los alcances de
la reforma, pusieron en evidencia sus lmites, contribuyendo a establecer una
plataforma alternativa que rebasaba las posibilidades de concesin del
gobierno (Valderrama 1976: 24-25).
En concordancia con estas etapas puede aadirse que los acontecimientos que marcaron concretamente los giros del proceso fueron los conflictos suscitados por las parcelaciones de iniciativa privada, la reaccin de
los pequeos y medianos propietarios, la inafectacin de las reas agrcolas
reservadas a la expansin urbana y el intento de algunos sectores terratenientes de la sierra para evadir la reforma.
Para dar cuenta de este dinamismo baste recordar que, despus de su
promulgacin, la ley sufri tal nmero de alteraciones que fue necesario
promulgar, en agosto de 1970, un texto nico concordado, que recogi los
cambios, recortes o ampliaciones introducidos por 14 decretos-leyes y otras
disposiciones menores, dictadas en el breve lapso de 14 meses, a raz de las
necesidades surgidas en la aplicacin de la reforma. Evidentemente, tales
cambios constituan no slo ajustes de formulacin legal, sino pasos
graduales hacia modificaciones de importancia en los esquemas polticos del
2
rgimen relativos al ordenamiento agrario.
La ms temprana de estas modificaciones fue revocar drsticamente la
concepcin original que, dentro de la nueva estructura propuesta, conceda
un papel importante al capitalismo agrario. Esta redefinicin, ocurrida en
1972, respondi a dos razones. La primera, como respuesta poltica del
gobierno a la toma de posicin de la mediana burguesa en favor de la gran
burguesa y en contra de la reforma agraria. La segunda se debi a la
generalizacin de parcelaciones fraudulentas por iniciativa privada, recurso
con el que se trat de evadir la afectacin. La gran mayora de estas parcelaciones fueron anuladas, la maniobra desbaratada y definidos los trminos
del conflicto despus de una larga movilizacin sindical, cuyo principal ex3
ponente fue el caso de la hacienda Huando. Paulatinamente, atendiendo a
2. El examen de las relaciones entre normatividad jurdica y proceso poltico es abordado en
Psara 1978b.
3. El rgimen de parcelaciones privadas ya haba sido abolido en noviembre de 1969, a travs
del D.L. 18003 que sustituy ntegramente el texto original del Ttulo X de la ley. En
Huando, en la prctica, se hizo la ley retroactiva anulando la parcelacin y afectando la
hacienda con mecanismos legales ad-hoc. Este proceso es estudiado por Meja 1974a.

la creciente demanda de los trabajadores agrcolas de haciendas y fundos

modernos parcelados, que efectuaron numerosas huelgas y tomas de tierras,
estimulados por la retrica y cierto apoyo oficial, la expectativa irradiada por
las empresas inicialmente cooperativizadas y la politizacin de izquierda, el
gobierno disminuy en la prctica el lmite de 150 Has. inafectables en la
costa, abandon la idea de permitir un rea de reserva de similar extensin a
los propietarios expropiados y multiplic el nmero de causales de
afectacin. Rompi as toda posibilidad de que la reforma significara un
camino de modernizacin de la hacienda capitalista.
Por otro lado, y en estrecha asociacin con este problema, el gobierno
enfrent tambin los primeros conflictos originados por el estilo autoritario y
vertical con que se inici el proceso de cooperativizacin. El nuevo frente de
resistencia se ubic en los complejos agroindustriales azucareros del norte.
La causa fue el asfixiante control de los representantes estatales, quienes,
contradiciendo los postulados de participacin, implantaron un rgimen de
gestin que exclua a los trabajadores, arguyendo la necesidad de prever
posibles desviaciones polticas, temidas a causa del tradicional predominio
aprista y la naciente influencia izquierdista en los sindicatos azucareros. De
acuerdo a dicho rgimen, la forma de delegacin y eleccin quedaba
seriamente constreida: el Estado nombraba a la gran mayora de delegados
y estableca cuatro categoras de trabajadores: a. tcnicos y administrativos
de nivel superior; b. trabajadores auxiliares de administracin y servicios; c.
trabajadores de planta y d. trabajadores de campo, otrgandoles en su
representatividad el mismo porcentaje (25%), pese a que numricamente las
dos primeras categoras no alcanzaban ni 15 % del total. En trminos
sociales y polticos este hecho entreg el poder de las empresas a los
tcnicos en coalicin con los funcionarios estatales, concentrando as la
doble oposicin de ser representantes de la anterior poca de hacienda e
intermediarios de un nuevo sistema de subordinacin. Por tal razn, las
nuevas cooperativas fueron escenario de violentas huelgas, reclamando se
hiciera realidad el voceado rgimen de participacin laboral y social, y condiciones econmicas compatibles con la nueva situacin de los trabajadores
como propietarios. Tales reclamos, escalonados de una cooperativa a otra,
chocaron con la intolerancia oficial, que no hizo sino incitarlos an ms,
hasta que en los primeros meses de 1972 se lleg a un estado insostenible, en
el rea considerada como modelo de reforma agraria. En este contexto la
poltica estatal debi hacerse ms flexible, derogar las restricciones internas
de gobierno y orientar sus esfuerzos a formas de manipuleo y control
polticos ms acordes con las definiciones ideolgicas oficiales (Meja
1976).

Si bien estas actitudes cambiaron el modelo poltico no significaron el

fin del conflicto. Al contrario, estimulados por los resultados positivos de la
movilizacin que presenciaban y el deterioro de la intangibilidad de la
burguesa agraria, diversos sectores laborales organizaron, desde 1972, una
serie de movilizaciones y tomas de tierras que contribuyeron, decisivamente,
a acelerar el proceso y radical izar la transferencia. En la medida que estas
movilizaciones eran compatibles con su nueva alternativa y que de ellas
poda obtenerse respaldo poltico, el gobierno las obstaculiz aunque sin
combatirlas frontalmente. Al decidir esta opcin abri un nuevo frente de
oposicin.
Esto explica por qu el proceso, que desde sus inicios haba exhibido
una orientacin predominantemente asociativa, sin darle mayor atencin a la
mediana y pequea propiedad, de pronto se vio obligada a ocuparse de ellas,
como consecuencia de una importante movilizacin nacional, que lleg a su
punto crtico en 1973, alentada por los grandes propietarios afectados o en
proceso de afectacin, y dirigida directamente por los medianos propietarios
costeos y de las modernas zonas serranas. Esgrimiendo como argumento el
peligro de una pronta "colectivizacin" general de la tierra, propsito
atribuido a la radicalizacin oficial y a la movilizacin campesina, en corto
tiempo se cre un sinnmero de Comits de Defensa de la Pequea y
Mediana Propiedad y se gest una movilizacin provincial sin precedentes,
reclamando como garanta de seguridad la inmediata paralizacin de la
reforma. Jaqueado por esta inesperada reaccin, el gobierno debi dar
marcha atrs y reafirmar la inafectabilidad de los pequeos propietarios
otorgando Certificados de Inafectacin, documento que conceda la
excepcin explcita a la afectacin. Adems, a pesar de mantenerse firme en
su decisin de involucrar en la reforma a las propiedades costeas superiores
a las 150 Has., concedi importantes facilidades a los medianos propietarios,
tales como el Recurso de Amparo, que significaba una ltima oportunidad
para sustraerse a la accin de la ley (Meja 1973).
Como se ha mencionado, la exacerbacin de las oposiciones sociales en
el agro, paralela a un deterioro de la situacin econmica y poltica nacional,
dieron paso a la tercera etapa de este periodo.
En este contexto se produjo el primer titubeo: la in afectacin de las
reas de cultivo perifricas a las ciudades. Desde tiempo atrs sus propietarios se venan dedicando a especular con estas tierras urbanizables, como
medio de superar la crisis agrcola y evitar la reforma agraria. La ley dio la
posibilidad de exceptuarlas atendiendo a las futuras necesidades de expansin urbana. Sin embargo, los trabajadores de las mismas cuestionaron tal
medida, considerando que los mrgenes concedidos a dicha expansin eran

excesivos y que poda acarrear la destruccin de importantes reas netamente agrcolas y con riego permanente, cuya inmediata urbanizacin no
slo no era prioritaria sino que significaba graves daos econmicos. En esta
circunstancia, pese a una tenaz accin sindical desarrollada entre 1974 y
1975, en trminos generales el apoyo estatal se inclin por los propietarios
urbanizadores. Cabe destacar que la medida favoreci slo a quienes, en
medio del proceso de reforma, arriesgaron invertir en obras preliminares de
habilitacin urbana, presentando as un argumento incuestionable frente al
Estado. En cambio, distinta suerte corrieron los renuentes a arriesgar, porque
parte de sus tierras de cultivo lograron ser recuperadas para la afectacin, tal
como ocurri en los casos de las haciendas Caudevilla, Punchauca, Huacoy y
Naranjal en el valle del Chilln, rea de expansin de Lima.
Otra secuencia de importancia, en esta serie de conflictos entre sectores
sociales agrarios y el Estado, es la que correspondi a la afectacin de la
gran propiedad terrateniente en algunas zonas relativamente aisladas del
poder central. En esos casos, los propietarios locales coparon directa o indirectamente los nuevos cargos administrativos surgidos por la expansin
del aparato estatal (Oficinas de Reforma Agraria, SINAMOS, Juzgados de
Tierras, etc.) y desde ah pudieron bloquear la accin reformista, no mediante el enfrentamiento directo sino por el sistemtico entorpecimiento del
trmite burocrtico de afectacin.
Lo sucedido en Andahuaylas y Cajamarca es un buen ejemplo de esta
situacin. En Andahuaylas, hasta mediados de 1974, los propietarios, pese a
los procedimientos de afectacin, mantenan el control de sus haciendas, que
haban descapitalizado irreparablemente, vendiendo el ganado, retirando la
maquinaria y deshacindose de molinos y otros equipos. En la poca era
comn observar grandes embalajes en las carreteras, a la entrada de las
haciendas. Una situacin semejante poda constatarse en el rea de Cajamarca, en cuyo ncleo central (las provincias de Cajamarca, Cajabamba,
Celendn y Bolvar) la reforma no empez sino en 1972. Dos aos despus
lo avanzado involucraba solamente a 4 de 297 unidades consideradas afectables, y 3.6% y 7% de las adjudicaciones y afectaciones programadas (Arce
y Meja 1975).
Sin embargo, la violenta movilizacin de los campesinos sujetos a rela4
ciones de corte seorial de Andahuaylas concit la atencin nacional so
4. Sobre la movilizacin en Andahuaylas vase Snchez 1976,1979 y Palomino 1978.
Versiones directas de esas acciones pueden encontrarse en Quintanilla 1976, que recoge el
relato del secretario general de la Federacin Provincial de Campesinos de Andahuaylas; y
tambin en Debate Socialista 1974.

bre esta manera de evadir la reforma. En este caso, colonos y feudatarios de

68 de las 118 haciendas de la provincia, dirigidos por la Federacin
Campesina Provincial, mediante movilizaciones organizadas expulsaron a
los propietarios y se hicieron de los predios, poniendo en evidencia, con tales
acciones, tanto la penetracin de los intereses terratenientes en los niveles de
base de las instituciones estatales encargadas de la reforma, como el poco
inters de la misma por la sierra.
Inicialmente el gobierno se mostr tolerante ante esta manifestacin de
protesta, aceptando que la reaccin de la base se justificaba dada la lentitud
con que haba avanzado la reforma en la provincia y lo autoritario e impositivo del comportamiento de los funcionarios, tanto del Ministerio de Agricultura como del SINAMOS. Pero, luego cambi de actitud ante la paulatina
expansin de la toma de tierras, que amenazaban repetirse en otras zonas, y
el acrecentamiento del prestigio que el movimiento confera a la CCP y a
Vanguardia Revolucionaria, partido marxista, que aparecan como los principales inspiradores del rechazo y la organizacin del campesinado, contra los
proyectos oficiales a nivel nacional.
As, decididamente dispuesto a frenar el peligroso ejemplo de Andahuaylas, el gobierno opt por acciones represivas, probadamente intiles, para ms adelante satisfacer la presin por la tierra, otorgando selectivamente
su propiedad y manteniendo la organizacin asociativa contra la que el campesinado se haba levantado. De tal modo que si bien golpe duramente su
organizacin gremial y poltica, no pudo sustraerse a la obligacin de actuar
ante el latifundismo local.
Esta actitud del gobierno tuvo que reforzarse, adems, frente a movilizaciones pacficas, promovidas por las propias organizaciones campesinas
oficiales, como en Cajamarca a fines de 1974, que igualmente denunciaron
la estrecha relacin entre penetracin terrateniente del poder local y lenta
marcha de la reforma. Ante estas denuncias, al igual que en Andahuaylas, se
tuvo que dar preferente atencin a aquellas zonas serranas donde casi no se
haba actuado.
La forzada afectacin final de la gran propiedad terrateniente constituy
as la ltima fase de la etapa reformista en el agro.
Pero no slo este conjunto de oposiciones entre clases y Estado defini
las tres etapas de la periodizacin propuesta, dado que esas oposiciones
atravesaron el aparato del Estado y se reflejaron en el mismo. As hasta 1975
existi tambin una dura pugna entre los funcionarios identificados con el
proyecto poltico reformista y sus opositores. En principio, el punto de
discordancia era el modelo de adjudicacin, pues mientras los tericos de la
ONDECOOP promovan la cooperativizacin, los tcnicos del Mi

nisterio de Agricultura se pronunciaban por la constitucin de SAIS, diseadas sobre el modelo francs de Socits d'intrt collectif agricole (Caycho
1977c). Unos impondran su modelo en la costa, mientras los otros lo haran
en la sierra. Sin embargo, ambos, a lo largo de todo el proceso de
reestructuracin agraria trataran de hacer prevalecer sus concepciones, originando la superposicin de estos diseos empresariales (cooperativas con
estructuras de SAIS o SAIS con estructura de cooperativa) segn el predominio burocrtico regional.
Una segunda pugna importante fue la relativa al estilo poltico de conduccin. Los funcionarios de orientacin tecnocrtica y productivista y la
mayora de los militares destacados a la ejecucin del programa desde el
comienzo defendieron un rgimen vertical y la despolitizacin de la reforma
Por su lado, los idelogos del gobierno luchaban por hacer realidad sus
postulados de participacin social y aspiraban a aprovechar polticamente la
reforma. La creacin del SINAMOS signific un claro triunfo de esta
posicin. A partir de este hecho se impulsara tanto un estilo poltico ms
corporativo como una presin interna destinada a acelerar la redistribucin
de la propiedad. En 1972, por ejemplo, se hizo pblica una estimacin de la
Oficina Sectorial de Planificacin Agraria (OSPA), segn la cual de seguir el
ritmo vigente la reforma concluira despus del ao 2,000 (OSPA 1972b: 8II). Tal anlisis sacudi la esfera oficial llevndola a reforzar la decisin
poltica. Afirmaciones como sta, que hacan evidentes las contradicciones
internas del proceso, lo aceleraron en el contexto de una doble movilizacin
ofensiva de trabajadores y propietarios, como medio de salvar sus
oposiciones y captar el capital poltico producido por las grandes adjudicaciones.
Entre 1974 y 1975, la caja de Pandora abierta en el campo revertira
sobre el propio grupo reformista, que quedara aprisionado entre las expectativas y demandas de las bases, que no poda atender, y su obligada lealtad a
un proceso que cada vez se haca ms autoritario. En tales circunstancias
nuevamente ocuparon posiciones de gobierno los sectores tecnocrticos
anteriormente desplazados, aunque legitimados por los sectores reformistas
ahora subordinados. La perentoria simbiosis entre propuestas y estilo de cada
uno de estos grupos se hizo realidad en hechos como el de la
cooperativizacin impuesta por la fuerza, como ocurri a causa de la movilizacin de Andahuaylas.
Evidentemente, las coyunturas mencionadas no agotaron las contradicciones dentro de las que se ejecut el original proyecto militar; sin embargo
contribuyen a precisar una de sus caractersticas fundamentales, esto es el ser
resultado de la interaccin permanente entre el proceso de eferves

cencia social, originado en la descomposicin del orden tradicional, y la

accin estatal reformista destinada a prevenirla, pero que contribuy a
alentarla, y result incapaz de darle solucin.
Desde otra perspectiva, como reflejo de dicha interaccin en la mecnica
de transferencia, destacan dos modificaciones fundamentales al modelo de
organizacin propuesto por el proyecto militar: la prdida de importancia de
la propiedad capitalista y de las dos unidades asociativas bsicas (CAP y
SAIS).
Ya se ha sealado como la ruptura con la gran burguesa agraria y la
posterior conquista de garantas para la mediana propiedad capitalista fueron
resultado directo del enfrentamiento poltico con el Estado. En cambio, la
prdida de importancia de los dos modelos asociativos bsicos fue producto
de la resistencia pasiva campesina a la cooperativizacin. Esta qued
manifiesta en fenmenos como la estabilizacin de los grupos campesinos,
concebidos inicialmente como frmulas transitorias que deban dar paso a la
formacin de CAP y SAIS, que al no cumplir con esa conversin dieron
lugar a su institucin legal; el rechazo de las comunidades campesinas a la
recalificacin y prdida de los derechos de los comuneros ausentes, que
llev a modificar los trminos de la reestructuracin comunal;
la
constitucin de CAP organizadas a semejanza de las SAIS, con socios no
trabajadores, y de SAIS que, a semejanza de las CAP, en lugar de comunidades llegaron a tener como socios a personas naturales; la renuencia de las
empresas a cumplir con los linearnientos de transferencia de excedentes a las
Centrales. Las bases, al desvirtuar el modelo original determinaron que los
propios funcionarios encargados de su realizacin aceptaran, preventivamente, la organizacin de unidades divergentes, dando lugar a una diversificacin del modelo asociativo, que tenda a disminuir el nfasis de la
colectivizacin de la produccin en unidades donde anteriormente sa no era
la relacin econmica dominante.
Sin embargo, no slo el modelo result afectado por las reacciones de
los sectores en pugna, sino tambin el ritmo y los alcances del proceso de
transferencia de tierras.
En lo referente al ritmo de expropiaciones y adjudicaciones la tendencia
fue clara. No fue slo simblico iniciar la reforma en los complejos
agroindustriales y las grandes haciendas ganaderas del centro. Ello permiti
que, al afectar slo el 4 % del total de unidades, involucrara en el primer ao
y medio de su aplicacin a casi el 23 % del total de las extensiones
expropiadas. En 1971, al enfrentar las primeras contradicciones, disminuy
su impulso, para ms adelante, entre 1972 y 1975, avanzar en relacin directa con los focos de movilizacin campesina, manteniendo un ritmo uni

forme. El ao 1976 significa el esfuerzo decisivo para concluir el proceso de

transferencia, a tal punto que su avance se equipara al de los momentos
iniciales. Despus disminuy sensiblemente (cuadro 18). En cuanto a la adjudicacin, el periodo 1972-1975 es el ms destacado. En este lapso la distribucin promedio anual super el milln de hectreas y cada aniversario de
la reforma o de la revolucin fue festejado oficialmente con cuantiosas
adjudicaciones, acompaadas de grandes manifestaciones de apoyo al rgimen.
No obstante, desde el punto de vista de los programas de gobierno todo
esto no fue suficiente. En 1975, al ser depuesto Velasco y quedar de lado el
proyecto global de reforma, sta haba cumplido tres cuartas partes de sus
metas. Un ao -1976- no era tiempo suficiente para cubrir el tercio restante y
entonces, perdida la correlacin de fuerzas favorables, su ritmo se aminor
hasta detenerse finalmente.
El agotamiento de la reforma (1976-1979)
Modificado el contexto poltico en que se gest, era de esperar que la
reforma no encajara en las concepciones polticas y econmicas de quienes
encabezaban la "segunda fase" del gobierno militar. Sin embargo, el en
Cuadro 18: Ritmo de avance de la reforma agraria, 1969 - 1979
EXPROPIACIONES
Fundos

(Has.)
19621968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979*
19691979

ADJUDICACIONES

Extensiones

546

1 '027 ,649

249
391
478
1,732
2,446
1,522
2,376
3,753
1,653
1,105
121

428,080
1'594,727
655,225
1'028,477
952,289
805,427
933,919
1'298,943
486,156
749,005
133,524

15,826

9'065,772

Beneficiarios
%

Extensiones
(Has.)

13,553

375,574

4.7
17.6
7.2
11.3
10.5
8.9
10.3
14.3
5.4
8.3
1.5

7,355
42,343
18,671
38,976
56,496
42,080
36,590
40,267
29,398
21,137
35,504

256,774
691,697
538,083
1'119,223
1'336,692
879,318
1'081,692
634,805
592,917
560,483
636,638

3.1
8.3
6.5
13.4
16.0
10.5
13.0
7.6
7.1
6.7
7.6

100.0

368,817

8'328,322

100.0

Fuente: Elaborado con informaciones de las Oficinas de Programacin y de Contratos de la Direccin

General de Reforma Agraria, varias publicaciones.
* Las cifras de expropiaciones corresponden a junio, las de adjudicaciones a diciembre.

frentamiento no se dio de inmediato. Para deponer a Velasco, Morales Bermdez debi aglutinar distintas posiciones polticas, incluso las de los sectores militares reformistas que haban apoyado las medidas ms radicales de
la primera etapa. Esto gener la apertura de una serie de contradicciones en
la cpula gubernamental, que en el agro dieron lugar a dos momentos
definidos, al cabo de los cuales se desdibuj notablemente el programa
original.
En el primer momento del nuevo gobierno, entre 1975 y 1976, se
produjo una aceleracin del proceso, debido a las alianzas establecidas para
derrocar a Velasco, lo que permiti al grupo militar radical mantener el
control de algunos sectores del gobierno, entre ellos Agricultura y Alimentacin. Por lo dems, el nuevo rgimen no se haba definido claramente, lo
que permita mrgenes de accin a programas ms o menos consistentes,
como el de reforma agraria, para mantener su dinmica.
Es as como, a la vez que se dictaron una serie de medidas favorables al
proceso, se dio la gran batalla para concluir con la transferencia de la tierra
en los volmenes propuestos en el programa militar anterior.
El 25 de noviembre de 1975, mediante el D.L. 21317, el gobierno
facult la transformacin de empresas asociativas en EPS, cuando as lo
decidieran sus socios, y la adjudicacin directa de tierras por reforma agraria
a este tipo de empresas. En los primeros das de diciembre de 1975 se
promulg el D.L. 21333 relativo a la mediana y pequea propiedad, que
precisaba nuevos lmites inafectables: 50 Has. de tierras de cultivo en la
costa y 30 Has. en la sierra y ceja de selva, y en pastos el equivalente
necesario para mantener 3,000 unidades de ovinos, disponindose la inmediata afectacin de las extensiones que superasen esas reas y su pago en
efectivo, y especificando que dichos predios no seran materia de nuevos
procesos de afectacin. Se instituy tambin que las unidades agrcolas que
superasen las 9 Has. deberan emplear obligatoriamente a un trabajador
estable por cada 5 Has. adicionales. Pocos das despus se declararon -zonas
de reforma agraria las provincias de Caravel, Caman, Islay y Arequipa,
hasta entonces bastiones del movimiento de pequeos y medianos
propietarios. En febrero de 1976 a estas medidas se sumo el D.L. 21419 que
prohiba en todo el pas el uso de tierras de cultivo para fines de expansin
urbana, medida con la que se pretenda contrapesar los excepcionales
privilegios otorgados a los grupos de propietarios urbanizadores.
En realidad, todos estos dispositivos no eran sino parte de un vasto
esfuerzo por culminar con las metas propuestas por la reforma. Ya se ha
mencionado como, pese a su respaldo poltico, el proceso de transferencia no
haba alcanzado el ritmo necesario. La decisin de no postergar ms

all de 1976 el fin de la reforma, adoptada por el gobierno a fines de 1975,

oblig a una gran movilizacin del aparato burocrtico-administrativo que
resultara infructuosa. Al 24 de junio de 1976 se haban adjudicado 7
millones de Has., quedando pendientes hasta 1977 la tramitacin de ms de
3 millones de Has.
En ese momento, una nueva recomposicin interna de las Fuerzas Armadas puso a los sectores reformistas al margen del poder. El nuevo bloque
dominante, ajeno al reformismo econmico y al populismo autoritario,
presionado adems por las amenazas anti-estatistas del Fondo Monetario
Internacional, redefini totalmente el modelo poltico y, aun cuando no se
mostr contrario a la reforma del agro, convino en abandonar el programa
original y adecuado a la nueva situacin.
As, el segundo momento, entre 1976 Y 1979, signific que el proceso
de reforma agraria primero aminorase su ritmo para luego prcticamente
paralizarse. Tal decisin poltica aparece expuesta en el plan de gobierno
Tpac Amaru (1976) en el que, siguiendo una nueva orientacin poltica, se
estableca la necesidad de una fase de "consolidacin" de lo recorrido antes
que continuar en su profundizacin.
Este hecho se aprecia ntidamente al analizar lo relativo al volumen total
de tierras por transferir. A poco tiempo de iniciada la reforma, sus
responsables modificaron los estimados de sus metas originales. Conscientes
de que la falta de un catastro los haba llevado a sobrestimar el nmero de
unidades susceptibles de afectacin, las redujeron de 24,000 a 15,000, pese a
lo cual se reafirm que el rea involucrada alcanzara 10 millones de Has.
como mnimo, y que el nmero de beneficiarios podra llegar a 400,000.
En 1977, al no lograrse estas metas, se opt por limitadas significativamente, pasando del volumen total de las 10' 150,000 Has. en afectaciones
y 10'500,000 Has. en adjudicaciones, previstas hasta 1976, a una nueva meta
oficial de 9'520,401 Has. en expropiaciones y de 9'755,929 Has. en
adjudicaciones; es decir, se disminuy en casi 700,000 Has. la extensin de
tierras a transferirse, en evidente concesin a los sectores propietarios.
A partir de entonces las disposiciones administrativas seguiran la norma
de no llevar la reforma ms all de los lmites ya avanzados. De acuerdo a
esta poltica, por ejemplo, se abandon en la prctica el intento de restringir
la expansin urbana, disponindose una nueva calificacin para las tierras
circundantes a Lima y dndole gran flexibilidad al D.L. 21419. Como hasta
diciembre de 1977 se haban afectado no ms de 31 medianas unidades que
excedan las 50 Has. en la costa, se burlaba tambin el D.L. 21333.

De otro lado, la dificultad ms importante provino del hecho que,

tomando como justificacin la poltica de austeridad fiscal, el nuevo gobierno restringiera los fondos para continuar las expropiaciones. Por esta
razn qued pendiente la toma de posesin de 535,420 Has., programada
para 1977. Igual ocurri con ms de 600 mil Has., en lo referente a expropiaciones, y 700 mil Has. en adjudicaciones (cuadro 19). Por otra parte, en el
presupuesto de 1978 no se previ compensacin alguna para estos retardos,
consignando para estos rubros slo 20 millones de soles, cifra insignificante.
Cuadro 19: Avance de la reforma agraria con respecto a metas anuales 1977
Metas
%
Reforma agraria
Realizado Pendiente
anuales
pendiente
1977
Expropiacion
Adjudicaciones
Asentamiento rural
Adjudicaciones

(Fundos)
(Has.)
(Familias)
(Has.)

(Familias)
(Has.)
Titulacin a
(Comunidades)
comunidades nativas (Familias)
(Has.)

3,703
1'164,797
34,756
1'377,608

1,653
486,156
29,398
592,917

2,050
678,641
5,358
784,691

55.3
58.2
15.4
56.9

3,248
195,504
69
1,958
199,569

1,118
27,092
41
1,071
173,413

2,130
168,412
28
887
26,156

65.5
86.1
40.5
45.3
13.1

Fuente: Oficina Sectorial de Planificacin Agraria, Evaluacin del Plan Operativo del Sector Agrario
1977 y 1978. Al31 de diciembre de 1977, Lima, 1978, mimeo, cuadro RA No. 1, pg. 117.

A su vez, la poltica frente a los propietarios adopt una tnica diametralmente distinta. Desde 1977 recibieron atencin preferente en lo relativo a revalorizacin de fundos, sea que stos se hubieran adjudicado o
estuvieran an en proceso de expropiacin. En el primer caso las empresas
reformadas eran sometidas a juicio, buscando aumentar el valor de la deuda
agraria; mientras que, en el segundo, era la propia Direccin General de
Reforma Agraria la que se vea forzada a cubrir los recargos. Para tener
una idea de su magnitud, baste mencionar que del presupuesto total de
reforma agraria de 1977 y 1978, un 15 % y 65 % del total, respectivamente,

se destin a cancelar las mayores valorizaciones acordadas por el fuero

agrario.
Otra forma de favorecer a los propietarios consisti en detener las
afectaciones en marcha, apelando al procedimiento indirecto de aumentar el
nmero de fundos cuya afectacin revocaba el Tribunal Agrario, basndose
en el recurso de amparo. Entre) 974 y 1975 este mecanismo haba
funcionado de modo relativamente adverso a los propietarios, quienes no
haban conseguido ms del 15.2 % y 26.1 % respectivamente, de resoluciones a su favor. Sin embargo, en 1976 y 1977 cambia esta tendencia pues el
porcentaje sube moderadamente a 31.3% y 35.7% aunque involucrando
extensiones mucho mayores. Tal situacin determin la protesta de la CNA
que en un comunicado acus al Tribunal Agrario de haber empezado a
5
"tutelar a los gamonales" . Hasta mediados de 1979 el nmero de recursos
presentados sumaba 2,012, de los cuales 1,713 haban sido vistos y 424
amparados; lo cual significaba que no menos de 50,000 Has. quedaran
excluidas del proceso de afectacin (cuadro 20).
Adems de esta forma indirecta, la reversin tambin ensay la va
directa. As, una de las bases de la misma CNA inform que en el valle de
Huaura se haba planteado la devolucin de tierras de una CAP a su antiguo
propietario, arguyendo que la empresa no las poda trabajar satisfactoriamente, intento que no prosper. Sin embargo, el gobierno ensay otro
procedimiento: la rectificacin legal.
As, en mayo de 1978 a travs del D.L. 22174 se reabri la posibilidad
de que los propietarios vitivincolas pudieran explotar unidades de hasta 150
Has. en clara concesin "con nombre propio" a este sector agro industrial. Al
mismo tiempo, el D.L. 22175, nueva Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, otorg prioridad a la empresa
agraria privada, relegando a las asociativas y, sobre todo, a las comunidades
nativas, dado que rectificando la ley vigente les permita ilimitadas
"adjudicaciones especiales" y aseguraba a sus titulares la posibilidad de
"actos posesorios contra terceros" y la consiguiente potestad de desalojarlos
de las tierras que ocupaban. Y en una tercera medida, a travs del D.L
22176, se modific nuevamente la legislacin sobre pequea y mediana
propiedad, para liberalizar los procedimientos de inafectabilidad
5. Vase Confederacin Nacional Agraria, Comunicado, 16 de setiembre de 1976, publicado en
los diarios El Comercio y Expreso, y las denuncias de la Liga Agraria de Huaura contra la IV
Zona Agraria.

Cuadro 20: Recursos de amparo 1974-1979

RECURSOS
Ingresados
Resueltos
Favorables al
propietario
. Totalmente
. Parcialmente
% favorables al
propietario/
resueltos
Extensiones
inafectas
(Has.)
Promedio de
extensiones
fundos
inafectos
(Has.)

1974

1975

1976

1977

1978

584
583

482
482

720
462

148
140

62
44

145
129
16

50
35
15

35.7

89
38
51

15.2

7,296

81.9

126
67
59

26.1

31.3

13,509

9,273*

107.2

201.5

s/d

1979** TOTAL
16
2

2,012
1,713

13
13
-

1
1
-

424
283
141

29.5

50.0

24.7

s/d

s/d

Fuente: Elaborado con informaciones presentadas por Humberto Tineo Cabrera, "Informe estadstico de
los recursos de amparo ingresados al Tribunal Agrario desde el 18 de marzo de 1974 al 31 de diciembre
de 1976", Revista del Instituto Peruano de Derecho Agrario, No. 1, pp. 151-178, Lima, 1977 Gunio) y
con libros de registro del Tribunal Agrario 1977-1979.
Corresponde slo a 46 de los 145 casos, no existe informacin publicada sobre los restantes. .. Al 21 de
agosto de 1979.

de 150 Has., como originalmente haba fijado el D.L. 17716. Decisin ratificada de modo explcito con el D.L. 22388 de diciembre de 1978.
La nueva orientacin se dej sentir tambin en la estructura institucional
que haba servido para el cumplimiento de la reforma. Al abandonar la idea
de continuada, el aparato burocrtico ad hoc resultaba innecesario. As fue
como la Direccin General de Reforma Agraria perdi su decisiva influencia
poltica y fueron removidos los funcionarios ms identificados con el
proceso de reforma. CENCIRA cambi su orientacin, de adoctrinamiento
poltico-ideolgico a la de entrenamiento tcnico-empresarial. Progresivamente, las tareas de SINAMOS fueron transferidas al Ministerio de
Agricultura, y poco despus, en 1978, fue "desactivado" (D.L. 22088), eufemismo que da cuenta de su liquidacin. El Tribunal Agrario, a su vez,

ajustando su accin a los requerimientos gubernamentales, modific la

orientacin de sus fallos, como lo evidencian los casos de revalorizaciones y
recursos de amparo.
El fin del proceso lo marca la presentacin del Plan anual del Ministerio
de Agricultura, correspondiente a 1979. En este documento, anunciado
pblicamente por el respectivo Ministro, la reforma agraria perdi el lugar
prioritario que hasta entonces haba ocupado en la retrica oficial y pas a
ser una actividad marginal (Actualidad Econmica 1979b). Poco despus,
una resolucin de la Direccin General de Reforma Agraria (RD 212-79DGRA/AR) dispuso la conclusin del proceso de afectaciones y el archivo
inmediato de los expedientes en curso. Das ms tarde, la resolucin fue
revocada y el Director responsable cesado en el cargo (Actualidad
Econmica 1979c, Per Agrario 1979). Sin embargo, el incidente sirvi para
reafirmar la voluntad del gobierno, puesto que la rpida rectificacin se
fundament en el hecho que, faltando tan pocos predios por afectar, no se
justificaba detener los pocos casos en marcha.
Pese a estas vicisitudes, cabe reconocer que la reforma agraria ha corrido
mejor suerte que las otras reformas emprendidas durante la "primera fase",
hoy casi totalmente eliminadas. Son los casos, por ejemplo, de la comunidad
industrial, el modelo de contratacin petrolera, la reforma de la educacin, la
reestructuracin administrativa de los sectores, la poltica internacional
tercermundista, de las que slo se ha mantenido el nombre mas no la esencia.
Qu explicara esta situacin aparentemente contradictoria? Al parecer, en
el caso del agro este desenlace se debe a una conjuncin especfica de
factores polticos y econmicos.
Como se ha mencionado, hasta antes de 1968 el agro presentaba un
cuadro crtico que hoy se repite, pese al significativo cambio originado por la
reforma; situacin que, desde el punto de vista del gobierno, justificara la
necesidad de la presencia y accin del Estado con mayor intensidad que en
otros sectores. Obviamente, en esta circunstancia el mejor camino era
afianzar la presencia estatal manteniendo la estructura reformada, aunque
ejerciendo un control ms estrecho sobre ella. De otro lado, como tambin se
mencionara, la reforma tiene un importante valor simblico, pues actualmente constituye una de las pocas razones para justificar la presencia de
la Fuerza Armada en el poder. Adems, al haber avanzado ms que la de
otros sectores, reestructurando la propiedad y estableciendo nuevas relaciones entre el Estado y el sector agrario, retroceder es relativamente ms
difcil. Sobre todo, si se considera que la propiedad jurdica de la tierra
constituye uno de los elementos ideolgicos utilizados para contenerla

movilizacin campesina y que su modificacin podra acarrear situaciones

polticas insospechables.
Resulta tambin evidente que el nuevo contexto poltico le ha marcado
sus lmites, por lo que puede afirmarse que -prcticamente paralizado y
afrontando serias dificultades para concluir con la adjudicacin de las tierras
an en poder del Estado- el original programa de reforma agraria ha sido
abandonado y que, entendido como transferencia de la tierra, es un proceso
agotado.
b. Los avances de la reforma agraria
Como consecuencia del proceso descrito, hasta junio de 1979 la reforma
agraria haba avanzado decisivamente aunque, por las diversas razones
polticas expuestas, no en los plazos fijados en el Plan de Desarrollo 19711975. Sin embargo, en la estructura de tenencia y propiedad de la tierra su
impacto es innegable.
El principal instrumento del cambio fue, sin duda, el D.L. 17716. Pero la
reforma no se limit slo a lo all estipulado, sino que tambin se vali de las
acciones de asentamiento rural desarrolladas paralelamente.
Hasta el momento los resultados de ambos programas son:
Reforma Agraria (D.L. 17716)
A diez aos de vigencia del programa, las afectaciones involucran a
15,826 unidades agropecuarias y abarcan 10'523,073 Has. de tierras agrcolas y pastos naturales. De stas se han adjudicado 7'789,811 Has., favoreciendo a 337,662 familias, 1,351 empresas y 424 comunidades campesinas.
Este patrimonio se ha distribuido preferentemente a unidades de tipo
asociativo. De stas, 496 cooperativas (CAP, CAS y Centrales), 12 cooperativas formadas en base a complejos agroindustriales, 60 SAIS y 8 Empresas
de Propiedad Social, constituyen el 66.5% de las beneficiarias en cuanto a
adjudicacin de tierras y el 49 % en trminos de nmero de beneficiarios. En
cambio, la adjudicacin realizada directamente a campesinos independientes
o la efectuada indirectamente a poseedores individuales organizados en
grupos campesinos (775) y comunidades campesinas (424) representan la
menor proporcin de lo ejecutado (cuadro 21).
Los informes ministeriales indican que para esa misma fecha, junio
1979, quedaban 84 predios y 454,629 Has. por expropiar, a fin de cumplir
con las metas reajustadas y que ms de 1 '300,000 Has. expropiadas se encontraban pendientes de adjudicacin.

En lo que a ganado se refiere, las expropiaciones alcanzan 2'056,735

cabezas, distribuidas del siguiente modo: 1'534,112 ovinos, 247,307 camlidos, 248,653 vacunos, 19,301 equinos y 7,362 de otras especies. De este
total se han adjudicado 1 '695,991 cabezas: 1'350,129 ovinos, 181,549 camlidos, 148,708 vacunos, 10,928 equinos y 4,677 de otras especies. En su
gran mayora el ganado ha sido adjudicado a SAIS (63.20 % del total de
cabezas) y CAP (27.18%); incluso las EPS, con no ser ms de una decena,
han recibido un 7.15 % del total. En cambio, las comunidades, grupos y
campesinos independientes no han recibido mayores beneficios, si se considera que lo otorgado representa 1.97%,0.47% y 0.03%, respectivamente.
Los bienes expropiados por el Estado han sido valorizados en un total de
14,653 millones de soles, de los cuales se han pagado 9 millones en pagars
de corto plazo y 11,009 millones en bonos de la deuda agraria, emitidos en
favor de los ex propietarios. Cabe sealar que dicho monto no representa el
valor real de los activos expropiados, que en su mayora fueron
excesivamente depreciados, pese a tener todava muchos aos de vida til.
Por tal razn lo adjudicado debe superar en mucho la mencionada cifra.
De acuerdo a los compromisos de compra-venta asumidos por los beneficiarios con el Estado, la deuda agraria contrada asciende a 17,000 millones de soles, que incluyen el pago de 11,000 millones por los bienes de
capital recibidos y 6,000 millones por intereses y gastos de contrato.
Asentamiento rural
Como complemento a las acciones de reforma agraria, y conforme al
plan de asentamiento rural en irrigaciones o colonizaciones, y adjudicaciones
en selva o ceja de selva, se han entregado 533,974 Has. de tierras a 22,948
familias campesinas, que en su mayora las han recibido en forma individual
y no asociativa.
Segn esta modalidad de adjudicacin se ha constituido 73 cooperativas,
56 grupos campesinos y 3 EPS, a la vez que se han adjudicado extensiones
complementarias de colonizacin a SAIS, corno la Tpac Amaru (cuadro
21).
Los dispositivos legales respecto a las comunidades nativas de selva
(D.L. 20653 y 22175) han permitido la adquisicin, por extincin de dominio y caducidad de ttulos de propiedad, de 2'863,239 Has. de tierras en
esta regin explcitamente exceptuada de los dispositivos de reforma agraria.
Gracias a stos se han reconocido como propiedad de 314 comunidades
nativas y 10,641 familias 1'126,814 Has. (cuadro 22).

Logros globales
Si se acumulan las adjudicaciones de reforma agraria y las de asentamiento rural, as como las realizadas bajo las dos anteriores leyes de reforma
agraria, 14444 y 15037, se comprueba que en diecisis aos de aplicacin
efectiva de estos programas (1963-1979) se ha transferido un total de
8'599,253 Has. de tierras en favor de 375,246 trabajadores, 1,459 empresas
asociativas y 448 comunidades campesinas.
Las afectaciones totales han involucrado 16,372 predios con un rea de
11'559,722 Has., de las cuales 9'103,445 Has., la mayor parte (78.75%)
proviene de expropiacin por reforma agraria, mientras que 2'456,277 Has.,
la proporcin restante (21.25%), corresponde a tierras de libre disponibilidad
revertidas, donadas o transferidas al Estado.
El conjunto de unidades de propiedad asociativa lo forman 581 cooperativas (CAP, CAS y Centrales), 12 cooperativas constituidas en base a
complejos agro industriales, 60 SAIS y 11 EPS, que representan el 45.2 %
del nmero de beneficiarios y poseen el 62.3 % de las tierras adjudicadas.
Los 834 grupos campesinos y 448 comunidades, unidades en que la propiedad es formalmente colectiva, aunque de lacto la posesin es individual, que
renen al 43.5 % de los adjudicatarios, no han recibido sino el 29.9 % de las
tierras. Esta situacin es similar a la de los propietarios independientes que,
alcanzando el 11.2% del total de beneficiarios, no han recibido sino el 7.7 %
de las tierras (cuadro 23).

Cuadro 23: Avance de la reforma agraria 1969-1979

(resumen a124 de junio de 1979)

Unidades

Extensiones

adjudicatarias

adjudicadas
(Has.)

Cooperativas
Complejos agroindustriales
SAIS
EPS
Grupos campesinos
Comunidades
campesinas
Campesinos
independientes
TOTAL

581

2'196,147

Beneficiarios
%

No.

25.5

79,568

21.2

12
60
11
834

128,566
2'805,048
232,653
1'685,382

1.5
32.6
2.7
19.6

27,783
60,954
1,375
45,561

7.4
16.2
0.4
12.1

448

889,364

10.3

117,710

31.4

8'599,253
8'599,253

100.0
100.0

42,295
375,246

11.2
100.0

1,946

Fuente: Direccin General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural, Reforma Agraria. .., op. cit.,
cuadro No. 6.

Las zonas de La Libertad-Ancash, Cusco y Junn-Pasco, es decir donde

la movilizacin campesina previa a la reforma fue ms intensa, son las que
resultan con el mayor nmero de beneficiarios: 46% del total. Mientras que
las zonas de Junn-Pasco, Puno, La Libertad-Ancash y Cusco, respectivamente, renen el 65 % del total, es decir la mayor parte del rea
adjudicada.
El ganado expropiado en el mismo periodo alcanza 2'234,447 cabezas,
de las cuales 1'699,344 corresponden a ovinos, 255,357 a vacunos, 251,575 a
camlidos, 20,413 a equinos y 7,758 a otras especies. De stas, un total de
1'650,984 cabezas han sido adjudicadas a las empresas asociativas
(Cooperativas, SAIS y EPS), que han recibido el 97.5 % de ese total.
En suma, la adquisicin de tierras, capital agrcola y ganado le ha representado al Estado un costo superior a 15 mil millones de soles, de los que
3,771 millones se han pagado en efectivo, 11,401 millones en bonos de la
deuda agraria y 9 millones en pagars a corto plazo.
Con relacin a las nuevas metas de transferencia de tierras, que dentro
de sus cifras globales incluyen las realizaciones de las anteriores leyes, los
avances actuales indican que se ha cubierto ya una alta proporcin del

nmero de fundas (99%) y de extensiones (94.8 %) por expropiar; y que lo

pendiente queda en las adjudicaciones, 17.3% en extensiones y 13.1 %en
beneficiarios (cuadro 24).
Significado de los avances
Al analizar los resultados y teniendo en cuenta lo relativamente poco que
falta por realizar, puede afirmarse que, tanto respecto a la poblacin rural
como a tierras y ganado, los alcances de la reforma son limitados, debido a
que a escala nacional no involucran del total sino a un sector minoritario.
En su mayor parte las tierras adjudicadas corresponden a reas de pastos,
5 '667,316 Has., que representan un 65.1 % del total adjudicado; mientras
que las tierras de riego y secano son 595,361 y 1 '085 ,078 Has., respectivamente, es decir 6.8% y 12.5% de lo transferido; y un 2.5% corresponde a
reas forestales y 13.0% a tierras no agrcolas (cuadro 25).
En conjunto, las adjudicaciones abarcan un 46.7% del rea agrcola bajo
riego, 44.9% de la de secano y 37.5% de la de pastos; es decir un 39.0% del
total del rea agropecuaria del pas (cuadro 26).
Debe considerarse, sin embargo, que aproximadamente 7 millones de
hectreas, propiedad inalienable de las comunidades campesinas y nativas,
quedan al margen del proceso de afectacin. Por eso es posible estimar que,
sin tomar en cuenta las reas pendientes de adjudicacin, es mayor la
proporcin de reas de propiedad privada transferidas por la reforma: 61.2%
(cuadro 26).

Con referencia al ganado las cifras indican que la reforma afect el 7.7 6 %
del total nacional. La mayor incidencia necesariamente recay en los ovinos
de las grandes haciendas ganaderas serranas de los valles interandinos, en las
que el total de cabezas expropiadas alcanz un 11 %. En menor escala
fueron afectados camlidos (6.61 %) y vacunos, sobre todo de establos
lecheros (6.09%), cifras que demuestran lo exiguo de la transferencia en este
rubro (cuadro 27).

En lo que a cobertura social se refiere, la reforma agraria ha beneficiado

directamente slo a un 18.5% de los 2'023,542 trabajadores considerados por
el Ministerio de Trabajo, en 1978, como fuerza laboral agropecuaria. Con
muchas reservas podra aceptarse que estos beneficios se hacen extensivos a
por lo menos un miembro ms de la familia, con lo que la reforma alcanzara
a 750,492 trabajadores, es decir aproximadamente un tercio de la fuerza
laboral. Aun as, dentro de esta optimista perspectiva, ms de un milln de
propietarios o poseedores individuales deficitario sin tierras, y campesinos
sin acceso a las mismas, no han sido ni sern favorecidos en absoluto.

En consecuencia, respecto al total de la poblacin rural, el conjunto

directa o indirectamente beneficiado por la reforma agraria tampoco es muy
numeroso. De otro lado, debe tenerse en cuenta que no todos los
beneficiarios han recibido mejoras sustantivas, dependiendo su situacin
bsicamente del grado de desarrollo alcanzado previamente por la empresa
en la que laboraban, de la modalidad de adjudicacin y de su grado de
participacin durante el proceso de reforma, por lo que gran parte de los
beneficiarios no lo son sino nominalmente.
La nueva distribucin de la tierra
De lo expuesto se desprende que el proceso de reforma arroja como
saldo haber trastocado la propiedad slo en uno de los polos de la estructura
agraria, dejando intactos los patrones preexistentes en sus otros componentes.
La mayor parte de las grandes haciendas capitalistas y semicapitalistas
han cambiado de manos. Las restantes o bien escaparon a los alcances de la
ley, por haberse parcelado en medianas o pequeas unidades, o se destinaron
a fines no agrcolas (urbanizaciones, granjas, etc.). De ah que pueda
considerarse a la gran propiedad privada, individual o empresarial annima,
como virtualmente liquidada y convertida en propiedad asociativa.
Este hecho diferencia sustantivamente a la reforma peruana de las realizadas en la mayor parte de pases de Amrica Latina, dado que al acabar
con el rgimen de hacienda no slo ha alcanzado al "sector tradicional" sino
que, tambin y fundamentalmente, al sector ms importante del capitalismo
agrario.
En su mayora, estas grandes unidades han sido convertidas en CAP caso de las desarrolladas capitalistamente- y en CAP y SAIS -las
semicapitalistas-, adems de las pocas transformadas en EPS, lo que
6
significa notables diferencias entre ellas. Como conjunto, lo ms destacable
es que su constitucin ha dado lugar a un nuevo y mayor proceso de
concentracin de la propiedad agraria, dado que 1,617 empresas terminan
acaparando lo que cerca de 10,000 unidades posean antes. Como promedio
CAP, SAIS y EPS alcanzan, respectivamente, 3,900,46,700 y 17,900 Has.
Adems, se han constituido numerosos predios que sobrepasan las 100,000
6. La heterogeneidad estructural subsistente en las empresas asociativas ha dado pie a la
elaboracin de distintas tipologas. La ms elaborada (Caballero 1976) distingue cuatro tipos
en funcin de los niveles de capitalizacin y manejo centralizado o descentralizado de las
tierras. Esta tipologa ha sido posteriormente refinada por su autor (Caballero 1979).

Has., como la expresivamente denominada CAP Gigante, en Puno, de

207,000 Has.
En conjunto, estas empresas se extienden sobre un rea agrcola de
7'115,452 millones de Has. y acogen a 171,994 trabajadores estables, un 5 %
del total de la fuerza laboral agrcola.
En gran parte, las medianas y pequeas unidades capitalistas y terratenientes no fueron afectadas. Es cierto que, segn la ley, la reforma no estaba
directamente dirigida hacia ellas, aunque la movilizacin campesina
amenaz en momentos con involucrarlas, tal como efectivamente ocurri en
casos aislados. Sin embargo, en trminos generales, la permanencia de este
sector ha quedado plenamente asegurada a condicin de no superar 50 Has.
en la costa y 30 Has. en la sierra, para el caso de las agrcolas, y en el de los
7
pastos naturales las necesarias para sustentar 3,000 cabezas de ovinos. A fin
de respaldarlo el Ministerio de Agricultura ha emitido 61,209 Certificados de
Inafectabilidad, que resguardan 664,443 Has. de cualquier proceso de
afectacin.
Sus componentes resultan de varios procesos convergentes: la fragmentacin de haciendas, las divisiones realizadas preventivamente ante la
reforma agraria de 1964 y, sobre todo, las parcelaciones por iniciativa privada al comenzar el actual proceso. En total alcanzan poco ms de 59,952
unidades, que ocupan cerca de 2'182,559 Has. y 357,552 trabajadores.
En ellas puede notarse una diferencia esencial entre las de corte capitalista y las de naturaleza seorial. Las primeras, generalmente conducidas
directamente por sus propietarios o personal tcnico, estn altamente capitalizadas, son tecnolgicamente modernas y apelan al concurso de un mnimo de trabajadores estables, aprovechando preferentemente mano de obra
eventual. Por lo general, son unidades dedicadas a cultivos industrializables,
granjas, establos o predios altamente productivos de cultivos alimenticios.
Los rendimientos que producen permiten, a ms de ingresos considerables,
la posibilidad de acumular capital; aun cuando existen algunas conectadas
directamente con procesos de transformacin (como las de viedos de Ica)
cuya importancia econmica es de otro orden. Se ubican en valles de la costa
norte y central, en reas de irrigacin como San Lorenzo en Piura, en las
cuencas ganaderas serranas de Cajamarca o Arequipa, y en reas de
colonizacin en la ceja de selva, como Chanchamayo.
7. De acuerdo al mencionado D.L. 21333 todas las extensiones que excedieran ese lmite seran
afectadas, pero en condiciones econmicas bastante favorables tanto en lo que se refiere a la
valorizacin como al pago que deba hacerse en efectivo y en un plazo de 10 aos.

A SU lado subsiste, sobre todo en la sierra, un conjunto de propiedades

relativamente pequeas o medianas en las que, existente o no un rgimen
salarial, prevalecen relaciones de produccin de corte servil o aparcera.
Gracias a diversas influencias o a acumulaciones familiares de tierras han
logrado escapar a la reforma. Por otro lado, en zonas donde la tierra es
escasa y se mantienen fuertes vnculos familiares o de compadrazgo retienen
a campesinos a quienes se les impone un pago en trabajo o productos. En
estas pequeas haciendas suprstites, la orientacin productiva es ganadera o
de cultivos alimenticios tradicionales, con nulos o muy bajos niveles de
capitalizacin. Los rendimientos no permiten la acumulacin de capital, pero
s dan margen a actividades como el pequeo. comercio local o la usura.
Estas unidades se localizan a lo largo de toda la sierra.
Las haciendas tradicionales han seguido diversos caminos. En algunos
casos se han convertido en Grupos Campesinos; en otros se han adjudicado
individualmente a sus precarios ocupantes; o bien se han asignado a comunidades campesinas.
En el caso de las comunidades estas asignaciones no han significado
mayor aporte, por lo limitado de las extensiones recibidas respecto a su real
necesidad de tierras. Ligeramente incrementadas por esas adjudicaciones y
por la reivindicacin de 600,000 Has., a travs de litigios ganados en el
Tribunal Agrario, las tierras comunales suman hoy 12 millones de hectreas
(Vzquez 1977: 16). Al igual que estas comunidades, las nativas de la selva,
beneficiadas con el reconocimiento de su posesin de [acto. de 697,500 Has.
de uso agropecuario constituyen una mezcla de propiedad colectiva con
posesin individual, que llega a involucrar junto con las primeras a 336,778
comuneros.
Finalmente, permanece un vasto sector campesino, donde puede hallarse
desde el agricultor comercial costeo hasta el minifundista, poseedor de
menos de una hectrea. Este sector casi no ha sido afectado por la reforma.
De l, los nicos que han resultado beneficiados han sido los ex yanaconas
de empresas costeas o ex colonos de haciendas serranas, a quienes se les ha
concedido la propiedad individual de la parcela que trabajan.
Cuantitativamente sigue siendo el ncleo ms importante de la fuerza
laboral: 658,773 trabajadores, pese a no disponer sino de 1 '233,941 Has.
Este panorama presenta una flagrante contradiccin. Siendo lo afectado
el sector ms moderno de la agricultura, el que proporcionalmente genera
tanto la mayor produccin como las divisas por la agro-exportacin, y el que
ocupa las reas de cultivo ms productivas, razones por las que constitua el
ncleo del poder agrario y nacional, se ha asignado a una porcin cuantita

tivamente insignificante de la poblacin campesina, marginando a la

inmensa mayora de sus componentes.
Por esta razn puede afirmarse que despus de los cambios operados en
la tenencia de la tierra y distribucin de la fuerza laboral agraria (cuadro 28),
al concluir la reforma el desequilibrio en la distribucin de la propiedad y la
desposesin masiva de tierras del campesinado continan siendo el sino de la
estructura agraria peruana.
Cuadro 28: Nueva distribucin de la fuerza laboral agropecuaria 1979 (estimados)
No. de
unidades
Empresas asociativas

1,6171

reas en proceso
s/d
2
de adjudicacin
Comunidades campesinas
2,636
3
y nativas (reconocidas)
Medianas propiedades
4
capitalistas y pequeas
59.592
haciendas terratenientes
Pequeas propiedades
658,773
independientes
Trabajadores y campesinos sin tierra
TOTAL

Asalariados Feudatarios Parcelarios

Total

83,770

36,479

51 ,745

171 ,994

11,112

4,837

6,864

22,815

336,778

336,778

357,552

658,773

658,773

475,630

1'054,160

2'023,542

297,960

475,630
868,472

41,316

1. Comprende trabajadores de CAP, SAIS, EPS y Grupos Campesinos; se ha excluido a los comuneros
beneficiarios.
2. Corresponde a lo que ser adjudicado a empresas asociativas, se ha supuesto que la proporcin de
asalariados, feudatarios y parcelarios es semejante a la de las unidades ya adjudicadas.
3. Informacin de la Direccin de Comunidades Campesinas.
4. Este es tambin el nmero de conductores a quienes se considera como trabajando en sus
unidades;
que explica la diferencia entre la suma vertical y horizontal de los totales.
5. Se ha estimado suponiendo la existencia de un trabajador permanente por cada 5 Has.

