La Administracion Inteligente

Antonio Daz Mndez
Eloy Cullar Martn

Prlogo de Jos Antonio Marina
administracin
inteligente
Jordi Sevilla
Carlos Berzosa
Jos Caballero
Antonio Daz
Dolores Carrin
Jorge Valdano
Carlos Losada
Joan Prats
Michael Barzelay
Blanca Olas
Juan Antonio Garde
Francisco Ramos
Miguel Snchez Morn
M Jess Aranda
Henar Merino
Jess M Gonzlez Pueyo
Constantino Mndez
Francisco Velzquez
Domingo Laborda
J. Benedito Agramunt
Manuel Aragetes
ADMINISTRACIN
INTELIGENTE
ANTONIO DAZ MNDEZ

ELOY CULLAR MARTN
PRESENTACIONES
JORdI SEvIllA.
Ministro de AdMinistrAciones PblicAs.
CARlOS BERzOSA.
rector de lA UniversidAd coMPlUtense de MAdrid.
JOS CABAllERO.
AlcAlde de AlcobendAs.
PRlOGO
JOS ANTONIO MARINA. FilsoFo.
7
9
11
13
ADMINISTRACIN INTELIGENTE
PRIMERA PARTE
ENfOquE PARA uNA AdMINISTRACIN PBlICA INTElIGENTE
CAP 1
GESTIN PBlICA INTElIGENTE
ANTONIO dAz MNdEz.
dtor. de estUdios, estrAtgiAs y ForMAcin, FeMP

ElOy CullAR MARTN

ProFesor del dePArtAMento de cienciA PolticA, UniversidAd cArlos iii
CAP 2
RETOS dE lA AdMINISTRACIN PBlICA ESPAOlA dEl SIGlO XXI
dOlORES CARRIN.
sUbsecretAriA de AdMinistrAciones PblicAs.
22
64
SEGuNdA PARTE
PERSPECTIvAS PARA uNA AdMINISTRACIN PBlICA INTElIGENTE

CAP 3
APORTACIONES
PBlICA
Al ENfOquE dEl lIdERAzGO EN lA
AdMINISTRACIN
lIdERAzGO, GESTIN y MOTIvACIN dE EquIPOS

JORGE vAldANO.
75
Presidente de MAke A teAM. grUPo inMArk
AdMINISTRACIN INTElIGENTE: El lIdERAzGO NECESARIO.

CARlOS lOSAdA MARROdN.
96
ProFesor de esAde.
CAP 4
APROXIMACIN Al CONCEPTO dE GOBERNANzA
CAP 5
lA IMPORTANCIA dE lA GESTIN dEl CAMBIO EN lA AdMINISTRACIN
PBlICA
CAP 6
RENdIMIENTO INSTITuCIONAl, TICA y dEMOCRACIA
BlANCA OlAS dE lIMA GETE.
UnivesidAd coMPlUtense de MAdrid
JOAN PRATS I CATAl.
114
dtor. del institUt internAcionAl de gobernAbilitAt de cAtAlUnyA
MIChAEl BARzElAy.
163
ProFesor de lA london school oF econoMics And PoliticAl science
175
cAtedrticA de cienciA PolticA y de lA AdMinistrAcin de lA
CAP 7
lA EvAluACIN dE lA CAlIdAd EN lA AdMINISTRACIN
Presidente de lA AgenciA estAtAl PArA lA evAlUAcin de lAs
PolticAs y lA cAlidAd en los servicios Pblicos
CAP 8
lA SElECCIN y lA fORMACIN COMO ElEMENTOS dE
TRANSfORMACIN dE lA AdMINISTRACIN PBlICA
CAP 9
lA TRANSPARENCIA COMO PRINCIPAl CRITERIO dE CREdIBIlIdAd
dE lA AdMINISTRACIN
TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIN PBlICA I

M JESS ARANdA lAShERAS.
TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIN PBlICA II

hENAR MERINO.
JuAN ANTONIO GARdE.
193
fRANCISCO RAMOS fERNNdEz-TORRECIllA.
213
director del inAP.
lA TRANSPARENCIA EN El ORdENAMIENTO JuRdICO ESPAOl

MIGuEl SNChEz MORN.
229
cAtedrtico de derecho AdMinistrAtivo en lA UniversidAd de

AlcAl.
247
deFensorA del PUeblo de nAvArrA.
271
deFensorA del PUeblo de cAstillA lA MAnchA.
El PRESuPuESTO COMO hERRAMIENTA PARA GARANTIzAR lA

TRANSPARENCIA EN lA GESTIN
JESS M GONzlEz PuEyO.

interventor del AyUntAMiento de MAdrid.
281
CAP 10
SEGuRIdAd y CONvIvENCIA

CONSTANTINO MNdEz MARTNEz.
285
delegAdo del gobierno en MAdrid (2004-2006).
TERCERA PARTE
AlGuNAS EXPERIENCIAS dE INNOvACIN EN lA AdMINISTRACIN PBlICA

CAP 11
lOS PROyECTOS EN MARChA dE lA AdMINISTRACIN dEl ESTAdO
CAP 12
hACIA El AyuNTAMIENTO INTElIGENTE: PROCESO dE MOdERNIzACIN
dEl AyuNTAMIENTO dE AlCOBENdAS
MANuEl ARAGETES ESTvEz.
fRANCISCO JAvIER vElzquEz lPEz.
309
secretArio generAl de lA AdMinistrAcin PblicA (2004-2006).
331
PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs.
ANTONIO dAz MNdEz.
dtor. de PlAniFicAcin, coordinAcin y cAlidAd del AyUntAMiento de
AlcobendAs.
CAP 13
PROduCTIvIdAd y TECNOlOGAS: EXPERIENCIAS PRCTICAS
CAP 14
lA I-AdMINISTRACIN dE lA GENERAlITAT vAlENCIANA
JOS BENEdITO AGRAMuNT.
vAlenciAnA).
dOMINGO lABORdA.
353
director generAl de ModernizAcin AdMinistrAtivA (2004-2006).
365
director generAl de telecoMUnicAciones e investigAcin (generAlitAt
CAP 15
PROyECTO ITACA
AGRAdECIMIENTOS
MANuEl ARAGETES ESTvEz.
381
PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs

402
Jordi Sevilla
Ministro de Administraciones Pblicas
Una administracin pblica inteligente es aquella que sabe

adaptarse al momento en el que vive y que hace todo lo posible
para ponerse al servicio de los ciudadanos.
En estos momentos vivimos una poca de autntica revolucin que va a definir el futuro de las administraciones pblicas,
de la forma en la que presta sus servicios y de la manera en la
que los ciudadanos se relacionan con ella.
El completo proceso de modernizacin que vivimos va a marcar un punto de inflexin en el trato entre administracin y los
ciudadanos ya que se est produciendo una profunda reforma
en su funcionamiento en todos los mbitos: funcin pblica,
procesos selectivos, introduccin de las nuevas tecnologas, fomento de la cooperacin entre las administraciones y garanta
de la calidad.
Unos empleados pblicos satisfechos en sus puestos de trabajo son fundamentales para que los servicios prestados por las
administraciones pblicas alcancen el nivel que demandan los
ciudadanos. Para ello es necesario establecer unas condiciones
de trabajo coherentes con el entorno laboral actual, como la
introduccin de la evaluacin del desempeo y la recompensa
objetiva de los esfuerzos.
En este sentido es igualmente necesario garantizar que las
personas que se incorporan a la funcin pblica lo hacen en perfectas condiciones y adecundose al futuro laboral que se van a
encontrar.
Al margen de aquellos que sirven con su trabajo diario a los

ciudadanos, la administracin pblica debe asumir como un reto
ineludible beneficiarse de las nuevas tecnologas para acercar
sus servicios.
Reconocer el derecho de todos los ciudadanos a poder acceder a la informacin y a los servicios pblicos a travs de los
nuevos instrumentos electrnicos es una necesidad vital en la
sociedad en la que vivimos, y un hito que marcar un antes y un
despus en la relacin entre ciudadanos y administraciones pblicas. Obviamente, el reconocimiento de este derecho de ciudadanos y empresas tiene que llevar implcito la obligacin y el
compromiso de todas las administraciones a garantizarlo.
La cooperacin entre las administraciones es el tercer pilar
sobre el que se debe asentar la reforma de lo pblico. Hay que
dejar de exigir que el ciudadano busque a la administracin. Hay
que acercrsela, facilitarle su relacin con ella. Deben ser las
distintas entidades pblicas las que trabajen juntas para ofrecer
un nico punto de interlocucin que le garantice todas las soluciones, independientemente de a qu administracin competa el
trmite a realizar o la informacin a obtener.
Estas son, en resumidas cuentas, las principales iniciativas

que hemos impulsado desde el Ministerio que dirijo y que persiguen un objetivo de enunciado fcil pero de implantacin compleja: adaptar de forma inteligente la administracin pblica a
las necesidades de los ciudadanos del siglo XXI.
Presentacin
Mejora de la calidad del empleo pblico, adaptacin a las nuevas tecnologas y cooperacin entre las administraciones son los
tres pilares sobre los que tiene que apoyarse la administracin
pblica del siglo XXI. Siempre garantizados por unas condiciones mximas de calidad en las que la satisfaccin de los ciudadanos sea el principal baremo a seguir.
Carlos Berzosa
Rector de la Universidad Complutense
La Universidad Complutense es una institucin abierta, en

contacto con los problemas de su tiempo, a los que estudia y
trata de dar respuesta. Una de las vas de las que se vale para
atender ese cometido es la utilizacin de foros plurales y dinmicos como los Cursos de Verano.
Su vocacin pblica y su deseo de mejorar contribuy a la
hora de acoger en su programacin de verano en San Lorenzo de El Escorial el curso La Administracin pblica inteligente.
Productividad, transparencia y gestin del cambio, propuesto
por el Ayuntamiento de Alcobendas. Se trata de una interesante
iniciativa desarrollada bajo la direccin de Antonio Daz Mndez,
director de Planificacin y Coordinacin y Eloy Cuellar, del departamento de Calidad, ambos del citado Ayuntamiento.
Eficacia, transparencia y gestin del cambio son conceptos
que deben ser entendidos como una obligacin para las instituciones pblicas, conscientes de que necesitan realizar todos los
esfuerzos necesarios para encontrar los mecanismos que conduzcan a la consecucin de estos objetivos. Es obvio que alcanzarlos significar ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos.
Para poder disfrutar de una Administracin inteligente, tarea
en la que se viene trabajando desde hace aos desde distintos
organismos nacionales, regionales y locales es importante tambin la bsqueda de entornos propicios a la reflexin, donde
se puedan analizar las adaptaciones y cambios ya realizados
as como valorar cuestiones pendientes y actuaciones a llevar
a cabo.
Qu duda cabe que la Administracin ha vivido una profunda

fase de renovacin y actualizacin gracias a las fuertes inversiones econmicas realizadas para no perder el tren de la Sociedad
de la Informacin y el Conocimiento, y que estas adaptaciones
han contribuido a potenciar el uso de las nuevas tecnologas,
agilizando trmites, unificando gestiones, en definitiva, organizando el trabajo de forma ms adecuada y eficaz, con lo que se
est consiguiendo satisfacer demandas de la ciudadana y ofrecer una mayor comodidad a los usuarios.
El anlisis de los recursos humanos que requieren estos planteamientos, la necesidad de que los empleados pblicos se sientan satisfechos en el desarrollo de sus funciones y de que se les
ofrezca la posibilidad de ampliar su formacin, las formas de
conseguir una eficacia mayor, la evaluacin de la calidad de los
servicios, as como la adaptacin a las nuevas tecnologas y su
utilizacin para la consecucin de esa Administracin inteligente, han sido algunas de la cuestiones debatidas en este curso de
verano celebrado en la Universidad Complutense. Las distintas
ponencias e intervenciones se recogen ahora en este libro que,
estoy seguro, resultar de inters para los lectores.
Presentacin
Mi felicitacin por ello a los organizadores, a los ponentes y a los

asistentes al curso, en la confianza de que su esfuerzo resultar til para
todos.
10
Jos Caballero
Alcalde de Alcobendas
La Administracin Pblica Espaola ha experimentado un

cambio fundamental en las ltimas dcadas, pasando de ser
una estructura caracterizada por un funcionamiento burocrtico
a orientar su actividad hacia los ciudadanos. Este proceso, que
ha sido progresivo y gradual, ha fraguado paralelamente a la
consolidacin de los valores democrticos en nuestro pas.
Mi experiencia al frente de una administracin local me ha
permitido constatar los considerables esfuerzos por innovar en
las prestaciones y adecuar la gestin a las nuevas necesidades
sociales que estn realizando los ayuntamientos espaoles. Han
venido siendo la vanguardia de una Administracin cada vez
ms cercana, accesible y atenta a las expectativas de la ciudadana.
La dinmica que cobra la resolucin de los asuntos pblicos
a veces deja pocos espacios para la reflexin acerca del camino
recorrido. El profundo cambio cultural que se ha producido en
la Administracin Pblica, bien merece, de cuando en cuando,
un debate que relacione lo terico y lo prctico, en un marco
ms concordante con la realidad actual. De esta manera surge
la reflexin sobre la Administracin Inteligente, como un enfoque novedoso para una administracin renovada, recogiendo
los principales planteamientos y experiencias de innovacin en
la gestin pblica realizados en los ltimos aos.
El Ayuntamiento de Alcobendas no ha dudado ni un momento
en afrontar este reto planteado por Antonio Daz, recogiendo la
invitacin de la Universidad Complutense y contando tambin
11
con la colaboracin y el impulso innovador del Ministerio para las

Administraciones Pblicas.
El resultado ha sido unos intensos y fructferos cursos de verano en el Escorial, donde hemos podido profundizar y debatir,
con apertura de miras y una gran pluralidad de enfoques intelectuales, polticos y profesionales, los aspectos relacionados con
una Administracin Inteligente.
Presentacin
Todo ello, junto al brillante prlogo elaborado por uno de los

vecinos ms ilustres de Alcobendas, el filsofo Jos Antonio Marina , queda plasmado en la presente publicacin, que con toda
seguridad resultar til y novedosa a todas las personas interesadas en la gestin pblica, y que abogan por una Administracin que no siente complejos ante el sector privado, y que afronta con decisin y legitimidad su propia renovacin, para estar a
la altura de las exigencias de las sociedades modernas.
12
Prlogo
Prlogo
La Administracin Inteligente
Jos Antonio Marina
Filsofo
He dedicado toda mi vida de investigador al estudio de la

inteligencia humana, y en ese largo camino, la complejidad del
asunto me ha ido llevando por derroteros que no haba sospechado. Despus de haber enfatizado, como la mayor parte de
los especialistas, el aspecto cognoscitivo y personal de la inteligencia, es decir, despus de haberla definido como una capacidad personal para conocer y resolver problemas tericos, ca en
la cuenta de que estaba olvidando dos caractersticas trascendentales de la inteligencia:
1.- Que la inteligencia prctica es superior a la terica.
2.- Que la inteligencia individual se da siempre en un

entorno social, que a estimula o la deprime.
Por qu digo que la inteligencia prctica es el nivel superior de la inteligencia? El merecido prestigio de la ciencia, y un
cierto platonismo que penetra la cultura occidental entera, exige
responder a esta pregunta. Si definimos la inteligencia como
capacidad para resolver problemas, hemos de reconocer que los
problemas ms urgentes, dramticos y complejos no son tericos, sino prcticos. Son los que afectan a la felicidad personal y
a la dignidad de la convivencia, es decir, a aquellos campos en
los que, literalmente, nos jugamos la vida. Por esta razn suelo
decir consiguiendo una notoria incomprensin por parte de mis
colegas- que la gran creacin de la inteligencia no es la ciencia,
ni el arte, ni la tcnica, sino la tica, que es la culminacin de la
inteligencia prctica, la que aspira a solucionar los ms complejos conflictos.
15
La diferencia entre un problema terico y un problema prctico es clara. Un problema terico se resuelve cuando se conoce
la solucin. Uno prctico no se resuelve cuando se conoce la solucin, sino cuando se pone en prctica, que suele ser lo difcil,
porque entran en juego intereses, puntos de vista, sentimientos, expectativas, y muchas cosas ms. Los problemas de convivencia en una ciudad son fciles de resolver en el plano terico:
que todos los ciudadanos se comporten de manera cvica, justa
y solidaria. Lo mismo sucede con los problemas familiares: que
todos sus miembros se quieran mucho y se comprendan. Lo
complicado es saber cmo se consigue esto. Me recuerda lo que
contaban de un senador americano que deca: El conflicto entre
judos y palestinos se resolver cuando los dos pueblos se comporten como buenos cristianos.
Para estudiar estas interacciones hay que cambiar muchos hbitos de pensamiento. Estamos acostumbrados a estu-
Prlogo
La segunda constatacin que la inteligencia individual

se da siempre en un contexto social- me ha llevado a interesarme cada vez ms por lo que llamo inteligencia compartida.
De la interaccin entre inteligencias emergen fenmenos nuevos, una inteligencia imprevisible, que es ms o menos- que
la suma de las inteligencias individuales. Se trata de fenmenos
emergentes que surgen de la interaccin de las inteligencias
personales. La ciencia ha comenzado a estudiar estas realidades emergentes en otros mbitos, pero slo algunos cientficos,
como por ejemplo el premio Nobel Friedrik Hayes se ha interesado por el funcionamiento de la inteligencia social, con su
teora de la evolucin espontnea. La importancia de estos fenmenos es tan decisiva para nuestra vida que ltimamente me
dedico al estudio de la inteligencia de los grupos, instituciones
o colectividades. Hay parejas inteligentes y parejas estpidas,
empresas inteligentes y empresas estpidas, y lo mismo pasa
con las administraciones pblicas, los centros educativos o las
ciudades. Pueden ser inteligentes o estpidos.
16
diar sistemas lineales, es decir, aquellos en los que se da una

secuencia clara de causa-efecto. Esto no sirve para estudiar los
sistemas complejos, donde se dan unos enrevesados bucles
causales, que dificultan la separacin ntida entre el efecto y la
causa, porque parece en ocasiones que la causa es un producto del efecto que ha producido. Problemas como la eficacia del
sistema educativo o de la administracin pblica tienen que ser
tratados de esta manera.
Quin es responsable de la violencia en las aulas? Los
alumnos, los docentes, las familias, los medios de comunicacin, la sociedad?
En el tema de las ciudades, que est en el origen de mi

participacin en este libro, trabajo en un test de ciudades inteligentes que nos sirva para evaluarlas. Una ciudad inteligente
tiene que cumplir dos objetivos fundamentales:
1.- Colaborar al bienestar de sus vecinos.
2.- Ampliar las posibilidades vitales culturales, econmicas,
sociales de los ciudadanos.
Prlogo
Desde esta perspectiva me interesan en especial los sistemas polticos, administrativos, educativos y empresariales. En el
campo educativo estos estudios me han impulsado a poner en
marcha una movilizacin educativa de la sociedad civil, para
explicar a la sociedad que todos estamos educando siempre,
bien o mal, y que se trata de que lo hagamos bien. Parte de dos
lemas muy sencillos: Para educar a un nio hace falta la tribu
entera y Para educar bien a un nio hace falta una buena tribu.
17
Sin embargo, han sido las empresas las que han demostrado ms inters en mis investigaciones, sobre todo a partir de
la publicacin de mi libro La creacin econmica. Se han dado
cuenta de la necesidad que tienen de convertirse en learning

organizations, en empresas que crean conocimientos, en organizaciones inteligentes. Saben que si no son capaces de inventar continuamente, de detectar problemas y resolverlos con
celeridad, se van a quedar en la cuneta.
Estoy seguro de que una de las grandes manifestaciones

de la inteligencia es saber organizar. Hace un par de aos, estudi fascinado el talento organizativo de Napolen. Pensaba que
todo el imperio tena que ser un mecanismo muy bien engrasado que desde su mesa deba extenderse hasta la ltima prefectura del imperio. Se han publicado las memorias del barn Fain,
que fue su jefe de oficina, en donde cuenta la organizacin de
su despacho, y es admirable. Durante muchos aos estudi con
tesn los sistemas de inteligencia artificial. A uno de sus creadores, Herbert A. Simon, le concedieron el premio Nobel, pero
no por sus grandes contribuciones al mundo de la computacin,
sino por su teora de la organizacin. Cmo se puede organizar eficazmente la burocracia? El caso de las Administraciones
pblicas es especialmente serio por la relevancia que tiene para
Prlogo
La inteligencia de las organizaciones depende de muchos

factores: modo de gestionar el conocimiento, clima afectivo,
modos de comunicarse, liderazgo, etc. Pero en todas ellas las
estructuras administrativas ejercen un papel determinante. Son
el sistema nervioso de una corporacin. Si no tienen eficacia, si
malgastan energas, si tienen nichos contradictorios, los planes
fracasan. En ocasiones, la planificacin es difcil. Hace pocos
aos, una empresa tan eficaz como INTEL descubri, despus
de una auditoria exhaustiva, que una tercera parte de sus investigaciones se estaban haciendo duplicadas, por falta de comunicacin. Y no hace muchos aos, Bankinter consigui un avance
espectacular al saber calcular cuanto costaba mover un papel
de una mesa a otra. Cada tramo de gestin, cada operacin,
cada formulario, tena un coste que haba que contabilizar para
mejorar la gestin de las sucursales.
18
el bienestar de la nacin. En este momento, el nmero de funcionarios ronda ya los tres millones. Esta disparatada cantidad
presenta problemas tremendos de gestin y de presupuesto, lo
que da al tema una urgente prioridad.
Prlogo
Por eso me parece tan importante este libro, que estudia

con seriedad la administracin inteligente. Necesitamos excelentes gestores pblicos, grandes talentos en la administracin,
un aprendizaje y una evaluacin continuos. La racionalidad ha
de completarse con una rigurosa defensa de los valores ticos, y
de las condiciones afectivas y efectivas del trabajo. La Administracin pblica necesita lderes capaces de organizar y movilizar
unas gigantescas estructuras que tienden a convertirse en diplodocus lentos. Como en educacin, tambin aqu es necesaria
una gran movilizacin, introducir dinamismo en un sistema que
tiende a la inercia. Hay que conseguir que hasta el ltimo empleado tenga una conciencia clara de lo que est haciendo, de
cmo est colaborando al bien comn. Por el bien de todos, que
este libro tenga mucho xito.
19
Captulo 1
Gestin Pblica Inteligente
Antonio Daz Mndez
Eloy Cullar Martn
123
P A R T E
Enfoque para una

Administracin Pblica
Inteligente

Antonio Daz Mndez
Director de Estudios, Estrategias y Formacin, FEMP
Eloy Cullar Martn
Profesor de la Universidad Carlos III
LA PARADJICA REVALORIZACIN DE LA ADMINISTRACIN
La Administracin vuelve a estar de moda en este principio

de siglo, aunque es observada desde todos los sectores sociales con grandes dosis de escepticismo y preocupacin, propios
de una institucin social que se ve impelida a realizar cambios
que la permitan abordar los problemas que genera el nuevo
contexto. Sin embargo, esta nueva etapa est suponiendo una
oportunidad para la revalorizacin del papel del Estado1 y la
Administracin Pblica, precisamente como un instrumento necesario y de gran utilidad para unas sociedades inmersas en una
cierta incertidumbre.2 De la capacidad de la Administracin Pblica para adoptar un planteamiento inteligente en esta nueva
etapa, depender la revalidacin de su legitimidad en nuestras
sociedades.
Es cierto que el entorno actual es turbulento y est sujeto a
grandes y vertiginosos cambios, pero es precisamente la Administracin Pblica, por sus potencialidades y su centralidad en el
1
Blog de JORDI SEVILLA. Ministro para las Administraciones Pblicas del Gobierno
de Espaa (Noviembre de 2006): Lo que me ha llamado la atencin de la reunin de Ministros
Latinoamericanos es que el Estado vuelve a estar de moda. Que una administracin que funcione bien, imparcial, profesional y slida es condicin necesaria para garantizar los derechos, las
libertades y la lucha contra el hambre. De hecho, cada vez ms, en todos los programas de ayuda al desarrollo se incorporan aspectos de buena administracin como elemento fundamental.
Parece que se est poniendo fin al llamado Consenso de Washington y a un cierto neoliberalismo conservador del tipo, la supervivencia del ms fuerte y un Estado mnimo, que tanta miseria
y corrupcin ha esparcido por el mundo en las ltimas dcadas.
2
KLIKSBERG, B. Conferencia pronunciada en el X Congreso internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica. Santiago de Chile, Octubre 2005
22
imaginario colectivo, el agente mejor situado para intervenir con

xito en la sociedad.
Lejos del discurso pesimista, que viene dibujando a la Administracin como un barco a la deriva de los grandes cambios,
incapaz de acometer un proceso de modernizacin que viene
pregonndose desde hace dcadas, les propongo un cambio
de perspectiva: La Administracin Pblica est siendo capaz de
adaptarse al entorno ofreciendo respuestas a las grandes dificultades y retos que se plantean las sociedades actuales.
Podemos afirmar que el ciudadano del siglo XXI cuenta con

mayores recursos a la hora de manifestar sus demandas: existe un mayor acceso a los medios de comunicacin y estos a su
vez ejercen una mayor presin sobre los gobiernos. El hecho
de que diferentes administraciones operen sobre el mismo territorio implica en muchas ocasiones una competencia entre las
mismas, que puede redundar positivamente en la mejora de los
servicios finales. Tambin el desarrollo del denominado tercer
sector (ONGs, asociaciones y fundaciones), que facilita un cauce de expresin ciudadana pues, en muchos casos, este es un
mbito de intermediacin entre la ciudadana y el poder poltico.
En definitiva, parece que tras tres dcadas de democracia en
3
Ej. Las manifestaciones peridicas de jvenes en Madrid, ante las dificultades de acceso
a la vivienda.
Previamente es necesario redefinir al nuevo sujeto poltico

que se ha forjado en las sociedades democrticas. La tan trada
crisis de legitimidad de los poderes pblicos, lejos de agudizarse, parece entrar en vas de superacin, en parte porque el
ciudadano es cada vez ms conocedor de sus derechos y obligaciones, y est dispuesto a participar y ejercer eventualmente
la presin social ante decisiones que considera injustas o ante la
insuficiencia de determinadas polticas pblicas3. Y tambin en
parte, gracias a la aparicin de un ciudadano que se autopercibe
como cliente ante la administracin y que es cada vez ms exigente con sus gobernantes.
23
123
P A R T E
Enfoque para una

Inteligente
Espaa la denominada sociedad civil se ha fortalecido4, aunque

exista an un largo recorrido de mejora. Cabe mencionar especialmente lo que se refiere a la falta de percepcin de la accin
de lo pblico, motivada en muchos casos por la confusin que
genera el debate poltico, siempre condicionado a la rendicin
inmediata de resultados y a la lucha por el poder.
Este constituye un primer reto para la Administracin Pblica
Espaola: establecer mecanismos para que el valor de las polticas e intervenciones pblicas sea percibido por los ciudadanos
en cuanto a su eficacia y rendimiento, diferenciando estos de la
visin meramente poltica de las mismas. Se trata de llevar al
mbito pblico la diferenciacin, hasta donde sea posible, entre
el qu y el cmo. Los fines y los medios, la poltica y la administracin.
Los avances que se produzcan en esta lnea redundarn en el

aumento de la capacidad ciudadana para visualizar y evaluar la
actuacin de la administracin pblica en tanto que instrumento
social5, delimitando su actuacin del debate poltico y posibilitando as el objetivo de que las problemticas sociales den lugar
a demandas ciudadanas de servicio ante la administracin.
24
El seguimiento del barmetro del CIS nos ofrece una recopilacin de las principales preocupaciones ciudadanas, que ponen
en relacin las problemticas sociales con las potenciales capacidades de la Administracin pblica. En la pregunta correspondiente a los principales problemas del pas y con independencia
de los resultados ms coyunturales, las respuestas ms caractersticas y mantenidas en el tiempo pueden agruparse en torno
4
Los sondeos de opinin al servicio de la reforma de la administracin pblica.Documeno sigma n 25. Centro de Investigaciones Sociolgicas. CIS 2002
5
La incorporacin de la Evaluacin de la Calidad de las polticas y servicios pblicos
(ver J. A. GARDE en el capitulo 7 de este libro) o la introduccin en el sistema educativo de
asignaturas que fomentan los valores de ciudadana (Educacin para la ciudadana) van en esta
direccin.
a estos tres grandes mbitos de intervencin de la administracin6:

Seguridad: aparecen destacados la inseguridad ciudadana y el terrorismo.
Mediacin: la inmigracin aparece habitualmente como
uno de los principales problemas, pero tambin las drogas, los
problemas de la juventud, etc.
Desarrollo Econmico: el paro, la vivienda y los problemas de ndole econmica, por este orden suelen capitalizar
las principales preocupaciones de la poblacin
Estas preocupaciones sociales, responden a problemticas
complejas e interrelacionadas que, en general han de ser abordadas desde una perspectiva integral.
Esta doble vertiente, la reguladora, cuya accin est centrada en el desarrollo normativo y la supervisin conforme al
derecho, y la gestora, orientada a la prestacin de servicios,
han de complementarse con la renovada visin de Gobernanza7,
entendida como la capacidad de mediacin entre los diferentes
actores sociales de cara a determinar actuaciones que cuenten
con el mayor respaldo social y por tanto con las mayores garantas de xito. Esta visin incorpora lo que algunos hemos
denominado modelo de gestin relacional 8
Datos del barmetro del CIS a lo largo de la ltima dcada.
PRATS, J. Aproximacin al concepto de gobernanza. (Cap. 4).
8
DIAZ, A. Estado relacional y nueva gestin pblica en Calidad y modernizacin en
la gestin pblica. Plan ciudad de Alcobendas. Gestin 2000, Barcelona 1997.
La Administracin pblica, gracias a su doble capacidad reguladora y gestora, es quiz la institucin mejor situada y con
mayores instrumentos para acometerlas con esta perspectiva.
25
123
P A R T E
Enfoque para una

Inteligente
La prctica, cada vez ms comn incluso en las empresas, de

implicar al cliente en la gestin, proporciona una visin necesaria para orientar y adaptar su actividad, lo que se refleja en unos
productos y servicios cada vez ms ajustados a sus expectativas. Esto debe tener su reflejo en la gestin pblica incorporando al ciudadano a la toma cotidiana de decisiones. El ciudadano
del siglo XXI requiere de nuevas formas de relacin, ms abiertas y flexibles que sirvan para dotar a la administracin pblica
de una suerte de inteligencia emocional9 , imprescindible para
ejercer el liderazgo social. Este enfoque viene siendo desarrollado en la teora y en la prctica por diferentes organizaciones
pblicas en los ltimos aos.
Estas iniciativas, encuadradas bsicamente en el apartado de

la participacin ciudadana sirven como una buena herramienta para integrar a los diferentes agentes cuando hablamos de
los grandes temas, pero seramos demasiado optimistas si las
consideramos un mecanismo para integrar la voz del ciudadano,
en tanto que cliente, en la actuacin de la administracin.
La Administracin ha puesto en marcha iniciativas para incorporar la voz del ciudadano a sus procesos de toma de decisin: Planes de participacin, planes estratgicos, presupuestos
participativos, elecciones ciudadanas para conformar consejos,
etc.
26
Para llevar a cabo este objetivo, son necesarios mecanismos

sistemticos de implicacin ciudadana en el plano de los microprocesos que conforman la ejecucin de polticas pblicas: un
primer paso para ello ha sido la extensin de los sistemas de sugerencias y reclamaciones, tambin algunas experiencias como
las memorias participativas (en las que los ciudadanos tienen
oportunidad de manifestar sus preferencias ante una determi-
Una aplicacin sugerente de las propuestas de D. GOLEMAN.
nada remodelacin urbanstica) 10. Todo ello nos hace avanzar

indudablemente en la direccin de lo que aqu vamos a denominar Administracin Inteligente.
Es este un concepto novedoso que tambin puede contribuir

a resolver el discurso dicotmico de la ciudadana ante la administracin. Si por una parte las encuestas, aunque en menor
medida que en dcadas pasadas, continan arrojando resultados discretos para la administracin en cuanto a efectividad en
la prestacin de servicios o imagen de los empleados pblicos, la
administracin es la institucin a la que los ciudadanos recurren
10
Tambin el Anteproyecto de la nueva LEY DEL SUELO establece un estatuto de los
ciudadanos en el que se fija su derecho a la informacin y a la participacin efectiva en el
desarrollo y ordenacin de las ciudades.
La complejidad de los desafos de la sociedad actual requiere

de la interaccin de diferentes agentes en un juego en el que
ninguno tiene todas las cartas. Si embargo la Administracin
es un jugador que tiene el comodn de ser reconocido como
el agente arbitral cuya decisin final puede ser respetada por
todos. La gobernanza para la Administracin Pblica consistir
en administrar ese comodn con inteligencia, primando la generacin de consensos y vigilando que ningn agente imponga sus
planteamientos. En este nuevo contexto flexible y relacional, el
modelo de Gobernanza puede suponer un avance hacia la constitucin de democracias de segunda generacin si adems de
propiciar los consensos entre los diferentes agentes, integra la
opinin ciudadana como un factor decisivo a la hora de concretar propuestas. Las nuevas herramientas de consulta, fruto del
desarrollo de las tecnologas de la informacin y comunicacin,
pueden contribuir a facilitar y animar la participacin en gran
medida. Sobre todo si se emplean con criterio, sin sobrecargar
al ciudadano, tratando de conseguir que la participacin se realice por cauces cmodos y sencillos, integrndola en las actividades cotidianas.
27
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Enfoque para una

Inteligente
ante cualquier eventualidad11, incluso aunque no est directamente implicada en su resolucin. La administracin se percibe
por los ciudadanos como la ltima instancia que debe velar por
el bienestar social, entendido este en sentido amplio.
Por eso no deja de ser paradjico que se hable de crisis de
legitimidad en el mbito poltico-administrativo, dada la diferencia entre el discurso y la prctica social. Que la ciudadana tenga
grandes expectativas respecto a la administracin es un buen
aval de partida en cuanto a legitimidad. Otra cosa es la respuesta, o falta de esta, que la Administracin sea capaz de ofrecer
ante las expectativas generadas.
La inteligencia fracasa cuando es incapaz de ajustarse a la

realidad, de comprender lo que pasa o lo que nos pasa, de solucionar los problemas afectivos, sociales o polticos; cuando
se equivoca sistemticamente, emprende metas disparatadas
o se empea en usar medios ineficaces. Continuando con las
palabras de Jos Antonio Marina: mientras que el fracaso de
la inteligencia privada lleva a la desdicha personal, la estupidez
poltica puede ser muy daina y crear una gran injusticia social12.
EL FRACASO DE LA INTELIGENCIA EN LO PBLICO
28
En determinadas ocasiones la falta de respuesta de la Administracin puede ser dramtica. Tambin lo es la inadecuada
eleccin de los fines o los medios.
El fracaso tico (la corrupcin) es la mxima expresin del
fracaso total de la Administracin, del sistema poltico mismo, y
11
Los casos de quebrantos econmicos como Banesto, Forum Filatlico, Afinsa, Air
Madrid,.. etc.
12
MARINA, J. A. La inteligencia fracasada. Teora y prctica de la estupidez (2004).
Anagrama.
no se puede analizar ni justificar reducindolo solo a la corrupcin individual de las personas, porque de alguna manera es
sintomtica de la estupidez (ausencia de inteligencia) instalada
en el corazn del sistema.
El llamado caso Marbella, como exponente paradigmtico y
extremo de otros casos de corrupcin urbanstica aparecidos
recientemente en Espaa, pone en evidencia un sistema de
gestin urbanstica, en este caso y funcionamiento de la
Administracin, que acumula decisiones poco inteligentes para
acabar provocando un gran fraude social: las enormes plusvalas
generadas en el desarrollo y crecimiento de las ciudades, acaban convirtindose en grandes beneficios y fortunas privadas13.
Veamos y analicemos algunas de esas decisiones tan poco
inteligentes:
Dnde queda la propuesta tan en boga hace unos aos de

la llamada cultura de plan: planificar en procesos abiertos,
transparentes y participativos el futuro de las ciudades?.Los planes estratgicos y planes de urbanismo como modos de hacer
ciudad entre todos los agentes pblicos y privados a qu han
quedado reducidos? en cuantos lugares se han aplicado?.
Finalmente, qu grado de transparencia existe en la toma
de decisiones sobre el urbanismo? Cul es el modelo de toma
de decisiones en esos Ayuntamientos o gobiernos que ahora
13
VILLORIA, M. Catedrtico de ciencia poltica y experto en corrupcin, en declaraciones al diario El PAIS 27-10-06 sufrimos un atraco que se llevar nuestra riqueza a bancos,
promotores y corruptos.
De quien fue la gran idea ultraliberal de declarar administrativamente edificable todo el suelo de este pas, excepto lo
que no estuviera expresamente protegido? Recordemos que esa
idea tuvo su traduccin legislativa en una ley del suelo aprobada por las cortes generales.
29
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Enfoque para una

Inteligente
aparecen como corruptos? Cuntas personas participaban

tomaban esas decisiones?.
Probablemente el fracaso tico es la madre (o el padre)

de todos los fracasos de la Administracin, pero no el nico, ni
siquiera el ms comn.
El fracaso de la eficacia en la Administracin es igualmente
sangrante y provocador de graves injusticias y prdidas sociales. Vemoslo con otro ejemplo paradigmtico.
Precisamente esto es lo que sucedi en el ao 2005 con el
huracn Katrina a su paso por Nueva Orlens. El fracaso de la
Administracin Estadounidense14 ante los efectos de un fenmeno meteorolgico previsible, tuvo dos aspectos fundamentales:
*La responsabilidad compartida entre los tres niveles de la

Administracin norteamericana -era decepcionante escuchar y
ver en los medios de comunicacin las peleas entre ellas mientras se deterioraban las condiciones de vida de las personas15.
30
El viejo problema de la coordinacin y evasin de responsabilidades que no estn explcitamente atribuidas y asumidas,
de forma que, cuando algn asunto es tericamente responsabilidad de todos los agentes que pueden intervenir en su resolucin, la realidad nos demuestra que a la hora de verdad no es
responsabilidad de nadie. En estos casos, la ausencia de liderazgo puede llevar a la inaccin. Se plantean as situaciones en las
que todos los implicados esperan que se resuelva el problema
pero nadie asume la responsabilidad de afrontarlo en todas sus
consecuencias. La evasin de responsabilidades se convierte as
en el objetivo principal de las organizaciones implicadas.
14
FEMA Federal Emergency Management Agency
15
Conclusiones de L. MUOZ SANTAMARIA, diputada del parlamento de Catalua,
quien vivi el desastre en primera persona.
*Las errneas decisiones previas que se toman, y que convierten un huracn (fenmeno que se da con cierta frecuencia
en la zona) en una gran catstrofe: as, no se dedicaron fondos a reforzar los diques, cuando los informes indicaban que no
aguantaran un huracn, adems se derog la norma que declaraba no edificable una amplia zona, incrementndose la erosin de la proteccin natural de los terrenos pantanosos. A ello
habra que aadir la falta de un plan de evacuacin por parte de
las tres administraciones: local, estatal y federal.
En el caso que nos ocupa existan informes previos, pero al

contrario que en el vecino y turstico Estado de Florida, nunca se
concretaron en planes y proyectos de contingencia. Ni siquiera
hubo un organismo que tomara la iniciativa de coordinacin en
los primeros momentos.
Al igual que en el fracaso de los Juegos Olmpicos de Atlanta,
una conclusin global que extraemos de la crisis del Katrina, es
la constatacin de que la relativa falta de Estado en la administracin estadounidense, junto al dficit en infraestructuras e
inversiones de proteccin civil, han generado una Administra-
16
M. CASTELLS define el modelo estadounidense como la poltica del espectculo y
el marketing poltico. La Era de la Informacin. Cap. El poder de la identidad. Alianza
Editorial. 1997.
La falta de previsin no implica ninguna dificultad hasta que

acontecen los problemas. Es en ese momento cuando se echan
de menos los planes de contingencia. El desarrollo del trabajo
cotidiano hace que en muchos casos se prioricen excesivamente
temas menores de carcter urgente, a la par que se cumple con
lo rutinario. Los asuntos estratgicos requieren de un esfuerzo suplementario de voluntad que no siempre est disponible.
Por otra parte, se hace muy difcil para la Administracin, en la
medida que est relacionada con el mbito poltico, centrar la
atencin en asuntos que no forman parte de la agenda polticomeditica de la actualidad inmediata16.
31
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Enfoque para una

Inteligente
cin raqutica, con dificultades para atender una situacin de

crisis.
No exenta de humor e irona, la pelcula Deja Vu realizada
por el director americano Tony Scott en homenaje al espritu de
resistencia del pueblo de Nueva Orlens, nos muestra la paradoja de un Estado capaz de obtener y usar al servicio de su inteligencia militar los desarrollos tecnolgicos ms avanzados,
a la vez que es incapaz de salvar de la catstrofe a cientos de
ciudadanos en una situacin cotidiana normalmente previsible
y evitable.
Por otra parte, un anlisis de la mnima crtica inicial que obtuvo la falta de respuesta del Gobierno Bush, nos muestra que
los habitantes de Nueva Orlens no eran demasiado exigentes
porque aquellas personas no esperaban nada de su Gobierno. La
lgica de la bsqueda de la solucin individual en que degener
la falta de administracin en los das posteriores a la catstrofe,
apunta la necesidad social de una Administracin que garantice
la seguridad jurdica y vital a los ciudadanos, como base para la
convivencia y el ejercicio de ciudadana.
32
Retomando la principal argumentacin de este captulo volvemos a preguntarnos Qu es lo que fall en la Administracin
Pblica del pas ms desarrollado del mundo para quedarse bloqueada ante un fenmeno previsto por sus propias fuentes17?
Qu falla en la Administracin espaola para ser incapaz de
controlar la corrupcin urbanstica?.
No parece que en estos casos la Administracin en general
est funcionando como una organizacin inteligente, a pesar de
que sin duda alguna, la gran mayora de los que forman parte
de su estructura son personas inteligentes (de hecho en muchos casos han superado pruebas de acceso muy exigentes), y
17
El Instituto Meteorolgico alert de la llegada del Huracn Katrina y de sus posibles
consecuencias.
de que los polticos superan cada cuatro aos la prueba de las

urnas.
Las razones de estos fracasos son sin duda complejas, pero
trataremos de sealar algunas claves relativas al modelo global
de gestin, que puestas en positivo nos pueden desbrozar el
camino hacia una Administracin Inteligente:
1. La ausencia de proyecto comn: algo que algunos
modelos de gestin definen como alineacin de los objetivos18.
Si cada Administracin va a lo suyo, si cada rea o departamento tiene una dinmica propia y aislada del resto ser muy
difcil evitar que en situaciones crticas se agudicen las diferencias en todos los sentidos.
Ninguna recalificacin urbanstica tiene sentido si no se corresponde con un proyecto de ciudad (o de regin, o de pas)
que pueda ser pblicamente defendido, explicado y aceptado
democrticamente. Ningn plan de emergencias puede desconocer y no jerarquizar la existencia de varios niveles de Administracin concurrentes.
La cooperacin entre mbitos: La organizacin que hace

explcitos sus objetivos, los resultados a alcanzar por sus equipos, y es transparente en sus procedimientos, puede recibir
crticas, pero tambin aportaciones clave de otros mbitos que
se inscriban en los mismos proyectos y objetivos.
El respeto a la diversidad: algo que puede hacer emanar

los diferentes potenciales pues cada departamento tendr una
visin y mirada propia que a su vez generan aptitudes diferen18
El Modelo EFQM de Excelencia busca la alineacin de la poltica y estrategia de la
organizacin con los procesos organizativos y los objetivos de empleados y directivos
Hay algunos elementos importantes que se derivaran de haber logrado identificar un proyecto comn:
33
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Enfoque para una

Inteligente
ciadas en las que se puede hallar la mejor acomodacin a proyectos complejos que precisan de actividades complementarias
aunque orientadas a objetivos comunes.
La creacin de una visin compartida y un lenguaje comn favorecer la comunicacin necesaria para generar un entorno en el que todos se impliquen. Esto ltimo tiene mucho que
ver con los valores que impregnan el desarrollo del trabajo y
nos traslada directamente a la reflexin sobre los problemas de
comunicacin y liderazgo en cada organizacin.
Son muchas las ocasiones en las que la falta de comunicacin entre departamentos implicados en un proyecto, redundan
en retrasos, ineficiencias, duplicidad de esfuerzos (inventar la
rueda cada vez que se hace un nuevo coche) e incluso en replanteamientos de los mismos, a partir de dinmicas del tipo:
choque de trenes, que suelen tener grandes costes personales
para los implicados y sus organizaciones, que podran haberse
evitado introduciendo modificaciones en el desarrollo incipiente
del proyecto a partir de una buena comunicacin e interaccin
entre las partes.
34
Sobre todo si esta se desarrolla en un entorno en el que se

combinan en su justa medida conocimientos, afectos, sistemas
de control de los propios afectos y sistemas de interaccin con
los otros.19 Todo ello nos lleva directamente a los modelos de
liderazgo y los estilos afectivos predominantes en las organizaciones.
2. La ausencia de un liderazgo y estilo afectivo que
anime al trabajo inteligente.
La inteligencia individual y colectiva no se desarrolla sino hay
un contexto social y grupal que la estimule.
19
MARINA, J. A. La Ciudad Inteligente. Ediciones del foro la ciudad humanizada.
2004
No creo que sea una sorpresa para nadie constatar que el

modelo de liderazgo autoritario, populista y visionario de los
ltimos alcaldes de Marbella no era precisamente un caldo de
cultivo para una organizacin inteligente y tica. cuntos municipios y alcaldes en Espaa se han dejado seducir por patrones similares?. Del mismo modo, tampoco parece precisamente
un modelo a imitar el caso de un reciente Secretario de Defensa
americano, con intereses econmicos directos en las empresas
de venta de armamento y de reconstruccin del pas tras la
guerra de Irak.
El estilo de liderazgo determina en gran medida el ambiente
de trabajo de cualquier organizacin, pero aun ms en la Administracin pblica, donde la ventaja de la estabilidad organizacional puede tornarse en amenaza si no somos capaces de
inventar, liderar y emocionar a los empleados.
Pero en la propia administracin tambin podemos encontrar

departamentos que asumen o inventan proyectos novedosos,
que tratan de aportar innovacin y que desempean sus funciones en un ambiente creativo que proyectan en sus resultados.
Normalmente estos ltimos se corresponden con mbitos de
la administracin donde, quienes ejercen la funcin directiva, lo
hacen de una manera ms consciente, tratando de contemplar
su funcin como un campo de aprendizaje y mejoramiento20.
Cualquiera de los modelos de gestin que actualmente sirven
de referencia a la administracin pblica espaola (CAF, EFQM,
20
CARLOS LOSADA. Cap. 3. Administracin Inteligente : el liderazgo necesario
En la propia administracin pblica podemos encontrar muchos ejemplos de departamentos estancados y sin proyecto, que
se convierten en reductos de personas con escasa vocacin profesional o que la canalizan hacia otros mbitos, adoptando en
su trabajo una perspectiva meramente utilitarista.
35
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Enfoque para una

Inteligente
etc.) puede servir de marco para reflexionar sobre el estilo de

liderazgo. En general tienden a centrarse en la necesidad de que
los directivos sepan transmitir a sus equipos los objetivos de la
organizacin, a travs de procesos organizados y orientados al
ciudadano; pero una vez ms la clave est en cmo hacerlo, de
forma que los empleados se sientan identificados con los mismos, y eso nos lleva al complejo campo de los sentimientos y las
emociones. Estn preparados los directivos de la administracin pblica para asumir estos retos?. Con demasiada frecuencia se invoca la competencia como la gran solucin para esta
cuestin y es cierto que la creacin de entornos competitivos
puede producir resultados a corto plazo. Sin embargo, la competencia tambin genera recelos y estrategias individuales que
no concuerdan en absoluto con el objetivo comn. Se produce
entonces una situacin agarrotamiento de los sistemas neurolgicos de la organizacin. Cada miembro de la misma piensa
en sacar el mejor partido al conocimiento de que dispone, en
beneficio propio y sin pensar en el objetivo general.
36
Es posible que aun est muy presente en nuestra cultura organizativa el concepto de escasez propio de la economa tradicional, derivado del carcter finito de recursos tales como la
mano de obra, el capital y el trabajo. El conocimiento desafa
a este principio, porque prolifera cuanto ms se utiliza y ms
se extiende. Adems el valor real del mismo se crea solamente
cuando fluye del punto de creacin al punto de mxima necesidad. As, en lugar de centrarnos en la competitividad, deberamos prestar ms atencin a conceptos como el liderazgo compartido, pues este no excluye la colaboracin en la medida que
si lo hace la competitividad21.
3. No estar cumpliendo bien los fines que la sociedad
le ha atribuido.
Las expectativas que la sociedad tiene respeto a la administracin son cambiantes, histricamente construidas, y condicio21
WEISSENHORN, R., jefa de redes de innovacin de la D. G de empresa de la UE.
Conferencia Baltic Dynamics. Ao 2004.
nadas por la propia capacidad de iniciativa de los gobiernos.

La Administracin, en sus diferentes niveles, tiene que revisar
peridicamente su misin, adecundola a su situacin competencial conforme a derecho, y a esas expectativas y necesidades
cambiantes. Muchos de los fracasos actuales derivan de no revisar con valenta y con todas sus consecuencias, la misin actual
de muchos organismos pblicos.
En relacin a la prestacin de servicios, en estos momentos
las expectativas son similares a las que se tiene respecto al sector privado22 . Este hecho, que tiene mucho que ver con la legitimacin de la Administracin Pblica mediante la prestacin de
servicios, ha diversificado el concepto de ciudadana en variadas
categoras que se aplican desde lo pblico: elector, cliente, contribuyente, usuario, abonado, etc.
Si esto ltimo no se produce, si alguno de los agentes que

intervienen en la vida social tiene una prevalencia sobre el resto,
aumentar la desconfianza hacia las instituciones23, y los sucesivos fracasos, tanto ticos como de eficacia, nos alejarn del
modelo de Administracin que nos exige la sociedad.
22
Fuente. Barmetro del CIS. Libro blanco para la mejora de los servicios pblicos.
En relacin al concepto mismo de ciudadana, la sociedad

mantiene otras expectativas respecto a la administracin, fruto
de la posicin del ciudadano como sujeto de derechos (civiles,
sociales, polticos y econmicos) y de una cultura poltica democrtica y garantista de esos derechos. As el ciudadano espera
una administracin transparente y equitativa, que acte como
mecanismo de cohesin social arbitrando soluciones que tengan
en cuenta a la mayora y al inters general.
23
El caso Marbella es paradigmtico por lo que ha supuesto de desvalorizacin de la
actividad municipal
37
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Enfoque para una

Inteligente
PROPUESTAS PARA UNA ADMINISTRACION INTELIGENTE

En palabras del lingista N. Chomsky, ser inteligente es atenerse a los hechos de manera a veces poco atractiva, ms sesuda que brillante, y utilizar la inteligencia para optar por lo ms
justo24 .De manera similar, Jos Antonio Marina nos confirma
que los caminos de la inteligencia acaban desembocando en la
tica25, y nos ayuda a transitar por esos caminos.
Una aproximacin al concepto de Administracin Pblica Inteligente requiere, en primer lugar, de una delimitacin de algunos
rasgos que la definan y que intentar detallar a continuacin:
1.- Capacidad de accin y resolucin:. La Administracin es un instrumento, no un fin, del que la sociedad se dota
para facilitar la convivencia y la felicidad de las personas. Tiene
que ser ante todo til y prctica: resolutiva.
Resolucin es una hermosa palabra que procede de resolver y significa dos cosas: inventar soluciones y avanzar con decisin. As pues, una organizacin inteligente: resuelve, inventa
soluciones y avanza con decisin.
38
Las Administraciones resolutivas y con capacidad de actuacin son las que marcan la diferencia: no postergan las decisiones difciles, sino que las toman buscando las mejores alternativas y tratando de anticiparse a los problemas.
Para ello tienen que manejar diferentes instrumentos de racionalidad, combinados con adecuados modelos de liderazgo y
gestin emocional.
24
Entrevista a N. CHOMSKY realizada por E. BROCKES para The Guardian y El Mundo (20-11-05) con motivo de ser declarado por la revista Prospect como el intelectual ms
influyente del planeta.
25
MARINA, J.A. El vuelo de la inteligencia. Ediciones de bolsillo. Barcelona 2004
La evaluacin de servicios y de polticas pblicas, puede ser

tomada como una herramienta para un proceso racional de gestin y de toma de decisiones en relacin con lo pblico26, tal y
como nos propone Juan Antonio Garde. En general, las Ciencias de la Gestin nos brindan diferentes herramientas, como
la gestin de procesos, que desarrolladas hasta sus ltimas
consecuencias, nos podran permitir tomar decisiones a partir de
indicadores obtenidos en tiempo real. En ambos casos, y esta
reflexin sirve para herramientas similares, nos encontramos
con mtodos cuyo denominador comn es la incorporacin de
criterios de racionalidad y sistemtica a la toma de decisiones.
Muchas administraciones han tomado decisiones a partir de la

intuicin de sus dirigentes. Aparentemente son decisiones que
no tienen una base racional, y sin embargo, para sorpresa de
tcnicos y especialistas, cuyos consejos eran opuestos a la decisin, en muchos casos han resultado ser un xito. Ello se debe a
que el poltico o directivo que ocupa un puesto de responsabilidad, ha adquirido una experiencia en sus aos de ejercicio que
26
GARDE, J. A. La evaluacin de la Calidad en la Administracin. Cap. 7
A pesar de su gran potencial, no podemos obviar sus limitaciones, al no contemplar aspectos determinantes que son muy
difciles de sistematizar, tales como la oportunidad poltica, la
relacin de fuerzas, el ambiente laboral o el coste de oportunidad. Es por ello que estas herramientas que aportan una
perspectiva tecnocrtica, han de tener su complemento natural
con otros mecanismos de tipo ms emocional que dependern de los modelos de liderazgo y estilos afectivos predominantes en la organizacin. Solo la adecuada combinacin de ambos,
permitir abordar con xito la complejidad que encierra cada
toma de decisiones, mxime teniendo en cuenta la premura con
que en general han de tomarse y que en s misma suele generar
un coste de oportunidad (en muchas ocasiones las decisiones se
toman de facto por no abordarlas).
39
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Enfoque para una

Inteligente
le proporciona unos conocimientos difcilmente trasladables al

resto. Es lo que comnmente denominamos olfato poltico.
Una Administracin Inteligente debe combinar estos elementos con los avales e instrumentos tcnicos pertinentes, de forma que sea posible delimitar el nivel de riesgo y garantizar la
viabilidad y agilidad en sus decisiones.
Esta cualidad se muestra como algo ineludible en el momento

histrico actual de la Administracin espaola, donde debido a
las transferencias y cambios competenciales, la propia naturaleza, o hasta la propia existencia de muchos organismos pblicos
se puede y se debe poner en cuestin. El replanteamiento peridico de la naturaleza o razn de ser (misin) de muchas organizaciones pblicas, as como el de su visin y posicionamiento
estratgico ante un mapa cambiante, es una tarea que no se
puede postergar.
2.- Autodeterminacin y Proyeccin. Una organizacin inteligente ha de tener la paradjica capacidad de autodeterminarse y dirigirse a si misma, o dicho de otra manera: tener
un proyecto sobre si misma, combinando la asuncin realista
de su misin en el presente con una adecuada perspectiva o
visin de futuro.
40
El conformismo o la inercia de algunos servicios pblicos,

que tradicionalmente venan dominando el escenario, no son
posibles ni aconsejables. Ahora ms que antes los factores exgenos (globalizacin, nuevas tecnologas y sistemas de comunicacin) y otros endgenos (expectativas de los ciudadanos,..)
implican grandes oportunidades que no deben ser desaprovechadas, y presionan a favor de un cambio en el diseo y la gestin de los servicios pblicos que los acerque a las necesidades
de las sociedades actuales.
Tiene nuestra Administracin cada Ayuntamiento o Comunidad Autnoma, cada Ministerio u organismo pblico, cada Universidad,- un proyecto claro sobre s misma? sabe su razn
de ser (misin) y a donde va (visin), y se lo replantea de cuando en cuando?.
Formularse estas preguntas bsicas, y sobre todo la manera
de resolverlas, evidenciarn el grado de inteligencia de nuestras
organizaciones.
3.- Voluntad y energa para actuar. La voluntad, tal y
como la entendemos en las organizaciones inteligentes, va ms
all de lo que habitualmente denominamos como voluntad poltica, o del voluntarismo de las personas y los equipos.
La voluntad de una organizacin, de un equipo, no es tanto

una facultad (que se tiene o no se tiene), como un aprendizaje
guiado por la inteligencia, que debe ser hbil negociadora entre
fuerzas muchas veces en conflicto. La voluntad de un grupo,
como la de un individuo, se educa y se fortalece o se abandona y debilita- gestionando los deseos, las emociones, los hbitos, los premios o castigos, que son los que van esculpiendo
el comportamiento de una organizacin. Pequeos xitos bien
gestionados (como xitos polticos y xitos del equipo) renuevan
la voluntad y fortalecen al grupo. El sentimiento de la propia
eficacia de un grupo (somos capaces de hacerlo porque lo he27
MARINA, J. A. El misterio de la voluntad perdida. (1997) Anagrama
Para explicar esta capacidad, que tambin nos remite el esfuerzo individual y colectivo, recurre con frecuencia Marina27 al
protagonista de una vieja y clsica novela alemana, el Barn
de Munchhaussent, hombre exagerado y de muchos recursos,
que habiendo cado en una ocasin con su caballo a un pantano
de arenas movedizas, fue capaz de salir montado en el caballo
tirndose hacia arriba de sus propios cabellos. As de poderosa
es la voluntad cuando acta en pos de un proyecto inteligente.
41
123
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Enfoque para una

Inteligente
mos hecho otras veces!) es quizs la ms poderosa fuente de

energa de un equipo o de una organizacin.
Como gusta de afirmar J. Valdano, por ms vueltas que le
demos, un equipo es un estado de nimo, lo que nos lleva
nuevamente a considerar la gestin emocional y relacional de
nuestras organizaciones como factor crtico de xito, y a su relacin con los estilos de liderazgo.
Desde otra perspectiva, y tras analizar las causas de algunos
fracasos en los procesos de reforma llevados a cabo por diferentes gobiernos (Graham, 1999), y las patologas de diferentes
modelos de liderazgo pblico (el idelogo o experto, el buen
gestor y el hombre de partido) Carlos Losada28 acaba proponindonos modelos de liderazgo complementarios o compartidos, apoyados en potentes y entusiastas equipos de cambio.
En manos de las personas est la voluntad y la principal fuente de energa para el cambio.
No cabe duda que el liderazgo, y la forma en que ste se

proyecta sobre los equipos, son elementos fundamentales en
las reformas y procesos de cambio, y el principal detonante de
la voluntad de actuar en las organizaciones.
42
Cmo encontrar y potenciar lderes y equipos inteligentes?.

O mejor an cmo desarrollar modelos de liderazgo que aseguren una gestin inteligente, ms all de las personas? .
Este es sin duda un gran reto para cualquier Administracin,
y en ese camino deberemos buscar y encontrar referencias y
modelos: la gente que hace lo que siente, que es capaz de entusiasmar (poner alma a las cosas), es capaz tambin de ge-
28
LOSADA, C. Administracin inteligente : el liderazgo necesario, Cap. 3
nerar en quienes estn alrededor una excitacin muy especial...

Son gente que activa el profesionalismo desde la pasin29.
Una organizacin que apoye a aquellos que tienen mpetu e
iniciativa, que creen en lo que hacen, puede estar asegurndose para el futuro una buena dosis de voluntad y energa para
actuar.
4.- Capacidad de Aprendizaje: Las organizaciones inteligentes aprenden para mejorar.
Investigan interna y externamente su realidad y su entorno,
recogen y aprovechan la informacin y la hacen circular con
transparencia entre sus empleados, e interactan permanentemente con los ciudadanos y la sociedad, transformando la
informacin y haciendo brotar el conocimiento.
A veces se afirma con cierta ligereza que las personas pasan

pero las organizaciones permanecen. Esto solo es cierto a medias. Las personas imprimen un estilo en su trabajo, que deja
huella en la cultura de la organizacin en la medida que se consolida. Si este proceso tiene que ver con el xito de los planteamientos, estaramos ante organizaciones inteligentes que aprovechan las pequeas pero tiles innovaciones cotidianas de sus
efectivos para mejorar su actuacin.
La organizacin debe desarrollar capacidades para incorporar a su cultura corporativa las innovaciones que se producen de
manera cotidiana y que repercuten en la mejora de su eficiencia.
Una va para acercarnos a este propsito es la incidencia sobre
29
VALDANO, J. Liderazgo, gestin y motivacin de equipos. Cap. 3
Llevar a la prctica esta idea es extremadamente complejo

pues implica la constante renovacin de la cultura organizacional.
43
123
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Enfoque para una

Inteligente
los valores de la organizacin y su influencia en las personas que

la integran.
Por el contrario, las organizaciones inteligentes han de tener

en cuenta que habitualmente el fracaso en algunos proyectos
responde a mltiples causas: oportunidad, grado de madurez
del contexto, adecuacin a la realidad, descompensacin entre medios y fines, etc. El resultado final negativo de una experiencia no debe encubrir los posibles aciertos en alguna de
sus fases. Esto es muy importante a la hora de delimitar las
responsabilidades y, como mnimo, extraer conclusiones para
descartar caminos ante futuros intentos. El mayor riesgo que
tienen las organizaciones actualmente es el de no arriesgarse.
La Administracin Pblica necesita valientes, innovadores y con
valores.
Las actitudes y valores ante el xito y el fracaso, suelen ser

buenos exponentes de esa capacidad de innovacin. Si la organizacin propicia una dinmica del tipo bsqueda de culpables,
estar incorporando el valor del miedo al fracaso, y de paso el
miedo a la innovacin y al cambio. La rutina se convertir as
en la pauta a seguir, en un refugio para los empleados. Fomentaramos un entorno propicio para la mediocridad y alejado del
contexto ptimo para el desarrollo de la inteligencia.
44
Analicemos la otra perspectiva, los xitos. Las llamadas buenas prcticas, son estimulantes para una organizacin. No darles relevancia es desaprovechar su efecto multiplicador y motivador. Pero no debemos quedarnos ah, pues las experiencias
de xito pueden no incidir en la cultura organizacional si nicamente nos quedamos deslumbrados por los resultados finales.
Hay que conocer los procesos internos que estn detrs de esas
prcticas. Los xitos estn plagados de mltiples fracasos a partir de los cuales tambin se puede generar aprendizaje.
Por otra parte, como bien nos alerta M. Barzelay, la adopcin de una buena prctica no exime a una organizacin real-
mente inteligente del anlisis de las relaciones causa efecto

entre los elementos de diseo y los resultados previstos30 en
la misma.
En los ltimos aos el conocimiento se ha convertido en el
principal factor para obtener valor en las organizaciones. La denominada gestin del conocimiento es un concepto que suele
manejarse de manera generalizada, teniendo en ocasiones, un
contenido difuso. Algunas claves para potenciar esta inteligente
lnea de trabajo podran ser las siguientes:
La innovacin se produce en los entornos cotidianos. Los
grandes avances suelen ser la suma de pequeas mejoras muy
concretas. La organizacin debe generar un entorno de transparencia que fomente el intercambio de informacin.
Es necesario prestar atencin a la comunidad profesional
en la que nos desenvolvemos. Realizar un seguimiento de lo que
hacen nuestros colegas para aprender de sus xitos y fracasos.
En este sentido, las consultoras suelen resultar tiles a la hora
de trasvasar conocimiento entre organizaciones.
Partir de una metodologa probada, pero siendo heterodoxos para mejorarla, cuando sta implique mayores dificultades que beneficios a la lora de avanzar hacia los objetivos.
Consolidar el aprendizaje organizacional, documentando
las experiencias con memorias giles, sistemticas y manejables, con anlisis e investigacin transparente, y poniendo en
30
BARZELAY, M. La importancia de la gestin del cambio en la Administracin Pblica. Cap. 5
Revisar las experiencias anteriores de nuestra propia organizacin. No se trata de calcar proyectos ya desarrollados sino
de analizar las razones que llevaron a tomar unas decisiones y
no otras para no golpearnos dos veces con la misma piedra.
45
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Enfoque para una

Inteligente
marcha instrumentos prcticos: nuevos procedimientos, metodologas, etc.

Incorporar la perspectiva integral a la gestin de las personas teniendo en cuenta sus capacidades ms all del puesto
que desempean.
A partir de estos presupuestos es cuando las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin nos resultarn verdaderamente tiles pues seremos capaces de incorporar a las
aplicaciones una orientacin prctica: intranet corporativa, foros
temticos en la red, gestores de documentos, etc.
Una Administracin Pblica inteligente no comete los mismos errores, sino que es sensible a los impactos que provoca
su actividad y aprovecha estas informaciones para mejorar, incorporando sistemas de previsin y optimizando sus flujos de
informacin para generar conocimiento.
5.- Productividad: Una Administracin inteligente tiene

que ser productiva, optimizando los recursos que tiene a su disposicin para crear el mximo valor pblico (Moore, 1995).
46
La mejora de la productividad es un objetivo central del actual modelo de crecimiento espaol y la Administracin juega
un doble e importante papel en ese sentido: como impulsora
de la Innovacin (I+D+i) y la actividad econmica general, y
como principal organizacin de este pas, tanto por su nmero
de efectivos31 como por su influencia social y econmica, por lo
que cualquier mejora en su gestin tiene un enorme impacto
social.
Como es bien sabido, la Administracin no solo se legitima
en tanto que sirve a la Ley, algo que se le supone en un Estado
31
VELZQUEZ, F. Secretario General para la Administracin Pblica 2004-06, aporta
el dato de 2.358.864 personas al servicio de la Administracin pblica (central, autonmica y
local) en enero 2005
de Derecho, sino tambin en la medida que da cumplimiento

a un mandato constitucional de eficacia del poder pblico. Es
necesario por tanto cuidar esa doble legitimidad, Institucional y
de rendimientos32.
En este sentido, recuperar la importancia de la Planificacin,

con las flexibilidad que requiere una administracin que se
pretende adaptativa, facilitar ese control de la gestin y el
aprovechamiento de las herramientas existentes ms all de lo
establecido en las normas. La Planificacin, que nunca se ha dejado de emplear en las organizaciones, es una herramienta de
singular potencia si est bien orientada a objetivos y resultados.
Aplicada teniendo presente la dimensin social de la Adminis32
BAON, R., CARRILLO, E La nueva Administracin Pblica (1997). Madrid,
Alianza.
33
Entre las mltiples contribuciones que los estados pueden

hacer para lograr ambos objetivos la revisin y ajuste de sus
programas de gasto es de las ms importantes. Conseguir lo
anterior con racionalidad y sin costes sociales, requiere disponer de herramientas que permitan tomar decisiones teniendo en
cuenta sus previsibles consecuencias e impactos. En muchos
casos estas herramientas existen y bastara utilizarlas con imaginacin aprovechando sus potencialidades y las oportunidades
que brindan las tecnologas de la informacin. As, una gestin
ms inteligente del presupuesto, lo convierte en un instrumento
no slo de fiscalizacin, justificacin del gasto y asignacin de
los recursos pblicos, sino tambin en una herramienta fundamental para el seguimiento de la gestin33. Este ejemplo nos
abre el camino para transformar las tradicionales herramientas
de control legal propias de la administracin, hacia un uso ms
inteligente, pasando del control burocrtico al control de gestin. Para ello es necesario evolucionar estos instrumentos para
que faciliten a polticos y directivos la mejora de la productividad
y de la propia gestin. Hablaramos entonces de un control til,
que nos proporciona informacin para la accin (conocimiento).
GONZALEZ PUEYO, J. M. Interventor del Ayuntamiento de Madrid. Cap. 9
47
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Enfoque para una

Inteligente
tracin, puede repercutir tanto en la mejora de la productividad

como en la mejora de la relacin con la sociedad34.
Esta misma perspectiva puede aplicarse al marco regulador.
El problema de la baja productividad de la economa espaola se
debe a diversos factores, entre los que destacan: el insuficiente aprovechamiento de la acumulacin de capital tecnolgico y
las rigideces institucionales y regulatorias de nuestro modelo.
Si analizamos esto ltimo con cierto detalle, dado que la actuacin reguladora de la administracin afecta a la capacidad
innovadora, podemos comprobar que el problema no es tanto
de intensidad como de calidad reguladora, ya que la relacin
entre normativa e innovacin no es necesariamente negativa,
sino que hay que repensar dicho marco, y orientarlo de un modo
inteligente que facilite la difusin de la tecnologa, de la que el
pas ya dispone, al conjunto del tejido productivo.35
Finalmente, tambin la productividad de la propia Administracin pblica, por su peso especfico en la economa espaola,
merece ser un centro de atencin. La mayora de los expertos
atribuyen a la gestin de las personas el principal factor de influencia en la productividad de las Administraciones.
48
A la hora de intervenir en este asunto, nos encontramos

con la rigidez propia de las variables concurrentes: el tiempo de
trabajo y los costes salariales, ms las dificultades que implica
para una gestin innovadora el peso de una cultura tradicional
funcionarial trufada con la cultura sindical.
En los ltimos aos, comienza a consolidarse una visin renovada de la productividad, que pone el acento en la relacin en-
34
Los Planes Estratgicos que cuentan con participacin ciudadana son un ejemplo de
esto ltimo
35
JORDI GUAL, S. y RUIZ POSINO, A El problema de la productividad en Espaa:
cul es el papel de la regulacin?. . Servicio de Estudios de la Caixa. 2006
tre productividad y satisfaccin laboral36 acercndonos a nuestra

idea de Administracin Inteligente. Los estudios realizados, tanto en el sector privado como en el pblico, coinciden en sealar
que la productividad se incrementa mediante la satisfaccin de
los empleados, lo que nos lleva de nuevo a la importancia de
adecuar la gestin de personas y equipos, conjugando positivamente factores como: conocimientos, afectos, y sistemas de
interaccin con los otros, asociados a la difusin de un conjunto
de valores orientados al cambio progresivo de las organizaciones pblicas.
Junto a ello, es necesario no perder de vista criterios bsicos y de sentido comn en relacin al tiempo o condiciones de
trabajo y a los costes salariales, donde la Administracin Pblica, si bien puede ayudar a marcar tendencias (por ejemplo
en conciliacin laboral, igualdad de la mujer, protocolos contra
el acoso,..etc.) nunca debera alejarse demasiado de la realidad del conjunto del pas, creando de hecho una dualizacin del
mercado laboral entre el sector pblico y el privado que no sera
de recibo.
La preocupacin por la productividad es sin duda una cualidad
de las organizaciones inteligentes, sean pblicas o privadas.
Todos los atributos que se acaban de describir para una Administracin Inteligente, deben desarrollarse en un marco caracterizado por la transparencia y la tica en la gestin para ser
realmente efectivos.
En caso contrario no podramos hablar de Inteligencia, ya
que la Administracin habra dejado de cumplir con un precepto
esencial en su misin: la construccin de ciudadana, alejndose
de su naturaleza misma. Como seala Blanca Olas, esto tiene
36
Esta relacin se pone de manifiesto a partir de dos investigaciones realizadas por la
Universidad de Columbia (C.Ichinowski, 1990) y Stanford (J. Pfeffer, 1994).
6.- Transparencia y tica
49
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Enfoque para una

Inteligente
que ver con ese espacio de valores que es el mbito pblico.

por ms que la Constitucin y las leyes reconozcan derechos y
obligaciones, si la Administracin no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actuaciones, la ciudadana acaba siendo
un trmino vaco y carente de vigencia37.
En esto reside una de las diferencias con las organizaciones
privadas, si bien tambin para estas ltimas, cada vez es ms
determinante la importancia de los comportamientos ticos,
incluso para la fidelizacin de sus clientes, como lo prueba la
generalizacin y extensin de las polticas de responsabilidad
social corporativa en las empresas38.
Adems de lo anterior, M Jess Aranda nos recuerda las razones de la necesidad de transparencia en las Administraciones
pblicas39:
La necesaria valenta democrtica que implica la asuncin de crticas ante actuaciones que pueden suscitar discrepancias y que pueden ser objeto de un debate pblico.
La obligacin legal que emana del marco jurdico

vigente.
50
Reforzar la credibilidad, en lo que supone de gran oportunidad para revalorizar lo pblico. En el plano poltico, la ciudadana tiende cada vez ms a castigar electoralmente la falta de
credibilidad.
El cambio cultural hacia la cultura de calidad: un repaso a las diferentes iniciativas que estn llevndose a cabo nos
llevara a citar: los manuales de buen gobierno, auditoras, res37
OLIAS, BLANCA. Rendimiento institucional, tica y democracia. Cap. 6.
38
Informe FORETICA 2006. Evolucin de la responsabilidad social de las empresas en
Espaa.
39
ARANDA, M. J. Transparencia y control de la Gestin Pblica I. Cap. 9.
ponsabilidad social corporativa y diferentes polticas de participacin que, en el caso del sector pblico, suponen un paso
hacia la integracin de la voz del ciudadano en la definicin de
los objetivos de la Administracin.
Tal y como sealamos al principio de este captulo, reiterando a Marina, es conveniente afirmar con rotundidad, que los caminos de las organizaciones inteligentes acaban desembocando
de forma natural, en la tica.
PRACTICAS INTELIGENTES: EL AJUSTE CON LA REALIDAD
Un problema terico se resuelve cuando se conoce la solucin, un problema prctico no se resuelve cuando se conoce la
solucin, sino cuando se pone en prctica, que es lo ms difcil40.
La perfeccin acadmica o terica de un diagnstico o de

una situacin, no garantiza en modo alguna su viabilidad prctica. Es en parte lo que ocurri, por ejemplo, con la reforma
educativa, o lo que ocurre habitualmente con las grandes propuestas o reformas que se plantean en los llamados libros blancos, que suelen contener buenas soluciones tericas que en la
mayora de las ocasiones se quedan en los cajones de los despachos ministeriales.
Recordemos que la primera caracterstica que hemos definido
para una Administracin inteligente es que ha de ser ante todo
til y prctica: resolutiva.
40
MARINA, J. A. Documentos del Foro la Ciudad Humanizada. Ediciones de Andaluca, s.l. 2004
Esto explica muchos de los fracasos en las propuestas de

reforma de la Administracin, con muy buenas intenciones, e
incluso diagnsticos tericos acertados, pero carentes de los correspondientes planes de implantacin y equipos para llevarlos
a cabo.
51
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Enfoque para una

Inteligente
Tampoco la adopcin mimtica de supuestas buenas prcticas que han funcionado en otras organizaciones y con otros
contextos nos garantiza el xito. Esa manera de copiar estara
tambin en la anttesis de lo que aqu queremos plantear. Una
Administracin Inteligente tiene que elegir y objetivar sus actuaciones mediante un anlisis de las relaciones causa-efecto
entre los elementos del diseo y los resultados previstos 41.
En los ltimos aos se han dado en nuestra Administracin
notables impulsos en la teora y en la prctica, bajo el paraguas
de los programas de modernizacin y calidad.
A travs de 3 ejemplos, queremos ilustrar el necesario ajuste

con la realidad que cualquier organizacin inteligente debe realizar combinando con honestidad enfoques tericos y resultados
prcticos.
52
1.- Las Cartas de calidad de servicio son una herramienta sin duda muy extendida en el sector pblico. Su xito se
basa en la relativa sencillez que supone su implantacin y en la
versatilidad de la herramienta para adaptarse a diferentes entornos. Sin embargo, en la prctica, esta herramienta presenta
algunos problemas. Son muchas las administraciones espaolas
que han realizado una prolfica utilizacin de esta metodologa
haciendo una aplicacin automtica a cada uno de sus servicios. Esta tarea se suele realizar teniendo en cuenta las especificaciones propias de la herramienta se siguen los diferentes
modelos existentes, sobre todo a partir de las indicaciones del
Ministerio para las Administraciones Pblicas (MAP) e incluso
certificndolas- pero, hasta que punto se tienen en cuenta las
repercusiones de esta herramienta en la mejora del servicio?.
Podemos encontrarnos en muchos casos con servicios que han
elaborado todo un catlogo de prestaciones sin un previo replanteamiento de su actividad ni de su efectividad.
41
BARCELAY, M. Ponencia inaugural del Curso de Verano de El Escorial Administracin Inteligente II. Julio de 2005.
As, nos encontramos, por ejemplo, con una presentacin diferenciada de Cartas de servicios de bibliotecas y centros de
documentacin integrados en la misma unidad administrativa,
que no han tenido en cuenta la percepcin ciudadana de la similitud entre las prestaciones de ambos servicios. En casos como
este, la potencialidad de la herramienta como instrumento para
replantear las actividades de una o varias unidades administrativas, lo que podra implicar una redefinicin de los procesos
asociados a cada compromiso, ha quedado soslayada.
Por otra parte la proliferacin de cartas de servicios suele
implicar una prdida de efectividad del instrumento, por lo que
el ciudadano termina valorndolo como mero soporte de marketing o comunicacin de servicio.
Posiblemente tendramos menos Cartas, pues solo se publicaran aquellas que fueran consecuencia de un replanteamiento
y mejora de los procesos (y no de la estructura tradicional de
departamentos), y a cambio ganaramos en la efectividad de las
mismas.
2.- La certificacin, en sus diferentes modalidades, nos
ofrece otro ejemplo de cmo una metodologa puede aplicarse
estrictamente en un mbito administrativo sin que de ello se deriven mejoras sustantivas en la organizacin. De nuevo estamos
ante una herramienta que, aplicada inteligentemente, puede
dar resultados muy positivos, pero de no hacerlo as, tambin
puede generar inconvenientes.
Teniendo en cuenta esta reflexin, podemos ver como una

utilizacin de esta herramienta, asocindola a procesos de mejora que partan de un diagnstico certero de las demandas de los
ciudadanos y la posterior adaptacin del servicio a las mismas lo que implica una visin transversal de la organizacin- podra
generar mejores resultados, y contribuir ms radicalmente a extender la cultura de procesos en las organizaciones pblicas.
53
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Enfoque para una

Inteligente
La certificacin es una herramienta muy desarrollada en el

mbito industrial, basada en la aplicacin de las normas ISO a
procesos caracterizados por su repeticin y por una clara delimitacin de las actividades que los conforman. Esto hace que
refuerce la tendencia a la estandarizacin, lo que produce un
fuerte choque cultural cuando se trata de aplicar al heterogneo
sector de los servicios.
Cualquier operacin de servicios es singular y difcil de estandarizar ntegramente debido a que en ella participan factores
externos e impredecibles. Por ejemplo, en los servicios de atencin al ciudadano debemos adaptarnos a la reaccin del propio
cliente, que en general participa activamente en la prestacin
del propio servicio. Sus demandas suelen tener una base comn
repetitiva, pero tambin incluyen un gran nivel de especificidad,
que requiere de otro tipo de habilidades menos estandarizables
(empata, comunicacin, iniciativa del empleado, etc.).
La multiplicidad de objetivos y la complejidad de la misin

que se dan en las Administraciones Pblicas no siempre encajan
con la estandarizacin resultante de la aplicacin estricta de las
normas ISO, y en ocasiones requieren de una mayor adaptacin
a las diferentes coyunturas.
54
De esta forma, al redactar procedimientos para las Administraciones, a menudo no resulta evidente encontrar el nivel de
abstraccin idneo. Nos movemos en la tensin de cumplir con
los requisitos de la norma pero a la vez permitir cierto nivel de
variabilidad.
Debemos pues evitar un exceso de papeles y normas prescriptivas, as como la imposicin de mecanismos de control con
escaso valor aadido que suelen generar aun mayor burocracia,
pero tambin hemos de controlar la calidad. Esto puede solventarse determinando los aspectos crticos para la prestacin del
servicio, diferenciando los que precisan un control riguroso de
los que se caracterizan por la flexibilidad.
A todo esto hay que aadir los grandes problemas de interpretacin del lenguaje de las normas, que agregan dificultades a
su implantacin por el personal de la administracin pblica.
Finalmente se habla de los costes como el mayor problema
para la extensin de la certificacin en la Administracin Pblica.
Sin obviar stos, debemos fijar nuestra atencin en dos aspectos fundamentales:
La pertinencia de su aplicacin, que pasa por su implantacin en aquellos mbitos de la Administracin Pblica ms sujetos a procedimientos estrictos (el tradicional ncleo duro cuya
actuacin est fundamentada en la aplicacin del derecho administrativo).
Los tiempos, que siendo un importante coste, en muchos
casos no se tienen en cuenta.
3.- La adopcin de nuevos Modelos de Gestin.
Tener un modelo de referencia riguroso, contrastado en el

mercado, que pueda servir para compararse con otras organizaciones y que aporte un lenguaje comn para la gestin, es
una buena herramienta de diagnstico y cohesin para cualquier
equipo u organizacin.
Elegir bien ese marco global para la gestin, es una decisin
muy relevante, si queremos que realmente sea un referente
42
Modelo de la Fundacin Europea para la Calidad en la Gestin. (EFQM), de extensin creciente en organizaciones pblicas y privadas espaolas. Dispone de adaptacin para la
Administracin Pblica.
La adopcin como referencia de un modelo ms o menos acabado de Gestin (EFQM42 o similar) conlleva tanto ventajas,
como algunas dificultades, derivadas de su aplicacin a organizaciones complejas con culturas profesionales muy diversas
como la Administracin.
55
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Inteligente
efectivo y no estemos dando una solucin terica a problemas

de ndole prctica. Por otra parte, la resolucin de problemas
concretos, y las tcnicas para ello, no se puede postergar a la
aplicacin de ningn modelo de referencia.
Es por esto que se requiere de convencimiento, voluntad y

energa en la organizacin, estrategia adecuada y un plan de
implantacin gradual y flexible, definiendo los tiempos y plazos
convenientes.
Ser necesario hacer un diagnstico previo de las repercusiones organizativas que tendr en nuestra propia Administracin,
y adems contar con el necesario compromiso, poltico y directivo, para implantarlo. Recordemos que uno de los requisitos que
definamos para una administracin inteligente es la voluntad y
energa para actuar, dndole un peso importante a los lderes en
este aspecto. Sucede que en muchas ocasiones, la implantacin de un nuevo modelo de referencia para una administracin
pblica, acaba percibindose como una superposicin con el sistema de gestin histrica y culturalmente implantado. Algunos
lderes de la organizacin continan funcionando con el anterior
modelo, normalmente ms burocrtico pero ms asentado, utilizando la nueva referencia en trminos ms o menos estticos
(aplicando el nuevo vocabulario que conlleva) o realizando acciones puntuales, pero inconexas de la gestin cotidiana.
56
En ltima instancia, en la prctica, cada organizacin tiene

que acabar creando histricamente su propio modelo, en paralelo a la consolidacin de su cultura organizativa, y para ello es
muy importante contar con referencias, herramientas y guas
de apoyo.
La introduccin de estos enfoques novedosos, provenientes
de la Gestin Pblica o Privada, es necesaria para que una administracin renueve su capacidad de accin e innovacin, aunque
suponga un factor de incertidumbre, en la medida en que se
abren nuevos caminos en los que se carece de experiencia.
Al final, siempre nos terminaremos encontrando ante el reto

de la Gestin del Cambio.
LA TERMODINMICA DEL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN
Apostar por el cambio significa asumir la incertidumbre de
lo nuevo, la incomodidad y el riesgo de lo desconocido, y en
muchas ocasiones el vrtigo del caos43.
El cambio tiene siempre un buen caldo de cultivo en zonas
fronterizas de la organizacin (entre lo poltico y lo tcnico, en
las zonas de contacto con los ciudadanos,etc.), zonas de conflicto y convulsiones, donde lo viejo y lo nuevo se hayan constantemente en guerra.
Las administraciones pblicas son sin duda sistemas complejos, donde siempre tendremos que referirnos a los tres tipos de
actores intervinientes: los polticos (el gobierno), los empleados
pblicos (los funcionarios y equipos de trabajo) y los ciudadanos (autnticos dueos de la organizacin). Estos actores
se comportan a la manera de tres grandes mdulos afectivos
que interactan permanentemente en la gestin del cambio. Las
organizaciones inteligentes sern las que consigan potenciar
43
DIAZ, A. Gestin del cambio en la Administracin local. En Calidad y Modernizacin en la gestin Pblica. Gestin 2000. Barcelona 1997.
44
113.
IBAEZ, J. Las dimensiones de un pensamiento complejo. Rev. ANTHROPOS N
Desde un punto de vista clsico, el motor del cambio en una

Administracin es el proyecto poltico que la impulsa y orienta hacia los grandes objetivos y actuaciones de cada periodo.
Pero este enfoque , an siendo valido, no termina de explicar
completa ni correctamente el comportamiento de los sistemas
complejos, donde lo interesante parece ms bien fruto de la interaccin cotidiana entre los componentes o actores del sistema
(sistemas autoorganizados44).
57
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Enfoque para una

Inteligente
al mximo la colaboracin de estos actores hacia los fines establecidos.