2. El sector reformado
El antiguo sistema de hacienda ha sido reemplazado por una estructura
cooperativa. Sin embargo, mal podra atribuirse a sta haber superado la
naturaleza predominantemente capitalista que caracterizaba el ordenamiento
agrario. Hecho explicable porque en su conjunto la nueva estructura, a
diferencia de lo ideolgicamente propuesto, como organizacin no ha logrado plasmar ninguna frmula 'autogestionaria y en los aspectos econmico
y poltico se ha convertido en elemento dependiente del capitalismo estatal.
Esto puede comprobarse a partir de la oposicin entre modelo y realidad
por un lado manifiesta en las contradicciones surgidas en el funcionamiento
de las nuevas empresas del sector reformado, en el nulo resultado de los
intentos para organizar asociativamente al sector no reformado y en la
imposibilidad de lograr una concertacin microrregional y agroindustrial y
por otro, en la extraordinaria importancia econmica y poltica que
simultneamente, el Estado asume en el agro, desvirtuando totalmente la
utopa cooperativista.
En la medida que el siguiente captulo se dedica a analizar la manera
cmo se redefinen las relaciones del agro y el resto de la economa capitalista del pas, aqu slo se examinarn las nuevas caractersticas de su organizacin, buscando dilucidar, a este nivel, la naturaleza de los cambios y
cmo en las empresas se traduce la nueva articulacin entre sector y contexto.
a. Las Cooperativas Agrarias de Produccin
Es en las CAP donde ms fielmente se ha alcanzado el modelo previsto
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que l no es homogneo en todo el agro
ya que tal como era previsible, un patrn tipo no poda funcionar igualmente
en contextos altamente diferenciados.
As, por ejemplo, 12 grandes haciendas azucareras y otras tres semitransformadoras, Huando, Huyro y Amaybamba (cuadro 29), por constituir
complejos agroindustriales, han recibido un tratamiento sui generis en cuanto
a organizacin, rgimen econmico y poltico, lo que impide consideradas en
la misma condicin que las restantes CAP del pas, tratamiento que se
explica por su significacin productiva y su alta incidencia en el monto
global de la deuda agraria.
Aparte existen 554 empresas cooperativizadas. Las que existan como
unidades de explotacin casi no han presentado problemas en su organizacin, lo que s ha ocurrido al fusionarse dos o ms unidades, generando

desajustes derivados de la falta de integracin. En cambio, en las haciendas

semi capitalistas han surgido los mayores problemas, pues los trabajadores
adems de ser asalariados usufructuaban una pequea parcela o tenan ganado propio con derecho a pastos. En este ltimo caso ha habido gran
renuencia en entregar dichos bienes a la explotacin colectiva y lo ms
comn es que en muchas CAP existan socios que mantienen parcelas o
ganado en tierras adjudicadas a la empresa.
Otro tipo de CAP corresponde a las formadas en base a unidades tradicionales, en las que se ignor la falta de condiciones favorables para el
funcionamiento de una organizacin empresarial. Por esta razn en dichas
unidades se plantearon dos alternativas contradictorias: en unos casos, el
mantenimiento de las relaciones tradicionales de trabajo y, en otros, la
quiebra, existencia artificial o virtual disolucin.
Veamos a partir de los casos de Tumn y Antapampa, las caractersticas
y problemas de cada uno de los tipos extremos de la diferenciacin entre
cooperativas.
La CAP Tumn
El complejo agro industrial azucarero de Tumn (Meja 1976: 81-143),
empresa de 8,541 Has. de extensin, ubicada en el departamento de Lamba

yeque, en el corazn del valle Chancay-Lambayeque, uno de los ejes econmicos de la costa norte del Per, constituye un ilustrativo ejemplo tanto de
los rasgos genricos del proceso de cooperativizacin del sector moderno de
la agricultura como de las notas peculiares que asumi en las negociaciones
azucareras.
Hasta antes de la reforma estos complejos tenan proletarizada a casi
toda su poblacin, una estructura administrativa especializada y centralizada
la totalidad de sus explotaciones. Al producirse la reforma, las cooperativas
que haban sido diseadas a partir de dichos complejos se adaptaron
fcilmente al modelo. En todas se instalaron los nuevos rganos de gobierno,
los comits especializados y otras instancias de gestin.
Sin embargo, este hecho no modific en lo esencial la forma de funcionamiento de las empresas, debido a que las nuevas formas de direccin se
superpusieron al anterior diseo de gestin, sin que esto significara su
subordinacin total. As, mientras que los funcionarios de alto nivel y los
tcnicos continuaban encargados de la conduccin y planificacin de los
principales aspectos tcnicos y financieros de la empresa, los consejos centraban sus acciones en aspectos de carcter social y de organizacin. Esta
separacin no se dio claramente en un primer momento, cuando los tcnicos
-con el apoyo estatal- coparon tambin los consejos; sino que empieza a
perfilarse a partir de 1972, en que nuevas disposiciones legales modificaron
su composicin, democratizndolas.
La fase de estricto control estatal se inici en el momento mismo de la
afectacin de la empresa y la organizacin de la cooperativa. En Tumn, como en los otros complejos, los proyectos que los Comits Electorales elaboraron fueron desechados e incluso los mismos comits cancelados, reemplazndolos por otros, en los que participaban representantes de ONDECOOP,
del Ministerio de Agricultura y del Comit Organizador de cada cooperativa.
De acuerdo al monto que el Estado aportaba para la expropiacin de Tumn,
le correspondi nombrar 98 de los 120 delegados a la Asamblea Ge- neral,
quienes fueron designados por el coordinador militar y los funciona- rios
de ONDECOOP, fundamentalmente, en razn de sus simpatas hacia el
gobierno, mientras que los 22 restantes se eligieron por votacin. Poco despus se constituyeron los Consejos de Administracin y de Vigilancia, integrados en su mayora por delegados de tcnicos y empleados. Las primeras
elecciones resultaron as un acto formal, donde los trabajadores no pudieron
participar libremente.
De este modo, el fin de la etapa de organizacin de la cooperativa signific, como balance, la consolidacin de las tendencias burocrticas y tecnocrticas en su control, as como el nacimiento de un incipiente grado de sol

daridad entre los trabajadores y la cristalizacin de un conjunto de expectativas sobre los beneficios de la organizacin futura, como resultado de la propaganda difundida por los promotores.
Desde junio de 1970 hasta fines de 1971, se defini en Tumn un nuevo
tipo de contradiccin entre el contexto ideolgico y el nivel concreto en que
se reorganizaron las relaciones sociales. As, mientras que la ideologa
oficial propiciaba la participacin, la dinmica revelaba el establecimiento,
de hecho, del control de la tecnoburocracia civil y militar, con la
consiguiente marginacin de los trabajadores. Discrepancia que los impuls
hacia las primeras movilizaciones colectivas en contra del nuevo grupo
dominante.
La respuesta concreta a esta contradiccin fue el surgimiento, entre
marzo de 1971 y febrero de 1972, de un proceso de politizacin y contestacin hasta ese entonces desconocido en la historia de Tumn, hacienda donde haba predominado el paternalismo al grado de no existir siquiera un sindicato.
Su primera manifestacin fue el reclamo de la recategorizacin salarial,
reivindicacin que deriv en violento enfrentamiento con los representantes
del gobierno, que se oponan a esa medida. Bsicamente, el argumento esgrimido fue que los trabajadores preferan mejores salarios antes que grandes
excedentes para la empresa, puesto que stos no los beneficiaran directamente, sino que sufriran las previas deducciones del pago de la deuda
agraria y elevados impuestos fiscales. En 1971 el reclamo fue satisfecho,
aunque no en los niveles exigidos, pero sent el precedente de la eficacia de
la movilizacin como mtodo.
Otra reaccin novedosa de los trabajadores fue su actitud contra los tcnicos, que no era extraa si se considera que, desaparecido el patrn, stos
resultaban encarnando los defectos del sistema de hacienda. Adems, como
hemos mencionado, la concentracin del poder en los tcnicos, especialmente en la gerencia, los enfrentaba con los trabajadores cotidianamente,
tanto a nivel productivo como social. Como consecuencia, se desat una poltica de expulsin de tcnicos, comportamiento que lleg a asumir graves
caracteres.
El primer gerente de Tumn se mantuvo en su cargo slo unos meses,
renunciando despus. Su reemplazante, nombrado a fines de noviembre del
70, pocos meses despus tambin present su renuncia, aduciendo como
motivos: "que las condiciones operativas en que se desarrolla su trabajo no
son ni sern favorables para obtener el xito deseado". Esto ocurri en pleno
conflicto por la categorizacin.
Las hostilidades, sin embargo, no se detuvieron ah. Los primeros das
de junio de 1971, el presidente y los otros miembros del Consejo de Admi

nistracin -en su mayora tcnicos- presentaron su renuncia, aludiendo que

haban tomado esa determinacin "por entorpecimiento de sus labores que
realizan algunos miembros de la Asamblea de Delegados" (La Industria,
Chiclayo, 9 de junio de 1971). La renuncia fue aceptada por dicha Asamblea,
la que veinte das despus elega a un nuevo Consejo, presidido por el Jefe
de Laboratorio, delegado de los obreros. Una de las primeras medidas que
adopt fue la separacin del gerente y de uno de los ingenieros, acusados de
irregularidades en la venta de ganado de propiedad de la cooperativa. Si
bien, finalmente, se comprob que no haban cometido ningn delito pero s
negligencia, los trabajadores exigieron su inmediata expulsin, amenazando
incluso con paralizar las labores. Ante esta actitud el Consejo ratific su
decisin.
A poco ms de un ao de funcionamiento de la cooperativa, ya sea por
separacin obligatoria o por decisin voluntaria, un buen nmero de tcnicos
haba abandonado Tumn, mellando su eficiencia empresarial. Por ejemplo,
en julio de 1971 una compaa consultora seleccionaba candidatos para cargos vacantes como auditor interno, supervisor de relaciones industriales,
ingenieros jefe de fuerza, de talleres y electricista.
La oposicin cerrada a los tcnicos era explicada por los dirigentes en
los siguientes trminos: "nosotros no estamos contra la tcnica, pero s nos
oponemos a los tcnicos abusivos, a aqullos que ganan un montn de plata
y no aportan nada, nosotros queremos tcnicos jvenes, revolucionarios".
Por otro lado, la idea generalizada entre los trabajadores era que "la mentalidad de los tcnicos no ha cambiado y as no se puede trabajar".
Un tercer fenmeno de cambio fue el inicio de la participacin de los
cortadores de cima. Estos, tradicionalmente marginados, encontraron en la
conmocin interna de la cooperativa una oportunidad para acabar con el sistema de contrata y obtener una integracin ms ventajosa a la empresa, lo
cual lograron despus de sucesivas movilizaciones. Adems, una vez
integrados a la empresa se convirtieron en el sector ms susceptible a la
reivindicacin.
Este conflictivo panorama de Tumn fue uno de los principales determinantes que llev al gobierno a retractarse del sistema de control instaurado y
liberalizar la eleccin de dirigentes en las cooperativas, medida dispuesta en
marzo de 1972.
Como resultado de tal cambio, desde esa fecha la estructura de poder
interna da cabida a dos sectores perfectamente diferenciados: los tcnicos,
que mantienen el control del proceso productivo y sus prerrogativas sociales,
y los dirigentes que se integran a una esfera de accin absolutamente divor

ciada de la base y estrechamente controlada por el Estado, lo que a falta de

una clara alternativa los lleva rpidamente a su burocratizacin.
Evidentemente, al no coincidir estos dos niveles de poder se produjeron
conflictos y se trab la normal marcha empresarial. Muchas veces los
consejos no se limitaban a acatar las recomendaciones tcnicas sino que las
contravenan aplicando otros criterios; en otros casos adoptaban disposiciones sociales o de organizacin que perjudicaban la actividad productiva. A lo
largo de su funcionamiento el denominador comn ha sido una suerte de
tcito acuerdo, mediante el cual pequeos grupos tcnicos y de poder han
conducido las empresas sin la intervencin de las bases en las decisiones
fundamentales, a cambio de una serie de beneficios econmicos y sociales.
De esta forma la participacin cooperativa se transform en manejo
formal y no en toma de decisiones para los reducidos sectores que llegaban a
los rganos de gobierno, y en disfrute de beneficios para ellos y su clientela,
antes que en capacidad de gestin para la mayora de sus componentes.
Por otro lado, las cooperativas, conforme a las disposiciones de la reforma agraria, discriminaron a los trabajadores eventuales. Adems, los grupos iniciales tendieron a restringir el acceso a la propiedad mediante el recurso de no reconocerle la calidad de socios incluso a los nuevos trabajadores permanentes. Es as como en estas CAP, al lado de 23,394 socios, existen
-4,690 trabajadores no socios. El trato a stos, especialmente a los cortadores
de caa, es discriminatorio tanto en el salario, que en oportunidades ni
siquiera corresponde a la cuarta parte de un socio, sino tambin en la
concesin de otros beneficios.
En lo tocante a la distribucin de los excedentes, los dispositivos vigentes han otorgado al Estado amplios mrgenes de participacin debido al
cobro de la deuda agraria y diversas cargas impositivas, conceptos que en la
mayora de las empresas bordean el 50 % del remanente bruto y determinan
que la distribucin de excedentes entre los socios no sobrepase ello % de los
ingresos de las empresas (cuadro 30).
Debe reconocerse, sin embargo, que el grado de concentracin del poder
y el excedente en manos del Estado alcanza en estas cooperativas su grado
extremo. En las otras, en cambio, el esquema cooperativo se plasma mejor:
en las 25 medianas existentes en el mismo valle de Chancay, por ejemplo,
ocurre as porque la menor complejidad administrativa, el limitado peso
econmico y poltico y la diferente actitud estatal han determinado otras
formas de comportamiento. En ellas gerentes y dirigentes slo forman
pequeos ncleos de poder, lo que sumado a una limitada presencia

estatal permite mayores posibilidades de accin a los socios, originando una

mejor identificacin con stas.
En todo caso, lo que estos ejemplos de unidades modernas cooperativizadas
permiten entrever es que, si bien los trminos ideales del proyecto no se
alcanzan, en cambio, es factible que subsista, sin afectarlo, un buen nmero
de empresas de propiedad colectiva dentro de un contexto capitalista.
La CAP Antapampa
En el extremo opuesto de la breve tipologa presentada hay una serie de
empresas a las que se organiz en forma cooperativa sin que reunieran los
mnimos requisitos econmicos. La cooperativa Tpac Amaru II, de
Antapampa:* en Cusco, tipifica esta situacin (Casaverde 1977; Egoavil
1978a).
Esta empresa ocupa 38,180 Has. de las 80,000 Has. que abarca la pampa
de Anta, en los distritos de Anta, Huarocondo y Zurite del departamento del
Cusco. Se form en base a la expropiacin de 106 fundos y fue reconocida
en junio de 1970. Integra como socios a 700 ex feudatarios de las haciendas
y alrededor de 2,000 comuneros, que en conjunto constituan, en 1976, el
40% de los jefes de familia de la poblacin total de la zona.
Esta empresa fue finalmente disuelta en diciembre de 1979.

Histricamente sta ha presenciado el despojo sufrido por las 36 comunidades (reconocidas o no) existentes de parte de los fundos que la reforma agraria expropi. Como resultado de ese proceso las comunidades
quedaron relegadas a las peores tierras y en las ltimas dcadas la presin
demogrfica determina que el promedio de tierra fuera slo de 3.73 Has. por
familia, con grandes diferencias internas, a punto de existir casos de
comunidades en las que el promedio familiar era menor a 0.3 Has. Su explotacin, que agrupaba al 85 % de la poblacin de la zona, se basaba en la
unidad familiar y en tcnicas tradicionales; la mayor parte de sus tierras era
de posesin individual, siendo escasas las comunales. Por otro lado, en el
conjunto de los fundas expropiados existan nicamente 700 feudatarios, en
su mayora comuneros.
El inicio del proceso de reforma agraria en la pampa de Anta se caracteriz por un gran inters oficial por la zona, acompaado de intenso
despliegue de propaganda poltica, segn la cual recibira un tratamiento
especial y lograra un rpido desarrollo sobre la base de un importante
prstamo FAO-BID. Para lograr tal fin se hicieron diversas evaluaciones,
una de ellas a cargo de expertos internacionales, a fin de decidir la frmula
de adjudicacin a adaptarse, la misma que se consider proyecto piloto para
toda la sierra.
El momento de su afectacin coincidi con la pugna entre los defensores
de los modelos SAIS y CAP, as como con el surgimiento del concepto de
propiedad social.
Estas circunstancias determinaron que, contrariando la existencia de
fundadas propuestas que recomendaban la creacin de por lo menos tres
CAP (una por distrito) y una Central que las integrara y de un mayor nmero
de empresas comunales que permitieran restituir a las comunidades las
tierras por las que haban luchado, se decidiera el establecimiento de una
sola CAP, que deba integrar como socios a feudatarios, comuneros y a todo
habitante de la zona, sin mayor distingo, afirmando que la propiedad de la
tierra sera "social". Esta frmula se justific con el argumento que
permitira integrar recursos y el rpido desarrollo de la zona, mejorando los
niveles de produccin y productividad, y elevando el nivel de vida de la
poblacin.
Los feudatarios fueron calificados y se reconoci el derecho de los
pobladores a convertirse en socios con slo aportar 500 soles. En un principio nicamente se inscribieron 100 comuneros, nmero que aument paulatinamente hasta llegar a casi 2,000. Si bien se estableci que la calidad de
socio permitira participar en los beneficios, los estatutos de la empresa

no definieron con precisin el tipo de deberes y derechos, y menos su forma

de participacin en los beneficios.
Sin embargo, la situacin de la zona no coincida en absoluto con aquella
en que originalmente se aplic el modelo CAP, es decir con la de la costa
norte, donde se ubicaban las unidades agrcolas ms desarrolladas. Tampoco
con la de otras haciendas y fundas costeos en los que exista explotacin
centralizada con algn grado de capitalizacin y mano de obra fija. Por el
contrario, se trataba de una zona en la que coexistan fundas ganaderos, que
empleaban feudatarios, y comunidades dominadas por la produccin
parcelaria. De ah lo inadecuado de la preferencia por el modelo CAP, y de
una sola gran unidad que centralizara el proceso productivo de un rea tan
extensa, de tan bajo grado de capitalizacin y tan poco integrada. Esto
sumado a la pretensin de convertida en una cooperativa modelo, gracias a la
disponibilidad de recursos externos importantes, era ndice de
una
concepcin utpica que no poda sino fracasar.
Es as como de las 5,000 Has. aptas para el cultivo con las que cuenta la
CAP nicamente podan explotarse aproximadamente 1,200 Has. con
grandes dificultades y magros resultados. Se ha llegado a contar con 2,800
cabezas de ganado, que tampoco se manejan eficientemente. Adems, la
CAP slo puede emplear de manera estable alrededor de 300 socios, el resto
lo es nominalmente ya que no est integrado a la empresa, siendo su
verdadera situacin la de parcelarios. A esto se agrega que so pretexto de ser
socios se les obliga a faenas gratuitas o escasamente remuneradas.
Por otra parte, la empresa tampoco ha conseguido un funcionamiento
integrado de los diferentes sectores y ha enfrentado serias dificultades, incluso en obtener mano de obra en el momento adecuado de la siembra o
cosecha, pese a tratarse de una zona donde las oportunidades de empleo son
escasas. Ms an, no ha podido ampliar sus recursos pese a los prstamos
concedidos, por lo que la mayor parte de su rea se encuentra desaprovechada.
A los errores de gestin se suman los malos manejos econmicos. Todo
esto motiva que la situacin de la empresa sea deficitaria, pues al no generar
excedentes no puede cubrir el costo de la mayora de los cultivos.
Es as como la empresa ha sido incapaz de mantener el nivel de empleo
antes existente, cumplir con los objetivos previstos y, ms an, atender de
alguna manera a las reivindicaciones de los comuneros de la zona, ni siquiera
de los que son sus socios.
A otra escala lo acaecido en Antapampa se ha repetido en un buen
nmero de cooperativas formadas a partir de haciendas tradicionales. En
stas, sin embargo, las contradicciones internas han determinado su imposi

200

Matos Mar / Meja

bilidad para funcionar como empresa capitalista. As sucede, por ejemplo, en

Udima, antiguo anexo de Pomalca, ubicado en el distrito de San Miguel
de Pallaques, provincia de Cutervo, que desvinculado de la administracin
central es incapaz de generar su propio desarrollo, fracasando rpidamente
en los proyectos econmicos de gran envergadura en los que la comprometieron sus dirigentes y funcionarios estatales, determinando su virtual extincin como empresa, y dividindose entre sus socios. En una situacin
parecida, aunque con factores internos diferentes, la CAP Manco Cpac, de
Juliaca, Puna, representa una opcin alternativa. En sta la vida empresarial
puede salvarse siempre que se mantengan vigentes las relaciones tradicionales de trabajo, de las que la principal es el cobro de hierbaje a los
socios por pastar su ganado en las tierras de la CAP, adems de otras obligaciones menores. Esta cobranza, administrada siguiendo una cuidadosa escala (cuadro 31), permite que los salarios puedan rebajarse incluso por debajo de los lmites vitales, hasta casi desaparecer.
Cuadro 31: Escala de cobros por hierbaje del ganado huacho. CAP Manco Cpac
Ltda. no. 202, 1979
Nmero de
cabezas

0 40
41 - 100
101 - 150
151 - 200
201 - 250
ms de 251

Tarifa
(S/. por cabeza al da)
Exonerado
0.30
0.40
0.50
0.60
1.00

Pago promedio
mensual
(S/.)
630
1,500
2,625
4,050
7,530

Proporcin del
salario mnimo
(%)
11.2
18.7
32.8
50.6
94.1

Fuente: Elaborado con. datos de la CAP Manco Cpac cit. en Per Agrario, Ao 11, No. 6, pg. 59,
Lima, 1978 (setiembre-octubre).

b. Las Sociedades Agrcolas de Inters Social

Situacin parecida a la de las CAP se tiene en las SAIS. Las 60 unidades
existentes, se han constituido en haciendas ganaderas de la sierra, modernas
y tradicionales, aunque guardando notables diferencias en sus caractersticas.
En la prctica slo las empresas de la sierra central se acercan al modelo
prescrito, diseado en funcin de unidades plenamente capitalistas. En
cambio, las restantes, la gran mayora divergen absolutamente de lo planeado
lo cual se traduce en significativas variantes en su composicin. As, es
posible encontrar SAIS formadas por comunidades, cooperativas
de
servicios, comits campesinos e, incluso, por individuos (Caycho 1977b;
Egoavil 1978b ).

Esta diversidad se explica, al igual, por factores estructurales (el grado

de desarrollo capitalista alcanzado por cada empresa al momento de su
adjudicacin, las particularidades de la regin donde se ubican, la disposicin o rechazo de los beneficiarios hacia la formacin de este tipo de empresas) y de orden coyuntural (la carencia de definidos criterios generales, de
normas que establecieran claramente la formacin de estas empresas o la
competencia interinstitucional que favorecera una u otra modalidad
desconociendo ia realidad local). Estos factores han determinado la
configuracin de particulares formas de organizacin, funcionamiento y
desarrollo de estas entidades.
Tal diferenciacin ha dado lugar a diversas tipologas (Caycho 1977b;
Eguren 1977), mas considerando como criterio fundamental el de su grado
de desarrollo empresarial puede afirmarse que en las SAIS existen dos
grandes tipos con diversas variantes. En el primer caso se trata de empresas
que han heredado un nivel de desarrollo que permite la redistribucin de los
beneficios de la ex hacienda entre sus unidades asociadas, casi sin el aporte
de trabajo de stas. El segundo caso corresponde a ex haciendas incapaces de
generar beneficios suficientes para s y sus unidades asociadas, en las que,
adems, es fundamental el aporte en trabajo de stas ltimas. En cada caso
existe una situacin radicalmente diferente de la mano de obra. En el
primero la empresa dispona de obreros asalariados o pastores huacchilleros,
mientras que en el segundo estaba formada por la poblacin de las
comunidades o pueblos circundantes, resultando menos diferenciada que en
el primer caso.
En general, ambos tipos corresponden a empresas semi capitalistas y
tradicionales, aunque condicionadas por la forma especfica de su constitucin, as como por el hecho que no pocas SAIS surgieron de la fusin de dos
o ms unidades semi capitalistas y tradicionales.
El primer tipo de SAIS corresponde al que se organiz sobre la base de
haciendas con un relativo desarrollo de explotacin empresarial, es decir
aquellas que contaban con una definida organizacin administrativa y que
recurran, principalmente, al uso de trabajo asalariado o semiasalariado. Es a
partir de este tipo de empresas que se estableci el modelo SAIS, permitiendo su mayor aproximacin al modelo buscado. Sin embargo, presenta
por lo menos cuatro variantes que se explican por los diferentes modos de
asociacin de la unidad de produccin centralizada con las entidades socias
no-productoras de la empresa, segn sean stas cooperativas de servicios,
cooperativas agrarias de servicios, comunidades campesinas o comits
locales, integrados por parcelarios o feudatarios.
El segundo tipo de SAIS corresponde a las constituidas sobre la base de
unidades de produccin que no cumplan con los requisitos de la explo

20
Matos Mar / Meja
2
tacin empresarial centralizada, esto es cuya fuerza de trabajo estaba compuesta por distintos tipos de pequeos arrendatarios, con grados muy simples
de organizacin administrativa. Estas SAIS presentan tambin cuatro
variantes significativas, que se explican por los mismos motivos que en el
primer tipo.
Un examen ms detallado a partir de los casos de las SAIS Cahuide y
Pusa-Pusa, permite ilustrar lo esencial de esta diferenciacin.
La SAIS Cuide
Creada en base a las tierras de tres grandes negociaciones ganaderas,
donde predominaban relaciones semicapitalistas (la Sociedad Ganadera del
Centro, la Sociedad Lanera Antapongo y la Sociedad Ganadera Tucle), es
representativa de las unidades de mayor desarrollo (Montoya et al. 1974,
Caycho 1977b y Snchez et al. 1974).
Sus 268,181 Has. divididas en 7 unidades de produccin se extienden
por cinco provincias de Junn y Huancavelica. Tiene como asociadas a la
cooperativa de servicios "Alta Sierra" y a 29 comunidades campesinas del
valle del Mantaro e integra a 224 ex feudatarios, 311 trabajadores
permanentes y 3,249 comuneros.
Como en la etapa de hacienda, las siete unidades de produccin manejan
centralizadamente la casi totalidad de la tierra -con excepcin de pequeas
huertas familiares para los trabajadores-, lo que aunado a la existencia de una
red de cercas permite la adecuada rotacin de pastos. De modo semejante, un
90% del ganado (140,000 cabezas de ovinos, vacunos y equinos) es de
propiedad de la empresa, mientras que el resto es el ganado huaccho de los
pastores.
Dentro de estas condiciones funciona un rgimen de trabajo de pastoreo
asalariado. Adems de una administracin central, compuesta por gerentes,
tcnicos y empleados administrativos, en cada unidad existe un administrador y su equipo de apoyo, una seccin de vacunos y otra de ovinos al mando
de un mayordomo y cierto nmero de caporales y pastores. Cada uno de
estos ltimos tiene a su cargo entre 1,000 y 1,200 ovinos 500 a 600 vacunos. Por esta labor perciben un salario, una dotacin de alimentos producidos
por la empresa y el derecho de mantener 60 cabezas de ganado huaccho. En
algunos casos este ganado pasta junto al mejorado de la SAIS, pero con la
condicin de evitar cruces. En otros se encuentra separado y a cargo de un
pastor asignado por la empresa. Los pastores tienen como obligacin responder por el conjunto de la manada a su cuidado, siendo sancionados con descuentos en casos de prdida o muerte.

La SAIS ha consolidado as una organizacin netamente empresarial, lo

cual permite que sus relaciones con las comunidades campesinas socias
sigan los lineamientos redistributivos fijados en el modelo. De ah que, entre
1972 y 1974, haya podido repartir 11 millones de soles a sus comunidades
integrantes, canalizados a travs de diversos proyectos de infraestructura.
Sin embargo, dentro de ella han ocurrido las manifestaciones ms claras
de la naturaleza contradictoria de las SAIS. Especialmente a partir de las
pugnas surgidas entre los trabajadores estables, miembros de la cooperativa,
y los representantes de las comunidades socias alrededor del problema de la
distribucin del excedente. A esto debe aadirse la insatisfaccin de los
comuneros ante el reparto de sumas que consideraban exiguas para atender
sus apremiantes necesidades, as como el estilo cerrado con que se conduca
la empresa. Razones que explican su intervencin estatal en 1975, como
forma de atenuar el descontento social y asegurar la buena marcha
empresarial.
La SAIS Pusa-Pusa
Pusa-Pusa Ccosana, enclavada en las alturas de la provincia de
CayIloma, departamento de Arequipa, representa el tipo de SAIS formado en
base a haciendas tradicionales sin mayor desarrollo empresarial.
Segn el valioso informe de Gmez (1976) fue constituida en base a las
21,908 Has. expropiadas en 1973, tanto a la familia Apaza -duea de la
hacienda San Jos- como a medianos propietarios de la zona, y adjudicada a
75 socios integrantes de la cooperativa de servicios y 43 miembros de la
comunidad campesina de Apacheta Rajada.
Del total de tierras, la empresa maneja directamente slo 10,336 Has.,
las de mejor calidad y con abundantes "bofedales" (pastos irrigados), en tanto que la mayor parte, 11,571 Has., estn en posesin de los pastores. Situacin semejante se da en relacin al ganado: la empresa posee 5,350 cabezas
y los pastores 11,482, entre los cuales se encuentran la mayor parte de los rebaos de alpacas y ovinos de la zona.
En estas condiciones, el rgimen laboral combina el trabajo asalariado y
gratuito. Aproximadamente la mitad (36) de los 75 socios son jornaleros permanentes, dedicados, fundamentalmente, al cuidado del ganado mejorado de
la empresa, donde no llegan a trabajar sino un total de tres meses mientras
que el tiempo restante, sin perder su remuneracin -equivalente al salario
mnimo vital- se ocupan de atender sus propias canchas y ganado. Los otros
39 socios tienen la condicin de eventuales, que los obliga a laborar en las
pocas de mayor demanda, aunque sin recibir pago alguno. Adems, permanentes y eventuales deben participar en las "fanas" en favor de la empresa,

la limpieza de acequias, construccin de cercos, reparacin de caminos, por

lo que slo reciben una racin en alimentos.
Por el uso que los pastores hacen de los pastos adjudicados a la SAIS,
sta les cobra un derecho de hierbaje. Cobro realizado en base a una escala
que les permite mantener gratuitamente 150 unidades de ovino s, 2 vacas con
cra y 1 caballo o sus equivalentes, como lmite mximo. La posesin de una
cantidad mayor es penada con multas que, por ejemplo, para 350 cabezas
exigan el pago mensual de SI. 500, o diez das de trabajo no remunerado.
Gmez (1976: 63 y 99) al comparar la situacin actual con la de la
hacienda concluye que no existen modificaciones sustantivas en las relaciones de produccin. Anteriormente, el hacendado entregaba al pastor pastos,
una choza para vivienda y productos agrcolas o carne para su alimentacin.
A cambio lo obligaba al cuidado del ganado de la hacienda, a participar en la
esquila y curaciones del mismo, a las "fanas" colectivas y servicio personal.
La SAIS ha introducido el pago de un salario para cierto nmero de pastores;
pero, a la vez que mantiene el conjunto de obligaciones tradicionales, ha impuesto el pago del hierbaje.
De otra parte, como los excedentes generados han sido exiguos (por
ejemplo, en 1974, no pasaron de SI. 216,293) y no han satisfecho en modo
alguno las expectativas de los socios comuneros, stos no han dejado de reclamar la propiedad histrica de la tierra. Al respecto se han suscitado numerosos conflictos, por supuestas invasiones, entre empresa y comunidad, que
han derivado hasta en reclamos ante el Tribunal Agrario. Todo esto revela la
inadecuacin del modelo empresarial a la realidad de las haciendas tradicionales y las contradicciones que genera.
Desde una perspectiva general, debe manifestarse que la diferenciacin
no elimina la existencia de problemas comunes, como los de distribucin del
excedente y participacin en la gestin.
Al analizar las variantes de organizacin se comprueba que el modelo de
distribucin de excedentes slo ha funcionado parcialmente, debido no slo
al especial rgimen acordado -que supuestame;!te igualaba participacin y
necesidades, lo que en la prctica ha resultado inoperante-, sino tambin a
los desiguales grados de poder interno alcanzado por cada grupo social.
En las empresas con posibilidades de generar un excedente distribuible,
el conflicto surge entre asalariados estables y comuneros o feudatarios. Los
resultados han variado de acuerdo al grado de organizacin, significacin
numrica de unos y otros o alianzas establecidas con la tecnocracia
empresarial o la burocracia estatal. Se dan casos, como el de la SAIS Cahuide, donde la fuerza de las comunidades ha sido tal que los trabajadores

estables se han visto obligados a organizar un sindicato para defender sus

reivindicaciones salariales; o como el de la SAIS Jos Carlos Maritegui,
donde simplemente las comunidades no han recibido beneficio alguno. Incluso en los casos que se han logrado excedentes, el volumen de ingresos
captados por las cooperativas no ha sido importante, ni ha significado mejoras individuales al dedicarse a obras sociales, compra de materiales de
construccin, etc.
En las SAIS donde no se da la posibilidad de generar excedentes, ni
siquiera para los trabajadores del propio sector asociativo, se ha producido ]a
frustracin de las comunidades campesinas, lo que en no pocos casos ha
dado lugar a pasivas y paulatinas invasiones de reas empresariales por parte
de las comunidades, o su retiro de la SAIS, formal o de hecho.
Un aspecto comn a ambos conjuntos de empresas es haber sufrido
graves acciones de descapitalizacin, ocasionadas por el retardo con que se
realizaron las expropiaciones o por la lenidad de los funcionarios durante la
etapa de afectacin e incluso de administracin estatal. Esto afect bsicamente a la poblacin ganadera, que en corto lapso se vio diezmada comprometiendo lgicamente los niveles de "saca" y reproduccin, lo que oblig
a establecer programas de adquisicin masiva de ganado, poltica que, sin
embargo, signific numerosas dificultades, pues en casi todos los casos se
trataba de ovinos importados de Australia o de finos vacunos holandeses,
animales cuya adaptacin al rigor de la altura acarrea prdida de
productividad.
Por otro lado, esta inversin signific para las empresas serios compromisos financieros a cubrir en largos periodos, basndose en las posibilidades del desarrollo futuro de tal ganado. A su vez, las deudas contradas
suponan fuertes egresos de divisas, que a mediano plazo afectaban la balanza comercial del sector. Ms de una vez se ha argumentado que esta
poltica dista mucho de ser la ms adecuada para el desarrollo del rea
andina. En unos casos se ha llamado la atencin sobre la posibilidad de
impulsar la crianza de los camlidos sudamericanos (alpaca, vicua, huanaco) cuyo manejo y adaptacin son todo un legado histrico y un potencial
econmico de primera importancia, dadas las posibilidades de generacin de
empleo, satisfaccin de mltiples necesidades, revaloracin cultural y
tambin de exportacin. En otros casos se ha llamado la atencin sobre la
necesidad de apelar al propio ganado ovino ya mejorado para repoblar las
reas empresariales y mejorar el existente ganado ordinario, que aun as
proporciona a los pastores un sin nmero de utilidades. En uno y otro caso
queda en evidencia la necesidad de una poltica ganadera radicalmente diferente a la ensayada.

Otro aspecto concomitante a la situacin econmica de las SAIS es el de

la deuda agraria. Al haberse constituido en base a haciendas ganaderas, las
ms beneficiadas en cuanto a pago, inters y plazos por las normas de
adjudicacin deben enfrentar onerosas cargas. En muchos casos esta situacin se agrava por cuanto la reforma agraria ha considerado como reas
cultivadas zonas de bosques o pastos naturales, aumentando la deuda. Es as
como las SAIS pudieron inicialmente obtener algunos resultados favorables
slo por el hecho de haber contado con cinco aos de mora antes de
comenzar el pago de la deuda. Finalizado este plazo la mayora de las SAIS
afronta serias dificultades para cumplir con mayores pagos, dados sus
magros resultados. Por eso, lo ms probable es una falencia generalizada,
que demandara la condonacin o refinanciacin de la deuda, o de modo
complementario o alternativo la reduccin de los ingresos e inversiones de
trabajadores y empresas.
En trminos generales, el problema medular de la SAIS radica en no
haber solucionado la situacin crtica de la poblacin de la sierra en dos
aspectos: primero, resolver la cuestin capital de la tierra para las comunidades campesinas; y segundo, no superar las relaciones de produccin de
corte servil y semiproletario vigentes en su mayora. Para las comunidades,
la SAISno representa sino la reencarnacin o continuacin de la hacienda, y
en modo alguno una solucin a sus problemas, puesto que no les ofrece ni la
tierra desposeda ni un flujo de excedentes suficiente para compensar su
carencia. No debe extraar entonces que la contradiccin dominante siga
siendo la friccin entre empresas y comunidades. A esto se agrega que
internamente la SAIS resulta incapaz de erradicar las relaciones semiproletarias, as como las de tipo servil, que subsisten como condicin indispensable para su funcionamiento como empresa.
En cuanto a las comunidades campesinas socias, debe sealarse que en
ellas se practica, a ttulo individual, la venta, el arriendo o alquiler, el traspaso, etc. de tierras y ganado, as como de pastos que antes fueron totalmente comunales, observndose claras diferencias entre comuneros ricos y
pobres. Esta situacin genera, a su vez, la imposicin de los comuneros ricos
como delegados ante la SAIS, o que sean quienes designen a su representante, que no siempre resulta ser un verdadero vocero de la comunidad
socia.
Tambin puede observarse que no todas las comunidades socias de la
SAIS se identifican con la empresa, y que su participacin se orienta al
inters por los excedentes y mejoras que puedan recibir, pero no en constituir
una unidad econmica productiva. Es decir, su inters llega a ser ms de
clientes que de socios.

c. Los Grupos Campesinos

Los grupos campesinos surgieron como modelo de organizacin durante
el proceso mismo de ejecucin de la reforma agraria. Originalmente haban
sido concebidos como formas asociativas transitorias, que agruparan a
minifundistas adjudicatarios de tierras con mira de integrados a cooperativas. Por esta razn, en el esquema de la nueva estructura agraria antes
mencionado no se les consideraba como uno de sus componentes.
Deban establecerse slo en casos excepcionales, cuando la disponibilidad de tierras no bastara para adjudicar una unidad agrcola familiar a cada
agricultor, caso frecuente en las superpobladas haciendas tradicionales y en
las reas de agricultores independientes con limitadas posibilidades de expansin.
En la prctica, divergiendo de estos propsitos, los grupos se formaron
tanto en las haciendas tradicionales, donde no existan las mnimas
condiciones empresariales para dar lugar a la constitucin de una entidad
asociativa, como en las reas donde los campesinos beneficiarios opusieron
tenaz resistencia a recibir tierras en forma colectiva, exigiendo en cambio la
adjudicacin de parcelas individuales.
En este segundo caso, tal oposicin fue salvada por los funcionarios
respetando estas demandas, aunque la adjudicacin se hizo en comn como
medio de lograr, posteriormente, una forma empresarial que superase el
rgimen de explotacin individual. Para tal efecto los integrantes de los
grupos campesinos fueron compelidos a constituir una empresa asociativa,
CAP o SAIS, en el plazo fijado por el Ministerio de Agricultura, asignndoles en el entretanto el status de precooperativas. De esta manera los Grupos
resultaron ser organizaciones de naturaleza dual, la misma que se hizo
permanente.
Contra su colectivizacin interna atentaban tres hechos:
l. pese a ser propietarios en comn, sus miembros no estaban sujetos a
ningn mecanismo de regulacin laboral que asegurara el trabajo colectivo;
2. su existencia empresarial no tena suficiente asidero legal para permitir un
funcionamiento similar al de las CAP o SAIS; y 3. sus integrantes no
demostraban la menor intencin de convertirse en socios asalariados de una
unidad asociativa.
Estas contradicciones fueron oficialmente reconocidas en julio de 1976,
cuando el D.L. 21548 dispuso que los grupos adquirieran personera
jurdica, a fin de poder realizar actos civiles y transacciones econmicas.
Dicho dispositivo prescriba tambin su adecuacin al rgimen cooperativo
vigente, tanto en lo referente a lo administrativo como en lo econmico, y

encomend al SINAMOS su inscripcin, lo que equivala a su institucionalizacin. Como resultado se dan dos situaciones: la de ms o menos 200
grupos ya reconocidos oficialmente, y la de otros 500 considerados an
como "cooperativas en formacin", sin que la misma asegure su transformacin final.
En suma, responden a tres situaciones bsicas: a. minifundistas a quienes
se les ha complementado reas dentro de las unidades expropiadas; b.
feudatarios que no llegan a poseer unidades agrcolas familiares y a quienes
simplemente se les ha reconocido la propiedad colectiva de las mismas; y c.
campesinos a quienes se les ha asignado pastos naturales que aprovechan
colectivamente (Caycho 1977a).
El grupo Tahuantinsuyo
Tahuantinsuyo, grupo constituido en base a la fusin de cinco pequeas
haciendas de los distritos de Tinco y Carhuaz, departamento de Ancash
(Flores 1979, Ramrez 1978), representa una de esas modalidades con las
que se ha intentado sustituir a las haciendas tradicionales. Antes de la
reforma agraria en estas cinco unidades, del total de 171 trabajadores, 35 %
eran arrendatarios precarios, 15 o/c medianeros y 52% chacrat, relacin
servil tpica del rea del Callejn de Huaylas. En su gran mayora eran minifundistas, con menos de una hectrea. En total explotaban individualmente la
tercera parte de la extensin de los fundos (336 Has.), trabajando casi
gratuitamente en el rea restante.
En 1970, la reforma agraria los afect como consecuencia de la implantacin de los PIAR. Hasta entonces no haba mediado movilizacin
reivindicativa alguna y fueron involucrados, casi sin saber por qu, dentro de
la afectacin en masa que el gobierno prescribi para la zona. Por eso su
actitud ante la reforma fue vacilante. No falt quienes afirmaran que sta era
slo una ilusin y que muy pronto volveran los propietarios. Las dudas
comenzaron a disiparse cuando el Estado tom posesin de los predios y
desplaz a los hasta entonces patrones. A partir de ese momento se present
el problema de cmo organizarse. Las entidades ejecutoras de la reforma
agraria planearon la constitucin de una empresa colectiva, en base a las
tierras de las ex haciendas, aunque respetando la posesin de las pequeas
parcelas antes explotadas por los ahora socios. Los campesinos no se
sintieron atrados por esta frmula y es as cmo, hasta 1976, la existencia
del grupo fue slo formal, dado que cada quien se limitaba a cultivar su
parcela. Las tierras adjudicadas en propiedad colectiva estuvieron
abandonadas y cada sub grupo recelaba de los trabajadores de las otras

ex haciendas. Sin embargo, a partir de 1976, las mayores exigencias estatales

condujeron a que buena parte del rea, antes trabajada para la hacienda,
sirviera de base a la explotacin empresarial del grupo campesino, organizando para dicho fin una estructura administrativa ad hoc (contador, capataz, etc.).
De los 171 adjudicatarios iniciales en 1979 slo quedan 115 efectivamente integrados, pues ms de 40 se han separado de la empresa, y otros 10
permanecen en ella aunque sin mantener relacin laboral alguna. En el rea
colectiva trabajan los socios activos por periodos de seis meses, recibiendo
como compensacin un jornal y participando del usufructo de las utilidades
de la empresa. Cabe anotar, sin embargo, que es prctica generalizada enviar
un pen como reemplazo, pagado por el socio, para que cumpla sus
obligaciones de trabajo, mientras ste atiende su propia parcela. Antes de la
reforma agraria los campesinos del valle formaban parte de la enorme legin
de migrantes estacionales hacia los valles de la costa central, fenmeno que
la reforma ha atenuado, sin que desaparezca. Actualmente el grupo autoriza
formalmente estas salidas y acepta los reemplazos que el socio enva.
Situacin comprensible si se considera que los
reemplazantes
frecuentemente son miembros de la unidad domstica y que los jornales
pagados por la empresa (200 soles en 1979) no representan ni el 50% de lo
que percibe en la costa un apaador de algodn.
A diferencia de otros grupos, donde la estabilidad de la explotacin
colectiva no ha podido ser asegurada, en Tahuantinsuyo s ha ocurrido a
causa de la existencia de un viejo conflicto con la vecina comunidad de San
Jacinto de Mita, que reclamaba la propiedad de los terrenos de las ex
haciendas, alegando haber sido despojados por los antiguos propietarios,
pese a lo cual, asumiendo una lnea de accin de nivel nacional, los funcionarios de reforma agraria la excluyeron de la adjudicacin. Dicha comunidad, como recurso final, plante entonces a los antiguos chacrat que la
incorporaran a fin de explotar en comn los terrenos materia de disputa. La
propuesta no fue aceptada por los potenciales beneficiarios teniendo en
cuenta el grado de desorganizacin interna que la comunidad haba exhibido
en tiempos recientes. Ante tales circunstancias, la comunidad
decidientablar un litigio ante el Tribunal Agrario, reivindicando las tierras
adjudicadas a Tahuantinsuyo y cuestionando las acciones de reforma agraria.
Como resultado de dicho conflicto surgi entre los beneficiarios el apremio
de hacerse de la propiedad legal cuanto antes, mediante la cance- lacin
del milln y medio de soles de la deuda agraria. Fue as como los
campesinos aceptaron la necesidad de explotacin colectiva, puesto que era
la forma ms directa de obtener el dinero requerido para el pago. Esta

preocupacin est en la base del celoso control laboral que los socios ejercen
sobre las cuadrillas de trabajo, as como de los altercados con quienes se
niegan a contribuir al pago. Los diez campesinos beneficiarios, pero independientes del grupo, son as objeto de constantes presiones, las mismas
que incluso han ocasionado la invasin temporal de sus parcelas a fin de
obligarlos a aportar la cuota acordada.
Sin embargo, una vez cumplido el pago de la deuda agraria, que acta
como el principal elemento de cohesin, no existe perspectiva alguna de que
la empresa subsista como tal y s que los socios decidan ampliar los
mrgenes del rea individual a expensas de la colectiva. A tal resultado
puede contribuir, decisivamente, la presin cada vez mayor de los hijos y
yernos de los socios quienes, sin otra alternativa de trabajo, pugnan por su
incorporacin al grupo. A algunos ya se les ha cedido hasta 35 Has., como
anticipacin a lo que podra generalizarse en un futuro no muy lejano.
d. El frustrado giro hacia la propiedad social
Dentro del proyecto ideolgico predominante, al finalizar la "primera
fase" del gobierno militar (1975), resultaba bsico constituir un modelo de
organizacin socioeconmica que permitiera hacer realidad la pretendida
naturaleza "no capitalista y no comunista" propugnada por el gobierno. El
modelo que concret esta aspiracin fue el Sector de Propiedad Social,
consistente en la concertacin de un conjunto de unidades econmicas en las
que propiedad, gestin y distribucin de utilidades asumiran rasgos diferentes a los de los sectores estatales, de la pequea empresa y privado reformado, con los que coexistira dentro de una "economa pluralista".
En asociacin a estos propsitos, los sectores entonces predominantes en
el gobierno prescribieron que fuera en el agro donde ms enfticamente se
ensayara esta nueva alternativa, generando as una forma empresarial no
prevista en el modelo original. Sin embargo, tal intento no prosper por
razones que se analizarn ms adelante.
La clula bsica del Sector de Propiedad Social, creado por el D.L.
20598, de abril de 1974, es la Empresa de Propiedad Social (EPS), definida
legalmente como una "persona jurdica de Derecho Social, integrada exclusivamente por sus trabajadores, constituida dentro del principio de solidaridad, con el objetivo de realizar actividades econmicas". Sus notas
esenciales deberan ser: a. "la participacin plena de todos sus trabajadores"
con iguales derechos, deberes y oportunidades; b. "la propiedad social", en el
sentido de que sus bienes no perteneceran al Estado, ni a un determinado
grupo de trabajadores, sino al ente jurdico formado por la

totalidad de trabajadores del sector; c. la "acumulacin social", como principio que asegura ia permanente reproduccin del sector en su conjunto y, d.
la "capacitacin permanente" como una obligacin, por la que en cada
empresa los trabajadores deban recibir necesariamente instruccin laboral,
lectiva o sociopoltica.
La constitucin de las EPS deba realizarse tanto por iniciativa del
Estado como de los propios interesados, para lo que se prescriba la necesidad de nuevas inversiones y, slo como caso excepcional, la afectacin de
empresas de otros tipos de propiedad. Su mecanismo concreto de gestacin
era la erogacin de un aporte transitorio como capital inicial y de explotacin, hecho por el Estado o por terceros a travs de aportes financieros
denominados acciobonos y certificados de participacin. Las EPS deban
tener como socios exclusivamente a sus trabajadores, fuesen stos permanentes o eventuales.
El sector deba tener tres niveles: el empresarial, que corresponde a cada
EPS; el regional, constituido por las unidades regionales; y, el nacional,
representado por la Asamblea del sector. Las unidades regionales deban
formarse cuando en una zona o regin determinada concurrieran tres
empresas. Su objeto era articular el funcionamiento y expansin de la propiedad social en su regin, tratando de lograr un crecimiento armnico y un
adecuado grado de integracin econmica, tanto vertical como horizontal. La
Asamblea, en cambio, era el rgano nacional constituido por representantes
de todas las empresas y unidades regionales que deban coordinar la marcha
del conjunto y representarlo ante el Estado.
Corresponda al Estado la tarea de formar el sector, mediante una estructura institucional ad-hoc, cuya base fue el Sistema Nacional de Apoyo a
la Propiedad Social (SINADEPS), entidad multisectorial con atribuciones de
Ministerio, cuyo rgano de ejecucin fue la Comisin Nacional de Apoyo a
la Propiedad Social (CONAPS).
El proyecto de crear un sector prioritario en la economa, cuyo carcter
fuese la propiedad social, acusaba las mismas caractersticas de utopismo y
voluntarismo, presentes en el llamado "modelo peruano". Esto resulta
evidente si se considera los enormes requerimientos econmicos (estimados
en 1975 en 50,000 millones de soles) para otorgarle al sector un carcter
prioritario a mediano plazo, as como las previas y complejas tareas de
promocin, organizacin y apoyo, requisitos que el Estado no estaba en
condiciones de cumplir.
Los cinco aos transcurridos desde la puesta en marcha del proyecto as
lo han puesto de manifiesto. Por eso el estado actual del sector no es sino
embrionario, involucrando en 1979 a 42 empresas constituidas, 16 en

formacin y 7,000 trabajadores. La principal limitacin para su desarrollo ha

sido la carencia de adecuados medios de financiacin para proyectarlo a gran
escala, situacin contradictoria a la intencin originalmente anunciada y
posteriormente abandonada, de que a mediano plazo el sector se constituyera
en eje de la economa peruana.
Es en el contexto de impulso inicial a la propiedad social que se plante
la necesidad de integrar el agro reformado a este sector. El planteamiento
tuvo un doble objetivo. En primer lugar, reforzar el sector de propiedad
social que, sin mayor costo, asumira un considerable nmero de empresas
organizadas y en funcionamiento. En segundo lugar, solucionar los problemas surgidos a nivel de produccin, empleo y participacin ante la imposibilidad de lograr el proyecto cooperativo tal como fuera originalmente diseado. Con tal objeto, en el nuevo esquema las funciones de las Centrales
de Cooperativas las asuman las unidades regionales de las EPS.
Al comparar someramente los esquemas cooperativos vigentes con el de
propiedad social queda manifiesto que el diseo del segundo se basaba en un
anlisis crtico de los primeros. Por esta razn, al convertir CAP y SAIS en
EPS tericamente deban eliminarse muchas de las distorsiones y problemas
8
antes aludidos. La propiedad dejara de ser exclusivamente de
8. Para tal fin, el nuevo rgimen prescriba, a nivel econmico, la supresin de una serie de
mecanismos que haban permitido la apropiacin individual y empresarial del excedente.
Dentro de estos mecanismos se contaba el desigual trato financiero contra las empresas ms
desarrolladas, que les impidiesen gozar de las rentas diferenciales; el reajuste de las reservas
de reposicin de acuerdo al ndice de precios, para impedir el "consumo del capital" por la
empresa; la disminucin del plazo de cancelacin de los bienes adjudicados y la continuacin
de este pago ad-infinitum despus de cancelado dicho valor; la prohibicin de mantener
fondos, por encima de un lmite, en entidades financieras distintas a la del sector, de modo tal
que la empresa no tuviese una fuente de ingresos por intereses; impuestos progresivos sobre
los excedentes distribuibles para desalentar el "consumismo" y alentar la acumulacin. En
realidad, bajo la justificacin ideolgica del "igualitarismo" y la "socializacin", lo que se
pretenda era retroceder en lo generado con la cooperativizacin y disminuir el ingreso slo al
salario (e incluso a sus niveles mnimos). En palabras de los propios inspiradores del
proyecto, se trataba que los obreros se apropiasen slo de la "renta del trabajo" y no de la
proveniente del capital y de la propiedad de la tierra. A lo que se aada la posibilidad de
renuncia de determinados beneficios laborales como la jornada de 8 horas o el derecho a
vacaciones. Esta concepcin, de raigambre tica, que pretenda la "nivelacin por abajo",
objetivamente entraba en contradiccin con los intereses de los trabajadores, dado que
aumentaba las posibilidades del Estado de extraer excedente, a travs de su control del sector.
Para una exposicin en detalle de esos propsitos vase Llosa 1979. La retrica
justificatoria puede consultarse en los distintos textos oficiales reunidos en Lecaros 1976

grupo, y se socializara. Las desigualdades entre empresas se mitigaran, nivelando las diferencias surgidas por las ventajas naturales o de productividad
de las unidades adjudicadas. La mano de obra eventual se integrara
obligatoriamente a las empresas y cesara su marginacin en la participacin
y usufructo del excedente de las mismas. La concertacin regional se hara
efectiva a travs de las vinculaciones entre las EPS agropecuarias y la
industria local.
Adems, las EPS -siempre en la concepcin estatal- haran posible un
mayor nivel de participacin. Esto se alcanzara en la medida que se
superaran las deformaciones que en el modelo cooperativo limitaban el acceso a la gestin. A nivel empresarial mediante un rgimen administrativo
con cuatro instancias: la asamblea general, el comit directivo, la gerencia y
los comits especializados9 (vase grfico 12), de mayor naturaleza inclusiva que en las empresas asociativas. A nivel nacional, en la medida que su
participacin poltica tuviera el aval de su importancia econmica, de modo
tal que se convirtiera en sector prioritario, a la vez que sus miembros
alcanzaban ubicacin principal en la estructura del poder.
La transferencia del agro reformado al sector de propiedad social deba
as volver a hacer posibles las originales metas socio econmicas y polticas
propuestas por el proceso de reforma agraria.
Con la promulgacin del D.L. 213 17, de noviembre de 1975, qued
legalmente abierta la posibilidad de que el agro reformado integrara el sector
de propiedad social. Las vas establecidas fueron dos. De un lado, se
legislaba que las EPS podran ser sujeto de adjudicacin de tierras y otros
bienes agrarios. Esto significaba que, a partir de entonces, el proceso de
adjudicacin quedaba en capacidad de abandonar el modelo cooperativo y de
9. La asamblea general tiene las atribuciones de las juntas de accionistas de las sociedades
mercantiles, con la variante de que la integran la totalidad de trabajadores de la empresa.
El comit directivo, encargado de las funciones de direccin por delegacin, lo integran
socios elegidos democrticamente, por un periodo de tres aos, renovables por tercios, sin
goce de prerrogativas ni remuneracin especiales, y sin apartarse de sus tareas habituales.
La gerencia, rgano ejecutivo, constituida por uno o ms gerentes o subgerentes, limita sus
atribuciones a la ejecucin de la poltica acordada por las instancias superiores.
Adems, las EPS deben contar con diversos comits: de honor, electoral y de capacitacin, y especializados por unidades productivas a fin que los trabajadores de base tengan
la posibilidad de acceder a la gestin. El comit de honor es el de mayor importancia, puesto
que es responsable de la disciplina y rgimen laboral interno.
Las EPS, adems, pretendan la definitiva desaparicin de los sindicatos al determinar que
por acuerdo de ms del 50% de los trabajadores, los dirigentes de la empresa podran recibir
su reconocimiento como sindicato.