El marco en el que ha de desarrollarse la gestin del cambio,
tiene que facilitar la generacin de conocimiento, teniendo en
cuenta cuatro factores claves 45 :
Los elementos particulares de la Administracin: Las personas que la conforman y sus potencialidades
Los modos de interaccin: relaciones, comunicacin, etc.
si son ms o menos estimulantes.
La informacin disponible: Que nos permite situar contextualmente y referenciar nuestra actuacin.
El Clima afectivo: que es quiz el elemento ms difcil de
gestionar y que requiere de intervenciones tipo soft46.
A partir de aqu, la Gestin del Cambio puede abordarse mediante dos tipos de estrategias47 que a la postre son complementarias:
58
El modelo de cambio planificado, cuando para crear

una nueva situacin futura se toma una decisin y sta se ejecuta mediante un proyecto que contempla un recorrido de implantacin. La principal dificultad estriba en cmo la organizacin se
adapta a la nueva situacin instituida tras la implantacin formal
de la decisin. Para superarla con inteligencia se ha de posibi45
MARINA, J.A. Aplicacin a una Administracin Pblica de los factores que intervienen en la generacin de conocimiento en las sociedades. En La ciudad Inteligente. Ed.
Andaluca s,l. 2004
46
Trmino informtico que se utiliza en sentido metafrico para definir las actuaciones
orientadas a modelar suavemente una situacin construyendo un estado de nimo organizacional a partir de micro acciones con un objetivo comn
47
SWIERINGA, J. y WIERDSMA, A.F. (1992): Becoming a Learning Organization. Addison-Wesley Publishing Company, Inc. (versin en castellano: La Organizacin que Aprende.
1995).
litar el aprendizaje de las nuevas rutinas y patrones de comportamiento que permitan a la organizacin ajustarse al nuevo escenario. El aprendizaje se convierte as en una fuente de
adaptacin organizativa. Se requieren grandes dosis de energa
para poner en marcha los cambios y se precisa un diagnstico
compartido para poder iniciarse, y una pequea estructura de
apoyo e impulso.
La utilizacin inteligente de esta estrategia, que es la ms
traumtica, parece orientarnos a situaciones en que la organizacin se halla ante un reto muy importante que es necesario acometer a causa de una amenaza del entorno o porque
se abren nuevas oportunidades a medio y largo plazo que es
necesario aprovechar.
Para que el cambio continuo48 se produzca es necesario que

la organizacin cuente con mecanismos que posibiliten la generacin y aplicacin del conocimiento. En el caso de las Administraciones: clima laboral adecuado, sistemas de comunicacin y
coordinacin, cauces para desarrollar iniciativas y respaldo de
los lderes para el impulso de las mismas.
La utilizacin inteligente de esta estrategia, que se caracteriza por ser progresiva, nos orienta hacia la resolucin de problemas que tienen que ver con las debilidades de la organizacin
o el refuerzo de sus fortalezas. En ambos casos la estrategia de
cambio continuo tiene una implantacin ms fcil y en cortos
plazos. Pese a que no produce resultados espectaculares, prepara el camino para las estrategias de Cambio Planificado.
48
La Nueva Gestin Pblica y la Gestin de Calidad utiliza un trmino similar: Mejora
Continua
Modelo de cambio continuo: cuando el devenir de la

organizacin, la experiencia adquirida y el conocimiento generado abren nuevas vas hacia la mejora que es conveniente explorar. En este segundo caso, el aprendizaje es fuente de transformacin a partir de lo cotidiano.
59
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Inteligente
Estrategias
Tiempos
Cambio
Medio Plazo
mbito de Resolucin
Amenazas
Planificado
Oportunidades
nfasis
Resultados
Liderazgo
Estratgicos
Largo Plazo
Mecanismos
Cambio
Corto Plazo
Debilidades
Fortalezas
Continuo
de Gestin del
conocimiento y
Operativos
participacin
Lo ideal es que ambas estrategias coincidan en la misma organizacin complementndose y reforzndose mutuamente.
El optimismo de la voluntad
Los cuatro factores generales presentes en cualquier organizacin: elementos particulares, modos de interaccin, informacin y clima relacional, son un potencial que puede enfocarse
de diferentes maneras siendo las ms acertadas aquellas que
favorecen la consecucin eficiente de los objetivos.
De manera similar a como ocurre en la fsica con las leyes de

la termodinmica clsica, en la Administracin, la energa para
el cambio ni se crea ni se destruye, solo se transforma.
60
Una administracin pblica que cuente con personas preparadas tiene a priori un potencial de inteligencia para su desarrollo. Este potencial puede ser aprovechado o no, dependiendo
de cmo se conjugan los restantes elementos. Si los empleados cuentan con un medio que facilita una interaccin positiva,
podrn intercambiar informacin y aumentar su conocimiento
propio y las posibilidades de la propia organizacin, para lo que
ser condicin necesaria que el clima relacional acte como benefactor.
Por el contrario, si no se dan estas condiciones, los elementos particulares, en este caso las personas preparadas, aplicarn sus conocimientos a otras actividades que disten de los
objetivos de la organizacin, su energa se canalizar por otros

cauces. Los ejemplos de este fracaso de la inteligencia los encontramos en la gran cantidad de personas con talento que han
desarrollado su actividad al margen de su organizacin, en otros
mbitos (funcionarios que han terminado destacando en el mundo de la cultura o la empresa, abandonando una Administracin
que no supo aprovechar sus capacidades).
La orientacin a objetivos y un clima relacional facilitador,
son claves para que la energa en la organizacin fluya hacia los
resultados.
La falta de proyectos genera una tendencia a la rutina. Es

necesario poner en marcha dinmicas emprendedoras que impliquen a las personas y las orienten en torno a objetivos
de referencia. Cuando una administracin realiza el esfuerzo de
orientarse a la sociedad para asumir como propios los planteamientos ciudadanos, se consiguen esos proyectos de referencia,
aunque tambin se generen resistencias en los sectores ms burocratizados de la organizacin. Est prdida de energa debe
ser asumida como un desgaste propio del movimiento y siempre
ser menor que la energa derrochada por una organizacin
marcada por el autismo social.
Es difcil generar masa crtica para emprender cambios, y
aun ms difcil mantenerla. Las propuestas esbozadas para una
Administracin Inteligente: capacidad de accin, proyecto, voluntad y energa para actuar, capacidad de aprendizaje, etc, son
En otras ocasiones, la Administracin se comporta como nos

indica la 2 ley de la termodinmica: en un sistema aislado,
que no intercambia materia ni energa con su entorno, la entropa (desorden en un sistema) siempre habr aumentado. En
la Administracin Pblica, hemos comprobado como la falta de
referencias del exterior aleja a la organizacin de la realidad y
termina por aislarla.
61
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Enfoque para una

Inteligente
factores que acercan la Administracin a esa masa crtica, a ese

punto de superacin del marco de lo posible.
La Administracin pblica es compleja, comprende a toda una
serie de organizaciones cuyo denominador comn es el servicio
a la sociedad dentro del marco jurdico. Es natural que su modernizacin avance de forma heterognea, sin embargo, en gran
medida gracias a la presin ejercida por una ciudadana cada
vez ms madura, los sectores de la Administracin ms aventajados se convierten rpidamente en referente para el resto.
La Administracin est asumiendo tambin el reto que plantean las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin
para mejorar su relacin con la ciudadana. Es una organizacin
que cuenta con buenos profesionales y que cada vez es ms
atractiva para las jvenes generaciones como opcin laboral.
Vivimos un momento interesante, a caballo entre la tradicin

y la modernidad pero apostando claramente por esta ltima.
Respondiendo cada vez con mayor agilidad a las demandas que
plantea la sociedad y reduciendo su incertidumbre mediante
numerosas actuaciones, sistemas de previsin y proyectos de
cambio.
62
Los caminos de la inteligencia nos llevan a plantear nuevos

retos: mejorar sucesivamente la capacidad de accin y resolucin de la Administracin, la capacidad de proyecto, su energa
y voluntad para actuar. Tambin a aprender e innovar para
mejorar su productividad, y finalmente a funcionar con mayor
transparencia y tica en la gestin de lo pblico.
De cmo se aborden y resuelvan estos retos depender su
devenir histrico, pero a fecha de hoy, existen muchos motivos
para pensar que, gracias a la inteligencia, la famosa crisis de la
Administracin Pblica ha comenzado a pasar pgina.
Captulo 2
Retos de la Administracin Pblica
Espaola del siglo XXI
dOlORES CARRIN
123
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Enfoque para una

Inteligente
Retos de la Administracin Pblica Espaola

del siglo XXI
Dolores Carrin
Subsecretaria de Administraciones Pblicas
No hay, a mi juicio, nada o casi nada, con excepcin de su

subordinacin a la Constitucin, a la ley y al resto del ordenamiento jurdico, que en la actualidad se pueda predicar con
carcter general de la Administracin Pblica en su conjunto.
Nuestras Administraciones estn integradas por un conjunto

de organizaciones muy diversas. Y ello no slo en lo que atae
a su organizacin y funcionamiento sino tambin en lo que se
refiere a sus resultados de gestin y la percepcin que de ellas
tiene la ciudadana. As, resulta evidente que, en el momento
actual, estn conviviendo en el seno de la Administracin General del Estado organizaciones extraordinariamente inteligentes
que prestan servicios pblicos de gran calidad con otras que,
lamentablemente, funcionan peor y que, por consiguiente, deben mejorar. Tambin hay otras muchas que funcionan razonablemente bien, pero que tienen todava un largo camino que
recorrer hacia la Excelencia en el servicio a la ciudadana. Y esto
mismo, por otra parte, es lo que ocurre en el seno de las Administraciones Autonmicas y Locales.
Lo que puede resultar preocupante de esta heterogeneidad
y lo que ciertamente le debera ocupar a cualquier responsable
poltico o gestor pblico es que, al menos aparentemente, parece que han venido funcionado con mayor inteligencia las organizaciones responsables de que los ciudadanos cumplan con sus
obligaciones por ejemplo, la Agencia Tributaria o la Tesorera
de la Seguridad Social mientras que aquellas otras encargadas de hacer efectivos los derechos de la ciudadana mediante
64
la prestacin de los servicios correspondientes han funcionado

comparativamente peor.
Pero hay todava un segundo aspecto a considerar para enfocar de forma apropiada el proceso de cambio hacia una Administracin Inteligente: el liderazgo. Lo que decimos a cerca de
la reforma administrativa y como lo decimos no es irrelevante.
A menudo, cuando se critica el funcionamiento de la Administracin, suele hacerse como si se tratara de una institucin con
vida propia. Se ignora con ello que, en trminos constitucionales, la Administracin es tan solo un instrumento al servicio de
la ciudadana. Un instrumento mediante el cual los Gobiernos, a
quienes verdaderamente corresponde el liderazgo en su direccin, pero tambin los empleados pblicos que trabajan en ella,
pueden y deben impulsar determinadas polticas pblicas para
que la sociedad y la vida de cada persona sea cada vez mejor.
La Administracin, por tanto, no es ni es ni deja de ser inteligente. Son las personas y especialmente los Gobiernos a los que
compete su direccin, los que pueden hacer las cosas con inteligencia o, por el contrario, sin ella. Y es precisamente cuando se
predica este carcter instrumental de la Administracin, cuando
tiene sentido un enfoque del proceso de modernizacin basado
en la asuncin por las personas de la responsabilidad que entraa ejercer el liderazgo en la mejora del servicio a la ciudadana,
Retos de la Administracin Pblica Espaola del siglo XXI
Conviene, por tanto, no perder de vista este diagnstico para

determinar correctamente qu debemos hacer y para qu o para
quien tenemos que dotar a las Administraciones de de inteligencia, porque cualquier proceso de modernizacin administrativa
podra derivar como a menudo sucede- hacia planteamientos
de reforma excesivamente generales que, probablemente, no
tendran mucho que ver con lo que est demandando la ciudadana. La gente demanda mejoras tangibles de aquellos servicios pblicos concretos que resultan de su mayor inters y que,
en ocasiones, estn funcionando comparativamente peor.
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Enfoque para una

Inteligente
conforme a un programa poltico preestablecido cuya eficacia es

sometida al juicio democrtico del electorado.
66
Hay que admitir, consecuentemente, con toda naturalidad

que cada Gobierno tiene exactamente la Administracin que
se merece y, seguramente, tambin la que cree que necesita
para llevar a cabo un determinado programa poltico, ya que
es responsabilidad de los lderes de quienes forman parte de
los Gobiernos y de quienes desempean cargos directivos configurar unas organizaciones administrativas que resulten operativas para desarrollar el concreto programa de cambio que
consideren ms apropiado para garantizar el progreso social e
individual. Como es asimismo responsabilidad de esos mismos
directivos generar la motivacin y la implicacin necesarias en
los empleados pblicos para que pongan lo mejor de s mismos
en el empeo de mejorar los procesos de trabajo al servicio de
la ciudadana.
Por ello, lo que, al inicio de la presente legislatura, se plante
el Ministerio de Administraciones Pblicas fue el objetivo prioritario de cambio de cultura en el ejercicio de la funcin poltica y
directiva, imprescindible para que la Administracin General del
Estado se convierta en un instrumento de modernidad, en una
herramienta til para mejorar la sociedad y, en suma, en una
mquina til en la que el piloto automtico fuera desconectado
para ser conducida con inteligencia por las personas a las que
se ha encomendado la responsabilidad de dirigir cada servicio
pblico.
Partiendo de ambas premisas, el proceso de modernizacin
que est impulsando el MAP incluye dos tipos de actuaciones.
De un lado, una serie de grandes reformas de la Administracin
General del Estado, destinadas a garantizar la transparencia, la
eficacia y la responsabilidad por la gestin, como son las relativas a la regulacin de los conflictos de intereses, el endurecimiento del rgimen de incompatibilidades, el Estatuto Bsico
del Empleado Pblico o la puesta en marcha de las Agencias. De

otro, un conjunto de actuaciones micro que, comenzando por el
propio Departamento, estn encaminadas a mejorar la calidad
de cada uno de los servicios prestados a la ciudadana, especialmente, en las organizaciones que estn funcionando comparativamente peor.
Accesibilidad: La Administracin es inteligente cuando

escucha y aprende de los dems y cuando tiene en cuenta la
opinin y las necesidades de sus empleados, de las organizaciones sociales y de la ciudadana en el diseo y forma de prestacin de los servicios.
Transparencia: Es inteligente la Administracin cuando
todo lo que hacen los lderes y las personas que trabajan en sus
organizaciones puede ser difundido sin avergonzarse y cuando
los responsables pueden explicar a la ciudadana lo que han decidido, por qu y para qu.
Eficiencia: La Administracin es inteligente cuando lo que
hacen sus organizaciones lo hacen bien y obtienen, al menor
coste posible, buenos resultados para los ciudadanos y para la
sociedad.
Las grandes reformas, que constituyen una pieza clave del
proceso de modernizacin, estn en marcha. El Gobierno ha
adoptado ya importantes iniciativas en materia de trasparencia. La Administracin General del Estado cuenta actualmente,
por primera vez en Espaa, con un Cdigo de Buen Gobierno,
aprobado mediante Acuerdo por el Consejo de Ministros. En este
Cdigo se ha definido un sistema tico comn, conformado por
el conjunto de principios, valores y reglas de comportamiento
Accesibilidad, transparencia y eficiencia son los tres pilares

en los que se sustenta el proceso de cambio en curso hacia una
Administracin inteligente.
67
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Enfoque para una

Inteligente
que habrn de orientar el desempeo de las responsabilidades

pblicas tanto por los miembros del Gobierno de Espaa como
por los altos cargos de la Administracin estatal. Los tratamientos de Excelentsimo e Ilustrsimo han pasado a la historia y el
Cdigo, por primera vez en nuestro pas, ha establecido reglas
claras de conducta respecto a cuestiones como la austeridad, la
trasparencia, la aceptacin de regalos o la accesibilidad. Al mismo tiempo, el Gobierno ha aprobado y remitido al Congreso el
proyecto de ley que permitir el endurecimiento y reforzamiento
del rgimen de incompatibilidades de los altos cargos, especialmente mediante el establecimiento de un cuadro de infracciones
y sanciones, anteriormente inexistente, que constituye una innovacin fundamental en nuestro ordenamiento jurdico.
68
Por consiguiente, se est produciendo ya un cambio sustancial en la Administracin General del Estado para garantizar la
accesibilidad y la transparencia en la gestin pblica. Y este
cambio consiste en no dejar nicamente a la tica de cada cual
el desempeo de los cargos pblicos, garantizando normativamente que el ejercicio de esas responsabilidades se ajusta a una
tica comn, que tiene mucho que ver con eso que el Presidente
del Gobierno denomina talante y que supone una forma de
comportamiento no slo irreprochable desde el punto de vista
del respeto a la legalidad sino tambin una actitud abierta al
dilogo y accesible a la ciudadana.
En cuanto a las Agencias Pblicas la segunda gran reforma
que est desarrollando el Gobierno, hay que subrayar que se
trata de una innovacin organizativa y de funcionamiento de los
servicios pblicos de gran relevancia, destinada a asegurar la
eficiencia y la calidad en la gestin pblica.
Qu tiene la Administracin que todos los gestores pblicos
quieren huir de ella, mediante formas empresariales o fundacionales? Pues bien, con la creacin de las Agencias el Gobierno ha
querido dar respuesta a esta pregunta, admitiendo que las es-
Las Agencias, configuradas como organizaciones sujetas a un

rgimen jurdico pblico, pero dotadas de autonoma y flexibilidad para la gestin por objetivos, estn llamadas a convertirse
en una pieza clave de la nueva Administracin General del Estado. En esta Administracin debe convivir un escenario ms
rgido en el que se desenvuelve la Administracin diseadora y
coordinadora de polticas pblicas con otro, ms flexible y orientado a resultados, en el que deben funcionar las organizaciones
administrativas prestadoras de los servicios a la ciudadana. En
otras palabras: la Administracin General del Estado va a seguir
contando con una estructura ministerial bsica, dedicada a la
toma de decisiones, a la planificacin, regulacin, interaccin y
coordinacin, pero tambin, en el futuro inmediato, con otras
organizaciones las Agencias que se regirn por contratos-programa con objetivos y resultados perfectamente evaluables.
Esta figura, que se inscribe plenamente en al mbito del derecho pblico, debera evitar en el futuro inmediato la huda
hacia el derecho privado y la proliferacin de entes singulares y
fundaciones que venan constituyndose en los ltimos aos con
dicha finalidad de fuga del derecho administrativo.
Sin duda, habr que evaluar la eficacia de este nuevo modelo, en el que tambin hemos integrado la Agencia para la
Evaluacin de la Calidad en las Polticas Pblicas, cuyo trabajo
permitir conocer los resultados y la productividad de polticas
pblicas, difundiendo estos y dando pi a la puesta en marcha
de los consiguientes planes de mejora de los servicios y polticas
de titularidad estatal.
Por ltimo, el MAP tambin ha trabajando en la elaboracin
de un Estatuto Bsico del Empleado Pblico, norma prevista por
tructuras administrativas de corte tradicional no siempre estn

resultando tiles, por su escasa flexibilidad, para garantizar a
los ciudadanos una buena gestin de los recursos pblicos y un
servicio de calidad.
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Enfoque para una

Inteligente
la Constitucin que es el mnimo comn denominador en el que

han de inscribirse, en el ejercicio de su potestad de autoorganizacin y de sus competencias, las polticas de recursos humanos
de todas las Administraciones. Este Estatuto, aprobado en Consejo de Ministros recientemente, ha contado con el apoyo de los
representantes de los trabajadores.
70
Todas estas reformas, relativas a la modernizacin de la Administracin General del Estado responden, por otra parte, a un
enfoque global del cambio, que incluye, lgicamente, la solucin
de otras cuestiones esenciales para el desenvolvimiento de la
actividad pblica, como la reforma de los Estatutos de Autonoma, la aprobacin de la Carta Municipal de Barcelona y la Ley
de Capitalidad de Madrid o el establecimiento de nueva Ley de
Bases del Gobierno Local.
Hay, en este sentido, y conviene subrayarlo, una apuesta por
la mejora integral del servicio a la ciudadana, que el Gobierno
quiere compartir con las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. Y hay adems un estilo, basado en el dilogo
y en el reconocimiento de la diversidad territorial que, con toda
probabilidad, va a permitir generar el consenso necesario para
lograr esta meta comn. La modernizacin de Espaa no estara
garantizada sin una mejora global del funcionamiento del Estado
de las Autonomas. Y esta mejora, que debera permitir a todas
las Comunidades Autnomas sentirse ms cmodas en este espacio comn que es Espaa, debe orientarse, ante todo, hacia
lo que demanda la ciudadana.
Por tanto, hay que asumir con toda normalidad que en un
Estado como el nuestro, fuertemente descentralizado, el liderazgo debe ejercerse de forma cooperativa, teniendo siempre
presente que en la toma de las decisiones concurren no slo los
responsables polticos y los altos funcionarios de la Administracin General del Estado sino tambin, debido a la distribucin de
competencias que establece la Constitucin y los Estatutos, los
Pero junto a estas grandes lneas de reforma, es necesario

seguir avanzando, mediante pequeos pasos, en la mejora de
cada servicio pblico. Por ello, el MAP ha puesto en marcha programas concretos de modernizacin tanto para el conjunto de
los servicios de la Administracin General del Estado, como el
Plan Conecta donde se incardinan proyectos como el D.N.I.
electrnico, los planes y los nuevos premios de calidad o el
Plan Concilia, como para la mejora de los concretos servicios
que dependen del Ministerio a travs de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Queremos que estos ltimos se conviertan en un modelo de de referencia para los dems Ministerios y Organismos Pblicos.
Los primeros los programas que afectan al conjunto de la
AGE se fundamentan en la idea de que no se puede dejar al
mero voluntarismo de cada gestor pblico la aplicacin de modelos de calidad en sus organizaciones. Hay que apostar por la
incorporacin de las nuevas tecnologas para prestar un servicio integral a la ciudadana y hay que implicar al personal,
premiando a quienes obtengan un reconocimiento pblico por
las mejoras que impulsen con una bolsa especfica de productividad adicional. Ese es el planteamiento y, consecuentemente,
se ha establecido un fondo de 800.000 euros para primar a las
organizaciones que se comporten de una manera excelente y
pongan en marcha proyectos de mejora que tengan que ver con
los derechos de los ciudadanos. Incentivando con productividad
a los funcionarios que participan en estos programas de mejora
se incentivar asimismo a organizaciones que estn rezagadas
de las Comunidades Autnomas que participan en el diseo y la

implementacin de las polticas pblicas ms importantes para
la ciudadana. Consecuentemente, el liderazgo en la mejora de
los servicios pblicos habr de estar basado en el dilogo interadministrativo y en la colaboracin, como, sin duda, nos estn
reclamando los ciudadanos.
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Enfoque para una

Inteligente
con respecto a las que tradicionalmente venan aplicando estos

modelos y que suelen retribuir mejor a sus empleados.
72
En lo que respecta al Ministerio, lo que haba y lo que hay

se va pareciendo cada vez menos. En la actual legislatura se
ha hecho un esfuerzo considerable para mejorar la gestin de
nuestros servicios al ciudadano. La gestin en materia de extranjera puede ser un buen ejemplo. En mayo de 2004 haba
ms de 500.000 expedientes pendientes de resolucin en las
Oficinas de Extranjeros y se tena el temor ms que fundado de
que quienes ya residan y trabajaban legalmente en Espaa pudieran caer en una situacin de irregularidad como consecuencia
de la propia ineficacia de la Administracin. Por ello, de comn
acuerdo con la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, el MAP puso en marcha un plan de medidas urgentes, incorporando un dispositivo adicional de refuerzo del servicio, que
ha permitido conseguir que los 500.000 expedientes pendientes
pudieran resolverse, de forma que ahora se estn gestionando
en plazo casi unos 2.000.000 de expedientes anualmente.
En esta misma lnea, en aplicacin del nuevo Reglamento de
Extranjera, las Oficinas de Extranjeros han acometido, en colaboracin con las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, el
proceso de normalizacin de trabajadores extranjeros. El proceso ha sido ejemplar. Se presentaros unas 700.000 solicitudes y
han sido resueltas antes de que finalice el plazo legal ms de un
90 % de ellas, registrndose en torno a 500.000 altas en la Tesorera de la Seguridad Social. Esta iniciativa es un buen ejemplo
de liderazgo cooperativo porque, adems de estar implicados en
el desarrollo del proceso los Ministerios de Trabajo y Asuntos
Sociales y de Administraciones Pblicas, tambin han participado en la gestin los de Asuntos Exteriores, Interior, Justicia, la
Agencia Estatal de Administracin Tributaria y el INE. Una aplicacin informtica nos ha permitido efectuar todas las consultas
y los volcados de datos por va telemtica, previa autorizacin
de la Agencia de Proteccin de Datos. Pero, sobre todo, aunque
Al mismo tiempo, se est renovando la imagen y el servicio

de las oficinas, tanto de las de extranjera como del resto de los
servicios perifricos de la AGE integrados en las Delegaciones
y Subdelegaciones del Gobierno. Para ello, se ha realizado un
inventario de bienes e inmuebles y se ha puesto en marcha un
Plan de Obras, que alcanza los 68 millones de euros. Adems, se
estn desarrollando otras iniciativas concretas de mejora. As,
diez Subdelegaciones del Gobierno estn implantando el Modelo
EFQM. Se ha normalizado el sistema de correo electrnico, ya
que no exista un modelo compatible y homogneo entre los sistemas centrales y perifricos. Todos los funcionarios de servicios
centrales disponen ya de firma electrnica en el departamento
y disponemos ya algunos procedimientos en soporte exclusivamente telemtico dentro del programa MAP sin Papel.
Todas estas actuaciones son tan slo el comienzo. Los buenos
resultados obtenidos constituyen una prueba de que es posible
avanzar ms. El Gobierno de Espaa est trabajando por una
Administracin dotada de inteligencia pero, tambin, por una
Administracin con corazn. Y estamos convencidos de que esto
es posible, porque tenemos una Administracin General del Estado llena de gente que trabaja con inteligencia, con sentido
comn, pero que tambin acta con pasin y que es capaz de
distinguir lo que importante para los ciudadanos; gente que cree
que es necesario incorporar los valores cotidianos que orientan
su vida a esta mquina, a veces tan torpe, que es la Administracin, pero que debe servir para mejorar este pas y las condiciones de vida de todas las personas que lo integran.
reforzamos el dispositivo de medios y recursos humanos para

estas operaciones, han sido las personas que trabajan en las
oficinas quienes han hecho posible el pleno xito de esta operacin. Esta experiencia altamente positiva va a permitir copiar
el modelo para otros servicios que no funcionan excesivamente
bien y que han de continuar mejorando.
73
Captulo 3
Liderazgo, gestin y motivacin de equipos
JORGE vAldANO
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P A R T E
Perspectivas para una

Administracin Pblica Inteligente
Aportaciones al enfoque del liderazgo en la

Jorge Valdano
Presidente de Make a Team. Grupo Inmark
El espectacular gol de Maradona ante Inglaterra en el Mundial

de Mxico 86 est considerado el mejor gol de la historia del
ftbol. Cuando meti el gol, francamente no sent la necesidad
de ir a compartir esa alegra porque haba sido una obra tan
personal, tan autnticamente suya, que prcticamente exclua
al resto del equipo. Puedo decir con mucho orgullo que he jugado con Diego y creo que es muy positivo que exista gente como
l, porque hace mejor al ftbol, a su equipo y a la humanidad,
porque siempre que estamos ante la excelencia uno se siente
reconfortado.
Pero, lo cierto es que este tipo de personaje, el hiperlder, el

que resuelve todos los problemas por s slo, no deja desarrollar
las posibilidades de un equipo. Maradona se fue de Argentina y
ahora mismo no hay un solo jugador que tenga el valor de ponerse la camiseta nmero 10 que l llevaba, porque su influencia
ha sido tan grande que su marcha ha provocado una sensacin
de desamparo. Esto es algo que ocurre con los hiperlderes en
el ftbol y que tambin sucede en el mundo de la poltica, en el
mundo de empresa, etc.
Maradona no slo resolva todos los problemas, sino que tambin absorba todas las presiones. Ser compaero de Maradona
era muy fcil, la noche anterior uno dorma mejor; pero no slo
porque sabamos que jugbamos al lado de un genio que en
caso de que se complicara el partido l slo poda ganarlo, sino
por algo mucho ms importante: en el caso de que se perdiera
el partido la culpa era de Maradona.
76
Ahora vamos a analizar otro modelo, el que represent Pep

Guardiola en un momento muy particular de su carrera en el
F.C. Barcelona. Imaginemos a uno de esos chicos que suea con
ponerse la camiseta de sus dolos y que un da llega su turno.
Guardiola fue capitn del F.C. Barcelona durante mucho tiempo
y tena una carga de representatividad tremenda: l por s mismo era la identidad del club. Guardiola haba estado lesionado
prcticamente un ao entero y el Barcelona estaba en un perodo malo, ya que haban perdido dos o tres partidos seguidos y
estaban prcticamente descolgados del campeonato. Una noche
jugaban un partido clave, uno de esos partidos donde el equipo
puede engancharse al campeonato o perder el carro definitivamente. Guardiola pidi viajar y acompaar al equipo, aunque no
estaba en muy buenas condiciones fsicas.
As como para entender a Maradona hay que verlo con un baln, para entender a Guardiola hay que verlo rodeado de compaeros. Curiosamente en aquel partido no vimos a Guardiola
en ningn momento con el baln en los pies, no supimos si era
bueno o malo; lo que s constatamos es la gran influencia que
logr ejercer entre sus compaeros, dejndonos unas enseanzas que son maravillosas. Nunca supimos lo que Guardiola les
dijo pero, mientras estuvo en el campo de juego, habl permanentemente, habl en todos los sitios, en todo momento estuvo
hablando a veces susurraba cosas a los compaeros, a veces
De manera que uno tena tambin a Maradona como escondite. Y eso resulta tambin muy cmodo. Es muy difcil desarrollar
toda tu personalidad si al lado tienes un personaje que es capaz
de absorber toda la presin y las grandes responsabilidades. En
los momentos en que la cosa se complicaba de verdad, l haca autnticos milagros. Pienso que est muy bien que existan
los maradonas pero el problema de los hiperlderes es precisamente que absorben tanta responsabilidad que aquellos que
estn a su lado terminan no sintiendo su protagonismo dentro
del equipo.
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pareca un general acorralado, a veces haca movimientos con

los brazos; estuvo permanentemente dando instrucciones. No
supimos lo que les dijo pero... qu es lo que logr trasmitir?.
En mi opinin lo que trasmiti fue una gran emocin, y es precisamente desde ah desde donde se produce un contagio muy
grande en los dems. La gente que hace lo que siente, que es
capaz de entusiasmar (que es capaz de ponerle alma a las cosas), es capaz tambin de generar en quienes estn alrededor
una excitacin muy especial. Son gente que activa el profesionalismo desde la pasin. Ese es el primer mensaje.
78
El segundo mensaje es todava ms importante. Y es que

cuando la gente hace las cosas que siente no existen los lugares secundarios: l es importante en el tnel de vestuario, en
el banquillo, mientras est calentando, es decir: est en sitios
totalmente secundarios y, sin embargo, se hace importante porque tiene una gran personalidad y una gran capacidad de trasmisin. Y, por supuesto, cuando le toca actuar su actuacin se
hace ms relevante. Pero en cualquier lado que est uno sabe
que ah est Guardiola. Aquellos que no estn familiarizados con
el ftbol no tienen porqu saber que hay muchos jugadores que,
estando en el banquillo, estn convencidos de que el entrenador
ha cometido la injusticia de su vida; aunque ganen 10 millones
de euros, para ellos, estar desplazados al banquillo es un agravio de una dimensin terrible. Incluso, teatralizan el discurso y
teatralizan el disgusto para que todo el mundo nos enteremos
de lo enfadados que estn y de lo tristes que estn porque no
juegan. La otra actitud posible es la de Guardiola: quien a pesar
de estar en el banquillo tuvo una actitud extraordinariamente
participativa.
l nos acerca a la definicin de lo que es un equipo. Por muchas vueltas que le demos un equipo es fundamentalmente un
estado de nimo. Eso vale tambin para las personas y en el
ftbol se ve de una manera clarsima. Hay jugadores que tienen la confianza del entrenador, el afecto del pblico, el cario
del periodismo y llegan a la excelencia. Y ese mismo jugador

con todo lo contrario se estanca en la mediocridad. Hasta ese
punto el estado de nimo puede condicionar a las personas. Y
no hablemos de un equipo entero. Si uno es capaz de aunar las
energas a travs de un estado de nimo que active el profesionalismo de todos los que forman parte de un equipo, la eficacia
de eso termina siendo milagrosa.
1) Sentido de pertenencia. Para eso tambin vale Guardiola. Por qu Guardiola tiene tanta autoridad moral? Porque toda
la vida ha sido del Barcelona, porque siente los colores de la
camiseta, porque es un jugador muy representativo. Qu significa eso? Que est identificado con los valores histricos de la
empresa en la que trabaja. Yo creo que todas las organizaciones
tienen que tener alguna caracterstica que las identifique y que
las diferencie de todas la dems empresas. Pues el Barcelona
tiene una serie de caractersticas, mientras que el Real Madrid
tiene otras. La identificacin con esos valores provoca un mayor
orgullo de pertenencia y eso permite respuestas mucho ms
eficaces de la gente. Yo llegu al Real Madrid muy tarde en mi
carrera. Si yo tengo alguna singularidad en el mundo del ftbol
no es el haber sido muy bueno, sino haber recorrido muchos
pases. Y me toc llegar al Madrid con 29 aos, al final de mi
carrera deportiva. Cuando llegu, tena totalmente idealizado al
club, para m era un mito inalcanzable que finalmente alcanc
en un momento en que no era fcil, ya que slo se admitan dos
extranjeros. Pero por una serie de casualidades, entre ellas que
el Real Madrid no tena dinero, me compr precisamente a m
que vala poco. Cuando llegu estaba desbordado y emocionadsimo porque era el lugar con el que yo haba soado toda mi
vida. Y poco despus me sent desilusionado. El vestuario del
Real Madrid era un vestuario incmodo, hasta pobre, peor que
Qu influye en nuestro estado de nimo? Haremos un repaso rpido por algunas de esas cosas, sobre aquellas que tienen
una influencia en el da a da y sobre aquellas que tienen una
influencia ms profunda, que tienen que ver con el largo plazo.
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80

el del Zaragoza. La organizacin era mala. Pero, sin embargo,

haba una singularidad: haba una serie de valores que haban
impregnado esa casa de una manera espontnea y que la conferan una gran fuerza histrica. Y eran cosas que decan los jugadores dentro del vestuario, que seguramente las habr dicho Di
Stfano en su momento, que las habr escuchado Amancio, que
las habr repetido Amancio, que las habr repetido Pirri y que finalmente las habra escuchado Camacho que era el capitn y
las volvera a transmitir. Y era un discurso eminentemente ganador. Uno, cuando estaba en el Madrid, saba perfectamente que
no haba escondite para la derrota: que si uno perda fracasaba.
Y esa era la singularidad. Uno, estando en el Zaragoza, siempre
tena al rbitro para echarle la culpa, o cualquier cosa. En todos
los sitios hay algn escondite para perder, menos en el Madrid.
Y eso est en alguna parte del subconsciente del jugador. Si yo
digo: fracas o triunf el Real Madrid el ao pasado?. Todos
dirn: fracas. Sin embargo, el ao pasado el Madrid qued
el segundo, a 20 puntos del tercero. Y es verdad que fracas
porque es un club donde slo se puede ser primero. En una
ocasin ganamos una copa de la UEFA y para m era el primer
campeonato que ganaba, con lo que era el jugador ms feliz del
mundo. Sin embargo, cuando entramos al vestuario Camacho
levant una copa de champagne y dijo brindemos por el campeonato del ao que viene porque este ya se termin. Yo le dije
pero Jos, cmo que se termin, si yo es la primera vez que
gano algo en mi vida, a lo que l respondi: t, argentino, no
te has enterado todava que aqu ganar es obligatorio y lo que
tenemos que hacer es lamentar las competiciones que perdimos
y no festejar esta mierda que ganamos. Eso es el Real Madrid
y es una identidad que tiene el club y que va a persistir en el
tiempo. Lgicamente nos encontramos en unos tiempos en que
se est dando un cambio de estrategia, que a veces tambin
implica un cambio de ciertos valores. En aquella poca el Madrid
era un equipo disciplinado, sobrio y eminentemente ganador.
Ahora sigue teniendo la obligacin de ganar aunque no gane.
Pero es muy difcil decir que actualmente se trata de un equipo
sobrio. Cuando uno contrata a Beckham, Zidane y Ronaldo no

puede ser sobrio. Tiene a todo el periodismo deportivo y amarillo detrs, con lo que habr que cambiar de valores y comenzar
a decir que es un equipo universal. En estos momentos el Madrid est buscando una nueva identidad y lo conseguir. Si algo
ha caracterizado a este club a lo largo de su historia es haber
tenido directivos que han sabido imaginarse el futuro del espectculo deportivo. En su momento lo hizo Bernabeu. Cuando este
negocio se defenda slo con la venta de entradas Bernabeu hizo
un estadio para 120.000 personas (el estadio ms grande de
Europa), que pagaban su entrada y eso le daba al Real Madrid
una ventaja competitiva muy grande. Primero fue el estadio,
en una Espaa que por tener no tena en ese momento ni cemento y, posteriormente, para llenarlo, contrat a uno que se
llamaba Di Stfano, que en ese momento era el mejor jugador
del momento. Esa visin hizo del Real Madrid el mejor club del
siglo XX. Ahora, la visin ha cambiado porque ha cambiado el
mundo. Antes, el 100 % de lo que se recaudaba era por la venta
de entradas y ahora, con el estado lleno siempre, con zonas VIP
que valen una fortuna, con palcos que valen ms todava, slo
se recauda por la asistencia fsica el 20 % del presupuesto total
del Real Madrid. Todo lo dems lo da la televisin, el marketing,
etc. Por tanto, se hace necesario cambiar de estrategia. Pero
la identidad es algo muy importante, es el modo de ser de una
empresa. Y el modo de ser de una empresa, al igual que el de
una persona, tiene que tener una gran relevancia.
2) Sentirse eficaz. Esto es importantsimo. Aunque uno ocupe un lugar secundario dentro de una organizacin tiene que tener un sentimiento de eficacia: que aquello que uno hace resulte
importante para los dems. Y ese es un elemento que resulta
relevante para el ser humano. Hay algunos datos en el mundo
del atletismo que son extraordinarios. Esto lo explica muy bien
Jos A. Marina en Teora de la inteligencia creadora. l habla
de que cuando un atleta es capaz de bajar en 100 metros de los
10 segundos, en los siguientes cuatro o cinco meses hay ms