adscribir las empresas en formacin al sector de propiedad social. Dado que

el nmero de nuevas empresas a constituirse era mnimo, la medida no
entraaba gran significacin. La segunda alternativa consideraba la posibilidad de que CAP y SAIS, se transformaran voluntariamente en EPS, en cuyo
caso los requisitos eran: tener una situacin econmica satisfactoria, contar
con la aprobacin favorable de por lo menos 2/3 de sus miembros y recibir la
correspondiente aprobacin de CONAPS.
Sin embargo, no ocurri la esperada transformacin masiva de las
empresas campesinas en EPS y aparte de la transferencia a CONAPS del
proyecto forestal del Estado en Ipara y de unas pocas adjudicaciones, slo
se ha dado un caso de conversin voluntaria: el de seis CAP de los valles de
Supe, Barranca y Pativilca que, bajo el impulso y promocin poltica de su
liga agraria local y por acuerdo mayoritario de sus bases, se convirti en la
EPS "Decisin Campesina".
El absoluto desinters por este proceso de conversin se explicara por la
incertidumbre y el temor de que tal transferencia pudiera significar un
relativo retroceso en el nivel de vida de los trabajadores cooperativos. Esto,
sobre todo, en lo que se refiere a los pequeos grupos beneficiados por la
reforma. De ah que, incluso, surgiera una abierta campaa de estos ltimos,
oponindose a la conversin de las CAP en EPS y proponiendo una frmula
alternativa.
La oposicin ms decidida fue la de los dirigentes de las cooperativas
azucareras. Estos, en un primer momento propusieron una frmula alternativa, la de un quinto sector econmico que coexistiera con el privado
reformado, estatal, de pequea empresa y de propiedad social, integrado
exclusivamente por empresas cooperativas. Este planteamiento gan rpido
apoyo en las cooperativas urbanas de servicios. La comprobacin de la
entonces firme voluntad poltica del gobierno por afirmar el sector de
propiedad social los llev, posteriormente, a modificar el planteamiento. A
partir de 1975, a travs de CECOAAP, de sus sindicatos y de la Federacin
de Trabajadores Azucareros, plantearon que no se opondran a integrar el
sector de propiedad social, a condicin de mantenerse como cooperativas;
para culminar proponiendo que CAP, SAIS, comunidades campesinas reestructuradas y comunidades nativas pudiesen integrar el sector de propiedad
social, siempre y cuando se introdujeran algunas modificaciones en su
estructura y organizacin.
Otro foco de oposicin lo constituyeron los sindicatos afiliados a la
CCP, aunque su resistencia no se equiparaba a la de los azucareros. Tales
organizaciones fundamentaron su actitud en la constatacin de que las EPS
recortaban los elementales derechos laborales, conquistados histricamente,

y las ventajas materiales y sociales adquiridas por su accin directa en las

cooperativas.
Ante estas circunstancias, en medios estatales se propuso una frmula de
transicin para salvar los escollos y facilitar a las empresas campesinas
(CAP y SAIS) su integracin al sector de propiedad social. Esta prescriba
que podan transformarse en EPS las que lo desearan, mientras que las
restantes integraran el sector manteniendo su carcter cooperativo. Las
comunidades campesinas quedaban al margen. Aunque tal opcin no recibi
amparo legal, qued claramente esbozada en declaraciones de los ms altos
10
funcionarios polticos nacionales que la apoyaban.
La EPS Decisin Campesina
No slo por ser la primera sino tambin la nica EPS dedicada
bsicamente a la agricultura, la experiencia de "Decisin Campesina" (1,222
trabajadores y 3,091 Has. ubicadas en los valles de Supe, Barranca y
Pativilca), sirve para apreciar el funcionamiento efectivo de la propiedad
social en el campo.
La empresa se constituy en julio de 1976, cuando las CAP Caral,
Micaela Bastidas, 24 de Junio, La Providencia, Libertad-Las Vegas y 18 de
Enero decidieron fusionarse en una sola entidad transformndose en EPS.
Tal acuerdo tuvo como antecedente su condicin de "sembradoras" de la
CAP agroindustrial Paramonga, con la que enfrentaran colectivamente distintos problemas. A esto se sum la accin catalizadora de la Liga Agraria
del valle y de los funcionarios locales del SINAMOS, quienes en base a su
influencia sobre los trabajadores pensaron consolidar en la zona la transformacin que, desde su perspectiva ideolgica, resultaba fundamental para
la sociedad rural.
Desde sus inicios la EPS afront serios problemas de organizacin. Su
primer Comit de Gestin no fue elegido por los socios, sino nombrado por
FONAPS, integrado casi por los mismos dirigentes de la Liga, a modo de
recompensa poltica por la labor de promocin desempeada. El segundo
Comit, elegido por las bases en setiembre de 1977, no dur ms de un mes,
pues CONAPS acord formar una Comisin Especial de Reestructuracin en
la que predominaban funcionarios y slo un representante de los trabajadores. Las labores de esta comisin duraron cuatro meses y culminaron con
el nombramiento de un nuevo Comit de Gestin. Ya antes haba funcionado
tambin una Comisin Especial de Supervisin y Asesoramiento.
10.
Vase al respecto, las declaraciones del Ministro de Agricultura en la transferencia
del Complejo Forestal de Iparia: diario "Expreso", 28 de mayo 1976, pg. 3.

De tal modo que, a semejanza de los complejos agroindustriales, dada la

importancia poltica del proyecto, la presencia estatal fue vital en todo
momento.
Esta presencia acompa a un proceso de reestructuracin interna que se
convirti en factor de inestabilidad de los cuadros tcnicos, a punto tal que
en el lapso de dos aos se sucedieron en la empresa 4 gerentes. Adems, lo
indito del intento produjo una superposicin de funciones que nunca
llegaron a diferenciarse claramente, trabando la marcha empresarial. As, los
miembros del Comit de Gerencia tambin participaban del de Gestin, o los
componentes de la Junta Consultiva asuman atribuciones reivindicatorias.
Esto gener una frondosa burocracia administrativa, mayor a la de las CAP.
En otro plano, la EPS tampoco fue capaz de aprovechar las ventajas de
las economas de escala, la mayor potencialidad econmica y la disposicin
ms racional de los recursos para afrontar el problema del empleo. Expresin
de esto es la existencia de 867 trabajadores estables y 355 eventuales.
Otros problemas se debieron a que en la constitucin de la empresa se
fusionaron seis unidades independientes entre s, por lo que el paso a la
administracin centralizada no fue fcil. Desencantados de las ventajas
potenciales, en julio de 1977 los componentes de la ex CAP 24 de Junio
intentaron retractarse de su decisin, dando lugar a ser intervenida y a la
expulsin de varios socios. Adems, surgieron conflictos, deficiencias y
omisiones atribuibles a la dispersin geogrfica de las unidades, la inicial
falta de compatibilizacin de sus cuadros medios y las dificultades de la
nueva administracin para articular el conjunto. Econmicamente la empresa
hered una situacin difcil de las anteriores CAP y sufri prdidas de 4.1
millones de soles en 1976, que slo en 1977 pudo cubrir. Uno de sus
principales problemas, fue la necesaria homologacin de salarios para los
socios, que tom como criterio igualar en cada escaln la remuneracin ms
alta de las anteriormente vigentes en las CAP.
Lo realmente notable del caso es el fracaso experimentado en cuanto a
mejorar la participacin de los trabajadores en relacin a los negativos
resultados de las CAP. Nada de esto sucedi en la EPS y, por el contrario, un
pequeo grupo de funcionarios y lderes sindicales identificados
polticamente con el gobierno, se constituy en nueva lite de poder interno.
Este grupo aprovech el verticalismo de la ingerencia estatal, que apoyaron,
las dificultades de la integracin y lo novedoso de la experiencia para
realizar una poltica de provecho personal, legitimada en funcin de su
adhesin al rgimen. En la medida que esto contrariaba los intereses
empresariales, esta actitud los llev a enfrentarse con los tcnicos que
cuestionaban la excesiva "politizacin" de la empresa y con los propios
trabajadores que vean burla

das sus expectativas. Por otra parte, este fenmeno no era particular del pas,
pues, estimulado por SINAMOS, se repeta en la mayora de las CAP, aun
cuando en la EPS adquira relieve especial por la singular importancia de la
experiencia. No es casual, entonces, que uno de los ms destacados
miembros de la lite favorecida fuese considerado por SIN AMOS corno
posible lder nacional de la CNA.
Segn uno de sus dirigentes, esta situacin se describa en los trminos
siguientes:
"(el problema) est en la falta de coherencia, en la falta de concrecin
de los objetivos propuestos, en la incapacidad de la estructura de poder
vigente que desde hace dos aos monopoliza las decisiones y deciden,
al margen de la mayora de nosotros los trabajadores, el destino de la
empresa. No consultan a las bases, no informan, ponen y sacan
asesores, hacen lo mismo con los gerentes, se distribuyen los mejores
puestos entre amigos, familia
res e incondicionales, se aumentan los sueldos, se ocultan las faltas
cometidas entre los propios miembros del grupo" (Tanaka 1978: 2).
De ah que los sindicatos, ahora supuestamente innecesarios, continen
funcionando e incluso sin el reconocimiento de la EPS resultan el principal
canal de participacin.
En suma, "Decisin Campesina" refleja los mismos problemas que las
CAP, agudizados por la mayor presencia estatal, lo especfico de su forzado
proceso de integracin interna y el estilo poltico de quienes promovieron su
constitucin, todo lo cual desdice las ventajas que justificaban su adopcin
corno alternativa de organizacin para el sector reformado.
Las EPS rurales de Puno
Otro caso de empresas agrarias de propiedad social es el de las cinco que se
crearon en Puno: EPS Rural Alianza, Rural Kolkeparke, Rural Nuoa, Rural
Umachiri y Rural Kunurana y que se extienden sobre 217,953 Has. con
1,317 socios. De acuerdo a un estudio auspiciado por los propios organismos
del sector de propiedad social, (Kruijt y Ugarteche 1978: 239-249), estas
empresas tampoco han logrado introducir alteraciones sustantivas en lo que a
organizacin productiva y relaciones sociales se refiere; por el contrario, han
reproducido la mayor parte de las antiguas contradicciones de las haciendas.
Segn dicho estudio la cuestin principal consista en la subsistencia del
huacchillaje. En este sentido estas EPS, por haberse constituido sobre
unidades semicapitalistas y tradicionales, no han logrado centralizar la

explotacin ganadera y cuando ms se han limitado a incrementar las cuotas

cobradas por el "hierbaje" del ganado de sus pastores en las reas
empresariales. Esto, a su vez, ha dado lugar a una secuela de latentes
conflictos internos y ha hecho difcil la identificacin laboral en torno a la
empresa, situacin que se comprende mejor si se toma en cuenta que en
algunas de las EPS mencionadas los pagos por hierbaje comprometen el 11
% del salario de los pastores.
Por otro lado, y en abierta discrepancia con las intenciones gubernamentales de democratizar las unidades asociativas mediante su paso al
rgimen de propiedad social, en estas EPS los dirigentes y
altos
funcionarios, amparndose en la legislacin social hicieron tabla rasa de las
condiciones mnimas de trabajo vigentes en el pas, como el pago de salario
mnimo vital, las causales de despido y el lmite de las relaciones de
subordinacin entre tcnicos y trabajadores. A punto tal que la evaluacin
sealara: "estamos en una situacin donde las relaciones de produccin
mantienen rasgos precapitalistas que la misma reforma agraria pretendi
eliminar" (Kruijt y Ugarteche 1978: 240-241).
En la actualidad, en base a los resultados obtenidos y al giro poltico del
gobierno, puede afirmarse que la conversin masiva de las cooperativas a
EPS no ha pasado de ser una intencin ms, por lo que stas quedaron como
un modelo empresarial cuantitativamente insignificante en la estructura
agraria.
Es de anotar que la frustrada transformacin de las empresas asociativas
en EPS hubiera permitido aproximar su configuracin al modelo original de
la nueva estructura agraria. Lo cual, a su vez, habra permitido superar
muchos de los problemas de falta de coordinacin, "deseconomas" e
irracionalidad a los que posteriormente se aludir.
Pero la transferencia de las empresas al sector de propiedad social no
resultaba sino una medida bsicamente administrativa y no modificaba
aspectos econmicos esenciales como la incapacidad para retener los
excedentes, y aspectos polticos cruciales como el de la participacin empresarial y social, razones por las que no cabe pensar que el xito de esta
medida hubiese deparado un resultado distinto a la transformacin del agro.
Ya en una visin de conjunto del sector reformado, cada uno de cuyos
componentes hemos analizado hasta aqu, puede constatarse como rasgo genrico la existencia de modificaciones tanto en la naturaleza de la propiedad
jurdica como en la distribucin de excedentes y forma de gestin.
En CAP, SAIS y Grupos la adjudicacin se realiz a un ente colectivo.
Es decir, a semejanza de la comunidad campesina, es la organizacin y no
los miembros la que tiene el derecho de propiedad, que al no ser individual
no puede enajenarse, ni transferirse como herencia, lo que no impide que
esta

propiedad colectiva, al ser "de grupo", limite sus beneficios al conjunto de

miembros de las empresas.
En funcin de esta situacin, tericamente lo principal de los excedentes
generados y el derecho de manejo autnomo de la empresa deberan
corresponder a sus propietarios, mas no es as tanto por el rgimen
econmico, que permite una transferencia sustantiva a los ex propietarios ya
otros sectores econmicos, como porque el Estado, en su afn de asegurar
dicha transferencia (as como el control poltico) en la prctica ha anulado
todo margen de autonoma, por lo que la propiedad resulta mas formal que
real.
No obstante, a nivel de la gestin se han producido significativas
modificaciones respecto a la situacin anterior, pues con la nueva organizacin (consejos y asambleas) los representantes campesinos tienen acceso a la
direccin de ms de 1,600 empresas establecidas por la reforma agraria. En
este sentido, los trabajadores han ganado un nuevo campo de accin,
impensable en el rgimen de hacienda.
Pero la redefinicin del contexto econmico, resultado del proceso de
cambios a nivel nacional, ha originado que el acceso a la gestin no sea la
determinante principal de la misma. En consecuencia, no puede afirmarse
que los trabajadores tengan la autogestin de las empresas, dado que aunque
su grado de ingerencia es actualmente mayor, estn alteradas las circunstancias macroeconmicas y macropolticas que pesan sobre ellos, especialmente
por la extraordinaria importancia que ha asumido el Estado en la actividad
econmica agraria, a punto tal que las posibilidades econmicas y polticas
que otorga dirigir una empresa cooperativa no pueden equipararse de manera
alguna a las que se encontraban asociadas al manejo de la hacienda. Consiguientemente, no es posible responsabilizar a los trabajadores por lo que
ocurre en el sector.
En trminos de comportamiento econmico, la mayora de las empresas
continan rigindose por una lgica que privilegia la rentabilidad empresarial como norma mxima, aunque no nica. As se explica que CAP y SAIS
no hayan abandonado sino, por el contrario, acentuado la produccin en
funcin de los estmulos del mercado nacional e internacional, dejando de
lado criterios fundamentales, como crear fuentes de trabajo o autoabastecer
de alimentos a la poblacin.
Pero si en lo fundamental las unidades asociativas tienden a maximizar
su excedente, tienen que hacerlo en condiciones econmicas distintas a las
de la etapa de hacienda y atendiendo, tambin, a factores y presiones
adversos, atribuibles exclusivamente a su actual naturaleza mixta.

Una traba para maximizar la ganancia como norma absoluta proviene de

las condiciones impuestas por el Estado a las empresas. Esto es, mantener un
nmero fijo y mnimo de trabajadores estables: los socios, y cultivar
obligatoriamente un mnimo de 40% de las tierras con productos alimenticios. Para aumentar sus ingresos las empresas asociativas no pueden, tal
como lo hacan las haciendas, jugar con el desempleo y la especializacin
productiva.
El uso de las limitadas posibilidades de decisin de los socios tambin se
ha opuesto al criterio de rentabilidad, actitud que se ha traducido en
incrementos salariales o disminucin de la jornada de trabajo, que en
numerosas oportunidades ha llevado temporalmente a las empresas a la
paradjica situacin de crisis, desde el punto de vista gerencial, y de
bonanza, desde el punto de vista laboral.
A este comportamiento "irracional" de los socios se ha sumado el de los
dirigentes. En innumerables casos, en ausencia de tcnicos o en convivencia
con ellos, han tomado decisiones perjudiciales a la empresa y de provecho
individual (compras a precios excesivos o de equipos innecesarios, ventas a
precios inferiores a los de mercado, gastos superfluos en viajes, viticos
etc.). En otros casos, similares decisiones han respondido a la falta de
conocimiento tcnico o financiero. Sin embargo, lo que ha estado en la base
de estos comportamientos es una total falta de identidad con la empresa
entendiendo que sta no les pertenece, o la estructura vertical de su
organizacin, que impide el efectivo control y participacin de sus
trabajadores. Evidentemente estos hechos, aparentemente incomprensibles
desde el punto de vista administrativo contable, contraran el funcionamiento
econmico ideal que el Estado reclama a las empresas.
La racionalidad cooperativa ha discrepado tambin de la empresa privada
ante el dilema consumo-acumulacin. Los tericos del gobierno sostenan
que destinar el excedente a uno u otro fin no era una disyuntiva antagnica y
que en las formas asociativas podra conciliarse un aceptable nivel de capitalizacin con un sustancial aumento del consumo. La realidad ha sido, sin
embargo, muy distinta. Los trabajadores se han mostrado sumamente renuentes a postergar la redistribucin del ingreso con miras a la acumulacin. Las
inversiones en las CAP han sido casi siempre decisiones de tcnicos y funcionarios, a espaldas de los socios, pues siempre que se consultaron a la
asamblea fueron rechazadas en favor de nuevos aumentos inmediatos. Ms
pesaba el riesgo que tal postergacin entraaba, que las ventajas futuras
Actitud lgica en el contexto de un proceso poltico que basaba parte de su
legitimidad, precisamente, en su capacidad redistributiva.

Pero tales desviaciones no han impugnado totalmente la lgica de la

rentabilidad. Como las posibilidades de mayores ingresos han estado
circunscritas al mbito de la empresa, a los trabajadores les ha interesado
tambin, y en cierto sentido, que sta obtenga mayores beneficios, aun a
costa de reproducir conductas de la poca de hacienda, como mantener
trabajadores eventuales mal pagados, cultivar productos ms rentables, etc.
De ninguna manera puede atribuirse a los socios la responsabilidad
fundamental de estos hechos, pero el que no los hayan impugnado demuestra
que, de alguna manera, la lgica empresarial los ha ganado o neutralizado.
La organizacin cooperativa ha logrado, por lo menos parcialmente, hacer
tangible una dualidad: ser a la vez propietarios y proletarios, lo que, a su vez,
ha originado una confusin ideolgica, debida a la cual los trabajadores
socios han postergado sus intereses histricos generales en favor de
particulares intereses inmediatos.
3. El sector no reformado
Pese a los problemas sealados, es un hecho la organizacin asociativa
de las unidades alta o medianamente desarrolladas. En cambio no ocurre lo
mismo en el sector no reformado, es decir el de la pequea y mediana
agricultura de propiedad familiar, donde no ha logrado plasmarse ni la
cooperativizacin voluntaria ni la reestructuracin de la comunidad campesina.
Estos hechos responden, sin duda, tanto a las circunstancias polticas que
determinaron la concentracin del esfuerzo estatal en el rea moderna, como
a la renuencia de la mayora de agricultores independientes a incorporarse a
las organizaciones cooperativas, actitud explicable porque en la perspectiva
campesina no eran una alternativa atractiva.
a. La cooperativizacin de la pequea agricultura
A la fecha existen 300 cooperativas de servicios, aunque con un limitado
radio de accin. Se han organizado especialmente en la costa, en zonas muy
circunscritas, y como resultado de programas de promocin indirectamente
dependientes del Estado; en la sierra entre pequeos y medianos ganaderos;
y en la ceja de selva en las reas cafetaleras. Su mayor nmero se encuentra
en los departamentos de La Libertad, Lima, Arequipa y Cajamarca. En los
dos primeros reunidas en Centrales, e independientes en los otros dos. Su
actividad bsica es la adquisicin de insumos para sus socios y, en pocos
casos, la venta de sus productos. Slo 10 de las existentes han sido
adjudicatarias de la reforma agraria.

Las CAS de La Convencin La cooperativizacin ha tenido mayor xito,

no tanto entre los pequeos propietarios minifundistas, sino entre los
conductores de unidades familiares medianas o pequeas, asociadas a
cultivos de exportacin o industriales. Lo sucedido con el caf es buen
ejemplo de esta tendencia y dentro de este rublo las CAS del valle de La
Convencin constituyen un caso tpico.
Estas cooperativas que en la actualidad llegan a 14, con ms de 6,000
socios, empezaron a constituirse antes de la reforma de 1969, como resultado
de la reestructuracin del valle iniciada aos atrs. Su formacin fue una
respuesta a las desfavorables condiciones de comercializacin que sufran
los pequeos agricultores de caf y t frente a los "rescatistas" locales y las
plantas de procesamiento de la provincia. En un primer momento las CAS
permitieron mejorar los precios, puesto que entablaron ventajosa
competencia con las cotizaciones de los comerciantes. Sin embargo,
siguieron vendiendo a los grandes o medianos intermediarios hasta que al
empezar a reunirse, en 1967, dieron lugar a la sucesiva constitucin de 3
centrales de cooperativas: La Convencin y Lares (COCLA), Huyro y CafPer.
El modo de operar de estas cooperativas es el mismo. Sobre la base de
un capital propio y de los crditos otorgados por el Banco Agrario adelantan
al socio un 80% del precio estimado de la produccin entregada, realizando
al final de la campaa una liquidacin en la que con el precio definitivo
cancelan el monto restante. Esto les permite pagar cotizaciones sensiblemente mayores a las de los rescatistas, sin el recargo de intereses muy elevados.
No obstante son frecuentes los casos en que los socios, por falta de liquidez,
venden parte de la cosecha a intermediarios, quienes les pagan por
adelantado el ntegro de la venta. Tampoco es aislado que los socios de
mayores recursos acten como rescatistas frente a pequeos productores no
afiliados a la CAS o a los miembros ms pobres de la organizacin, en cuyo
caso agregan estos volmenes de produccin a los propios, que
comercializan a travs de la Central.
Durante su funcionamiento estas CAS han enfrentado una serie de
vicisitudes debidas a la inexperiencia, los malos manejos de un sector de
socios y tcnicos y el sabotaje de los desplazados intermediarios. En 1970,
por ejemplo, ante una supuesta alza del precio del caf, la COCLA detuvo su
venta, pero una sbita cada en la cotizacin internacional le origin una
prdida de 27 millones de soles, que desestabiliz econmicamente a la
Central y provoc desconfianza y retraimiento entre sus socios.

No obstante, ms adelante las CAS han logrado notables avances

coincidentes con mejores precios del caf, el desarrollo institucional de la
Central y la consolidacin de las unidades de base. As, Sicre y Chaco
Huayanay, por ejemplo, que fueron de las primeras en crearse a partir de
1964, a semejanza de las CAP hoy disponen de fondos activos de 60 y 150
millones de soles anuales, respectivamente. Adems, han podido construir
depsitos e instalaciones propias en Amaybamba y Quillabamba, poseen
tractores y automotores e, incluso, estn inicindose en la ganadera. Al
mismo tiempo, otras CAS del valle, como Mateo Pumacahua y Alto
Urubamba, han incrementado notablemente su nmero de socios hasta
alcanzar 1,800 Y 1,400 miembros, respectivamente. Incluso, con la reforma
agraria de 1969, en Chaupimayo han surgido nuevas unidades, como las
CAS Hugo Blanco y Luis Felipe de la Puente Uceda (Alfaro y Or 1973).
Una idea del grado de desarrollo alcanzado se desprende de la
envergadura de proyectos ms recientes de la COCLA, emprendidos
conjuntamente con otros ncleos cafetaleros. El primero, la instalacin en
Lima, en 1974, de una oficina de comercializacin, encargada directamente
de las ventas internacionales, proyecto frustrado debido a que el gobierno
confiri a EPSA su comercializacin, determinando que esta oficina no I
pasara de ser otra intermediaria; y, el segundo, en actual gestin, la creacin
del Banco Cafetalero destinado a promover su cultivo, ofrecindole atencin
crediticia preferencial.
El caso de La Convencin no es el nico ejemplo de CAS con relativo
xito en su funcionamiento. Otras, como la de Lurinchincha, en Ica, surgida
tambin por aplicacin de la ley 15037, muestra cmo este tipo de entidades
pueden llegar a consolidar un importante patrimonio colectivo a partir del
aporte individual.
En cambio, es diferente el desarrollo alcanzado por las CAS que actan
slo como comercializadoras de insumos para sus socios. Esta situacin se
encuentra en el valle de Chancay, departamento de Lima, en el que 13 de
estas cooperativas renen a ms de 1,500 pequeos propietarios. All, la
dependencia de los intermediarios tambin ha sido minada, pero slo en lo
referente a la provisin de insumos, servicio proporcionado, igualmente, por
una Central de Cooperativas, de la que tambin forman parte las cooperativas
de produccin del valle. En este caso el problema fundamental radica en la
imposibilidad de conciliar la rebaja de precios con la obtencin de
excedentes. En estas circunstancias la constitucin de un fondo de operacin
es un proceso muy lento.
Lo relevante es que en uno y otro caso, por el tipo de sus actividades, la
experiencia concreta parecera indicar que las CAS slo tienen la posibilidad

"'

III / Cambio y continuidad en el agro

225

de implantarse donde la mercantilizacin est bastante avanzada y existe una

slida base econmica, es decir, dejando de lado a gran parte del
campesinado parcelario. Adems, tiene que superar las trabas provenientes
de los intereses comerciales locales y de la escasa atencin que el
cooperativismo de servicios recibe de las entidades estatales y fuentes
financieras privadas, aparte de las resistencias que distintas experiencias
negativas han creado entre sus potenciales integrantes.
La CAIP Fanupe- Vichayal
Las Cooperativas de Integracin Parcelaria apenas superan la decena. Se
establecieron al iniciarse el proceso, aunque sin mayor xito. La experiencia
de estos aos ha demostrado el apego del campesinado al trabajo y posesin
individual de la tierra, y su resistencia a desprenderse voluntariamente de
ella, lo que convirti a la formacin de las CAIP en una tarea prcticamente
imposible.
Lo ocurrido en Fanupe-Vichayal, de Lambayeque (Newton 1974),
permite apreciar esta situacin general, as como los caminos diversos
seguidos por el proceso de cooperativizacin y la inconsecuencia de los
propsitos estatales respecto a la intervencin de las bases.
Esta CAIP cuenta con 30 socios y 460 hectreas, prximas al canal
Taymi, entre la ex hacienda Luya, actual anexo de Tumn, y la comunidad
Santa Luca de Ferreafe, en una zona carente de riego.
Las tierras del antiguo fundo Fanupe-Vichayal fueron de la Iglesia, y las
administraba la Beneficencia. La hacienda Luya, vecina a stas, era una
propiedad tradicional que utilizaba feudatarios. Cuando el propietario de
Luya decidi desalojar a los feudatarios arrend el fundo Fanupe, donde les
adjudic nuevas parcelas, a fin de asegurarse mano de obra y pastos para su
ganado. Los feudatarios se ubicaron entonces a orillas del Tayrni y
trabajaron pequeas parcelas, de reas muy dispares.
En 1946 los feudatarios se organizaron para ser reconocidos como
comunidad, iniciando una lucha por mantener la posesin de la tierra y el
acceso al agua. Cabe advertir que las tierras del fundo Fanupe originalmente
pertenecieron a la comunidad Santa Luca de Ferreafe, cuyo reclamo
durante todo este periodo cre otro frente de oposicin entre feudatarios y
comuneros. Finalmente, la comunidad perdi el juicio contra la Iglesia, que
fue reconocida como propietaria, afirmando as las pretensiones de los
feudatarios.
En aplicacin de la ley 15037 el fundo Fanupe fue expropiado en 1965,
y al ao siguiente transferido a la Corporacin Financiera de la Reforma

22
Matos Mar / Meja
6
Agraria. En 1967 fueron calificados como beneficiarios 67 feudatarios,
trabajadores permanentes y eventuales de la hacienda Luya. Pero slo en
1969 se adjudicaron 460 Has. a la CAP Fanupe-Vichayal Limitada No. 32, y
15,708 Has. a la comunidad Santa Luca de Ferreafe, que haba declarado
no tener tierras suficientes.
Sin embargo, los campesinos no queran integrarse a una CAP,
entendida como organismo de explotacin centralizada. Haban bregado
durante muchos aos por mantener sus parcelas, e incluso algunos
renunciaron a ser socios de la CAP Tumn, a la que se haba integrado Luya.
Es en estas circunstancias que aceptaron la adjudicacin, manteniendo sus
parcelas y un rea de propiedad comunal. Adems, la tierra haba sido
adjudicada sin derecho de agua, por lo que debieron iniciar gestiones para
obtenerla. Por su parte, la comunidad Santa Luca de Ferreafe impugn la
adjudicacin, alegando su propiedad y entablando un nuevo juicio, esta vez
contra la CAP Fanupe.
En 1970 se rectific la calificacin, quedando como socios hbiles slo
30 ex feudatarios. Posteriormente se efectuaron nuevas parcelaciones
internas. Fanupe cay as en el contrasentido de ser una CAP con un
componente colectivo en desintegracin. Fue entonces cuando sus socios
decidieron aprovechar las posibilidades legales y transformar la CAP en
CAIP. Durante mucho tiempo SINAMOS se neg a reconocerla como tal,
por haber sido CAP, es decir haber recorrido un camino inverso al prescrito.
Desde su reconocimiento definitivo el funcionamiento de la cooperativa
ha sido trabado por distintos factores. En primer lugar, tuvo muchas
dificultades para conseguir su dotacin de agua, obtenida pese a la oposicin
de un antiguo propietario, ahora funcionario de la organizacin estatal
regional, y del representante de la comunidad de Santa Luca de Ferreafe.
Sin embargo, cuando en 1972 consiguieron la dotacin fue slo para 100
Has., de las cuales decidieron entregar 66 a la CAIP, destinando el resto a
huertos familiares. Sin embargo, las demoras retrasaron el inicio de los
cultivos y la obtencin de prstamos, dando lugar finalmente a no hacer
efectiva la prevista entrega de lotes a la CAIP.
En general, sta se ha mantenido como una unidad con escasos recursos,
muy poca integracin entre sus miembros, y empresarialmente desorganizada, en la que no se vislumbra ninguna tendencia hacia la integracin
parcelaria y s a su disolucin. Por esto, aun cuando es un caso peculiar
respecto a las otras pocas CAIP, como las serranas de Ancash, Cajamarca,
Cusco y Junn, ilustra bien la inoperancia del modelo.
Finalmente, en trminos generales, en la medida que CAIS y CAP no
despertaron mayor inters puede colegirse que el gran conjunto del

campesinado independiente se mantiene al margen del diseo cooperativo

prescrito por la reforma.
b. La reestructuracin de la comunidad campesina
Se ha mencionado ya el dbil alcance de la reforma agraria sobre las
comunidades campesinas. Baste recordar al respecto que slo 432 (menos
del 10%) fueron adjudicatarias directas y que nicamente 191, involucradas
por SAIS, y algunas ms por CAP, resultaron beneficiarias indirectas. Lo
exiguo de las cifras se comprende si se tiene en cuenta que, al mismo
tiempo, pasaron de 400 las que recuperan tierras, recurriendo a la violencia o
por litigios judiciales que las favorecieron.
Sobre la base de tales adjudicaciones, y de acuerdo a un programa de
accin complementario, el proyecto reformista aspir a reestructurar la
comunidad, esto es a recolectivizar las reas bajo su dominio y darles una
fisonoma empresarial. Lo ocurrido indica, sin embargo, que en la mayora
de los casos, la reestructuracin de la comunidad campesina ha significado
nicamente cambiar la nomenclatura del cuadro dirigente, sin ninguna
transformacin de importancia.
La primera experiencia de reestructuracin se dio en la comunidad de
Huanchaco, departamento de La Libertad, donde se cumpli con las normas
estatuidas; es decir, afectacin de las reas explotadas a quienes no tenan
residencia permanente y su readjudicacin y puesta en trabajo colectivo.
Pero este caso fue nico. En las siguientes experiencias surgieron un sin
nmero de trabas que impidieron afectar a los comuneros ausentes, quienes
llegaron a ser defendidos por los propios miembros de la comunidad. De ah
que se optara por realizar la recalificacin, sin intentar ningn proceso
interno de redistribucin. En consecuencia, tal como fue planeada no pudo
realizarse la reestructuracin, puesto que no lleg a afectar las relaciones
tradicionales de la comunidad y mucho menos se logr conseguir que en ella
resurgiera el predominio de reas de explotacin colectiva.
Otra va de reestructuracin fue la optada en las comunidades de
Catacaos, Castilla y otras del departamento de Piura, en las que se pretendi
no introducir cambios internos sino organizar en cooperativas comunales las
unidades recuperadas por la reforma agraria. El proyecto, al establecer un
dualismo entre comunidad y cooperativas, provoc el rechazo generalizado
de los comuneros. Una variante similar fue constituir empresas comunales,
cuya propiedad correspondiese al conjunto de la comunidad, trabajadas por
socios asalariados permanentes. Estas se formaran en las nuevas reas que
la reforma agraria les adjudicara y funcionaran paralelamente a la
comunidad o, promovidas por las SAIS entre sus comunidades socias, en
parte de las tie

rras de aquellas, a fin de desarrollar pequeos proyectos econmicos

complementarios a la agricultura o pastoreo comunales.
En la prctica, la reestructuracin signific as la intencin de desarrollar
dentro de la comunidad una estructura empresarial centralizada, fuera
mediante cooperativas o empresas comunales de produccin, propsito que
no tuvo mayor xito, no slo por el nmero limitado de comunidades en el
que se concret, sino por la tendencia generalizada de los campesinos a
rechazar esie tipo de organizacin, a parcelar la tierra y asirnilarla al modo
de produccin parcelario. Fenmenos de este tipo se aprecian, por ejemplo,
en casos como los de Ollanta, Chinchn, Huachn, Pira, Castilla,
Chaquicocha, ahuinpuquio, Sapallanga y Tambo Real, donde las
adjudicaciones de la reforma agraria, al cabo de una o dos campaas
agrcolas de trabajo colectivo, han sido distribuidas entre los comuneros
beneficiarios (Vzquez 1977: 71-73).
Por tales razones la reestructuracin del rgimen comunal no ha tenido
mayor significacin. No obstante, las distintas vas seguidas por este
proceso, las diversas modalidades de ejecucin de la reforma y el
funcionamiento de las unidades asociativas mencionadas han introducido
modificaciones de segundo orden en el tradicional sistema comunal, las
mismas que se aprecian en casos concretos, como los que se presentan a
continuacin.
Huanchaco: el modelo inicial
Huanchaco es una de las numerosas comunidades costeas en proceso de
descomposicin. A diferencia de las serranas, las costeas sufrieron, adems
de la voraz expansin de la hacienda a expensas de sus tierras, un proceso
interno de mercantilizacin y aculturacin que las min rpida y
decisivamente. Es cierto que en algunos casos, como el de Aucallama, en el
valle de Chancay, la comunidad se recre como medio de defensa de sus
integrantes. Sin embargo, esto no sucedi en la mayora de los casos, en los
que el status comunal se mantuvo slo formalmente, encubriendo relaciones
plenamente mercantiles y la desaparicin de la propiedad o trabajo colectivo.
Huanchaco no fue ajena a tal situacin, presentando la particularidad de
combinar las actividades agrcolas con las pesqueras por encontrarse a orillas
del mar. Adems, el hecho de que su centro urbano llegara a ser balneario de
la ciudad de Trujillo le otorgaba una especial categora. En tales condiciones
Huanchaco fue la primera comunidad elegida para ensayar el proceso de
reestructuracin (Ruiz Aznarn 1971).
Formada por aproximadamente 170 jefes de familia, la comunidad
posea ttulos del ao 1654 que acreditaban su derecho a 2,700 Has.de
tierras, de las que slo 900 estaban bajo cultivo. Desde tiempo atrs se haba

abandonado el rgimen estrictamente comunal. Esto ocurri como consecuencia de las oportunidades alternativas que ofreca a los comuneros la
pesca o el pequeo comercio de temporada, que los indujo a dejar el laboreo
directo de sus tierras, entregndolas a migrantes serranos, forneos o
familiares, a travs de sistemas como "al partir", arrendamiento, "a la tercia",
etc., que les permita obtener una pequea renta, a la vez que conservaban su
derecho sobre la parcela comunal. A esto se aadi el hecho que parte de las
tierras eriazas de la comunidad las arrendara el Concejo Municipal a
particulares, a lo que se sumaba el caso. de comuneros que haban vendido
sus lotes a terceros. Finalmente, el panorama resultaba ms complejo porque
los poseedores o nuevos propietarios forneos e incluso los arrendatarios
apelaban, a su vez, al recurso de subarrendar o emplear "partidarios" o
peones para el trabajo de las parcelas.
En 1969 slo 80 comuneros trabajaban directamente alrededor de 400
Has., mientras que cuatro arrendatarios, que haban alquilado tierras del
Concejo, controlaban 90 Has.; 51 arrendatarios trabajaban 330 Has., de tierras de los comuneros y cinco particulares detentaban 60 Has.
La promulgacin de la ley de reforma desat el conflicto interno, pues
los arrendatarios acogindose a la nueva legislacin se negaron a cancelar las
rentas, arguyendo que desde ese momento se convertan en adjudicatarios
preferenciales de las tierras que trabajaban. La reaccin de los comuneros
locatarios fue violenta: denunciaron ante el Juez de Tierras a los arrendatarios, al mismo tiempo que intentaban desalojarlos por la fuerza. En octubre
de 1970 se produjo el choque ms grave cuando los comuneros ingresaron
en las tierras en disputa, destruyendo los sembros, incendiando una choza y
agrediendo fsicamente a los arrendatarios. En tales circunstancias el
gobierno decidi aplicar en Huanchaco las disposiciones de reestructuracin
comunal.
De acuerdo a stas se produjo la depuracin del padrn comunal,
despojando de la condicin de comuneros a profesores, policas y
comerciantes; asignando la condicin de comuneros no agrcolas a 108 de
los miembros natos de la comunidad; y calificando como comuneros
agrcolas a 137 campesinos, entre los que se contaba gran parte de
arrendatarios y partidarios que en asambleas generales fueron incorporados a
la comunidad. Finalmente, se aprob mantener la posesin de 6 Has. como
mximo de una unidad agrcola familiar, revirtiendo para el uso y trabajo
colectivo 185 Has. consideradas excedentes sobre ese lmite. Entonces 166
conductores pasaron a controlar 630 Has., quedando pendientes de reclamo
ante el Tribunal Agrario las restantes 100 Has. en poder de particulares.
Gracias a estas medidas se alter fundamentalmente la posesin de
tierras dentro de la comunidad, nivelndose las diferencias internas,

eliminndose las formas de conduccin indirecta y recomponindose un rea

de dominio comunal.
Sin embargo, el xito logrado en Huanchaco debe atribuirse a razones
muy particulares, al grado que tal experiencia no pudo repetirse en ninguna
otra comunidad. Entre esas razones se cuenta el hecho que comuneros y
arrendatarios no estuvieran ligados por fuertes lazos corporativos, como en
el caso de las comunidades serranas, lo que facilit el desarrollo de un
conflicto interno que en otras circunstancias difcilmente hubiera superado el
mbito de la autoridad comunal y obligado a actuar a las autoridades
nacionales. De otro lado, el nmero de arrendatarios era bastante
significativo en relacin al de comuneros, que en su mayora haban
abandonado la tierra, motivo por el que eran fuertes las posibilidades de
reivindicacin de los primeros.
No debe soslayarse tampoco que, en este caso, la reestructuracin oper
slo sobre las relaciones de tenencia y conduccin de la tierra. Resulta difcil
pensar que stas basten para reconstituir la comunidad, sobre todo por la
carencia de un fuerte convencimiento ideolgico y una prctica social
colectiva, factores importantes que han permitido la subsistencia de la
comunidad serrana a diferencia de lo ocurrido con la costea.
Huanchaco constituye as la muestra ms clara de las posibilidades y
tambin de las limitaciones del proceso de reestructuracin ideado como
parte del programa de reforma. Esas limitaciones se haran evidentes con
mayor fuerza en cuanto la reestructuracin intent abarcar al ncleo de la
organizacin comunal, es decir a las comunidades indgenas de la sierra.
Catacaos: las cooperativas comunales
La comunidad San Juan Bautista de Catacaos, en el departamento de
Piura, representa otro frustrado intento de cooperativizar parte de la
actividad comunal (Arce 1975; Saldarriaga 1974).
Catacaos es una de las comunidades que a fines del XIX y comienzos
del XX sufri uno de los mayores recortes en su extensin territorial por la
depredacin de las haciendas. Con la reforma agraria se intent solucionar
esta situacin, lo que no se logr.
Aqu se enfrentaron tres alternativas de reestructuracin. La primera de
la propia comunidad, que en una carta al presidente Velasco, en agosto de
1972, expona como prioridades la expropiacin sin pago de las tierras usurpadas por las haciendas y su distribucin equitativa entre los campesinos
desposedos, adems de completar la unidad agrcola familiar a quienes no la
alcanzasen y el fortalecimiento de las instituciones comunales; es decir, una

propuesta netamente favorable a la economa campesina. La segunda, del

Ministerio de Agricultura, se orientaba a organizar una estructura
empresarial, aunque respetando la vigencia de la economa campesina. Para
ello deba reconocerse la propiedad a la comunidad y se crearan 7 empresas
de autogestin integradas en una central comunal. Finalmente, la tercera
apoyada por SINAMOS privilegiaba la organizacin asociativa. As si bien
buscaba una adjudicacin simblica a las comunidades depredadas por las
haciendas, por otra parte trataba de asegurar un funcionamiento empresarial
centralizado en las nuevas entidades a crearse. Sugera para ello constituir
cooperativas comunales de produccin, destinadas a la explotacin agrcola
de las tierras que tericamente se consideraban de propiedad comunal. Las
formaran exclusivamente los trabajadores estables de los antiguos fundos y
otorgaran a la comunidad beneficios econmicos en una proporcin fija
sobre sus excedentes anuales. De acuerdo a este criterio se constituyeron 12
de estas empresas, adjudicndoseles un rea de ms de 38,000 Has.
Desde un principio la comunidad se opuso a su existencia suscitndose
enfrentamientos entre dirigentes cooperativos y autoridades comunales, lo
que resulta explicable si se considera que las tierras afectadas y adjudicadas a
a las cooperativas correspondan a las ex haciendas, originalmente
arrebatadas a la comunidad, con un alto grado de explotacin tcnica
mejores tierras, ms agua, cultivos rentables, organizadas empresarialmente
y con mercados asegurados. Esto a diferencia de las exiguas tierras de la
comunidad, pobres muy divididas y sin riego. Los comuneros esperaban
incrementar sus tierras y conseguir ocupacin estable dentro de las empresas
para las que tradicional- mente haban trabajado como peones eventuales, por
lo que aspiraban a adjudicacin directa. Por su parte, los trabajadores
estables no deseaban integrarse a la comunidad porque teman perder su
estabilidad econmica y laboral, inclinndose a la constitucin de una
empresa propia.
Para implantar su modelo, los organismos estatales alentaron la divisin
entre comuneros y trabajadores, aprovechando la oposicin ya existente
anteriormente fomentada por los hacendados para hacer de los obreros
estables sus adictos, ante las frecuentes dificultades con los trabajadores
eventuales, miembros de la comunidad.
En lo gremial, esta escisin se tradujo en actitudes opuestas frente a la
CNA. Los comuneros se oponan a ella influidos por posiciones de izquierda;
en cambio, los trabajadores estables optaron por respaldarla, viendo en esto
una posibilidad para hacerse de la tierra. Ante esta situacin, los organismos
de reforma agraria y SINAMOS terminaron apoyando la formacin de
cooperativas comunales independientes, no sin antes experimentar tambin
algunas tensiones internas. As la postergacin de la comunidad y el

establecimiento de un nuevo tipo de empresas tuvo, evidentemente, un

trasfondo poltico.
Durante los primeros aos de funcionamiento las cooperativas cumplieron con la transferencia de excedentes a la comunidad para despus dejada
sin efecto, independizndose en la prctica de la comunidad y
convirtindose sus miembros en un grupo relativamente privilegiados de la
zona. Este hecho, as como la latente aspiracin por la tierra y el abandono
de determinadas zonas por falta de agua, origin las invasiones de tierras de
las cooperativas, claro ndice de que la cooperativizacin no es una
verdadera alternativa para la comunidad.
Por otra parte, en tierras tambin invadidas en el curso de la reforma
agraria, existen aproximadamente 140 unidades comunales de produccin,
de extensiones variables, pero no mayores de 100 Has., trabajadas
rotativamente por comuneros sin tierra. Gran parte de la vitalidad poltica
demostrada en este caso reside en la identificacin de stos con la
comunidad.
La formacin de estas unidades comunales se realiz en medio de grandes penalidades. Pese a que los dirigentes eligieron zonas eriazas para evitar
enfrentamientos con los cooperativistas, stos, incitados por los funcionarios
gubernamentales, hostil izaron permanentemente a los comuneros, aunque
no pudieron desalojarlos. El Ministerio de Agricultura les neg las
dotaciones de agua necesarias a pesar de contar con las posibilidades de
hacerlo. El Banco les cerr el crdito, arguyendo la necesidad de que la
comunidad cumpliese una serie de requisitos para lograr ser prestataria. No
obstante cada una de estas dificultades fue sorteada en base a una firme
organizacin y a la movilizacin colectiva de los comuneros, quienes,
finalmente, consiguieron legitimar la existencia de estas unidades.
Para su gestin se organizaron bajo un modelo semejante al de las cooperativas, pero con un sentido claramente democrtico. Por ejemplo, en San
Pablo Sur (Briceo et al. 1976), una de las primeras unidades en funcionar,
los socios organizaron rotativamente el trabajo de modo que todos cumpliesen las ms diversas tareas productivas y de control. Asimismo,
establecieron la fiscalizacin permanente de los dirigentes, especialmente en
los manejos econmicos, y el derecho a revocar su mandato cuando no
actuasen en consonancia con los acuerdos de la asamblea. Sistema apoyado,
adems, por un celoso control social y diversos mecanismos informales. Por
otra parte, se trat de minimizar los conflictos o disputas entre sectores y
barrios, tornndolos ms bien en un factor de emulacin y competencia en
tareas de inters general.
Esta forma de organizacin marcadamente diferenciada de la que se impona a las cooperativas, as como la identificacin lograda a lo largo del

proceso de formacin de las primeras unidades comunales, permitieron su

rpida aceptacin y su difusin en base a nuevas ocupaciones de tierra. Esto
ocurri en momentos que los trabajadores eventuales de las cooperativas se
desencantaban de las numerosas promesas que, para lograr su respaldo, les
haban formulado los funcionarios del SINAMOS, y que los propios trabajadores estables comprobaban las limitaciones de estas empresas.
Por ltimo, a partir de 1975, en que la comunidad apoya firmemente las
demandas de los cooperativistas por mejores precios del algodn, se aprecia
un cambio en la actitud de los trabajadores de stas y la convergencia
poltica en torno a la institucin comunal.
El caso de Catacaos pone en evidencia la inoperancia de la alternativa de
reestructuracin de la comunidad a travs de cooperativas, sobre todo cuando stas tratan de ser impuestas desconociendo realidades histricas y particularidades locales y avasallando los tradicionales patrones de organizacin
democrtica del campesino o comunero andino. En cambio, el
funcionamiento de las unidades comunales de produccin demuestra las
potencialidades de la organizacin autnoma en oposicin a la promovida
"desde arriba" y permite apreciar las ventajas de la toma de decisiones de la
base sobre los diseos tericos oficiales.
Ahora bien, la reestructuracin oficial no agot ah sus esfuerzos sino
que apoy otras modalidades de transformacin interna que, al plasmarse,
contribuyeron a hacer todava ms complejo el destino de las comunidades
en el contexto de la reforma agraria.
Lacabamba: la empresa comunal
San Antonio de Lacabamba, provincia de Pallasca, departamento de
Ancash, convertida en empresa comunal, refleja otra de esas modalidades
(Campos 1976).
Lacabamba fue inscrita como comunidad en 1958, reconocindosele un
rea de 4,500 Has. Poco despus, ms de 100 jefes de familia compraron y
parcelaron tres fundos de la zona, que en 1960 entregaron a la comunidad.
En setiembre de 1972, bajo la influencia de la reforma agraria los
comuneros decidieron la constitucin de la actual empresa formada por 84
socios, quienes en asamblea acordaron aportar el ntegro del patrimonio
comunal y el que les fuera adjudicado. Antes y despus de su constitucin,
slo una pequea parte de la tierra se encontraba parcelada y cultivada,
permaneciendo el resto casi sin uso. Al entrar en funcionamiento la empresa
comunal proyect su explotacin total, destinndose 5,000 Has. a pastos para
el ganado de la empresa y 1,000 Has. a la explotacin individual, de acuerdo
a la tenencia anterior.