81
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atletas que logran bajar de los 10 segundos despus de un siglo

peleando por bajar esa marca. Y a qu se debe? Es como si el
ser humano, a partir de que uno vence esa resistencia, ya se
siente autorizado a hacerlo. Es como si rompiera una inhibicin.
Pero si eso ocurre a nivel individual y tengo constancia de que
eso es importante para mi equipo, el sentimiento de eficacia es
tambin un factor motivador de primera categora.
82
3) Evitar los agravios comparativos. Este es un elemento negativo. Hay que hacer todo lo que podamos por tratar de
evitar que existan los agravios comparativos. A veces esto tiene
que ver con lo econmico y a veces no. Voy a contar un caso
econmico: en el Real Madrid estn jugando los mejores jugadores del mundo y hay un jugador que es Ral que est en
ese grupo, pero que naci dentro del club y que representa lo
que representaba Guardiola para el Barcelona (una especie de
liderazgo moral). Entonces el club tiene que tener hacia Ral
algn tipo de deferencia que lo distinga del resto de los grandes
jugadores mundiales. Cuando lleg el momento de renovarle el
contrato tuvimos el debate sobre cmo hacer para que l percibiera que el club le da una importancia especial. Despus de
darle muchsimas vueltas encontramos una solucin: Ral ganar un euro ms que el jugador que ms gane dentro del club.
No pregunt ni cuanto iba a ganar, se sinti tan satisfecho con el
status con tener conciencia de que el club era capaz de valorar
su condicin de lder moral que ni siquiera se interes por cual
era la cifra que iba a ganar o, al menos, no entr en detalles.
4) Comunicacin. Esto es relevante en los dos sentidos:
uno tiene que saber comunicar y tambin tiene que saber escuchar. Cuando uno est en la situacin de liderazgo, muchas
veces, o habla mucho o escucha poco. Pero lo cierto es que
cuesta encontrar la medida. Esto es algo que pasa a veces a los
entrenadores en su relacin con determinados jugadores.
5) Saber porqu se hacen las cosas. En las organizaciones, hay muchas veces que las personas tienen la sensacin de

6) Talento. Hay muchas personas que estn condenadas a

la infelicidad laboral porque hacen cosas para las que no nacieron, para lo que no estn preparados y no tienen condiciones
naturales. El talento es la predisposicin natural que cada uno
de nosotros tenemos hacia alguna actividad: hay gente que tiene un gran arranque creativo, personas que tienen una gran
capacidad para cumplir rdenes, etc. Cada uno de nosotros tiene algn rasgo que sobresale por encima de los dems y que
conviene descubrirlo para ser ms eficaces en el desarrollo de
nuestro trabajo. Este talento, en ocasiones, no es tan fcil de
descubrir. Muchas veces elegimos a nuestro compaero en alguna aventura empresarial en funcin de la simpata, la sociabilidad, es decir, tomando elementos que no estn relacionados con
la eficacia y la actividad misma. Yo lo explico a travs de una pequea ancdota. Cuando llegu como entrenador al Real Madrid
en un momento donde no haba dinero ni mucha organizacin,
se me ocurri hacer una seleccin de chicos muy jvenes (entre
los 14-16 aos) para apresurar los plazos de evolucin y ver si
la cantera nos daba soluciones a partir de talentos de la casa.
Esa seleccin provoc algn tipo de resistencia dentro del club
(esto aqu nunca se ha hecho!). De manera que no encontr
ningn tipo de colaboracin entre los entrenadores de la casa
para decirme quienes eran los mejores jugadores para incluirlos
en ese proyecto. As que tuve que ir yo personalmente a ver a
los equipos infantiles, cadetes y juveniles, y elegir los jugadores
ir dando bandazos porque no saben cual es la estrategia. Ello es

por falta de comunicacin. Saber porqu se hacen las cosas es
un hecho muy importante. Es la vieja historia de tres albailes
que estn poniendo ladrillos. A uno le preguntan que qu est
haciendo y responde que est poniendo ladrillos, otro responde
que est levantando un muro y el tercero dice que est contribuyendo a la construccin de la catedral de la ciudad. Aqu se
comprueba como hay tres niveles distintos de comunicacin y
ello provoca que no se pongan los ladrillos de la misma manera
si se tiene toda la informacin o no. Saber porqu se hacen las
cosas es relevante.
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que me parecieran distintos. No me gustan los jugadores sin

defecto, sino aquellos que tienen una virtud sobresaliente y bajo
ese criterio yo elega. Eleg a uno de estos jugadores y, al da
siguiente, su entrenador me pidi una reunin. En esa reunin
me vino a decir que me haba equivocado y que haba cometido
una gran injusticia porque se trataba de un jugador indisciplinado al que echaban de los partidos cada dos por tres, que era un
poco irresponsable, que no saludaba y, sin embargo, que haba
recibido un premio al ser seleccionado por m y que consista en
entrenar con el entrenador del primer equipo del Real Madrid. Lo
que acordamos es que se vendra durante seis meses conmigo
y que en esos seis meses yo le enseara a saludar. Yo le dije:
t dame al que sepa jugar y yo le voy a dar confianza para que
juegue un poco mejor; ahora, por mucha confianza que le d al
que sabe saludar evidentemente no lo voy a hacer futbolista. El
que no saba saludar era Guti pero que lleva siendo del Real Madrid desde hace 10-12 aos. El otro era el capitn de ese equipo
de juveniles a quien ir muy bien en cualquier empresa en que
est trabajando, que no es la futbolstica, porque no ha hecho
carrera dentro del ftbol. Pero si se trataba de una persona solidaria, constructiva, seguramente no haya tenido problemas en
la vida, aunque no haba nacido para jugar al ftbol y eso no
hay quien lo resuelva. Por eso, cuando elegimos a gente que nos
acompae en un proyecto tenemos que saber desde qu criterio
lo hacemos. Y ese criterio no es el de la simpata personal.
El talento necesita de algunas condiciones: El talento necesita de un lugar. Lo normal es que un futbolista, de las tres condiciones que debe manejar, tres o cuatro las maneje muy bien,
tres o cuatro ms o menos, y tres o cuatro mal. El mejor lugar
es aquel donde pueda hacer la mayor cantidad de veces lo que
hace muy bien, cuando no hay ms remedio lo que hace menos
bien y nunca jams lo que hace mal. Y eso es algo que sirve
para el jugador mediano y para el mejor jugador. Ahora mismo,
uno de los mejores jugadores del mundo es Ronaldo. Un jugador
que hace cinco esfuerzos por partido y en esos cinco esfuerzos
Ronaldo puede hacer ganar al equipo. Ahora, si a Ronaldo le

ponemos a jugar en el medio del campo, donde tiene que hacer
un esfuerzo permanente, se trasformara en una carga para el
equipo. Si eso le pasa al mejor jugador del mundo, imaginen
lo que les puede pasar a los normales. Por tanto, encontrar el
lugar es fundamental. Y, a veces, el lder tiene que ayudar en
esa tarea. Yo soy un buen ejemplo. Cuando llegu al Alavs en
segunda divisin era la figura del equipo y socialmente tena una
cierta importancia era el capitn, el encargado de hablar con
los periodistas y los directivos y cuando empezaba el partido
yo proyectaba ese liderazgo a mis actuaciones dentro del campo. Y, sin embargo, para eso no me alcanzaba. Yo era un buen
talento complementario, una buena segunda guitarra. Pero si
quera hacerme el lder no me alcanzaba para eso. Cuando lo
descubr fue tarde y por eso llegu tarde al Real Madrid. Cuando
yo entend que era un buen gregario de Butragueo o Maradona
fui ms importante para el equipo en el que jugaba y adems
disfrutaba ms de la profesin, porque lo que tena que hacer
el da del partido se ajustaba a mi patrn de juego. Hay otros
que lo descubren por s mismos. Yo siempre pongo de ejemplo
a Hugo Snchez. Hugo Snchez era incapaz de regatear a una
silla y se fue del ftbol porque nunca intent regatear a una
silla. Eso es ser inteligente: aprovechar las virtudes y disimular
los defectos. De eso se trata para ser eficaz. Si uno no es capaz
de descubrirlo solo, tiene que tener un lder que sea capaz de
ayudarle a encontrarlo. Pero encontrar el lugar es fundamental.
El talento necesita de confianza. Y esto es lo ms importante
de todo. Si una persona y un equipo son un estado de nimo
el primer alimento del estado de nimo es la confianza. Para
que fijen este concepto les voy a contar una historia. En aquel
grupo de jovencsimos jugadores haba uno que era muy joven,
que tena un cuerpo casi de infantil, pero que tena una enorme hambre por jugar en el Real Madrid. Jugaba en el lugar de
Butragueo, con lo que si debutaba en el Real Madrid lo tena
que hacer por uno de los mitos del club y ello era una decisin

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arriesgada, ya que Butragueo estaba muy instalado en el inconsciente colectivo y quitarlo era un acto comprometido y difcil, y adems este muchacho era un desconocido y muy joven.
No es que jugara en el segundo equipo del Real Madrid, sino que
jugaba en el tercero. Este jugador era Ral y as como ponerlo
era un riesgo, no ponerlo era una injusticia, porque Butragueo
ya estaba en el camino de regreso y este chico tena un deseo de
jugar que provocaba ese tipo de contagio que provocaba Guardiola. Lo cierto es que yo entend que Ral tena que debutar en
el primer equipo en un partido de visitante y frente al Zaragoza.
bamos en primer lugar en la clasificacin, pero muy pegados a
otros equipos, entre ellos el Zaragoza, que estaban a un punto
de nosotros. Por tanto, nos encontrbamos en un punto muy
comprometido de la temporada. Lo cierto es que Ral debut en
el Real Madrid y el da del debut le sucedieron muchas cosas. La
verdad es que ese da no le fue muy bien. Ese da perdimos 3-2
y volvimos de Zaragoza yendo terceros. El domingo siguiente
nos tocaba jugar en el Bernabeu contra el Atltico de Madrid.
Qu hacemos con Ral? Lo ponemos o no lo ponemos despus
de esta actuacin?. Haba un acuerdo ms o menos general que
deca que el entrenador se ha vuelto loco porque se le ocurre
poner a un nio en lugar de a Butragueo. Es natural que en
ese momento se busque la responsabilidad de quien en aquel
momento tom una decisin arriesgada. En algunas ocasiones
el lder tiene que tener algo de jugador de pocker y cuando estbamos jugando el partido de Zaragoza decid que Ral tena
que jugar el siguiente porque si se quedaba con este recuerdo
no es que fuera a dejar de ser futbolista porque era demasiado
bueno, pero s que seguramente iba a demorar su evolucin
un partido en el que has cometido slo errores, con la carga
de desconfianza que genera en el entorno, termina siendo un
verdadero problema. Cuando termin el partido lo esper en
el vestuario, le di un abrazo, lo felicit y le coment que los fallos eran detalles insignificantes y que tena claro que iba a ser
titular en el siguiente partido. Hubo que cuidarlo para que todo
aquello que provoca una mala actuacin no lo hiriera lo suficien-

El talento necesita de otros talentos. Las personas crecemos

al nivel de las personas que nos acompaan en un determinado proyecto. Si un nio juega muy bien al ftbol en un parque
al lado de nios juegan muy mal al ftbol ese nio meter 17
goles en el partido y se divertir. Pero lo que no va a hacer es
aprender. Uno aprende en el roce, en la emulacin, en el contagio y, por tanto, la gente que nos rodea tambin tiene una gran
importancia.
El talento necesita de libertad. Pero no todos merecemos la
misma libertad, sino que sta es proporcional al talento que uno
tiene. Cuanto ms talento, ms libertad. Maradona no tena que
bajar a defender cuando terminbamos las jugadas de ataque,
mientras que los otros dos delanteros s. Santiago Segurola dijo
del mundial del 86 del equipo de Maradona que tena un genio
y que los dems ramos gente con humildad crtica. Un buen
ejemplo en el Real Madrid: los titulares se los suele llevar Ronaldo, que es un jugador que suele meter muchos goles pero
te. Yo tena la ventaja de que ya conoca a Ral, pues haba trabajado con l seis meses seguidos, mientras que la gente slo
lo haba visto en esa actuacin y tenan de l una opinin sesgada. Yo saba que era un jugador, a pesar de ser un nio, muy
desafiante, valiente, cuyos errores cicatrizaban de inmediato y
que no arrastraba frustraciones. Cualquier error que cometa no
le provocaba desconfianza en sus posibilidades. Ese es el valor
nmero uno de Ral. Si Ral es grande por algo es por su calidad mental, por su autoconfianza. Lo cierto es que lleg el partido con el Atltico de Madrid, sali Ral y decidi el encuentro
dando buenos pases, provocando un penalti a nuestro favor y
finalmente marcando un gol. En los siguientes partidos a veces
jugaba y a veces no. Haba que seguir administrndolo porque
segua siendo un nio. Pero en el momento en que necesit la
confianza la tuvo. A estos jugadores no los descubre nadie, sino
que se descubren solos; pero s que agradecen el respaldo en el
momento en que lo necesitan. A pesar de que Ral es un jugador autosuficiente necesit un respaldo.
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sin correr mucho, ya que hace cuatro o cinco movimientos muy

potentes durante cada partido y con eso es suficiente. Por detrs de Ronaldo est Ral, que cada vez mete menos goles,
porque se tiene que adaptar a la presencia de Ronaldo corriendo
diez veces ms que l. Pues el da que Ral diga si Ronaldo no
corre yo tampoco se producir una catstrofe: Ronaldo seguir
siendo Ronaldo y Ral dejar de ser Ral. Y el equipo lo sentir
mucho. Por tanto, la humildad crtica es fundamental para que
se de el pegamento que necesita un equipo. La libertad es un
privilegio para aquellos que tienen capacidad creativa, arranque, iniciativa, etc. Hay otros que necesitan obligaciones y que
se sienten a gusto cumpliendo rdenes.
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As como hacia atrs no se ha inventado nada mejor que la

cultura corporativa, que los valores; que en el medio en el aqu
y en el ahora no hay nada ms importante que el estado de
nimo; hacia delante no hay nada ms importante que los sueos visin, metas o como queramos, ya que le dan al equipo
y a las personas un estmulo muy especial. La vida va limando
muchas veces los sueos y, a veces, terminamos sin tener ningn sueo. Hay gente que con 20 aos no tiene sueos y los
hay que con 70 tienen muchos y eso les da energa para seguir
en el mundo profesional. Eso es algo que requiere un ejercicio.
A esto se refiere Marina cuando habla de la voluntad en un libro fantstico sobre el sacrificio, el esfuerzo. Marina afirma que
estamos permanentemente dialogando con nosotros mismos.
Esto tiene que ver con cada acto de nuestra vida. En medio de
un atasco podemos ir al trabajo pensando otra vez mi jefe, los
compaeros, el trabajo,.... Lo nico que provoca ese pesimismo
es un desgaste de energa tremendo cuando llegamos a nuestro
trabajo. Y la realidad es que cuesta el mismo trabajo ser pesimista que optimista. Y en el atasco, en lugar de desgastar la
energa, podemos recargarla con pensamientos positivos. Los
sueos son los pensamientos ms positivos de todos. Eduardo
Galeano habl en una ocasin sobre la utopa y la defini como
el horizonte: uno camina 2000 pasos y la utopa se aleja 2000

pasos. Un alumno le pregunt entonces, la utopa no sirve

para nada?, a lo que l respondi: cmo que no? Sirve para
caminar Pues para eso sirven los sueos: sirven para caminar
y a veces se encuentran con la realidad, que est hecha de hechos. Pero si los sueos son verdaderamente resistentes uno
se puede caer y se vuelve a levantar con sueos renovados. Si
los sueos son de buena calidad resisten a cualquier problema
al que nos enfrente la realidad. En los sueos est buena parte
de la energa cuando uno emprende una actividad de cualquier
tipo.
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Preguntas
P: Me gustara comentar una cosa sobre los relevos en los

jugadores, en los equipos y lo difcil que es cambiar de funcin
a una persona que primero hace una tarea y luego otra como
en el caso de Ral. Pero, en general, los relevos en los lderes
y la gestin de esos cambios de funciones en los equipos me
interesan. No podras decir algo ms?
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R: En primer lugar, es muy difcil hacer cambios de este tipo

sin asumir un conflicto. La gestin del cambio va acompaada
generalmente de un conflicto. En el caso del relevo de Butragueo por Ral, ste primero haba sido compaero mo y con l
tena una relacin que haba ido ms all de lo personal, que era
familiar. Lgicamente, no interpret bien la decisin de que yo
lo suplantara por un nio. Incluso en una persona de la calidad
humana de Butragueo ese tipo de situaciones no les resulta
fcil resolverlas. Siempre cuento que para invitar a Butragueo
a que descargara su adrenalina y que no llevara esa frustracin
a los medios de comunicacin, le paraba por ah y le preguntaba
cmo se encontraba, sabiendo perfectamente que estaba mal.
Esto forma parte de lo habitual. Es muy difcil realizar un
cambio sin que alguna de las partes no se sienta ofendida. La
comunicacin, en este caso, vale para limar un poco las asperezas, pero igual no resulta sencillo porque hay una buena carga
de emotividad, que es lo que complica este tipo de situaciones.
P: Habitualmente cada vez que se producen procesos de innovacin en las empresas y en las organizaciones siempre hay
cierta resistencia por parte de los afectados. Quera saber cmo
se puede vencer o qu medidas hay que adoptar para gestionar
el cambio y evitar estos focos de resistencia.
R: Lo primero es la buena comunicacin y lo segundo es la
capacitacin. En general, la resistencia se produce por algn

tipo de miedo. Cuando uno est en un proceso de cambio encuentra opiniones de todos los gustos. Pero si uno va finalmente
al inters de cada persona descubre que hay un nico miedo
que es qu hay de lo mo?, cmo voy a quedar yo despus de
este proceso? estoy preparado para hacer algo nuevo despus
de estar tanto tiempo haciendo lo mismo?. Ese es el tipo de resistencia. Cuanto ms preparado se est, ms fcil es afrontar
el futuro sin esa resistencia, que no es ms que miedo, que cada
uno disfraza de diferentes maneras.
R: Es una situacin dificilsima porque el hiperlder tiene la

autoridad para detener todo proceso de cambio. Si su influencia
es absoluta y es una persona que se resiste al cambio algo que
se da mucho en las empresas familiares esa empresa termina
estando condenada. Estoy totalmente de acuerdo en que no es
el tipo de liderazgo ideal, es un liderazgo, generalmente, poco
democrtico y participativo, donde la gente se siente ms sometida que participante. Es como las dictaduras y las democracias:
las dictaduras administran miedo y las democracias administran
expectativas. Pues en el mundo de la empresa ocurre lo mismo: cuando alguien administra expectativas, cuando la gente se
siente colaboradora de un empeo comn, los factores motivadores son infinitamente superiores a si se limitan a cumplir una
orden. Ahora, si se da ese tipo de autoridad vertical y corresponde a una persona estancada en el tiempo, esa persona termina
condenando a la empresa. Esa es la realidad.
P: Pero, no habra posibilidad de que el equipo, incluso, en
contra de su lder tuviera fortaleza para impedir que sucediera
P: Siguiendo con la cuestin de la resistencia al cambio, quera centrarme en la figura del hiperlder, que es quien resuelve pero no es el mejor lder que tiene que tener un equipo. Y
cuando ese hiperlder se resiste a ese cambio, qu se puede
hacer?
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eso y buscara algn tipo de camino que pudiera resolver esa

situacin?
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R: S, depende de la personalidad de ese lder. Si es una

personalidad autoritaria que tiene el 100 % del poder yo no lo
recomiendo, francamente. Tiene que ser algo que comprometa
a todo el grupo y que, de alguna manera, sea capaz de afrontar
ese poder absoluto de ese personaje. Lo que no se puede es
cambiar uno por propia voluntad sin tener una perfecta coordinacin con los dems. Lo voy a explicar desde una vivencia
deportiva y personal: a m me toc jugar una final de la Copa
del Mundo y el da anterior el entrenador, un hombre muy autoritario, me dijo cual iba a ser mi funcin al da siguiente en el
partido. Fue la peor noticia que recib en mi vida. Yo pensaba jugar el partido ms importante y feliz de mi vida y el da anterior
me vino a decir que yo tena que ser la sombra de otro jugador,
un alemn de dos metros. Mi misin sera estar de carcelero detrs de l durante todo el partido. Esto me lo cont muy bien: la
conversacin fue como si fuera casual. Me dijo que todo estaba
todo decidido, que era un partido de diez contra diez y luego
haba un duelo personal donde se decida todo y haca campen
del mundo a su equipo. Y me plante directamente la cuestin,
dicindome que era algo importantsimo y que si yo ganaba ese
duelo seramos campeones del mundo. Si yo hubiera actuado a
mi libre albedro hubiera sido un acto de sabotaje. Lo que hay
que hacer es responder al liderazgo. La otra posibilidad era haberle dicho: mire, ponga a otro porque yo no estoy dispuesto
a eso. As, me tir todo el partido corriendo detrs del jugador
alemn. Sin embargo, en ese partido, todo el equipo nos pusimos de acuerdo en algo. La cuestin es que el entrenador era un
paranoico y que segn comenzaba el partido daba instrucciones
cada tres segundos. Un da hicimos una reunin y acordamos
que respetbamos lo que nos dijera al principio del partido, en
la mitad del partido tambin lo respetamos, pero durante el partido ni lo miramos. As, se pas todo el campeonato hablando
slo, ya que el equipo de jugadores nos habamos puesto de

acuerdo para buscar los anticuerpos a una situacin que nos
pareca paranoica y nos perjudicaba.
R: S, pero te tiene que autorizar el lder. En ese campeonato,

otro ejemplo ms. Nos llama a varios jugadores que estbamos en distintos pases y nos dice que la concentracin es una
cosa de locos y que la convivencia no hay quien la entienda.
Yo lo nico que quiero es que ustedes, que representan al ftbol argentino en distintos pases, sepan que soy perfectamente
consciente del desastre que hay en esta convivencia. Y que si
un da algn periodista dice que yo ignoraba lo que ocurre, que
ustedes sepan que yo lo saba perfectamente. Que yo no soy
imbcil, sino que me hago el imbcil. A lo que yo respond:
usted es perfectamente consciente y no lo va a resolver. Y l
dijo que resolverlo era imposible. Yo le ped que nos dejara resolverlo a nosotros. Finalmente me dijo que hiciramos lo que
quisiramos. Yo todava dudo de si es algo que teatraliz para
provocar una respuesta autnoma o si fue una demostracin de
incapacidad. Lo cierto es que nos pusimos a hacer reuniones, las
primeras fueron violentas y aquello purific el ambiente. Nunca
vi un equipo que viviera una trasformacin tan profunda como la
seleccin argentina en el mundial del 86. Esa situacin la posibilit el lder, autorizando que autnomamente furamos capaces
de reorientar la situacin. Si l se hubiera impuesto y no nos
hubiera autorizado nada hubiera funcionado.
P: En la presentacin que ha hecho ha indicado que las personas son las protagonistas en una organizacin y que lo emocional es verdaderamente lo importante. Desde ese punto de
vista creo que lo emocional se puede desarrollar. Cmo este
desarrollo se puede llevar a la gestin de personas?
R: En primer lugar, con una buena comunicacin, evidentemente. Aquellos que son los grandes idelogos del liderazgo
P: Por eso el equipo puede tener alguna va para contraatacar

a ese lder.
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hablan de la necesidad de inventarse un relato y que ese relato

tenga algn vnculo con la identidad. Los grandes lderes mundiales han sabido inventarse un cuento donde est implcita la
identidad: saber encontrar un enemigo, saber dar vueltas alrededor de una idea con la cual todos nos sintamos identificados.
La creacin de una historia que nos haga distintos a los dems
es fundamental. Y tiene que tener algunos elementos: tiene que
ser muy fcil de entender un amigo mo dice que tiene que caber en un folio y lo tiene que entender mi abuela, saberlo trasmitir, etc. Pero la nica manera de trabajar sobre lo emocional
es crear una narracin que nos permita sentirnos identificados
con un determinado tipo de emprendimiento.
De todas formas, esta charla ha dado vueltas alrededor de la
emocin y yo tambin creo mucho en el conocimiento, aunque
yo me he volcado hacia el otro lado. Pero esas son las dos columnas: la del conocimiento y la de la emocin.
Administracin inteligente:
el liderazgo necesario
CARlOS lOSAdA MARROdN
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Administracin inteligente: el liderazgo necesario
Carlos Losada Marrodn
Profesor de ESADE
Para empezar, una pregunta de difcil contestacin: por qu

fracasan los intentos de crear una administracin inteligente y,
en general, los proyectos de cambio profundo del funcionamiento de la administracin pblica? Se han identificado problemas
en el diseo de las polticas de reforma, problemas de falta de
apoyo por los potenciales beneficiarios y la activacin y organizacin de aquellos que se oponen al cambio, Muchas son
las razones esgrimidas, pero en casi todos los diagnsticos de
fracaso hay siempre un punto comn, una especie de cajn negro, que parece estar siempre presente cuando se pregunta por
qu no funcion una determinada reforma de la administracin
pblica, una mejora de un servicio pblico, y que parece ser el
causante de que no tengan muchos de estos programas de reforma o modernizacin de la administracin. Me estoy refiriendo
a ese famoso y vago concepto que es el liderazgo y el negativo
impacto cuando este liderazgo no es suficiente para empujar
la reforma. Esta es la primera constatacin que deseo realizar.
La siguiente es que, a mi modo de ver, es prcticamente imposible obtener ese liderazgo en el mbito pblico debido a elementos estructurales que luego comentar. O sea, que si bien
es cierto que se necesita liderazgo para el xito de una reforma
o modernizacin de un servicio o una parte de la administracin,
afirmo que es igualmente cierto que no es pensable esperar que
ese liderazgo se d, al menos, en la inmensa mayora de los
casos.
No es difcil imaginar que el cargo poltico, desde el presidente del gobierno, pasando por el alcalde correspondiente, hasta
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Afirmadas estas dos constataciones, la necesidad del liderazgo y la remota posibilidad de que ste se obtenga en la medida
necesaria, quiero ser presto en afirmar (para evitar el engrosar
el pelotn de cnicos que consideran la mejora de la administracin como algo imposible) que creo que hay una combinacin,
un reparto de roles directivos en los puestos polticos y de la alta
funcin pblica que puede favorecer el xito de estos programas
de reforma. Hasta aqu la sntesis de lo que quera explicar. A
continuacin lo desarrollar con mayor detalle.
La ausencia de liderazgo como causa del fracaso

de las reformas
Graham, Grindle, Lora y Seddon, en un atrevido pero til y
sugerente estudio (Graham. et al. 1999), analizaron 12 reformas
llevadas acabo por diversos gobiernos, en pases distintos, que
afectaban a diferentes partes de la administracin y cuyo contenido era muy dispar. Su finalidad era identificar por qu algunas
funcionaron y por qu otras no. Entre las reformas analizadas
se contemplaban reformas del sector educativo, de descentralizacin poltica y administrativa, del sistema de pensiones, del
sistema sanitario, algunas con xito. Otras sin l. Entre las
llegar al ministro o consejero del ramo que corresponda, tiene

un conjunto de prioridades que estn por delante de la propia
mejora de la administracin. Muchos son los motivos: quizs el
ms relevante y estructural es que los incentivos para priorizar
una reforma (sea esta para obtener una administracin inteligente o para ganar eficacia o eficiencia o para adecuar ms la
administracin al imperio de la Ley) son muy dbiles, especialmente porque su xito es remoto en posibilidades y en tiempo
y la valoracin del ciudadano va a ser muy baja cuando no nula.
En consecuencia, siempre va a existir en estos procesos de
reforma una carencia de liderazgo para llevar a buen puerto
las buenas intenciones de tener una administracin ms inteligente, moderna y adaptada a las necesidades colectivas.
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causas que explicaban los fracasos y los xitos identific la ausencia de liderazgo. El estudio afirma: Los lderes ejecutivos
y sus equipos de reforma desempearon un papel crucial en
las reformas institucionales llevadas a cabo []. El xito de las
reformas dependi, en gran medida, de que los lderes tuvieran
una clara comprensin de la infraestructura institucional de sus
pases y las debilidades de los ministerios que deberan poner
en prctica las reformas. El liderazgo y el equipo de liderazgo
fueron unos elementos fundamentales para explicar el resultado
de dichas reformas. Si realizsemos una revisin de la literatura
sobre las polticas de mejora de la administracin pblica (ya
sea desde la perspectiva del public management; ya sea desde el anlisis de las polticas pblicas; ya sea desde la teora de
gestin del cambio, etc.) todas ellas nos reafirmarn en la opinin de Graham y su equipo (Pollit et al,. 2000; Bresser, 2004;
OCDE, 2005): el liderazgo devino clave para explicar el xito o el
fracaso de la reforma. Si no se desea acudir a expertos, bastara
con preguntar a los actores de los intentos de reforma: mi experiencia es que, con mucha frecuencia, identifican como factor
comn explicativo de xitos y fracasos el liderazgo.
A la bsqueda del liderazgo necesario
Y quin es el lder en estos procesos y qu aporta? Lo primero que hay que hacer es distinguir entre un lder poltico y un
lder funcionarial. No me voy a extender en las funciones o lo
que debe desempear cada lder. S recordar dos componentes
bsicos del concepto de liderazgo, sea este ejercido por un poltico o por un alto funcionario. Si se realiza una revisin general
de lo que se considera liderazgo a travs de cualquiera de los
tericos (Bass, 1990; Kotter, 1990; Mintzberg, 1994; etc.), encuentra, bsicamente, dos componentes: uno es una actividad
interpersonal que permite orientar y dirigir las energas hacia
unos determinados objetivos y otro es crear esa energa, motivar en esa direccin. Orientar y motivar. Algunos los llaman

alinear la organizacin con los objetivos, otros lo llaman darle
energa, etc. Sin aunar fuerzas en una determinada direccin,
sin animar y movilizar a las partes implicadas en la consecucin
de la reforma deseada (una administracin inteligente), sin la
cohesin necesaria para superar las diversas oposiciones y obstculos que se van a dar, el cambio no es posible
a) Definir una poltica pblica o colaborar en su diseo o

redefinicin. Se trata de definir aquello que es deseable, aquello
que queremos a hacer.
b) Crear capacidad de gestin interna para poner en marcha
y hacer realidad esa poltica: capacidad de articular los recursos
humanos, financieros, organizativos, etc.
c) Conseguir un entorno que autorice/ apoye / tolere /
favorezca la gestin de la estrategia o poltica pblica definida.
Poner en marcha una administracin inteligente o intentar
una nueva poltica sanitaria o educativa, de defensa o de seguridad, va a requerir estos tres componentes. Quiero insistir en
esta idea porque no slo se trata de definir y aprobar una poltica pblica. Lo cierto es que no podremos hacer realidad cualquier poltica que deseemos: solo ser realidad aquella parte de
la poltica de la cual seamos capaces de crear un entorno poltico
y social, con el conjunto de actores que intervienen, suficiente-
A esta reflexin es necesario aadir otra que me va a permitir

acercarme hasta donde est la clave de bveda para solventar
el dilema entre la necesidad y la precariedad de liderazgo en los
procesos de reforma de la administracin. Para ello es necesario
identificar cules son las aportaciones que realizan los directivos pblicos, sean polticos o altos funcionarios, en la puesta en
marcha de las polticas pblicas. Michael Moore (Moore,1995)
identifica tres grandes aportaciones de los directivos pblicos a
las polticas pblicas:
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mente propicio; aquella parte de la poltica pblica que seamos

capaces de que el entorno acepte o tolere. Es ms: tampoco
vamos a conseguir aquella poltica que hemos diseado: al final
tan solo ser realidad aquella parte de la poltica para la cual
tenemos capacidad de gestionar. En definitiva, tener el impacto
final deseado requiere: 1) un buen diseo de la poltica; 2) capacidad de gestionarla; 3) y crear un entorno suficientemente
adecuado para hacer esa poltica posible.
100
Si alguno de esos tres componentes no se dan en suficiente

medida, la poltica publica (la reforma administrativa, la administracin inteligente) tendr un impacto menor al deseado o quizs incluso nulo. Veamos tres patologas tpicas que se
pueden identificar al poner en marcha una poltica pblica, en
funcin de cul de estos componentes le falta en la medida suficiente:
1) Patologa del idelogo, del profesor universitario o del
experto. Estamos ante una situacin en la que se tiene una cla-

2) Patologa del buen gestor. Se maneja perfectamente

en el mbito de la administracin pblica y sabe como favorecer
ra idea de lo que hay que hacer. La patologa reside en que no

se prioriza ni desarrolla capacidad -una suficiente capacidad de
gestin- quedando muy limitado el impacto. En ocasiones esto
ocurre por un insuficiente conocimiento de la realidad propia de
la administracin y de sus limitaciones; en otras, por una fuerte
incapacidad de gestin. A su vez, no se desarrolla una actividad
entre los implicados (stakeholder) que permita las decisiones
necesarias para que la poltica sea una realidad. No es infrecuente que esto se deba a la falta de habilidades de relacin, de
negociacin, o a la inflexibilidad ante necesarias concesiones
polticas, o incapacidad de renuncia a parte del proyecto para
hacer el resto posible. Son situaciones en las que el lder se
siente muy incmodo. Yo estoy aqu porque s lo que tenemos
que hacer para resolver este problema. A m que no me len con
temas de funcionarios y de politiqueo dir el portador de esta
patologa. En definitiva, el impacto de la poltica pblica es muy
reducido.
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la creacin de una administracin inteligente. Tiene bastante capacidad de gestin, ms que en la patologa anterior. Sin
embargo, la capacidad para conseguir el entorno favorable de
la poltica pblica es mucho ms pequea. El buen gestor tiene
una gran capacidad para definir la poltica pblica y para gestionar, pero se mueve muy mal en el entorno para favorecer
la poltica pblica. Lo mo no es el politiqueo y estar con unos
y con otros es una expresin propia de este modelo. Y esto
hace que al final el impacto sea tambin muy bajo.
102
3) Patologa del hombre del partido. Este perfil de lder

conoce bien los resortes el poder, quin es quin, cmo eliminar
las resistencias a la poltica propuesta o al menos cmo reducirla. Es un experto en lo que la cultura administrativa britnica
denomina el politics. En este caso, la definicin de la poltica
pblica es relativamente reducida y tampoco desea convertirse
en un experto. l ha tocado muchos temas en su vida y luego
le tocarn otros; tambin se caracteriza por tener una capaci-

Qu se puede hacer para obtener un impacto muy superior?

Cmo articular las capacidades del liderazgo para conseguir
que el impacto de una poltica que mejore la administracin pblica sea mucho mayor?
Polticos y altos funcionarios: dos liderazgos distintos y complementarios.

Para contestar a esta pregunta clave tengo que referirme
primero a los roles diferentes que desempean los directivos
polticos y los directivos funcionariales en la puesta en marcha
de las polticas pblicas y, ms especficamente, de mejora de
la gestin pblica. Para ello, analizar las diferencias entre un
directivo poltico (designacin poltica: ministro, consejero,) y
un alto funcionario (subdirector general,). He escogido dife-
dad reducida en la gestin la administracin pblica. En cambio,

como se acaba de decir, su capacidad para gestionar el entorno
poltico es enorme. Pero, al final, al igual que en las patologas
anteriores, su impacto es muy reducido.
103
123
P A R T E

rentes facetas, que considero las ms relevantes para entender

la diferencia entre ambos actores, pensando en la bsqueda del
liderazgo necesario. Estas facetas son: 1) las caractersticas de
su trabajo como directivo; 2) el tipo de demandas que recibe;
3) los roles que desarrolla. Para concretar las diferencias me
basar en una investigacin que realic en el ao 2000 (Losada,
2003). Veamos que diferencias se dan:
1) La agenda. Como puede verse en los datos del recuadro,
se dan algunas diferencias en el tipo y caracterstica del trabajo
directivo de polticos y funcionarios:
Agenda
Polticos
104
Altos funcionarios
Horas de trabajo semanal: 67
Horas de trabajo semanal: 48
Lugar de trabajo:
- En su oficina: 43%
- En otro lugar de la organizacin: 20%
- Fuera de la organizacin : 36%
Instrumentos de trabajo:
- Trabajo de oficina:13%
- Telfono: 11%
- Reuniones programadas: 38%
- Reuniones no programadas: 29%
- Giras: 8%
Lugar de trabajo:
- En su oficina: 72%
- En otro lugar de la organizacin: 15%
- Fuera de la organizacin: 13%
Instrumentos de trabajo:
- Trabajo de oficina:17%
- Telfono: 15%
- Reuniones programadas: 45%
- Reuniones no programadas: 22%
- Giras: 1%
Tiempo de relacin con:

- superior: 2%
- otros stakeholders: 28%
- iguales internos y externos: 10%
- otros: 60%
Consistente con una mayor relacin
interpersonal y externa
Tiempo de relacin con:

- superior: 12%
- otros stakeholders: 10%
- iguales internos y externos: 4%
- otros: 74%
Consistente con una mayor orientacin interna
Es interesante llamar la atencin de varias de estas diferencias: i) en el caso de los polticos, se empleaban 67 horas de
trabajo semanales; en cambio, el nmero de horas de los funcionarios es alto, 48 horas, pero no comparable al anterior; ii)
por lo que respecta al lugar de trabajo, mientras que el poltico
est en su oficina el 43 % del tiempo, en otro lugar de la organizacin el 20 % y fuera de la organizacin el 36 %; por su

parte, el alto funcionario est el 72 % del tiempo en su oficina o
alrededores, el 15 % en el resto de la organizacin y fuera slo
est el 13 %. Podemos, por tanto, afirmar que el alto funcionario est casi siempre en su entorno administrativo ms cercano,
en contraposicin al poltico que tiene una significativa mayor
proyeccin exterior.