Dentro de la nueva organizacin subsistieron dos tipos de trabajo: el

parcelario y el empresarial. El primero destinado bsicamente al autoconsumo, comercializndose los pequeos excedentes de papas y ocas mediante
venta o trueque. El trabajo asalariado est prcticamente ausente y en las
tareas que demandan mayor mano de obra que la familiar se recurre a la
prctica colectiva de la minga. Subsiste la aparcera como medio de
conduccin indirecta y en. las obras comunales los trabajos de repblica,
convocados por la Municipalidad que los retribuye con alcohol, cigarrillos y
coca.
La empresa es de carcter ganadero. Se dedica a la cra de ganado ovino
Corriedale, para carne y lana, con 937 cabezas en 1974. Por entonces la lana
era de buena calidad; sin embargo, enfrentaban problemas para su
comercializacin por falta de mercado seguro. La produccin de carne an
no haba empezado por tratarse de animales jvenes. Por entonces se
iniciaba tambin la actividad forestal.
El cuidado del ganado est a cargo de un tcnico, pero al no contar con
el apoyo y recursos necesarios ocurren graves problemas, tales como
tempranas pariciones por falta de separacin de hembras y machos. Como el
ganado no es numeroso requiere nicamente dos pastores estables. A lo
largo del ao trabajan rotativamente unos cuantos socios y slo en la poca
de esquila se emplea a gran parte de los comuneros. La actividad de
forestacin es tambin incipiente y a poco tiempo de iniciada casi se paraliz
por falta de fondos.
Todo esto es parte de un problema general de falta de recursos y de
ineficiente administracin de la empresa, pues su gerente no recibe mayor
control y acta de acuerdo a sus intereses. Esta situacin dificulta la
obtencin de crdito y cancelar el concedido para la compra de ganado y
avo agrcola. Adems, los planes de desarrollo no se adecan a las
necesidades y su ejecucin est plagada de errores e irregularidades.
En la prctica hay una total separacin entre comuneros y empresa, y
ante el fracaso de la misma los socios que esperaban trabajo y mayores
ingresos se concentran en su produccin individual, desentendindose de la
empresa. Un observador oficial, al relatar el funcionamiento de Lacabamba,
seal:
"El estatuto fue elaborado por el gerente -seguramente copia de otroy como todo estatuto est constituido por ms de cien artculos los
cuales fueron ledos en una sola noche en una asamblea donde fue
aprobado, por esto cuenta con la total ignorancia de los socios.

a. Asamblea General
Este organismo mximo no funciona como tal, porque:
- las reuniones, si las hay, no representan a todos los socios
existentes, por lo tanto no tienen validez;
- poca participacin de los asistentes... las intervenciones son
acaparadas por dos o tres personas, una de ellas el Gerente; al final
prevalece la opinin de l;
- las reuniones, aunque stas no tengan que ver con la empresa, son en
desorden, todo culmina en acusaciones contra la persona del Gerente;
- las actas, segn se ve en el libro, estn redactadas por el Gerente,
pero s fueron firmadas, de casa en casa, al da siguiente.
- los acuerdos no se cumplen.
Pero comparemos, sin embargo, este tipo de reuniones con otras
llevadas a cabo con la finalidad de solucionar un problema, como la
falta de maestro, problemas en los trabajos de la carretera, etc. Existe
para esto mucha asistencia a la reunin, hombres, mujeres en buen
nmero, dan a conocer sus opiniones e incluso la participacin de las
mujeres es buena. Esto pues refleja el no querer saber nada con su
empresa.
b. Consejo de Administracin
Su funcin es totalmente negativa, por cuanto no cumple con sus
funciones y se ha dejado manipular por el gerente, los dirigentes de
este organismo no trabajan, poco les interesa, reaccionan con mucha
apata.
El origen de esto es la desconfianza total, que los socios tienen al
gerente, por sus malos manejos administrativos y porque acta sin
consultar con nadie.
Actualmente se encuentra en completa desorganizacin debido a la
renuncia del presidente -cuado del gerente- quien continuamente lo
ha denunciado por el mal manejo de la empresa, apropiacin ilcita de
dinero. Pero al no tener acogida sus acusaciones y reclamos para
hacer renunciar al gerente, renunci asumiendo el cargo de vicepresidente, que muy poco le interesa.
Todas las sesiones que hicieron carecen de importancia y a su vez no
reflejan acciones propias de sus funciones.
Por otro lado se deja notar el manipuleo, por parte del gerente con
todos los miembros de este Consejo. Las sesiones generalmente se

hacen para cumplir con algn requisito, el Acta la copia el mismo

gerente y los comuneros se limitan a firmar o poner su huella digital.
c. Consejo de Vigilancia
No cumple la importante funcin a que su nombre se refiere, las
personas que lo integran actan con mucha apata, desconocen sus
funciones, con poca frecuencia se renen y cuando lo hacen es porque
el gerente hizo el llamado. . .
Observando el libro de actas de este Consejo se puede notar que la
mayora de las actas estn escritas por el Gerente, los puntos tratados
son totalmente sin importancia, como acuerdos de enviar caballos y
preparar almuerzo a las comisiones visitantes, etc.
Pero no se preocupan, por ejemplo, de saber el estado econmico de
la empresa, cantidad de ganado que lleg, que existe, cunto de lana
se obtiene de la esquila, cantidad del dinero del crdito, destino del
mismo, etc. Por ejemplo no existe ningn documento que se refiera a
la cantidad de ganado comprado" (Campos 1976: 20).
En sntesis, se trata de una empresa mal organizada, no asumida como
propia por los comuneros, manejada casi exclusivamente por su gerente,
quien al parecer es el nico beneficiado. A esto debe aadirse que la mayor
parte de los recursos comunales contina inexplotada, situacin particularmente grave por tratarse de una zona extremadamente pobre, azotada por
enfermedades endmicas -leishmaniasis y bocio-, con problemas de
nutricin y fuerte migracin de mano de obra potencial.
Quiz sea ste un caso peculiar, pero resulta ilustrativo de un descalabro
comn a numerosas entidades asociativas serranas, donde la yuxtaposicin
de una estructura empresarial no slo no ha logrado ningn desarrollo sino,
por el contrario, ha favorecido el provecho individual, el despotismo laboral
y la irracionalidad productiva, al amparo de la organizacin cooperativa y de
la presin estatal por imponerla.
El Alto Chancay: persistencia del rgimen tradicional
Tal como se adelantara, cuando trat de aplicarse en la sierra el proceso
de reestructuracin tropez con mltiples obstculos. N o se aceptaba la
recalificacin ni tampoco la introduccin de reas de trabajo colectivo, que
inmediatamente tendan a ser divididas entre sus beneficiarios. De ah que el
proyecto original rpidamente fuese puesto de lado por sus propios
inspiradores. En su lugar se produjeron cambios secundarios referidos a la

recuperacin de tierras arrendadas a terceros y modificaciones en la

estructura interna de gobierno.
El caso de las comunidades de Lampin, Huayopampa y Vichaycocha,
ubicadas en la parte alta del valle de Chancay, departamento de Lima, ilustra
bien estas consecuencias alternativas provocadas por el fallido intento de
reestructuracin (Celestina 1975; Casaverde 1979).
En estas comunidades, en lugar de redistribucin interna se produjo la
recuperacin de las tierras indirectamente posedas. Al prohibirse el arriendo
de las tierras comunales tuvieron que cortarse los lazos contractuales con los
forneos que conducan fundas de propiedad comunal. Los problemas
surgieron porque estos arrendatarios reivindicaron ante el Tribunal Agrario
el derecho a mantener un lote mnimo para su explotacin particular. Las
comunidades rechazaron tal pretensin, entablando procesos judiciales ante
el supuesto de que tal medida servira para calificar como comuneros a los
reclamantes. El afn por recuperar de inmediato las extensiones, no
trabajadas directamente por la comunidad o sus miembros, se explica por el
temor de que a semejanza de lo ocurrido en la costa, "el Estado interviniera
las tierras". En estos casos la redistribucin interna de su manejo no se hizo
esperar, en prevencin a su posible conversin en CAP o SAIS.
En otro orden de cosas, este caso pone en evidencia que, en lo que se
refiere al sistema de gobierno vigente en la comunidad, la frmula
cooperativa ha sido en la mayora de las veces aceptada slo formalmente y
en realidad asumida por las instancias de poder tradicional.
Tan persistentes y arraigadas son stas que los nuevos cargos estipulados
por ley para los consejos de administracin y vigilancia, se han refundido
con los cargos poltico-religiosas-comunales, pero siempre de modo
subordinado. As, por ejemplo, el presidente de la comunidad es ahora
presidente del consejo de administracin, pero a diferencia del igualitarismo
cooperativo, que pretendi desconocer las normas tradicionales, slo se elige
dentro de los notables locales, es decir entre aquellos que a lo largo de su
vida han pasado por todos los otros cargos comunales. La presidencia del
consejo de vigilancia, en cambio, por no corresponder a ninguna de las
funciones del sistema comunal queda relegada al peldao ms bajo de la
escala de autoridad y se encarga generalmente a los jvenes cuando ingresan
a la comunidad, quienes deben desempear esta funcin como paso previo a
ser "alfrez" de la fiesta patronal, alguacil o campo alcalde, es decir, como
inicio de su trnsito por la jerarqua de gobierno comunal.
De otro lado, el mantenerse en estas mismas comunidades los sistemas
tradicionales de "cargos" al lado de los poltico-administrativos establecidos
por la legislacin nacional, los nuevos puestos creados por el Estatuto han

complicado an ms la ya recargada estructura y funcionamiento del sistema

de poder local. Resultado de esto es que los consejos de vigilancia se hayan
convertido en organismos prcticamente inoperantes, pues los esfuerzos para
conseguir dirigentes aptos se agotan en la formacin del consejo de administracin.
La situacin de Lampin da cuenta del problema. All existe la Gobernacin con sus Tenientes (5), la Alcalda con sus Concejales (7), el Juzgado
(3), las Juntas o Comits Especiales (3), las Cofradas (8), las Sociedades de
Trabajo (12-15) y, adems, numerosos comuneros comprometidos en obligaciones con la Iglesia, fiestas patronales y realizacin del rodeo anual. El
efecto de la implantacin de los Consejos de Administracin y Vigilancia es
evidente: al final no hay comuneros para los cargos.
Lo sucedido parece demostrar, una vez ms, la fuerza del ordenamiento
tradicional para imponerse sobre intentos externos de cambio, no coincidentes con los patrones sociales y culturales histricamente consolidados en las
comunidades.
De la revisin de los casos presentados se desprende el fracaso de la
introduccin de frmulas cooperativas en las comunidades campesinas, lo
que podra parecer contradictorio ante las actitudes de reciprocidad y solidaridad con que comnmente se definen. Sin embargo, no hay tal contradiccin. En efecto, la experiencia tradicional de la comunidad campesina puede
resumirse como la conjugacin de la propiedad comunal con el acceso
individual directo a la tenencia y trabajo de la tierra. Para el comunero
propiedad comunal no significa necesariamente posesin colectiva sino, por
el contrario, posesin individual. Tal como se ha sealado, el comunero
aunque legalmente no es dueo de la parcela, tradicionalmente la conduce en
forma individual y familiar. El trabajo comunal se realiza entre poseedores
individuales que se deben reciprocidad mutua. Por eso, en la medida que las
nuevas frmulas empresariales no aseguraron el cumplimiento del requisito
de posesin directa o individual y que, por el contrario, tendieron a
eliminarlo, se explica la poca atraccin que el campesinado tuvo por ellas.
Tal incomprensin no fue sino un aspecto del desconocimiento absoluto
de los tericos del gobierno respecto al peso y significacin de las
11
comunidades campesinas. "Voluntaristamente" el proyecto pretenda
reconstituirlas desde dentro mediante un trnsito "imperceptible" de la
explotacin parcelaria
11. Esta marginacin de las comunidades constituye, sin duda alguna, uno de los
mayores errores del proceso originado en el desconocimiento de las enormes posibilidades de
estas agrupaciones sociales. Al respecto vase Matos Mar 1977 y tambin Meja 1977.

domstica a la colectiva centralizada; al mismo tiempo que buscaba limitar

su autonoma poltica integrndola casi forzadamente al aparato de
mediacin estatal. Sin embargo, no se tom en cuenta el vnculo indisoluble
entre organizacin econmica, constitucin poltica, vida social y tradicin
cultural, caracterstico de estas unidades, y sustentado en un largo proceso
histrico. Por eso cuando la accin reformista pretendi modificar uno de los
elementos de la comunidad, sta se vio cuestionada en su totalidad y
reaccion negativamente ante el conjunto del intento. Ah el gobierno
perdi, sin duda alguna, uno de los soportes que podran haber resultado ms
valiosos en un autntico esfuerzo de participacin de las bases.
4. El fracaso de la concertacin
No solamente lo ocurrido en el sector reformado explica la divergencia
entre la utopa socializante y la realidad cotidiana dominada por el capitalismo, sino tambin el fracaso del intento de concertacin microrregional a
travs de centrales de cooperativas.
Este fracaso tiene dos aspectos. Uno, el surgimiento de nuevos tipos de
unidades, como los grupos campesinos o las cooperativas comunales, no
previstas en el esquema inicial, que han disminuido la importancia decisoria
que deban tener CAP y SAIS. Y, otro, que las pocas centrales que se
lograron constituir no operaron en los trminos previstos. En estas condiciones, no ha logrado plasmarse el modelo de articulacin que deba otorgarle al
agro un carcter socializado.
Adems, las unidades efectivamente establecidas, tanto en el sector reformado como en el no reformado, tampoco han logrado una articulacin
microrregional. Esto es as porque el PIAR slo ha funcionado como un
procedimiento de afectacin, pero no ha sido aceptado como modelo de
organizacin econmica. Por eso, de las 1,316 CAP, CAS, CAIP, SAIS,
Cooperativas Comunales de Produccin, Cooperativas Comunales de
Servicios, Grupos Campesinos, Comunidades Campesinas, Empresas de
Propiedad Social y Empresas Rurales de Propiedad Social existentes hoy en
el agro, slo 483, es decir 36.7%, se agrupan en Centrales (cuadro 32).
Frente a estas circunstancias, ha sido imposible lograr frmula alguna de
concertacin microrregional. Slo 42 Centrales de Cooperativas se han constituido en el mbito de 87 PIAR, lo que reduce a 48 % el cumplimiento de la
obligacin prescrita. Adems, las centrales existentes bsicamente han surgido como respuesta a la compulsiva exigencia de cumplir con el compromiso
contrado por las empresas en sus estatutos y contratos de compra-venta. En
su mayora, estas Centrales albergan a CAP (291) y CAS (82), pero no

240

Matos Mar / Meja

Cuadro 32; Empresas asociativas en el agro peruano. 1977

Empresas
Zona agraria
I Piura
II Lambayeque
III Trujillo
IV Lima
V Ica
VI Arequipa
VII Tacna
VIII Iquitos
IX Tarapoto
X Huancayo
XI Cusco
XII Puno
XIII Ayacucho
TOTAL

PIAR
9
9
16
6
4
3
1
1
9
13
8
8
87

Centrales de
Cooperativas
7
4
4
5
4
3
1
1
7
2
3
1
42

Socias de
Centrales
88*
59
40
58
66
16
6

12
64 **
25
37 ***
12
483

No socias de
Total
Centrales
66
90
120
86
27
23
17
21
30
120
130
38
65
833

161
153
164
149
97
42
24
21
43
191
157
78
78
1,358

* No incluye 20 Grupos Campesinos afiliados

** No incluye 1 Asociacin Agropecuaria de Conductores Directos afmados .
*** No incluye 5 ERPS y 8 EPS afiliados.

cumplen con la transferencia de recursos, ni mucho menos con acciones a

nivel microrregional.
En la actualidad, la mayora de las centrales, salvo las que operan
sectorialmente como las de las cooperativas azucareras o cafetaleras, no
cuentan con el potencial econmico suficiente para satisfacer los
objetivos asignados por la reforma.
Evidentemente, tal incumplimiento se debe no slo al poco inters y
resistencia de las bases sino tambin a la falta de decisin y capacidad
poltica gubernamental para llevar el proyecto hasta sus ltimas
consecuencias. Esta inoperancia se explica, en primer lugar, por el
precario control del aparato estatal de los sectores reformistas, a lo que ya
se aludi en el captulo II. La lucha poltica que deben librar en el
gobierno a fin de que las conquistas obtenidas se reconozcan legalmente a
travs de directivas polticas

24
1
ministeriales se desarrolla fundamentalmente en un ambiente burocrtico,
marcado an por el carcter proterrateniente que la reforma no alcanz a
eliminar totalmente. La burocracia resulta as un campo favorable a los propietarios en su afn de trabar o menguar la aplicacin de la reforma. En parte
lo consiguen puesto que la simple inaccin o desidia de los ejecutores, carentes de identificacin con el proyecto poltico militar, conduce a que ni siquiera se intente el aspecto central del modelo: la transferencia de excedentes a las centrales de cooperativas, que demanda una tenaz tarea de convencimiento e incluso de enfrentamiento con los beneficiarios de las empresas
ms rentables. De modo que, posteriormente, cuando la correlacin de
fuerzas se modifica se abandone por "impracticable". En segundo lugar
interviene la propia vacilacin de los funcionarios reformistas, quienes al
conocer la magnitud de las dificultades polticas y econmicas que supone la
realizacin del modelo, optan por otra alternativa. As, en 1974, bajo la
justificacin de que para realizar transformaciones econmicas el
campesinado requiere "poder poltico", las directivas internas de SINAMOS
recomendaron se diera preferencia a la constitucin de Ligas antes que de
Centrales.
Al no haberse logrado la frmula de concertacin prevista, no slo se ha
perdido toda posibilidad de coordinacin y planificacin a nivel microrregional, sino incluso dentro del sector reformado. Carentes de una instancia de
orientacin, las unidades asociativas actan sin ms referencia que el mercado, y al tratar de elevar individualmente sus resultados incurren en
problemas como la deficiente utilizacin de los recursos (por ejemplo:
maquinaria ociosa en unas empresas y carencia de la misma en otras,
duplicidad en la edificacin de instalaciones, etc.); produccin excesiva de
determinados artculos que los enfrenta en el mercado con consecuencias
perjudiciales para los precios; y el desarrollo desigual y contrastado de las
unidades en funcin a su situacin anterior, que se traduce en una gama muy
dispar de rendimientos productivos e ingresos. De ah que la maximizacin
de la eficiencia en la gestin de una empresa no represente, necesariamente,
optimizar el rendimiento del conjunto.
Por eso, al hablar de sector, en referencia al agro asociativo, se hace slo
nominalmente ya que en l no se aprecia un mnimo de integracin horizontal ni de funcionamiento coordinado.
De otro lado, la propuesta constitucin de los PID no pas de ser un
ensayo experimental. Cada empresa asumi por su propia cuenta la tarea de
desarrollar actividades complementarias a las agrcolas, pudiendo suponerse
por adelantado las limitaciones de tal camino, dado lo disgregado y
particularizado del intento. Obviamente, las empresas de mayor potencial
son las nicas con resultados positivos" aunque dentro de una tnica que
favorece
III / Cambio y continuidad en el agro

intereses individuales. Como consecuencia se han repetido las mismas

condiciones de desarrollo desigual que primaban en la etapa previa a la
reforma.
Por tales razones, no se ha podido concretar el funcionamiento de Centrales y PID, que segn el proyecto asociativo original serviran de marco
institucional para superar la articulacin asimtrica agricultura-industria y
campo-ciudad, y la heterogeneidad espacial regional.
Cabe advertir, contra lo que se ha pretendido, que no es este xito o
fracaso parcial, (segn la posicin que se adopte), el que explica el resultado
global de la reforma, puesto que como se ha sealado en el captulo anterior
y se analizar en los siguientes, su resultado se vincula estrechamente con
procesos de mayor envergadura. Sin embargo, la discrepancia comprobada
entre el modelo y la" realidad que pretendi forjar, ayuda a comprender las
contradicciones internas que contribuyeron a dicho desenlace.
5. El papel del Estado
El cambio de naturaleza de las relaciones entre Estado y sector agrario,
en el contexto de fortalecimiento de un modelo capitalista estatal, en el
conjunto de la economa, es lo que aparece como la gran causa que desvirta
el pretendido carcter socializante de la reforma.
En efecto, de actor pasivo, y por la necesidad de reestructurar la propiedad de la tierra, el Estado ha pasado a desempear un papel principal, ante el
sector no slo en el plano socio-jurdico sino tambin en el econmico y
poltico, convirtindose en el gran mediador entre las necesidades de exaccin de excedente y contencin social del sistema, y la nueva estructura
agraria.
Compete as al Estado sugerir y aprobar los estatutos y reglamentos de
trabajo de las empresas y nombrar a sus gerentes. Tiene la capacidad de
fiscalizadas contablemente e intervenirlas administrativamente si considera
que su funcionamiento no se adeca a lo previsto, y desde 1975 empez a
regular los incrementos salariales, exigiendo su autorizacin para cualquier
modificacin que pretenda ser puesta en prctica por iniciativa de las bases.
Adems, tal como est estipulado en los contratos de adjudicacin, en ltima
instancia puede recuperar el dominio de los bienes adjudicados, as como
descalificar a sus beneficiarios (Garca Sayn 1979).
Resulta asimismo responsable el Estado de gran parte de las tareas de
orientacin, organizacin y direccin de la actividad productiva. A travs del
Ministerio de Agricultura sugiere y aprueba los planes de produccin y
distribucin del agua; y su organismo especializado, el Banco Amrio, es la
fuente crediticia ms importante, y el encargado de cobrar la deuda agraria.

De otro lado, su presencia en el circuito econmico global es cada vez

mayor. Mediante empresas especializadas: Empresa Pblica de Servicios
Agropecuarios (EPSA), Empresa Pblica de Comercializacin de Harina de
Pescado (EPCHAP) y Empresa Pblica de Comercializacin de la Coca
(ENACO), se convierte en el monopolizador de algunos de los principales
productos agrcolas. A la vez que a travs de otras entidades como la
Empresa Nacional de Comercializacin de Insumos (ENCI) y el Servicio
Nacional de Maquinaria (SENAMA) es el principal abastecedor de insumos
y servicios.
Esta omnipresencia del aparato estatal incluye naturalmente los niveles
poltico e ideolgico. Una dependencia espec1al, de predominante composicin castrense, el Sistema de Apoyo y Fiscalizacin de las Cooperativas
Agrarias de Produccin (SAF-CAP), funciona con la exclusiva finalidad de
controlar polticamente a las empresas. Esta forma de control surgi en 1969
con la creacin de la Supervisin Militar de los complejos agroindustriales
azucareros, convertida al ao siguiente en Sistema de Conduccin de la Reforma Agraria, entidades surgidas por la necesidad del gobierno, en la fase
de cooperativizacin, de afrontar la oposicin de los sindicatos apristas y de
izquierda. Ms adelante, en 1971, una vez formadas las cooperativas, el gobierno cre el SAF-CAP como ente autnomo a fin de supervigilarlas
permanentemente. En 1973, integrado al Ministerio de Agricultura incluy
en su campo de accin a las cooperativas arroceras de la regin norte y las
Centrales de Cooperativas que agruparan a stas y a las azucareras.
Finalmente, en 1976 gan la posibilidad de poner bajo su jurisdiccin a
todas las "formas empresariales de carcter asociativo" del pas.
En otro nivel, el Estado buscando asegurar el control y tutelaje ideolgico de los trabajadores beneficiarios, ha ejercido estrecha supervisin sobre
los Comits de Educacin de las empresas y desarrollado una propia e
intensa actividad de adoctrinamiento a cargo de SINAMOS, y otra de
entrenamiento administrativo-empresarial a travs del Centro Nacional de
Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria (CENCIRA).
La forma extrema en que se percibe este control poltico es en su
intervencin directa en las empresas, al anular temporalmente su autonoma
formal y reemplazar a los dirigentes elegidos por funcionarios. Medidas de
este tipo han sido adoptadas en mltiples oportunidades, so pretexto de
12
dificultades econmicas o perturbaciones polticas.
12. Los casos de la CAP Tumn en 1972, la CAP Cayalt en 1973, la CAP Huan do y la
comunidad campesina de Querecotillo en 1975 son los ejemplos ms notables, debido a que en ellos
la intervencin estuvo acompaada, adems, por la ocupacin militar de las nsta1aciones de las
empresas.

Poco es lo que en este contexto queda a la propia empresa cooperativa

como campo autnomo de accin. El problema central que origina esta
poltica es que la intervencin directa de las entidades gubernamentales
elimina totalmente los estrechos mrgenes de participacin otorgados a los
trabajadores (vase grfico 13).
En este sentido, el Estado, al asumir buena parte de las antiguas funciones patronales, retiene y no "transfiere" el poder de decisin, tal como
tericamente se propuso.
Por eso, legtimamente puede conceptuarse que la estructura asociativa
resultante de la reforma no alcanza, ni en el modelo de unidades constituido
ni en las articulaciones logradas, una naturaleza autogestionaria, sino que por
la presencia decisiva del Estado adquiere un carcter dual, cooperativo-estatal, subordinado a un nuevo ordenamiento capitalista.
6. La nueva estructura agraria y sus contradicciones internas
Al cabo de diez. aos, y dentro de las circunstancias descritas, la cooperativa reemplaza a la hacienda sin satisfacer las expectativas de la mayora
campesina, ni lograr la meta sealada, dado que no slo hereda las limitaciones de la anterior estructura sino que plantea otras derivadas de su constitucin.
Por estas razones, la actual realidad agraria aparece como sumamente
contradictoria. En un nivel, las oposiciones se dan dentro del sector asociativo; en otro, entre ste y el no reformado; y, en un tercero, entre el Estado y
el conjunto del campesinado y los trabajadores agrcolas. En el modelo asociativo esto se debe a que en su organizacin las empresas no lograron superar las relaciones de trabajo, los patrones de uso de la tierra, la permanente
condicin eventual de parte importante de su mano de obra, caractersticas
de unidades capitalistas y semi-capitalistas. Como conjunto, en el sector las
causal es de enfrentamiento provienen del monopolio de los recursos por las
empresas en desmedro del campesinado, y del hecho que el Estado, por su
nuevo papel, sea determinante tanto de las contradicciones dentro de las
empresas, como de las de sta con el campesinado no beneficiario.
El sentido y manifestacin de estas contradicciones puede resumirse del
siguiente modo:
a. Capital-trabajo en las CAP
En trminos del conjunto, lo ms significativo es que la organizacin
cooperativa, incluso en las unidades modernas, donde el modelo se ajusta a
lo prescrito, no ha provocado transformaciones cualitativas. Se mantiene el

carcter privado de la propiedad, aunque ahora sea de grupo y no individual

o de una sociedad annima, Slo los trabajadores y no el total de la poblacin de las unidades productivas tiene acceso a la gestin y, adems, el
alcance de sta queda circunscrito al mbito exclusivamente empresarial, sin
considerar otros aspectos de la vida social. La estructura de participacin
interna se sobrepone, contradice y anula por la vigencia de un sistema de
organizacin laboral que, al mantener la separacin entre tareas manuales e
intelectuales, o la toma de decisiones a travs de estructuras verticales y
jerrquicas, tambin mantiene vigentes las relaciones capitalistas de trabajo.
El excedente generado es parcialmente recuperado por los trabajadores, aunque en su mayor parte es transferido a los expropietarios, al Estado y a un
conjunto dominante de nuevos sectores agro-industriales, agrocomerciales y
financieros. Por tales razones, aunque en formas y trminos distintos, las
CAP reproducen la contradiccin capital-trabajo.
Por esta contradiccin fundamental, la intencin de racionalizar la produccin y buscar un eficiente manejo tecnocrtico ha originado, sobre todo
en las empresas ms modernas, una marcada polarizacin entre personal
tcnico y trabajadores, quienes al cuestionar el control que los rige, en casos
extremos han llegado a sucesivas expulsiones de tcnicos mediante
decisiones tomadas en asambleas generales. De otro lado, en la mayora de
dichas empresas la nueva situacin ha propiciado tambin el mantenimiento
o creacin de sindicatos dentro de las cooperativas.
b. Empresa-comunidad en las SAIS y CAP semi-capitalistas
Por haberse constituido a partir de unidades cuyo desarrollo capitalista
se encontraba en una fase intermedia, y como secuela de las conflictivas
relaciones hacienda-comunidad, las SAIS y algunas CAP afrontan tensiones
por el uso de la tierra, originadas en la marginacin de las comunidades y el
carcter mixto de su mano de obra.
Respecto a lo primero, es evidente que el motivo central de la formacin
de las SAIS fue conservar la unidad de explotacin de las grandes haciendas
ganaderas, lo cual supona mantener dentro de las nuevas empresas la
marginacin de las comunidades campesinas, a las que se les ofreca excedentes mas no tierras. Adems, en las reas empresariales se reprodujo la
asignacin propia del sistema tradicional: los mejores pastos, sistemticamente cuidados y rotados, para el ganado fino de la empresa, y las reas
marginales, de sobrepasturacin y uso intensivo, para el ganado huaccha de
los pastores. Con esto las SAIS heredaron la tradicional animadversin de
las comunidades y, adems, desconocieron derechos seculares, litigios
prolonga

dos y hasta compromisos de compra-venta o canje efectuados por las ex haciendas. De ah que para las comunidades, afiliadas o no, la SAIS no ha
resuelto el problema bsico: la tierra.
Como desde el punto de vista campesino resulta irracional la forma de
explotacin extensiva de SAIS y CAP, mientras hombres y ganado se hacinan en los reducidos y pobres territorios comunales, a lo largo de su funcionamiento tal situacin ha provocado fuertes tensiones internas con las comunidades socias, y externas con las no socias, debido a las numerosas invasiones de unas y otras, a las tierras bajo explotacin empresarial.
La otra causal de conflicto se deriva de que en la mayora de estas
empresas los trabajadores perciben como parte de su salario el uso de una
parcela o el derecho a pastar un nmero de animales propios. En los casos en
que la economa empresarial no ha sido slida, los trabajadores han pugnado
por ampliar estos derechos, aumentando el nmero de ganado propio o las
extensiones susceptibles de ser utilizadas por ellos, y rebajando el canon de
pastos donde ste subsista. Se ha generado as una verdadera competencia
entre economa empresarial y economa campesina, que en muchos casos ha
concluido con la derrota de la empresa y su total ocupacin.
Estas contradicciones, heredadas de la hacienda, se manifiestan en las
SAIS de un modo particular, derivado de su especfica forma de organizacin: la oposicin tcnicos-comuneros, tcnicos-trabajadores y trabajadores
estables-delegados de las comunidades socias. Esta ltima ha sido de tal
grado que, en un caso extremo, los primeros llegaron a intentar la formacin
de un sindicato en contra de los segundos y, en la mayora de los otros casos,
ha provocado enfrentamientos entre ambos sectores y distintas alianzas con
la tecnoburocracia empresarial o estatal. Esta situacin ha complicado 1"
marcha interna de las SAIS, dado que en forma simultnea se han suscitado
los mencionados conflictos entre ellas y las comunidades vecinas, socias o
no socias.
Asedio externo e interno configuran as una de las ms importantes
consecuencias de la supervivencia de los patrones tradicionales de uso de la
tierra en las reas adjudicadas a las SAIS o a las CAP semi-capitalistas.
c. Empresas asociativas-feudatarios
La cooperativizacin de las empresas semicapitalistas y la transferencia
de las haciendas tradicionales no ha liquidado en ellas la presencia de feudatarios.
Estos, convertidos ahora en socios, continan ajenos a la propiedad
individual o aportan trabajo no remunerado, dando lugar a uno de 105 mayores contrasentidos de la reforma.

Dentro de la situacin general de los feudatarios pueden reconocerse dos

variantes: CAP y SAIS, por un lado, y grupos campesinos por otro. Las CAP
y las SAIS acogen a los feudatarios en su seno en una condicin especial, la
de socios tenedores de parcela sin propiedad sobre las mismas. En el mejor
de los casos estos feudatarios no tienen ninguna relacin laboral con la
empresa y mientras que sta pugna por eliminarlos (dado que debe pagar la
deuda de la parcela ocupada), los feudatarios aspiran a la propiedad privada;
en cambio, en otras oportunidades, la empresa como contrapartida al derecho
de posesin exige trabajo cuasi-gratuito, el pago de un canon en dinero
(hierbaje, pasturaje, etc.) o la movilizacin colectiva para el cumplimiento de
faenas comunales o construccin de obras, obligaciones que de alguna manera suponen una imposicin tributaria. Esta situacin es la que provoca los
mayores conflictos.
En los Grupos Campesinos, pese a que la posesin de los feudatarioses
individual, la propiedad es colectiva. Este rasgo deriva en una generalizada
insatisfaccin, pues los beneficiarios aspiran a concordar posesin individual
con propiedad privada. En casos particulares, adems, se mantiene un rea
de explotacin colectiva cuyo producto se destina a la amortizacin de la
deuda agraria. En esas reas es normal que los socios laboren tambin en
condiciones cuasi gratuitas. Al igual que en las CAP y SAIS, los
feudatariosde grupos campesinos consideran como justa reivindicacin
contar con un ttulo propio y liberarse de las nuevas obligaciones
compulsivas a las que estn sujetos.
No debe soslayarse que existe una diferencia importante entre la contradiccin que opona hacendados y feudatarios, de la que hoy enfrenta a stos
con "sus" empresas. Esta es que ahora no se reivindica la eliminacin de
prestaciones personales serviles que, en gran medida, con el retiro fsico del
patrn tambin han desaparecido. Debe anotarse, as mismo, que los montos
hoy exigidos no son tan onerosos como antao. Pero tales mejoras no anulan
la existencia de esta seria contradiccin estructural.
d. Empresas asociativas-trabajadores eventuales
Otra contradiccin importante, manifiesta conflictivamente, es la que
opone a trabajadores eventuales con las CAP y SAIS que los emplean. Esta
suerte de conflictos surgi cuando CAP o SAIS, al emplear mano de obra
eventual, reprodujeron las prcticas de marginacin econmica y social de
las ex haciendas. La situacin ha sido motivada por la necesidad de mantener
a parte de su fuerza laboral en condiciones de sobre explotacin a fin de
obtener mayores beneficios, lo que genera diferenciaciones e incluso enfrentamientos entre los trabajadores socios y no socios.

En numerosas empresas el incremento de trabajadores eventuales, permanentes o estacionales, ha sido notable. Sin embargo, su integracin laboral, dadas las condiciones econmicas aludidas, no ha podido escapar al
patrn de relaciones tradicionales. Tanto es as que en empresas, como las
algodoneras de la costa central, los eventuales aportan aproximadamente el
50 % del total de fuerza de trabajo requerida por la empresa, pese a lo cual
sus condiciones salariales y de trabajo son diferentes a las de los socios, no
son miembros de las cooperativas y; por lo tanto, no participan de la provisin de servicios ni de la distribucin de utilidades anuales.
Gran parte de estos eventuales son migrantes serranos que estacionalmente se trasladan a la costa a fin de laborar, fundamentalmente, en las
distintas faenas de cosecha, trasplante o siembra. Pero existen tambin trabajadores que, a lo largo de todo el ao o con breves interrupciones, trabajan
en las cooperativas pese a lo cual tampoco se les considera integrantes de
ellas. No obstante la relativa similitud de su situacin hay diferencias entre
ambos segmentos. Los primeros por afinidad social, vecindad geogrfica o
relaciones de parentesco se encuentran vinculados con los socios y a travs
de ellos reciben, indirectamente, algunos de los servicios cooperativos o un
mejor trato. Los segundos, en cambio, por ser migrantes no tienen acceso a
beneficio alguno y de ah que consideren a los socios como responsables
principales de su marginacin.
Es interesante comprobar que, en este caso, la contradiccin real es entre
empresa y trabajadores eventuales debido a que es sta, y no los socios, la
que se apropia de la plusvala. En trminos sociales, sin embargo, la
contradiccin aparece oponiendo a dos sectores de trabajadores.
e. Empresas asociativas-minifundistas
Desde el punto de vista del campesinado minifundista y del campesinado
sin tierra y sin trabajo, la reforma no ha modificado en ningn aspecto
esencial el problema de la monopolizacin del espacio agrcola. Como antes
las haciendas, las empresas asociativas hoy usufructan las mejores reas,
disponen del agua y as continan concentrando la riqueza de la explotacin
agraria a expensas de la precariedad de la economa campesina.
En la costa, donde el agua es el principal factor limitante, este monopolio origina varios problemas. El principal estriba en que las empresas poseen
considerables extensiones cultivables a las que no dan uso sino cuando las
condiciones del mercado las hacen rentables. Hecho que lleva a un despilfarro social, dado que estas tierras pasan largo tiempo sin cultivarse, privando
de su uso a campesinos para quienes podran constituir medio de sustento

permanente. Otro de estos problemas, menos visible por no provocar todava

conf1ictos sociales de envergadura, pero no por ello desdeable, consiste en
que debido a la explotacin de las reas ms feraces, con mejores derechos
de riego y con una infraestructura de comunicaciones (carreteras, telfonos,
etc.) ajustada a sus necesidades, las empresas continan en capacidad de
captar rentas diferenciales respecto a los pequeos productores.
En el convencimiento de que las economas de escala tenan validez
universal, los tcnicos estatales formaron grandes empresas, sobre todo en la
sierra, a partir de la fusin de un sin nmero de pequeos o medianos
predios. En estos casos el fracaso del modelo ha sido ostensible. Fuertemente
limitadas por una ecologa como la serrana, que impide el manejo
centralizado y la comunicacin fluida, condicin fundamental para el
funcionamiento de empresas de este tipo, en las grandes CAP o SAIS se han
producido descalabros econmicos y verdaderas parlisis empresariales, con
el consiguiente abandono de tierras aprovechables.
En ambos casos el resultado ha sido una apropiacin improductiva en un
contexto de enormes necesidades irresueltas, dando lugar as a la reproduccin de una contradiccin consustancial al anterior rgimen latifundista.
Contradiccin hecha evidente, en trminos sociales, por las invasiones de
que han sido objeto numerosas empresas, tanto modernas como tradicionales
de la costa y sierra. Es significativo mencionar que en algunos casos esta
contradiccin ha comprometido a los adjudicatarios formales a defender las
empresas. Aunque en otros, por el contrario, lo comn -ha sido que en lugar
de enfrentarse a los invasores los socios hayan participado en las invasiones.
f. Estado-campesinado
Quizs la contradiccin mayor que podra involucrar buena parte de las
sealadas es la que enfrenta al Estado -como principal responsable de muchas de las "determinaciones" poltico-econmicas que afronta el agro- con
el conjunto del campesinado y los trabajadores agrcolas. Ello es as porque
el Estado, al actuar de manera simultnea como patrn capitalista o terrateniente, en unos casos, y como intermediario econmico o tutor poltico, en
otros, concentra en s uno de los polos de todas estas contradicciones.
Esta situacin es perfectamente percibible en la dinmica agraria. En lo
econmico y organizativo, el carcter asociativo-estatal de las empresas les
ha ocasionado una serie de conflictos con el Estado, derivados de su
especfica forma de organizacin y funcionamiento administrativo y
empresarial. En las CAP, por ejemplo, la expulsin de tcnicos, huelgas,
mtines, en protesta directa por el control estatal, dieron lugar a situaciones
altamente conflicti

vas, como la ocurrida en 1971 en las cooperativas azucareras. Igualmente, el

rgimen econmico de las nuevas formas asociativas de explotacin agraria
ha generado una pugna entre el Estado y los trabajadores por el usufructo del
excedente. As, mientras el Estado busca promover, en las empresas asociativas, una alta rentabilidad que permita asegurar el pago de la deuda agraria y
una mayor carga tributaria, los trabajadores prefieren obtener beneficios, no
mediante la distribucin de utilidades, sino a travs del incremento de salarios y ampliacin de los servicios sociales. Esta tctica alternativa, que aumenta los costos de produccin y los costos generales, disminuye la rentabilidad y, por ende, los montos susceptibles de ser recaudados por el Estado.
En respuesta a esta tctica el Estado opt por congelar salarios o controlar
los incrementos. A su vez, los trabajadores redujeron horario e intensidad de
trabajo, lo que finalmente repercuti en nuevas alzas en los costos. Esta
actitud, reprobada por los tericos del gobierno, resulta comprensible en el
marco de las relaciones descritas, dado que responde a una instintiva defensa
de las condiciones materiales ms inmediatas de los trabajadores, en contra
del aparato que canaliza los intereses contrarios.
Por otra parte, en lo exclusivamente poltico, no slo CAP y SAIS han
cuestionado el papel dominante del Estado, sino que tambin los pequeos
propietarios y las comunidades campesinas en ms de una oportunidad han
dado muestras de su rechazo a los trminos impositivos y verticales con los
que el Estado ha definido su presencia en el agro.
Esta situacin ha dado lugar a una clara oposicin entre ambos. Por una
parte, el Estado pugnando por limitar la autonoma y usufructuar el excedente de las empresas y unidades campesinas, y por otra, stas por impedir el
logro de dichos objetivos.
De alguna manera, sin embargo, este fenmeno ha trastocado la estructura de enfrentamiento y conflicto del agro, puesto que* *br*inda una base real
de convergencia a las movilizaciones proletarias o semiproletarias con las
estrictamente campesinas, por cuanto afrontan al mismo oponente.
Al considerar el conjunto de elementos aportados para un balance global
de la transferencia de la propiedad, puede afirmarse que el agro peruano presenta una nueva faz. Donde hace diez aos dominaba la hacienda, en su versin capitalista moderna, dentro de un contexto de depresin de la gran masa
de campesinos parcelarios y de paulatina erosin de la gran propiedad terrateniente, actualmente, existe un conjunto, desarticulado pero importante,
de empresas de tipo asociativo.

La limitacin fundamental de la transferencia radica en haber dejado de

jada a la inmensa masa minifundista, dando preferencia
en las
adjudicaciones a las empresas asociativas, en las que se ha concentrado an
ms la propiedad, reproduciendo de este modo el vicio fundamental de la
anterior estructura agraria.
Esta situacin significa que dentro de la nueva estructura agraria se
distingan tres grandes bloques: a. el sector asociativo, propiedad colectiva de
grupo que sigue una racionalidad y est inserto en un marco de tipo capitalista: un capitalismo cooperativo-estatal agrario; b. una inmensa masa de
campesinado parcelario, comunal e independiente, en su mayor parte mercantilizado; y c. un sector de propiedad privada, individual y empresarial,
compuesto por pequeas haciendas de corte seorial, as como por un emergente sector de medianos capitalistas.
Adems, el trnsito de un modelo a otro no ha resuelto las contradicciones propias del carcter capitalista o semicapitalista de las unidades que
sirvieron de base a la formacin de las empresas asociativas, ni las propias
contradicciones que ha provocado su naturaleza mixta. El conjunto de estas
contradicciones ha puesto en evidencia las serias limitaciones de las formas
de organizacin asociativa, implantadas en el sector para otorgar a sus
trabajadores el efectivo derecho a la gestin autnoma y a los beneficios de
la actividad agro pecuaria. Limitaciones imputables en lo fundamental al
nuevo papel poltico y econmico desempeado por el Estado.
Por no beneficiar a la porcin mayoritaria de la poblacin campesina del
pas y por no representar, tampoco, frmula alternativa vlida para la
poblacin que involucra, puede afirmarse como conclusin del anlisis hasta
aqu realizado que la reforma no ha resuelto el histrico problema de la tierra
en el Per.
Su resultado es una estructura singular debido a la presencia de las
cooperativas. Comparativamente, y en trminos exclusivamente institucionales, no debe soslayarse que este nuevo rgimen significa un avance sobre el
capitalismo privado y el latifundismo que imperaban hasta antes de 1969,
sobre todo porque, como se ver en el captulo V, ha contribuido decisivamente a la cancelacin de las relaciones tradicionales de poder en que se
sustentaba. No obstante, y como se tratar de demostrar a continuacin, pese
a su modernizacin esta estructura no ha logrado superar el subdesarrollo
agrario y ha recreado, aunque en nuevos trminos, la situacin de dominacin social y marginacin poltica del campesinado.

IV
La nueva estructura agraria,
la poltica de desarrollo
y la economa rural

SI BIEN RESULTA EVIDENTE QUE EL primer objetivo de la reforma

agraria -la redistribucin de la propiedad y la constitucin de un orden
asociativo- se ha cumplido en gran medida, no ha sucedido lo mismo con los
otros objetivos propuestos. As, aun cuando no se ha generado una regresin
productiva como ocurri en otras experiencias de esta naturaleza, tampoco se
han alcanzado los proyectados niveles de produccin ni se ha cumplido lo
previsto en lo que se refiere a la capitalizacin y redistribucin del ingreso,
disminucin del subempleo y migracin. Estos y otros problemas ms siguen
irresueltos.
Cmo se explican estos resultados? Ya hemos indicado que la estructura de tenencia y propiedad de la tierra pre-existente estaba estrechamente
vinculada a una configuracin dependiente, una desigual distribucin
espacial-productiva y social- y a una matriz de relaciones intersectoriales, en
la que el mbito regional rural, de un lado, y el propio sector agrario, de otro,
cumplan una funcin subsidiaria respecto al desarrollo de la economa nacional y, especialmente, de su polo urbano industrial. La reforma agraria
cancel este patrn de tenencia y propiedad pero, por s misma, tal como se
sealara en el captulo II, no bastaba para producir transformaciones sobre
dicho conjunto. Estas dependan, en cambio, de la poltica agraria resultante
del modelo de desarrollo econmico nacional establecido simultneamente.
Aparece evidente que, por formar parte de un mismo proyecto global, la
reforma agraria y la poltica agraria no actuaban como procesos separados e
independientes sino que se encontraban estrechamente articulados, pues una
presupona la posibilidad de aplicacin de la otra. Desde esta perspectiva, la
permanencia de las caractersticas de la economa agraria, as como la reproduccin de las disparidades econmicas y sociales a ella asociadas, tienen
que buscarse en dicha articulacin.
En este captulo presentamos un breve examen de las caractersticas que
exhibe el sector agrario, culminada la reforma, y como a su modelamien

25
Matos Mar / Meja
4
to han contribuido tanto las polticas estatales especficas como los cambios
introducidos en la organizacin de las unidades de base.
1. La subordinacin sectorial del agro
El primer problema apreciable en el sector es la continuidad de su subordinacin dentro del conjunto de la economa, fenmeno ntimamente
vinculado a la imposibilidad de superar el estancamiento relativo del agro y
las contradicciones econmicas derivadas del mismo.
a. Produccin. dependencia y crisis alimenticia
El problema de la produccin
Uno de los determinantes fundamentales de la critica situacin del agro
en la etapa anterior a la reforma de 1969 era su estancamiento productivo. El
programa no se propuso explcitamente superar este problema en cuanto no
prescribi ninguna medida especfica, pero se dio por descontado que una
vez transformada la estructura de tenencia y propiedad de la tierra dicha
situacin se modificara en sentido favorable. Apuntal tal supuesto el hecho
que, poco despus de iniciada la transferencia de la tierra, algunos de los
principales cultivos ingresaran a un sistema de programacin indicativa. Sin
embargo, al cabo de diez aos, la realidad ha demostrado que los cambios
introducidos no slo no han corregido dicho estancamiento sino que tampoco han podido evitar que se agudice.
Es decir, el gran esfuerzo productivo que se esperaba produjera la redistribucin de la tierra apenas si ha obtenido resultados parciales. A fin de
evitar una visin deformada del impacto de la reforma agraria debe tenerse
en cuenta la existencia de dos factores contextuales atenuantes: la crisis
econmica nacional y el incremento del proceso de descapitalizacin del
campo, debido al desmantelamiento de su infraestructura por los propietarios
cesantes.
Desde 1975 la aguda crisis general que sufra la economa nacional se
manifest en una aguda recesin. El agro contribuy a ella, sobre todo en su
sector de exportacin, por fenmenos como la reduccin del valor y volumen de algunos de sus principales productos. Y tambin result
negativamente impactado por cuanto la depresin general repercuti en sus
posibilidades productivas.
El otro factor no considerado al proyectarse las metas de la reforma fue
el comportamiento especfico de los propietarios durante el proceso de
transferencia. Resulta obvio que la reforma agraria peruana es uno de los

procesos menos cruentos en la historia de las transformaciones agrarias. El

afn por mantener este carcter, por un lado, y una abierta parcialidad, por
otro, llevaron a muchos funcionarios a actuar con lenidad respecto a la
reaccin de los grandes propietarios, que no vacilaron en desmantelar al
mximo los bienes sujetos a afectacin. Se dieron casos en que los adjudicatarios reciban predios con instalaciones inservibles, bosques talados, ganado
diezmado, sembros abandonados y sin maquinaria alguna, razn por la cual
deba transcurrir un lapso considerable hasta recuperar la anterior capacidad
productiva. Resulta as comprensible que no pudieran alcanzarse las estimaciones de produccin calculadas en el supuesto de condiciones normales.
Pero, incluso considerando estos dos factores, es necesario reconocer
que existieron y existen serios problemas de orden productivo. Las informaciones oficiales insisten en negarlos y es frecuente encontrar en ellas afirmaciones como "la produccin y la productividad han aumentado". Lo que
parece ms cercano a la realidad es que si bien tanto los niveles de produccin como de productividad aumentaron, no lo hicieron en la tasa prevista, al
ritmo mnimo necesario ni homogneamente entre agricultura y ganadera.
Esto se comprueba fehacientemente al analizar las variaciones del producto bruto agrcola (cuadro 33). De ellas se desprende que, durante el
perodo 1969-75, en ningn momento el sector super una tasa de 2.9 %
anual, ni alcanz los niveles propuestos y que, por el contrario, hubo aos
como 1971 y 1975 en que estuvo por debajo de las tasas de crecimiento
demogrfico. De otro lado, casi ningn programa de produccin -salvo excepciones, como la del azcar- cumpli con las exigentes metas propuestas,
Cuadro 33: Evolucin del producto bruto agrcola, 1969 - 1978 (precios de 1970).
Monto

Aos
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977

Incremento anual

(Millones de soles)

(%)

33,624
36,247
37,334
37,633
38,536
39,422
39,816
41,130
41,152

7.8
3.0
0.8
2.4
2.3
1.0
3.3
0.1
-2.4

1978
40,123
Fuente: Elaborado en base a informaciones del Banco Central de Reserva, Instituto Nacional
de Estadstica y Centro de Asesora Laboral.

aun cuando algunos -como los del maz, frejol o caf- experimentaron
aumentos de importancia (cuadro 34). En trminos generales, los resultados
revelan la continuidad de la tendencia estacionaria, confirmada por los altibajos de los tres aos siguientes, en los cuales la tasa anual subi bruscamente
en 1976 para decaer en 1977 y 1978.
Si esto es as en trminos de valores monetarios, los ndices de crecimiento fsico de la produccin del sector, elaborados por el Instituto Nacional de Planificacin (1978: 27), indican una tendencia positiva aunque de
exigua proporcin: 0.5 % anual en el perodo 1969-1975. Este limitado crecimiento ha sido muy desigual, pues mientras la produccin pecuaria creci a
un ritmo promedio anual de 2.1 %, gracias al notable incremento de las
actividades avcolas, en cambio la agrcola decreci en un ritmo anual de
0.4%. Tendencia que en los aos siguientes debe haber sido an ms
negativa.
La relacin de estos ndices con los de crecimiento demogrfico descubre que los primeros son inferiores, comprendindose as por qu la disponibilidad neta de alimentos per cpita ha sufrido disminuciones significativas
con la consiguiente presin sobre la importacin de alimentos y la agudizacin de los problemas de subalimentacin y de dficits proteicos, arrastrados
desde tiempo atrs por sectores mayoritarios de la poblacin nacional.
Desde un punto de vista histrico este comportamiento de la produccin
no es inslito. Casi todas las grandes transformaciones agrarias mundiales, al
estar acompaadas de convulsiones sociales, han provocado crisis de
produccin y requerido largos perodos de recuperacin, pues incluso los
niveles de produccin disminuan respecto a la situacin previa a la reforma
El caso peruano mal poda escapar a tal sino. Sus gestores, sin embargo
desconocieron esta constante histrica y en el supuesto que no los alcanzara
postularon, en cambio, "a ms reforma agraria ms produccin". Por eso
desde la perspectiva oficial los resultados obtenidos deberan ser considerados como un fracaso, especialmente si se toma en cuenta que las metas
productivas fueron privilegiadas en distintas coyunturas de aplicacin de la
reforma, a costa de importantes sacrificios sociales y polticos.
Pero as como es errado juzgar con optimismo los magros resultados
obtenidos, lo es tambin atribuirlos exclusivamente a la reforma agraria. Esta
posicin, sostenida por los sectores conservadores, plantea que
la
incapacidad de los campesinos para manejar las empresas y el "desaliento" a
la inversin privada, supuestamente provocado por la reforma, son causantes
de la crisis productiva. Evidentemente sta no pasa de ser una afirmacin
interesada. La capacidad de los trabajadores queda en evidencia al constatar
que no se ha producido un decaimiento sensible pese a no contar, como los
ex propietarios, con preparacin tcnica y gerencial, con acceso a los bancos
ni a ser

socios de casas comerciales abastecedoras. Se comprueba, tambin, al

sealarse que el sector reformado no controla sino una proporcin
significativa de la produccin en el algodn y la caa (54 % y 99 % de la
extensin cultivada y 57 % y 99 % del volumen
producido,
respectivamente); mientras que cultivos cuyos rendimientos han disminuido
son bsicamente los conducidos por propietarios individuales: arroz, trigo y
papa, de los cuales slo el 34 %, 9 % y 7 % en cuanto extensin sembrada, y
38%, 10% y 10%, en cuanto volumen producido, respectivamente,
corresponde a las empresas asociativas (Ministerio de Agricultura, 1977;
seccin "Aspectos de produccin", cuadro 2).
Finalmente, no puede olvidarse que las crisis agrcolas han sido cclicas
en el pas y que en su aspecto de desabastecimiento alimenticio se debieron
precisamente a la poltica de los ex propietarios que preferan producir azcar o algodn ms all de las necesidades nacionales, mientras que el pas
deba importar simultneamente alimentos bsicos encarecidos por una tasa
cambiaria desfavorable. Mal puede as atribuirse a la reforma el dficit productivo, dado que en ltima instancia ste tiene su origen en la misma
estructura que la reforma agraria ha mantenido (Eguren 1977 y 1979).
La nueva articulacin dependiente
Lo ocurrido se explica a partir de las modificaciones en el contexto econmico, en el que est inserto el agro, al que se ha hecho referencia, generadas por ia subsistencia de los desajustes propios de la orientacin productiva exportadora y la presencia de nuevas contradicciones incubadas en la etapa de industrializacin.
Es as como el agro no slo debe cumplir con la provisin de divisas
sino que, adems, debe integrar directamente algunas de sus ramas a la produccin industrial, estando en consecuencia obligado a supeditar su estructura en funcin de estos intereses.
En esta perspectiva, el principal problema productivo estriba en que la
orientacin general de los cultivos no ha sufrido modificaciones sustanciales
respecto a las tendencias inmediatamente anteriores a la reforma agraria,
dejando en pie la brecha ya existente entre estructura de consumo y de
produccin (lvarez 1979).
Situacin que, segn lvarez, significa que dentro de la tendencia depresiva de la agricultura, se haya producido un incremento de la produccin
para el consumo urbano y un decrecimiento de la destinada al auto consumo
y a la exportacin.
No obstante, en funcin de las necesidades de generacin de divisas, los
productos tradicionales de exportacin continan ocupando porciones importantes y especialmente ricas del agro. En 1976 el caf ocupaba 128,451

Has., el algodn 98,290 Has., la caa de azcar 163,405 Has. Es cierto que
en estos dos ltimos cultivos la parte destinada al mercado interno haba experimentado un incremento notable, alcanzando ms del 50% de la produccin, pero no es menos cierto que la continuidad de tal orientacin mantiene
al agro en una situacin vulnerable ante las fluctuaciones de los precios
internacionales, provocando bonanzas relativas o cadas violentas, como ha
ocurrido con el algodn y el azcar despus de 1975, y el descalabro de ms
de una empresa asociativa. Cabe tambin sealar que se han destinado a la
exportacin, con mengua del consumo interno, nuevos productos como ajos,
cebollas, frutas en conserva, papas y pollos.
De ah que un aspecto ntimamente asociado al lento ritmo de crecimiento del sector sea el desbalance entre exportacin/importacin de productos agrcolas. Tal como se ha mencionado, uno de los objetivos del plan
era el autoabastecimiento alimenticio, procurando mantener el favorable
equilibrio comercial de 1970, meta no lograda. La baja cotizacin de los
productos nacionales y el incremento de precio de los importados origin un
creciente dficit en el sector externo agrario. Dficit que ha sido an mayor
si se considera que el pas ha requerido aumentar sus importaciones de trigo
y grasas para leche y, paradjicamente, tambin maz, producto originario
del rea andina.
Otro aspecto de esta nueva subordinacin es el desarrollo de la produccin agroindustrial, cuyo crecimiento ha sido notable. Un estudio reciente
(Torres y Hernndez 1975) indica que nicamente en los rubros de conservas
de carne, fruta y pescado, lcteos, panadera, molinera (arroz, maz, caf),
cacao y alimentos diversos, en 1973 el nmero de establecimientos llegaba a
1,443, a los que debe aadirse las fbricas de bebidas, aceites y grasas
comestibles, y de alimentos balanceados. Evidentemente la clave del
desarrollo de este sector ha sido el control de los precios agrcolas.
Uno y otro condicionamiento acaban acentuando la posicin subordinada del agro, por lo menos en lo que a orientacin productiva se refiere.
Pero no es slo aqu donde los desajustes de la nueva integracin se
manifiestan, sino tambin en lo relativo a los otros intercambios con la
industria. Por no haber modificado el perfil tecnolgico propio de la poca
de hacienda, el aparato productivo agrario sigue dependiendo de insumos
industriales que le resultan sumamente onerosos. En unos casos provenientes
de la emergente industria estatal, cuyo crecimiento se basa en una forzada
proteccin legal, por ejemplo, en la produccin de tractores o vehculos
ensamblados localmente. En otros recurriendo a la importacin, fenmeno
favorecido por el mantenimiento de una tasa cambiaria artificialmente baja
en los primeros aos del gobierno militar.

En ambas situaciones, los trminos del intercambio son tendencialmente

desfavorables al agro y expresan otra va de subordinacin.
Especialmente este ltimo aspecto permite constatar una prdida de eficacia de la actividad agrcola, en relacin a su situacin anterior,1 aunada a
la persistencia de la dependencia tecnolgica sin buscarle siquiera
alternativa. Esta podra haber surgido si la reforma agraria, adems de la
redistribucin de la tierra, hubiese considerado
otros
aspectos
fundamentales, como la valoracin de los logros tecnolgicos y de
adaptacin del hombre andino. Sobre esta base, la aplicacin, difusin y
mejora de un conjunto de conocimientos y tcnicas sencillas, poco costosas
y probadas, aparte de que habra logrado impensados resultados productivos
e incrementado la eficacia social de !a actividad agraria, con toda seguridad
habra atenuado esta forma de dependencia.
Retornando al anlisis del problema principal, puede concluirse afirmando que el aumento de la subordinacin, estancamiento y dficit alimentario, resultan aspectos de un mismo fenmeno, absolutamente discordante
de la propuesta ideolgica oficial, pero totalmente lgico desde el punto de
vista de la nueva realidad econmica en la que se gener.
l. En el campo tecnolgico la reforma supuso la violenta ruptura de los mecanismos
sociales que permitan la transmisin de tcnicas y conocimientos adaptados. En la etapa de
hacienda estos mecanismos se encontraban institucionalizados (entrenamiento informal de
jvenes profesionales por los tcnicos ms experimentados, sucesin generacional de
miembros de una misma familia en puestos claves, rotacin de tcnicos entre empresas, etc.)
haciendo factible que los conocimientos adaptados sobre el manejo del cultivo o el
procesamiento industrial fuesen acumulativos y perfeccionables. Con la reforma los
portadores de estos conocimientos --los propietarios, sus hijos o los tcnicos ms antiguospor su identificacin con el anterior sistema social salen de la hacienda.
En su reemplazo se integran profesionales carentes de esos conocimientos bsicos. De
ah que, sobre todo, en las unidades de mayor desarrollo capitalista, la exacta racionalidad
tecnolgica previa se rompiera establecindose una brecha entre las dos etapas.
Este hecho es especialmente notable en la etapa crtica reciente. Lo normal para la
agricultura costea ha sido la existencia de ciclos determinados, sobre todo, por la disponibilidad de agua; la hacienda capitalista, a travs de la adaptacin tecnolgica, aun en estas
condiciones hizo rentable en trminos de largo plazo la explotacin agraria. En las nuevas
condiciones, en cambio, ha aflorado una generalizada incapacidad para obtener los mejores
resultados apelando a los recursos disponibles, lo que en parte debe atribuirse a deficiencias
tcnicas.
Ahora bien, en la medida que el modelo de organizacin no alienta la participacin
efectiva de sus bases ni siquiera en el orden productivo, los trabajadores portadores
fragmentarios de ese conocimiento poco pueden hacer por disminuir tal brecha.
Debemos agradecer al Ing. Guillermo Novoa haber llamado nuestra atencin sobre este
aspecto.

b. La poltica alimenticia
No puede ignorarse que la cuestin productiva mereci un tratamiento
especial del gobierno, complementario a las medidas especficas de la reforma. Bsicamente stas actuaron a travs de los mecanismos econmicos en
manos del Estado -como el crdito, la inversin pblica, la poltica de precios- as como de alteraciones institucionales especficas. En uno y otro caso
sin embargo, el sentido de dichas polticas fue profundizar la situacin de
subordinacin sectorial antes descrita.
Ms adelante se analizarn caractersticas y consecuencias de esas polticas en relacin a otros desequilibrios estructurales del agro. En la presente
seccin, a modo de ilustracin de esta afirmacin general, slo se analizar el
caso de la poltica oficial ante el problema del dficit alimenticio. Lo esencial
de esta poltica es la evidente carencia de una clara conviccin respecto a la
necesidad de reorientar la estructura productiva, y la realizacin de medidas
paliativas sin mayor efecto a largo plazo.
As en 1975 se cre el Ministerio de Alimentacin, como desdoblamiento del de Agricultura; sin embargo, su existencia fue efmera, pues en 1977
sus dependencias se reincorporaron al Ministerio de Agricultura.
Otra de las medidas que cabe destacar es haber ampliado la obligacin
de cultivos alimenticios a un 40 % de las tierras agrcolas, disposicin que no
siempre cumplen las empresas, ni los agricultores independientes que
2
encuentran ms de una forma para evadirla.
En 1975 se estableci el Sistema Nacional de Produccin Agropecuaria
destinado a planificar y asegurar un mejor control y orientacin de la produccin de alimentos. Propona el establecimiento de ncleos y consejos de
productores por lneas de produccin, entidades cuya funcin era programar
directamente con las dependencias y empresas estatales vinculadas al sector
lo concerniente a disponibilidad de agua, crdito, abono, etc. Sin embargo, en
el tiempo de su funcionamiento no ha mostrado gran operatividad, y sigue
2. Por ejemplo, una evaluacin oficial realizada en 1976 revela al respecto: ".. .en
relacin al cumplimiento del D.L. No. 20610, 14 mayo 1974, que obliga a todos los predios
rsticos ubicados en los valles costeos de 19S departamentos de Ancash, Lima e Ica a
destinar permanentemente no menos del 40% de su rea agrcola til para ciertos cultivos
alimenticios, solamente el grupo de las CAP de 100 a 199 Has. de superficie adjudicada
cumplira con tal medida ya que. . el '65.7% de la superficie total cultivada del estrato
corresponde a cultivos alimenticios. A medida que los rangos de tamao de las CAP son
mayores este porcentaje disminuye: a '36.7% en el de las CAP de 200 a 499 Has., a 36.0% en
el grupo de 500 a 999 Has., a 34.7% en el grupo de 1,000 a 2,499 Has. y finalmente al 6.4%
en el caso de la CAP de ms de 2,500 Has." (Sistema Nacional de Estadsticas Alimentaras
1977: 18).

pendiente la necesidad de establecer una verdadera poltica con la que se

logre satisfacer la provisin bsica de alimentos.
Por otra parte, al lado de estas medidas formalmente encaminadas a
resolver este problema, la poltica econmica del gobierno fue tambin
subsidiar la importacin de algunos productos agrcolas deficitarios, en
evidente oposicin con las metas propuestas mediante los cambios
institucionales.
Estos subsidios permitieron mantener bajos los precios pagados a los
productos nacionales, en momentos en que los internacionales estaban en
aumento, con el consiguiente perjuicio econmico y el desaliento a la produccin local. Desde 1.973 el promedio anual de subsidios borde los 6,000
millones de soles, de los que el 50 % se destin a la gasolina y el otro 50 <y,
a los productos agropecuarios. Trigo, maz, arroz y carnes recibieron diferencialmente este tipo de apoyo. Se estima que lo dejado de percibir por diferencias de precios entre el mercado nacional e internacional, slo para el
caso del trigo y de la carne, alcanz en 1973 a 43.4 millones de dlares, es
decir 1,700 millones de soles, aproximadamente el 5 % del ingreso agrcola
del pas y casi el 50 % del ingreso que se esperaba transferir mediante el
programa de reforma agraria (Figueroa 1975a: 213).
Como puede constatarse, ni las medidas institucionales ni los subsidios
significaron una efectiva promocin de la agricultura dedicada a la alimentacin, revelndose incapaces para detener su postergacin.
De ah que pueda concluirse que la reforma agraria ha sido y es hasta
hoy slo una reforma de la propiedad pero no una reforma de la estructura de
produccin ni de la poltica estatal frente a ella. Por eso los resultados
obtenidos son muy diferentes de los objetivos optimistas fijados originalmente, y siguen vigentes los fundamentales problemas de la insuficiente produccin de alimentos y la consiguiente dependencia del mercado extranjero
como modo de atenuarla. Tal situacin es una de las ms claras
manifestaciones del papel an ms subordinado en que la agricultura queda
sumida despus de las reformas.
2. La descapitalizacin del agro
Explcitamente la reforma agraria tena, entre sus metas esenciales, superar los problemas de inversin, ingreso y empleo que afectaban al rea rural.
Tal propsito supona como requisito fundamental que sta fuese capaz de
alterar los patrones de relacin intersectoriales, invirtiendo sus tendencias.
Como se ha sealado, poco era lo que el propio programa avanzaba al
respecto, limitndose a prescribir cambios institucionales como la forzada
capitalizacin de las empresas, la acumulacin regional en las Centrales y la
industrializacin mediante PID que slo han logrado concretarse parcial y
dbil

mente. De ah que lo esencial de esta cuestin quedase a merced del rumbo

de la poltica econmica del pas que, en el curso de los diez aos, se defini
como absolutamente inclinada hacia la industrializacin y el desarrollo urbano, antes que a propiciar el desarrollo del agro. Por estas razones, aunque los
mecanismos y los destinos finales del excedente agrcola han cambiado, la
descapitalizacin del campo contina, siendo una de las caractersticas bsicas del sector agrario.
Consecuentemente, los cambios de importancia que la reforma agraria
quiso introducir a este nivel, a semejanza de lo acaecido en la produccin
agrcola, no muestran resultados significativos sino, por el contrario, revelan
que se mantienen las transferencias al resto de la economa.
a. Los resultados econmicos
Es a nivel de las ambiciosas metas socio-econmicas donde tal contradiccin se aprecia, como veremos a continuacin.
La capitalizacin de las empresas
Uno de los rasgos bsicos de las nuevas formas de organizacin asociativa consisti en determinar un rgimen de distribucin del excedente que
deba permitir alcanzar fuertes tasas de acumulacin en la empresa y por
extensin en el sector. Aun cuando no existe mayor informacin disponible
sobre lo ocurrido en relacin a la formacin de capital, es posible deducir
algunos fenmenos a base de observaciones sobre el particular.
Se ha mencionado anteriormente el desarrollo de una doble tendencia
respecto a la capitalizacin de las unidades afectadas por la reforma. En el
perodo inicial fueron prcticamente devastadas y privadas de todos los recursos susceptibles de venta inmediata. En cambio, durante la administracin
estatal y funcionamiento de las cooperativas se busc subsanar la falta de
recursos tcnicos y naturales mediante adquisiciones masivas de maquinaria
e implementos agrcolas, as como de ganado. Resulta difcil estimar el saldo
que arroja este proceso. Lo que puede afirmarse someramente es que aparece
muy dudoso que los perjuicios causados por los ex propietarios hayan
podido ser resarcidos.
Esto es vlido, sobre todo, para la actividad ganadera o para las plantaciones que requieren largos perodos antes de ser productivos. Algo similar
debe haber ocurrido en lo que atae al capital fijo.
La recapitalizacin, sin embargo, no se ha efectuado a partir del mecanismo cooperativo de fondos de inversin, reserva, etc.; sino, en la mayora

de los casos, utilizando los crditos a largo plazo ofrecidos por el Banco
Agrario. Generalmente, los fondos constituidos han existido slo en los
registros contables pues, salvo los del rubro educacin, fueron incorporados
a la liquidez de la empresa y as result imposible disponer de los mismos.
Uno de los efectos ms dramticos de esta situacin es la falta de capital
de operacin propio y la insuficiencia del crdito agrcola para suplirlo.
Anteriormente los grandes hacendados estaban estrechamente vinculados a
entidades bancarias y financieras, a travs de las cuales obtenan atencin
crediticia prioritaria a sus requerimientos de liquidez, que les permita cubrir
costos de insumos, pago de salarios, gastos generales, etc. Rotas las
relaciones entre hacienda y banca por efecto de la reforma, y pese a que
algunas de las instituciones bancarias fueron estatizadas, el flujo se quebr.
A esto contribuy que por no seguir respondiendo a los mismos intereses, las
empresas agrcolas perdieran su anterior prioridad y que la banca privada
retrajera sus prstamos como precaucin ante la nueva situacin. Se sum a
esto el hecho que slo en los complejos agro-industriales se afectaran
tambin los capitales de operacin; mientras que en el resto de empresas los
propietarios tuvieron la oportunidad de ponerlos a buen recaudo, de modo
que al ser afectados eran mnimos los montos disponibles en caja. Por tanto,
la gran mayora de empresas slo recibi en adjudicacin capitales fijos
(tierras, maquinarias, plantaciones, ganado, etc.), insuficientes para continuar
la produccin en buenas condiciones.
Como consecuencia las unidades del sector reformado carecen de capitales de operacin y se ven obligadas a buscar financiamiento en el Banco
Agrario y, en menor grado, en otras fuentes. Por las limitaciones ya expuestas, les resulta difcil autofinanciarse, debiendo depender casi absolutamente
de una institucin que no cuenta con los recursos necesarios, pese a que cada
vez moviliza mayores cantidades de fondos propios y de crdito internacional, provenientes del BID y el BIRF. Esto explica la falta de liquidez que
afecta a las empresas y que en los ltimos aos se ha presentado en todas las
cooperativas y SAIS, incluso en las ms importantes.
Por ejemplo, en la campaa 1975-76 el Banco Agrario facilit a las
empresas el 78 % de los montos requeridos (Ministerio de Agricultura 1977,
seccin "Aspectos crediticios"), pero como los prstamos financian hasta un
mximo de 75 % de los costos, en realidad el aporte neto facilitado slo
alcanz a cubrir el 58.5 %de sus necesidades crediticias tras onerosas
demoras y mltiples dificultades. El otro 41.5 % fue en parte financiado por
la banca privada, cooperativas ms poderosas -como las azucareras- que a
cambio del apoyo financiero imponen cultivos y reglas de juego particulares;
y habilitadores locales que, a ms de un inters usurero, obtienen prioridad
sobre la

cosecha a precios unilateralmente fijados; y en otra parte simplemente no fue

cubierto.
El ingreso
Respecto al ingreso los logros tampoco han sido significativos. Sin embargo, debe destacarse que el efecto ms saltante de la reforma es haber
concedido a los trabajadores (en el caso de las cooperativas) e incluso a los
no trabajadores (en el caso de las SAIS) derechos sobre los beneficios
generados por las empresas. Si bien antes se ha descrito las formas
especficas del ejercicio del derecho a la distribucin de los excedentes, es
esclarecedor analizar los resultados concretos de su funcionamiento.
Vale recordar que la cobertura del programa no alcanza a un amplio
sector campesino, lo que constituye una de las limitaciones ms importantes
del intento redistributivo. Debe sealarse igualmente que dentro de la poblacin beneficiada los efectos son muy heterogneos. Si se considera la variacin de los ingresos como indicador de lo ocurrido en lo que respecta a la
participacin en los beneficios de las empresas, debe incluirse que han sido
los socios de las cooperativas formadas en el sector ms moderno del agro
nacional, las ex haciendas azucareras del norte del pas, quienes han recibido
los mayores beneficios. La informacin disponible seala que en este caso
los ingresos promedios crecieron, slo entre 1968 y 1976, en un 78% en
trminos generales y en un 92.2% para los obreros (cuadro 35). En otras
cooperativas de la costa los ingresos han seguido una tendencia similar,
aunque en menores niveles de incremento.
Estos beneficios no slo han provenido de ingresos monetarios sino, y
en buena parte, de otros mecanismos sociales que acompaaron la
transferencia de propiedad en las empresas, tales como mejoras en los
servicios sociales (escuelas, vivienda, salud, transporte, etc.), distribucin de
productos alimenticios a precios subsidiados (bonos), y disminucin de la
jornada de trabajo.
Debe enfatizarse tambin que si hasta 1976 sta fue la tendencia general,
desde entonces y a causa de la crisis econmica nacional, tales mejoras se
han detenido bruscamente y no sera de extraar que hayan asumido tendencias regresivas con relacin a lo alcanzado hasta entonces. Esto no invalida
que, en su primera etapa, para los asalariados agrcolas permanentes la reforma signific importantes mejoras en sus condiciones de vida.
Por ejemplo, en el valle de Chancay los trabajadores de una muestra de
empresas citricultoras y algodoneras que entre 1973 y 1976 haban percibido
incrementos de salario, que alcanzaban 60% en trminos nominales y 10%
en reales en relacin a su situacin previa, a partir de ese
ao
experimentaron

declinaciones de importancia e incluso obtuvieron menores o ninguna distribucin de utilidades.3 (Meja, Ramrez et al. 1979).
Las SAIS de la sierra ofrecen, igualmente, algunos resultados positivos
respecto a la redistribucin de los ingresos, aunque de menores alcances,
debido "en parte a que ellas generan dos formas de redistribucin: la directa,
que alcanza a sus propios trabajadores permanentes agrupados en las llamadas cooperativas de servicios; y la indirecta, destinada a compensar a las
comunidades asociadas a la empresa. Tomadas en conjunto, en las SAIS la
proporcin de la distribucin directa e indirecta es sumamente heterognea,
dependiendo bsicamente del grado de armona o conflicto entre trabajadores permanentes y comuneros. Sin embargo, casi siempre y por varias causas
estos ltimos resultan marginalmente beneficiados. La primera, la desigual
escala de participacin en los excedentes fijada en el momento de la adjudicacin que, en algunos casos, ha tenido un efecto diferente al compensatorio
que se pretendi asegurar. Otra, porque el elevado nmero de miembros por
comunidad arroja un ndice de aumento de ingreso per cpita considerablemente menor al alcanzado por los trabajadores permanentes, pese a que
en trminos globales capten un mayor volumen de excedente que stos.
Finalmente, por los desiguales resultados obtenidos por cada empresa a
causa de las fluctuaciones del mercado, factores climticos, etc.
El caso de la SAIS Cahuide (cuadro 36) permite apreciar el sentido de
estos cambios. Entre 1969 y 1974 la participacin en el ingreso de trabajadores y comuneros mejor sensiblemente, pasando de 52.2 % a 71 9, del
total, pese a lo cual los nuevos ingresos campesinos per cpita resultaron
exiguos, a diferencia de los trabajadores permanentes cuyos incrementos de
ingreso llegaron a un 30 o/, en soles constantes. Esta tendencia tambin se
repite en el caso de la SAIS Tpac Amaru, cuyos trabajadores estables
obtuvieron mejoras semejantes (cuadro 37).
A diferencia de las cooperativas y SAIS, en las unidades donde no
exista una organizacin centralizada los beneficios han provenido no tanto
3. Dentro de esa muestra en las CAP Huando y Villa Hermosa la distribucin anual de utilidades por
trabajador respondi a la tendencia siguiente:
1973
1974
1975
1976
1977
Huando
Villa
Hermosa

(S/.)

3,900

(S/.) 10,000

8,700

10,000

16,000

31,000

12,000

12,739

Las CAP Retes y Palpa no tuvieron utilidades en 1977.

17,900
s/d

27
0

Matos Mar / Meja

Ahora bien, pese a todo, la situacin de los beneficiados por la reforma

en cuanto ingreso es diametralmente distinta del amplio sector no beneficiado. Este, constituido en su gran mayora por minifundistas ubicados en las
reas rurales menos favorecidas del pas, representa la mayor parte del 50.5
'}{ de pobladores sin un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades
bsicas y del 34.7 %, cuya situacin era tipificable como de extrema
pobreza. En trminos de alimentacin esto significaba que dicho sector no
alcanzaba a cubrir una canasta de bienes que le permitiera ingerir el mnimo
de caloras y protenas necesarias para sobrevivir. En trminos demogrficos,
esto supona, a su vez, que los componentes de este sector social tenan al
nacer una esperanza de vida que no superaba los 46.6 aos y que la tasa de
mortalidad infantil registrada alcanzaba 231 por mil. Situacin extrema que,
en el perodo de reforma, en lugar de atenuarse tendi a empeorar (Couriel
1978).
El empleo
Una discrepancia similar entre metas y logros ocurre en el caso del
empleo. Aunque hasta la fecha no se dispone de informacin precisa, es
posible afirmar que no slo no se ha cerrado la brecha existente en las
deficitarias proporciones previstas, sino que incluso sta se ha ampliado.
Se han mencionado ya los problemas de conceptuacin presentes en las
estimaciones oficiales. Por tal razn cabe volver a ellas, solamente para ilustrar lo ocurrido desde la perspectiva de la lgica interna del proyecto. As,
fuentes del Ministerio de Trabajo indican que la gran cantidad de plazas por
crearse no se cumpli ni siquiera en una proporcin mnima. En cambio,
desde el punto de vista de los analistas oficiales, la situacin empeor pues
segn sus clculos, en 1978, la PEA agropecuaria alcanzaba 2'023,542 trabajadores, 38.3% de la PEA total del pas, de la cual slo 694,075 trabajadores
(34.3%) se encontraban adecuadamente empleados, mientras que 6,070 trabajadores (0.3%) se hallaban desocupados y 1'323,397 (65.4%) en la categora de subempleados.
Tal limitacin resulta comprensible si se considera que la reforma se ha
realizado al margen de la masa minifundista serrana, que es donde con
mayor agudeza se plantea el problema de la desocupacin estructural y
estacional, en la que por consiguiente el impacto de la reforma ha sido nulo.
En cambio, en el sector moderno reformado el comportamiento de las
empresas slo ha generado un nmero limitado de nuevas plazas. Sin
embargo, en casi todos los casos han sido de carcter administrativo o de
servicios, y no directamente productivas. Del mismo modo, la disminucin
del aporte en fuerza de trabajo de los socios, motivada por la modificacin
de las relaciones de

dominacin interna, provoc una mayor demanda de trabajadores para compensar las labores y las jornadas que los socios dejaban de cumplir. Generalmente, para llenar estos vacos se acudi a mano de obra asalariada no socia.
De ah que los incrementos netos de empleo estable asociados a la reforma
resulten realmente insignificantes.
Pese a las dificultades de cuantificacin, los resultados se presentan tan
claramente insuficientes que, en 1976, el gobierno decidi realizar un
programa complementario con el nico objeto de afrontar el problema del
empleo en el mbito rural, especialmente en las zonas ms deprimidas, de
mayor densidad demogrfica, que no hubiesen recibido beneficios directos
de la reforma agraria y donde no existieran mayores oportunidades de
empleo permanente. El proyecto Generacin de Empleo en el Ambito Rural
(GEAR) se propona definir y poner en marcha proyectos de inversin
capaces de crear 62,000 nuevas plazas, mediante una inversin de 10,000
millones de soles, en el quinquenio 1977-1981. Esto equivala, ms o menos,
a devolver un monto semejante al doble del captado en ese lapso por el
Estado de las empresas, a travs del pago de la deuda agraria. Pero, debido a
las vicisitudes fiscales, agudizadas por la crisis econmica, y por haberse
ideado en estrecha asociacin con el postergado Sector de Propiedad Social,
el presupuesto de operacin del GEAR rpidamente sufri importantes
recortes y el proyecto no tuvo la prioridad esperada, por lo que no pudo
alcanzar grandes logros. Es as como al cabo de dos aos de operacin, pese
a haberse sealado ms de 500 proyectos de inversin factibles, no puede
exhibir como resultados sino el establecimiento de 22 empresas que, con una
inversin de unas pocas decenas de millones de soles, han significado la
creacin de 270 nuevas plazas. Por otro lado, en 1978, el GEAR tuvo
asegurados slo 20 de los 925 millones de soles necesarios para cumplir sus
metas. Ni la reforma ni el GEAR aparecen, pues, como soluciones viables en
cuanto al problema del empleo rural.
b. La poltica de transferencias.
La situacin hasta aqu descrita, en lo que se refiere a formacin de
capital en las empresas, redistribucin del ingreso y generacin de empleo, es
el correlato directo de las serias limitaciones de reinversin productiva en el
propio sector, as como del insuficiente apoyo e inversin estatales, consecuencia de la funcin subsidiaria y de la transferencia de excedentes del agro
hacia otros sectores, que bloquea toda posibilidad de desarrollo rural.
Para comprobar la importancia de este hecho y los efectos de las polticas estatales basta analizar brevemente la poltica de precios, y de mecanis

mos cooperativos como el pago de la deuda agraria, el rgimen de impuestos

y el consumo paulatino del capital instalado, a travs de los cuales persiste y
se agudiza la descapitalizacin.
El primero y de mayor peso es, sin duda, el problema de los precios.
Quizs la coqtradiccin ms evidente en el intento reformista del gobierno
militar se encuentre en el hecho que mientras se alteraba radicalmente el
sistema de tenencia y propiedad de la tierra, no se modificasen las desfavorables relaciones entre agricultura e industria. Por el contrario, la poltica
econmica gubernamental impuso estrictos controles a los productos agrcolas mas no a los industriales, permitiendo as que se mantuvieran bajos los
salarios urbanos y recargando el peso de la industrializacin sobre la agricultura. Para las empresas y agricultores individuales esta poltica acarre una
inflacin permanente en los costos de produccin; pues, mientras el precio
de los insumos (insecticidas, pesticidas, abonos qumicos, tractores, bombas
fumigadoras, etc.) aumentaba, el de sus precios de venta se mantuvo
relativamente estable o creci lentamente, con una reduccin continua en sus
mrgenes de rentabilidad, cuando no los eliminaba totalmente.
Por ejemplo, una idea de este desbalance se tiene al comparar la variacin de los ltimos aos entre los costos de produccin y los ndices de
precios de algunos de los productos, generalmente cultivados por las
cooperativas, respecto a los cuales existe informacin disponible. Esta
comparacin indica que mientras los primeros se elevaron notablemente, los
segundos, como norma general, lo hicieron en proporciones poco
significativas (cuadro 38), configurando una clara tendencia desfavorable.
Un segundo factor de descapitalizacin ha sido la deuda agraria. El
sector reformado deba transferir al Estado y, a travs de l, a los ex propietarios, un monto estimado en 20,000 millones de soles en el lapso de 20
aos, pagaderos en cuotas anuales de 1,000 millones de soles como promedio. Este monto era relativamente bajo. Por ejemplo, a precios de 1970
significaba un 2.77 %del producto bruto agrcola y, adems, con el tiempo
tendi a devaluarse. Pero, en las condiciones concretas descritas, significaba
una carga gravosa para las debilitadas economas empresariales. Siendo el
aspecto ms notable de esta deuda su justificacin exclusivamente poltica el respeto a la propiedad privada- poda prescindirse de ella, librando al agro
de una carga econmicamente negativa.
Un tercer mecanismo de transferencia de excedentes es el relativo al
rgimen impositivo. Originalmente, de acuerdo a la Ley de Cooperativas,
vigente desde 1964, como modo de promoverlas las empresas asociativas
estaban exoneradas del pago de impuestos. A comienzos del proceso esta
norma fue alterada a fin de incorporar los complejos agro industriales al

Cuadro 38: Variaciones de costos de produccin y precios de algunos productos

agrcolas, 1972 - 1976
(precios relativos)
Productos

1972

1974

1975

1976

1976

(junio)

(julio )

PAPA BLANCA
Costos de produccin (%)
- Costa central
- Sierra riego
- Sierra secano
Indice de precios
ARROZ
Costos de produccin (%)
Indice de precios
TRIGO
Costos de produccin (%)
Indice de precios
FREJOL CANARIO
Costos de produccin (%)
Indice de precios

100
100
100
100
-

150
III
121
104
-

170
165
158
145

194
204
210
167

224
248
252
195

100
100

122
122

174
122

188
191

260
230

100
100

161
122

161
187

179
234

258
234

100
100

153
132

162
187

173
207

212
214

Fuente: Elaborado con informaciones de Ministerio de Alimentacin, Costos estimados de produccin

agrcola en base a jornales y precios oficiales, Lima, 1976, mimeo; e Instituto Nacional de Estadstica,Indice de precios al por mayor. Productos Agrcolas, Lima, 1977 (mimeo).

rgimen de tributacin comn. Ms adelante, entre 1972 y 1975, se crearon

distintos gravmenes que empezaron a afectar desigualmente a las cooperativas que no tenan carcter agroindustrial. Sin embargo, en 1976 se dio un
dispositivo que acab con todas las exoneraciones y estableci el pago de
impuesto a la renta, patente comercial, patrimonio empresarial, etc., en condiciones ms onerosas de las que soportaba la empresa privada o la estatal.
Estas condiciones, para efecto del impuesto a la renta, no consideraron como
deducible del monto global imponible el pago de la deuda agraria, incrementndolo artificialmente, a la vez que estableCan un tope salarial 10 veces
inferior al de la empresa privada, determinando que todo pago por encima de
dicho tope cayera dentro del monto imponible. Adems, dispensaban un

trato discriminatorio de liberacin de impuestos a la reinversin en la

agricultura. Ese mismo ao se crearon impuestos a la exportacin tradicional
y a los productos cuyos precios se fijan en el mercado internacional,
afectando directamente a cooperativas azucareras, algodoneras, cafetaleras y
4
ganaderas.
Por ltimo, en enero de 1978 se extendi a CAP y SAIS el impuesto de
2.5 % sobre las remuneraciones y en mayo se aument el de exportacin.
La importancia de este mecanismo de drenaje de capital puede apreciarse tomando en cuenta que slo en las cooperativas azucareras lo recaudado y
retenido por concepto de impuestos, entre 1971 y 1979, bordea los 9 mil
millones de soles; es decir, un monto anual que supera en todo el sector el
promedio de lo pagado por la deuda agraria.
Otro factor que ha coadyuvado a la transferencia de capital proviene de
los mecanismos de valorizacin y rgimen contable destinados a generar
excedentes ficticios. El objetivo de estos mecanismos era asegurar que las
empresas pudieran afrontar la deuda agraria y pagar impuestos. Como ya se
ha indicado, al valorarse los activos adjudicados por debajo de sus costos
reales, tractores en pleno funcionamiento o maquinarias hbiles figuran en
los libros con valores simblicos. Esta situacin actu en contra de las
posibilidades de capitalizacin de las empresas y se dio porque la
depreciacin, en lugar de tener en cuenta el desgaste real de los activos,
imput como costos de reposicin fracciones tambin simblicas, que
muchas veces no alcanzaban a un sol, impidiendo as su reposicin. El
resultado fue obvio: generar excedentes a expensas del consumo del propio
capital (Novoa 1975).
El conjunto de estas transferencias directas, en el contexto de un rgido
control de precios agrcolas, constituy la principal traba para la re inversin
productiva y la redistribucin del ingreso, pues deriv los beneficios del
sector agrario hacia otros sectores y agentes econmicos, reproduciendo el
subdesarrollo rural.
3. El aumento de los desequilibrios
Si en lo fundamental los problemas antes expuestos de inversin, empleo
e ingreso, son atribuibles a la descapitalizacin del agro, los profundos
desequilibrios regionales y empresariales, observables en l, y la agudizacin
de uno de sus correlatos bsicos: la migracin rural-urbana, revelan la persistencia de un patrn de desarrollo desigual tanto a nivel del conjunto de la
4. Un tratamiento en detalle de la evolucin del rgimen de imposiciones tributarias a las
empresas del agro reformado puede verse en Garca-Sayn 1977 y un resumen en Marka
1976.

IV / Nueva estructura agraria

275

economa cuanto en lo que especficamente se refiere a la actividad agropecuaria. Estos desequilibrios, manifiestos en aspectos como la extrema concentracin regional de la produccin, la infraestructura, los servicios y el
capital, o en las relaciones de subordinacin entre unidades de una misma
regin, indican lo poco que la reforma agraria ha impactado sobre este
aspecto y lo exiguo de su aporte a la homogeneizacin del desarrollo.
Una de las explicaciones de este hecho radica en que la misma reforma
tuvo un avance desigual en funcin del grado de desarrollo existente entre
regiones y unidades productivas. En primera instancia se afectaron por un
lado los complejos agroindustriales azucareros de la costa norte y las grandes
haciendas ganaderas de la sierra central, que formaban el ncleo ms moderno del sector agropecuario. Por otro, las grandes unidades modernas de la
costa, algunos complejos agro industriales de la regin sur y los ms
importantes latifundios de dispersas zonas serranas. Posteriormente, la
aplicacin del PIAR privilegi a las regiones ms adelantadas, para slo
despus encauzar las acciones a algunas zonas serranas de los departamentos
de Cajamarca, Ancash, Ayacucho y Cusco, donde la reforma incidi en sus
etapas finales. No obstante, en reas ntegras del territorio nacional, sobre
todo en las menos desarrolladas, no se dej sentir en absoluto.
Adems de haberse ceido en su ejecucin a la dispareja configuracin
dominante, la reforma no estuvo acompaada por ninguna medida correctiva
de importancia destinada a paliar los desniveles entre regiones, ni a plasmar
los .objetivos de concertacin microrregional sino, por el contrario, por una
poltica crediticia y de asistencia tcnica que acentu los desequilibriosregionales.
a. Disparidades regionales y empresariales en el agro
Lo ms notable de lo ocurrido a lo largo de la reforma, a nivel del desarrollo regional y empresarial, ha sido un sensible aumento de los desequilibrios socioeconmicos Cmo y con qu resultados se incrementan dichos
desequilibrios? Se analizan a continuacin.
Evidentemente donde mejor se aprecia lo dispar de la configuracin
agropecuaria es en la distribucin espacial del valor de su produccin. Cifras
comparativas de 1963, 1968 y 1976 (cuadro 39) permiten aseverar que, a
grandes rasgos, el perfil resultante de la reforma no es diferente al anterior.
Cinco departamentos de la costa norte y central: La Libertad, Piura, Lambayeque, Lima-Callao e Ica, concentran aproximadamente el 50 % del valor de
la produccin nacional. Al mismo tiempo, otros seis, Ancash, Junn, Cajamarca, Hunuco, Cusco y Arequipa, las zonas ms significativas de la sierra

Cuadro 39: Distribucin relativa del valor de la produccin agrcola

departamental, 1963, 1968 y 1976
DEPARTAMENTOS

1963

1968

1976

La Libertad
Lima y Callao
Piura
Lambayeque
Ica
Ancash
Junn
Cusco
Arequipa
Cajamarca
Hunuco
Ayacucho
Amazonas
Puno
San Martn
Loreto
Huancavelica
Apurmac
Pasco
Tumbes
Tacna
Moquegua
Madre de Dios

13.90
13.70
9.00
8.30
7.50
7.30
5.70
5.20
4.40
4.00
3.10
2.60
2.50
2.20
2.20
1.90
1.10
1.00
0.90
0.90
0.80
0.60
0.20

7.82
14.26
9.14
429
6.59
8.49
7.70
3.47
7.47
4.98
3.87
2.74
1.53
2.68
2.70
4.21
2.23
0.93
2.19
0.64
1.04
0.72
0.21

13.71
9.82
6.71
11.31
4.11
6.26
6.16
3.62
5.11
6.92
3.39
2.73
2.44
3.81
3.46
3.66
1.26
0.94
1.91
0.58
1.03
0.66
0.28

TOTAL NACIONAL

100.00

100.00

100.00

MONTO (millones de
soles corrientes)

15,666

22,227

73,927

Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Estadsticas Agropecuarias 1963, 19611 y

1976.

norte, central y sur, aportan cerca del 30 % del valor generado. Mientras que
los doce restantes departamentos, agrupados en tres conjuntos, la mancha
india (salvo Cusco), el selvtico y los fronterizos (Tumbes, Moquegua, Tacna), por separado casi no aportan proporciones de importancia y, en total,
slo cubren un 20%.
En trminos de regiones geogrficas naturales tal disparidad para 1976
significaba que un 45.5 % del valor de la produccin agropecuaria se
concentrara en la costa, un 40.6 % en la sierra y slo un 13.8 % en la selva;
en tanto

27
7
que un 32.3 % en la regin norte, un 40.5 % en la central, un 21.6 % en el
sur y 5.5 %en el oriente.
Si esto era as en lo que al valor de la produccin se refiere, en lo
relativo a los niveles de capitalizacin regionales los desequilibrios
preexistentes tampoco parecen haber disminuido. Tal rasgo queda en
evidencia si tomamos como ndice, por ejemplo, la distribucin
departamental de tractores y arados. Estimados disponibles indican que,
entre 1972 y 1975, el nmero de tractores existentes en el pas pas de 8,352
a 9,200 (Boletn CEDES, 1977). En la medida que las nuevas mquinas, se
destinaron fundamentalmente a las mismas reas de antes, cabe suponer que
la distribucin no ha sido sustancialmente afectada. Dicha distribucin
muestra que, en 1972, los cinco departamentos privilegiados de la costa
norte y central concentraban el 65 % del pool de maquinaria; mientras que
las reas deprimidas casi no tenan acceso a la misma. Estas regiones, en
cambio, recurran bsicamente al uso de arados movidos por energa humana
o animal. La abismal diferencia numrica entre stos y las mquinas, as
como su notable concentracin en departamentos serranos como Puno,
Cusco, Ayacucho, Huancavelica, Junn, Apurmac y en las serranas de
Lima, demuestran de manera contundente lo dramtico de los contrastes
subsistentes (cuadro 40).
Indudablemente una serie de factores explican esta persistencia. Se ha
sealado ya cmo ni la estructura de cultivos ni la transferencia de excedentes han sido significativamente afectadas por la reforma. No es de extraar
pues que en dicho contexto, a medida que avanzaba la transferencia de la
tierra, y el cambio poltico dejaba de lado programas que permitieran, a corto
o mediano plazo, afrontar los contrastes en la disponibilidad de recursos
agrcolas e hdricos, o la distribucin espacial de la poblacin, la desigual
configuracin sectorial y regional permaneciera inalterada.
Si a nivel regional el desequilibrio ha permanecido, tambin en el de las
unidades productivas puede comprobarse la reproduccin del desarrollo
desigual. No obstante que los PIAR se proponan homogeneizar las
dimensiones y la capacidad econmica de las nuevas empresas, y
reestructurar las relaciones asimtricas existentes entre haciendas principales
y anexos, no se han logrado estos objetivos.
Actuando contra estas previsiones, la lgica de desarrollo capitalista ha
concentrado en pocos centros dinmicos tanto al capital como a la fuerza de
trabajo, acentuando las disparidades histricas. Tanto es as que, en 1978, de
las 1,838 unidades adjudicadas, 21 de ellas (1.1 % del total) acumulaban
6,965 millones de soles 42.6% de la deuda agraria contrada, es decir el
mayor porcentaje del valor de la tierra y del capital instalado (maquinaria,
instala
IV / Nueva estructura agraria

Cuadro 40: Distribucin departamental de tractores

y arados, 1972 (cifras relativas)
Arados
movidos por
energa
DEPARTAMENTOS
Tractores
Lima y Callao
Ica
Piura
La Libertad
Lambayeque
Arequipa
Junn
Puno
Cusco
Ancash
Hunuco
Ayacucho
Huancavelica
Tumbes
Apurmac
Loreto
San Martn
Pasco
Madre de Dios
Amazonas Tacna,
Moquegua
y Cajamarca *
TOTAL
No. Total

Arados de
tiro animal

26.02
13.73
10.73
7.36
7.15
6.37
6.21
3.53
2.99
2.75
1.12
0.61
0.57
0.48
0.47
0.45
0.31
0.12
0.08
0.02

humana
4.60
0.13
0.68
0.06
0.20
0.16
6.41
26.40
16.42
1.07
8.95
9.00
9.46
0.00
5.46
0.03
0.05
2.15
0.00
0.16

1.71
0.72
1.96
0.36
1.07
0.28
4.71
12.50
4.95
11.09
5.17
7.54
4.42
0.01
4.10
0.00
0.00
0.07
0.00
1.70

8.90
100.00
8,352

8.60
100.00
754,446

37.63
100.00
656,471

Fuente: Elaborado con informacin del II Censo Nacional Agropecuario 1972. Resultados definitivos. La
informacin se presenta agregada debida a que hasta ia fecha no se han publicado los resultados
discriminados de estos tres departamentos.

ciones, plantaciones, ganado); mientras que 771 empresas, 52.4 % del total,
no llegaba cada una al milln de soles (cuadros 41 y 42).
Pero dichas desigualdades no slo se aprecian en la dimensin territorial
y econmica sino tambin en la persistencia de articulaciones asimtricas
entre empresas y dentro de ellas. En trminos de organizacin esto se
traduce, por lo menos, en dos situaciones bsicas:

Cuadro 41: Empresas asociativas con deuda agraria mayor de 100 millones de soles (a1 31 de
enero de 1978)
Empresa
Monto
Zona Agraria
C.A.P. Casa Grande
1,286'151,361
III
959'432,854
CAP. Pucal
II
697'472,954
CAP. Tumn
II
c.A.P. Paramonga
663'005,622
IV
C.A.P. Pomalca
475'174,713
II
C.A.P. Cartavio
314'764,730
III
Como San Juan Bautista de
292'555,960
Catacaos S.AJ.S. Cahuide
I
S.A.lS. Pachacutec
238'391,631
X
220'924,560
S.A.I.S. Tpac Amaro
X
215'834,965
CAP. Laredo
X
S.AJ.S. J.C. Maritegui
195'461,879
III
C.A.P. San Jacinto
191'767,759
III
C.A.P. Mallares
187'847,146
III
C.A.P. Limoncarro
163'897,738
I
C.A.P. Herbay
141'602,871
II
C.A.P. Andahuasi
139' 193,089
IV
133' 473,730
C.A.P. Gigante
IV
124'562,371
S.AJ.s. Tahuantinsuyo
XII
C.A.P. La Molina
110'584,409
III
106'537,562
IV
C.A.P. Talambo
105' 467,934
II
TOTAL

6,964' 1 05 ,838

Fuente: Elaborado en base al Padrn de Deuda Agraria. Oficina de Contratos y Estadsticas, Direccin
General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural.

a. Las CAP herederas de las anteriores relaciones de dominio han subordinado a otras CAP, SAIS o a medianos y pequeos propietarios. Es el caso,
por ejemplo, de la CAP Casagrande, que tiene bajo su esfera de influencia a
la SAIS Jos Carlos Maritegui :( a los medianos y pequeos propietarios de
Paijn, pese a la inexistencia de vnculo jurdico alguno entre ellos.
La SAIS se form en base a la antigua Seccin Andina de Casagrande,
donde la empresa criaba ganado a fin de engordarlo en la costa con los
derivados de la caa. En la actualidad la CAP Casagrande sigue siendo compradora monopsnica de la produccin ganadera, imponiendo precios que le
permiten abaratar sus costos de produccin, aun cuando esto compromete la
marcha econmica de la SAIS.

En el caso de los pequeos y medianos propietarios de Paijn, stos

siguen como "sembradores" de caa para la CAP, recibiendo un pago que los
excluye de las ganancias que la transformacin de su producto otorga.
b. En otros casos las disparidad es se dan dentro de las mismas empresas, situacin que aparece sobre todo en las grandes cooperativas formadas
en la sierra, a partir de la fusin de numerosos fundos antes independientes.
En ellas, unos pocos ncleos concentran la atencin productiva en desmedro
de las unidades perifricas, cuyos limitados recursos han sido puestos al
servicio del desarrollo de la unidad central. Por dichas razones, ncleoanexos resulta una de las contradicciones que tornan vulnerables a empresas
aparentemente slidas, por ejemplo la CAP Lauramarca del Cusco, en la que
se aprecia claramente una situacin de este tipo.
Ambos tipos de disparidades no slo muestran diferencias de ex tensin
o desarrollo, sino tambin encubren relaciones de dependencia
y
mecanismos de concentracin y centralizacin del excedente. Esto significa
que bajo la faz cooperativa reproducen y refuerzan la red de transferencias
intrasectoriates existente en la etapa previa a la reforma.

b. Consecuencias sociales: la migracin

La migracin fue otro gran problema estructural sobre el que la reforma
cifr grandes expectativas de cambio. Supuesto implcito del programa era
que su realizacin dara lugar si no a una rpida, por lo menos a una
significativa modificacin de los patrones de ubicacin espacial que afectan
al medio rural y concentran a la poblacin en los principales centros urbanos
especialmente en Lima. Aun cuando no se cuente con suficiente informacin
demogrfica, la observacin antropolgica permite inferir que tal meta no se
ha cumplido. Ciertos flujos pueden haberse desviado, orientando la
migracin hacia nuevos centros dinmicos, o quizs el ritmo
haya
disminuido dbilmente, pero en trminos generales se observa que el
problema de la migracin hacia la ciudad sigue vigente y que incluso tiende a
acentuarse.
Expresin de las limitaciones de la reforma ante este problema pueden
encontrarse en fenmenos como el incremento de la migracin estacional de
mano de obra eventual para las. empresas asociativas; y en el desbordante
crecimiento de las barriadas, no slo en las capitales departamentales sino
en las de provincias (Matos Mar y Meja 197 8b).
La migracin estacional: los eventuales
El creciente aumento del volumen de poblacin migrante, empleada slo
estacionalmente por las grandes unidades reformadas o las medianas de
propiedad privada, carente en absoluto de estabilidad laboral, de ingresos
mnimos vitales y de los beneficios sociales que se otorgan a los trabajadores
estables (atencin mdica, jubilacin, vacaciones, etc.), constituye la manifestacin ms evidente de los resultados contradictorios de la reforma agraria.
El mayor volumen de la migracin estacional se debe a dos causas
principales: a. el incremento de la demanda de fuerza de trabajo de las
unidades asociativas, sobre todo en las cooperativas costeas; y b. la simultnea y mayor oferta en las reas rurales deprimidas, tradicionalmente proveedoras de trabajadores eventuales.
En las cooperativas y SAIS la demanda responde a causas similares: la
modificacin de las rgidas relaciones laborales de la etapa de hacienda y la
posterior disminucin del aporte de trabajo por parte de sus socios. Casi
inmediatamente despus de producida la afectacin de las haciendas, los
trabajadores rechazaron las normas laborales hasta entonces impuestas para
maximizar sus rendimientos. Se argument entonces que, en su nueva condicin de propietarios, mal haran como socios en mantener regmenes de
explotacin y opresin a este nivel. Dicha actitud, consentida cuando no

alentada por las instancias estatales que tuvieron a su cargo la conduccin

del proceso, deriv en la reduccin de las jornadas o de las "tareas" (normas
de trabajo para labores agrcolas especficas). Posteriormente, cuando las
empresas estuvieron constituidas y bajo gestin formal de sus trabajadores,
una de las reivindicaciones defendida con mayor insistencia fue disminuir
an ms dichas tareas, e incluso negarse a ejecutar trabajos calificados como
duros o difciles. De este modo, en la mayora de los casos los socios
lograron rebajar la jornada de trabajo de 6 5 horas diarias a 4, convertir las
labores antes realizadas "por da" al sistema de tarea, y aminorar la
intensidad del trabajo, flexibilizando los criterios de evaluacin. Por tales
razones, actualmente se dan casos en que anteriores faenas han quedado
reducidas incluso a la mitad.
Lgicamente esta disminucin del trabajo tiene que ser cubierta con
mano de obra no socia, generando un aumento de su demanda, en condiciones en que la oferta aparece como sumamente elstica.
En cambio, en las comunidades proveedoras de mano de obra ante tal
estmulo la respuesta ha sido cada vez ms favorable, por el hecho que
pertenecen a mbitos sociales y geogrficos donde la reforma agraria no ha
tenido mayor impacto. En condiciones de crecimiento demogrfico sostenido, agudizacin de una tendencia a la pauperizacin y carencia de alternativas de empleo en la zona, el trabajo eventual en la costa sigue siendo casi la
nica alternativa posible a fin de conseguir los ingresos monetarios que complementen sus actividades agrcolas de auto subsistencia o que solventen los
requerimientos mnimos vitales familiares.
Cuatro grandes flujos formados por estos desplazamientos, que funcionan como circuitos establecidos entre zonas y unidades dinmicas de la costa
y atrasadas de la sierra, permiten apreciar este crecimiento. El primero
vincula a las reas serranas de Piura y Cajamarca con las empresas
algodoneras del bajo y medio Piura, azucareras de los valles de Chancay-La
Leche y Saa, y arroceras de Jequetepeque. El segundo discurre de la zona
del Callejn de Huaylas, en Ancash, y las comunidades campesinas ubicadas
en los contrafuertes occidentales de la cordillera de los Andes, de los
departamentos de La Libertad, Ancash, Lima e Ica a las empresas azucareras
de San Jacinto, Nepea y Pativilca, Supe y Barranca; y algodoneras y
citricultoras de Huaura, Huaral, Rmac y Caete. Otro flujo asocia a zonas
altoandinas de los departamentos de Junn, Huancavelica, Ayacucho y
Apurmac, con los valles vitivincolas y algodoneros del departamento de
Ica. Y, finalmente, el flujo continuo que recorre longitudinalmente la costa,
empezando en la poca de cosecha en Piura y terminando con la de Ica.
Evidentemente que al lado de estos grandes circuitos migratorios existen
otros originados por demandas de unidades agrcolas no cooperativas o

por actividades no agrcolas, que incrementan el volumen de la migracin

estacional. Entre stos se destaca, en la sierra, el que une a reas deprimidas
de los departamentos de Hunuco, Pasco, Huancavelica y Ayacucho con
unidades dinmicas ubicadas en el de Junn, o en el valle cafetalero y
frutcola de Chanchamayo, as como los que operan en el sur en torno al
altiplano del Collao, la ceja de selva, la selva baja y las explotaciones
mineras.
En el curso de los diez aos de reforma agraria se han dado diversos
dispositivos destinados a que las empresas incorporen como socios a sus
trabajadores eventuales, sin que los mismos se hayan cumplido. Esto se debe
por lo menos a dos factores concurrentes. El primero, que la intencin
normativa no puede contradecir, en los hechos, las leyes econmicas de
funcionamiento de las empresas, que exigen como requisito de rentabilidad
la presencia de mano de obra eventual. El segundo, que los propios
migrantes eventuales no se sienten atrados a su calificacin selectiva como
socios, pues esto significara desarraigarlos de sus comunidades de origen.
La situacin es especialmente grave si se considera que las oleadas de
migrantes de procedencia serrana vinculadas a cooperativas algodoneras,
azucareras y arroceras de la costa norte y central, a la fecha parecen haber
alcanzado en casos extremos un volumen semejante al de los trabajadores
estables. Su nmero se estima para los momentos de mayor demanda en no
menos de 100,000.
La migracin definitiva: la barriada
Sin embargo, lo ms trascendente sigue siendo el xodo de la poblacin
campesina y semiurbana a las ciudades, fenmeno que afecta la configuracin de la sociedad nacional. En Lima y principales ciudades del pas, da a
da se multiplican las barriadas, hoy denominados oficialmente pueblos
jvenes, que acogen a gran parte de la poblacin migrante.
La importancia de esta unidad de base urbana alcanza tal grado que en la
actualidad no slo tiende a ser preponderante sino que, atendiendo a las
estimaciones disponibles, es probable que involucre a ms de 4 millones de
habitantes, la cuarta parte de la poblacin total del Per, constituyendo, a
semejanza de la comunidad campesina que agrupa aproximadamente a otra
cuarta parte de la poblacin, uno de sus caractersticos patrones de establecimiento.
Los datos actuales indican que en el lapso comprendido entre 1968 y
1976 las tasas de crecimiento demogrfico de las barriadas del rea metropolitana de Lima y Callao fueron menores que en los perodos anteriores, pero
mayores a las de crecimiento de la poblacin total, ritmo incrementado en

los tres ltimos aos al detenerse las reformas polticas iniciadas por el
gobierno militar. Esta detencin coincide con la nueva formacin de barriadas, y los hechos conflictivos a que dan lugar. Baste mencionar como ejemplos las invasiones en torno a los Puentes Huscar (1976) y Faucett-Ventanilla (1977), realizadas por 2,000 y 4,000 familias, respectivamente.
Pero ms all de estas diferencias de ritmo entre una y otra etapa, lo
cierto es que a lo largo de todo el perodo de gobierno militar las barriadas
han mantenido un crecimiento sostenido. De 56 barriadas existentes en 1957,
que agrupaban alrededor de 120,000 habitantes (10 % de la poblacin limea
en 1975 pasan a 355, involucrando a casi 1 '200,000 habitantes (27.4 % de la
poblacin capitalina). En 1978 las estimaciones oficiales mencionan ms de
360 "pueblos jvenes", con cerca de 30 % del total de habitantes del rea
metropolitana (cuadro 43), pero en realidad cabe suponer un volumen mucho
mayor. La expansin y consolidacin de las barriadas existentes llega al
extremo que de 39 distritos limeos cuatro estn formados exclusivamente
por ellas.
Por otra parte, tambin es notable su rpido desarrollo y masiva expansin a nivel nacional, no slo en los centros urbanos principales o intermedios, sino en casi todas las ciudades, grandes, medianas y pequeas e incluso
en centros poblados de los complejos agroindustriales o de las cooperativas
agrarias ms importantes.
Estas barriadas no metropolitanas son tpicamente de extraccin rural y
entre sus miembros se encuentra tanto poblacin local con largos aos de
Cuadro 43: Poblacin de Lima metropolitana y sus barriadas,
1956 - 1975.
Aos

(1)
Lima metropolitana
Hbts.