Lugar de
trabajo
- tiempos
D-8.3.1.1.d:
Lugar
de trabajo-tiempos

60
45,79266927
56,6753896
50
46,49327171
40
36,71578679
27,94572774
30,53789083
30
16,20957375
18,28553106
20
1,281970182
7,275469489
5,140434552
7,646285015
Fuera de la Institucin
En dependencias pblicas
En dependencias de su propia unidad
0
Polticos
En su oficina
Funcionarios
Politcnicos
iii) Por lo que respecta a las relaciones que desarrolla en su

puesto de trabajo, el tiempo de relacin de cualquiera de ellos,
es decir, el tiempo que est con otras personas, supera el 80
% de su tiempo de trabajo. El poltico est muy poco con su
superior (2%), con el conjunto de involucrados un 28%, con
iguales, internos y externos un 10% y con otros un 60%.
En cambio, en el caso del alto funcionario, con su superior est
un 12%, con los involucrados un 10 %, con iguales, internos
y externos un 4% y un 74% con otros. Aqu la diferencia se
encuentra en la categora de involucrados.
Qu nos estn diciendo estos datos? Bsicamente, que tenemos dos puestos directivos con perfiles sustancialmente distintos. El perfil del poltico posee una mayor relacin in-
10
105
123
P A R T E

terpersonal y, sobre todo, externa, mientras que el alto

funcionario tiene una mayor orientacin interna.
2) Por lo que respecta a las demandas que reciben polticos y
funcionarios en su puesto de trabajo se dan tambin diferencias.
Cmo se caracterizan estas demandas? El cuadro siguiente resume las conclusiones en este campo de la mencionada investigacin:
ANLISIS COMPARATIVO ENTRE ALTOS DIRECTIVOS
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: DEMANDAS RECIBIDAS
Polticos
Mayor ambigedad
106
Altos funcionarios
Menor ambigedad
Mayor nmero de personas involucradas
Hay ms precedentes disponibles
Mayor volumen de interrelaciones
Menos heterogneas
Alta heterogeneidad
Menor heterogeneidad
Mayor nmero provenientes del exterior de

la organizacin
De naturaleza ms interna
Sin soluciones estndar
(LOSADA, 2003)
Las demandas del poltico son, bsicamente, de una mayor

ambigedad que las que recibe el funcionario, con un mayor
nmero de personas involucradas, con un mayor volumen de
interrelaciones, con un alto nivel de heterogeneidad y con un
mayor nmero de demandas provenientes del exterior de la organizacin. Adems, las soluciones que dan, en la mayora de
los casos, no son estndar (respuesta ante una crisis por avalancha de inmigrantes; conflicto entre dos ministerios; deterioro
de las relaciones polticas entre socios de gobierno,). Respecto
al alto funcionario, el nivel de ambigedad de la demanda es
menor, normalmente se presentan demandas con una tipologa
ms clara, suele haber ms antecedentes disponibles, son menos heterogneas y de naturaleza ms interna. (Por ejemplo:
para un director de la funcin pblica las demandas pueden ser:

consultas jurdicas de la normativa, quejas sobre valoracin de
puestos de trabajo, renegociacin de un convenio colectivo,)
Roles ms relevantes
Polticos
Altos funcionarios
Representativo
Roles de supervisin directa
Enlace (especialmente con el exterior

de la organizacin)
Enlace (especialmente dentro de la

organizacin)
Monitor
Monitor
Conceptualizacin
Entrepreneur
Gestor de anomalas
Roles profesionales
Con este cmulo de datos qu le podemos pedir al poltico

con respecto a aquellas tres grandes aportaciones que dice la
teora que ha de realizar cualquier lder en la puesta en marcha
de una poltica pblica? Le podemos pedir que colabore en la
definicin de la poltica pblica; que contribuya algo en desarrollar la capacidad de gestin, Sin embargo, lo que es clave y
que solo puede aportar el lder poltico es que cree un entorno
que favorezca esa poltica pblica en nuestro caso, la puesta en
marcha de una administracin pblica ms inteligente. Por ello,
3) Finalmente tambin podemos identificar diferencias por lo

que respecta a las funciones o roles desempeados. Volviendo
a los datos de la investigacin, en el caso de los polticos el rol
representativo ocupa mucho tiempo; el rol de enlace o de vincular a la organizacin con el exterior requiere tambin mucho
tiempo; el rol de monitor, de conceptualizacin y de gestin
de anomalas tambin son importantes en trminos de tiempo
pero algo menos. En cambio, si nos referimos al alto funcionario,
el rol que ocupa ms tiempo, habitualmente, es el de supervisin directa, el de enlace; pero, en este caso, dentro de la
propia administracin, el de monitor y el de impulsor de cambios (entrepreneur), adems de los roles propios de su profesin
(abogado, economista, etc.).
107
123
P A R T E

no debemos engaarnos: no le podemos pedir que dinamice o

lidere internamente. Esto es muy difcil que llegue a realizarlo, lo
puede intentar, pero su orientacin es claramente exterior y, por
eso, siempre va a haber un dficit de liderazgo interno en estas
polticas. El poltico va a poder hacer la aportacin a la definicin
de la poltica pblica, a crear un entorno que la favorezca, pero
difcilmente va a ser decisivo en desarrollar la capacidad interna
de gestin y liderar este proceso.
108
Qu podemos pedir al alto funcionario? Se le puede pedir

crear una capacidad de gestin y un liderazgo interno, as como
tambin que cumpla su rol de experto en la poltica pblica que
se esta (re)diseando y as ayude a definir la estrategia. No se
le puede pedir que gestione el entorno poltico y social. Puede
colaborar, pero no liderar esa gestin. En el caso de una reforma para alcanzar la administracin inteligente, se requiere solventar muchsimos problemas con usuarios de servicios
pblicos, sindicatos, expertos, etc. Hay un mbito en el que el
alto funcionario puede colaborar, pero lo que puede favorecer un
determinado clima, sobre todo, es ir rompiendo las barreras que
el entorno va a crear a cualquier poltica de reforma, lo cual es
ms propio del directivo poltico.
En consecuencia, no hay ms remedio que contar con equipos
que nos permitan, por una parte, que el poltico y el funcionario
colaboren fuertemente en la definicin de la estrategia para conseguir una administracin inteligente. Por otra, unos lderes,
altos funcionarios, que desarrollen gran capacidad de gestin
interna para llevar adelante esta poltica pblica de mejora de
la administracin y, por ltimo, unos polticos que se impliquen
fuertemente en liderar la poltica hacia fuera para solventar los
muchos obstculos que se suelen dar en estos procesos. Evidentemente, en este caso, al ser una poltica con un componente
bastante interno, aqu tambin va a necesitar mucha presencia
del lder alto funcionario.

No quisiera dar por cerrado el tema. Hay muchos flecos pendientes por abordar. Entre ellos, y no el menor: qu condiciones
se requieren para hacer viable un liderazgo compartido como
el que se propone? qu incentivos hay que poner el marcha?
Hasta aqu hemos avanzado mucho en cmo hacer posible
el liderazgo necesario para la puesta en marcha de poltica de
reforma que nos lleve a una administracin inteligente. Pero
todava queda un gran trayecto, que solo desde la realidad de la
gestin de las polticas pblicas y la capacidad de aprender por
parte de la administracin de sus propios (y ajenos) errores y
xitos lo har posible. En definitiva, necesitamos capacidad de
aprendizaje organizativo, es decir la base, el fundamento de lo
que es una administracin inteligente.
109
123
P A R T E

Preguntas
P: Realmente es muy difcil, necesariamente tiene que

haber roles complementarios? El perfil ideal que has expuesto sera el lder perfecto, pero yo creo que en la realidad se dan perfiles muy complementarios, incluso desde
la parte del alto funcionariado se dan perfiles muy polticos
y una mezcolanza de roles.
110
R: Para responder a la pregunta les sugiero que piensen

en su propia realidad, ya sea ayuntamiento, comunidad
autnoma o administracin del estado. Es muy difcil ver o
imaginar al presidente Manuel Chves o a Ruiz Gallardn
liderando con fuerza la reforma de la administracin. Yo
he tenido la ocasin de vivir con una enorme cercana y
en diversos mbitos algunos de estos intentos de modernizacin del Sector Pblico. Es muy difcil que el poltico
tenga el tiempo, la dedicacin y sobre todo el compromiso poltico con la reforma que requiere una trasformacin
significativa de la administracin pblica. Tambin tengo
que aadir que suelen ser procesos que, si queremos hacerlos bien, duran entre ocho y doce aos, no van a durar
menos.
Por tanto, si es difcil ver la implicacin del poltico, que
tiene posibilidades de romper barreras al cambio, qu
podemos hacer? A mi modo de ver, el poltico siempre es
necesario en la trasformacin. La tesis que he expuesto
es bsicamente que hay que concentrar las energas, el
poco tiempo y las posibilidades que tenemos del cargo
poltico en crear ese entorno que va a favorecer la puesta
en marcha de la poltica pblica para reforma la administracin. Si estuviramos hablando del sector sanitario en
la administracin pblica el poltico tendra que hablar con
las asociaciones de mdicos, sindicatos, proveedores, etc.,
para crear esas condiciones y evitar las barreras. Tambin
hay que pedirle que lidere intelectualmente, aunque sea

de manera ms limitada, el propio diseo de la poltica.
Pero es impensable que sea el lder natural del Ministerio
de Sanidad, del mbito sanitario a nivel de comunidad,
etc. Ah entra mucho ms en juego la necesidad de altos
funcionarios que sean realmente lderes muy compenetrados con la propuesta del poltico y que se dediquen fundamentalmente a crear capacidad de gestin.
Por eso, yo dira que no hay posibilidad de encontrar el
liderazgo necesario en una nica figura. Se requiere un
liderazgo que, no es slo compartido, sino especializado. Se requieren liderazgos compartidos pero, sobre
todo, especializados en funcin de la aportacin que van a
hacer a la poltica pblica.
Una de las experiencias que tuve fue en el Banco Interamericano de Desarrollo. El presidente que en estos momentos va a acabar el mandato, Enrique Iglesias, es uno
de los mejores presidentes que ha podido tener el Banco y
era un hombre con muchas capacidades hacia fuera, pero
como lder interno tena unas enormes carencias. Sin embargo, era una persona que poda solventar los muchos
de los problemas que poda tener el proceso de reformas
de mejora del funcionamiento de la administracin pblica
internacional que representa este banco.
No hay posibilidad de un nico lder, sino equipos que
comparten un liderazgo y, sobre todo, que se especializan.
P: Estoy de acuerdo en la necesidad de los equipos,
pero lo que se da muchas veces son parejas. Ya hemos
hablado de parejas de hecho en el sentido metafrico, es
decir, los tndem como en el caso de Felipe Gonzlez y
Alfonso Guerra que ha habido en muchas organizaciones,
que han tenido pocas de xito y que coinciden con que ha
habido parejas liderando que se complementan. No s si
tu investigacin coincide o no con esta apreciacin.

111
123
P A R T E

R: Efectivamente, yo creo en los tndem. Normalmente no necesariamente coinciden con perfiles polticos muy
prximos, sino que en muchas ocasiones son perfiles diferenciados que se complementan extraordinariamente bien.
Hay un pas que yo admiro por su administracin, que es
Holanda, que han copiado la Administracin britnica y no
slo se han limitado a esto, sino que la han mejorado. En
esta administracin encontramos al ministro y a la figura
de secretario permanente o alto funcionario. Yo, ah, he
podido encontrar tndem de este tipo extraordinariamente potentes. Incluso, se daba un caso en el que el poltico
perteneca al Partido Socialista y el alto funcionario era militante declarado de la Democracia Cristiana, y el tndem
funcionaba bien.
112
P: Cuando en la administracin pblica llega un momento

donde lo importante ya no es qu hacer porque eso se tiene
claro y se est llevando a cabo y comienza a ser importante el
cmo hacerlo, me gustara saber ese cmo, en qu medida los
altos funcionarios y los polticos tienen claro esto.
R: Yo creo que la reflexin que haces pone de manifiesto una gran verdad. Si uno analiza y se compara con
otras administraciones sueca, francesa, inglesa, etc. se
da cuenta de que esto es muy cierto. En el debate poltico
ha salido el qu hacer en un proceso de reforma. Hay un
cierto acuerdo entre los partidos polticos que se alternan
el poder con relacin a que hay determinados mbitos de
las polticas pblicas que no es tanto un debate sobre el
qu como el cmo se hace. Yo creo que entre nuestra clase poltica debera haber ms preocupacin por el
cmo que por el qu, ya que en esto hay ms puntos
en comn de lo que parece. Yo estoy convencido de que
en muchas polticas pblicas el qu es muy compartido.

Existen mbitos donde incluso se podra establecer ciertas
polticas de continuidad entre gobiernos de tintes polticos
distintos. Es cierto que esta situacin es ms fcil que se
de en la administracin local que en la estatal, pero incluso se puede dar en esta ltima.
bAss, b. M. (1990) Bass & Stogdills Handbook of Leadership:

Theory Research, and Managerial Applications. Free Press.
BRESSER PEREIRA, L. (2004). Democracy and Public Managemment Reform. Building the Republican State. Oxford University Press.
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OCDE (2005):Modernising Governmentr. The Way Forward.
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POLLIT, C. y BOUCKAERT, G. (2000). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
Bibliografa:
113
Captulo 4
Aproximacin al concepto de gobernanza
JOAN PRATS I CATAl
123
P A R T E


Joan Prats i Catal
Director del Institut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya
1. Razones y sin razones de la Burocracia

como modo de gestin
A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir

en el mbito de las ciencias de la administracin un movimiento
que nos ha llevado de la administracin a la gerencia y de la
gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio
de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales
reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70
(administracin o burocracia), desde mediados de los 70 hasta
mediados de los 90 (gerencia o management) y desde entonces hasta la actualidad (gobernanza).
116
Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se

inspiraron en el modelo burocrtico weberiano sobre el cual se
construy la arquitectura institucional del estado democrtico y
social de derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como
expresin de la racionalidad gerencial y de la racionalidad legal, es decir, como el ms apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa y (2) la sumisin
plena de las administraciones pblicas al derecho. El modelo
inspir la construccin del llamado estado administrativo y fue
el paradigma desde el que se desarroll tanto la primera fase de
las ciencias de la administracin como el derecho administrativo
del proyecto antidiscrecional.
El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma
inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad legal y geren-
El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone

que las organizaciones administrativas sirven intereses pblicos
perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a
las normas y planes vigentes por lo que el comportamiento burocrtico resulta perfectamente previsible y calculable; que los
funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio
que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mrito; que la realidad en la que la administracin
opera puede ser plenamente conocida por la cspide jerrquica
de las organizaciones; que stas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que sern ejecutados con plena fidelidad
por la jerarqua de funcionarios segn las tareas asignadas a
cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente
a los intereses generales mediante la aplicacin de los planes
y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente
protegidos frente a las presiones polticas y sociales; que los
intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego
conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado
y a sus funcionarios el monopolio de su definicin...
Las categoras fundamentales a travs de las cuales se configuran la racionalidad de la dominacin burocrtica son las siguientes:
cial burocrtica que ya haba presidido la construccin histrica

de los estados liberales de derecho fue tambin el modelo que
inspir tras la segunda guerra mundial tanto la construccin institucional de los estados en desarrollo como la de los grandes
servicios nacionales del bienestar caractersticos del estado social. Durante los aos 50 y 60 el modelo burocrtico no era una
alternativa organizativa entre otras sino el modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicacin
supuestamente universales (de hecho, eliminado el elemento
democrtico, inspir tambin el desarrollo administrativo de los
pases del antiguo bloque comunista).
117
123
P A R T E

Un desarrollo permanente y reglado de asuntos oficiales dentro de una competencia, lo que implica: un mbito de
deberes determinados por una distribucin objetiva, con una
jerarqua de los poderes de mando y una rgida delimitacin de
los medios de coaccin admisibles y de los presupuestos para su
ejercicio.
Una jerarqua orgnica, o sea, un orden de autoridades

de control e inspeccin, con el correspondiente derecho de recurrir ante los superiores contra las resoluciones de los inferiores.
Las reglas procedimentales pueden ser tcnicas o normativas, pero, en cualquier caso, para su aplicacin racional se
precisa una capacidad tcnica especializada, cuyo dominio caracteriza a los funcionarios.
118
Hay una separacin completa entre el aparato administrativo y los instrumentos que maneja, pues stos no pertenecen a los funcionarios; por los mismos hay tambin una separacin completa entre el patrimonio administrativo y el patrimonio
privado de los funcionarios y. tambin. Lgicamente. es distinto
el lugar de trabajo y de vivienda.
No cabe una apropiacin personal del cargo por parte de

su titular.
La tramitacin de los asuntos se desarrolla de forma escrita, a travs de expedientes.

Al tipo ideal weberiano de dominacin legal se corresponde, a nivel poltico y jurdico, con la afirmacin del principio de
legalidad, que sigue y seguir siendo un valor de civilizacin
irrenunciable, una verdadera exigencia de la modernidad de los
sistemas econmicos y sociales en la medida en que hace previsibles las decisiones polticas y garantiza a la vez los derechos
Esta distincin entre mera legalidad y estado de derecho es

importante ya que nos permite expresar las diferencias entre las
burocracias autoritarias y las burocracias democrticas y, ms
adelante, la existencia en el seno de las burocracias de diferentes tradiciones culturales polticas (autoritarias o democrticas),
que explican muchas de las singularidades observables en las
culturas organizativas concretas. Desde este punto de vista debemos decir que muchas de las disfunciones observables en la
burocracia espaola no son imputables a las disfunciones del
modelo o tipo ideal de burocracia sino al peso de la cultura poltica autoritaria en la historia contempornea espaola.
Razones de la hegemona histrica y la vigencia parcial actual
del modelo burocrtico.
1
Para la confirmacin de esta tesis es suficiente consultar las pginas introductorias del
Derecho administrativo de Ernest Forstrhoff.
2
Sobre la distincin entre el Estado de Derecho y principio de legalidad puede verse W.
ABENDROTH, Introduccin a la Ciencia Poltica, Ed. Anagrama, Barcelona, 1976.
econmicos de los ciudadanos a travs de la instauracin del

control judicial de la accin administrativa. Ahora bien, la racionalidad legal es un valor poltico y jurdico no necesariamente
democrtico1, ya que el principio de legalidad no presupone ni
coincide con el Estado de Derecho2. El principio de legalidad es
una exigencia funcional de la Administracin de una sociedad
moderna y, como tal, compatible con el autoritarismo poltico.
La confusin establecida en Espaa por los administrativistas
durante el autoritarismo franquista entre el estado de derecho y
el principio de legalidad no debera borrar la diferencia de sustancia poltico constitucional que existe entre los dos conceptos.
Una cosa es servir a la legalidad y otra, muy distinta, al estado de derecho. La Administracin y los funcionarios espaoles,
hasta tiempos histricamente recientes, casi siempre han hecho
lo primero, no obstante, por razones histrico-polticas, pocas
veces han podido hacer lo segundo. Restablecer esta distincin
en la conciencia y en las actitudes de los funcionarios es una de
las exigencias del nuevo orden constitucional democrtico.
119
123
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La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre
cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los
mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, la rapidez,
la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de
costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una
administracin severamente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por funcionarios especializados, que en todas
las dems organizaciones de tipo colegial, honorfico o auxiliar.
Desde el momento en que se trata de tareas complicadas, el
trabajo burocrtico pagado es no slo ms preciso, sino con
frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formalmente exento de remuneracin... (Max Weber: 1922 y 1987,
pg. 731).
120
Tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico

existe en principio un sistema de motivos racionalmente discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un examen de
fines y medios... La igualdad jurdica y la exigencia de garantas jurdicas contra la arbitrariedad requiere una objetividad
racional formal por parte del rgimen de gobierno, en oposicin
al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua dominacin patrimonial (Weber: 1922-1989, 735).
La burocracia tiene un carcter racional: la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagacin han influido siempre
en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el
progreso del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales de dominacin que no
tenan un carcter racional (como los sistemas de dominacin
patriarcal, patrimonial y carismtico) (pg. 752).
Las denuncias de las disfunciones del tipo de organizacin

burocrtica empiezan con Robert K. Merton, que es el primero
en manifestar que las organizaciones burocrticas conducen al
desplazamiento de los objetivos, a la rigidez, a la incapacidad
de adaptacin a las situaciones nuevas y al ritualismo. Los escalones de la disfuncin burocrtica seran los siguientes: a) la
burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia
estricta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir
el fin de la organizacin que deja de ser la consecucin de objetivos para transformarse en el cumplimiento de las normas. c) El
desarrollo exacerbado de las normas impide la adaptacin a las
nuevas situaciones no previstas por los que las redactaron. d) Al
final del proceso, las reglas establecidas para producir la eficacia
en general, terminan produciendo la ineficacia en los casos concretos y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.
Ms evidentes son an las disfunciones burocrticas cuando se las conecta directamente con los valores de la eficacia y
la eficiencia4.De hecho, la superioridad del modelo de organi3
WEBER, Max, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Versthenden Soziologie,
Tubinga, J.C.B.Mohr (Paul Siebeck), 1922. Las citas realizadas corresponden a la versin espaola Economa y Sociedad, octava reimpresin, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1987.
4
MERTON insiste mucho en que el proceso descrito es fomentado por la propia
estructura burocrtica puesto que en ella existen condiciones ptimas para el desarrollo de
las disfunciones. Por as decirlo, la organizacin burocrtica es el caldo ideal para el cultivo
de las disfunciones. Vanse al efecto unos casos muy concretos: La vida oficial del burcrata
est planeada como una carrera graduada por dispositivos mecnicos de ascensos, pensiones,
sueldos, etc., todos ellos destinados a ofrecer incentivos para la accin disciplinaria y la confor-
El progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga

y administra asimismo conforme a un derecho estatuido y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin ms
ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una administracin cuyo
funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en
principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como
puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (pg.
1062)3
121
123
P A R T E

zacin burocrtica no slo se ha querido fundamentar con las

consecuencias antes descritas (previsibilidad, garanta de derechos econmicos), sino tambin en la presuncin de que el
modelo aseguraba el cumplimiento eficaz de los fines de la Administracin. Esta pretensin se encuentra hoy completamente
cuestionada. Garca Pelayo, por ejemplo, ya distingua entre la
racionalidad jurdica formal propia de la burocracia y la racionalidad material inherente a los valores de la eficacia y de la
eficiencia5.
En este sentido, Albrow expresaba que la racionalidad burocrtica weberiana es una racionalidad formal que no indica
nada sobre la eficacia de este modelo de accin. Como mximo,
la racionalidad legal ser un presupuesto para la eficacia, pero
no la garantiza en ningn caso, por lo que cabe concebir per-
122
midad con las reglas oficiales. As se espera, de manera tcita, y aun expresa, que el funcionario
adapte sus ideas, sentimientos y acciones a las perspectivas de esta carrera; lo cual sucede en
efecto en la mayor parte de los casos. Pero resulta que estos mismos dispositivos, al aumentar
la conformidad, llevan consigo un inters excesivo al apego estricto de los reglamentos, que
produce inevitablemente rigidez, conservadurismos y tecnicismos.
Los funcionarios tienen adems la sensacin de vivir un destino comn, apoyado en unos
mismos intereses, especialmente porque hay relativamente poca competencia entre ellos. La
agresin intragrupal se reduce, pues, al mnimo y en consecuencia se tiende al arreglo amistoso
de los conflictos y a cerrar filas frente al exterior. Hay, en ltimo trmino, un espritu de cuerpo
que induce a defender acrticamente los intereses personales de los miembros que prevalecen
sobre los intereses de la organizacin y de la comunidad.
Los burcratas se identifican igualmente con su modo de vida, terminando por adquirir un
orgullo de gremio o de cuerpo que les induce a ofrecer resistencia al cambio, por pequeo que
sea, de las rutinas ya consagradas, mxime cuando este cambio es propuesto o impuesto por
quienes no son burcratas.
Por ltimo y como consecuencia de todo lo anterior, se termina santificando las reglas y
colocndolas por encima de toda critica. . .
La reiterada contradiccin burocrtica alcanza as un nivel de sutileza difcilmente igualable:
una organizacin burocrtica no puede funcionar sin reglas, por stas garantizan la previsibilidad de las conductas, lo que es una garanta tanto para el ciudadano como habra de serlo
para la eficacia de la organizacin; pero las reglas en cierta medida no deben ser cumplidas
en cierta medida, puesto que si se cumplen con rigor, la organizacin se paraliza; y, adems
tampoco pueden ser cumplidas, o sea, en los casos no previstos por ellas mismas. Bajo estos
presupuestos tenemos que si el burcrata no cumple las reglas, es sancionado; por cuya razn
tiende a cumplirlas. Pero si las cumple, perjudica a la organizacin, puesto que la arrastra a
la rutina y a la ineficacia (Nieto, Alejandro (1978), La Burocracia, pg. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Madrid, pg. 546-547).
5
GARCIA PELAYO, M., Burocracia y Tecnocracia, Alianza Editorial, Madrid, 1974,
pgs.28-29.
Una crtica muy compartida desde los aos cincuenta fue el

llamado crculo vicioso burocrtico que se expresaba en la
priorizacin de los medios sobre los fines, la desconsideracin
de clientes y usuarios, las diversas manifestaciones de alineacin de los trabajadores (desmotivacin, absentismo y rotacin
excesiva, chapuzas, conflictividad cotosa y estril...), a lo que
se suele responder con ms control, es decir, nuevas reglas y
ms centralizacin, lo que produce el efecto de incrementar los
mismos problemas, exigir nuevos controles y as sucesivamente. La exposicin que hiciera Crozier hace ms de 40 aos sigue
resultando lcida y vigente.
Con todo, la crtica mayor realizada a las organizaciones burocrticas fue la de su resistencia al cambio. Y a medida que el
entorno se haca ms dinmico y la eficiencia adaptativa pasaba
a ser criterio fundamental de evaluacin organizacional, esta
crtica fue ganando relieve. Se vio en efecto que las burocracias
son organizaciones incapaces de corregirse en base a sus propios errores ya que stos y las disfunciones que los expresan
constituyen elementos esenciales del equilibrio del sistema. En
6
Martn ALBROW, Bureaucracy, Pall Mall Press, Londres, 1970.
7
Peter BLAU, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, Chicago,
1955.
fectamente su coexistencia con la ineficacia6. Y Blau continuaba

y remataba la conclusin indicando que como la organizacin
burocrtica no garantiza sino la racionalidad legal o formal, y
como la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenunciables de
las organizaciones que los modelos burocrtico no garantizan,
se necesitar, en definitiva, solicitar que se renueve desde sus
mismos fundamentos el concepto de racionalidad administrativa7. En otras palabras, es necesario construir o evolucionar
hacia modelos organizativos que sin renunciar a los valores representados por la legalidad asuman y traten de poner remedio
a sus disfunciones mediante la introduccin de valores, comportamientos y sistemas gerenciales en las administraciones pblicas.
123
123
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las organizaciones no burocrticas o poco burocrticas el cambio puede ser casi constante porque sus agentes operativos que
conocen bien los problemas de la organizacin y tienen las soluciones de cambio tienen tambin poder para introducir directamente la innovacin o capacidad para conectar rpidamente con
quien tiene la autoridad para introducirla. Nada de esto sucede
en la organizacin burocrtica pues en ella los agentes operativos no tienen poder de iniciativa, los centros de decisin estn
lejos de los problemas operativos, las diferentes categoras de
personal estn concentradas y aisladas y el sistema de informacin nunca acaba de funcionar a travs de la lnea jerrquica. El
resultado es que la organizacin burocrtica no puede aprender
lo necesario para cambiar y adaptarse permanentemente y sin
una crisis general global.
124
Por lo dems, ya en los aos 50 y 60 muchos autores haban puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo
burocrtico, sealando muchas de sus insuficiencias y lmites.
Herbert Simon, desarroll una teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era posible una racionalidad
limitada, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la
racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso sucesivamente de
relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para
adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno as como
la imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el
actuar administrativo y la existencia de poderes fcticos y de
reglas informales dentro de la organizacin. Niskanen y otros
pusieron de relieve cmo los burcratas no eran slo servidores
de los intereses generales sino que interpretaban stos tomando
en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales.
Numerosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econmica y social real de los funcionarios pblicos.
2. La Nueva Gestin Pblica: razones y

lmites
Por otro lado, el carcter centralizador y uniformista de las

grandes burocracias del bienestar hace que no sean capaces de
adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en crisis la planificacin nacional
y la provisin de prestaciones uniformes en el terreno sanitario,
educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las prestaciones exige ahora tomar en
cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible
con el uniformismo del modelo burocrtico y plantea la necesidad de la devolucin o descentralizacin de los servicios as
como la participacin creciente de profesionales, empresas y
usuarios en su diseo y prestacin. Desde la teora democrtica
se cuestiona tambin la irresponsabilidad de las burocracias, su
deferencia o connivencia hacia los grupos de inters privilegiados y la incapacidad de los polticos para asegurar su direccin
y control efectivo.
8
Sobre la evolucin de la teora organizativa tras la contestacin del paradigma burocrtico puede verse CLEG, Steward R., Y HARDY, Cynthia, Organizations, Organization and
Organizing, en Clegg et al. (eds.) Handbook of Organizations Studies, Londres: Sage Publications, 1996, pg. 1-28, y sobre la gnesis y evolucin de la teora de la contingencia estructural
puede verse Donaldson DONALDSON, Lex, The Normal Science of Structural Contingency
Theory, en Clegg, Steward, et al. (eds.), Handbook of Organization Studies, Londres: Sage
Publication, 1996, pgs. 57-76.
A partir de los aos 70, los cambios crecientes del entorno en

que operan las administraciones pblicas lleva al abandono de la
idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde
entonces la teora organizativa se instalar en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningn tipo ideal organizativo como
el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La
racionalidad de la estructura organizativa depender de su adaptacin a toda una serie de contingencias internas o externas a la
organizacin tales como el tamao, complejidad, tipo de tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno,
etc8.
125
123
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Pero, aunque la contestacin al pretendido valor universal

del modelo burocrtico viene de antes tal como hemos comprobado, las crticas no se tradujeron en reformas administrativas
hasta que la crisis fiscal del estado unida a la crisis democrtica
de la delegacin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y
alejamiento de las burocracias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulso de la globalizacin y con todo ello
el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las
sociedades, hizo necesario acudir a nuevas ideas capaces de
inspirar las reformas necesarias. Como tantas veces se ha dicho,
desde mediados de los 70 se produce el comienzo no de una era
de cambios sino de un cambio de era el inicio del paso de la
sociedad industrial a la llamada sociedad de la informacin y del
conocimiento-. Y esto afect tambin a la hegemona del modelo
burocrtico.
126
La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de reforma

administrativa prevaleciente hasta mediados de los 90, acompaando a la hegemona de la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente no se aplic en todos los pases por igual:
tuvo gran influencia en los pases angloamericanos aunque con
grandes diferencias entre ellos-, menos en los pases nrdicos
y escasa en los pases de matriz latina y germnica. En Espaa
su influencia prctica ha sido escasa aunque desigual. La nueva
gerencia pblica ha impregnado desde luego el discurso sobre
la administracin pblica y legitimado la fuerza que los gerentes
han tomado en muchas administraciones, especialmente locales
y autonmicas.
Como ha sealado Guy Peters, las reformas desarrolladas a
la sombra de la nueva gestin pblica responden a un cuerpo de
ideas desigualmente compartidas. Algunas de ellas fueron muy
ampliamente compartidas y constituyeron un cuerpo de ideas
ampliamente compartido acerca de cmo organizar y operar el
sector pblico. Entre ellas:
El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que

se espera de ellos y los resultados son medidos en relacin a
tales expectativas. La gestin debe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente y tcnicamente medibles.
La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen
de cierta discrecionalidad y de la flexibilidad necesaria en el uso
de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad necesarias son controladas principalmente a travs de la evaluacin de resultados.
El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es
delegada desde las agencias centrales y las unidades centrales
de los Ministerios a favor de los niveles y unidades operativas.
El desempeo mejora cuando los gerentes responden

tanto del uso de los recursos como de los resultados que producen con los mismos.
Las ideas expuestas fueron y en gran parte son casi unnimemente compartidas. Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos diversos en una cultura administrativa renovada.
Sin embargo, como ya hemos expuesto, la nueva gestin pblica vino acompaada de otras ideas mucho ms polmicas,
mucho menos compartidas y de durabilidad ms problemtica.
Entre ellas estn que el desempeo mejora: (a) cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes de
servicios pblicos; (b) cuando los servicios del gobierno son tercerizados; (c) cuando las organizaciones pblicas se gestionan
El desempeo mejora cuando las decisiones y controles

gubernamentales se focalizan en los productos y los resultados
ms que en los insumos y los procedimientos.
127
123
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por imitacin de la gestin privada; (d) cuando la provisin de

servicios se separa de la formulacin de polticas...9
Otra clave no suficientemente considerada para entender la

crisis del paradigma burocrtico y uno de los fundamentos de la
nueva gestin pblica es la correspondencia entre burocracia y
delegacin. Un supuesto bsico de las reformas y la legitimidad
burocrtica es que el poder soberano del pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no poder ste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega buena
parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura burocrtica y departamentalmente. La administracin burocrtica
es una organizacin por Departamentos o Ministerios.
128
La institucin de la responsabilidad ministerial por los actos

departamentales expresa la unidad de concepcin y direccin
tanto de las polticas sectoriales como de la correspondiente
normativa reglamentaria. (En el estado neocorporativo caracterstico de la Europa continental de postguerra, la delegacin se
efecta de hecho a favor de un espacio de concierto y decisin
tripartita entre administracin, empresariado y sindicatos). De
este modo se postula para la actuacin administrativa una doble
legitimidad: (1) la democrtica que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento representante de la soberana
popular y (2) la legal y tcnica derivada del cumplimiento de las
normas y procedimientos establecidos tanto en garanta de los
derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia
del actuar administrativo.
Pero la delegacin del Legislativo en el Ejecutivo y la estructuracin departamental de ste abri a la burocracia un inmenso
poder poltico de hecho no sujeto a verdadero control democrtico. Si la alta burocracia, a la que se supone un cuerpo tcnico
9
Allen Shick, Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public Management, en
Government of the Future, OECD, Paris, 2000, pp.123 y ss.
Una de las propuestas ms interesantes del movimiento de la

nueva gestin pblica consista en restablecer el control poltico
democrtico sobre los agentes burocrticos mediante la reduccin en lo posible de las ambigedades de la delegacin. La idea
fuerza es que los ciudadanos, a travs de sus representantes
polticos, retomen el control del estado desplazado impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de inters
(recurdese el carcter neocorporativista que acompa en muchos casos a la agenda socialdemcrata). Para ello haca falta
una profunda transformacin de la organizacin y el mbito del
gobierno. Conviene remarcar este aspecto, pues la presentacin
normal gerencialista de la nueva gerencia pblica tiende a subrayar el cambio del control y responsabilidad por cumplimiento
de normas y procedimientos al control y responsabilidad por
resultados enfatizndose los valores de la economa, eficacia
y eficiencia, las famosas tres Es, versus el valor legalidad admi-
que acta imparcialmente al servicio de los intereses generales,

slo puede responder legalmente, la responsabilidad poltica por
los actos ministeriales corresponde slo al Ministro. Pero si el
poder decisional real se encuentra en gran parte en manos de
los altos funcionarios que, adems, ejercen una buena dosis
de discrecionalidad, entonces resulta que o el Ministro nico
con legitimidad democrtica y responsabilidad poltica- est a
merced de sus funcionarios (los franceses dicen que el Ministro
se casa con su Ministerio) o que la administracin est fuera de
control. O ambas cosas a la vez. El hecho universalmente reconocido es que la alta burocracia se encuentra con un espacio inmenso para desarrollar sus propias polticas y hasta coaliciones
y que la pequea y media burocracia tienen amplio campo para
desarrollar sus intereses corporativos. Todo ello claro en nombre
de la mejor defensa del inters general. La literatura del public
choice, pero no slo ella, puso ampliamente de relieve cmo el
fallo de la delegacin burocrtica abra espacios de oportunidad
para el desarrollo de los intereses particulares de los burcratas.
129
123
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nistrativa, lo que es una oposicin falsa-. Lo que los gerencialistas tienden a olvidar es la finalidad poltica y democrtica a
la que tambin responde el movimiento: recuperar la definicin
y realizacin de los intereses generales por los polticos representantes democrticos del pueblo soberano.
130
Para ello haba que reconceptualizar las relaciones entre poltica y administracin, separando institucionalmente la concepcin de la ejecucin de las polticas. Para evitar lo que se ha
llamado desviacin burocrtica y neocorporativa (la desviacin
de los intereses generales a favor de los intereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindicales) se resuelve
separar la concepcin y formulacin de las polticas y las estrategias, que se asigna a los Ministros polticamente nombrados y
a un staff de expertos completado por consultores contratados
(cambindose de este modo la idea de los anteriores Gabinetes
ministeriales), de su ejecucin que se asigna a los funcionarios
pblicos ahora conceptualizados como gerentes pblicos. De
esta manera se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecucin sino slo la formulacin de
las polticas. La relacin entre polticos y gerentes pblicos se
configura como una relacin entre principal y agente.
Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o rea de accin especficos. Cuanto ms claras
y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos
al agente, menor discrecionalidad tendr ste para asignar recursos entre diversos programas, y de este modo podr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcanzar
los resultados especficos predeterminados en el contrato de
gestin o agencia. Esto obviamente determina una tendencia
al estrechamiento y sectorializacin de la accin administrativa
que tiene sus inconvenientes como despus veremos. Al mismo
tiempo, el control y la responsabilidad de los gerentes, dado el
La nueva gerencia pblica asumi que todo el desempeo

poda ser medido y que el principal posea suficiente conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de
desempeo del agente. De este modo se abra paso a la contractualizacin de los servicios ya fuera con agencias estatales,
con corporaciones locales, con el sector privado o con organizaciones no gubernamentales. Se asumi que al ciudadano, ahora
conceptualizado como cliente, no le interesaba la naturaleza del
ente prestador del servicio sino el estricto cumplimiento por ste
de los trminos contractuales con el principal. Los contratos de
gestin y su supervisin por el principal eran la garanta de que
no prevaleceran los intereses de los agentes ya fueran funcionarios, ya empresas ya organizaciones no gubernamentales.
Pero desde mediados de los 90, pasada ya ms de una dcada desde el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestin
pblica, se echa de ver que, evaluado por su propio estndar (la
restauracin de la responsabilidad y la eficacia del gobierno) los
resultados del movimiento han sido cuando menos equvocos.
Muchos autores observan que en los pases de tradicin britnica, tras las reformas, el gobierno es menos responsable y no
ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones, ambas relacionadas con la teora de la agencia subyacente
al movimiento:
(1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la ejecucin, la poltica de su implementacin. La distin-
amplio margen de discrecionalidad tcnica que se les reconoce,

exige poner en prctica medidas de evaluacin del desempeo, expresadas normalmente en indicadores (completadas en
algunos pases con medidas de transparencia y control social).
Cuanto ms se simplifican las tareas ms fcil resulta medir el
desempeo gerencial. La gestin pblica superar de este modo
las viejas negociaciones entre intereses y funcionarios pblicos.
Por fin la gestin de los asuntos pblicos podr basarse en resultados.
131
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132

cin entre principal y agente no ha podido mantenerse porque

la fijacin correcta de las metas y objetivos en que se concretan
los intereses generales no puede hacerse sin el conocimiento
que slo se revela durante la ejecucin o implementacin. La
formulacin de polticas es un estadio inicial del ciclo de las polticas pblicas que se va reformulando a medida que avanza la
implementacin y con ella el conocimiento antes no disponible
y que obtienen los implementadores pblicos y privados de su
propia experiencia o de la relacin con los usuarios o clientes. En
Gran Bretaa la experiencia muestra que, a pesar de los grandes esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de
formulacin y supervisin de los Ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando un cuasimonopolio de la experticia en
el respectivo mbito de poltica. Conscientes de ello, los Ministerios para afirmar sus poderes de direccin tienden a inmiscuirse
en los detalles operativos de la Agencia. Por su parte, el Ministro
puede inhibirse de los defectos de ejecucin pretextando que su
responsabilidad se agota en la formulacin... No parece que la
configuracin organizativa en base a la relacin principal agente
haya mejorado la responsabilidad poltica democrtica pretendida.
(2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluacin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin y la colaboracin interadministrativa
y con los sectores empresariales y sociales. La nueva gerencia pblica con su visin de la administracin pblica como una
constelacin de agencias ejecutivas no ha tenido en cuenta que
la mayora de los bienes pblicos o intereses generales de los
que depende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la
accin de un nico departamento y agencia sino que requieren
la capacidad de coordinacin y colaboracin entre una pluralidad
de actores pblicos, privados y civiles. Los grandes desafos del
bienestar de nuestro tiempo (seguridad, libertades, competitividad, servicios de cohesin social, inmigracin, educacin, empleo de calidad, gobernanza global...) no se corresponden con
las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados

slo con la accin pblica.
La tendencia a transponer al conjunto de los servicios pblicos las ideas de gestin que enfatizaban los sistemas formales
de especificacin y medicin no se hallaba bien fundada. Porque
aunque es importante fijar mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que reconocer que esta aproximacin
tan formalizada tiene severas limitaciones cuando se trata de
actividades complejas, muchas de las cuales constituyen el ncleo o corazn del sector pblico. Esta aproximacin fracas ya
hace dcadas no slo en el sector privado sino en el sector pblico de las economas estatales planificadas precisamente porque
no es capaz de tratar problemas complejos y porque existen
lmites a la informacin disponible o que es posible procesar.
En segundo lugar, no se tuvo suficientemente en cuenta
que el gobierno, a pesar de su tamao y complejidad, constituye
una sola empresa. Los gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de un cuerpo unitario aunque no necesariamente uniforme- de derecho administrativo. Su desempeo
viene determinado por la interaccin entre diversos procesos: el
de formulacin y gestin de polticas, el proceso presupuestario,
el de gestin del servicio civil y el de responsabilizacin, todos
dentro de una determinada cultura poltico-administrativa. Obviamente la reforma de cualquiera de estos elementos implica a
todos los dems.
En 2003, la OCDE, quizs el organismo que con mayor conviccin impuls la versin eficientista de la nueva gestin pblica, revisaba las reformas de los 80 y los 90 desde el supuesto
obvio, pero antes no proclamado, de que aunque es ciertamente ms deseable un gobierno ms eficiente, la sola eficiencia no
es garanta de mejor gobierno. Y buscando las razones de por
qu las reformas quedaron por muy por debajo de las expectativas, avanzaba las siguientes:
133
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Finalmente no se comprendi que la gestin pblica no se

justifica slo por la provisin eficaz y eficiente de servicios pblicos pues implica tambin valores ms profundos directamente
deducibles del orden constitucional en que la gestin pblica
debe enmarcarse. En tal sentido, la idea de la independencia
profesional del servicio civil para asegurar la continuidad no partidista de las polticas pblicas se expresa ms efectivamente en
la cultura del servicio civil que en las relaciones principal agente.
Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores civiles podra socavar inadvertidamente esta independencia profesional o
algn otro valor fundamental del buen gobierno como la habilidad de los servidores civiles para trabajar colectivamente.10
3. La gobernanza como modo de gestin de

nuestro tiempo
3.1. Razones de la emergencia de la gobernanza
134
El paradigma de las reformas cambia de nuevo a mediados

de los 90, en buena parte por la incapacidad de la nueva gestin
pblica de resolver los problemas antes expuestos de la delegacin democrtica y de la provisin de bienes pblicos que exigen
la colaboracin interdepartamental o interagencias. Desde mediados de los 90, especialmente en Europa, emerge un consenso
creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar
pblico se fundamenta en la calidad de la interaccin entre los
distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones
empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como
gobernanza, gobierno relacional o en redes de interaccin pblico-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las
estructuras y procedimientos de las Administraciones Pblicas
pasan a ser consideradas desde la lgica de su contribucin a las
redes de interaccin o estructuras y procesos de gobernanza.
10
Vid. OECD, Public Sector Modernization, Policy Brief, October 2003, p. 3.
A todo esto se alude con la referencia cada vez ms generalizada en el lenguaje poltico y administrativo comparado a la
gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor,
al gobierno socio o facilitador... A ello corresponde tambin el
actuar diario de los directivos polticos y gerenciales de nuestras administraciones pblicas. En Espaa estamos ante una situacin de realidades en busca de teora. La metfora de las
redes tiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de
los polticos y gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas
redes de actores diversos, autnomos e interdependientes sin
cuya colaboracin resulta imposible enfrentar los desafos ms
urgentes de nuestros tiempo.
Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente como gobernanza no significan anulacin sino modulacin y reequilibrio de los anteriores. Como seala Koimann11,
11
Koiman, J. (2003), Governing as Governance, en www.iigov.org. Conferencia Internacional Democracia, Gobernanza y Bienestar en las Sociedades Globales, Barcelona, 27-29 de
noviembre. Bsicamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto por este autor.
En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de

reforma administrativa en los ltimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento de la nueva gestin pblica observable
desde mediados de los 90), especialmente en Europa, han ido
estableciendo como foco de anlisis no la estructura y funcionamiento de las organizaciones pblicas sino las interacciones entre los diversos niveles de stas y entre ellas y las organizaciones
privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a
la persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente ltimo
de todo el actuar pblico. Esto no quiere decir que se abandone
la consideracin de la estructura, las funciones y los procesos
de las organizaciones administrativas, sino que el estudio y la
reforma de stos se sita en el mbito de las interacciones entre lo pblico-privado-civil, es decir, de los desafos que dicho
interaccin presenta para la actualizacin de las organizaciones
pblicas y sus capacidades de gobernacin tradicionales.
135
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estamos asistiendo ms a un cambio por reequilibrio que a una

alteracin por abandono de las funciones estatales tradicionales.
Hay un incremento de los roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsolescencia de
las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en que
pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de
universalidad. En realidad sirve para comprender positivamente
y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernacin en todos aquellos mbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pblica resultan inapropiados. Dichos mbitos incluyen desde luego todas las actuaciones pblicas relacionadas
con los temas ms complejos, diversos y dinmicos de nuestro
tiempo. De ah que con razn pueda decirse que la gobernanza
es el modo de gobernacin, si no nico, s el caracterstico de
nuestro tiempo.
La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
136
Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan

las grandes cuestiones sociales. stas son hoy desafos tambin
para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas (lo
que no significa desconocer la diversidad y hasta conflicto de
intereses entre ellos). Los intereses generales implicados en las
grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la complejidad
de stas, no pueden ser considerados transcendentes sino inmanentes al proceso de formulacin y gestin en redes de polticas
pblicas. De ah que se rompa el dogma del monopolio estatal
de los intereses generales. Esto desde luego supone un cambio
en la concepcin hasta entonces vigente de la relacin entre
estado y sociedad: no se niega la autonoma de ambas, pero se
reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperacin
para la definicin y realizacin de los intereses generales a travs de las polticas pblicas.