1956
1959
1961
1970
1972
1975

1 '397,000
1'652,000
1'845,910
2'972,787
3'302,523
4'346,305 *

(2)
Barriadas
Hbts.
119,886
236,716
316,829
761,755
805,117
1'191,757

(2/1 )
% Poblacin
en barriadas
8.6
14.3
17.2
25.6
24.4
27.4

Fuente: Elaborado con datos de la Oficina Nacional de Estadstica y Censos "Boletn de Anlisis Demogrfico" No. 15, Lima, 1977 y del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social- X Regin.
(*) Preliminar.

residencia urbana como recientes migrantes rurales. De ah que rasgos tales

como el uso del quechua, la alimentacin y farmacopea tradicionales y costumbres y creencias de origen serrano permiten sealar con cierta precisin
el origen y antigedad del asentamiento. En la medida que tales rasgos,
interrelacionados con otros que dan cuenta de la aculturacin urbana, son
genricos a todas las barriadas, su presencia es tambin indicadora de la
magnitud del desarraigo.
Las barriadas provincianas costeas casi siempre albergan en su mayora
a trabajadores agrcolas eventuales, quienes al asentarse conjuntamente
configuran verdaderos mercados de fuerza de trabajo libre, tanto en el
sentido econmico como en el geogrfico. El caso de las barriadas que
rodean a San Vicente de Caete e Imperial es el mejor ejemplo de esta
situacin.
En cambio, en los centros poblados de las empresas asociativas, adems
del crecimiento vegetativo, el fenmeno se produce por la atraccin que
ejercen sobre los familiares o paisanos de los socios que se asientan en las
rancheras de las ex haciendas o sus alrededores, con la aspiracin de encontrar una oportunidad de trabajo por su vinculacin con los socios. Este hecho
da lugar, primero, a la tugurizacin de dichos centros poblados, luego a la
aparicin de viviendas precarias y, finalmente, a la barriada misma.
En consecuencia, el fenmeno de expansin de las barriadas tanto a
nivel de metrpoli, ciudades provincianas e incluso centros poblados menores, es decir en casi toda la escala urbana, hace difcil suponer que el flujo
migratorio haya experimentado una sustantiva disminucin.
La continuidad en las tendencias de redistribucin espacial de la poblacin no puede entenderse sino como el correlato social, resultante y a la vez
determinante, del patrn de desarrollo desigual de la agricultura, condicionado por el de la economa en su conjunto y acentuado por la poltica agraria
del gobierno.
Aparece evidente tambin que a semejante desenlace contribuyen, de
manera decisiva, las distintas medidas econmicas que se adoptan paralelamente a la reforma. En consecuencia, el supuesto fracaso de la reforma del
agro no es sino la otra cara de la medalla del xito de la poltica agraria gubernamental. Paradoja aparente que se resuelve reconociendo que una y otra
se encontraban en absoluto divorcio, pues la segunda, de acuerdo al modelo
de desarrollo global perseguido por el gobierno, tena como objetivo la satisfaccin de intereses no slo diversos sino antagnicos a los de las clases rurales.
Tal comprobacin ayuda a comprender tambin las limitaciones que en
su funcionamiento debe afrontar actualmente el sector cooperativizado y sus
contradicciones. Todo esto no hace sino confirmar la tesis de que para lograr

la transformacin cualitativa del agro no bastan modificaciones, como la

reforma agraria, que se circunscriben exclusivamente al sector agrario y
dentro de l a una dimensin nica, sino que esta transformacin exige un
cambio sustantivo en el ordenamiento del conjunto del sector como
consecuencia de otro de carcter nacional.
c. La poltica de promocin
Dentro de la orientacin productiva del sector, como en el mantenimiento del desigual desarrollo regional y la primaca de determinadas
empresas, la poltica agraria gubernamental tiene un papel principal. Se ha
visto ya como ocurre en el caso de los subsidios e impuestos. Cabe ahora
analizar, en relacin a los desequilibrios del agro, la funcin desempeada
por los mecanismos de promocin de que dispone el Estado, crdito y
asistencia tcnica, ante el proceso de concentracin y centralizacin de la
actividad agrcola en unos cuantos centros dinmicos. .
El crdito
El manejo de los recursos financieros es uno de los principales mecanismos de que se vale el Estado para orientar la produccin. Como en la actualidad se ha convertido en la principal fuente crediticia le basta recurrir a un
procedimiento simple: alentar y facilitar la concesin de crdito para los
cultivos que desea promover, al mismo tiempo que posterga o disminuye la
atencin a otros que considera secundarios.
No obstante esta posibilidad el Estado no ha tenido inters en utilizar
este instrumento para transformar la estructura productiva y, en cambio, ha
seguido una poltica crediticia guiada por otros criterios. As la banca de
fomento estatal presta slo en los casos en que tiene asegurada la recuperacin del crdito, lo que equivale a depender de los impulsos del mercado
para sus colocaciones y favorecer su propia rentabilidad, puesto que en
ltima instancia slo le interesa recuperar ventajosamente lo invertido
dejando de lado toda poltica de promocin, indispensable en la produccin
de alimentos.
De acuerdo a esta orientacin, es comprensible que la distribucin del
crdito agropecuario estatal exhiba las mismas tendencias anteriores a la
reforma agraria, en cuanto cultivos, departamentos, regiones naturales y tipos de unidades productivas favorecidas.
Respecto a los cultivos existe una concentracin notable, pues en 1979
solamente cuatro de ellos, sobre un total de ms de 50, a semejanza de 1963
y 1968, recibieron casi el 80% de los crditos (cuadro 44). Estos cuatro
cultivos representan tipos de produccin con mercado asegurado: algodn,

Cuadro 44: Distribucin del crdito agrcola estatal por cultivos,

1963, 1968 y 1979*
1963
Monto

1968
%

(millones S/.)
Algodn
Arroz
Maz
Papa
Otros
cultivos
TOTAL

Monto

1979
%

(millones S/.)

Monto

(millones S/.)

595.09
161.73
52.34
71.95

56.5
15.3
5.0
6.8

980.80
475.55
166.66
154.21

43.9
21.3
7.4
6.9

22,031.30
18,737.98
5,279.68
5,171.62

33.5
28.5
8.0
7.9

171.39
1,052.52

16.4
100.0

458.01
2,235.23

20.5
100.0

14,468.35
65,688.93

22.0
100.0

Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Memorias del Banco de Fomento Agropecuario y del
Banco Agrario, ejercicios 1962-1963, 1967-68,1976 y Estadstica de Prstamos enero-diciembre 1979.
*En este cuadro como en los tres siguientes, siempre que no se especifique lo contrario, las cifras corresponden a crditos ejecutados con fondos propios y por cuenta ajena.

destinado en 50 % a la exportacin y en 50 % a la industria nacional; arroz,

monopolizado por la empresa de comercializacin estatal EPSA; maz, gran
parte de cuya demanda la genera la industria de concentrados para alimentacin de aves y ganado; y papa, destinada casi exclusivamente al consumo
interno.
Dentro de esta tendencia general, la produccin tradicionalmente destinada a la exportacin tiene una marcada prioridad. En 1976, algodn, caf y
azcar sumaron un 27.8 % del total de crdito otorgado, continuando una
antigua preferencia financiera, aunque de modo ms moderado.
Distinto es, en cambio, el tratamiento dispensado a la produccin alimenticia, apoyada por la banca con gran reticencia. Los montos de crdito
ofrecidos por hectrea no llegan a cubrir los costos de produccin, lo que
hace poco atractivo solicitarlos e insuficientes cuando se reciben. Las empresas asociativas superan esta deficiencia distrayendo fondos concedidos a los
productos favorecidos para asignarlos a los alimenticios, que necesariamente
deben cultivar en un 40 %. Los pequeos propietarios no tienen esa posibilidad, quedando implcitamente inducidos a volcarse hacia la produccin
favorecida por el crdito o a resignarse a cultivar productos alimenticios sin
mayor apoyo.
Sobre esta base puede afirmarse que el crdito estatal, al apoyar la
produccin de mercado y salvaguardar su propia rentabilidad, no ha mostra

do el mnimo inters en invertir las tradicionales prioridades vigentes, a fin

de favorecer tanto la alimentacin nacional como la provisin de insumos
para una industria bsica.
De otro lado su distribucin tambin ha mantenido las diferencias departamentales y regionales existentes. En 1978, cinco departamentos dedicados a la agricultura azucarera, algodonera y arrocera, ubicados en la costa
norte y central, continuaban recibiendo un considerable porcentaje (55.22%)
de los prstamos; otros cinco de la sierra, de moderna produccin pecuaria,
perciban slo el 30.03%; mientras que los ubicados en la regin selvtica o
en la regin serrana deprimida slo alcanzaban una proporcin insignificante
(10.25%); y otros, los de la mancha india y las regiones fronterizas, prcticamente no contaban con mayor crdito (4.50%). Esta situacin resultaba
especialmente grave si se considera que la atencin a las zonas fronterizas,
en lugar de mejorar, haba empeorado respecto a la etapa previa a la reforma
agraria, segn permiten apreciar los datos correspondientes a 1963 y 1968
(cuadro 45). Esto permite comprobar hasta qu grado la poltica econmica
desvirtu los propsitos de integracin y seguridad nacional que fueron el
leit motiv de la reforma.
En trminos de regiones naturales, la distribucin del crdito tampoco
ofreci avances significativos, puesto que segua favoreciendo a la costa,
aunque en menor proporcin respecto a etapas anteriores; asignaba una segunda prioridad a la selva, cuyos prstamos aumentaron ligeramente; y
continuaba postergando clamorosamente a la sierra (cuadro 46).
Tales disparidades se aprecian tambin cuando se examina la asignacin
de crdito por tipo de unidades, que tampoco se modific sustantivamente.
Las empresas asociativas, es decir las ms modernas y desarrolladas, recibieron, al igual que las grandes unidades antes, la atencin preferencial de la
banca. As, en 1979 obtuvieron una proporcin an mayor que la percibid a
por los grandes agricultores y ganaderos expropiados (cuadro 47). Este trato
de privilegio, que en otro contexto podra tener visos positivos, resulta sumamente contradictorio si se considera que se solventa a costa de disminuir los
montos de las unidades individuales, constituidas en su gran mayora por la
mediana y pequea agricultura; mxime cuando se conoce que, en 1972, no
ms de 3.3 % del total de las unidades agropecuarias recibieron crdito (Eguren 1977: 250), lo que sumado a su distribucin espacial y regional permite
afirmar que una gran parte del campesinado no recibi ayuda financiera del
Estado.
En suma, la poltica crediticia estatal contribuy decisivamente a que se
mantuviera la estructura productiva anterior a la reforma agraria. Esto se
aprecia al comprobar que, simultneamente, el Estado apoy de modo prefe

Cuadro 46: Distribucin del crdito agrcola estatal por regiones, 1963,1968 y 1978
1963
1969
1978

Costa
Sierra
Selva
TOTAL

Monto

Monto

Monto

975.43
179.94
115.22
1,270.60

76.8
14.2
9.0
100.0

2,097.78
279.76
480.60
2,860.15

73.41
9.78
16.80
100.00

27,536.31
6,129.38
9,931.87
43,597.56

63.16
14.06
22.78
100.00

Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Memorias del Banco de Fomento Agropecuario y
del Banco Agrario, ejercicios 1962-63, 1967-68 y 1978.

Cuadro 47: Distribucin del crdito agrcola estatal por tipo de

unidades, 1963, 1968 y 1979.
TIPO
1963
1968
1979
TIPO
DE
Monto
DE
Monto
Monto
% UNIDADES (millones %
UNIDADES
(millones S/.) % (millones S/.)
S/.)
Pequea
327.9
25.8
702.2 24.6 Unidades
33,986.4 37.3
agricultura
22.7 individuales
Mediana agricultura
279.6
22.0
650.6
Gran agricultura
52.7 Empresas
57,113.8 62.7
663.0
52.1
1,507.2
asociativas
TOTAL

1,270.6

100.0

2,860.1

100.0 TOTAL

91,100.2 100.0

Fuente: Elaborado en base a informaciones de las Memorias del Banco de Fomento Agropecuario y
Banco Agrario, ejercicios 1962-63, 1967-68 y Estadstica de Prstamos enero-diciembre 1979.

rencial unos pocos cultivos, la costa norte central y las empresas asociativas,
es decir el mismo patrn productivo, las reas de mayor desarrollo capitalista
y las grandes empresas modernas, fortaleciendo as la orientacin tradicional
del sector, el desarrollo regional desigual y la marginacin econmica de la
mayor parte del campesinado.

La asistencia tcnica
En lo que respecta a la asistencia tcnica estatal, que podra haberse
constituido en paliativo del desarrollo desigual, se comprueba que, a ms de
ser insuficiente, se ofreci de modo tambin desigual.
Los programas de promocin agropecuaria, a travs de los cuales se dio
lo principal del apoyo estatal, involucraban actividades de extensin, fomento, inspeccin y control agrcola; fomento pecuario; y asesora a las
empresas asociativas.
Sin embargo, la asesora directa que ingenieros y otros tcnicos ofrecieron a los agricultores, a travs de las oficinas del Ministerio de Agricultura,
result mnima. A pesar de las inmensas necesidades nacionales y de ser casi
la nica forma de atencin estatal, en 1979 se estimaba que slo 8 % de los
30,000 tcnicos agropecuarios del pas tienen empleos. Este desaprovechamiento de la capacidad profesional no es exclusiva de los tcnicos. Un
gran nmero de ingenieros agrnomos, formados con un elevado costo social
y econmico no ejercen su profesin por estar dedicados a tareas administrativas. As sucede, por ejemplo, en el Ministerio de Agricultura o en el Banco
Agrario, cuyos administradores, peritos, funcionarios y planificadores, en su
mayora agrnomos, no dispensan ningn tipo de asesora tcnica a las empresas asociativas o a los campesinos.
Una idea de estas deficiencias la da el hecho que, para 1977, las propias
evaluaciones ministeriales (Ministerio de Agricultura 1977, seccin"
Asistencia Tcnica del Sector Agricultura") indicaban que slo la asistencia
tcnica a las empresas asociativas en 9 zonas demandaba 698 profesionales,
de los cuales se contaba con 290, y que el presupuesto mnimo de cuatro de
esas zonas era 245 millones de soles, cuando lo necesario sumaba 435.
Adems de ser limitada, la asistencia tcnica se concentr en los cultivos
y reas ms desarrolladas, descuidando la agricultura tradicional. Existen,
por ejemplo, comunidades campesinas que jams han recibido a un ingeniero
agrnomo. Contradiciendo las disposiciones oficiales que otorgan prioridad
en ese orden, a los cultivos considerados deficitarios, los sujetos a regulacin
y los de exportacin, en la prctica las actividades de fomento, investigacin
y control concentran sus recursos en cultivos dinmicos o de exportacin.
Este fenmeno result favorecido por la distribucin geogrfica de las oficinas del Ministerio de Agricultura, ubicadas en las regiones o microrregiones
de mayor dinamismo. Las informaciones del Censo Nacional Agropecuario
5. Vanse las declaraciones del presidente de la Asociacin Nacional de
Agropecuarios en "El Comercio", 2 de setiembre 1979, pg. 10.

Tcnicos

de 1972 (cuadro 48) permiten apreciar fehacientemente la magnitud de esta

inadecuacin concluyndose que, al igual que el crdito, la asistencia ofrecida por el Estado favorece decididamente a la costa, y dentro de ella a las
unidades de mayor potencial, es decir, tericamente a las menos necesitadas.
En consecuencia, la asistencia tcnica tampoco juega papel alguno respecto
a la disminucin de las disparidades regionales. Resulta as explicable que,
al igual que en el perodo anterior a la reforma agraria, stas
persistan como una de las ms importantes caractersticas del agro peruano.

4. La reorientacin del excedente agrario

Un aspecto final a analizar es el sentido de la poltica agraria, a fin de
esclarecer cules son los sectores sociales a los que busca favorecer. Al
respecto debe anotarse que si bien los rasgos ms importantes de la economa
rural peruana no han experimentado modificaciones de importancia tampoco
significa desconocer cambios en la configuracin del sector. El principal de
ellos es que el excedente agrario tiene hoy un nuevo destino que difiere de
los tradicionales patrones de distribucin y acumulacin. Esto ha permitido
que en la explotacin agraria haya un conjunto de nuevos beneficiarios que
no son ni los ex propietarios ni los trabajadores directos de la tierra.
a. Trabajadores y ex propietarios: beneficiarios?
Tericamente la reforma deba permitir transferir la capacidad de apropiacin de ganancia y renta agrarias. La primera de favorecer a los
capitalistas agrarios deba pasar a beneficiar a los trabajadores, mientras que
la renta la retendra el Estado para transferirla a los ex propietarios. Tal
propsito no se ha cumplido: ni los trabajadores se apropian de la ganancia ni
los ex propietarios perciben la renta en su totalidad.
Se ha puesto ya en evidencia las limitaciones de la redistribucin de
ingreso en el sector asociativo. En determinadas empresas y momentos las
mejoras han sido notables, aunque en general y en forma permanente no han
sido significativas. Lo ocurrido es ms bien que los trabajadores han
superado las condiciones de sobre-explotacin que regan durante la
hacienda, pero sin convertirse en una suerte de propietarios capitalistas, sino
manteniendo su condicin obrera y alcanzando los niveles promedio de
remuneracin salarial de otras ramas de la economa nacional. Cabe sealar
al respecto, que habitualmente los salarios mnimos oficiales han marginado
a los trabajadores agrcolas en especial y a las reas rurales en general
asignndoles retribuciones mucho menores que las fabriles o urbanas. La
cooperativizacin, a travs de las alzas salariales, la provisin de algunos
servicios y la distribucin anual de excedentes, torna factible, a lo sumo
nivelar las mencionadas diferencias. Aun as no ha logrado hacerlo con la
totalidad de la fuerza laboral de las empresas asociativas, dado que los
trabajadores eventuales permanecen en condiciones de explotacin
semejantes a las de la hacienda, lo que evidencia lo limitado del cambio. Por
estas razones, resulta difcil imaginar que uno u otro de los segmentos
laborales agrcolas perciban ahora la ganancia que hasta 1968 iba a manos de
los hacendados.
Con la renta agraria se da una situacin semejante. Pese a la imagen que
el debate poltico fabric en la etapa inicial de la reforma, la deuda agraria

no es un mecanismo que favorezca a los ex propietarios. Es cierto que

gracias a ella han obtenido compensacin, pero en la mayora de los casos,
los montos y formas de pago no guardan relacin con los mnimos niveles de
renta antes usufructuados.
Esta situacin se aprecia claramente al comprobar que las valorizaciones
6
no respetaron el precio "justo o real" de la tierra, sino que apelaron a otros
criterios, negativos para los propietarios, como ceirse a los valores
contables o bien castigar los activos en funcin de la condicin tradicional
de los predios afectados. Por esta razn, la deuda agraria no representa ni
siquiera lo que anteriormente las empresas acotaban contablemente como
"renta de la tierra", sino slo una fraccin de las mismas. Sin embargo, no
queda ah lo que podra considerarse como relativo perjuicio a los ex
propietarios, pues la forma y plazos en que la deuda les es pagada disminuye
an ms su efectividad como medio de resarcimiento econmico.
Se ha mencionado que lo percibido en efectivo no excede el 25 % del
valor total expropiado; es decir que lo fundamental del pago se ha diferido
en plazos de hasta 30 aos. Adase a esto que el mecanismo prescrito de
redencin y amortizacin del inters anual de los bonos establece que esos
servicios sean pagados parte en efectivo y parte en nuevos bonos. As cada
ex propietario que ocupe al Banco Agrario a hacer su correspondiente cobro
anual puede percibir en efectivo, como mximo, el equivalente de 150 salarios mnimos vitales de la provincia de Lima y la diferencia, si la hubiere, en
bonos tipo "D'" de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE).
Dichos bonos pagan un inters anual, pero no son transferibles sino en un
plazo de 10 aos. Debido a este mecanismo, y pese a que el salario mnimo
vital ha ido aumentando progresivamente (hasta que en 1978 el mximo
valor abonable en efectivo alcanz S/. 810,000), parte de la deuda agraria ha
sido convertida a fortiori en activos financieros de difcil movilizacin. De
esta manera se ha privado a los ex propietarios incluso de la libre disposicin
de sus bonos.
Por otro lado, el continuo proceso de inflacin ha devaluado notablemente los montos reales correspondientes a la deuda agraria. Este proceso ha
convertido en simblicos los precios acotados, y deja entrever que en los
prximos aos su devaluacin ser mayor.
No es vlido, en consecuencia, considerar el pago de la deuda como
sinnimo del beneficio y renta antes disfrutados por los propietarios.
6. Evidentemente que la calificacin de "real" o "justo" del precio de la tierra conlleva claras
connotaciones ideolgicas. Para una discusin exhaustiva de ste y otros conceptos
relativos a la valorizacin de tierras vase Caballero 1975.

Por cierto, este hecho no deja de significar que el pago de la deuda

agraria carezca de justificacin alguna. Los ex propietarios en muchos casos
se haban apropiado de la tierra por vas compulsivas e ilegales, o aprovechado para ponerla en cultivo a pequeos arrendatarios a quienes luego
desalojaron sin compensacin de ninguna clase; es decir que, desde el
mismo punto de vista de la legalidad capitalista, la propiedad tena un origen
espurio. En otros casos, haban recuperado, no una sino varias veces y en
exceso, los capitales invertidos en la explotacin agro pecuaria, por lo cual
resultaba innecesario compensar su supuesto perjuicio.
Vistas las limitaciones de los sectores sociales para apropiarse del excedente agrario, podra quizs aceptarse la difundida explicacin alternativa de
que es el Estado -a travs de la deuda agraria y los impuestos- quien lo hace.
Esta es, sin embargo, slo parcialmente cierta. El Estado cobra la deuda
exclusivamente a parte de las empresas y recauda impuestos a una fraccin
mucho menor (casi slo a los complejos agro industriales pese al decreto
especial de 1976), de modo tal que si bien esto le permite apropiarse de renta
y ganancia de un sector clave del agro -y a travs de l de otro sector del
mismo- esta situacin no es vlida para el conjunto.
Ahora bien si ni trabajadores, ni ex propietarios aprovechan el excedente
agrario, y el Estado tampoco lo hace, por lo menos en forma significativa a
travs de la deuda agraria y los impuestos, cabe preguntarse por el destino de
dicho excedente.
A modo de respuesta, y preliminarmente, puede sugerirse que gran parte
de la explicacin radica en que la explotacin del agro ahora se cumple no
slo en la esfera de la produccin sino tambin en la de la circulacin.
Esta hiptesis se plantea considerando dos fenmenos econmicos de
primera importancia:
a. La reforma agraria, a travs de la organizacin cooperativa, ha
introducido en el sector asociativo una modificacin fundamental
respecto a la situacin capitalista clsica. Esta consiste en que ahora,
apuntalada por el velo mixtificador de la propiedad legal cooperativa,
las empresas no requieren para subsistir necesariamente de una
ganancia media. Es decir, que si bien actan con el propsito de
alcanzar una rentabilidad ptima, como lo hara un capitalista
tradicional, siguen funcionando aun cuando no la logren. En este
aspecto, asumen un patrn similar al de la economa campesina,
aunque a diferencia de sta buscan asegurar, por lo menos, el salario
7
de sus socios.
7. Esta problemtica ha sido abordada en el proyecto "Tendencias de cambio en las
grandes empresas agropecuarias en el marco de la actual poltica agraria peruana"

b. Paralelamente, la economa del pas se ha movido en el sentido de

incrementar el peso de los sectores industriales y comerciales
intermediarios, que no slo exigan mercado sino mayores niveles y
volumen de ganancia. De ah que estos sectores hayan presionado
para captar los nuevos mrgenes del excedente agrario. Apropiacin
realizada no de manera directa sino a travs de la va invisible de los
precios.
En consecuencia, a diferencia de la poca de hacienda, ganancia y renta
agraria aparecen notablemente redistribuidas, lo que era sobre-ganancia pasa
a resarcir a un sector de la fuerza laboral rural; parte de la renta a los ex
propietarios, otra menor corresponde al Estado y el resto del excedente se
transfiere a otros sectores de la economa.
b. Los beneficiarios reales de la reforma
Resulta pues comprensible que sea fuera del sector agrario donde deba
buscarse a los reales beneficiarios de las transformaciones operadas por la
reforma agraria. De manera tentativa podran identificarse dentro de ellos a
los sectores del capitalismo privado y estatal, conectados directamente con el
agro mediante intercambios econmicos.
Sin embargo, cabe advertir que ha sido, en trminos generales, el
conjunto de la burguesa la beneficiada por los cambios en el agro.
Econmicamente, ha dejado de tener la traba que significaba respetar una
ganancia media al capitalismo agrario. Polticamente, el desalojo de
terratenientes y burgueses agrarios de un lugar preeminente en el bloque de
poder, les permite manipular con mejores posibilidades el intercambio
agricultura-industria, as como presionar negativamente sobre los precios
8
agrcolas a fin de mantener bajos los salarios urbanos. En ambos casos el
Estado tiene un papel de primer orden.
desarrollado en 1975 por Meja, Daz y Manrique, bajo la direccin de Valderrama (Taller de
Investigacin Rural 1975).
8. En lo relativo a los precios agrcolas, conocidas son las teoras que atribuyen al
conjunto de las clases urbanas el beneficiarse de las rurales, la explotacin campo ciudad. Sin
dejar de presentar visos reales, la formulacin del problema en estos trminos encubre, en
realidad, el hecho que las relaciones de intercambio slo benefician a la burguesa a costa de
las clases productoras rurales. No es cierto, por consiguiente, la existencia de una oposicin
de intereses entre el proletariado urbano y el campesinado sino, por el contrario, la presencia
de un sustrato comn de identidad entre ellos, por ser ambos objetos de la expoliacin
capitalista.
Para una exposicin de las relaciones de precios desde el punto de vista de la supuesta
explotacin campo-ciudad en el caso peruano, vase los artculos periodsticos reunidos en
Zutter 1975.

El giro no ha sido automtico. Restarle los nuevos mrgenes de excedente al agro reformado significa entrar en contradiccin con
las
expectativas redistributivas de los nuevos propietarios formales de las
empresas. Y, por tanto, exige una poltica de precios decididamente
favorable al capital as como el respaldo estatal suficiente para imponerla.
Rasgo que puede reconocerse en la actitud gubernamental durante la
aplicacin de la reforma.
Ms all de este nivel general existe, adems, el beneficio directo de los
sectores industriales proveedores, agroindustriales compradores, agrocomerciales intermediarios y agro-financieros, no slo privados sino tambin estatales, que aparecen como consecuencia de las otras modificaciones econmicas que acompaan a la del agro.
Con la reforma, el sector industrial logra la apertura de nuevos mrgenes
de mercado interno, resultando as beneficiario. Es evidente que la renovacin del capital instalado en las empresas cooperativizadas, por lo menos
durante los primeros aos del proceso, signific un importante aumento de
demanda de bienes industriales. Un efecto semejante, pero de menor cuanta,
es la limitada redistribucin del ingreso. Cabe sealar que esta ampliacin no
favorece esencialmente al mercado de bienes de consumo, como ha ocurrido
en experiencias semejantes, sino al de bienes de capital (Valderrama 1978a).
Sin embargo, es la industria fornea y no la nativa la favorecida. Esto se
debe a que mientras el agro continu su perfil tecnolgico y el sector fabril
su carcter dependiente, el aumento en la demanda signific requerimientos
para mayores importaciones o para la industria de ensamblaje. En este caso
fueron los abastecedores, generalmente filiales de empresas transnacionales,
como Tractores Andinos, productora de tractores y maquinaria agrcola,
copropiedad de Massey Ferguson y el Estado; Chrysler-Dodge y Volvo, ensambladoras de vehculos automotores; las sucursales de Bayer, BASF,
Union Carbide, Merck Sharp & Dohme, laboratorios productores de
insecticidas, pesticidas y vacunas; ABEC incubadora de pollos; y no la
incipiente industria nacional.
En parte a causa de las nuevas condiciones, en lo que respecta a la agroindustria el crecimiento ha sido notable, sobre todo en la produccin de alimentos. La nota predominante en este sector es la concentracin de produccin y capital, rasgo ntimamente asociado a la presencia de la inversin extranjera. En 1973, ocho empresas controlaban el 33.3% del valor bruto de
produccin (VBP) alimenticia. Las subsidiarias de Carnation General Milk
Corporation y NestI AG representaban el 64.6% del VBP de los productos
lcteos. Cuatro establecimientos: Nicolini, Santa Rosa (Bunge y Born), VITASA y Purina (filial de Ralston Purina) significaban el 89.7% del VBP de

alimentos balanceados. Dos empresas: COPSA (Bunge y Boro) y Lever

Pacocha (subsidiaria de UNILEVER), controlaban el 54.3% del VBP de
aceites (Lajo 1978). Situacin semejante ocurra en los rubros de tabaco,
cerveza, malta y otros productos de molino. Por otra parte, este fenmeno
reproduce en escala una tendencia que se da a nivel mundial: el dominio del
capital transnacional en la produccin alimenticia, a travs de grandes
empresas agroindustriales, En cambio, el capital nacional aparece fuerte en
ramas menos importantes, pero ms significativas en cuanto a su presencia
en el campo, como conservas de frutas y verduras, industria vitivincola y
pilado de arroz o caf.
En cuanto al agro-comercio debe anotarse que su desarrollo se debe, por
un lado, a la prdida de eficacia de las empresas agrarias que anteriormente
resolvan en forma favorable sus problemas de abastecimiento y comercializacin. En la actualidad stas han perdido el peso necesario, no slo para
limitar los beneficios de los grandes monopolios comercializadores de
maquinaria e insumos, sino tambin para conseguir adecuados trminos de
relacin con los abastecedores y compradores locales y regionales, de modo
tal que en algunas oportunidades se encuentran inexorablemente atadas a
stos por prestaciones financieras adicionales. Adems, al expandir el
mercado, la reforma favorece a la existente estructura de mediacin
comercial. Puede percibirse as que el sector comercial, en razn exclusiva
de importar los nuevos bienes requeridos, obtiene una considerable ganancia.
Tal el caso de empresas como Enrique Ferreyros, CIPSA, Matas
Gildemeister, Agro-Klinge, etc., para citar algunas de la que operan desde
hace varias dcadas a nivel nacional y de subdistribuidoras a nivel
departamental y provincial, y que ahora han adquirido una mayor
importancia.
Otro grupo dedicado al agro-comercio, al que la reforma depara mejores
condiciones de operacin, es el de los grandes intermediarios que adquieren
la produccin agrcola destinada a los mercados urbanos. Este grupo, al
copar las empresas mediante una cadena de subintermediarios, transportistas,
comisionistas, etc. bloque toda posibilidad para que la reforma agraria fuera
una transformacin sustantiva de la estructura de comercializacin. Debido a
esto y envueltas en esta red, las unidades agrarias les han transferido sus
excedentes, con merma de sus propios beneficios.
Finalmente, la banca privada o asociada (con participacin estatal) se
encuentra tambin dentro de los sectores favorecidos por la reforma del agro,
sobre todo por los prstamos a muy corto plazo y alto inters motivados por
la carencia de liquidez de las empresas. El crdito permite tambin que
habilitadores locales, en numerosas oportunidades los mismos comerciantes
de estos productos, obtengan intereses realmente usurarios, as como nfimos

precios de compra de la produccin, debido al sistema de adelantar el dinero

necesario a las empresas asociativas.
Simultneamente al fortalecimiento de estos sectores del capitalismo
privado, la poltica de estatizacin de la industria bsica y de inversin
estatal produjo la emergencia de un importante conjunto de empresas
pblicas asociadas al agro (vase grfico 14). Estas se vinculan a las
unidades cooperativas en trminos semejantes y en oportunidades con mayor
ventaja, a las del capital privado, lo que permite al Estado participar
igualmente en la redistribucin del excedente agrario.
El Estado en su condicin de empresario es as el otro gran beneficiario,
al lado del sector privado, de la nueva configuracin del agro. Por un lado,
las propias empresas estatales estn comprometidas directamente en
intercambios econmicos con los productores, de donde obtienen beneficios
directos, como sucede con las entidades comercializadoras: ENCI, que
distribuye insumos; EPCHAP, que adquiere algodn; EPSA, que compra
caf, arroz, papas y diversos productos para el consumo interno; ENACO,
que monopoliza la distribucin de la coca; ENATA, que compra tabaco. En
la mayora de los casos, los intercambios efectuados son en extremo
ventajosos para stas y perjudiciales para el agro, como sistemticamente lo
han demostrado las organizaciones campesinas. Slo en el algodn, por
ejemplo, en la campaa de 1975 el Estado obtuvo una utilidad global cercana
a 1,454 millones de soles, proveniente de los impuestos recaudados y de su
accin de comprador nico (Confederacin Campesina del Per 1975).
Adems, las operaciones financieras de crdito le permiten captar mayores
excedentes, pues la tasa de inters del Banco Agrario, pese a ser un
9
organismo de promocin, es semejante a la de la banca privada.
Otra va por la cual el Estado se beneficia tambin es a travs del "uso
burocrtico" del excedente. Recaudar impuestos y administrar la deuda agraria le permite orientar determinada masa de capital a sus propias tareas (auto
financiacin de la reforma agraria, mejora de las condiciones econmicas y
de trabajo para sus funcionarios, inversiones, etc.). Mientras que la administracin directa de las empresas, durante el perodo de su afectacin o
cuando eran intervenidas, as como la amplia gama de prerrogativas de que
ahora gozan las entidades y representantes estatales, permite que parte del
excedente sea utilizado tambin en provecho de la esfera administrativa estatal.
9. Al 31 de octubre de 1978, la tasa para todo tipo de prstamo era de 31.5% anual.

300

Matos Mar / Meja

De lo expuesto resulta que en trminos econmicos paradjicamente la

reforma agraria tiene como principales beneficiarios no a los campesinos y
trabajadores agrcolas ni a los ex propietarios, sino a nuevos o fortalecidos
grupos de poder surgidos en el contexto de las transformaciones polticas de
los ltimos once aos. Tales grupos, representantes del capitalismo nacional
e internacional, privado y estatal, son los que ahora usufructan los mayores
mrgenes de excedente sobre los que antes tenan derecho los terratenientes
y capitalistas agrarios. Usufructo que no les demanda presencia directa en el
circuito productivo, sino en la red de flujos econmicos en la que est inserta
el agro.
Semejante redistribucin del excedente agrario significa que el agro, en
lugar de alimentar al tradicional circuito econmico, de naturaleza
improductiva (comercial, financiero, urbanizador, etc.) pasa a apoyar a otro,
urdido por el gran capital y el Estado, en el que predomina una orientacin
industrial. Es decir, a nivel de la economa global se ha producido una
adecuacin del sector agrario a los patrones de acumulacin hegemnicos.
Tal cambio tiene como protagonista principal al Estado, que no slo ha
pasado a cumplir algunas de las funciones de los antiguos propietarios, sino
que tambin usufructa parte de la ganancia y renta agrarias, a la vez que
orienta el mayor volumen de stas hacia otros sectores. De ah que, si en
funcin de su papel en la estructura agraria podra dudarse de su carcter
capitalista y atribuirle slo un carcter terrateniente, en funcin de su papel
econmico global debe convenirse que, en trminos histricos, representa
fundamentalmente los intereses del capital.
Esta orientacin es la que explica, finalmente, una poltica agraria que,
con el trasfondo de los cambios en la propiedad y la tenencia, mantiene y
reproduce las contradicciones estructurales del orden rural y sustituye a los
beneficiarios del excedente agrario, limitando crucialmente las posibilidades
que la reforma pueda sentar las bases que permitan superar la aguda
situacin de subdesarrollo en que el capitalismo mantiene sumida a la
economa rural.

V
La nueva estructura agraria, la poltica de
participacin y la movilizacin campesina

SI EL PRIMERO DE LOS DOS OBJETIVOS esenciales de la reforma era

superar el subdesarrollo del agro, el otro consista en procurar la integracin
del campesinado, entendida sta en tres sentidos: a. la incorporacin de la
poblacin rural a la vida econmica activa del pas, de la que se le
consideraba desvinculada; b. el acceso de los sectores indgenas a la
nacionalidad, superando las barreras erigidas por la marginacin social y
cultural que histricamente los haban afectado; y c. la conciliacin de los
intereses campesinos con el de los nuevos sectores polticos dominantes, a
fin de neutralizar su potencialidad revolucionaria. En el primer caso, la
integracin deba realizarse fundamentalmente mediante la redistribucin de
la propiedad de la tierra y las nuevas formas de organizacin econmica
prescritas por la reforma, mientras que en los otros dos niveles supona
cambios en el plano de las relaciones sociales y polticas que permitieran
eliminar a los tradicionales sectores dominantes, configurar una nueva forma
de Estado y, finalmente, establecer un nuevo tipo de relaciones entre ste y
las clases.
Este propsito, presentado en trminos concretos bajo la frmula de una
nueva modalidad de "participacin social", aspiraba lograrse a partir de la
reestructuracin social promovida por el traspaso de la tierra y la aplicacin
de una poltica de organizacin y movilizacin de las bases que le fuera
complementaria. Poltica que, adems, iba tambin a desarrollarse, aunque
con diferentes variantes, en otros sectores de base del pas.
Para el caso agrario la puesta en prctica de tal poltica de movilizacin
dio lugar a una dinmica de alcances imprevistos que, tal como se ha
analizado, lleg a modificar sustantivamente el proyecto del gobierno
militar. Es as como al cabo de diez aos puede constatarse que, pese a
modificar efectivamente la estructura social agraria y dar paso, a escala
nacional, a un renovado y poderoso aparato estatal, ni la secular marginacin
campesina ni la amenaza potencial del campesinado han sido superadas.

304

Matos Mar / Meja

Es decir que el propsito integracionista qued trunco, configurando en

lo poltico un contraste semejante al ocurrido en el terreno econmico.
En este captulo se analizar el impacto de la reforma sobre la estructura
social y el de la poltica de participacin ante la organizacin y movilizacin
campesina, a fin de establecer la manera concreta como ambas contribuyeron
al fracaso del proyecto de integracin.
1. El reordenamiento social
En el contexto de transferencia de la tierra y de modificaciones en la
economa rural ya descrito, la estructura social ha experimentado importan1
tes alteraciones. Sin embargo, cabe sealar como rasgo sustantivo de tales
cambios el hecho que, dado el alcance limitado de la reforma agraria, stos
sean segmentarios y, sobre todo, que afecten bsicamente a la anterior clase
dominante, parte de la cual ha dejado de existir como tal, y al proletariado
agrcola, en el que han introducido nuevas causales de fragmentacin, aunque sin afectar la tendencia general de pauperizacin y semiproletarizacin
del campesinado.
a. El fin de la clase dominante tradicional
En primer lugar, es indudable la desaparicin de la gran burguesa agraria, propietaria o arrendataria, as como de los grandes terratenientes. En el
caso de la burguesa agraria este fenmeno casi no tiene antecedentes en
Amrica Latina. En el de los terratenientes, en cambio, la reforma agraria
slo culmina uno de los procesos ms significativos del cuestionamiento al
orden oligrquico que databa desde varios aos atrs, y que era semejante al
ocurrido en la mayora de los pases del rea.
El antiguo grupo dominante ha quedado transitoriamente en una situacin que, en cierto modo, podra calificarse de rentistas agrarios, posicin
desde la que se ha proyectado a otras posiciones dentro de la estructura
social nacional.
La deuda agraria -como reconocimiento de la propiedad privada de la
tierra- permite a sus antiguos propietarios usufructuar parte de la renta
agraria. En este sentido cabra considerrseles rentistas, por lo menos
durante el lapso que tarde la redencin de los valores expropiados. Sin
embargo, en la mayora de los casos los montos que dicha renta representa
no son suficien
1. Este aspecto de la reforma no ha recibido mayor atencin. Uno de los pocos anlisis
globales es el de Atusparia 1976.

tes para asegurar la supervivencia de este sector, debido a que slo en ciertas
oportunidades los pagos por intereses anuales importan varios millones de
soles, mientras que en su mayora slo alcanzan cifras exiguas (cuadro 49)
De ah que gran nmero de los ex propietarios, compartiendo la percepcin
de renta, se dediquen a otras actividades econmicas, reubicndose en distintas posiciones sociales. En casos extremos, los agro-exportadores y la gran
burguesa agraria lo hicieron plenamente en actividades capitalistas industriales u otras con las que estaban ya conectados, mientras que para gran
parte de los ex terratenientes serranos signific su lenta extincin.
La ley recogi en su texto la vieja aspiracin reformista de conferirle a
los expropiados la posibilidad de convertirse en empresarios industriales, a
partir de la inversin de los bonos de la deuda agraria. Para tal efecto prescriba que dichos bonos podan hacerse efectivos, a condicin que sus tenedores
2
aportaran una inversin de similar monto. Paradjicamente, los nicos que
creyeron en la verosimilitud de tal propsito fueron los sectores de izquierda
que encontraron en esta medida uno de los argumentos supuestamente
probatorios de las bondades de la reforma hacia el sector terrateniente. Sin
embargo, la realidad desminti tanto a los tericos reformistas como a sus
radicales opositores, por cuanto, de un lado, los ex propietarios agrarios
apenas si intentaron usar esta alternativa y, de otro, porque dentro del propio
proyecto del Estado esta posibilidad slo tuvo carcter declarativo.
Al cabo de diez aos puede comprobarse que las inversiones de bonos en
actividades industriales son muy limitadas. Hasta 1974 alcanzaban slo a 190
millones de soles, y haba 500 millones comprometidos en proyectos
aprobados (Garca Sayn 1977: 209-211). En noviembre de 1976 los proyectos en ejecucin eran 24, con un monto de 724.5 millones de soles, sobre un
total de 50 solicitudes presentadas por un valor de 1,224 millones de soles
(cuadro 50). Es decir, slo el 6.6 '7. de la deuda en bonos haba sido atrada
por esta alternativa. An ms, debe sealarse que parte de esos montos
corresponda a bonos vendidos, por debajo de su valor nominal, a inversionistas interesados en aprovechar las ventajas financieras de tal operacin
ndice de que es todava menor el nmero de ex propietarios efectivamente
involucrados en la transferencia a la industria.
Qu razones pueden explicar esta respuesta negativa? En primer trmino, que la oferta de transferencia de una rama a otra result utpica. A la
gran burguesa agraria no le interesaba ningn apoyo para invertir en la
industria porque ya participaba en ella, as como en otras actividades econ
2. Un anlisis de la propuesta Mann-Blase que en 1964 dio origen a este mecanismo puede
encontrarse en Caballero 1975: 62-69.

30

Matos Mar / Meja

el dispositivo legal especfico. Poltica rubricada por la virtual paralizacin

de las actividades del Fondo, ocurrida a fines de 1977.
Una y otra razn han determinado que la reforma, consiguiendo desplazar del campo a los anteriores sectores dominantes, contra sus propsitos
declarados, no haya sido capaz sino de asignarle el incmodo papel pasivo
de "rentistas.
En este sentido la reforma estuvo lejos de ubicarse dentro de los procesos que buscan modernizar los trminos de la explotacin y dominacin
terratenientes. Econmicamente la clase propietaria de la tierra fue perjudicada, puesto que los trminos de expropiacin equivalan a los de una forzada compra-venta a largo plazo, en los que el valor de venta resultaba notoriamente afectado por la inflacin econmica. Pese a que las fracciones ms
dinmicas de la burguesa agraria lograron acomodarse a esta situacin y
readecuar sus actividades con miras a continuar en el sector rural, sea en el
comercio local, en las actividades agroindustriales, e incluso en el mismo
aparato estatal que los desaloj, esto no significa que la reforma los haya
beneficiado directamente. Por otro lado, en lo poltico la reforma representa
el ms rudo golpe recibido por las tradicionales clases dominantes. El
proyecto del rgimen militar, compatible con nuevos intereses del capital
extranjero, de carcter financiero, extractivo e industrial, y del capital
intermediario nacional, y orientado al desarrollo empresarial del Estado, no
concedi papel alguno a la gran burguesa agraria lo que, consecuentemente,
determin su virtual marginacin del nuevo bloque dominante surgido de la
recomposicin de poder, que las reformas en los otros sectores de la
economa haban producido.
Esto es lo que permite entender que una de las consecuencias ms
importantes del proceso sea tambin la quiebra del poder poltico agrario,
cancelando la existencia de su institucin representativa, la Sociedad Nacional Agraria, y disminuyendo sustantivamente el peso del gamonalismo.
Polticamente, a escala nacional tal debi ser el rumbo seguido puesto
que, como ya se dijera, eran las caractersticas del sistema de poder hasta
entonces imperante las que haban impedido toda posibilidad de cambio en
el agro. Tal ruptura fue la que hizo posible, adems, realizar transformaciones bsicas en otros niveles de la sociedad y economa nacionales.
A nivel local, el fin del rgimen de hacienda cancel no slo una forma
de propiedad de la tierra sino tambin un estilo de dominacin social. Si bien
la explotacin econmica subsiste, ha quedado superada la dominacin casi
personal que ejerca la clase propietaria sobre los trabajadores rurales, para
ser sustituida por el control estatal, dando as trmino a numerosas prcticas
opresivas que acompaaban la relacin laboral. Esta experiencia no se limita

al sector beneficiado sino que tambin participa de ella la poblacin rural

circundante, dentro de la que el antiguo "seor" local ha perdido poder. Tal
resquebrajamiento de la dominacin terrateniente -que de no haberlo conseguido el rgimen militar, tarde o temprano, habra sido logrado en otros
trminos por la accin directa del campesinado- tampoco ha llegado a ser
absoluto. Lo deja entrever el hecho que, por ejemplo, muchos de los rasgos
del gamonalismo se readecen a las formas de presencia estatal en el campo.
Sin embargo, esto no desdice que haya desaparecido lo esencial del sistema,
ni se opone a que se haya iniciado un importante proceso de modernizacin
en las relaciones sociales rurales.
Debido a esto puede percibirse, tanto a escala nacional como local, una
misma tendencia a la desaparicin del rgimen de poder tradicional, en unos
casos por cancelacin violenta y, en otros, por el deterioro paulatino de sus
caractersticas ms importantes.
Desposeda de la tierra y del poder que ella deparaba, la antigua fraccin
dominante en el agro perdi su condicin de tal. Individualmente algunos de
sus miembros mantienen capacidad econmica o influencia poltica, pero
stas ya no reposan en la propiedad agraria.
b. Los nuevos sectores dominantes
Una segunda consecuencia de la reforma agraria, en lo que se refiere a la
estructura social, reside en el hecho que en sustitucin de los sectores desplazados haya surgido un nuevo bloque dominante de
heterognea
composicin. Dentro de ste se destacan dos sectores: el de los tcnicos que
integran la burocracia y los medianos propietarios capitalistas. Es posible
percibir tambin a otros grupos constituidos por agro industriales y
agrocomerciantes, que con los tecncratas comparten el rasgo de no tener la
propiedad de la tierra como condicin de dominio. Y, finalmente, aparece un
sector de pequeos terratenientes provincianos, que a escala nacional
carecen de la significacin de los anteriores.
La presencia en el agro de una tecnocracia dentro del nuevo bloque
socialmente predominante puede entenderse slo en un contexto de fortalecimiento y expansin del Estado, ocurrido a lo largo del perodo reformista.
Este proceso, que es una constante tambin para los otros rubros de la
actividad econmica y social del pas, supone no slo una modernizacin de
las funciones administrativas sino, fundamentalmente, que los nuevos conductores del Estado traten de construir a partir del manejo de ste una base
de intereses propios, que los torne autnomos respecto a las clases sociales
en pugna (Alberti 1977). La creciente intervencin del Estado en la
economa,

sea mediante la estatizacin de determinadas actividades, la generacin de

otras bajo su exclusivo controlo el incremento de las potestades de supervisin y control poltico, ha permitido durante un buen lapso cumplir tal
aspiracin. De ah que el surgimiento de un sector tecncrata no sea un
fenmeno aislado en el agro.
Lo destacable en este caso es que, a diferencia de otras ramas de la
economa, la tecnocracia suple total y no slo parcialmente a una clase social
dotada de gran poder econmico y poltico. En lo econmico tiene capacidad
de decisin e influencia, mas no la propiedad que jurdicamente se asigna a
los trabajadores directos. Y en lo poltico asume la tarea de preservar la
estabilidad en el campo. As el mbito de sus nuevas atribuciones no queda
circunscrito a funciones productivas sino que tambin incluye el control
directo de buena parte de la poblacin, lo que se torna evidente si se considera que, al lado de los innumerables resortes econmicos que el Estado pasa a
controlar con la reforma, tambin se crea una instancia de manipulacin y
tutelaje poltico, a travs de instituciones como SINAMOS o de entidades
especficas como el SAF-CAP.
Por todo esto, la tecnocracia agraria adquiere caractersticas particulares.
Dentro de ella cabe distinguir a los conductores y funcionarios de las
grandes empresas estatales vinculadas al agro, y a los funcionarios
administrativos que dirigen el sector. Los primeros, miembros de EPSA,
ENCI, EPCHAP, etc., en trminos econmicos cumplen la misma funcin
intermediaria de la burguesa agrocomercial, aunque con la diferencia de
estar vinculados al mercado externo mediante el monopolio de la compraventa de productos de exportacin. Los segundos, integrados por los
funcionarios ministeriales de alto nivel, del Banco Agrario y de los
organismos de fiscalizacin y control, as como, en cierta medida, por los
gerentes y tcnicos de las empresas, han asumido la responsabilidad de la
direccin econmica del agro. En ambos casos, con excepcin de estos
ltimos, carecen de las anteriores capacidades econmicas y polticas de los
ex propietarios: planean, orientan y controlan pero no ejecutan directamente
la produccin, tarea que queda en manos de las propias empresas, por lo que
slo dominan fraccionadamente el proceso. Tienen el poder de gestin pero
no, por lo menos por vas legales, ningn derecho sobre los beneficios que
obtengan las empresas, as como tampoco ninguna responsabilidad sobre los
resultados de su funcionamiento. Es cierto tambin que, si bien en parte
tienen sus propios intereses, su funcin principal es asegurar la realizacin
de los intereses del bloque dominante a nivel de la sociedad total. Adems,
sus integrantes son siempre transitorios. De ah que si constituyen o no una
clase es un punto en discusin. De lo que no cabe duda, sin embargo, es que
su importancia es decisiva, ya que social

mente son percibidos por las clases rurales como la personificacin del
Estado.
Los medianos propietarios capitalistas constituyen en el agro el segundo
sector fundamental del nuevo bloque. Su importancia procede de que, a
diferencia de los miembros de la tecnocracia, estn de alguna manera
identificados con los mbitos regionales en los que ejercen su actividad
econmica, y gozan del reconocimiento y legitimidad de los otros sectores
sociales de base. Esto les permite una efectiva presencia en los gobiernos
locales, vedada a los tecncratas. Desplazados los grandes hacendados, los
han reemplazado en municipios, clubes sociales provinciales, en el auspicio
a las fiestas religiosas, etc. Tienen, adems, como rasgo inherente estar
conectados con las clases y grupos urbanos dominantes, lo que les brinda
respaldo social y poltico. Ms desarrollados polticamente que los otros
sectores del agro, en numerosas oportunidades han sabido encontrar
mecanismos de defensa colectiva, como el caso de los Comits de Defensa
de la Pequea y Mediana Propiedad que presidieron, e incluso han ganado
audiencia dentro de la propia Fuerza Armada, en la que cuentan con
partidarios incondicionales.
Un sector numricamente ms pequeo es el formado por agroindustriales y agro comerciantes. En el caso de los primeros se trata de empresarios
individuales y no de las grandes compaas dependientes del capital transnacional, y al igual que los agrocomerciantes estn afincados en el rea rural y
sus principales intereses vinculados a la actividad agraria. Tales, por
ejemplo, los propietarios que han instalado plantas de envase y conservas de
frutas y verduras, los que poseen molinos de arroz o caf, o como en lea los
fabricantes de vinos y licores de uva.
En muchos casos han sido o son medianos propietarios y cuando no
comparten rasgos atribuibles a stos, especialmente en lo que se refiere a su
participacin en los poderes locales e instituciones provinciales.
Finalmente, mantienen un lugar dentro del bloque dominante los pequeos terratenientes no afectados por el proceso de reforma agraria. Los
calificamos como pequeos en relacin a los grandes latifundistas, hoy en su
totalidad afectados, pero debe anotarse que normalmente explotan unidades
de vastas extensiones por tratarse de pastos naturales. Por la persistencia de
sus tradicionales rasgos de comportamiento: paternalismo, autoritarismo,
compadrazgo, etc., y porque, al igual que antes, siguen gozando de
influencia local y especiales privilegios polticos, gracias a vnculos
familiares o de otro tipo, incluso con las nuevas instancias del poder central,
se puede afirmar que el gamonalismo subsiste en determinadas regiones del
pas.
Algunos de estos pequeos terratenientes proceden de comunidades
campesinas, en las que se han apropiado de parte de sus tierras o bien las han

obtenido mediante compra o transferencias internas, a la vez que aprovechan la mano de obra comunal manteniendo relaciones de trabajo tradicionales.
c. La fragmentacin campesina
El tercer efecto destacable de la reforma, en lo que atae a las relaciones
sociales rurales, es haber introducido una nueva causal de segmentacin
entre los sectores de base, al escindir, por lo menos jurdicamente, a los
beneficiarios de los no-beneficiarios. Tal diferenciacin ha tenido, como se
seala en el captulo 3, importancia decisiva en la configuracin de nuevas
contradicciones sociales secundarias entre sectores populares.
Es en el proletariado agrcola donde se percibe con mayor intensidad
este efecto fragmentador, ya que se trata del sector ms tocado por la reforma. En cambio, entre los campesinos que an mantienen exclusivamente la
condicin de tales, as como entre los semiproletarios, las consecuencias han
sido mucho menores.
El sector anteriormente sujeto a relaciones serviles en haciendas seoriales se ha independizado o sus miembros han pasado a ser feudatarios en las
nuevas unidades cooperativas. Los pocos comuneros beneficiados directamente con tierras han reafirmado su condicin de tales. En trminos generales, es posible afirmar que la reforma no ha alterado sustancialmente la
condicin social del campesino, sin que con esto se desconozca que el usufructo de la tierra ha introducido diferenciacin y aun conflicto entre beneficiarios y no-beneficiarios, e incluso dentro de los beneficiarios, como ha
ocurrido en las SAIS.
El conjunto de estos cambios y los operados a nivel de los sectores
dominantes han dado lugar a una nueva estructura social, cuyos rasgos ms
4
significativos se presentan en el grfico 15.
3. Un caso de subsistencia de este tipo de relaciones, en el contexto de una comunidad
particularmente prspera, como la de Matahuasi, es analizado en Bayer 1975.
4. El simple listado que se presenta no pretende de ninguna manera reemplazar una
caracterizacin de la estructura de clases de la sociedad rural peruana. Para ello hara falta
incluir, adems de la dimensin diacrnica, el juego de mltiples oposiciones que las definen,
as como incorporar la vasta gama de superposiciones y contradicciones secundarias que se
presentan en la realidad concreta de los sectores campesinos y proletarios. El objetivo del
cuadro es puramente indicativo de la direccin del fenmeno de cambio social operado por la
reforma.

Los proletarios agrcolas

En momentos previos a la reforma en el proletariado agrcola podan
encontrarse tres grandes sectores: el establemente inserto en el proceso productivo por tener empleo permanente; otro de naturaleza mixta, al compartir
la situacin de obrero con el trabajo de una pequea parcela o la posesin de
ganado propio; y, finalmente, el proletariado eventual que no slo careca de
tierra sino tambin de trabajo estable. La reforma los afect desigualmente.
En gran parte, el proletario estable de las haciendas modernas pas a
convertirse en socio de una cooperativa. Se diferencia as del proletario
tambin estable de los medianos fundos, que no consigui tal situacin y que
tericamente slo deba participar de las utilidades de las empresas en que
labora. Por otra parte, se hace mayor la distancia entre este segmento beneficiado, que histricamente ya formaba parte de una lite respecto al conjunto
gracias a su mayor insercin relativa en el sistema, y el integrado por los
trabajadores eventuales que laboraban en las mismas empresas, a quien la
reforma no asign beneficio alguno.
Tal situacin puede apreciarse, por ejemplo, en el valle de Chancay
donde de un total de aproximadamente 7,000 obreros agrcolas, 2,300 se
convirtieron en socios cooperativistas, cerca de 2,000 quedaron como trabajadores estables de las granjas y medianas y pequeas propiedades y 2,700
como poblacin flotante, cuya capacidad de trabajo era aprovechada temporalmente por las cooperativas y las medianas y pequeas unidades. Entre
estos eventuales "permanentes" cabe distinguir dos grupos: uno reducido
formado por familiares de los socios residentes en los centros urbanos de las
CAP y otro, el mayoritario, en las zonas urbanas marginales de Huaral y
Chancay o pequeos ncleos rurales. Los primeros, por su cercana a los
socios, pueden obtener algunas ventajas de las empresas, siendo la principal
tener preferencia en el contrato de temporada. Los segundos, en cambio, al
no recibir consideracin alguna, fcilmente asumen posiciones antagnicas
con las CAP y sus socios (Meja et al. 1979: cap. 5).
Si esto ocurri entre proletarios estables y eventuales, los proletarios
mixtos que tambin se convierten en socios de las empresas en las que
laboran mantuvieron, a su vez, un distanciamiento relativo respecto a estos
segmentos. Los proletarios mixtos se encontraban especialmente en las unidades semicapitalistas, cuyo trunco proceso de desarrollo expresaban de modo directo. Es decir, eran asalariados, con la particularidad de que parte de su
retribucin consista en tener acceso a medios de produccin de la hacienda.
En su gran mayora estos proletarios mixtos quedaron incorporados a
empresas asociativas. En las cooperativas agrarias como socios trabajadores
y poseedores de parcelas, tal el caso en las CAP arroceras del valle de
Jequete-

peque. En las SAIS ganaderas se integraron como socios de las cooperativas

de servicios, en las que se les reconoci sus derechos tradicionales, como en
las SAIS Cahuide, Pachacutec, Tpac Amaru, Heronas Toledo y Ramn
Castilla de la sierra central (departamentos de Junn, Huancavelica y Lima,
respectivamente) cuyos pastores, alrededor de 595, de un total de 9,000
socios de estas empresas obtuvieron como parte de pago el derecho a pastar
un cierto nmero de ovejas huacchas. (Caycho 1977b: 39).
Los campesinos de condicin servil o semiservil
Los campesinos que trabajaban en las unidades capitalistas, en calidad
de yanaconas o aparceros, en buena parte han logrado la propiedad individual de las mismas parcelas que conducan. De esta manera han culminado
su proceso de independizacin de la gran propiedad, iniciado con la anterior
ley de reforma agraria, y se han sumado al sector de pequeos agricultores.
Esta es la situacin de quienes cultivan pequeas y medianas extensiones en
las haciendas algodoneras de los valles costeos de los departamentos de
Lima, Ica y Piura.
En cambio, los pequeos arrendatarios de las grandes unidades semicapitalistas han quedado en calidad de socios feudatarios, sin mayor modificacin estructural. El rasgo principal es que contina la obligacin de realizar
faenas en las empresas y pagar una renta por el uso de las tierras que tienen
adjudicadas, aun cuando el monto de sta debe haber disminuido en el
mismo grado que se ha deteriorado la autoridad terrateniente.
La reforma tiene tambin un efecto desigual entre los pequeos arrendatarios, que en los latifundios serranos deban pagar en dinero, especies o
trabajo por el usufructo de la tierra, adems de realizar prestaciones personales a los propietarios e incluso a sus familiares. Los vinculados a las
haciendas ms importantes han sido directamente involucrados por la
reforma, en unos casos para adjudicarles individualmente las exiguas
parcelas que trabajaban, en otros para organizarlos en grupos campesinos,
pasando a engrosar el sector de pequeos propietarios y poseedores
independientes. Finalmente, quienes trabajaban en medianas y pequeas
haciendas seoriales han quedado casi en la misma situacin que tenan
antes de la reforma. Sin embargo, en sus condiciones de trabajo han ocurrido
algunas modificaciones, encaminadas a disminuir el riesgo de expropiacin.
En trminos generales, continan sujetos a las distintas variantes de relacin
semiservil: colonato, aparcera, arrendire, etc., que subsisten pese a que la
ley las prohbe explcitamente.
Los aparceros de pequeos propietarios no han experimentado ninguna
modificacin, puesto que en la prctica la aplicacin de la ley no acat los

derechos preferenciales que sta les otorg. Hecho explicado, tambin,

porque los lazos sociales establecidos conjuntamente con estas relaciones
contractuales, sin disipar el conflicto, han disminuido las posibilidades que
ste se resuelva en el campo de la reforma agraria.
Esta diversidad de tratamientos se aprecia al examinar lo ocurrido en el
Callejn de Huaylas (Ancash), valle serrano formado por el ro Santa, rea
en la que antes de la reforma predominaba la hacienda tradicional. En esa
zona la hacienda Utcuyacu se ha convertido en SAIS y sus campesinos en
feudatarios. Por su parte, los de las pequeas haciendas del valle del Buin en
un caso han recibido la adjudicacin bajo la modalidad de Grupo Campesino
y en otros no han sido afectados, lo que configura, por lo menos, tres
situaciones dismiles que resultan indicativas del fenmeno que la
disgregacin de la hacienda tradicional produce a lo largo de toda la sierra.
Los campesinos parcelarios
Antes de la reforma agraria el campesinado parcelario constitua, por su
volumen, uno de los segmentos ms importantes de la poblacin rural. De
acuerdo a su situacin jurdica, respecto a la propiedad de la tierra, podan
distinguirse dos grandes grupos: pequeos y medianos propietarios independientes y miembros de comunidades campesinas y nativas. Los primeros
estaban amparados por un ttulo o por la posesin de tacto. Los segundos
posean tierras cuya propiedad legal corresponda a una comunidad. En trminos econmicos, en ambos sectores se poda, a su vez, distinguir dos
grandes categoras. De una parte, los agricultores que orientaban al comercio
la parte ms significativa de su produccin, generalmente ubicados en los
valles costeos y dedicados a cultivos destinados a la industria o con
mercado asegurado (leche, hortalizas, maz, etc.). De otra, los campesinos
que destinaban el grueso de su produccin al consumo de la propia unidad
domstica o al intercambio no monetario, generalmente ubicados en reas
agrcolas y ganaderas serranas. Para ambos grupos la agricultura o ganadera
era parte de un complejo de actividades econmicas que tambin poda
incluir el pequeo comercio o la artesana casera. En trminos generales, su
rasgo distintivo era aprovechar extensiones agrcolas suficientes para su
reproduccin y la satisfaccin de sus mnimos requerimientos de ingreso y
empleo, aun cuando la situacin de algunos sectores dedicados a la
agricultura comercial fuese innegablemente superior a la de todo el conjunto.
La reforma en el sector parcelario slo promovi su crecimiento por la
incorporacin de nuevos miembros, ya que a los antiguos componentes no se
les otorg atencin alguna. Pasaron a formar parte del mismo los campesinos

anteriomente sujetos a servidumbre, quienes al recibir directamente tierras se

convirtieron en propietarios individuales. Lo mismo ocurri con los
miembros de los Grupos Campesinos, en los que si bien la propiedad de la
tierra es asociativa, la posesin y el trabajo son individuales.
Una situacin de este tipo puede encontrarse en el Cusco, entre los
antiguos colonos y arrendires del valle de La Convencin. De ellos 6,648,
amparados sucesivamente por las leyes 14444,15037 y 17716, abandonaron
sus obligaciones de corte seorial, fragmentaron las tierras de las haciendas
y se asociaron en cooperativas de servicios, con lo que dieron al valle una
nueva configuracin de clase, pese a la subsistencia de grupos subordinados
a este sector emergente.
El otro componente del sector parcelario, los miembros de las
comunidades campesinas, fue ostensiblemente discriminado por la reforma,
puesto que casi no le otorg tierras. Sin embargo, se establecieron
diferencias entre los pocos que resultaron beneficiados directamente, los
miembros de comunidades formalmente beneficiadas a travs de su
adscripcin a SAIS y CAP y quienes no fueron favorecidos en absoluto.
Es entre comunidades socias y no-socias donde con mayor claridad
puede percibirse la nueva diferencia. Ninguna de las dos obtuvo tierras, pero
las primeras, si estaban afiliadas a empresas prsperas consiguieron
pequeas ayudas, mientras que si estaban asociadas a empresas en crisis se
vieron obligadas a trabajar para ellas. Por su parte, las no-socias continuaron
trabajando de modo tradicional.
Un ejemplo de lo expuesto es lo ocurrido en las comunidades del valle
del Mantaro, departamento de Junn, involucradas en el mbito de influencia
de las anteriores negociaciones: Sociedad Ganadera del Centro, Sociedad
Lanera del Centro y Sociedad Ganadera Tude. En esta regin, de 65
comunidades potencialmente aptas para asociarse a la SAIS Cahuide,
organizada en base a las tierras de las tres empresas expropiadas, slo 29
fueron calificadas como beneficiarias. Consecuentemente, de un total de ms
de 8,000 familias comuneras existentes en el rea, la reforma benefici
formalmente a 3,550, quedando como no-beneficiarias cerca de 4,450, es
decir ms de la mitad (Montoya et al. 1974).
Los campesinos semi proletarios
Por ltimo, la enorme masa de minifundistas o de trabajadores sin tierras
adscritos a unidades domsticas campesinas fueron totalmente postergada
por la reforma. Este sector contaba entre sus miembros a pequeos
propietarios, arrendatarios y poseedores en comunidades, cuyo

acceso a la tierra era extremadamente limitado, vindose obligados a

depender de un salario como otra fuente de subsistencia. De ah que sus
componentes debieran cubrir el tiempo sobrante y adquirir el ingreso
mnimo restante emplendose de modo temporal en otras unidades
campesinas o en las empresas modernas, para lo cual deban ausentarse de
sus propias comunidades por periodos de hasta ms de seis meses,
constituyendo el nmero ms importante de los trabajadores eventuales
migrantes.
Poco o nada hizo la reforma agraria por ellos. Las zonas que los acogan,
por ser fundamentalmente campesinas, no fueron involucradas en el
programa de transferencia de la propiedad. Al mismo tiempo en las empresas
continu el trato discriminatorio. Situacin agravada por el hecho que en la
dcada de reformas, este sector semi-proletario as como el de proletarios
eventuales experimentaron cuantitativamente una mayor expansin.
Si se considera el conjunto de cambios expuestos, puede afirmarse que la
reforma introdujo en el campesinado nuevas causales de diferenciacin y
fragmentacin social. Pero el curso impuesto por la economa agraria no
hizo sino acentuar las tendencias de marginacin previamente existentes, por
lo que finalmente se reprodujo y en ciertos casos se ampli la brecha. social
y cultural que separaba al campesinado de los sectores sociales dominantes.
2. La participacin campesina
En lo poltico, el proyecto de integracin campesina formulado por la
reforma agraria significaba su incorporacin subordinada a la estructura
estatal, de la que histricamente se haba mantenido separada. Tal propsito
demandaba, a su vez, modificar drsticamente el papel de sus organizaciones
representativas y el contenido de sus demandas, cooptando a la organizacin
campesina, y ampliar en este sector y restantes clases rurales los mrgenes
de influencia poltica e ideolgica del Estado y as alterar las relaciones de
poder.
Como balance de lo acontecido a este respecto pueden percibirse tres
resultados fundamentales: a. que en el contexto de las transformaciones
econmicas y sociales realizadas gran parte de la configuracin del poder
tradicional se desdibuj, con el consiguiente reforzamiento de un Estado
central; b. que fue dominado el mayor obstculo al programa de cambios, es
decir, la resistencia de la burguesa agraria y de la clase terrateniente; y c.
que el Estado, pese a estas inmejorables condiciones, no consigui sino un
xito parcial y coyuntural en el intento integracionista y corporativo,
implcito en sus planes de participacin social y poltica del campesinado,
para concluir

enfrentndose a un inesperado reforzamiento no slo de la movilizacin

campesina, sino tambin de la autonoma clasista de sus organizaciones.
Las causas principales a las que puede atribuirse esta otra frustracin
son: el alcance limitado y segmentario de la reforma, que benefici
fundamentalmente a quienes ya se encontraban de algn modo incorporados
al sistema, es decir, a los trabajadores de las unidades ms desarrolladas de
la costa y sierra; el estilo autoritario y vertical con el que se dirigieron las
transformaciones e incluso la movilizacin de las bases; la desarticulacin
del propio proyecto militar; y, finalmente, la respuesta del campesinado que,
si bien inicialmente respald este proyecto y sirvi de importante asidero al
gobierno militar, concluy desarrollando un conjunto de contradicciones y
rescatando para sus propios intereses polticos los mejores logros
experimentados durante el proceso.
La dinmica del mismo puede apreciarse al analizar especficamente el
intento gubernamental de establecer una nica instancia sectorial que le sirviera de organismo de mediacin con el campesinado, intento desbaratado
por la movilizacin de las mismas bases sobre las que se quera actuar.
Como se ha sealado, el proceso de reforma agraria estuvo
decididamente influido por la respuesta campesina. Sin embargo, sera
errado suponer que esta interrelacin fue unvoca y que no tuvo como corre
lato importantes modificaciones en las formas de organizacin y
movilizacin anteriores, e incluso en el reforzamiento del movimiento
campesino.
Tal situacin respondi a la particular necesidad del gobierno militar de
apelar al campesinado, a causa de su significacin en la sociedad nacional y
su relativo atraso poltico, intentando hacer de l uno de los soportes sociales
de su proyecto de autonomizacin y diferenciacin frente a los tradicionales
grupos dominantes. Resulta evidente que dicha poltica no fue general ni
consecuente, pues simultneamente se busc el apoyo de otros sectores sociales, incluso antagnicos al campesinado, en un intento no de alianza sino
de incorporacin vertical y particularizada de stos. Pero, en trminos generales, y pese a su selectividad, el efecto concreto fue estimular la
intervencin del campesinado en la reforma agraria, dentro de modalidades
que fueron establecindose en el curso mismo del proceso.
El desarrollo de los sucesos signific que, una vez iniciada, la accin
campesina rpidamente reivindicara demandas ms all de las que el
gobierno estaba dispuesto a aceptar y que pugnara por su autonoma.
Desenlace precipitado por la accin de nuevos grupos de la izquierda
poltica, que encontraron en la reforma agraria la oportunidad de actuar en
las reas rurales y competir e incluso desplazar a los tradicionales
representantes del APRA y del Partido Comunista.

En trminos de organizacin, estos fenmenos se tradujeron en la afirmacin de dos entidades paralelas, representativas del campesinado: la Confederacin Nacional Agraria, promovida por directa accin estatal, y la Confederacin Campesina del Per, central reorganizada independientemente
por las bases ms movilizadas del agro. Al mismo tiempo, la FENCAP dej
prcticamente de existir, pasando la mayora de sus bases a engrosar dichas
entidades, quedando reducida a pequeos ncleos donde su influencia poda
subsistir debido a una arraigada conciencia partidaria y limitndose en su
funcionamiento a las meras actividades burocrticas de una direccin
nacional carente de bases. Similar fenmeno ocurri en otras organizaciones
menores que operaban en el mbito rural. Algunas, sobre las que el Partido
Comunista haba ganado influencia en el curso del proceso, en los primeros
momentos buscaron su autonoma, pero terminaron afilindose a la CNA.
Las promovidas por la Federacin Campesina del Per (FCP) vacilaron por
un tiempo y concluyeron disgregndose y optando por una u otra de las dos
nuevas organizaciones mayores, mientras que otras entidades regionales
guardaron cierta independencia o fueron gradualmente absorbidas. Por otra
parte, en el curso del proceso surgi una nueva entidad: el Frente Nacional
de Defensa de la Pequea y Mediana Propiedad.
Esta recomposicin del movimiento signific la presencia de dos alternativas polticas, de programa y comportamiento, en los dos nuevos ncleos
de gravitacin campesina, que posteriormente disminuiran sus diferencias y
tenderan a converger.
a. Confederacin Nacional Agraria
Objetivo explcito del programa de reforma agraria era promover la participacin organizada del campesinado, tanto en trminos econmicos como
polticos. Inicialmente se concibi que la participacin debera darse slo en
la propiedad, gestin y utilidades de las unidades productivas. Posteriormente, como resultado de la respuesta del campesinado, se hizo necesario extenderla al nivel de la actividad poltica nacional, propiciando una organizacin
que vinculara las bases con el Estado.
En las unidades productivas la participacin deba concretarse en el acceso de los trabajadores a la gestin de la empresa. Se esperaba as que, por
efecto de la reforma agraria, los nuevos propietarios cooperativistas, al asumir una conducta empresarial, no propiciaran huelgas y conflictos internos
del tipo que se daban durante el rgimen de hacienda. La proyeccin de este
comportamiento a nivel nacional debera disminuir la beligerancia del movimiento campesino, cuyas acciones haban conmovido la estabilidad poltica
nacional en ms de una oportunidad.

Sin embargo, en la medida que las nuevas empresas asociativas

conservaban, en gran parte, su organizacin anterior, destinada a procurar un
mximo rendimiento laboral por mtodos compulsivos, y se encontraban
sujetas a diversas instancias estatales y a complicadas disposiciones
reglamentarias, resultaban muy limitadas las posibilidades de una efectiva
participacin de la totalidad de sus miembros.
En estas condiciones lo restringido de la participacin empresarial y lo
limitado de su alcance, que no cubra sino a la poblacin del sector reformado, pusieron en evidencia la necesidad de abrir otros canales, sobre todo porque las expectativas suscitadas en el campesinado lo llevaron a desbordar rpidamente estos cauces. Es as como el gobierno tuvo que crear una instancia
de mediacin entre las bases y el Estado.
Con este propsito, en mayo de 1972 se promulg el D. L. 19400, denominado "Normas re1ativas a la estructura y funcionamiento de las organizaciones agrarias", cuyo primer resultado fue la disolucin de la Sociedad
Nacional Agraria y de las Asociaciones de Agricultores que la integraban, y
la creacin de las Ligas Agrarias y la Confederacin Nacional Agraria.
De acuerdo a dicho decreto-ley, las Ligas Agrarias, cuyo mbito sera
provincial o de valle, deberan formarse sobre la base de las unidades
productivas ya existentes -CAP, SAIS, CAS y Comunidades Campesinas- y
de otras asociativas a crearse, como las Asociaciones de Conductores
Directos, que integraran los propietarios inafectos por la reforma agraria, y
las Asociaciones de Trabajadores sin tierra, que agruparan a los trabajadores
asalariados permanentes y eventuales. Las Ligas deban integrarse a una
Federacin Agraria Departamental, que a su vez integrara la Confederacin
Nacional Agraria, organismo central a crearse como paso final del proceso
de reestructuracin de las organizaciones agrarias. Al pretender conciliar
intereses contrastados, este diseo de naturaleza eminentemente corporativa
estaba llamado desde sus orgenes a generar conflictos internos.
A esto se aada el hecho de prescribirse una relacin vertical y autoritaria, y en oportunidades casi paternal, entre Estado y campesinado. La articulacin del aparato estatal con estas organizaciones se realizara a travs de
SINAMOS, institucin encargada de su promocin, reconocimiento y control, como de la administracin temporal de los fondos de la SNA y de las
Asociaciones de Agricultores a fin de transferirlos a la CNA cuando se
constituyera. A estas funciones se aada la facultad de disolverlas cuando,
ajuicio oficial, dejaren de cumplir los fines para las que fueron creadas.
Evidentemente el transfondo de la creacin de la CNA fue, tambin, la
necesidad de contar con una alternativa frente al impetuoso auge del movimiento campesino independiente. Se pensaba as utilizar a la nueva entidad

como medio de desconocer y neutralizar de facto a las organizaciones sindicales y a otras no afectas a la poltica gubernamental. En este sentido, el
decreto-ley 19400 prevea que las nuevas organizaciones fueran el nico canal legalmente reconocido para representar los intereses de los sectores del
agro ante el Estado o cualquier otra institucin, disponiendo severas sanciones para las entidades que adoptaran denominaciones similares o parecidas a
las establecidas en l.
Por estas razones el surgimiento de la CNA respondi, bsicamente, antes que a la accin campesina, a la promocin y accin gubernamental y fue
consecuencia directa de la desaparicin de la SNA, ocurrida en uno de los
momentos de mayor enfrentamiento entre el Estado y la burguesa agraria, a
raz de la radicalizacin del proceso de reforma.
Ya en 1968 la SNA haba dejado de tener influencia decisiva en la vida
poltica nacional, aunque sus componentes, es decir las Asociaciones de
Agricultores que operaban en cada valle, continuaban como verdaderos
centros de poder local. Entre 1969 y 1971 los ncleos dirigentes de la
Sociedad vieron afectadas sus tierras y, por ende, perdieron su funcin
dirigente. La intervencin estatal de la SNA y sus filiales, en mayo de 1972,
en consecuencia afect principalmente no a los sectores de la gran burguesa
agraria, desplazados por la reforma, sino a la mediana burguesa agraria an
inafecta, a la que se le privaba de su forma de organizacin ms importante.
Cabe destacar que esta medida, al no figurar en las demandas de los
trabajadores, no tuvo mayor impacto en cuanto se refiere a movilizacin
poltica organizada, y result slo un simple trmite administrativo.
Simultneamente, y aprovechando la intencional imprecisin del decreto
en lo relativo a la continuidad de las organizaciones sindicales, un sector
gubernamental inici una ofensiva en contra del sindicalismo. As, a los pocos das de promulgarse el decreto-ley en cuestin, la Federacin Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC) denunciaba que los funcionarios
de la Zona Agraria y del Ministerio de Trabajo del Cusco desconocan a las
organizaciones sindicales y amenazaban con no recibir ms sus pedidos sino
a ttulo personal de sus representantes. A pesar de que la Oficina Nacional
del SINAMOS se apresur a publicar una interpretacin del texto, que
aclaraba la vigencia de los sindicatos y federaciones, esta tendencia no pudo
evitarse repitindose en numerosas oportunidades y diversos lugares del
pas. De otro lado, la promulgacin de tal dispositivo provoc una rpida
como diversa crtica proveniente de los grupos polticos situados a la
izquierda del rgimen. El denominador comn de sus reclamos planteaba la
necesidad de autonoma poltica del campesinado y denunciaba los peligros
de dicho decreto

ley. En estas circunstancias, una respuesta condenatoria del movimiento

5
campesino parti de las federaciones mejor organizadas y ms politizadas.
Sintomticamente, SINAMOS no pretendi iniciar la creacin de Ligas
en los valles que agrupaban estas federaciones. Pero, en los lugares donde el
sindicalismo estaba menos desarrollado, sus funcionarios desplegaron
intensa actividad logrando relativo xito. La primera experiencia
departamental positiva ocurri en Piura, donde SINAMOS ya haba apoyado
la reorganizacin de la Liga Agrcola y Ganadera, realizada por sectores de
base en 1971, lo que en parte le permiti orientarlos hacia la nueva
organizacin agraria.
En esos momentos lo esencial de su estrategia fue apoyarse en los movimientos que espontneamente pugnaban por la aceleracin o radicalizacin
de la reforma, tal como ocurri en los valles del Rmac, Chilln, Lurn,
Supe, Barranca y Pativilca. A la vez, se conjug la organizacin de las ligas
con el inters campesino por la aplicacin de la reforma, a fin de aprovechar
la contradiccin suscitada entre las bases y los dirigentes, influidos por
sectores de izquierda, que no la aceptaban por parecerles moderada. En este
intento, como en el caso del Cusco, consintieron incluso que, al margen de la
ley, sindicatos y comits sindicales fuesen admitidos en las ligas y, al
canalizar la aspiracin de los campesinos por la tierra, lograron
progresivamente ganar sus bases, con lo que virtualmente eliminaron a las
organizaciones clasistas, atrayendo a sus lderes ms caracterizados.
Por otro lado, la forma de incorporar a stos u otros dirigentes consisti
en su "profesionalizacin" en las actividades de organizacin o promocin
poltica gubernamental, fuera mediante la concesin de privilegios especiales
dentro de sus empresas (licencias, pagos extraordinarios, promocin de cargos, etc.) o bien mediante su asimilacin directa a las planillas del
SINAMOS, mtodo por el que la estructura interna de la CNA se convirti
en verdadera extensin de uno de los aparatos de Estado.
Constituidas por estos procedimientos las federaciones, se pas a la consolidacin artificial de la CNA. Numerosas bases fueron burocrticamente
afiliadas sin el respaldo mayoritario de sus componentes, sino en muchos casos con la simple adhesin de uno o ms dirigentes. Campo propicio para
esta
5. Este tipo de pronunciamientos fue iniciado por la mencionada Federacin del Cusco,
en mayo de 1972. Luego la Federacin Provincial de Campesinos de Satipo, en una reunin
realizada en octubre del mismo ao, expres su decidido apoyo al pedido del campesinado
cusqueo. Igual resultado tuvo la reunin convocada por la Federacin Campesina del valle
de Chancay, Huaral y Aucallama, que en los primeros das de diciembre acord un tajante
rechazo a su contenido y aplicacin. En esta reunin participaron tambin representantes de
otras organizaciones, Huaura-Sayn, Cajamarca y Lambayeque, que se sumaron al
pronunciamiento.

tctica fueron las comunidades campesinas y las cooperativas agrarias. Las

primeras, debido al bajo nivel de conciencia poltica y a la reactualizacin de
relaciones paternalistas con el Estado, aceptaban la afiliacin, tomndola como un requisito ms para lograr la ejecucin de obras pblicas o la solucin
de algn trmite administrativo. A las segundas, en cambio, se les inclua
abiertamente mediante distintos mecanismos de presin. Tal forma de afiliacin ocasionaba contrasentidos; por ejemplo, que los trabajadores de una
empresa como socios de la cooperativa estuviesen afiliados a la CNA,
mientras que como miembros del sindicato lo estuviesen a la CCP u otra
entidad intermedia.
En octubre de 1974, en su congreso de constitucin, 18 federaciones
agrarias dieron nacimiento formal a la Confederacin Nacional Agraria, que
entonces declar incluir a ms o menos 400 mil campesinos y trabajadores
agrcolas. Hasta 1977 la CNA alcanz un total de 3,365 organizaciones de
base y 159 Ligas Agrarias, reunidas en 20 federaciones agrarias departamentales: "Atusparia-Ucchu Pedro" de Ancash, "Tupac Amaru II" del Cusco,
"Rumi-Maqui" de Puno, "Chino Velasco" de lca, "Selva Maestra" de San
Martn, "Nor-Oriente Peruano" de Amazonas, "Illa Thupac" de Hunuco,
"Luis de la Puente Uceda" de Paseo; "Juan Velasco Alvarado" de Apurmac,
"Juan Taype" de Huancavelica, "Selva Socialista" de Loreto, y las de Lima,
La Libertad, Lambayeque, Ayacucho, Piura-Tumbes, Cajamarca, Junn, Tacna-Moquegua y Arequipa, entidades que afiliaban 679,825 miembros
(cuadro 51 ).
Resulta sumamente ilustrativo examinar la composicin de la CNA pues
permite conocer sus rasgos caractersticos ms importantes. En primer lugar,
es interesante sealar que la mayor parte de sus afiliados (30 %) se ubicaba
en Junn y Cusco que, como hemos mencionado, hasta antes de la reforma
aparecan como bastiones del movimiento campesino independiente. De otro
lado, es tambin notable el predominio de las comunidades campesinas, que
representaban el 61 % de las bases y el 76% de los campesinos afiliados;
mientras que las cooperativas agrarias de produccin alcanzaban el 15 % de
las bases y el 9.5 % de los afiliados. Esto revela ausencia de la mayor parte
de los componentes del sector asociativo (slo 158 de los 778 grupos
campesinos, 29 de las 60 SAIS, 252 de las aproximadamente 1,000
comunidades nativas y 75 de ms de los 600 sindicatos agrarios haban
considerado atractivo incorporarse a la CNA) e, igualmente, los magros
resultados del intento de organizar al campesinado sin tierras. Debe
subrayarse tambin la casi inexistencia de organizaciones de propietarios,
ndice de que nuevamente la realidad discrepaba del proyecto, dado que si
bien la CNA asuma una representa

cin pluriclasista, sta favoreca a sectores campesinos y en la prctica

dejaba de lado los propsitos conciliatorios para los que fue creada.
Por otra parte, este mismo examen permite apreciar el grado en que
primaba la adhesin forzada y formal de comunidades campesinas y
cooperativas agrarias en la organizacin de esta nueva entidad central. No
obstante, acoga a organizaciones de base creadas a raz de intensos procesos
de movilizacin, tales como la Liga de Supe, Barranca y Pativilca, o las ligas
formadas por los sindicatos del departamento del Cusco.
En este ltimo caso es posible percibir una distinta causa de afiliacin: la
identificacin con el proyecto poltico militar, atribuible a la confusin
ideolgica originada por el mensaje cooperativo, y la retrica antiimperialista y anti-oligrquica que usaban los tericos del rgimen. En estas
circunstancias, el papel del mensaje cooperativo era reforzar la
diferenciacin social del sector proletario beneficiado respecto al conjunto
proletario, semi proletario y campesino no beneficiado, incidiendo en que
por haber accedido el primero a la condicin de propietario ya no tena
intereses en comn con los segundos. La retrica poltica, en cambio,
recoga de algn modo el dbil nivel de conciencia poltica de las bases a fin
de subordinada a la accin estatal. Sin embargo, las organizaciones as
incorporadas no fueron mayora, por el contrario correspondan slo a
algunos valles de la costa y sierra, sin alcanzar significacin en el gran
conjunto formado por las que se afiliaron respondiendo a motivaciones
formales o de clientelaje.
Por estas razones, si bien por su nmero de afiliados la CNA apareca
como la mayor organizacin campesina del pas, result relativo el apoyo de
sus bases por el carcter formalista y vertical que predomin en su creacin
y consolidacin.
Desde su establecimiento la CNA logr paulatina presencia en instancias
estatales, como los ministerios de Agricultura y Alimentacin, Tribunal
Agrario, Banco Agrario, CENCIRA, e incluso en el proyecto de "socializacin" de la prensa se le asign uno de los ms importantes diarios capitalinos. Sin embargo, la decisiva influencia estatal no permiti que sus representantes pudiesen llegar hasta las ltimas consecuencias en sus demandas de
solucin a los problemas de sus bases. Aun as y, sobre todo durante los dos
ltimos aos del gobierno de Velasco, los sectores del campesinado
influidos por la CNA le dieron un importante sustento poltico al rgimen,
fustigando las acciones del movimiento popular y apoyando toda medida
gubernamental. Igual sucedi a comienzos del gobierno de Morales
Bermdez, cuyo intento de constituir un Frente de Defensa de la Revolucin
fue respaldado sin reservas por la CNA. Poco a poco, sin embargo, en la
medida que sus demandas no podan ser satisfechas y que el discurso
ideolgico participacionista se

apartaba de la realidad, surgieron importantes fuerzas internas que, reivindicando su identificacin con los objetivos iniciales de las reformas, pugnaron
por el cambio de estrategias pasando del dilogo a la accin, y del aislamiento a la unin con otras fuerzas populares. Ocurri ello, sobre todo, a partir
del incremento de la presin de las bases y del endurecimiento del gobierno
ante las actividades de la Confederacin, algunos de cuyos lderes llegaron a
ser reprimidos y se concret, en 1976, con la incorporacin del general
Leonidas Rodrguez Figueroa, anterior jefe del SIN AMOS, en calidad de
asesor de la CNA y la eleccin como presidente de la misma de Avelino Mar
Arias, ex presidente de la FARTAC y del Frente de Defensa de la
Revolucin.
Dichos visos de autonoma le valieron la prdida del favor estatal e incluso dieron lugar a un intento fallido, promovido por SINAMOS en 1977,
para renovar a sus dirigentes, reestructurar su organizacin y modificar su
comportamiento. De ah que, en respuesta, los siguientes pasos de la CNA
fueran de franca oposicin al gobierno y de unin con otras fuerzas
laborales, como la CGTP y la CCP.
Este distanciamiento culmin en mayo de 1978 con la decisin del gobierno de revocar, parcialmente, el D.L. 19400. La nueva norma dispuso que
ligas y federaciones siguiesen funcionando aunque no articuladamente, dado
que declar disuelta la direccin nacional de la CNA y desconoci su representatividad. Medida de tanta trascendencia se explica slo por el fracaso de
los distintos intentos del gobierno para que la CNA se ajustara a los parmetros inicialmente fijados y que ostensiblemente haba ignorado. Se corroboraba as la discordancia entre lo buscado y lo obtenido por la reforma en lo
que a participacin campesina se refiere.
Este desenlace se relacionaba, tambin, con el desarrollo poltico del
campesinado no sujeto a la organizacin gremial estatal. Este, basndose en
el convencimiento que la estructura de las empresas asociativas y el aparato
de mediacin y control limitaban una efectiva participacin, e influido por
los cambios polticos operados paralelamente al proceso de transferencia de
la tierra, haba optado desde tiempo atrs, mediante otras vas, por cristalizar
una organizacin alternativa autnoma.
b. Confederacin Campesina del Per
La CCP en momentos previos a la reforma agraria atravesaba una grave
crisis poltica y de organizacin, que se agudiz al iniciarse el proceso, con
el doble resultado de apresurar el colapso de sus cuadros directivos y
establecer las condiciones para la re activacin de sus bases. Esto debido a
que, al igual que otros sectores de la sociedad, los dirigentes de la CCP no
supieron

responder ante un proceso no previsto en sus perspectivas de anlisis. El temor a ser superados por las realizaciones del gobierno los llevaron a
condenar la reforma considerndola "falta de radicalidad" y "ajena a los
verdaderos intereses campesinos". Al mismo tiempo, y pese a sus
contradicciones, las acciones reformistas ganaron la atencin de las bases
que por vez primera vislumbraban la posibilidad de conseguir la tierra con
algn respaldo legal. Una y otra actitud tenan necesariamente que llegar a
un punto lgido, lo que ocurri cuando los dirigentes de la CCP se opusieron
a las adjudicaciones argumentando que "la tierra deba de recibirse
gratuitamente" o que el D.L.17716 no era "la verdadera revolucin agraria
por la que haban luchado".
Si se considera, adems, que los requerimientos polticos llevaron al gobierno a tolerar, cuando no a alentar ciertas formas de movilizacin, se entender por qu muy rpidamente las bases modificaron su perspectiva, lo
que dio paso a la renovacin de sus dirigentes y que optaran por nuevas modalidades de accin. En estas circunstancias la CCP qued virtualmente
reducida a su mnima expresin y sin mayor influencia en sus tradicionales
bastiones.
De otro lado, en el proceso iban apareciendo contradicciones que en la
prctica negaban los enunciados ideolgicos oficiales. Lejos de generar frustracin o pasividad, motivaron que las organizaciones de base decidieran
hacerlos realidad por sus propios medios, como en los casos de la lucha
contra la parcelacin por iniciativa privada y las afectaciones logradas
mediante la "toma de tierras". Paradjicamente esta tctica cobr fuerza, no
entre el campesinado serrano que la haba aplicado exitosamente aos atrs
en la regin central y sur de la sierra, sino entre los asalariados y comuneros
costeos. Tales experiencias de movilizacin hicieron necesario contar con
una direccin centralizada, lo que favoreci la renovacin de los cuadros
dirigentes de la CCP.
Este proceso no fue simple. Al perseverar en su equvoca posicin los
antiguos dirigentes pretendieron mantener el control mediante la fuerza. As
el IV Congreso que deba realizarse en la comunidad campesina de Eccash,
en el Callejn de Huaylas, se frustr dada la marginacin de la que fueron
objeto las principales organizaciones asistentes a dicho evento. Estas bases
finalmente se reagruparon en la Asamblea Nacional Campesina de Huaura,
realizada en agosto de 1973. No obstante su aislamiento, la antigua direccin
de la CCP se neg a aceptar su derrota y cre una entidad paralela de escasa
representatividad. Similar conducta se produjo en Huaura, cuando un segundo pequeo grupo disidente decidi abandonar la asamblea y organizar una
nueva CCP. Pese a que hasta ahora tres organizaciones reclaman para s la
legitimidad, tales maniobras no mellaron el poderoso impulso de las bases
mo

vilizadas que, superando estos problemas, a escala nacional ratificaron su

afiliacin a una sola entidad gremial.
El IV Congreso Nacional, finalmente realizado en Torreblanca-Huaral
en mayo de 1974, que eligi como secretario general a Andrs Luna Vargas,
fij el punto a partir del cual se restableci la vigencia de la CCP. Desde
entonces se convirti en el canal de participacin campesina ms importante
del pas, contando con el respaldo de mltiples organizaciones campesinas
de la sierra, desorganizadas desde la represin a las guerrillas de 1965; y,
sobre todo, de los sindicatos de trabajadores agrcolas de la costa que fueron
65 de las 144 bases asistentes a este evento. Entre sus afiliadas se cuentan las
federaciones campesinas departamentales de Piura, Lambayeque, Cajamarca,
Huancavelica y Cusco; las federaciones provinciales de Andahuaylas, La
Convencin, Canchis, Espinar, Paucartambo, Acobamba, Tayacaja, Jauja,
Satipo y Melgar; y las de los valles de Huaura-Sayn, Huaral, de las
quebradas del ro Apurmac, y del valle del Mantaro. Adems, es apoyada
por sindicatos y comunidades campesinas de los departamentos de La
Libertad, Ancash, Pasco, Junn, Puno, Ica y Moquegua. Aun cuando no
existe un registro actualizado de sus miembros, es posible inferir su
composicin a partir del anlisis de la asistencia a sus cuatro ltimas
asambleas nacionales. A stas acudieron en total 343 bases, constituidas en
su mayora por sindicatos costeos (39 %) y comunidades campesinas
(33%), y en menor medida por asociaciones y comits de campesinos sin
tierra de la sierra, organizaciones empresariales (cooperativas y SAIS)
creadas por la reforma agraria y tambin bases de la CNA (cuadro 52).
La CCP, contando con aproximadamente 250 mil afiliados, reunidos en
500 bases, ha demostrado constituir una organizacin alternativa capaz de
reivindicar en mejor forma las demandas de amplios sectores del ampesinado, y se ha erigido en una fuerza poltica gremial de primer orden a nivel
nacional, responsable de la movilizacin posterior a la reforma agraria
(Meja 1979). Situacin manifiesta en la magnitud de las acciones que ha
propiciado y dirigido. Sin duda, las principales, las "tomas de tierras"
efectuadas en Piura (Chocn, Buenos Aires, La Golondrina, Chulucanas,
Morropn y Fras en el Alto Piura), Lambayeque (Reque, Collique Bajo,
Carniche, Potrerillo y Vi.. T), Cajamarca (Huacataz, Pomabamba, San
Marcos, Negritos, Tual), Lima (Caluza, Santa Ins en Huaura; Boza,
Torreblanca, San Jos en Huaral), Andahuaylas (Toxama, Huancahuacho, La
Laguna) y ltimamente Cusco (Eqqeco-Chacn y Antapampa en Anta) y
Puno. Destaca tambin su tenaz defensa por la vigencia de los sindicatos, la
movilizacin en contra del pago de la deuda agraria, el rechazo a la poltica
de comercializacin estatal del algodn, desarrollada sobre todo hasta 1975.

No debe soslayarse tampoco su influencia sobre los sectores ms politizados de la CNA, algunos de los cuales imitaron sus mtodos o se
vincularon con ella. Muestra de lo primero son, por ejemplo, las ocupaciones
de tierras realizadas en los fundos La Providencia (enero 1974) y San Jos
(noviembre 1974) por la Liga Agraria de Supe, Barranca y Pativilca;
Manchay, en Lurn (noviembre 1974) y Huarab Bajo, valle del Chilln,
(junio 1975) por la Liga Agraria Los Tres valles de Lima; Tongorrape,
Lambayeque, (noviembre 1975) por la Liga Agraria de Motupe; as como las
ocupaciones de siete molinos realizadas por la Liga Agraria del valle del
Chira (diciembre 1974). Lo segundo se empieza a vislumbrar a partir del II
Congreso Extraordinario de la CCP, realizado en Querecotillo, que cont
con representantes de 4 Ligas, una Federacin Agraria y numerosas bases de
la CNA.
Desde 1976 la CCP experimenta una crisis interna motivada, en lo fundamental, por el surgimiento de agudas pugnas polticas, el permanente hostigamiento y represin gubernamental y los efectos negativos de la prctica e
ideologa cooperativa en los sindicatos costeos, sus bases ms importantes.
Como resultado se debilita orgnicamente, sufre un estancamiento en su accin y pierde el dinamismo que la caracteriz, como lo evidencia la ausencia
masiva de sus bases en la gran movilizacin nacional de julio de 1977. Pese
a ello, desde fines de ese ao esta tendencia empieza a ser superada, al
producirse nuevas acciones de sus bases que la orientan a movilizarse, ya no
en el sentido mismo de la reforma sino contra la estructura de tenencia y
propiedad que sta consolida. Esto le permite tener una participacin ms
activa en los paros nacionales de febrero y mayo de 1978, as como
encabezar tomas de tierras en la sierra sur.
Un somero balance de su estructura revela que, pese a su vital experiencia de movilizacin, no ha logrado un mayor desarrollo de su organizacin
institucional. Por otro lado, es posible percibir que uno de los factores decisivos para su consolidacin ha sido captar a lderes locales y regionales con
autonoma y representatividad, en momentos en que la constitucin de la
CNA se produca mediante mtodos opuestos. Sin embargo, la politizacin
de estos lderes y el traslado de sus disputas partidarias al mbito gremial
constituye una de sus debilidades ms evidentes. Finalmente, debe tambin
destacarse que lo esencial de su dinamismo contina reposando en las respuestas espontneas de los sectores campesinos, sobre los que ejerce influencia, ante las contradicciones de la reforma.
Al margen de la CCP y la CNA ha quedado gran parte de los pequeos
propietarios costeos y de zonas ganaderas serranas como Cajamarca y Arequipa. Aparentemente esto se debe a que ninguna de las dos entidades ha
sido capaz de captar sus aspiraciones bsicas e incorporarlas a su estructura.

Ya se ha mencionado como durante el proceso de reforma la burguesa

agraria s logr asumir estas reivindicaciones, canalizndolas hacia sus
propios propsitos y cristalizando una organizacin alternativa. Para lograrlo
reactualiz las anteriores relaciones de dependencia establecidas mediante
las Asociaciones de Agricultores y su influencia poltica regional. Desde
1973 se formaron numerosos comits locales de defensa de la pequea y
mediana propiedad. Luego de una primera asamblea nacional en Arequipa
surgi una estructura orgnica informal, que posteriormente institucionaliz
el Frente de Defensa de la Pequea y Mediana Propiedad.
Pasada la efervescencia inicial, este eslabonamiento se debilit, tornndose espordicas las actividades de los comits que slo actan como un eficaz medio de informacin. Sin embargo, siguen latentes sus posibilidades de
actualizacin cuando las circunstancias lo requieren, como ha ocurrido en
Arequipa y Lambayeque en varios casos particulares. A escala nacional,
cuando el Frente ha funcionado lo ha hecho ms como una instancia de
coordinacin que como un organismo de direccin centralizada. Su
existencia se debe en gran parte a la relacin de sus dirigentes con
agrupaciones polticas conservadoras, que tienen inters en mantenerlo como
entidad diferenciada de las organizaciones creadas por el rgimen poltico y
las clasistas. No es posible formular una estimacin certera del nmero de
sus afiliados pero, si se involucrara a quienes participaron en la movilizacin
de 1973, no superara 100,000 agricultores.
Adems de este Frente, la entidad ms importante de corte regional,
subsisten algunas independientes o dirigidas hacia otros fines. Tal es el caso
del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos (FRENATRACA) que si
bien se ha convertido en partido poltico, mantiene la afiliacin de organizaciones campesinas sobre los cuales ejercen influencia sus dirigentes, los hermanos Cceres Velsquez.
Otra importante organizacin rural, la Federacin de Trabajadores
Azucareros del Per, pasa por una etapa de desorganizacin coincidente con
la integracin de sus antiguos lderes a la direccin de las cooperativas
azucareras. Las contradicciones generadas por este hecho han llevado a que
actualmente sufra una escisin interna, entre algunas bases de La Libertad
adictas al aprismo y otras de Lambayeque ganadas por posiciones de
izquierda.
Este recuento permite comprobar como, pese a que la constitucin de la
CNA buscaba encauzar la movilizacin campesina e imponer un celoso tutelaje sobre ella, no ocurri as. Por el contrario, a modo de respuesta se han
suscitado nuevas formas de movilizacin y el fortalecimiento y aglutinacin
del campesinado al margen del control estatal (Psara 1978a; Valderrama
1978b ).

Conviene tambin subrayar el derrotero de la CNA, que habiendo sido

creada con la mira de despolitizar, debilitar y escindir al campesinado,
asume una orientacin distinta. Giro explicable por el abandono del proyecto
poltico global dentro del que fue creada, y por la resistencia de gran parte de
sus dirigentes y bases activas a seguir planteamientos ajenos a sus propios
intereses.
***
En consecuencia, el balance de los logros respecto a la participacin
campesina revela que stos son contradictorios. La reforma agraria no ha
llegado a plasmar un real acceso de la poblacin beneficiada a la gestin
directa de las empresas adjudicadas; tampoco ha hecho factible que la nueva
estructura de vinculacin entre Estado y bases les permita el acceso a forma
alguna de poder (Matos Mar y Meja 1977). Sin embargo, simultnea e
indirectamente, el proceso ha creado las condiciones para que en las propias
bases se est gestando una movilizacin campesina, a escala altamente
significativa en trminos histricos, que podra derivar en la cristalizacin de
una fuerza gremial autnoma y representativa de sus intereses.
Igualmente debe destacarse que el fracaso de los proyectos de integracin estatal y nacional del campesinado no deben imputarse nicamente a la
resistencia encontrada, pues no puede dejar de considerarse, como aspecto
decisivo, la debilidad misma del proyecto militar. Debilidad motivada por la
carencia de unidad dentro de las Fuerzas Armadas en torno a la opcin poltica asumida por el gobierno de Velasco y manifiesta en la virtual
dislocacin en que se realizaron las reformas. En el caso de la reforma
agraria sta no se articul con reformas como la de la comunidad laboral, de
la educacin o de los medios masivos de comunicacin, sobre todo con la
ltima que habra podido vigorizar el impacto ideolgico de los cambios.
El panorama final resulta pues negativo para los propsitos polticos gubernamentales en cuanto slo ha conseguido un dbil efecto integrador y el
subsiguiente fortalecimiento de autonoma de clase de los sectores sociales
rurales.

VI
La reforma agraria y el
agotamiento del proyecto militar

EN 1979, A DIEZ AOS DE INICIADO el programa de reforma

agraria ste se encuentra prcticamente paralizado. Situacin acorde con la
orientacin del gobierno militar que, al revocar la poltica del perodo del
general Velasco, ha eliminado la mayora de las reformas entonces iniciadas,
quedando la agraria como la nica hasta ahora no sustantivamente revertida.
Desde 1975, a causa de tal giro, que significa el agotamiento del proyecto militar de cambio de la sociedad peruana y que condujo al abandono del
original programa agrario -sin plantear claramente alternativa alguna-, as
como por el desencadenamiento de una nueva crisis econmica y poltica y
por la nueva insurgencia campesina organizada, se ha hecho an ms
evidente la incapacidad de la reforma para resolver los
problemas
planteados. Al mismo tiempo, tanto desde las nuevas y viejas fracciones
dominantes como desde el movimiento campesino y popular se esbozan
lneas de accin tendientes a buscar nuevas alternativas en materia de
poltica agraria.
Estos acontecimientos indican que, al margen de las disposiciones oficiales, ha llegado el fin de la reforma, por cuanto ningn sector de la sociedad la reconoce como una alternativa vlida para el futuro. Parecera cerrarse
as un ciclo al cabo del cual la vulnerabilidad econmica, la efervescencia
poltica y social, y la contraposicin de opciones (sin que ninguna de ellas
logre hegemona), reproducen las condiciones en las que se origin el
experimento militar. De esta manera, se estara llegando a la dramtica
conclusin que los cambios que tan bruscamente sacudieron la estructura
agraria peruana la han retrocedido casi a su estado previo, con la diferencia
que en este momento la reforma no se vislumbra como solucin alguna
(Matos Mar y Meja 1978a y 1979a).
Por lo revelador de sus alcances y proyecciones y a modo de eplogo del
anlisis hasta aqu realizado, cabe examinar brevemente la coyuntura 197879 en la que el proyecto reformista llega a su ocaso definitivo.