No hay un modelo nico de gobernanza. La gobernanza
no pretende ser un modelo organizativo y funcional de validez
universal ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a
las que conviene que se aplique. Las estructuras de gobernanza
deben diferir segn el nivel de gobierno y el sector de actuacin
administrativa considerados. A diferencia del universalismo de
la burocracia y la gerencia pblica, la gobernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad,
experimentacin y aprendizaje por prueba y error.
Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de

la interaccin entre varios factores que rara vez son plenamente
conocidos ni estn causados ni se hallan bajo el control de un
solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre
limitados y presentan mrgenes de incertidumbre y, adems, se
hallan fragmentados entre los diversos actores involucrados. Sin
articular la cooperacin entre stos difcilmente puede lograrse
una decisin razonable. La clave para la gobernanza est en saber organizar un espacio pblico deliberativo basado en normas
procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento suficiente para resolver unilateralmente cuestiones
Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones,

adems de los modos tradicionales de gobernacin (burocracia
y gerencia), debemos contar con nuevos modos de gobernanza. sta no elimina en absoluto la burocracia ni la gerencia,
convive con ellas y designa sencillamente el cambio de foco en
la bsqueda del buen gobierno. Con todo, la orientacin a la
gobernanza cambia estructuras organizativas requiere introducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes la
interaccin requiere dosis extraordinarias de visin estratgica,
gestin de conflictos y construccin de consensos-, cambio en
los instrumentos de gestin paso del plan a la estrategia, por
ejemplo-, al tiempo que, desde una ptica democrtica, multiplica el valor de la transparencia y la comunicacin.
137
123
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complejas. Conscientes de los lmites de nuestro conocimiento,

sabemos que debemos interactuar para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que nos permitan aprender
permanentemente y adaptarnos a los resultados del aprendizaje.
138
Esta conciencia de la limitacin del conocimiento disponible ante cuestiones complejas, de la existencia de amplios mrgenes de incertidumbre sobre las consecuencias de la decisin
por ejemplo sobre la distribucin de los beneficios y riesgos
derivados de la misma- hace que los objetivos de la gobernacin no sean fciles de determinar y queden sujetos a revisin
frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de
conflicto, negociacin y consenso entre los diversos actores involucrados. No hay inters general trascendente a los intereses
sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales
por las organizaciones gubernamentales. Con el reconocimiento
de la discrecionalidad necesaria en la toma de decisiones pblicas, vinculada a la limitacin y fragmentacin de un conocimiento limitado y a la necesidad de organizar la interaccin sobre
procedimientos que permitan el aprendizaje, se redescubre y
revaloriza la poltica a la vez que se reconceptualiza la gestin
pblica. La poltica ya no puede pretender tener un fundamento
exclusivamente legal y tcnico. Su legitimidad parte del reconocimiento de que hacer poltica es optar entre bienes pblicos
igualmente valiosos y que la decisin responde a juicios de valor, inters, oportunidad y otros que no slo son sino que deben
ser siempre discutidos en la esfera pblica.
Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos interactivos que estimulen la comunicacin entre los
actores involucrados y la creacin de responsabilidades comunes, adems de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz al menos en relacin a
los grandes desafos de nuestro tiempo. La misin fundamental
de la direccin poltica y administrativa consiste en la creacin

de tales estructuras y procesos, es decir, en la construccin de
gobernanza.
El gran desafo de las reformas administrativas hoy es

reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la
gobernacin en base a la integracin y a la diferenciacin de las
diversas inquietudes e intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccin. Esto plantea exigencias importantes de rediseo organizacional, de la estructura
de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestin y
presupuestacin, de transparencia y responsabilizacin. El gran
desafo es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernacin de las cuestiones complejas.
Para ello tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la interaccin ms que, como suceda en la aproximacin tradicional, en el gobierno como actor nico o sobredeterminante de la gobernacin.
3.2. Clarificando el marco conceptual: gobernacin, gobernanza y gobernabilidad
El concepto de gobernacin es bien clsico. Comprende tanto las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a
la definicin y realizacin de los intereses generales (direccin
poltica, polticas pblicas, legislacin, administracin). Durante
mucho tiempo las instituciones de gobernacin se han identificado con las instituciones del estado y se han considerado como
acciones de gobernacin slo las procedentes de sus rganos.
La tarea de gobernar y la responsabilidad por la gobernacin
corresponda en exclusiva a las organizaciones del estado. Las
personas y organizaciones privadas, grandes o pequeas, lucrativas o benficas, eran consideradas como portadoras exclusivamente de intereses privados, como actuando slo en funcin de
sus expectativas egostas o altruistas pero siempre de naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernacin.
123
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Cmo emerge y de dnde procede el xito de la governance tanto en la academia como en la comunidad del desarrollo
y en general en la retrica poltico-administrativa actual? El uso
generalizado es reciente, corresponde a los 90 y especialmente
a su segunda mitad. Adems no viene de una fuente nica sino
mltiple.
140
Subrayemos en primer lugar las razones de su introduccin

en el lxico de la comunidad del desarrollo. Entre los 50 y los 70
sta se aplic a la reforma administrativa, contemplada desde la
racionalidad instrumental y la neutralidad poltica. Durante los
80 se introdujo la perspectiva de las polticas pblicas y se teoriz el paso de la administracin a la gerencia o management
pblico, mantenindose la lgica de racionalidad instrumental
y neutralidad poltica de la etapa anterior. Las polticas sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas
de reformas integrales del sector pblico que las acompaaron (public sector management reform) respondieron a esta
misma lgica. En este contexto, por ejemplo, el PNUD cre el
MDD, Management Development Divisin, que slo entrados
los 90 se convirti en el MDGD, Management Development and
Governance Divisin. A lo largo de esta dcada la palabra governance qued incorporada al lenguaje de la comunidad del
desarrollo.
Pero el concepto de gobernanza manejado por la cooperacin internacional registra una rpida evolucin que vale la pena
resear. El texto siguiente, debido a Elena Martnez, Directora
del Bur del PNUD para Amrica Latina resulta bien significativo:
El aprendizaje reseado tambin nos ha hecho cambiar
nuestro concepto de governance y tendr que hacernos cambiar tambin nuestra prctica de cooperacin a la misma. Hasta
hace muy poco tiempo por governance entendamos la forma
El PNUD hoy maneja un concepto de governance completamente diferente. En nuestro informe sobre desarrollo humano
del 2000, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown,
seala que ni los mercados, ni la poltica, ni la sociedad pueden
funcionar sin instituciones y reglas y que stas la governance- ya no se refieren slo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie interdependiente
de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como
nacional e internacional (p. V). Nuestro informe enfatiza que
el desafo de la globalizacin no es detener la expansin de los
mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones
de una governance mejor local, regional, nacional y globalpara preservar las ventajas de los mercados y la competencia
global, pero tambin para proveer los recursos comunitarios y
medioambientales suficientes para asegurar que la globalizacin
trabaja para la gente y no slo para los beneficios (p. 2). En
este contexto governance para el Pnud significa hoy el marco
de reglas, instituciones y prcticas establecidas que sientan los
lmites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas (p. 8).
Como vemos, en el 2000, el PNUD ya haba establecido un
concepto de gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de marco institucional formal e informal- que fija
las constricciones e incentivos de los actores en un determina-
en que el poder o la autoridad poltica, administrativa o social

es ejercida en el manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo (Pnud: 1997, Banco Mundial: 1995). La governance se confunda as en gran parte con el public sector
management y la cooperacin al desarrollo con una operacin
de asistencia tcnica facilitadora de nuevas y mejoras racionalidades instrumentales. Se trataba, en suma, de mejorar la
eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales en
la formulacin y gestin de polticas pblicas.
141
123
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do mbito de la accin colectiva. Esta visin renovada coincida

con desarrollos conceptuales elaborados en el campo acadmico
durante la segunda mitad de los 90. El siguiente texto tambin
resulta revelador al respecto:
Desde una perspectiva politolgica, Hyden ha desarrollado

un concepto de governance basado en el concepto de rgimen que es una convencin para designar las normas explcitas e implcitas que definen quines son los actores polticos
relevantes y a travs de qu canales y con qu recursos se posicionan activa y polticamente (definicin debida a Guillermo
ODonnell). Un rgimen no es un conjunto de actores polticos,
sino ms bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la
organizacin del espacio pblico. Esta nocin de espacio pblico
comprende tanto al estado como a la sociedad civil y traza la
lnea divisoria entre pblico y privado...
142
Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de governance como la gestin consciente de las estructuras del rgimen con la mirada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad
del espacio pblico. En esta definicin, rgimen y estructura de
governance significan lo mismo, y las estructuras se hallan
basadas en normas. La legitimidad es la variable dependiente
producida por una governance efectiva... Governance y polticas pblicas son entidades conceptuales diferentes aunque
en la prctica se afectan mutuamente. Governance se refiere a la metapoltica y concierne a la estructura institucional
de la accin poltica tanto del gobierno como de los actores de
la sociedad civil. Una aproximacin del tipo governance debe
explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente
la habilidad de los lderes de superar la estructura existente, de
cambiar las reglas del juego, y de inspirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia
nuevos y productivos caminos. La governance concierne a la
institucionalizacin de los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesin a los miembros de una sociedad. Esto
implica que es improbable que pueda emerger un estado fuerte

en ausencia de una sociedad civil vibrante.
De acuerdo con los anterior, governance tiene dos dimensiones: (a) una dimensin estructural que hace referencia a los
arreglos institucionales existentes en una sociedad dada que
constrien e incentivan de una determinada manera a los actores intervenientes en la toma de decisiones pblicas, y (b)
una dimensin dinmica o de proceso que se refiere a las acciones de esos mismos actores que puede acabar afectando a
la dimensin estructural. Esto permite focalizar la governance
desde una perspectiva tanto analtica como normativa. Desde la
primera, governance implica un marco conceptual para captar
los arreglos institucionales de la sociedad y la gestin de los
mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los actores
para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras
de mejorar la capacidad de solucin de los problemas de accin
colectiva.
Otra fuente de la que emerge la gobernanza es el management pblico. Frente a la torpe asimilacin de gestin pblica
y privada, diversos autores tratan de encontrar la especificidad
del management pblico precisamente en la gestin no de las
organizaciones sino de los arreglos o estructuras en los que se
produce la interaccin entre las mismas, es decir, la gobernanza.
De este modo la finalidad caracterstica del management pblico no sera tanto mejorar la eficacia y eficiencia organizacional
sino la gobernanza entendida como el marco de constricciones e
incentivos en que la gestin organizacional se produce. La temprana posicin de Metcalfe sobre este tema es bien conocida. La
(Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-saharian Africa, paper presentado a la Conferencia del Pnud sobre Improving Governance,
Rabat, noviembre 1996.)
143
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gestin pblica, segn Metcalfe, debe ser entendida como gestin a nivel macro relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestin
privada funciona a nivel micro centrndose en organizaciones
especficas. Los problemas emergen cuando los reformadores
intentan implementar tcnicas de gestin de nivel micro en un
espacio multiorganizacional donde no pueden suponerse ni el
consenso en los fines ni la gestin por decisin de autoridad. La
gestin pblica se refiere al cambio, no a nivel organizacional o
micro que la meta de la gestin del sector pblico y privado-,
sino a nivel macro o estructural entendido como orientando la
transicin hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe ve la diferencia entre los dos niveles de gestin similar a la que existe
entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es
fcil reconocer que cambiar las reglas del juego (la governance o la estructura institucional) es un cambio de naturaleza
diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores
individuales.12
144
El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distincin conceptual entre governing (gobernacin), governance
(gobernanza) y governability (gobernabilidad) que considera
como fundamentos de una teora sociopoltica de la governance in statu nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la complejidad, diversidad y el dinamismo de las
sociedades contemporneas, los esfuerzos de gobernacin (governing) son por definicin procesos de interaccin entre actores pblicos y los grupos de inters o individuos implicados.
Gobernar (governing) en el sentido de Kooiman equivale a
la concepcin de la gestin pblica a nivel macro de Metcalfe.
Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar... la interaccin entre los actores polticos y sociales. Pero
12
METCALFE, L., Public Management: from Imitation to Innovation, en Jan Kooiman,
Modern Governance, London: Sage, 1993.
El concepto de gobernacin se encuentra fuertemente vinculado al de gobernanza. sta puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema sociopoltico como el resultado
conjunto de los esfuerzos de interaccin de todos los actores
intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del
juego en un sistema especfico o, en otras palabras, el medio
a travs del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar
estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos.
El concepto de governance es bsicamente una herramienta
analtica y descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de
governance puede verse como el resultado de las intervenciones de los actores, tambin tiene una dimensin normativa. Es
posible preguntarse qu pauta de interaccin resulta deseable
(por ejemplo, en trminos de incentivar el bienestar, el desarrollo o la democracia), qu actores deben jugar un rol en la reforma institucional, y qu constricciones deben tenerse en cuenta.
La gobernanza aparece as como un concepto muy prximo al
de redes de polticas pblicas y al de marcos o arreglos institucionales. Esta semejanza resulta muy evidente en la aproximacin del as llamado institucionalismo centrado en los actores
principalmente desarrollado por Renate Mayntz y Fritz Sharp,
que se combina a menudo con otras aproximaciones como la
teora de juegos o la teora de los intercambios.
El institucionalismo centrado en los actores combina la eleccin racional con supuestos institucionalistas. Las instituciones
a diferencia de Metcalfe, Kooiman considera que la gobernacin

no es monopolio de las organizaciones gubernamentales sino
que tambin debe caracterizarse como tal la accin de los otros
actores orientada a ordenar la interaccin. Para l la gobernacin comprende todas las intervenciones (orientadas a metas)
de actores polticos y sociales con la intencin de crear una pauta de interaccin ms o menos estable y predecible dentro de
un sistema sociopoltico que ser tanto ms posible cuanto ms
acorde con los deseos u objetivos de los actores intervinientes.
145
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se conciben como estructuras reguladoras que establecen incentivos y constricciones para actores racionales que se esfuerzan
en maximizar sus preferencias. Las mejores instituciones son
las que consiguen superar mayores dificultades de accin colectiva desincentivando los comportamientos oportunistas mediante constricciones y sanciones e incentivando los que toman en
cuenta los intereses generales en el clculo de las preferencias
personales u organizacionales. Las redes son conceptualizadas
como instituciones informales no organizadas formalmente,
recprocas y no jerrquicas, relaciones relativamente permanentes, formas de interaccin entre actores que se esfuerzan
por alcanzar beneficios propios y comunes. Las redes reducen
costes de informacin y transaccin y crean confianza mutua
entre los actores disminuyendo la incertidumbre y el riesgo de
incumplimiento. Son el marco institucional apropiado para la coordinacin horizontal entre actores pblicos, privados y sociales
de la que -en un mundo complejo en el que la coordinacin jerrquica resulta normalmente disfuncional- depende la calidad
de las polticas pblicas.13
146
Finalmente, como nos recuerda Renate Mayntz, la propia palabra gobernanza est experimentando una interesante evolucin semntica: inicialmente se utiliz como sinnimo de gobernacin o proceso de gobernar a travs de las organizaciones
gubernamentales. Pero advierte- el campo semntico de la
palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se
recurre a gobernanza, en primer lugar, para indicar un nuevo
estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico y
caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el estado y los actores no estatales al interior de
redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado; (2) pero,
en segundo lugar, se est recurriendo a gobernanza para indicar
13
Vase el interesante trabajo de sistematizacin realizado por Tanja A Brzel, Organizing Babiln On the Different Conceptions of Policy Networks, en Public Administration,
vol 76, Summer 1998 (253-273).
El concepto de gobernabilidad aunque a veces se usa como

sinnimo de gobernanza tiene una significacin claramente diferente. Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el
contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte.
Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legtimo entre las
necesidades y las capacidades de gobernacin. Este concepto de
gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporneas las necesidades y capacidades deben verse tambin como
interdependientes y por tanto a la vez como polticas y sociales,
pblicas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema est claramente conectada
a sus procesos de governance y de gobernacin. Sin un ajuste
efectivo y legtimo entre las necesidades y las capacidades no
puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las
estructuras de governance y de los actores de gobernacin.
Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y
14
Puede suceder que al extender el paradigma politolgico originario para absorber en el
mismo plano todas las formas individuales de coordinacin, o de orden social, esto se tradujera
en una excesiva extensin del paradigma mismo, que acabara por allanar aquella atencin selectiva indispensable que al menos para la mente humana- es un prerrequisito de la construccin terica. En cualquier caso, no se tratara de una teora de la gobernanza poltica, sino de
una teora mucho ms general de las dinmicas sociales, convirtindose, as, no en una simple
extensin de la primera, sino en un paradigma completamente nuevo (R. Mayntz, Nuevos
Desafos de la Teora de la Governance, en Instituciones y Desarrollo, nmero 7, noviembre
2000, pgs. 35-51).
algo mucho ms amplio: inicialmente desde la economa de los

costes de transaccin, pero con mayor generalidad despus, se
descubrieron formas de coordinacin social diferentes no slo de
la jerarqua sino de los mercados, recurrindose entonces a la
expresin gobernanza para designar toda forma de coordinacin
de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas
como formas primarias de la construccin del orden social. Esta
segunda acepcin ampla de modo tal el campo semntico que
la gobernanza pierde pie en la teora poltica para convertirse en
una teora general de las dinmicas sociales14.
147
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el resultado final depende de la estructura institucional o fbrica

social y de los actores.
148
Desde una perspectiva poltico-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad de un sistema social que deriva del hecho
de que los actores estratgicos del mismo tales son slo los
que tienen recursos de poder para hacer ingobernable el sistema- consienten en que la decisiones de autoridad incluida la
resolucin de conflictos entre los mismos- se adopten conforme
a reglas y procedimientos determinados que pueden registrar
mayores o menores niveles de institucionalizacin-. No toda estructura de gobernanza es capaz de producir gobernabilidad.
Tampoco toda gobernabilidad garantiza el desarrollo. El anlisis
de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza,
es decir, el descubrimiento del mapa de actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de su interaccin. Ese anlisis nos descubre los equilibrios de poder y distributivos subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza
as como los conflictos actuales y potenciales entre los actores
estratgicos incluidos los emergentes.15
El uso creciente de la palabra gobernanza como distinta de
gobernabilidad ha llevado a la Real Academia Espaola y a la
Unin Europea, que sepamos al menos, a proponer su traduccin por gobernanza un galicismo medieval en desuso16. Cual15
Un desarrollo ms extenso del concepto de gobernabilidad puede verse en Joan Prats,
Gobernabilidad para el Desarrollo: Propuesta de un Marco Conceptual y Analtico, en Binetti
y Carrillo (eds.), Democracia con Desigualdad? Una Mirada de Europa hacia Amrica Latina,
RedGob, Bid, IIG, 2004.
16
Los servicios de la Comisin Europea analizaron las diversas traducciones del trmino
governance a las lenguas oficiales de la Unin Europea, sugiriendo el uso de la palabra gobernanza en espaol, hasta el punto de titular Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea
a un interesante proyecto de revisin de las estructuras y procesos de la Comisin.. Poco ms
tarde la propia Real Academia Espaola de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en
noviembre del 2000 por la acepcin gobernanza aunque admitiendo el uso como sinnimo de
gobernabilidad (cfr. Departamento de Espaol al Da, RAE). En base a todo ello el diccionario
de la Real Academia de la Lengua ha incluido una nueva definicin de gobernanza (un viejo
galicismo en desuso) en su ltima edicin, entendindola como el arte o manera de gober-
quiera que sea la suerte de la traduccin propuesta, lo que se

quiere significar es la diferencia conceptual entre gobernanza y
gobernabilidad a pesar de la reconocida imprecisin del campo
semntico de ambas, cosa por lo dems nada extraa tratndose de conceptos emergentes y abiertos.
3.3. La gobernanza como construccin europea: de la
racionalidad substantiva a la racionalidad procedimental
El diagnstico parte de la existencia de una crisis en las formas tradicionales de regulacin y considera que el fondo de la
crisis radica en lo inapropiado que resulta aplicar la racionalidad
substantiva a los grandes problemas de nuestro tiempo. Ello
se debe a que los presupuestos de esta racionalidad ya no se
sostienen frente a los fenmenos complejos que caracterizan
nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continuamos creyendo al modo de la racionalidad substantiva- que los
fenmenos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al da
tales leyes y que gracias a la acumulacin y al procesamiento de
la informacin podemos usar nuestro conocimiento para actuar
efectivamente. Frente a esta racionalidad substantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva racionalidad procedimental.
Esto implica revisar la concepcin de racionalidad desarrollada
por la modernidad.
nar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
17
Quizs el ms significativo sea Governance in the European Union, dentro de la coleccin Cahiers of the Forward Studies Unit, European Comisin, 2001, al que se puede acceder
en http://europe.eu.int
A partir del ao 2000 la Unidad de Prospectiva de la Comisin

Europea asumi la tarea de diagnosticar la crisis de gestin vivida en los ltimos aos por la propia Comisin as como la elaboracin de un Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. A tal
efecto se organizaron diversos seminarios y encuentros cuyos
trabajos fueron ampliamente difundidos.17
149
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La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar

la sociedad. Pero qu es una decisin racional? La respuesta es
clave para entender las transformaciones de los sistemas poltico-administrativos de nuestro tiempo. La conviccin subyacente
a la racionalidad substantiva es que tanto en la naturaleza como
en la sociedad existen rdenes de significacin, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a travs de la
razn sujeta al mtodo cientfico. La razn nos permite acceder
a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para
las buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque
aplican la ley racional. Los actos administrativos son racionales
porque concretan en los hechos la racionalidad que se postula
de las normas. La distincin entre la funcin de normacin y
ejecucin es inherente a esta concepcin de la racionalidad. La
ciencia de la administracin tiene por misin procurar tcnicas
o racionalidades instrumentales para la mejor realizacin de los
universales recogidos en la ley o el plan.
150
Pero todos estos supuestos han ido cayendo y con ellos la racionalidad substantiva como clave legitimadora de la accin pblica. La propia ciencia ha rechazado la idea de que un mtodo
(en sentido positivista) puede permitirnos el acceso a la verdad
universal. Rechaza asimismo que los pretendidos universales
pueden ser determinados en su contenido. A partir de la constatacin de los lmites, la incertidumbre y la revisin constante de
nuestros conocimientos se enfatiza la idea de deliberacin como
requisito para llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces
ya no de descubrir lo que es justo, verdadero, autntico, sino
de las condiciones procedimentales que garanticen un proceso
argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdadero espacio
pblico democrtico a cuyo servicio se coloca la racionalidad
procedimental. El derecho ya no puede ser separado de su aplicacin. El vnculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.
La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino reducir la incertidumbre y establecer algo como el
La racionalidad procedimental es especialmente relevante

para todas aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la accin de un solo gobierno sino de la interaccin
entre ste, otros gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
En estas situaciones la consecucin de resultados depende de la
negociacin entre las diferentes partes afectadas. La interaccin
exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependencias.
Son situaciones en las que ningn actor, pblico ni privado, tiene
todo el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinmicos y diversos; ningn actor por s puede conseguir
la aplicacin efectiva de los instrumentos de poltica requeridos.
En tales situaciones la tarea de los gobiernos cambia. Consiste
en facilitar las interacciones sociopolticas, en crear o estimular
la creacin de espacios para que los actores lleguen a acuerdos
sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define
entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema
socio-poltico como resultado comn de los esfuerzos de interaccin de todos los actores involucrados.
Un buen observador de la realidad poltico-administrativa europea como es Guy Peters ha establecido una correlacin interesante entre la emergencia de la gobernanza y la tradicin
corporativista de tantos de los estados europeos occidentales.
mejor conocimiento parcial actualmente disponible. El proceso

decisional, al no pretender captar ningn universal, ya no tiene
sentido slo en s sino vinculado al proceso post-decisional de
mejorar los datos y de redisear los modelos. Tiene que garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de
los errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluacin permanente orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, slo de deliberacin sino tambin de
organizacin de formas eficaces de acceso al conocimiento. Las
sociedades complejas slo pueden enfrentar sus desafos transformndose en sociedades experimentales. Para ello deben repensar sus instituciones en el sentido de redisear los incentivos
para el aprendizaje y la eficiencia adaptativa.
151
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152

Austria, Blgica, Holanda, los pases escandinavos y, en menor

medida, Alemania y Francia se han caracterizado por tener unas
relaciones entre el estado y la sociedad altamente mediadas
por una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y dems grupos de inters organizados, los sindicatos y
las organizaciones voluntarias han ejercido gran y variada influencia en todos los mbitos del proceso de polticas pblicas.
Otra caracterstica importante ha sido el disponer de amplios
sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos
soportados por las clases medias en la medida en que stas han
sido tambin beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los estados europeos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el inters general y actuando
legal e imparcialmente. Contrariamente son una construccin
institucional resultante de muchos conflictos y pactos de alcance
productivo y redistributivo entre los actores sociales y polticos
antes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del
bienestar se acostumbren a interactuar permanentemente con
los actores sociales generndose as una tradicin de respeto
mutuo y unas capacidades importantes de negociacin y gestin
de conflictos.18
Estas tradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran
crisis fiscal de los 70 y la consecuencia fue una recepcin parcial y desigual de la nueva gestin pblica, tal como ya hemos
tenido ocasin de relatar. El nfasis creciente en la eficiencia y
las reformas implementadas a tal efecto no han cambiado ni la
estructura de conjunto de los servicios pblicos ni su estilo de
gestin con la excepcin singular de la Gran Bretaa, desde
luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestin pblica diversos
estados han mostrado un creciente inters en explorar nuevos
modos de cooperacin entre el estado y los intereses organiza-
18
Vase Guy Peters, Governance without Government? Rethinking Public Administration en Journal of Public Administration, Research & Therory (vol 8, nm. 2, pg. 223-243).
dos. La larga tradicin corporativista parece haber facilitado el

camino hacia las nuevas formas emergentes de gobernanza.
La Comisin Europea en la preparacin de su Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 adopt la visin de que el modelo de
gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerrquicos tradicionales al contexto socio-econmico actual caracteriza los cambios rpidos, la fragmentacin y problemas de polticas interconectados y complejos. Romano Prodi al presentar
al Libro Blanco al Parlamento argumentaba que tenemos que
dejar de pensar en trminos de niveles jerrquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar
a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno,
los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y
supervisan las polticas. Ms explcita resultaba todava la experiencia de las ciudades europeas tal como se sealaba en la
contribucin de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro
Blanco: Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones
entre el sector pblico, voluntario y privado sobre bases cada
vez ms sistemticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su lugar estamos haciendo evolucionar modelos ms participativos de gobernanza comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho ms con los ciudadanos,
grupos locales, empresas y agencias asociadas.
Pero el concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisin Europea no reduce el papel de los gobiernos a un actor ms
Este clima influy sin duda en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea cuyo objetivo confesado es contribuir a superar la crisis de legitimidad mediante la apertura del proceso
de decisin poltica para dotarlo de mayores niveles de integracin y responsabilidad, mejor conexin con los ciudadanos y
mayor eficacia de las polticas. El concepto de gobernanza que
se adopta a tales efectos designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel
europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura,
la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.
153
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en las redes o estructuras de interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen una legitimidad y una responsabilidad diferenciada y reforzada. La gobernanza no quita
nada al valor de la representacin democrtica, aunque plantea
condiciones ms complejas para el ejercicio efectivo de la autoridad. La gobernanza no elimina sino que refuerza el papel
de emprendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos,
negociador y formulador de reglas que corresponde a los gobiernos; pero reconoce que algunas de estas funciones pueden ser
tambin ejercidas por otros actores empresariales o sociales.
Por encima del enjambre de opiniones doctrinales propias de
la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernanza
no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus
roles, formas organizativas y procedimentales, los intrumentos
de gestin pblica, las competencias de los funcionarios y las
capacidades de direccin poltica de la administracin.
154
Teniendo en cuenta el carcter horizontal de las redes y el

poder coactivo de los poderes pblicos, stos pueden optar por
diferentes estrategias. En primer lugar pueden decidir no incorporarse a las redes e imponer sus ideas y objetivos a los actores
que participen. En segundo lugar pueden decidir incorporarse
a las redes y utilizar frmulas de cooperacin con el resto de
actores. Una tercera opcin es adoptar el papel de gestor de las
redes, facilitando los procesos de interaccin entre los actores y
en el caso de bloqueo o estancamiento reimpulsar los procesos
a travs de la mediacin o el arbitraje. Finalmente los gobiernos
pueden construir redes y mantener la estabilidad y seguridad a
travs de su especial autoridad.
(Agustn Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el
Derecho Administrativo, tesis doctoral, 2002, texto indito).
3.4. Gobernanza y democracia: principios de buena gobernanza
El primero y fundamental es el de la relacin potencialmente

conflictiva entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de gobernanza sea democrtica es preciso que
el conjunto de intereses concernidos por el proceso decisional se
encuentren simtricamente representados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un mero partenariado entre sector pblico y privado puede constituir gobernanza pero no ser
democrtico sino en la medida en que los intereses sociales se
hallen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en la interaccin decisional. La gobernanza no
es, pues, slo ni lobby ni participacin. Estos conceptos pueden
ser plenamente operativos en los modos de gobernacin representados por la burocracia y la gerencia, pues por s no implican
interaccin decisional.
Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se
reduce ste, por ejemplo, al concepto de poliarqua de Robert
Dahl, el conflicto entre gobernanza y democracia est servido.
Si las estructuras de interaccin decisional caractersticas de la
gobernanza permiten la exclusin o el ninguneo de grupos de
inters significativos, el riesgo de deslegitimacin o desafeccin
democrtica es muy elevado. Y el de inefectividad de la decisin tambin pues es bien sabido que los intereses difusos que
no pueden superar los costes de organizacin y participacin
ex ante pueden hacerlo perfectamente ex post actuando como
El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos

los mbitos del actuar administrativo en que la complejidad,
diversidad, dinamismo e interdependencia implicados por la definicin y realizacin de los intereses generales hace que los
modos de gobernacin tradicionales de la jerarqua y la gerencia
no resulten ni eficaces ni eficientes ni efectivos ni legtimos, no
deja de plantear considerables problemas.
155
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veto players en el momento de la ejecucin de la decisin. Si la

democracia tiene su fundamento axiolgico en el valor igual de
toda vida humana, del que se deriva el fundamento poltico del
derecho a la igual participacin en el proceso poltico, cuando se
rompe el mito de la exclusiva vinculacin de los representantes
democrticos a los intereses generales y se reconoce la necesidad de formular e implementar las decisiones pblicas en redes
de interaccin, el ideal democrtico exige la inclusin simtrica
en las mismas de todos los intereses concernidos. Ello sin duda
comporta nuevas exigencias para las autoridades pblicas en
relacin al fomento de la organizacin, informacin y participacin de aquellos intereses difusos que soportan los mayores
costes. Se abre as todo un campo de accin gubernamental a
favor del fortalecimiento de las organizaciones autnomas de la
sociedad civil para su inclusin en las estructuras de gobernanza, lo que incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional
de la participacin ciudadana.
156
A pesar de su juventud, las redes ya han sido objeto de crtica al considerarlas estructuras de representacin de intereses
poco transparentes e impenetrables que amenazan la efectividad, eficacia, eficiencia y la legitimacin democrtica del sector
pblico. Kickert ha sistematizado esas crticas:
Los gobiernos pueden desatender el inters general dado
que participar en redes implica negociar y llegar a compromisos
lo que impide realizar los objetivos preestrablecidos.
Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones polticos al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados.
Los procesos decisionales pueden no ser transparentes.
La interaccin formal, las estructuras de consulta complejas y el
solapamiento de las posiciones administrativas hacen imposible
determinar quin es responsable de cada decisin.
Si la estructura decisional verdadera se encuentra en la

interaccin entre los intereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervencin parlamentario y los
rganos de autoridad representativa es escaso, lo que puede
plantear dficits democrticos graves.
Frente a estas amenazas, las redes de gobernanza presentan
aspectos positivos que estn justificando su uso y extensin:
La formulacin e implementacin de polticas se
enriquece con la informacin, el conocimiento y la colaboracin
aportados por los diversos actores interactuantes.
Las polticas y su implementacin pueden alcanzar una
mayor aceptacin y legitimacin social consiguiendo una ejecucin menos costosa y ms efectiva.
Las redes incrementan las capacidades unilaterales de

los gobiernos para orientar la definicin y solucin de las cuestiones sociales, incrementndose as su efectividad y eficacia.
Las redes reducen los costes de transaccin en situaciones de toma de decisin complejas al proveer una base de
conocimiento comn, experiencia y orientacin lo que reduce la
inseguridad al promover el intercambio mutuo de informacin.
Las redes pueden reequilibrar las asimetras de poder al
aportar canales adicionales de influencia ms all de las estructuras formales.
La participacin interactiva y simtrica supone que una

amplia variedad de intereses y valores sern tenidos igualmente
en cuenta, lo que favorece el principio democrtico.
157
123
P A R T E

Las redes incrementan el capital social de las comunidades.19
El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco

principios de una buena gobernanza: apertura, participacin,
responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauracin de una gobernanza
ms democrtica. No slo son la base de la democracia y el
estado de derechos de los estados miembros, sino que pueden
aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local... La aplicacin de estos cinco principios
refuerza a su vez los de proporcionalidad y subsidiaridad.20
158
No corresponde sino desarrollar aqu muy someramente los principios expresados. No se olvide en todo caso que la
gobernanza es hoy un concepto que describe el movimiento o
transicin a un nuevo modo de gobernacin, la gobernanza, el
alumbramiento de cuyos principios institucionales y valorativos
tomarn su tiempo. Por lo dems, no habr un modelo universal
de buena gobernanza. Podr haber unos principios institucionales mnimos o bsicos como los que ha tratado de codificar la
Comisin de las Comunidades Europeas, pero la diversidad de
entornos decisionales modular estos principios y aadir otros
de manera muy difcil de predecir. Debemos reiterar un aspecto
que nos parece clave: contra la opinin que trata de diluir los
gobiernos como un actor ms en las estructuras de gobernanza,
creemos que el principio democrtico y de estado de derecho
al que la gobernanza debe servir exige el reconocimiento de un
rol, unas formas organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a las administraciones pblicas. stas son
actores en estructuras de interdependencia, pero no un actor
ms. No creemos en la gobernanza como sustituto del gobierno
19
Exposicin realizada siguiendo a A. Cerrillo, La Gobernanza y sus Repercusiones en el
Derecho Administrativo, pendiente de publicacin.
20
Comisin de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco,
Bruselas 25 julio 2001
sino en la gobernanza con gobierno, como modalidad de gobernacin. La gobernanza no puede diluir sino fortalecer y legitimar
la autoridad democrtica. Para que ello sea as necesitaremos
de un derecho administrativo renovado que desde el reconocimiento de las nuevas realidades y sus desafos vaya estableciendo los principios institucionales que nos permitan orientar la
construccin y proceder a la valoracin de la gobernanza que ya
ha llegado para quedarse.
El segundo principio es el de participacin pues se entiende que la calidad, la pertinencia y la eficacia de las polticas
exigen una amplia participacin ciudadana tanto en la fase de
formulacin como de implementacin. De la participacin se espera tambin un reforzamiento de la confianza ciudadana en las
instituciones comunitarias.
El tercer principio es el de responsabilidad que exige la

clarificacin del papel de cada una de las instituciones comunitarias intervinientes en la toma de decisiones as como de los
Estados y de los dems agentes gubernamentales que participen en el desarrollo y aplicacin de las polticas comunitarias.
El cuarto principio es el de eficacia que exige que las

medidas adoptadas produzcan los resultados buscados sobre la
base de unos objetivos claros, de una evaluacin de su futuro
impacto y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia
requiere tambin que la elaboracin de las polticas europeas
sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel ms
apropiado.
El primer principio propuesto por el Libro Blanco es el de

apertura que impone a las instituciones comunitarias el trabajar de forma ms abierta desarrollando una comunicacin ms
activa, utilizando un lenguaje ms accesible y adoptando las
medidas que en general conduzcan a una mayor confianza de
los ciudadanos en las instituciones comunitarias.
159
123
P A R T E

El quinto principio es el de coherencia que exige que las

distintas polticas y acciones europeas sean coherentes y fcilmente comprensibles. La necesidad de coherencia es cada vez
mayor pues las tareas de la Unin Europea con cada vez ms
complejas y diversas y rebasan las fronteras de las polticas sectoriales tradicionales. La coherencia requiere un liderazgo poltica y un compromiso firme por parte de las instituciones con
el fin de garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo. La complejidad se incrementa con la participacin
obligada y creciente de las administraciones regionales y locales
y de los intereses organizados.
160
La gobernanza de la integracin europea ha sido crecientemente caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en
el que la autoridad pblica se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas diferentes en funcin de
cada sector de polticas. Las competencias se solapan entre los
diferentes niveles de gobierno y los actores polticos interactan
en cada uno de ellos. Dado este policentrismo, la imagen de
gobernanza multinivel subraya el hecho de que no hay ningn
actor capaz por s slo de dar respuestas nicas y universales a
los problemas sociales. Esto es lo que explica por qu la europeizacin de las polticas no se ha traducido en ms uniformidad sino en una especie de patchwork, una mezcla compleja de
estilos diferentes de elaboracin, de instrumentos y de instituciones. La metfora de las redes y el concepto de gobernanza
resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de
la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza habra de basarse en modelos flexibles de
relacin entre las autoridades pblicas de los diferentes niveles,
las asociaciones y los ciudadanos. Las redes se crean en funcin
de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tienen la
capacidad necesaria para adaptarse a medida que cambian los
problemas y se pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no slo la descentralizacin del gobierno sino la
21
Vid. Francesc Morata y John Etherington, Global y Local. LImpacte de la Globalitzaci
en els Sistemes Territorials, Temes Contemporanis, Editorial Prtic, 2003, pg. 274-275.
expansin de las relaciones horizontales en el sistema de gobernanza. Tambin suponen el fortalecimiento de la comunicacin,
la confianza y la reciprocidad.21
161
Captulo 5
La importancia de la Gestin del Cambio
en la Administracin Pblica
MIChAEl BARzElAy
123
P A R T E