33
8
1. La crisis en el agro

Matos Mar / Meja

El fin de la reforma se produce en un momento de grave crisis nacional

En lo que atae especficamente al sector agrario, adems del trasfondo estructural de la orientacin productiva dependiente, que traslada al pas los
efectos importados de la crisis, este fenmeno tiene como uno de sus ejes
una poltica econmica destinada a dar prioridad al gran capital. As la
poltica de estabilizacin, que por presiones del FMI debe adoptar el
gobierno peruano, va involucrando progresivamente medidas como el
incremento de precios de bienes e insumos importados, el encarecimiento del
crdito y el aumento de los impuestos directos, que superan los mrgenes que
el alza de los precios agrcolas internos depara al sector. Este desbalance
contribuye a desalentar la produccin agraria. A esto cabe aadir la
incidencia de factores adversos como la sequa, que desde 1977 asola la zona
norte. De ah que en 1978 el agro llegara a su peor momento.
En el aspecto econmico, esto se hace notorio en la difcil situacin que
sufren las empresas asociativas. En 1977 el Ministerio de Agricultura
comprobaba que de 1,388 empresas evaluadas el 68 % no tena gerentes, 47
% careca de contabilidad y una gran mayora afrontaba graves deficiencias
(78 % en recursos humanos, 68 % en capacitacin, 48 % en organizacin
empresarial, 43 % en participacin y un 41 % de atribuciones). Adems, slo
aproximadamente un 55 % de las mismas poda abonar salarios superiores a
los mnimos vitales establecidos por ley (Ministerio de Agricultura 1977
seccin "Aspectos de gestin empresarial", cuadros 1, 2, 3 y 4). Tendencia
recesiva que da muestras de haberse agravado. Insolventes y carentes de
crdito, las empresas no llegan a cubrir siquiera sus costos mnimos de
operacin, dando lugar a secuelas como el abandono de reas cultivables
prolongados retrasos en el pago de salarios y la cancelacin de los beneficios
que venan otorgando a sus socios.
Quizs el caso ms elocuente sea el de las grandes cooperativas azucareras de las que, precisamente por ser las de mayor desarrollo previo, poda
esperarse resultados positivos. Por el contrario, a partir de 1976 sus balances
reflejan prdidas que de 1,659 millones de soles en ese ao pasan a 2,758 en
1977 hasta superar los 3,000 millones en 1978. Tal falencia conduce, por un
lado, a la depresin del salario real de sus socios y la sensible reduccin de
los servicios que venan recibiendo y, por otro lado, a continuos incrementos
de precios del azcar en el mercado interno, para no mencionar otros
fenmenos como la reduccin de las reas sembradas con caa (Actualidad
Econmica 1979a). Excepcin hecha de ciertas cooperativas pequeas o
medianas, especializadas y sin mucha carga laboral permanente, puede
afirmarse que lo

ocurrido en el sector azucarero da cuenta del estado de la mayora de las

unidades asociativas.
Ante este hecho, una de las respuestas ms significativas ha sido el
inicio y generalizacin de un proceso de parcelacin u ocupacin de reas en
cultivo o abandonadas por las empresas, por parte de los socios e incluso de
los trabajadores eventuales y pobladores vecinos sin tierra.
En la costa un significativo conjunto de cooperativas, desde Piura hasta
Ica, sufre esta situacin, que afecta no slo a las unidades ms atrasadas sino
a las modernas e incluso a las formadas en base a complejos agro
industriales. Por ejemplo, slo en la CAP azucarera Cayalt, que cuenta con
2,400 socios, hay actualmente 1,500 poseedores ilegales de parcelas en
tierras de la cooperativa o en reas pendientes de adjudicacin a la misma.
De estos "invasores" aproximadamente la mitad son socios de la empresa y
la otra, pobladores de Saa o trabajadores eventuales sin tierra. Caso
semejante es el de las cooperativas piuranas de la colonizacin San Lorenzo
y el Alto Piura que, desde 1975, ante la crisis de stas, comenzaron a ser
parceladas por sus propios socios e invadidas por trabajadores eventuales
organizados en comits de campesinos pobres. En el Alto Piura 386,635
Has., es decir 97% de las tierras del valle, estn adjudicadas a II CAP. De
este total por falta de agua slo 4.7 % son cultivables, de las cuales
nicamente el 42 % o sea 7,742 Has., se utilizaron en la campaa 73-74.
Sobre ms de 20,000 pobladores econmicamente activos, 3,588 fueron
calificados como socios de las empresas, aunque no ms de 2,850 se
integraron a las mismas. Adems, en su corto lapso de funcionamiento, la
cada de los precios del algodn y otros problemas econmicos y
organizativos haban sumido a estas cooperativas en un estado crtico,
arrastrando prdidas que en el conjunto del PIAR Chulucanas alcanzaban 42
millones de soles. En tales condiciones, la ocupacin de las tierras intilmente apropiadas por las CAP fue casi una consecuencia obligada por tan
desigual distribucin. Algunos meses despus de iniciadas las invasiones,
estimaciones oficiales de noviembre de 1975 informaban que stas se
extendan sobre 2,982 Has. de tierras cultivables e involucraban a 1,619
campesinos (CENCIRA 1975). En las cuatro cooperativas ms afectadas el
nmero de "invasores" superaba largamente al de socios y comprometan el
45 % del rea cultivable (cuadro 53). Por su parte, la CCP declaraba como
partcipes de este movimiento a ms de 5,000 trabajadores agrupados en 30
comits de campesinos pobres. Un ao despus, mientras se agudizaba la
crisis de la economa empresarial, los ocupantes sin crdito ni ayuda estatal
alguna haban logrado poner en produccin las antes desaprovechadas tierras
de que se haban posesionado. Posteriormente, y hasta fines del 78,
continuaban estas

Cuadro. 5 3: Magnitud de ocupacin de tierras en cuatro cooperativas

del Alto Piura, 1975
Cooperativas

Extensin
total adjudicada
(Has.)

Area
cultivable
(Has.)

Area cultivable
ocupada
(Has.)

L.M. Snchez Cerro

J.M. Arguedas
Sinforoso Bentez
Emiliano Huamantica

11 ,966
11 ,060
6,450
111,394

1,656
1,200
1,062
1,249

811
570
439
545

140,870

5,167

TOTAL

2,365

Socios

Ocupantes
de parcelas

218
205
168
142

506
315
200
190

733

1,211

Fuente: Centro Nacional de Capacitacin e Investigacin para la Reforma Agraria, Sistematizacin

de datos del AltoPiura, Lirna, 1975 (mirneo).

ocupaciones, pacficas o violentas, pese a que las cooperativas se hallaban

intervenidas por el Estado y en proceso de reestructuracin.
Por su parte, en las empresas serranas el efecto ha sido de mayor envergadura, dado que stas soportan la insatisfecha aspiracin por tierra de la
mayor parte del campesinado del pas. As, CAP y SAIS serranas son asediadas por las comunidades campesinas, algunas de las cuales de facto y pacficamente han corrodo las dbiles economas empresariales o provocado importantes conflictos cuando se encontraban ante empresas econmicamente
fuertes. Siguiendo una u otra va han llegado a ocupar reas significativas,
como es el caso de la CAP Tpac Amaru II de Antapampa (Cusco), una de
las empresas en las que el gobierno haba concentrado sus mejores esfuerzos
y recursos para implantar un rgimen de explotacin moderna y que fue
invadida a fines de 1977 por sus comunidades socias, obligando a un
verdadero desmembramiento de su rea. Esta situacin respondi a las
flagrantes contradicciones derivadas del intento modernizador, entre las
cuales se destacaba el hecho que de 4,165 socios solamente 220 tuvieran
trabajo estable y 600 fueran trabajadores eventuales. En estas condiciones la
reforma estaba lejos de satisfacer con tierra o trabajo a los beneficiarios, por
lo que resulta comprensible que se produjera la parcelacin y luego su
disolucin como empresa.
Hecho indicativo de la fuerza de este proceso general de parcelaciones es
que, hasta el momento, las instancias estatales de control no hayan podido
detenerlo, atinando nicamente a convalidar lo ocurrido mediante el redimensionamiento de las empresas, consistente en la adjudicacin individual a

feudatarios o poseedores de facto de tierras de propiedad de las empresas

1

asociativas o en la divisin de stas en unidades de menor rea.

En lo que atae a los sectores no asociativos, aun cuando no se cuenta
con mayor informacin, puede afirmarse que los problemas son semejantes.
Quizs sean las medianas unidades las nicas que hayan podido remontar relativamente la crisis, pese a que la elevacin de los intereses bancarios les
significa un duro golpe. En cambio, para los pequeos agricultores de productos alimenticios la alternativa ms realista es restringir la colocacin en el
mercado de sus excedentes de produccin, reforzando el autoconsumo e incrementando el empleo asalariado de la mano de obra del grupo domstico
en otros sectores agrcolas e incluso urbanos. Pero sin duda es en el sector de
los pequeos productores orientados al mercado, a quienes las leyes
invisibles de los precios reducen a la impotencia, sobre los que la crisis recae
con ms fuerza. Este sector, profundamente renuente a asalariarse como
medio de complemento econmico y que aun cuando necesita hacerla
experimenta muchas dificultades, ha perdido toda alternativa, de modo tal
que su empobrecimiento ha sido progresivo en la medida que avanzaba la
recesin general del pas. Lo ocurrido con los pequeos granjeros ilustra
claramente esta situacin. Alentados por la apertura del gran mercado
urbano, debido a las restricciones en la venta de carne de vacuno y por
precios favorables, numerosos pequeos propietarios iniciaron la instalacin
de granjas avcolas al lado de un poderoso sector empresarial privado. Hasta
1974 de manera ntida fue el subsector pecuario y, dentro de l, el avcola, el
de mayor dinamismo en la produccin agropecuaria. Desde 1975, en cambio,
el mercado se restringi, elevndose los costos de produccin.
Progresivamente, empezaron a cerrar entonces las pequeas granjas o fueron
absorbidas por las grandes, que se fueron tomando monoplicas, o por un
Programa de Concentracin, a travs del cual los productores de alimentos
pasaron a dominar el rubro pecuario. Inexorablemente, la ley de
concentracin capitalista rubrica la crisis no slo con el empobrecimiento
sino con la subordinacin de los pequeos productores al gran capital, aun
cuando su modalidad no sea el despojo directo sino la "subordinacin
formal" (Snchez 1978; Quijano 1978).
Aparte de las medidas de poltica econmica nacional antes mencionadas, nada ha hecho el Estado por aminorar los efectos de la crisis. Por el
contrario, ha adoptado decisiones que han contribuido a incrementar el malestar social originado por ella.
l. Para una discusin de las caractersticas y significado de estos "redimensionamientos",
vase Sur 1978a y 1978b.

En lo que se refiere a las empresas asociativas, la poltica general ha sido

y es buscar su buen funcionamiento econmico en trminos capitalistas, para
lo cual se consider necesario corregir las deficiencias que atentan contra
este objetivo. Consecuentemente, el nfasis apunta hacia su "racionalizacin" administrativa que, mediante drsticas medidas de austeridad, destinadas a disminuir los costos de produccin, entraa el estancamiento del
salario (sobre todo, en lo referido a su componente en servicios y productos),
el incremento de la exigencia laboral y la disminucin de empleo de
trabajadores eventuales.
Paralelamente, se ha continuado, como instrumento para la aplicacin de
estas medidas o de otras inspiradas en motivaciones de orden poltico, con la
intervencin de empresas, as como con la aplicacin de nuevos dispositivos
de control. Esto ha ocurrido en la industria azucarera, en las cooperativas del
Alto Piura y en numerosas empresas de distintos valles costeos y serranos,
intervenidas entre 1977 y 1978. A esto debe aadirse que el Estado,
mediante el D.S. 2020-76, volviera a prohibir las huelgas disponiendo un severo tratamiento a las paralizaciones laborales y la posibilidad de "descalificacin" de los trabajadores que lo infrinjan. Disposicin hecha efectiva por
vez primera en 1977, en el caso de Tumn, con el despido de la directiva del
recin constituido sindicato, y reiterada en 1979 con una nueva intervencin
para impedir que fueran repuestos por la decisin de una asamblea general.
Si bien en el curso de 1978 ms de 60 cooperativas, SAIS y grupos campesinos se encontraban en pleno proceso de reestructuracin, el gobierno
aplic esta poltica slo en los casos menos conflictivos; oponiendo hacia la
movilizacin politizada una actitud de intolerancia total, como en el caso del
Alto Piura, cuyo eplogo fue una nueva represin (Actualidad Econmica
1979d).
Como nueva lnea de accin global se anunci en diversas oportunidades
un "programa integral de desarrollo rural" (Paz Silva 1977), hacia el cual
debera desplazarse el peso futuro de los esfuerzos gubernamentales. Este
programa se pensaba como la forma concreta de la fase de "consolidacin"
de la reforma. Sin embargo, tal alternativa nunca fue asumida formalmente y
nada permite entrever su realizacin en las actuales circunstancias, definindose la poltica agraria del actual rgimen ms como una respuesta negativa
ante lo realizado que como un proyecto global sustitutorio. Es decir, como
un ingrediente de agudizacin y no de solucin de la crisis.
Puede afirmarse, en consecuencia, que los seculares problemas de descapitalizacin, dependencia del mercado internacional, desarrollo desigual, que
tan marcadamente afectan al agro, y los especficos problemas experimentados durante el proceso de reforma agraria, tales como la desatencin estatal,

desorganizacin empresarial, carencia de recursos financieros, agravados al

mximo por la difcil situacin actual, nuevamente hacen del agro el "cuello
de botella" que la economa debe romper para recuperar dinamismo y que
incluso, al margen de las disposiciones legales vigentes, ponen en tela de juicio la continuidad misma del sector reformado.
2. La nueva insurgencia del movimiento campesino
El agotamiento del reformismo militar y la gravedad de la crisis
econmica que recae con especial intensidad sobre los trabajadores, factores
aunados a un paulatino avance de posiciones de izquierda dentro del campesinado, motivan que la nueva insurgencia del movimiento campesino organizado aparezca como otro de los factores de orden poltico que contribuyen a
hacer patente la ineficacia de la reforma como mecanismo de contencin social.
Esta insurgencia, expresada a lo largo de 1978 en fenmenos como la
independizacin de la CNA de la influencia estatal, el fortalecimiento de la
CCP y el brote de nuevas movilizaciones campesinas, se gesta en un
contexto de depresin de las condiciones materiales de los sectores rurales y
de disolucin de los mecanismos ideolgicos de legitimacin poltica del
gobierno.
En primer trmino, la movilizacin es espontnea y se concreta en el
paro nacional de mayo de 1978. Entonces, sin haber sido convocados directamente, los trabajadores agrcolas de empresas asociativas, as como de
otros sectores campesinos participaron en la paralizacin general de actividades y en otras acciones de protesta, como bloqueo de carreteras y concentraciones en las principales ciudades provincianas. Posteriormente, tal actitud
sustent modificaciones sustantivas en las entidades representativas del campesinado.
Si hasta mayo de 1978 la situacin de la CNA era incierta, dado que
haba modificado su lnea pero segua vinculada directamente al aparato del
Estado, a travs de mltiples instancias, desde el momento en que se decreta
su cancelacin oficial adopt una posicin de independencia.
Antes, en diciembre de 1977, en su VI Asamblea General de Delegados,
la CNA acord participar en las elecciones a la Asamblea Constituyente con
candidatos propios y abri una lnea de colaboracin con las organizaciones
gremiales y polticas de izquierda, que inclua un relativo acercamiento a la
CCP. Sin embargo, casi inmediatamente el gobierno rechaz esa pretensin
de participacin electoral, originando una nueva causal de conflicto. En respuesta, la CNA apoy los paros nacionales de febrero y mayo de 78 y adopt
una actitud de franca oposicin al rgimen. As el decreto de su disolucin la

encontr cohesionada. Por esta razn, desatendiendo la medida oficial, en

agosto de dicho ao, quince federaciones agrarias decidieron mantener su
entidad central, incluso al margen de las disposiciones legales.
Tal acuerdo significaba asumir una conducta independiente frente almandato oficial y, sobre todo, una reestructuracin orgnica que la liberaba
de la sujecin en la que la mantena el D.L. 19400. Es decir, en el breve
lapso de medio ao se oper una transformacin fundamental.
En lo que se refiere a la CCP, el proceso de efervescencia campesina ha
servido para fortalecerla, tal como lo manifiesta el xito del V Congreso Nacional de esta entidad, celebrado en el Cusco en agosto de 1978. La trascendencia de dicho evento se aprecia en: a. el nivel de concurrencia, sumamente
significativo, que hace de ella la reunin campesina ms representativa de
los ltimos tiempos (cuadro 54); b. la composicin de los participantes, que

VI/ Agotamiento dei proyecto militar

345

muestran un desplazamiento social y geogrfico de sus bases: del proletariado agrcola al campesinado pobre y de la costa norte a la sierra sur; y, c. la
asistencia masiva, tanto de delegaciones de bases de la CNA como de la
direccin en pleno de sta, y tambin de otras entidades escindidas de la
CCP, en una posicin claramente unitaria. Como consecuencia, poco despus
del Congreso, la CCP y la CNA firmaron una declaracin conjunta
comprometindose a una gradual unin de sus bases, que debera culminar en
un futuro congreso unificador.
Polticamente, el rasgo ms notable de este evento estriba en que la concepcin comn del debate fue ratificar que el programa de reforma agraria
militar no ha resuelto los principales problemas del campo y que compete a
los campesinos solucionarlos por otras vas. En consecuencia, uno de los
principales acuerdos fue establecer un plan nacional de toma de tierras que
incluyera tambin, y de modo prioritario, a las empresas asociativas que no
estuviesen en capacidad de asegurar un mnimo de bienestar y estabilidad a
sus trabajadores (Confederacin Campesina del Per 1979).
Como reflejo de estos acuerdos, desde setiembre de 1978 se han vuelto a
producir, con gran intensidad, numerosas invasiones especialmente en la
sierra sur, que continuando la. tendencia iniciada en 1977, en Antapampa, se
han dirigido esta vez en contra de las empresas asociativas. As, en el
departamento del Cusco, primero fue la comunidad de Ocongate, parte de
cuyos miembros invadieron tierras de la CAP Lauramarca, de la que
paradjicamente son socios; mientras que los comuneros de Andayaque
tomaron la vecina hacienda Marcupata (1,496 Has.) cuyo trmite de
expropiacin se hallaba detenido. Luego fue la CAP Ccapana,cuyos
integrantes decidieron dividirla internamente y no pagar la deuda agraria
Poco despus los comuneros de Taray, del distrito de Calca, tomaron la
hacienda Cartagena. Das despus, en octubre, los
comuneros de
Ayllupongo, Yanacona, Cuper y Ccoricancha, en Chinchero, siempre en el
Cusco, recuperaron ms de 3,500 Has. que haban sido adjudicadas a las
CAP Huaypo Grande y Mateo Pumacahua. Posteriormente, y demostrando
que las invasiones forman parte de una verdadera ola de movilizacin
campesina, los comuneros de Lucrepata tomaron 50 Has. de la CAP
Antapampa. Es de destacar que los comuneros de Ocongate son miembros de
la Federacin Distrital de Ocongate Carhuayo, base dela CCP, mientras que
los de Taray lo son de la FARTAC, base dela CNA.
Movimientos de este tipo tambin se verifican en otros lugares de la sierra, si bien en contra de propietarios privados. En Puno las comunidades de
Inacaya, Pichicota y Huecocucho de llave tomaron 50 Has.; en Tayacaja
Huancavelica, la comunidad de Atocc recuper sus tierras; y en Jan, Caja

34
Matos Mar / Meja
6
marca, trabajadores de dos granjas, que aprovechan slo 174 de 1,399 Has.
cultivables, las tomaron a fin de hacerlas productivas.
Por otra parte los trabajadores eventuales de Caete que anteriormente se
haban posesionado de tierras marginales de las CAP La Fortaleza y Herbay,
en represalia por agresiones de medianos propietarios del valle, en setiembre
de 1978 tomaron el fundo Cachibana, del que poco despus fueron
desalojados. De manera semejante, en diciembre de 1978 las CAP Luis M.
Snchez Cerro, J. M. Arguedas y Sinforoso Bentez, del Alto Piura, sufrieron
una nueva invasin de ms de 1,000 Has. de tierras baldas, realizadas por
pobladores de Talandracas, Papelillo, Yapatera, San Pedro y Charanal, quienes luego de un breve lapso fueron tambin parcialmente desalojados. Fugaces, pero muy significativas, estas acciones preludian lo que podra ser una
tendencia generalizada en muchos de los valles de la costa.
Finalmente, en el mes de enero de 1979, coincidiendo con el cuarto paro
nacional ocurrido en los dos ltimos aos, se producen nuevas invasiones.
En el departamento de Puno, comuneros vecinos y colonos del fundo Chaata
(2,866 Has.), de la familia Yanac, en llave, se hicieron del predio y su
ganado. Igual suerte corrieron 2,800 Has. de la SAIS Puno, tomadas por 600
familias de la comunidad de Platera, Chucuito, y los fundos Chilleruta
(1,500 Has.) y Lacconipampa (1,200 Has.) de las familias Cabala y Zirena,
2
recuperadas por las comunidades y sus feudatarios.
Ms all de lo episdico, lo que el nuevo cuadro conflictivo descrito
pone en evidencia es que, por parte del movimiento campesino, las formas
de organizacin empresarial instituidas por el programa de reforma agraria
han pasado a convertirse en uno de los blancos de su accin inmediata. De
tal suerte que, si en los primeros momentos de la reforma la presin
campesina constituy uno de los elementos que contribuyeron a acelerar su
ritmo y extender sus mrgenes, en la actualidad ocurre algo totalmente
distinto: esto es, que el movimiento campesino pretende derruir la estructura
consolidada por la transferencia de hacienda a cooperativa. Propsito que
por tener una amplia justificacin supone la apertura de un frente de
cuestionamiento realmente lgido al sistema, a la vez que sienta las bases
para la continuidad de la movilizacin de un importante sector campesino,
disipando la aspiracin de una "paz social" permanente para el agro.
2. Descripciones de esta serie de movimientos pueden encontrarse en las crnicas de los
semanarios Marka (Nos. 92,93 y 96 de 1978) y Amauta (Nos. 196,198,202 y 203 de 1978, y
205 de 1979). Vase tambin: Sur (Nos. 13, 14 y 15, de 1979) y Voz Campesina, peridico de
la Confederacin Campesina del Per (Nos. 12, 13 y 14, de 1979 ).

3. Las clases en bsqueda de alternativa

El fracaso de la reforma del agro en el contexto de una modificacin del
cuadro poltico nacional ha conducido a que dentro de las fuerzas representativas de las viejas y nuevas fracciones dominantes, que aparecen como
alternativa a la transferencia del poder, surjan distintas propuestas
coincidentes en la intencin de producir nuevas modificaciones en la
distribucin de la tierra. Pretenden ofrecer una alternativa que consiga, si no
espectaculares transformaciones en la dinmica de desarrollo del sector, por
lo menos conquistar la perdida influencia de estas fuerzas sobre importantes
sectores del campesinado, para asegurar la transicin poltica, la instauracin
de nuevas relaciones de clientelaje y la solucin de las demandas rurales.
Esta posicin se ha visto reflejada en los proyectos de modificacin de
rgimen agrario presentados a la Asamblea Constituyente, as como en su
formulacin final en la nueva carta poltica del Estado, culminada en julio
del presente ao y que se prev sirva de sustento a una nueva legislacin
agraria. (Acostupa y Urviola 1979 ,Journal 1979 y Voz Campesina 1979).
En trminos generales, dichos proyectos se orientan a despojar al agro de
las caractersticas colectivistas cOn que el grupo socializante del reformismo
ti la organizacin y los patrones de relacin de las unidades asociativas. Al
respecto cabe anotar que para el conjunto de los sectores empresariales que
operan en el pas, as como para las fuerzas polticas conservadoras, el hecho
que buena parte del sector agrcola est cooperativizado resulta incmodo
por cuanto consideran su potencial efecto de demostracin como una amenaza en lo econmico y lo ideolgico a la vigencia de la empresa capitalista
privada.
Los proyectos partidarios del Apra y el Partido Popular Cristiano (PPC)
han recogido a su manera esta oposicin, buscando otorgar un nuevo papel al
cooperativismo agrario. El Apra propone una orientacin netamente pequeo
burguesa, individualista, para este tipo de unidades. En el caso de los grandes
complejos agro industriales plante eliminar la ingerencia estatal, a fin de
borrar la imagen del Estado como patrn y de los cooperativistas como asalariados estatales y, por el contrario, infundir la conciencia de propietarios, que
debera afianzarse a partir de la redistribucin de la mayor masa de excedente que generara una disminucin de la participacin estatal. En las otras
cooperativas se ensayara una salida semejante, buscando el usufructo "grupal" de los beneficios, sin intentar compensaciones o transferencias de ningn tipo y manteniendo a las Centrales de Cooperativas como instituciones
que slo presten servicios administrativos o de comercializacin. Por otro la

do, a nivel de la pequea propiedad se persigue la difusin de las

cooperativas de servicios, poltica ya propugnada durante el gobierno de
Belande.
Desde la posicin del PPC, la intencin respecto a las cooperativas es
ms tajante: su disolucin. En este sentido postula la divisin de tierras de
las empresas entre sus trabajadores, la descolectivizacin del carcter cooperativo de la propiedad mediante el reconocimiento del derecho de venta,
transferencia y herencia de la participacin de los socios sobre las empresas
y la subsistencia de las cooperativas en los complejos agro industriales, pero
slo para las instalaciones de transformacin.
En funcin de orientaciones de este tipo resulta posible prever que lo
acordado en la nueva Carta del Estado, podra dar pie a que un futuro gobierno establezca, en lo que toca al sector reformado, una poltica de distribucin individual de tierras de las empresas asociativas entre los actuales
cooperativistas, o entre parte de la poblacin no beneficiada, y de fraccionamiento de grandes unidades en varias de menor extensin. En esta perspectiva podran generalizarse medidas tales como la reasignacin de tierras
marginales de las CAP modernas, la divisin de las SAIS y CAP serranas, la
libre decisin de las comunidades campesinas de mantener o no la organizacin cooperativa en las empresas comunales y que se abandone la propiedad
social para convertirla en propiedad de empresa. Medidas que ya el propio
gobierno militar ha venido implantando como forma de atenuar la presin
3
campesina.
En lo relativo al sector no reformado, sera probable un mayor respaldo a
la mediana propiedad capitalista, su aliento en las zonas de irrigacin o
colonizacin y la titulacin masiva de la pequea propiedad campesina a fin
de disipar los temores ocasionados por la reforma.
Desde el punto de vista del sistema, una poltica de este tipo tendra
inmumerables ventajas polticas, de las que la ms importante sera crear capas sociales relativamente ms beneficiadas, convertirlas en clientela poltica
3. Como anticipo de lo que podran ser estos cambios, el gobierno ha promulgado, en
noviembre de 1979, dos de las medidas aprobadas en la nueva Constitucin: la condonacin
de la deuda agraria y la libre disponibilidad de los bonos. A travs de la primera ha dispuesto
que cesen las obligaciones de las empresas asociativas y beneficiarios individuales por la
adjudicacin de bienes agrarios, lo que significa la anulacin del pago de 13,000 millones de
soles que en esos momentos se encontraban pendientes. No obstante, el Estado asegura, de
sus propios fondos, a los ex propietarios la cancelacin de las sumas acordadas en el momento
de expropiacin. Por la segunda medida, se libera a los banos de la deuda de algunas de las
trabas que frenaban su libre circulacin, al permitirse que sean entregados como garanta de
crditos bancarios o transferidos a terceros.

e incluso recuperar el terreno que la izquierda ha hecho perder dentro del

campesinado al reformismo y a las posiciones conservadoras.
No debe olvidarse, sin embargo, que esta opcin afronta serias limitaciones en cuanto est inscrita dentro de programas econmicos estructuralmente
desfavorables al agro, as como en estrategias polticas que no suponen una
autntica democratizacin, y por ende no atacan lo esencial del problema
agrario. Por tal razn es difcil imaginar que puedan alterarse las condiciones
de precios, comercializacin, inversiones, crditos y ayuda tcnica y las
interrelaciones con el resto de la economa como para dar lugar a un programa de desarrollo rural o a la concertacin social; circunscribindose su
potencial influencia a sectores restringidos, como los pequeos y medianos
propietarios y las capas acomodadas de las comunidades campesinas, pero
no a la inmensa mayora del proletariado agrcola y al campesinado pobre.
Por otra parte, las agrupaciones de la izquierda poltica que, aprovechando la coyuntura de la reforma ganaron peso en el campo, concluida la
etapa de afectaciones y recogiendo la aspiracin de un considerable sector no
favorecido, aun cuando proponen tambin reivindicaciones que tocan directamente al capital, continan enarbolando la reivindicacin de la tierra como
principal proyecto poltico. En las actuales condiciones esto significa no slo
demandar la afectacin del rea declarada intangible por el gobierno, sino,
bsicamente, el cuestionamiento de la estructura de tenencia y propiedad
consolidada por la reforma.
Pero, a diferencia de los grupos conservadores, para las agrupaciones de
izquierda la lucha por la tierra posterior a la reforma agraria tiene su sentido
ltimo en el establecimiento de un amplio frente de clases populares y de
acumulacin de fuerzas que consiga la toma del poder poltico y la transformacin revolucionaria del mundo rural y de la sociedad como totalidad.
En el contexto de esta doble oposicin, de los sectores dominantes y del
movimiento campesino y popular, es que la reforma llega a su fin. Sin
embargo, cabe destacar, que esto no se debe a su paralizacin como proceso
administrativo, sino a la falta de apoyo social en momentos en que el Estado
ya no sostiene un planteamiento autnomo. Es decir, el fin de la reforma es
tambin el fin del intento estatal de imponer su propio proyecto a las clases
en pugna.
Donde mejor se aprecia esta situacin es cuando se considera que la
consagracin de la reforma como precepto constitucional no es sino una formalidad, puesto que las alternativas esbozadas no pasan ya por la reforma
del agro, entendida como reasignacin estatal de tierras, ni como contenido
ni como declaracin.

Es as cmo, en el contexto de desmoronamiento y agotamiento del proyecto militar, pareciera que tanto por las propuestas de los sectores conservadores como por la nueva tnica del movimiento campesino y popular, nos
encontrramos ad-portas de la puesta en prctica de nuevas estrategias de
transformacin de la estructura agraria, consistentes en extender al mximo
una redistribucin individual de tierras que pueda generar, en un caso,
respaldo poltico y, en otro, ampliacin de la capacidad de movilizacin.
***
En suma, de lo expuesto puede afirmarse que 1979, ao en el que se
detiene este anlisis, corresponde al fin del programa de reforma agraria
militar, en el que se cristalizan gran parte de los elementos constitutivos del
complejo proceso desarrollado en torno a ella.
Tres son los ejes que definen esta situacin. Primero, el estrangulamiento agrcola, basado en la concentracin monoplica de la tierra, asociado a
una situacin en la que nuevas fracciones del capital prosperan gracias al
subdesarrollo agrario, manteniendo la dependencia, descapitalizacin y
desequilibrio regional del campo. Segundo, la redefinicin de las pautas de
dominacin y conflicto rural, en las que se reproduce la marginacin
campesina, pero que ha tenido el mrito impensado de activar la
organizacin y movilizacin de las bases, y al enfrentarlas al nuevo esquema
de distribucin de la tierra reavivar su amenaza potencial a la estabilidad del
sistema. Tercero, la necesidad perentoria tanto para las fuerzas que se
proponen como alternativa civil al gobierno militar, como para los sectores
populares, de esgrimir una opcin que les permita articular el irresoluto
problema agrario en la lucha por el poder. Estos elementos demuestran lo
infructuoso del intento militar por reordenar la sociedad rural, dan cuenta de
la precariedad poltica del modelo consolidado y permiten inferir su obligada
redefinicin.

A manera de conclusin

AL CABO DE ONCE AOS DE REGIMEN MILITAR, el agro es sin duda

alguna el sector donde con mayor nitidez y continuidad pueden percibirse los
cambios operados en el pas durante dicho periodo. Ms de mil empresas
asociativas y centrales de cooperativas, casi una decena de empresas
estatales dedicadas a la comercializacin, prestacin de servicios o
transformacin de la produccin agrcola y dos grandes centrales
campesinas, hacen sentir su presencia en lo que antes fue un ordenamiento
casi absolutamente dominado por la gran propiedad privada capitalista o
terrateniente. Por eso, desconocer que estos cambios significan un corte
histrico en el desarrollo agrario del pas constituira una errada percepcin
respecto al proceso de la sociedad rural peruana.
Cuando se emprende el anlisis del significado de un proceso social no
es, sin embargo, slo su realidad aparente lo que se encuentra en cuestin.
En este caso, ms all de las alteraciones formales de la estructura agraria, se
busca esclarecer el resultado de dichos cambios en relacin al proyecto econmico y poltico en el que se inscribieron y su relacin con el proceso global de la sociedad peruana y, en particular, del sector agrario.
En este sentido, y a modo de conclusin, pero tambin como interrogantes que sirvan de derrotero futuro a la investigacin, se quiere culminar la
exposicin hasta aqu desarrollada con la formulacin de tres proposiciones
relativas al significado, causas que explican los resultados y la experiencia
dejada por la reforma agraria militar.
I
Qu ha significado la reforma agraria?
l. El resultado ms importante consiste en el cambio radical de los patrones de tenencia y propiedad de la tierra. Logro cuya trascendencia relativa

35
Matos Mar / Meja
2
se comprende mejor si se toma en cuenta que la magnitud y profundidad de
sus alcances y el carcter predominantemente asociativo impreso al agro reformado hacen de ella la ms avanzada transformacin contempornea del
agro dentro de las sociedades capitalistas dependientes de Amrica Latina.
Esta transformacin ha significado cancelar las bases de sustento de la
oligarqua tradicional y resquebrajar el antiguo poder terrateniente.
Cancelados como clase propietaria de la tierra, los ex capitalistas
agrarios y terratenientes no ocupan ms, al parecer, un lugar de importancia
en la configuracin social y de poder que emerge despus de la experiencia
del reformismo militar. Tanto es as que, incluso dentro de los proyectos de
nueva transformacin de la estructura agraria, ninguna de las fuerzas
claramente representativas de los sectores conservadores se atreve a formular
Como propuesta la restitucin de la propiedad a los ex hacendados y ms
bien se inclinan por frmulas que favoreceran al sector empresarial medio.
Evidentemente no puede descartarse la posibilidad de una salida autoritaria
que d curso a una reversin absoluta en el agro y la sociedad, pero por el
momento no se vislumbra tal posibilidad. En cambio, puede pensarse que el
efecto histrico de mayor peso que deja la reforma es haber contribuido
decisivamente a que los sectores dominantes abandonen, en materia agraria,
la cerrada posicin pro terrateniente que bloque los intentos de reforma
anteriores al del gobierno militar.
En esta perspectiva, una primera aproximacin sugerira entonces que no
es previsible que en lo inmediato la tierra retorne a sus antiguos propietarios.
Es cierto que la reforma se ha detenido y que, incluso, se han presentado
algunos casos de devolucin de medianos fundos a propietarios en proceso
de afectacin pero, considerando el resquebrajamiento absoluto del poder
terrateniente, no puede asumirse este hecho como indicio de que vaya a darse una reversin semejante a la ocurrida en Chile despus de Allende. A
largo plazo podra ocurrir que se llegue a una recomposicin de la propiedad
similar a la ocurrida en Mxico o Bolivia despus de dcadas de reforma,
pero si tal ocurriera no significara una vuelta al pasado sino una va
diferente de modernizacin en favor del gran capital.
2. Si se acepta que el cambio de los patrones de tenencia y propiedad son un
hecho indiscutible, en cambio no es posible afirmar que la reforma haya
resuelto el problema de la tierra.
Para un observador ajeno que recorriese el campo peruano, constatando
cmo a su paso lo notable son los emblemas cooperativos a la entrada de las
antiguas haciendas, podra parecerle extraa esta afirmacin. Cabra
advertirle que el problema no radica en si hubo redistribucin, sino en la
forma en que se hizo.

Baste recordar que casi un tercio del total de la tierra y ms de la mitad

de la propiedad privada ha sido redistribuida. La cuestin fundamental es
entonces: a. que dicho proceso no ha significado una transferencia real de la
tierra, debido a que en mayor proporcin se ha entregado colectivamente y
que esta forma de asignacin en la prctica ha significado el control estatal y
no campesino; y b. que el proceso ha sido muy limitado, dado que no ha
involucrado sino a una fraccin minoritaria del total de la poblacin rural y,
sobre todo, que ha dejado de lado a los sectores relativamente ms
expoliados y marginados, quienes adems ostentan derechos histricos sobre
la tierra.
La reforma presenta as el contrasentido de haber cancelado el rgimen
de hacienda aunque sin satisfacer el "hambre de tierras" que secularmente ha
sido motivo de contradiccin en el campo. Es cierto que contra la imagen
tradicional, el Per est muy lejos de ser un pas dotado para la actividad
agrcola, pues sus recursos bsicos no slo son limitados sino que han sido
sistemticamente depredados durante el perodo colonial y contemporneo
por una forma de explotacin absolutamente discordante de los intereses de
las mayoras; esto impone lmites muy concretos a cualquier esfuerzo redistributivo. No obstante, no cabe duda alguna que las mismas reas afectadas
por la reforma, de haber sido adjudicadas siguiendo otras modalidades habran disminuido en lugar de acentuar el desbalance hoy existente en la estructura agraria.
El problema radica en que bajo la apariencia cooperativa se trat de
poner en marcha un nuevo proceso de modernizacin de las relaciones productivas y de concentracin capitalista (le la tierra, que como reaccin ha
generado la oposicin del campesinado a las nuevas unidades empresariales.
El proceso confirma, por ello, el carcter subordinado que asume la organizacin cooperativa, en funcin del tipo de relaciones econmicas y polticas en las que se articula y que determinan su naturaleza ltima. Ilustra
tambin un nuevo tipo de contradicciones secundarias que pueden darse entre las cooperativas y el contexto estructural en que se originan, a partir de
las caractersticas especficas de las organizaciones asociativas y de las
posibilidades de expresin de los intereses de clase que permiten a los
trabajadores que involucran.
De ah que en un intento de balance global del significado de la reforma
agraria pueda afirmarse que sta trastoc bsicamente las modalidades de
explotacin econmica y de dominacin social, desplazando a gran parte de
las fracciones de clase que basaban su poder en la tierra, aunque sin
modificar la estructura econmica del agro en sus caractersticas
fundamentales. El sentido de este cambio acaba enfrentando directa, aun
cuando todava no concer

tadamente, al proletariado agrcola y al campesinado con el capital no agrario y el Estado que lo representa.
3. Es posible afirmar, adems, que el programa no pudo convertirse en un
eficaz instrumento de desarrollo rural, ni tampoco plasmar una transformacin de las formas y niveles de participacin campesina en los trminos
que se propuso el rgimen militar, ni en el que requiere la transformacin
estructural de la sociedad peruana.
Culminada la reforma, la dinmica econmica deja entrever una persistencia del subdesarrollo capitalista, que reproduce la heterogeneidad econmica y social del agro y disminuye su capacidad productiva, en detrimento
tanto de los recursos naturales como de los niveles de existencia de la gran
mayora de la poblacin rural. En trminos sociales, es posible percibir tambin, como una tendencia central asociada a este curso, la profundizacin del
proceso de semiproletarizacin, la marginacin de vastos sectores rurales, y
los desequilibrios que afectan tanto al agro como a la urbe.
Por otra parte, polticamente es posible comprobar una convergencia de
los sectores radicalizados de la CNA y los ncleos ms lcidos de la CCP y
el surgimiento de contradicciones que reclaman la redefinicin global del
nuevo esquema de distribucin de la tierra. Esta tendencia revoca
absolutamente las pretensiones corporativas del gobierno militar y, a
condicin que el sistema permita la supervivencia de la organizacin laboral
campesina, podra constituir un avance cualitativo en la organizacin de los
sectores populares.
Consecuencia no desdeable es la que atae a la cultura e identidad de
los sectores indgenas. Para stos, en las circunstancias actuales, medidas
justas de reconocimiento a sus patrones culturales, como la oficializacin del
quechua de 1975, han quedado slo en buenas intenciones, pues la lgica
misma del sistema determina que sigan dominados y marginados
culturalmente, como antes de la reforma, dejando en pie el problema de la
dbil integracin nacional.
Como lo muestran estos hechos, el rumbo actual del proceso parece
irremisiblemente orientado no slo a reproducir sino incluso a agudizar el
conjunto de contradicciones que dieron lugar a la transferencia de la tierra
cumplida por el gobierno militar y a hacer evidente la necesidad de nuevos
cambios en el agro.
Desde esta perspectiva, el examen hasta aqu realizado, en lo que atae a
la estructura agraria, la economa rural y la dinmica social en el campo, permite afirmar que, globalmente, la reforma agraria representa un fracaso
puesto que ninguno de sus objetivos finales: la eliminacin del subdesarrollo
agrario y la marginacin campesina, han podido cumplirse.

II
Cmo explicar los resultados de la reforma?
La reforma del agro se dio en el contexto de un proceso definido por dos
caractersticas: a. una readecuacin de la economa del pas, en la que se
pretendi el desarrollo del capitalismo estatal y se privilegi los intereses del
gran capital monoplico; y b. la cancelacin del rgimen oligrquico y el intento de reemplazado por una red de relaciones de poder de tipo autoritario,
que tambin supona la marginacin poltica campesina. Proceso en el que,
adems, no se satisfizo ni siquiera como medio de legitimidad, la secular
aspiracin campesina por la tierra.
.
l. El proceso de transformacin dirigido por el gobierno militar incluy,
en materia agraria, una doble dinmica absolutamente contradictoria.
Mientras que por un lado se recompona el esquema de tenencia y propiedad
de la tierra (vase cap. III), por el otro se aplicaba una poltica econmica
adversa al agro (vase cap. IV).
Dicha poltica en cuanto orientacin de la produccin, subsidios, inversiones, crditos, asistencia tcnica, desarrollo regional, transferencias, impuestos, no slo no contribua a atenuar las caractersticas estructurales del
subdesarrollo capitalista, es decir su dependencia, descapitalizacin,
desequilibrio regional, sino que por el contrario las ha agudizado. En tal
contexto, el despegue de un proceso de desarrollo rural no dependa de la
organizacin empresarial que asumiera la nueva estructura, sino que quedaba
librado a los trminos de relacin del agro con los otros sectores productivos,
que el juego econmico y la accin estatal fuesen definiendo.
As, casi al mismo ritmo que el agro cambiaba de faz, por lo menos en lo
que atae a su organizacin formal, la industria de bienes de produccin
requeridos por el agro y la industria de transformacin primaria de productos
agropecuarios, controladas en buena parte por capital monoplico transnacional expandan sus actividades, al mismo tiempo que los grupos comerciales intermediarios afirmaban su presencia en la economa rural. Este proceso
estuvo acompaado por un vigoroso intento de formacin de un rea de
capitalismo estatal, destinado a asumir parte de las tareas de mediacin econmica y tambin parte de las tareas de edificacin de una base industrial
slida, estrechamente vinculada al capital productivo y financiero extranjero.
Dado lo limitado del circuito de acumulacin, el desarrollo de ambos sectores se hizo a sus expensas.
Sin embargo, como la dinmica del agro no era la de una sostenida expansin, capaz de incrementar sustantivamente el mercado interno, tanto de
la industria de bienes de consumo como de bienes de produccin, el proble

ma de a dnde dirigir el limitado excedente agrario? se decidi a travs de

la mediacin estatal. Por consiguiente, paulatinamente los dispositivos
oficiales restringieron las posibilidades de redistribucin del excedente entre
los trabajadores de las empresas reformadas, lo que signific concentrar el
esfuerzo de ampliacin del mercado en la industria bsica. En corto tiempo
se descubri que los recursos del sector eran insuficientes, aun para este fin.
Se opt entonces por la solucin de asegurar, a travs de los precios,
considerables sobreganancias a los sectores industrial y comercial, como
modo de superar las limitaciones del mercado. Tal solucin, en la medida
que ampliaba el intercambio desigual, comprometa toda posibilidad de
acumulacin, repercutiendo en la depresin de las unidades empresariales y
sus trabajadores.
Como se ha propuesto en el cap. IV, es el capital monoplico nacional y
transnacional, privado y estatal, el que est detrs de los sectores econmicos
directamente beneficiados con el deterioro del agro y, por ende, es a la poltica econmica estatal, que los favorece, a la que debe responsabilizarse por
la persistencia del subdesarrollo agrario. Continuidad que hace precarias la
posibilidad de legitimidad poltica a partir de la base econmica, supuesta en
el trnsito de hacienda a cooperativa.
2. Si las modalidades y mecanismos de explotacin econmica son factores indispensables para el examen del proceso poltico, no constituyen en
s mismos factores suficientes para su explicacin. En este sentido, cabe recordar que en experiencias como la mexicana, el predominio del capital monoplico e intermediario y el establecimiento de nuevas formas de relacin
entre ellos, el Estado, el agro asociativo y la economa campesina, no se han
opuesto a la incorporacin del campesinado al sistema poltico, sino que ms
bien han permitido convertirlo en uno de los baluartes de su estabilidad. Por
consiguiente, es en el tipo especfico de relaciones polticas que se dan en
dicho marco estructural donde debe analizarse la causa del fracaso de los intentos gubernamentales de integracin campesina.
Se ha sealado ya que uno de los rasgos fundamentales del rgimen oligrquico era sustentarse en una base econmica caracterizada por la sobre
explotacin del trabajo. Para mantenerla era necesaria la existencia de un Estado excluyente, ajeno a las demandas sociales de la base y con una funcin
fundamentalmente represiva. Con las reformas el experimento militar busc
superar tal base econmica, pero no precisamente mediante una
democratizacin poltica. Hacerlo hubiera significado contrariar los
principios de accin institucional que haban permitido al grupo reformista
su acceso al poder y tornar extremadamente vulnerables los trminos de su
conduccin.
Histricamente, tal actitud encontraba asidero en que las corrientes polticas del reformismo democrtico, en la medida que haban pretendido

oponer al rgimen oligrquico un estilo de accin, un programa y una configuracin estatal de corte populista, impulsaron en tal modo la movilizacin
que las rebas largamente, obligando a la clase dominante a recurrir a los
golpes militares para detener su progresivo desarrollo. Los gobiernos de
Bustamante, entre 1945 y 1948, y de Belande, entre 1963 y 1968, ilustran
este fenmeno.
Ante esta experiencia el gobierno militar ensay una alternativa diferente. Del populismo tom la poltica redistributiva, la clientelizacin, el discurso radical; de ah que en un primer momento los analistas polticos cayeran
en la tentacin de tipificado como un "populismo militar". Ms adelante, sin
embargo, y conservando estos elementos, la caracterstica fundamental fue
inscribirlos en un proyecto de Estado corporativo-autoritario, con una orientacin dirigida a influir y controlar la movilizacin de masas. Fue dentro de
estos marcos de referencia que se desarroll el intento de integracin.
Sin embargo, el decurso econmico demostr que las posibilidades
redistributivas sobre las cuales se buscaba constituir un Estado corporativo
resultaban extremadamente limitadas. La poblacin no involucrada por las
reformas era la ms numerosa, y en la involucrada los beneficios se repartan
segmentariamente y, aun as, slo unos pocos grupos son los que han experimentado mejoras sensibles. En estas condiciones la estructuracin de una red
de mediacin, que manejara los recursos a cada sub nivel y los adjudicara en
funcin de lealtades polticas, era una tarea perseguida, pero que desde un
comienzo resultaba inalcanzable. El discurso ideolgico y el liderazgo de
Velasco, elementos que pesaron en este intento, fueron puestos a prueba una
y otra vez ante las inconsecuencias de la poltica estatal, por lo que a final de
cuentas perdieron todo valor. Como recurso extremo se apel entonces a la
coercin, indudablemente la lnea ms importante de accin de la poltica de
movilizacin estatal en los momentos postreros del gobierno de Velasco. Pero sta fracas tambin no slo por las limitaciones intrnsecas de una alternativa de este tipo, sino particularmente por las contradicciones que gener
una poltica semejante, a la que se le yuxtapona un discurso participativo.
El fracaso del proyecto militar se encuentra entonces en el intento de
estructurar de modo autoritario, un nuevo esquema de relaciones entre Estado y sociedad civil, con el que se busc disolver las contradicciones sociales
y forjar una identidad nacional, sin contar con las bases econmicas,
polticas e ideolgicas indispensables, fenmeno perceptible tambin en
otras reas de la sociedad peruana. De tal suerte que en el campo poltico el
balance final del reformismo no slo concluye negativamente, sino tambin
con la exacerbacin de los seculares conflictos presentes en el pas y el
relativo fortalecimiento y autonoma de las organizaciones representativas de
base.

III
Qu experiencias se extraen del proceso?
El hecho que el ms importante intento de transformar la estructura
agraria peruana no haya alcanzado el xito esperado confirma el agotamiento
de la posibilidad de generar el desarrollo rural por las vas del desarrollo
capitalista que el gobierno sigui. Los tericos de la reforma agraria
sustentaron que el desarrollo rural sera casi consecuencia inmediata de sta.
La experiencia ha demostrado lo errneo de tal tesis. Adems permite inferir
despus del sucesivo fracaso de los modelos liberal, redistributivo y
cooperativo que el desarrollo del agro tiene que ser parte de un proceso
mayor de transformacin. Lo mismo puede decirse respecto a la
participacin campesina, desde que han quedado en evidencia las insalvables
limitaciones para hacerla factible, tanto dentro de la forma oligrquica del
Estado capitalista como de la autoritaria con que se le pretendi reemplazar.
Se hace, entonces, necesario debatir, a partir del examen de las causas
histricas y estructurales que frustraron la reforma agraria como proyecto de
desarrollo e integracin, las experiencias que quedan para la formulacin de
una nueva alternativa.
l. El aspecto que se percibe con nitidez como fundamental es la necesidad de una nueva redistribucin de la propiedad de la tierra. Las probadas
limitaciones del capitalismo agrario para reemplazar con xito al rgimen terrateniente, la naturaleza predominantemente campesina de la estructura social agraria peruana y la conciencia colectiva de despojo que an se
mantiene en las comunidades campesinas, demandan, de modo ineludible, la
reversin del proceso de concentracin monoplica de la tierra, la
satisfaccin de las apremiantes necesidades de la economa campesina
minifundista y la reivindicacin histrica de las tierras depredadas por las
haciendas a las comunidades campesinas.
En lo relativo a esta cuestin, la nueva reestructuracin agraria debe tomar en cuenta lo peculiar del agro peruano, parte del rea andina, espacio en
el que se desarroll una alta cultura muchos de cuyos logros an son vigentes. Sus aspectos especficos no fueron reconocidos ni en la concepcin
ni en la aplicacin del programa de reforma agraria, dando lugar a que
fracasaran sus principales postulados, ante una realidad que no se alcanz a
comprender y menos a transformar cualitativamente, como en el caso de la
fallida cooperativizacin generalizada y la reestructuracin de la comunidad
campesina.
Este fracaso podra inducir a negar la factibilidad de las formas colectivas de propiedad y produccin como instrumento de desarrollo sobre la ex

plotacin parcelaria individual. Por el contrario, el caso peruano confirma

que la superioridad y aceptacin de una sobre la otra se da slo cuando
existen posibilidades de retencin del excedente, un firme convencimiento
ideolgico de los interesados y un efectivo poder de decisin. En el contexto
de la reforma agraria realizada en el pas, donde la tendencia bsica de la
economa fue la sistemtica descapitalizacin del agro y donde el proceso de
colectivizacin (cooperativizacin y "recomunalizacin") pretendi ser impulsado vertical y autoritariamente, sta no constitua ninguna ventaja sensible en trminos econmicos y mucho menos polticos. Resulta as comprensible la resistencia campesina a integrarse en formas asociativas, y tambin
que empresas agrcolas relativamente modernas se expusieran al peligro de
la desintegracin, por la paulatina apropiacin individual de parcelas.
Este resultado no invalida, sin embargo, la vigencia de formas asocia tivas como alternativa futura; pues en un proceso que haga posible la
capitalizacin del agro y que se sustente en la legitimidad de sus bases,
indudablemente existiran menos posibilidades de que las unidades
campesinas familiares se reprodujeran en la magnitud actual, a la vez que se
tendran mejores condiciones para el desarrollo de unidades colectivas.
En esta perspectiva, resulta fundamental tomar necesariamente en consideracin el potencial de la tradicional organizacin comunal, por cuanto la
comunidad campesina por ser secular, persistente y consustancial a un vasto
sector de la poblacin ofrece todas las ventajas para servir de base a la implantacin de una efectiva organizacin agraria de tipo colectivo.
2. Que el problema de la tierra quede como uno de los aspectos cruciales de la
cuestin agraria obliga a que su redistribucin constituya uno de los
requisitos del desarrollo rural y no sea slo un elemento de movilizacin y
presin. Sin embargo, la experiencia del actual proceso ensea que aun cuando la redistribucin es de importancia crucial, es nada ms que un factor
necesario pero no suficiente para lograr dicho desarrollo.
Al respecto resulta evidente que el desarrollo rural puede a1canzarse
nicamente en la medida que se transformen las limitaciones estructurales
que impiden la acumulacin de capital en el campo. Esta transformacin
exige como requisito indispensable un cambio sustantivo, no slo en la
poltica agraria sino en toda la poltica econmica nacional, porque superar
los problemas del intercambio asimtrico entre agricultura e industria, entre
campo y ciudad, supone una transformacin global de las relaciones
intersectoriales; es decir, una profunda reforma estructural que a nivel de la
economa nacional favorezca a la agricultura y la convierta en base de
desarrollo.
Esta reorientacin debe partir del reconocimiento que el desarrollo econmico para ser nacional, equilibrado y autnomo no puede basarse exclusi

vamente en la industrializacin o la extraccin minera, sino que debe hacerlo

en la integracin de los tres sectores bsicos de la economa nacional:
agropecuario, minero e industrial, favoreciendo a la agricultura. Es evidente
que dadas las actuales caractersticas de la industria y el grado de exportador
primario de materias primas, basar en ellos el peso del desarrollo conducira
a generar nuevas formas de dependencia o costosos sacrificios sociales y
polticos. En cambio, en el agro pueden generarse recursos necesarios para el
autoabastecimiento alimenticio y provisin de materia prima a una industria
nacional, sin tener que pasar por las horcas caudinas del enfeudamiento al
capital, inversin y mercado extranjeros. Posteriormente, sin duda,
agricultura, industria, minera y pesca sern sustento de la economa, pero el
punto de partida no puede ser ajeno al desarrollo rural.
Es cierto que este giro supone poner en funcin del desarrollo agrario la
poltica econmica del pas; pero debe tomarse en cuenta tambin que tiene a
su favor la posibilidad de poner en movimiento los ingentes recursos productivos con que cuenta el pas en tierra, tecnologa y trabajo, y que hoy
estn desperdiciados porque su uso no es funcional al desarrollo del
capitalismo dependiente.
.
3. Una tercera conclusin que ofrece el proceso es que la solucin del
problema agrario se encuentra indisolublemente ligado a la cuestin del poder. Por haber ido mucho ms lejos de lo avanzado por otros programas de
reforma, el caso peruano permite constatar cmo aun el reformismo agrario
ms consecuente no ofrece al campesino una real alternativa de participacin
y cmo siendo capaz de intentar reivindicarlo, aun en los trminos ms avanzados de colectivizacin de la tierra, no resuelve su marginacin poltica.
En este sentido, puede concluirse que la reforma agraria peruana constituye el mejor ejemplo de las posibilidades y limitaciones de una transformacin radical en el campo dentro del marco de mantenimiento o renovacin de
relaciones capitalistas de produccin de corte semi-colonial y de relaciones
de dominacin pre-capitalistas en el conjunto de la sociedad.
As, el intento ms serio por modificar la estructura agraria, que incluso
cont con el respaldo que da el monopolio del poder de las armas, dej en
evidencia la incapacidad histrica no slo de la burguesa sino tambin de
los radicalizados sectores medios para dar solucin a problemas cruciales
como los de la tierra, el desarrollo econmico del agro, la democratizacin
poltica y la integracin nacional, a cuya solucin el pas tiene librado su
destino.

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