La importancia de la Gestin del Cambio en la

Michael Barzelay
Profesor de la London School of Economics and Political Science
Qu puede aportar un profesor extranjero a Espaa

en en este momento?
164
Cuando empec mis labores de enseanza y consultora en

Espaa, me beneficiaba de algunas ventajas por ser un experto
extranjero. Y es que entonces en Espaa, poca gente tena una
comprensin profunda de lo que era la gestin pblica orientada
por resultados. Quienes la tenan estaban interesados en acceder a informacin y estudios analticos sobre prcticas en el
extranjero, algo a lo que en principio yo saba responder. Mis
patrocinadores tambin vean til la posibilidad de traer, de vez
en cuando, a algn acadmico extranjero para participar en seminarios sobre modernizacin de las administraciones pblicas
con el objetivo de reforzar sus propios argumentos. Digo esto
porque, en el ao 2005, me parece que ya no dispongo de una
clara ventaja en mi condicin de experto extranjero. Y no es
porque mi capital intelectual haya diminuido, sino porque lo que
ha cambiado es Espaa.
Y es que desde el punto de vista acadmico Espaa cuenta
ahora con numerosos profesores bien conocidos nacional y incluso internacionalmente en el campo de la gestin publica. Entre los que conozco mejor estn Joan Subirats, Francisco Longo,
Koldo Echevarra, Manuel Valds, Raquel Gallego, Carlos Losada,
Xavier Mendoza, Rafael Ban, y mi gran amigo Antonio Porras.
Desde el punto de vista de la prctica, tengo que presumir que
las administraciones pblicas en Espaa cuentan ya con mucho
ms capital humano en relacin a la gestin pblica orientada
Una cosa que s s hacer es redactar casos de estudio instrumentales en base a investigaciones empricas de campo. Practicar este modo de investigacin todava no es muy comn en
Espaa. As, una posibilidad era enfocar el tema a travs del
anlisis de uno de mis casos preferidos, el de Ricardo Snchez
de la Morena y el Instituto de Promocin Industrial de Andaluca1, o bien el caso de la planificacin estratgica en la Fuerza
Area estadounidense 2, o el desarrollo de un sistema de gestin para Brasil en Accin (un programa de cuarenta proyectos
prioritarios del entonces Presidente Fernando Enrique Cardoso)3.
Sin embargo, por desgracia, no tenemos espacio para examinar
ninguna de estas experiencias concretas.
Por eso, voy a tratar de examinar algunos de los fundamentos de la administracin inteligente. Espero que las ideas que
voy a exponer, aunque poco originales, respondan a la tarea que
me asignaron. Concretamente la tarea era, Aportar una perspectiva contextual y marco general a los procesos de cambio
en la Administracin Pblica actual, aproximndonos as al concepto de Administracin Inteligente. Considero que esta tarea
viene a ser similar a la de algunas de las que yo mismo podra
1
Institution Building and Action Planning in Andalusia: Ricardo Snchez de la Morena,
IPIA, and the Macael Marble Industry, Kennedy School Case Program, and Michael Barzelay and
Jos Maria OKean, Gestin Pblica Estrategica: Concepto, Experiencias, Analisis, El Caso IPIA,
2d ed. (Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1989).
2
Michael Barzelay and Colin Campbell, Preparing for the Future: Strategic Planning in
the U.S. Air Force (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003).
3
Developing Management Systems to Implement Priority Projects: The Case of Brazil
in Action, London School of Economics, and Michael Barzelay and Evgeniya Shvets, Improvising the Practices of Project-Centered Strategic Planning and Delivery: The case of Brazil in
Action, paper presented at the conference on Generation Reform in Brazil and Other Nations,
organized by the International Public Management Network and the Escola Brasileira de AdministEscola Brasileira de Administrao Pblica e Empresa, Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, November 17-19, 2004.
La importancia de la Gestin del Cambio en la Administracin Pblica
por resultados que el que disponan cuando tuve mis ltimos

contactos con directivos y gestores pblicos por aqu. Por eso
me he planteado una cuestin previa para la redaccin de este
artculo: qu podra decir yo que mis compaeros acadmicos
espaoles no hubieran podido decir con la misma autoridad?
165
123
P A R T E

haberles asignado a mis alumnos del curso de la London School

of Economics sobre Teora y Doctrina de Gestin Pblica.
Pautas conflictivas de argumentacin

Administracin inteligente en la prctica
166
acerca
de
Antes de entrar en el tema voy a recordarles una ancdota

sugestiva. Hace un tiempo, en Salvador da Bahia, le ped a quienes participaban en mi seminario que disearan un sistema de
gestin para el programa de proyectos prioritarios denominado
Brasil en Accin, haciendo unas presentaciones para mostrar
los diseos realizados. Mientras comentaba las presentaciones,
le ped a uno de los directivos que me aclarara un determinado
punto que se incorporaba al diseo propuesto. La respuesta fue
que se elemento se ajustaba bien a uno de los principios del
programa de Brasil en Accin, concretamente al principio de
asignar la responsabilidad para el buen funcionamiento de proyectos a los denominados gerentes de proyecto. Coment que,
en principio, un elemento podra adecuarse perfectamente a la
concepcin de un sistema o de una practica, pero an as, el sistema o la prctica poda no funcionar adecuadamente. Afirmaba que una justificacin mucho ms relevante para este diseo
debera tener la siguiente forma: introducir el mencionado elemento generara normalmente determinados efectos especficos
previstos. Bajo esta ptica, el argumento de que un elemento se
ajusta a la concepcin de una prctica no debera ser considerado en principio como adecuado. Por el contrario, lo que s debera ser considerado vlido sera un argumento que demostrara
la potencialidad de un elemento para generar unos resultados
previstos a travs de una relacin de tipo causa-efecto.
Quera contarles esta ancdota para tratar de expresar mi
inquietud ante a la aceptacin, aparentemente generalizada, de
que las administraciones inteligentes son aquellas que se ajustan a determinadas concepciones de prcticas o dotadas de un
cierto nivel de abstraccin: es decir, a valores administrativos.
Aunque esta postura tiene su mrito, a mi modo de ver, las

administraciones, para ser claramente inteligentes, tienen que
elegir y determinar sus prcticas a travs de un anlisis de las
relaciones causa-efecto entre los elementos del diseo y los resultados previstos.
La tesis que acabo de exponer fue defendida ya por estudiosos de la administracin publica a principios de la poca de la
posguerra, concretamente desde 1946. La referencia clsica es
un artculo publicado por el difunto Herbert Simon en la conocida revista acadmica-profesional Public Administration Review,
cuyo famoso ttulo era Los proverbios de administracin.4 Dicho artculo critic fuertemente a la que su autor denominaba
como teora clsica de la administracin. Simon caracteriz
esta teora en trminos de unos determinados postulados, como
los de unidad de mando, jerarqua o responsabilidad. Al calificar
a dichos principios como proverbios, Simon los estaba vinculando en cierta forma a doctrinas religiosas, lejos por lo tanto de
las formas cientficas de inteligencia que se han incorporado a la
cultura general de las sociedades industriales. Simon rechaz
pues el postulado general de que las decisiones organizativas
debieran adoptarse mediante la aplicacin de principios generales a casos concretos.
Volviendo a la ancdota de Bahia, cabra afirmar que mis comentarios all realizados no tenan nada de novedoso. En julio
de 2005, en Salvador, me limit tan slo a repetir el argumento
de Simon de 1946.
En un contexto globalizado
La tensin entre la gestin mediante proverbios y la gestin
mediante anlisis administrativo aparece tambin en otros luga4
Herbert A. Simon, The Proverbs of Administration, Public Administration Review, 6
(1946): 53-67.
Una vieja historia
167
123
P A R T E
168

res. En mayo de 2005, fui invitado a asistir a un seminario sobre modernizacin de la gestin pblica en Chile. Los conferenciantes en Santiago eran mayoritariamente representantes de
organizaciones internacionales, como la OCDE, el FMI, el BID, o
el Banco Mundial. Sus aportaciones eran bsicamente y sin excepciones de tipo informativo. Sin embargo, al comentar crticamente una determinada prctica en Chile, la mayora adopt el
argumento de que las citadas prcticas se separaban de los estndares internacionales, con la excepcin del representante del
BID, el espaol Koldo Echevarra. As, la forma predominante
de argumentar era que la prctica local deba ajustarse a ciertas
ideas, siendo dichas ideas estndares internacionales. Desde
mi punto de vista, esta pauta de argumentacin, aunque muy
conveniente para las instituciones internacionales, nos recuerda
el viejo artculo de Herbert Simon. En la ltima mesa redonda
del seminario en Santiago me atrev a recordarlo.
De acuerdo con los investigadores contemporneos que se
aproximan al estudio de la administracin pblica desde la sociologa, la globalizacin ha trado consigo la elaboracin de modelos de gestin pblica y su difusin a travs de redes oficiales
y profesionales. Este proceso termina siguiendo este argumento con la pretendida adopcin o repeticin de las llamadas
buenas prcticas. Un proceso que podra definirse en trminos
de redaccin, difusin y adopcin de modelos internacionales
de gestin pblica5. Posiblemente, este proceso de redaccin,
difusin y adopcin sea generalizado y predominante. Si sta es
la realidad, las incertidumbres acerca de este proceso estaran
ms que justificadas. Pero los sociolgicos de administracin
no han conectado sus preocupaciones con la tesis de Simon. Y
esta tesis podra actualizarse en los siguientes trminos: si las
condiciones de los pases donde se van a aplicar modelos internacionales difieren drsticamente respecto de los postulados de
5
Kerstin Sahlin-Andersson, National, International, and Transnational Constructions
of New Public Management, in The New Public Management: The Transformation of Ideas and
Practice, ed. Tom Christensen and Per Lgreid (Aldershot, Eng.: Ashgate, 2002).
referencia para la redaccin de estndares internacionales, entonces su adopcin pueda llevar fcilmente al fracaso o, incluso,
a consecuencias peores an.
Cmo gestionar el cambio de forma inteligente?

El tema general que Simon trataba podra definirse en trminos de gestin del cambio. Si ustedes aceptan esta interpretacin de Simon, posiblemente me permitirn modificar en parte
la tarea que se me he asignado. Consideren la cuestin de cmo
se podra gestionar el cambio de una forma inteligente. Supongo que estarn de acuerdo conmigo en que una administracin
inteligente debera ser capaz de gestionar el cambio inteligentemente.
Considero que una organizacin que gestiona el cambio inteligentemente es aquella que utiliza de una forma cuidadosa
diferentes facultades de razonamiento. Una relacin de tales facultades incluira como mnimo las siguientes cuatro:
Primero, la facultad de tener una comprensin autntica de
las condiciones organizativas y ambientales actuales y de su
probable evolucin.
Segundo, la facultad de identificar toda una serie de ajustes
en las prcticas organizativas existentes a fin de que se logre
ms con menor coste y riesgo.6
Tercero, la facultad de concebir alternativas de futuro.
6
No single reference is adequate here, but an inspiring one is Mustafa Emirbayer and
Anne Mische, What is Agency? American Journal of Sociology, 103 (1998): 962-1023.
Por lo tanto, considero que las ancdotas de Salvador y Santiago, adems del anlisis sociolgico apuntado, nos permiten
establecer que el asunto tratado por Simon en 1946 sigue siendo igual de importante hoy da.
169
123
P A R T E

Cuarto y finalmente, la facultad para disear instrumentos

que permitan explorar la propia realidad y el entorno social a la
hora de perseguir mejoras organizativas y ambientales.
170
En mi opinin, las administraciones inteligentes, y hasta brillantes, son aquellas en las en que cada una de las cuatro facultades mencionados se ejercen con regularidad. He observado
casos donde se ejercan todos ellas; experiencias, entre otras,
en la Fuerza Area estadounidense, en el Ministerio de Planificacin del gobierno federal de Brasil, en los rganos transversales del gobierno estatal de Minnesota, o en el extinto Instituto
de Promocin Industrial de Andaluca. Cabra mencionar que
no soy el nico acadmico que ha analizado experiencias de
sta ndole. Pueden incluirse a otros como Eugene Bardach de
la Universidad de California, Berkeley; Judith Tendler del departamento de estudios urbansticos de MIT; Martha Feldman de la
Universidad de California, Irvine; o Mark Moore de la Kennedy
School en la Universidad de Harvard.
Pues bien, volviendo al argumento central, hay por lo menos
dos procesos genricos que podran conducir hacia la gestin
inteligente de cambio. El primero es la resolucin de problemas,
el problem-solving. El otro, la innovacin. Espero que sea
suficiente si me centro en un slo proceso, puesto que el motivo
principal de mi exposicin a este respecto sera tan slo el de
indagar en un modelo de anlisis apropiado para este asunto.
Por este motivo, y teniendo en cuenta el espacio limitado, voy a
discutir en detalle slo el proceso de problem solving.
Problem-solving es lo que propona Herbert Simon en su artculo seminal de 1946. En efecto, el anlisis administrativo se
conceba como un elemento de un proceso ms amplio de problem-solving. El anlisis administrativo parte de una descripcin
adecuada de una situacin concreta y luego pasa por una fase
de diagnosis. Simon argument que los pasos de descripcin y
Sin embargo, el concepto de anlisis administrativo propuesto

por Simon es demasiadamente simplificado. Por las razones que
sean, su concepcin de la resolucin de problemas no contempla
la existencia de posibles ambigedades, tanto en relacin con la
definicin del desempeo organizativo como en lo que respecta
a las relaciones causa-efecto.
No obstante, esta concepcin del anlisis administrativo tiene
un punto fuerte que no ha sido suficientemente valorado. Tengamos en cuenta que la conclusin de un anlisis administrativo
consistira en identificar una restriccin o factor de bloqueo. No
se trata de la mera descripcin de una situacin ambigua o poco
definida, sino de la caracterizacin precisa de un problema de
diseo. Dicho de otra manera, el punto clave de Simon sera la
tesis implcita de que la gestin inteligente del cambio constituye en ltima instancia un proceso de diseo. El proceso de
de diagnosis deberan guiarse por el conocimiento de las relaciones causa-efecto, o sea, por el conocimiento cientfico de las
organizaciones. Simon mantuvo que el anlisis administrativo, y
ms especficamente la fase de diagnosis, deberan preocuparse
por indagar cmo se podra enfocar la accin administrativa en
el sentido de incrementar los resultados organizativos. De esta
visin, deduca que la inteligencia organizativa debera preocuparse por las restricciones puntuales, o sea, por los factores que
limitan el nivel de desempeo en el momento actual. Simon
entendi que identificar una restriccin viene a ser lgicamente igual que proponer una hiptesis cientfica, en el sentido de
que sta implica la existencia de relaciones causa-efecto. En
este sentido, la hiptesis implicara que la modificacin de un
determinado factor va a producir un incremento en el nivel de
desempeo organizativo. Una vez que se acepta una hiptesis
de este tipo, la accin organizativa queda claramente orientada. Lgicamente, los directivos deberan actuar en el sentido de
modificar el factor limitante o de bloqueo, para que ste deje
de ser una restriccin y, por lo tanto, el nivel de desempeo se
incremente.
171
123
P A R T E

diagnosis consistir en precisar, paso a paso, el problema que

ha de ser resuelto a travs de la aplicacin de la inteligencia.
Una vez que el problema de diseo queda bien establecido, se
entiende que debe llegarse rpidamente a una solucin, siempre
que se conozca bien el sistema7. En este sentido, el proceso de
diagnosis extraera su mximo rendimiento de las capacidades
de razonamiento.
Conclusin
172
A modo de conclusin. La tarea que se me asign era aportar una perspectiva contextual y marco general a los procesos
de cambio en la Administracin Pblica actual, aproximndonos
as al concepto de Administracin Inteligente. En lo que se refiere a los procesos de cambio en las administraciones publicas
contemporneas, subrayaba el proceso globalizador consistente
en adoptar prcticas racionales basadas en modelos internacionales de buenas prcticas. Respecto del concepto de administracin inteligente, sugera que una administracin pblica
inteligente es la que gestiona el cambio de forma inteligente.
Respecto del marco general, identificaba dos procesos para
gestionar el cambio, ambos suficientemente bien conocidos y
estudiados: el de problem solving, y el de innovacin. Hemos
tratado el de problem-solving, marcando diferencias frente a la
tendencia a justificar decisiones administrativas partiendo tan
slo de su relacin con ciertas ideas, ya sean estndares internacionales, retrica de determinadas buenas prcticas, o valores administrativos generales.
Por ltimo, debo recordar que la clarificacin del proceso de
problem solving o, en su caso, de la innovacin tambin podra conseguirse a travs de un estudio analtico. Sin embargo,
entiendo que la administracin inteligente no podra realizarse solamente a travs de meros razonamientos conceptuales.
Conseguir esta cualidad exige naturalmente motivacin, espritu
7
Eugene McGregor, The Mind of the Engineer (Cambridge, MA: MIT Press, 1985).
emprendedor, un compromiso con fines colectivos, y una serie

de esfuerzos constantes; es decir, factores que, en ltima instancia, seran los que definen a la propia gestin pblica.
173
Captulo 6
Rendimiento Institucional,
tica y democracia
BlANCA OlAS dE lIMA GETE
123
P A R T E

Rendimiento Institucional, tica y democracia

Blanca Olas de Lima Gete
Catedrtica de Ciencia Poltica y de la Administracin (UCM)
Estamos acostumbrados a considerar que la provisin de bienes y servicios por la AP es ms dependiente de la riqueza de un
pas que del buen funcionamiento de las instituciones y sin embargo numerosos datos nos indican otra cosa. Es cierto desde
luego que la insuficiencia de recursos puede estar en el origen
de la precariedad de ciertos servicios o de su insuficiencia, pero
es un hecho demostrado que no hay una correlacin lineal entre
recursos y servicios.
176
Algunos servicios funcionan aceptablemente bien y reciben

el apoyo de los ciudadanos pese a notorias carencias en las
instalaciones o los medios disponibles. Otros mejor dotados obtienen pobres resultados o se resisten a alcanzar las metas o los
objetivos esperados en calidad y cantidad. Sobre cmo hacer
los servicios pblicos ms eficientes, eficaces y cercanos a los
ciudadanos hay numerosos debates y un esfuerzo de tcnicos
y polticos que no siempre encuentra la acogida que pudiera
merecer.
Los ciudadanos reconocen que las distintas Administraciones han realizado reformas importantes en la oferta de muchas
prestaciones pblicas. Se ha ampliado la accesibilidad, se han
simplificado trmites, la utilizacin de las nuevas tecnologas ha
beneficiado los procesos y la capacidad de respuesta. Sin embargo la apreciacin de estos u otros avances no se acompaa
de una valoracin ms elevada del mbito pblico ni se traduce
en una adhesin ms intensa a las instituciones. La pregunta
que se abre entonces es para quien se disean los servicios
pblicos y cmo viven los ciudadanos su relacin con las Administraciones pblicas.
1. Los valores y el espacio pblico
Un ejemplo interesante lo proporciona la evaluacin del rendimiento y el desempeo, que es una de las medidas ms enfatizadas por los reformadores. La evaluacin del rendimiento
a medio plazo puede tener efectos secundarios perversos si las
organizaciones se centran en lo que puede medirse en vez de
lo que realmente importa. Y este es un riesgo comprobado y
nada terico.
Nuestra punto de partida es que la prestacin de servicios no
es, como algunos suponen, una simple transaccin entre el poder pblico administrativo y los usuarios, similar a otras muchas
y diferenciada sustancialmente por el dato de la financiacin pblica del prestatario o dador del servicio. Una visin instrumentalista como la enunciada, que se empea en subrayar sobre
todo la eficiencia y las caractersticas tcnicas del producto y
que se desentiende de otro tipo de consideraciones o problem-
En un reciente informe de la OCDE (2005) se reconoce que

las reformas han logrado que los Gobiernos sean hoy ms eficientes, transparentes, receptivos y atentos al desempeo de
las organizaciones pblicas que hace 20 aos. Sin embargo una
de las lecciones aprendidas en estos aos es que los cambios
hechos en las reglas, estructuras y procesos no han conseguido
cambiar los comportamientos y las culturas. La realidad no se
ha correspondido con el discurso modernizador y se han minusvalorado los aspectos sistmicos y de gobernanza. Esto quiere
decir, entre otras cosas, que las reformas se han focalizado en
exceso en los aspectos instrumentales y en la eficiencia sin tomar en cuenta sus efectos sobre valores subyacentes del servicio pblico.
177
123
P A R T E

ticas, es demasiado limitada y reduccionista y por ello alejada

de la realidad y de la experiencia vivida por los ciudadanos.
Las Administraciones pblicas no slo proporcionan bienes y

prestaciones a los ciudadanos sino que estas transacciones se
hacen en un espacio especfico cargado de valores en donde las
propiedades de un bien o un servicio son tanto tcnicas como
polticas. Lo que los ciudadanos valoran en sus relaciones con la
Administracin es el trato que reciben como miembros de una
comunidad de personas libres e iguales. Los ciudadanos esperan
que el poder pblico atienda sus necesidades dentro de unas
condiciones especficas que incluyen el trato justo y equitativo,
el respeto a sus derechos y a sus factores diferenciales y la probidad en el manejo de los fondos pblicos.
178
La desatencin de estos elementos o su postergacin en favor de consideraciones tcnicas o burocrticas est en la base
del escaso rendimiento poltico y cvico de los esfuerzos modernizadores de las autoridades pblicas. Pero no se trata slo de
una cuestin de rendimiento o de capacidad para transmitir los
logros alcanzados. Las Administraciones no pueden ignorar el
fuerte impacto que sus actitudes y las modalidades de su relacin con los ciudadanos causan en el tejido social y en el funcionamiento y la legitimidad de las instituciones.
En este sentido hay que tomar en cuenta dos dimensiones en
las que incide la accin de la Administracin:
- Lo que hace la Administracin Pblica y cmo lo hace repercute en la construccin de la legitimidad.
- Las condiciones de provisin de servicios es un elemento
esencial en la construccin de ciudadana.
2. La construccin de legitimidad
En cuanto a la legitimidad hay que considerar qu aspectos
de la misma quedan afectados por esa relacin. A estos efectos
tomaremos la distincin entre la legitimidad institucional y la

de rendimientos (Ban y Carrillo, 1997). Sobre esta ltima,
la legitimidad por rendimientos, la cuestin es ms sencilla de
definir. Las organizaciones pblicas tienen que lograr ciertos resultados acordes con las posibilidades tcnicas, organizativas y
de utilizacin de recursos en cada momento y lugar si quieren
gozar de una cierta legitimidad. Los productos o los servicios
disponibles deben reunir las condiciones suficientes de cantidad
y calidad que permiten los recursos pblicos de una sociedad
determinada.
Sobre este particular conviene despejar algunos sobrentendidos que afectan y se apoyan en la falta de sancin formal a
algunas conductas impropias, que por ello tienden a verse como
tolerables. Nos referimos a las pequeas o no tan pequeas corruptelas que tienen que ver con el uso del tiempo (ineficiencia)
o los recursos pblicos de menor cuanta (material de oficina,
telfono, etc.). Por ms que se pueda ejercer una cierta benevolencia ante ciertas conductas o actitudes hacia lo pblico del tipo
de todo el mundo lo hace, los ciudadanos tienen unos cdigos
ticos bastante estrictos sobre cmo esperan que acten los
cargos pblicos. Estos cdigos, que no siempre son explcitos,
constituyen la base sobre la que se sustenta la legitimidad institucional.
Legitimidad institucional y rendimientos son, como se ha sealado, analticamente diferenciables, pero en el da a da de la
Administracin ambos trminos se dan de manera entrelazada,
La legitimidad institucional, en cambio, se define en relacin

con los patrones ticos y de conducta vigentes en una colectividad acerca de cmo debe ser una Administracin y cules son
las pautas de comportamiento de los servidores pblicos, entendido este ltimo concepto en sentido amplio que abarca tanto a
los polticos, como a los funcionarios y los empleados pblicos
en general.
179
123
P A R T E

aunque en proporciones no necesariamente semejantes. Depender de la posicin y el papel de cada Administracin que prime
ms uno u otro rasgo. Sin entrar ahora en esta problemtica s
se debe resaltar que en todo caso la legitimidad institucional es
decisiva, en el sentido de que en ningn caso puede ser suplida
por otros recursos o con otros instrumentos. La ausencia de la
misma implica graves consecuencias para la pervivencia o el
mantenimiento de las instituciones.
Esto no significa minusvalorar o postergar las consideraciones
relativas al rendimiento. Una Administracin tiene que ser mnimamente eficaz para ser legtima y a la inversa. El rendimiento
es una fuente importante de legitimidad para la Administracin
pblica y su ausencia genera desapego y abandono por parte de
la ciudadana.
3. La construccin de ciudadana
180
La segunda proposicin, la Administracin construye ciudadana, tiene que ver tambin con ese espacio de valores que es
el mbito pblico. Por ms que la Constitucin y las leyes reconozcan derechos y obligaciones, si la Administracin no los vive,
promueve y respeta en cada una de sus actuaciones la ciudadana acaba siendo un trmino vaco y carente de vigencia.
Desde esta perspectiva hay que contemplar los riesgos que
para los valores cvicos han supuesto las orientaciones de mercado en el mbito pblico y, en concreto, la difusin del concepto del usuario como cliente. El modelo de mercado promueve un
cambio en el concepto tradicional de ciudadana de dos maneras
al menos (Aberbach, Christensen, 2003).
Primero, promueve el cambio desde una perspectiva integrativa a otra agregativa, en la que los ciudadanos son concebidos
como individuos atomizados con lazos o vnculos muy dbiles.
Segundo, el papel del nuevo ciudadano (a menudo llamado
consumidor) es mucho ms reducido. En l se subrayan y enfa-
tizan los derechos individuales y la capacidad de eleccin, pero

se desatienden otras consideraciones que conciernen al inters
general o las limitaciones derivadas del bienestar general.
El servicio pblico es ms que el conjunto de organizaciones

concretas que la componen porque en ella se dirimen valores
colectivos. El servicio pblico afecta a los principios de igualdad,
trato equitativo e imparcial, solidaridad, y todos aquellos que
conforman el sistema de convivencia que cada sociedad desea
preservar. Cada organizacin es juzgada por el usuario por lo
que proporciona y las condiciones en que lo hace, pero tambin
con arreglo a criterios de valor que se refieren a la institucin
servicio pblico. Uno de los grandes errores de los gestores
pblicos es vaciar de valores el debate sobre los servicios, porque los valores estn ah.
Sin embargo la Administracin no es directa y fcilmente
aprensible. Una vez formulada la solicitud del servicio la demanda entra en un proceso que queda fuera del campo de visin
del usuario. La denominada caja negra, expresin con que se
conocen los procesos administrativos internos, resulta lejana y
opaca para el ciudadano. Habitualmente tampoco dispone ste
de los conocimientos y del tiempo necesario para informarse
Adems la visin del ciudadano-consumidor es esencialmente pasiva. Cuando se alude a la satisfaccin del cliente se est
pensado en trminos de la capacidad para obtener bienes o servicios en mejores condiciones, gracias a la oferta alternativa de
bienes que proporciona el mercado. Los distintos instrumentos
que habitualmente se emplean para detectar los fallos del servicio (reclamaciones, quejas) o la conformidad con las condiciones
generales de la prestacin (cuestionarios, sondeos) reducen el
marco sobre el que el ciudadano puede pronunciarse y no permiten cuestionar las decisiones tomadas por los gestores. Una
de las preguntas que sin duda deben hacerse los responsables
de los servicios pblicos es si comprenden verdaderamente los
deseos de los ciudadanos.
181
123
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sobre cul es la tramitacin de los expedientes o sobre las complejidades de la gestin. Por esto las reformas que no inciden
sobre el producto final, esto es, sobre la prestacin recibida y
sus condiciones no son apreciadas ni tomadas en consideracin.
La creciente tecnificacin de los servicios dificulta as mismo la
comprensin de las condiciones de la gestin pblica.
4. Altos cargos y empleados pblicos
182
La percepcin que habitualmente se tiene de la Administracin se hace a travs de dos puntos crticos: los altos cargos y
los funcionarios de base.
Sobre los altos cargos recaen la direccin y el impulso de las
organizaciones pblicas y la responsabilidad por su actividad y
de sus resultados. Intervienen, informan y dan cuenta de las
distintas polticas y servicios tanto ante las instituciones representativas (parlamento) como ante los medios de comunicacin.
En la dimensin que aqu interesa, encarnan y representan los
valores que operan en el espacio pblico.
Los llamados funcionarios de base (street-level bureaucracy)
son aquellos que estn en contacto directo con el pblico, ya se
trate de los jueces, los profesores, los mdicos o los empleados
de ventanilla. A travs de su relacin con los ciudadanos trasmiten y concretan los valores orientadores de los servicios y las
prioridades otorgadas en la gestin. Adems estos empleados,
que en general gozan de un importante grado de autonoma para
ejercer sus funciones, muchas veces tienen que hacer frente a
situaciones que tambin requieren una respuesta a las dimensiones humanas de las mismas (Lipsky, 1980). En ellas se pone
de manifiesto no slo la capacidad para adaptar los reglamentos
a las situaciones concretas (flexibilidad) y la sensibilidad de los
empleados ante situaciones diferenciales sino los valores que se
priorizan. En otras palabras, para ellos lo importante es cumplir
con los estndares del servicio y las prescripciones o dar cauce
y facilitar la provisin de servicios.
Existe alguna evidencia (Arenilla, 2004, Del Pino, 2004) de

que la actitud de los empleados pblicos ha sufrido cambios significativos en los ltimos aos, a los que no son ajenos la democratizacin de las normas que regulan el acceso a los servicios
pblicos. Ha mejorado el trato otorgado a los usuarios y se han
agilizado los procesos. Pero la imagen alejada, reglamentista y
poco comprometida de los empleados pblicos no se ha modificado.
La difuminacin del espacio pblico ocasionada, entre otras

cosas, por una mayor colaboracin con el sector privado para
alcanzar fines ha propiciado una comparacin poco escrupulosa entre ambos, que no ha beneficiado la imagen pblica. Los
costes y la complejidad aadida generados por las exigencias de
la igualdad y la equidad en sector pblico o no son tomados en
cuenta por los usuarios o se imputan a lo que se estima es un
bajo perfil institucional y de rendimientos.
En este apartado hay que incluir la sospecha, justificada o
no, de que no todos reciben el mismo trato ni se cuida con igual
atencin y esmero las demandas de unos, la mayora, que las de
los mejor relacionados o situados en la esfera social.
Por otra parte es conocido que existen reservas importantes
sobre el grado de compromiso y la rectitud de los altos cargos
en los diferentes niveles de la Administracin. Por ingrato que
pueda parecer a la dedicacin y probidad de tantos directivos y
responsables polticos, los sondeos de opinin son contundentes. La ciudadana manifiesta una clara desconfianza hacia ellos
y no cree que sus motivaciones individuales se vinculen fundamentalmente al inters pblico o a la defensa de los valores
Las dudas sobre la conducta tica de los servidores pblicos tienen que ver con la inercia, la apata el desinters y esas
pequeas corruptelas (el uso del tiempo o de los medios para
fines particulares) que son demoledoras para la percepcin de
lo pblico.
183
123
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colectivos. Tampoco hay conciencia o reconocimiento hacia las

largas jornadas de trabajo o a la dedicacin al cargo.
Estas reservas, que no son exclusivas de nuestro pas, ponen

en evidencia la necesidad de apoyar la implantacin de cdigos
ticos y de mejorar el diseo institucional y la transparencia
(Villoria, 2000). Hacer ms accesible la Administracin, mejorar
la coordinacin institucional, cooperar en la resolucin de problemas que afectan al ciudadano es una de las lneas de trabajo
que pueden ayudar a restablecer la confianza en los dirigentes
pblicos.
184
Una de las paradojas a las que se enfrentan los procesos

modernizadores es que a pesar de los esfuerzos por fortalecer
la responsabilidad y la rendicin de cuentas de los directivos
pblicos se otorga poca credibilidad a los datos y los informes
pblicos. Las nuevas tcnicas de control y de medicin de resultados, las comparecencias pblicas de los responsables, las
sesiones de informacin y debate no alteran sustancialmente la
percepcin de que los arreglos institucionales no se hacen en
beneficio de lo pblico (Stoker, 2004).
Se trata de una crisis de credibilidad que no tiene tanto que
ver con las caractersticas tcnicas y la eficacia de la organizacin cuanto con los valores que priman en el espacio pblico. Sin
embargo el gestor pblico tiende a concentrarse en aquellos aspectos que ms fcilmente domina y que le permiten presentar
una cuenta satisfactoria de resultados.
5. Las caractersticas del servicio y los valores
Los directivos y gestores pblicos se apoyan en las caractersticas o atributos del servicio como prueba de eficacia y efectividad (Boyne, 2003). Se parte en este caso de la presuncin
de que los rasgos del proceso interno estn estrechamente re-
lacionados con los resultados de las organizaciones y con la satisfaccin del usuario.
Tampoco es indiferente que la reingeniera interna incluya

una fuerza laboral competente y motivada. Hay una cierta conviccin de que un personal cualificado, motivado y debidamente
remunerado es esencial para el buen funcionamiento de una organizacin. Incluso la humanizacin del trabajo, que induce una
mayor satisfaccin laboral, propugnada por algunas corrientes
de reforma, puede estar vinculada con un mayor compromiso y,
por ende, con mejores resultados.
No existe, sin embargo, evidencia emprica suficiente que demuestre la existencia de una relacin directa entre los rasgos o
caractersticas internas de la organizacin y los resultados (Olas
de Lima, 2005). Numerosos estudios han puesto de manifiesto que hay cierto tipo de factores, algunos de orden externo o
medio-ambiental, otros de medicin (periodo o variables consideradas) que hacen poco fiable o muy dbil la relacin entre
ambos.
No puede negarse que hay algn tipo de conexin entre organizacin, procesos y resultados, pero ms bien en sentido
En esta lnea habra que situar todas aquellas polticas de

reforma de los servicios que, sin afectar al modelo pblico de
prestacin de servicios, tiene como objetivo efectuar una actualizacin o modernizacin de sus componentes productivos internos. El uso de indicadores financieros y de gestin, por ejemplo,
est ampliamente difundido, ya que permite un mayor control
del uso de los recursos. Desde el punto de vista de los gestores
es, adems, una tarea profesionalmente gratificante y para la
que estn bien entrenados. Un aspecto importante de los controles financieros y contables es que permite la rendicin de
cuentas ante la ciudadana en un asunto nada trivial: el uso de
los fondos pblicos.
185
123
P A R T E

negativo, ya que una organizacin carente de unos mnimos

estndares seguramente ofrecer un pobre servicio. Pero una
organizacin con una estructura adecuada y con personal cualificado es ms bien una precondicin para el xito que un factor
determinante que asegura buenos resultados.
La reingeniera organizativa, con su nfasis en los mtodos y

los costes, puede estar, por el contrario, en la base de algunos
sonados fracasos al no tomar debidamente en cuenta los intangibles de la organizacin. El grado de cohesin organizativa alcanzado, los valores subyacentes en algunos comportamientos,
ciertas caractersticas de la relacin con los usuarios, una especial adaptacin al entorno, y otros muchos elementos, pueden
jugar un papel ms decisivo en los buenos resultados que las
prescripciones de buena gerencia de los manuales.
186
Las precisiones anteriores quieren llamar la atencin sobre

el error en que se incurre al suponer que una buena gestin es
equivalente a la modernizacin tcnica y la reordenacin de los
servicios. Las organizaciones pblicas deben poseer las capacidades tcnicas y humanas para proporcionar servicios en las
mejores condiciones de calidad y cantidad, de acuerdo con los
objetivos y directrices emanadas de las autoridades responsables en unas condiciones especficas. Pero estas condiciones,
siendo necesarias, no son suficientes. Y ello por una sencilla
evidencia. El servicio pblico consiste en la provisin de bienes
y servicios a travs de una relacin entre las Administraciones
pblicas y el ciudadano que est cargada de valores. Las caractersticas de esta relacin son decisivas tanto para el qu como
para el cmo.
Lo que la realidad seala reiteradamente es la necesidad de
un nuevo liderazgo centrado en el compromiso y la promocin
de ciertos valores. No se trata slo de que el ciudadano obtenga
informacin fiable, pertinente y relevante, de que se facilite su
acceso o se tomen en cuenta las circunstancias materiales y humanas de cada caso, sino de que se pueda confiar en las institu-
ciones pblicas porque ellas estn profundamente involucradas

en la construccin de la ciudadana.
La pregunta sobre los valores que priman en cada servicio
es una indagacin sobre la tica pblica, sobre los criterios, las
orientaciones y los prejuicios que modulan los comportamientos.
Esta aparente contradiccin la defensa los servicios bsicos

a cargo del Estado y el juicio poco favorable sobre el desempeo
de los empleados pblicos puede mantenerse en el tiempo o
puede evolucionar en una direccin ms o menos favorable. El
rearme tico de la Administracin, la atencin al rendimiento
y a los resultados, la mejora de las condiciones de acceso, la
transparencia y sobre todo la calidad de la relacin entre los
empleados pblicos y los ciudadanos forman parte de la solucin
positiva al dilema.
En la estrategia a desarrollar tambin habra que abandonar
el fcil recurso de traspasar a los funcionarios la responsabilidad
por el mal funcionamiento del sistema. Esta forma de deslegitimacin en la que se incurre con tanta facilidad, pues suele dar
resultados inmediatos ante la opinin pblica, es una poltica
desastrosa a medio y largo plazo en trminos de aprecio a los
bienes colectivos, la autoestima de los trabajadores pblicos, la
percepcin del valor de lo que se recibe y, en correspondencia,
el nimo para asumir las cargas que correspondan.
Un dato favorable del que partir es que las reservas y limitaciones que acompaan a muchas actividades pblicas y que proyectan una imagen poco favorable de lo pblico no han logrado
mermar la fuerte adhesin a lo pblico que existe en nuestro
pas como la nica institucin que defiende valores colectivos.
Pero al mismo tiempo hay una arraigada conviccin sobre el
bajo nivel de cumplimiento de esta misin.
187
123
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La relacin que se entabla entre los servidores pblicos y los

ciudadanos con ocasin del servicio es una fuente primordial
para la apreciacin del servicio en su conjunto. Una actitud positiva y facilitadora por parte de los empleados pblicos genera un
clima de colaboracin y respeto mutuo. Lo contrario tambin es
cierto. Si la organizacin trata al usuario como algo irrelevante,
si la relacin con los empleados pblicos se limita a encuadrar a
las personas en los supuestos y las categoras establecidas por
las normas y los reglamentos, los ciudadanos se sienten devaluados y no aprecian el servicio. En este terreno la reciprocidad
es la regla. Tambin fallan los servicios si los empleados de base
son menospreciados por los ciudadanos.
6. Las dimensiones del fortalecimiento tico
188
La alta calidad tcnica de muchos servicios pblicos (enseanza, sanidad, etc.) y los importantes esfuerzos de todos los
involucrados en su provisin pueden pasar desapercibidos o ser
ignorados por los ciudadanos si no se cuidan los aspectos valorativos y de relacin.
Se trata, por tanto de proceder a un rearme tico de los servicios (Vigoda, 2002) que incluira:
- Una dimensin de calidad humana.
- Una dimensin creativa y de innovacin.
- Una dimensin tica y de moralidad.
La calidad humana tiene que ver sobre todo con el compromiso y la responsabilidad que se desprenden de la empata de
empleados y directivos con los fines de la organizacin en la que
sirven o a la que dirigen. Involucrarse en el servicio no es slo el
desempeo puntual y capaz de las tareas sino de algo ms que
enlaza con el compromiso personal y la lealtad hacia la institucin. Slo desde esa especial sintona con los fines organizativos
es posible pasar del cumplimiento de los objetivos sealados al

compromiso con el servicio en s mismo.
La dimensin creativa tiene que ver tambin con el compromiso y la implicacin y significa movilizacin e innovacin. Implica tambin capacidad para transformar las percepciones y las
orientaciones generales en servicios valiosos para los ciudadanos (Moore, 1998). Las organizaciones pblicas no pueden refugiarse en sus peculiares limitaciones, derivadas de una especial
sujecin al derecho y a los procedimientos establecidos, para
mantener rutinas y abandonarse a una cierta inercia. Hay que
activar las condiciones que permiten y estimulan la innovacin y
facilitan la creatividad. Entre ellas y de manera singular las que
afectan a las orientaciones profesiones y las percepciones de
los empleados y directivos pblicos. La generacin de estmulos
apropiados, la flexibilidad organizativa y el sistema de ascensos
y carreras deben premiar a los emprendedores y a aquellos que
son capaces de asumir riesgos controlados (Pollit, 2003).
Sin olvidar que los servicios que los ciudadanos aprecian son
aquellos que se disean y distribuyen tomando en cuenta sus
peculiares necesidades y sus limitaciones de distinta ndole. Los
ciudadanos necesitan confiar en los servicios pblicos, sentirse
acompaados e incluidos en un espacio comn, en el que poder
expresarse como personas y como ciudadanos.
En cuanto a la dimensin tica y de moralidad es difcil minimizar el impacto que la falta de valores y, sobre todo, la corrupcin causan en el deterioro de la credibilidad y la imagen de lo
Si aceptamos que las relaciones con el ciudadano constituyen

una parte esencial de la misin de la Administracin la naturaleza de esa relacin no es indiferente para lograr el xito o el fracaso de los fines organizativos o de servicio. La calidad humana
de los servidores pblicos es un factor decisivo para que esas relaciones se entablen desde el mutuo aprecio y la colaboracin.
189
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pblico. Por ms que una organizacin exhiba brillantes logros

si sobre ella recae la sospecha de que da cobijo a conductas
poco lcitas o inducidas por intereses espurios no habr reconocimiento ni apoyo; no se generar ciudadana ni valor pblico.
Los ciudadanos no slo desean servicios eficientes y de calidad,
tambin exigen moral, tica, valores cvicos.
La tica y la moralidad influyen a corto plazo en la percepcin

de los resultados. De aqu que el compromiso y la empata favorezcan la percepcin de los servicios y que la desidia, el desinters o la corrupcin socaven las bases de las instituciones. As
pues rendimiento y valores estn conectados, especialmente en
lo que se refiere a lo que hemos llamado la calidad humana y la
tica de los servidores pblicos.
190
Pero tambin a medio plazo la tica y la moralidad intervienen en la percepcin de la democracia, el compromiso de los
ciudadanos con ella y la disposicin a participar en los asuntos
pblicos. Al abordar el tema de las condiciones de prestacin
de los servicios nos estamos refiriendo slo a asuntos de diseo institucional o a problemas organizativos sino tambin a la
calidad de la democracia, a la adhesin a las instituciones y a la
percepcin que los ciudadanos tienen de su papel en ellas.
Una consecuencia del bajo rendimiento institucional (valores
ms rendimiento) de la Administracin pblica es la prdida de
credibilidad que se genera y que se extiende ms all de la provisin de servicios y la rendicin de cuentas. La inconsistencia
de la Administracin respecto de los valores socialmente vigentes, tanto por lo que respecta a las actitudes como al rendimiento, conduce a una ciudadana aptica y desinteresada en la que
no es difcil encontrar comportamientos egostas e insolidarios.
Por el contrario la fe en las instituciones, la conviccin de que
los poderes pblicos trabajan por el bien comn, pese a todas
sus limitaciones, fortalece la autoestima colectiva, la conciencia
de la corresponsabilidad, la asuncin de los costes del bienestar

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Captulo 7
La evaluacin de la Calidad
en la Administracin
JuAN ANTONIO GARdE
123
P A R T E

La evaluacin de la Calidad en la Administracin

Juan Antonio Garde
Presidente de la Agencia Estatal para la Evaluacin de las Polticas

y la Calidad en los Servicios Pblicos
El escenario en el que hoy se desarrolla la actividad econmica en nuestro pas es un escenario, en trminos comparativos,
de crecimiento econmico, del que puede decirse que es positivo. Estamos creciendo el 3,3 %1, que probablemente es el crecimiento ms elevado desde el 2001 de la economa espaola,
con una fuerte demanda interna. El crecimiento econmico se
basa por primera vez en este aspecto y con una cierta reduccin
de la tasa de paro que est a punto de situarse en un marco a lo
que podra ser un dgito, que no se consigue en este pas desde
hace muchos aos.
Este planteamiento de crecimiento econmico est basado
sobre todo en una fuerte demanda interna, como he sealado
antes, y en una fuerte inversin en bienes de equipo, que crecen
a una tasa por encima del 10 % realmente importante y lgicamente en el marco de un fenmeno que es el desarrollo de
la actividad econmica de la construccin, con las limitaciones
que ello tiene. En general, la poltica econmica global se sita
como referencia en la bsqueda del logro de tres objetivos: 1) la
estabilidad macroeconmica con crecimiento; 2) los elementos
de desarrollo de la productividad; 3) los elementos de cohesin
social. A partir de este tringulo el gobierno actual est estableciendo el desarrollo de los elementos fundamentales de nuestra
poltica econmica.
Sin embargo, dentro del crecimiento del 3,3 %, tan solo un
0,3 % se debe a incrementos de la productividad y un 3% se
1
Tanto este dato como los que figuran a continuacin son relativos al ao 2005, y proceden de la transcripcion literal de la conferencia pronunciada en El Escorial..
194
debe a incrementos del empleo. En ese sentido, Espaa se sita, en trminos comparativos, en un marco muy por debajo de
la Unin Europea en crecimiento de la productividad, habiendo
retrocedido desde el ao 1997-98 en relacin con la productividad y en ese aspecto tenemos un problema importante de crecimiento a medio plazo, es decir: cuando los motores actuales y
cuando el factor construccin vaya ralentizndose, si no existe
un desarrollo notable en los elementos fundamentales que son
la economa del conocimiento, las tecnologas de informacin
en las comunicaciones, el desarrollo y actividad a travs de Internet, etc., probablemente nuestra capacidad para seguir creciendo en el futuro puede estar limitada si en ese medio plazo
no generamos unas condiciones favorables. El gran problema de
nuestro pas, visto por cualquier analista u observador de la realidad econmica, est en que aunque los ndices de desarrollo
humano de Espaa a nivel mundial son muy positivos, es claro
que hay una serie de elementos ligados a los procesos educativos, a la incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin, a la gestin del conocimiento, etc., que en nuestro pas
no presentan resultados demasiado favorables. Y nos estamos
jugando mucho en relacin a estos aspectos que son fundamentales de cara a considerar la productividad en el presente y en
el medio plazo. Por tanto, el reto de la productividad es quizs
el elemento fundamental en el que, con un cierto planteamiento
estratgico de los escenarios actuales desde el punto de vista
econmico, tenemos que situar nuestros objetivos bsicos. Por
eso la importancia de un factor de la UE, algo que se ha dado
en llamar la Agenda de Lisboa. En el ao 2000 se reuni la
Comisin Europea en Lisboa, donde se considera la necesidad
de que Europa hiciera una apuesta importante por el desarrollo
emprendedor, de la economa del conocimiento, de la competitividad, de la I+D+i, etc. En ese momento, la UE era muy optimista. El reto se planteaba por conseguir en el plazo de 10 aos
que la economa europea fuera la ms competitiva del mundo.
Este factor, que fue ratificado en el 2004, quizs nos ofrece una
referencia importante para situar lo que pueden ser algunas de
195
123
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las polticas que tenemos que llevar a la prctica para alcanzar

elementos ms favorables con relacin a estos elementos claves
para el desarrollo futuro y la productividad.
196
La Agenda de Lisboa plantea dos objetivos tremendamente

actuales que nos pueden permitir trabajar en esta perspectiva:
1) que el gasto en I+D llegue a alcanzar el 3%, como elemento
importante; 2) alcanzar un peso del desarrollo de la actividad
privada en I+D que abarque al menos los dos tercios del total. Estos dos elementos permiten construir de manera clara los
retos en poltica econmica para nuestro pas. Prcticamente
todos los estudios concluyen que la intensidad en I+D+i, tanto
a nivel pas como empresas, est muy correlacionada con el crecimiento de la productividad; incluso, en determinados estudios
se plantean que un incremento del 1% en el mbito del conocimiento incrementa la productividad a largo plazo entre un 0,05
y un 0,25 %. Cuando hablamos de I+D+i y de productividad
estamos hablando de dos fenmenos y creo que es importante
tenerlo claro. La I+D no es ms que realmente la premisa para
conseguir la i de Innovacin. Sin embargo, es una condicin
necesaria pero no suficiente para conseguir esa Innovacin. La
I+D tiene que materializarse en procesos productivos a travs
de los emprendedores para convertir el conocimiento en innovacin. Tan importante como el planteamiento cientfico de investigacin que supone la I+D, es crear las condiciones para
que la aplicacin de esos conocimientos se haga en la realidad
econmica. Y esto es lo que genera realmente productividad.
Si existe un conjunto de factores, tanto en la economa privada
como en la pblica, que limitan que el propio desarrollo de I+D
se trasforme en Innovacin, los incrementos de productividad
no se darn en la medida que se consideran a partir de que existan niveles importantes de I+D, lo cual no es el caso tampoco
de nuestro pas.
En resumen: desde el gobierno y desde el planteamiento fundamental de un paquete de medidas que van desde la mejora
Qu se puede hacer ms all de las polticas pblicas, o ms

all del compromiso entre el sector pblico y privado, para que
la economa espaola alcance competitividad y productividad?,
cmo se puede trabajar desde la accin de la administracin
pblica para favorecer este proceso? Hay un conjunto de facetas
desde las cuales la administracin pblica puede favorecer lo
que hacer.
En nuestro caso, nos vamos a centrar en aquellas facetas
relacionadas con la evaluacin. Este no es un tema nuevo pero
que s conecta bien con los elementos a travs de los cuales la
administracin pblica puede ayudar a mejorar la capacidad de
la economa y de la sociedad espaola, para posicionarse en el
medio plazo en mejores condiciones, para garantizar un desarrollo con equidad social. En ese marco hay muchas cuestiones
ligadas a la eliminacin de los obstculos, ligadas al desarrollo
de los emprendedores, a un funcionamiento de la administracin menos burocrtico, todas las cuestiones relacionadas con el
e-gobierno y la administracin electrnica (que no son slo aspectos internos de la administracin). Los desarrollos de la Administracin inteligente que integran el avance de las TIC tienen
repercusiones inmediatas en el sector privado de la economa en
estos mbitos. Todos sabemos que la existencia de un DNI elec-
de la productividad, hasta el plan de avance en investigacin

cientfica (el Plan Ingenio 2010), los objetivos seran: un impulso decidido desde la economa pblica a conseguir que logremos
de aqu al 2010 el objetivo del 3% del PIB en I+D y en favorecer
las condiciones tanto desde el sector pblico como del sector
privado para que se incorpore la I+D a la realidad econmica y
productiva a travs de reformas importantes en el modelo educativo, en gestin del conocimiento, en la utilizacin de Internet
en los mercados, en la reduccin de la brecha digital que tiene
nuestro pas con otros, etc. Es decir: avanzar en lo que son los
elementos de economa del conocimiento como elementos cruciales de estrategia econmica.
197
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trnico no slo es una problemtica de la administracin pblica

con elementos favorables en la eficiencia del servicio, sino que
se trata de un factor crucial para el desarrollo de los mercados,
ya que ese DNI facilita un conjunto de operaciones en el mercado y su consecucin electrnica es un incentivo tecnolgico
extraordinario para el desarrollo de la actividad econmica en
general. Como en este aspecto hay muchos otros en los que la
consideracin de las TIC es clave para la economa.
Pero, en qu puede ayudar la evaluacin y la propia trasformacin ms global de la administracin pblica a la economa
del pas? Puede ayudar y mucho.
198
La evaluacin nace histricamente como un elemento fundamental para que el sector pblico aprenda. El sector pblico no
cuenta con los mercados como indicador fundamental a la hora
de conocer si algo est teniendo unos efectos u otros. Desde
principios del siglo XX, en EE.UU. se plantea la necesidad de
analizar qu resultados tiene la accin de lo pblico para aprender a partir del conocimiento de esos resultados y comprobar
hasta qu punto las polticas y los programas que se ejecutan
tienen o no los resultados que se esperan. Sencillamente se trata
de establecer un elemento de mnima organizacin aprendiente,
que es un factor clave para innovar, para generar respuestas a
nuevas necesidades.
En el contexto actual, tambin este es un aspecto que se plantea desde la administracin pblica y se pretende dar respuesta
desde la evaluacin. En general, cuando se trata de conocer el
entorno actual y ver cual es el papel de las administraciones pblicas en ese entorno suelo citar a un autor muy lejano, Chardin,
un antroplogo jesuita que en 1948 escribi un libro llamado El
fenmeno humano, en el que deca que vivamos en un mundo
a la vez grande, simultneamente pequeo y complejo. Yo creo
que esas tres caractersticas son tremendamente interesantes
para entender nuestra sociedad y el papel que puede tener la
administracin en un mundo de estas caractersticas. Mundo
Por qu se necesita evaluar desde un punto de vista ms

esttico? Hay necesidades nuevas en la sociedad actual, en las
sociedades emergentes. Hay una incertidumbre importante en
cuanto a que los escenarios de hoy son muy rpidamente cambiantes. Hay conflicto. Hay interdependencia. Y todo esto lleva
a necesidades de adaptacin. A la vez hay un liderazgo muy
distribuido entre los distintos agentes pblicos, entre agentes
pblicos y privados, entre los mercados y la sociedad civil y el
gobierno, que lleva tambin a tenerlo en cuenta como un elemento fundamental de las polticas pblicas. Existe, por otra
parte, equilibrios inestables de compromisos negociados que rpidamente caen en desuso y que rpidamente necesitan de una
revisin permanente de anlisis. Todo esto lleva al proceso de
evaluacin, que es un proceso, en definitiva, de aprendizaje de
la propia administracin y que conduce a plantearse el tipo de
tareas. Hay carencias sociales y hay insuficiencias en el mercado, por lo que hay polticas y programas pblicos y de regulacin que, fundamentalmente, tratan de cumplir unos objetivos
y optimizar el uso de los recursos y que se plantean tambin un
impacto determinado y un bienestar en la sociedad. Este mo-
grande: globalizacin, matriz tecnolgica unitaria, revolucin

tecnolgica; mundo simultneamente pequeo: desigual, con
procesos de desintegracin, grados de desigualdad tremendos
dentro de un mismo pas, etc.; mundo muy acelerado que le
da complejidad: mundo que necesita de una adaptacin muy
rpida. Estas tres caractersticas llevan a poner el acento en
tres grandes aspectos para la administracin pblica que tambin desde la evaluacin hay que tener en cuenta. El Mundo
grande plantea el fenmeno de la interdependencia como un
elemento clave que tiene que ser asumido por la administracin
pblica; el mundo simultneamente pequeo y diverso lleva a
los conceptos de integracin y a la negociacin como elemento
fundamental; el mundo complejo lleva a los temas ligados a la
adaptacin al cambio, a lo imprevisto, a la rapidez, a responder
a nuevas necesidades. Todo esto est tambin en el marco de
la evaluacin.
199
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200

delo, que es el modelo esttico, se ha desarrollado de manera

ms ortodoxa, economicista y menos omnicomprensiva que el
modelo dinmico. Los factores de carencias sociales o de insuficiencias del mercado que confirman la necesidad de la accin
de lo pblico siguen siendo iguales pero lo que existen son necesidades sociales emergentes, falta de respuesta del mercado
a las nuevas necesidades... En la relacin de los mercados con
los gobiernos se da una situacin muy curiosa: cada vez son
ms los mercados que tericamente podra parecer que asumen
un conjunto de cuestiones que hasta hace poco planteaban los
propios gobiernos y sus administraciones, pero tambin se dan
nuevas insuficiencias del mercado para responder a nuevas necesidades de la sociedad. En ese sentido se plantean tambin
necesidades emergentes que obligan a estar muy pendientes
de las respuestas que se dan en el resto de las sociedades y de
adaptacin muy rpida a esas nuevas necesidades. De ah que
la evaluacin, en un enfoque dinmico, no slo incorpora lo existente sino tambin la respuesta a lo nuevo como elemento fundamental. Este modelo terico de un marco econmico dinmico
lo podramos aplicar al campo de la productividad y tendramos
inmediatamente algunos elementos importantes por los que se
planteara la necesidad de evaluar. La evaluacin permite hacer
gestin estratgica. La evaluacin permite explicar la gestin
estratgica. En definitiva, la evaluacin, en un mundo como el
actual, responde a dos enormes necesidades:
1) racionalizar el uso de los recursos pblicos hacindolos
ms eficientes.
2)
tica.
ser un elemento de transparencia y de calidad democr-
Es decir: se fusionan e integran los dos grandes aspectos de

necesidades econmicas y necesidades polticas como elementos consustanciales a los propios procesos de aprendizaje y anlisis que la evaluacin produce para el sector pblico.
Qu razones tendramos nosotros para evaluar? Por qu

preocuparnos de la evaluacin de los resultados del sector pblico como un factor de gestin del conocimiento y de una Administracin inteligente? Existen varios motivos:
Continuamente se habla del trmino evaluacin y muchsimo. Pero, realmente, es un trmino absolutamente polismico
que se utiliza para indicar semnticas muy diferentes. El problema de este tipo de palabras es que cada uno entendemos una
cosa distinta. Haciendo una comparacin a nivel internacional
hay razones para evaluar muy diferentes y Espaa tendra sus
propias razones. Cada pas, cada organismo internacional, cada
Administracin quiere evaluar para obtener unos resultados con
razones diferentes. La evaluacin, por ejemplo, para la OCDE
(comit Puma), tiene un enfoque tecnocrtico; est basada
en la eficiencia y la modernizacin del sector pblico y en el
apoyo al mercado y en el mercado. Para el Banco Mundial, como
banco prestatario, lo que le preocupa es que el crdito que concede permita un desarrollo sostenible y desarrollo institucional
a los pases a los que presta, etc. La UE est preocupada por el
respaldo poltico documental de las intervenciones, por conocer
hasta qu punto los fines de sus programas de gasto se gastan
en los objetivos que se plantean. La evaluacin que hace la UE
es un mix de control documental y de impacto en los sectores a
los que las distintas polticas de la UE se dirigen. Si hablamos de
pases, la evaluacin es para Francia un instrumento de concertacin econmica y social que sustituye a la planificacin. Es un
modelo bastante burocrtico, en revisin continua y aporta una
serie de aspectos importantes en la transversalidad, en la pluralidad y en los impactos. En el Reino Unido lo que le preocupa
al evaluador es hasta qu punto lo puede o no hacer mejor el
mercado, si el sector pblico est utilizando para el empleo los
recursos necesarios, si hay mejor manera de conseguirlo, etc.
Por eso se preocupan mucho de lo que se llama impacto regulatorio. En los pases nrdicos la evaluacin de los resultados de
las polticas sociales aparece como el elemento fundamental que
justifica la evaluacin.
201
123
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Existe una corriente a la que no podemos ser ajenos. Nos

encontramos en un marco donde la evaluacin es importante,
aunque cada cual tenga sus razones, como acabamos de ver. El
contexto lleva a la necesidad de que el sector pblico aprenda y
se adapte a las nuevas necesidades.
Exigencia ciudadana. Es necesario mejorar la transparencia y la calidad democrtica. Cada vez ms los ciudadanos
consideran importante conocer los resultados de la accin de
lo pblico y hasta qu punto esos resultados se adaptan a las
necesidades que ellos sienten. Este es un aspecto de calidad democrtica y que est muy presente en la decisin del gobierno
de crear la Agencia de Evaluacin.
202
Una necesidad poltica y de gestin provocado por el

efecto de la descentralizacin. Esta es una necesidad especfica
del caso espaol. La pluralidad de agentes pblicos que intervienen en un programa son, en este momento, importantes y
se plantea el anlisis conjunto de los resultados de las polticas
y los programas. No hay ningn agente pblico que, aisladamente, pueda responder de un programa o una poltica. Y no
slo porque existan lo que se llaman competencias exclusivas o
competencias de un nivel u otro, sino porque la realidad es una
realidad transversal, en la que es imposible analizar los resultados de una poltica para los ciudadanos si no se analizan las acciones que convergen de los distintos niveles de gobierno. Pero
esto no se da solamente con esos niveles gubernamentales, sino
tambin con el modelo administrativo. Por ejemplo: cualquier
poltica de inmigracin es una poltica que integra polticas de
empleo, sanitarias, educativas, integracin social, etc. Esto solamente se puede evaluar desde un prisma muy transversal.
Contexto presupuestario: la calidad del gasto pblico. De

cara a la estabilidad presupuestaria el problema de la calidad del
gasto pblico es un elemento fundamental. El anlisis de qu resultados tienen las distintas polticas y programas, el anlisis de
hasta qu punto hay alternativas con mejores resultados, son

aspectos clave.
Reto de la productividad / competitividad. El objetivo por

la productividad, por alcanzar una inversin de I+D+i en el PIB
de un 3%, no solamente es un objetivo cuantitativo, porque podemos realizar un gasto en I+D en esas cantidades y no alcanzar el nivel de Innovacin deseada. Si queremos incrementar las
dotaciones presupuestarias, analicemos primero qu resultados
estamos teniendo con las actuales y trabajemos, fundamentalmente, para conseguir los mejores resultados posibles para las
actuales y para las que se van a incrementar.
En el programa electoral del PSOE figuraban tres cuestiones

relacionadas con esto:
1. En poltica econmica, figuraba poner a la productividad
como elemento fundamental del desarrollo del modelo de crecimiento espaol.
2. Con relacin a las administraciones pblicas y a la evaluacin de los servicios y la calidad, se planteaba hacer de la
evaluacin un instrumento importante de aprendizaje por parte
de las administraciones pblicas, plantendose la creacin de
la Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de los
Servicios.
3. Mejorar el impulso y crear un marco general ms articulado de calidad para las administraciones pblicas. En ese sentido
se est desarrollando un Real Decreto que establece el marco
general de calidad del sector pblico y que intenta dar un paso
Firme compromiso del Gobierno. Todo lo anterior es lo

que ha llevado al Gobierno a mantener una voluntad firme respecto a la implantacin de la evaluacin y a encajarla en las
grandes orientaciones polticas.
203
123
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adelante en el desarrollo de los programas de calidad por parte

de las organizaciones pblicas.
En qu consiste la Agencia de Evaluacin dentro de este panorama general?. La creacin de la Agencia tiene los siguientes
objetivos:
a) Impulsar y fomentar la cultura de la evaluacin y de la
gestin de la calidad. Tiene, por tanto, un elemento formativo
clave de apoyo a las organizaciones para utilizar herramientas
de calidad e impulsar modelos de gestin de calidad.
b) Proponer la armonizacin de indicadores adecuados y favorecer el desarrollo de sistemas de informacin. Se pretende

facilitar la comparativa de resultados, as como medir y analizar,
en general.
204
c) Elaborar metodologas y guas de evaluacin e impacto

regulatorio.
d) Preparar en colaboracin con las distintas instituciones
y organismos competentes, la propuesta de un plan bienal de
evaluacin de polticas pblicas. Pretendemos hacer de la evaluacin un instrumento que est situado entre las prioridades
de la agenda de los gobiernos, entendiendo que la evaluacin,
los resultados de su actividad y el impacto en los ciudadanos,
tienen que tener mayor peso en los decisores.
e) Ejecutar los trabajos de evaluacin y anlisis de las polticas pblicas que se recojan en su plan de actuaciones. Esta
es una actividad ms de la Agencia y se priorizarn aquellas actuaciones que tengan una naturaleza ms transversal, aquellas
que a da de hoy no tengan sujeto evaluador, es decir, en las que
intervienen distintos niveles de gobierno o distintas administraciones y se necesita de un rgano de estas caractersticas que
analice los efectos unitarios. Tambin se evaluarn aspectos de
nuevas polticas.
f) Realizar trabajos de consultora y asistencia tcnica, que

le sean solicitados, as como anlisis e informes de metaevaluacin.
g) Desarrollar el marco general de Calidad de los servicios
pblicos, impulsando sus programas de actuacin y efectuar un
informe anual sobre su situacin.
h) Actuar como entidad de referencia para el diseo de los
sistemas de acreditacin y certificacin en las materias propias
de su competencia. Pretendemos ser una institucin de referencia nacional e internacional con credibilidad ante el conjunto de
los actores sociales y pblicos.
En el desarrollo de estos ambiciosos objetivos concebimos la

Agencia de Evaluacin como una institucin de largo recorrido,
en modo alguno como una institucin coyuntural, sino como una
institucin que abre la puerta al desarrollo de la evaluacin en
un pas donde sta va a tener que ir madurando durante muchos
aos. Las tareas de la Agencia no son coyunturales. De nada
vale realizar un plan si dentro de tres aos se ha olvidado el
contenido de ese plan de evaluacin, o no se sabe lo que hemos
conseguido o no hemos aprendido nada con las evaluaciones
realizadas. Por eso, la evaluacin es una pieza importante, no
slo de modernizacin sino de que los efectos de los compromisos del sector pblico alcancen los resultados que se quieren alcanzar para conseguir el bienestar de los ciudadanos y un mayor
progreso en cohesin social de nuestro pas.
i) Efectuar un seguimiento continuado de la percepcin de

los ciudadanos y grupos de inters respecto de las polticas y
servicios pblicos.
205
123
P A R T E

Preguntas
P: Cul es la razn de la baja productividad en Espaa si es

que existen estudios no divulgados?
206
R: Es una pregunta de difcil respuesta. No existe una razn

nica, sino una suma de razones. Todas las encuestas muestran en el caso espaol una menor proclividad al desarrollo de
una actividad empresarial y emprendedora que lo que dan en el
resto de la UE. En las propias encuestas que se realizan en la
universidad y a los estudiantes hay muy pocos de ellos que se
siten en la perspectiva de desarrollo de actividad empresarial
o emprendedora en comparacin con otros pases. Aqu ya aparece una cultura menos abierta a la bsqueda de una actividad
nueva o innovadora. En ese sentido el modelo educativo influye
a este nivel. Adems, el perfil empresarial en nuestro pas sigue
siendo heredero de una revolucin industrial tarda, de lo que
es posteriormente un marco autrquico en el que el empresario siempre ha querido estar ms cerca de las subvenciones y
del arrope que entrar en otro tipo de procesos. Todo esto est
cambiando en los ltimos aos y hoy estamos viendo que hay
una mayor presencia del mercado espaol en pases emergentes, como China. Y no slo son empresas grandes sino tambin
medianas las que se estn posicionando ante la globalizacin no
slo de una forma defensiva sino buscando otros nichos de mercado que tienen que ser ms tecnolgicos, menos industriales,
etc.
No creo que la baja productividad sea un fenmeno estrictamente de trabajo, sino que quizs somos desordenados en
el trabajo, nuestros horarios laborales son poco racionales, por
ejemplo. Ms que un problema de mano de obra es un problema
de gestin del conocimiento, de economa del conocimiento, de
I+D, de innovacin, de los nuevos nichos tecnolgicos, es decir:
de estar muy adaptados a las nuevas condiciones, de buscar ese
proceso de adaptacin. Porque la realidad de este pas es que ha
tenido un proceso de transformacin espectacular en los ltimos
25 aos. Y, adems, de que estamos viviendo un perodo econmico realmente irrepetible. Nos ha beneficiado mucho nuestra
integracin en la UE, la integracin del Euro.
P: Yo aadira aqu tambin un factor de la cultura espaola

que es la tendencia al individualismo. Tenemos mucha menos
cultura de equipo que la cultura sajona. Por otra parte me parece que el modelo que maneja en sus explicaciones es gobernar
para el pueblo pero sin el pueblo. Yo no he visto nada desde el
ao 64 en ninguna de las corrientes que aportan algo en la evaluacin sobre la retroalimentacin. He visto hablar mucho de los
jefes, de los gerentes, etc. Pero estas metodologas no tienen
ningn sentido si no tienen un componente cualitativo, como
puede ser el caso de la actitud, el inters o la motivacin de los
trabajadores. Yo creo que hay un eje fundamental para que esto
funcione, que es una labor lenta a largo plazo. Para aumentar
la productividad hay que funcionar a largo plazo y en esto creo
que debera haber esquemas de inmersin de la gente evaluada
en el proceso para que realmente ms que un fenmeno de dar
premios econmicos sea un fenmeno de cambio realmente cultural y de valores que haga posible que realmente vea la gente
como suyo el alto rendimiento, la productividad, entendida en
un sentido mucho ms amplio que la pura productividad econmica. No s si estar de acuerdo.
R: Comparto en buena medida su intervencin. Las intervenciones rpidas no suelen ser lo suficientemente comprensivas.
Razones de la baja productividad? Investigar, aplicacin de

nuevas tecnologas, creatividad, emprendedores y un sector pblico ms dinmico que no slo no plantea obstculo sino que
se plantea a nivel pragmtico quitar los obstculos que existen
muchas veces para realizar acciones emprendedoras. Yo creo
que ah est el secreto, no es ningn mal histrico, aunque creo
que tambin el perodo autocrtico nos ha marcado de alguna
manera.
207
123
P A R T E

La cultura de evaluacin como la cultura de la calidad estn muy

ligadas a actitudes ticas, a trabajo en equipo, a crear valor de
una forma mucho ms colectiva. La cultura de evaluacin en
s misma, al incorporar elementos de percepcin y de participacin de los destinatarios de las polticas como un elemento
importante a la hora del anlisis de resultados, es una cultura
tremendamente democrtica a este nivel. Cuando he hablado de
calidad democrtica me estaba refiriendo fundamentalmente a
este aspecto. Es decir, que los aspectos no slo son los ligados
a racionalizar el uso de los recursos, sino tambin aspectos de
transparencia y calidad democrtica. Yo creo que son los dos
caballos o las dos piernas con las que de alguna manera se est
avanzando en el proyecto.
208
P: Francisco Velzquez indicaba que iban a utilizar mucho el

trmino de empleados pblicos como algo que iba ms all de
limitarse nicamente a los funcionarios, puesto que los laborales tambin es un sector muy importante. Tena un criterio, de
alguna manera, extensivo. En este caso, con la cuestin de la
Agencia, mi pregunta es si va a existir una estrategia diferenciada a la hora de trabajar con administracin estatal, comunidades
autnomas y administraciones locales. Porque es verdad que
muchas veces, desde las administraciones locales, por ejemplo,
se tiene siempre como referente lo que realiza el Ministerio para
las Administraciones Pblicas. Pero, por otra parte, siempre uno
tiene la sensacin de que est muy centrado obviamente en la
administracin del estado. Entonces, va a haber tambin un
criterio extensivo de la Agencia en cuanto a la manera de implantar las diferentes actuaciones en los diferentes niveles de la
administracin?
R: S, yo creo que hay dos espacios para responder a la pregunta. Hay un espacio que es evidente como elemento global
de todos los niveles de gobierno y es el espacio que he llamado
formativo, metodolgico, acreditador, etc. Es decir, la Agencia
pretende ser una institucin de impulso formativo, de apoyo
El segundo espacio tiene un carcter ya organizativo, es decir: cmo se piensa o cmo se disea el proceso? El proceso se
disea en primer lugar con la creacin de una Agencia Estatal,
de acuerdo con la Ley de Agencias, en cuyos estatutos se incorporar la posibilidad con carcter voluntario de que puedan
integrarse comunidades autnomas y tambin alguna frmula
ligada a la FEMP, o algo que permita integrar a la administracin
local. Esto, en la perspectiva de ir adquiriendo una experiencia compartida y rica como para poder dar el salto a la nueva
forma jurdica que se planteara en un momento determinado
si la prctica es buena. Esta frmula sera a travs de un consorcio entre el estado y el conjunto de las comunidades autnomas, con participacin tambin de la administracin local, de
tal manera que la Agencia estatal se convertira en consorcio de
evaluacin del conjunto. Ese es el diseo, pero un diseo que
obviamente necesita de una maduracin organizativa, prctica
e institucional.
P: Me gustara insistir en la importancia a mi entender de las
polticas de gestin de calidad porque dan trasparencia a las administraciones pblicas. Pero a partir de ah, como administracin pblica, bien sea en el mbito estatal, autonmico o local,
creo que lo ms importante son los ciudadanos. Es decir: centrarnos en cmo lo perciben los ciudadanos. Y estaba viendo en
el ltimo objetivo de la Agencia (Efectuar un seguimiento con-
metodolgico, de bsqueda de referencias de indicadores, para

todo el conjunto del sector pblico. El trmino que utilizamos es
la Agencia como un elemento del desarrollo de un sistema pblico de evaluacin. Favorecer el desarrollo de un sistema pblico
de evaluacin que tendrn que protagonizar los correspondientes agentes pblicos de cada nivel de gobierno pero que en la
Agencia tendrn un referente no slo de impulso sino tambin
de estandarizacin, de ayuda, de desarrollo. Por tanto, ese es un
primer aspecto en el que la Agencia, de manera muy clara, va a
estar al servicio del conjunto de las administraciones pblicas.
209
123
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tinuado de la percepcin de los ciudadanos y grupos de inters

respecto de las polticas y servicios pblicos) y considero que la
percepcin en principio es algo muy subjetivo. Aunque sea algo
poltica ficcin, cmo piensa la Agencia hacer ese seguimiento
continuado de esa percepcin de los ciudadanos?
210
R: En general, el seguimiento de los observatorios correspondientes se hacen desde dos tipos de indicadores: 1) objetivos, a
travs de los cuales se trata de ver con que estndar est funcionando un determinado servicio o una determinada actividad,
con lo que podemos comprobar si el tiempo puede ser menor,
si el servicio es de una manera completa, es decir, todo lo que
pueden ser los elementos cuantificables; 2) percepcin de los
usuarios, hasta qu punto el servicio est desarrollando toda
su potencialidad. Por parte del sector pblico han comenzado
a emerger diversos observatorios, plataformas de seguimiento, etc., con caractersticas muy distintas. La idea que tenemos es establecer un seguimiento a travs de las frmulas con
las que habitualmente se siguen. No slo pretendemos conocer
las percepciones de los ciudadanos a nivel genrico, sino tambin los usuarios de cada servicio, indagando si el servicio se
corresponde con las necesidades que los usuarios consideran,
si se est avanzando en los objetivos, etc. Trataremos fundamentalmente de convertir los procesos de calidad, ms micro,
en procesos ms institucionales, ms macro, ms polticos. Hay
siempre un equilibrio difcil entre los modelos participativos de
calidad y evaluacin con los modelos de percepcin. Es decir:
hay una corriente en el marco de la evaluacin, muy de moda,
a partir de Porto Alegre y un conjunto de experiencias en algn
ayuntamiento de nuestro pas, de lo que se llama la evaluacin
participativa. En ella existe una participacin muy activa de los
agentes y los usuarios a la hora de evaluar las polticas y los
anlisis de hacia dnde hay que orientar stas. Quienes trabajamos ahora en el proyecto de Agencia de Evaluacin estamos en
una va intermedia, es decir: creemos que un modelo de evaluacin con el centro de gravedad en el mbito de lo participativo
exclusivamente es muy costoso en tiempo, en negociacin, en

dificultad. De entrada habra que ir fundamentalmente a observatorios de evaluacin ms mixtos, capaces de incorporar percepcin de los ciudadanos pero no con un diseo de evaluacin
participativa exageradamente ambiciosa. Tenemos que buscar
un elemento en el que los ciudadanos y los agentes a los que
se dirigen las polticas tengan un papel importante y se puedan
escuchar sus percepciones de las mismas. Hay que ir viendo
progresivamente el funcionamiento con elementos de ensayo y
error. En ese proceso es en el que estamos.
211
Captulo 8
La Seleccin y la Formacin como elementos de
transformacin de la Administracin Pblica
fRANCISCO RAMOS fERNNdEz-TORRECIllA
123
P A R T E

La Seleccin y la Formacin como elementos de

transformacin de la Administracin Pblica
Francisco Ramos Fernndez-Torrecilla
Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica
Para comenzar, me gustara sealar que para m ha sido un

honor, participar en los Cursos de Verano de la Universidad Complutense y agradezco a Antonio Daz Mndez, el que me haya
permitido hacerlo, refirindome adems al tema al que como Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica concedo
la mxima importancia, cual es la seleccin y la formacin como
elementos de transformacin de la Administracin Pblica.
En este sentido, es claro que las Administraciones en la actualidad se enfrentan a retos diversos derivados de la globalizacin, la integracin regional, y en definitiva, de la cada vez
mayor interdependencia de los sistemas sociales y econmicos.
214
Todo ello, nos ha obligado a embarcarnos en procesos de

modernizacin y transformacin, los cuales no podrn llegar a
buen puerto sin la participacin de nuestro capital fundamental,
el capital humano, los empleados pblicos.
Lo primero que hay que sealar es que las Administraciones
Pblicas, constituidas por ms de 2.300.000 personas, son la
empresa que ms personal selecciona, slo en la Administracin
General del Estado, en los ltimos 10 aos, hemos seleccionado
22.691 personas sobre 500.000 aspirantes aproximadamente,
lo que constituye un dato claro sobre la importancia de la seleccin en la Administracin. Pero adems hay que tener en cuenta
que esta seleccin es para toda la vida porque, en principio, el
funcionario va a seguir prestando sus servicios en la adminis-
Nuestro sistema selectivo ha contribuido de manera muy notable a la profesionalizacin de la funcin pblica. De hecho,
lugares como Amrica Latina han llegado al convencimiento de
que slo una Administracin que tenga un servicio profesional
de carrera, como el nuestro, puede ser capaz de promover el
desarrollo econmico. Siempre me gusta decir que la funcin
pblica espaola ha logrado pasar de la dictadura de Franco a
la democracia, de un Estado centralizado a uno descentralizado,
sin que se haya puesto en duda en ningn momento la profesionalidad de los funcionarios. No olvidemos que en la transicin el
papel del ejrcito fue una de las mayores preocupaciones para
la implantacin y desarrollo de la democracia. La funcin pblica, sin embargo, se ha adaptado a cambios muy importantes,
lo que sin duda significa que estaba formada por profesionales
muy capaces de llevar a cabo esa adaptacin. La profesionalizacin de la funcin pblica ha tenido adems otro efecto digno
de destacar. Y que no es otro que su contribucin, de manera
muy importante, a la movilidad social y a la igualdad, mediante
el sistema tradicional de oposiciones.
No obstante, conservamos unos sistemas muy tradicionales
de acceso a pesar de los cambios que se han producido en nuestro entorno. Bsicamente, nuestro sistema tradicional de oposiciones proviene del Estatuto de Maura de 1918, sin que haya
sufrido modificaciones sustanciales. El entorno poltico, econmico y cultural s que las ha sufrido de manera notable, lo que
plantea ciertas disfunciones.
Uno de los problemas que origina y que hay que mejorar si
queremos aumentar la productividad en la Administracin Pblica es la excesiva duracin de los procesos de seleccin. Siendo
cierto que nuestro sistema ha contribuido a la profesionalizacin
de la funcin pblica, no lo es menos que ha originado el eterno
tracin durante toda su vida laboral, sin esos avatares de la empresa privada, expedientes de regulacin, etc.
215
123
P A R T E

problema de los interinos, contratados y, en definitiva, el empleo precario en la Administracin. Este debate sobre el empleo
temporal y precario en la Administracin, es la reproduccin de
otro que se dio en el debate parlamentario con la aprobacin
del Estatuto de Maura. Tambin entonces Julin Besteiro, ilustre
diputado socialista en aquel momento, defiende el derecho de
los temporeros a permanecer en la funcin pblica.
Para quienes trabajamos en la Administracin Pblica estos

son problemas a los que nos enfrentamos a diario. Nuestros
principios constitucionales sealan que la seleccin debe respetar la igualdad, el mrito y la capacidad. Los sistemas tradicionales de acceso son la oposicin, el concurso y el concursooposicin, aunque en la prctica slo se emplean el sistema de
oposicin y el de concurso-oposicin, siendo muy excepcional
que alguien acceda directamente a la Administracin por el sistema de concurso.
216
El nmero de plazas se determina anualmente para cada

cuerpo en el Real Decreto por el que se aprueba la Oferta de
Empleo Pblico y en los acuerdos de oferta que estableci la Ley
30/84 y que deben asumir las dems Administraciones Pblicas y eso en funcin de los criterios de reposicin de efectivos
establecidos anualmente en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado. Ello, junto con la estricta aplicacin de los criterios
de convergencia europea y la reduccin, por tanto, del dficit
pblico ha supuesto un aumento del problema de temporalidad
y un envejecimiento de nuestra funcin pblica que, pese a las
reposiciones actuales del 100 %, requerir de medidas extraordinarias. La Administracin General del Estado, al menos, se
encuentra con un problema grave de envejecimiento, que va
a seguir aumentando en los prximos aos, y que obliga a los
responsables polticos a buscar soluciones.
El INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), organismo que actualmente dirijo, tiene atribuida la seleccin de
los cuerpos y escalas adscritos al Ministerio de Administracio-
nes Pblicas que son, en la Administracin General del Estado,

los cuerpos de carcter general e interdepartamental, y, en la
Administracin Local, las Escalas de funcionarios con habilitacin de carcter nacional (Secretaria-Intervencin, Secretara e
Intervencin). Por ello, la modernizacin y actualizacin de los
procesos selectivos es una de nuestras mayores preocupaciones.
Por ello, el Gobierno ha asignado, a los organismos que tenemos encomendada la seleccin de los funcionarios dos objetivos claros: 1) adecuar el perfil de los funcionarios pblicos a
la nueva Administracin Pblica espaola y 2) profundizar en el
mandato constitucional de garantizar la igualdad manteniendo
el pleno respeto a los principios de mrito y capacidad.
As, nuestra Administracin se ha visto sometida a mltiples
cambios en los ltimos 25 aos como consecuencia, por un lado,
del intenso proceso de descentralizacin territorial, y por otro,
de la integracin en la Unin Europea con lo que ello implica, liberalizacin de servicios pblicos, procesos de privatizacin importantes, estabilidad presupuestaria y capacidad para acceder
a los mbitos de decisin en el seno de la UE.
Por ello, debemos adaptar el perfil de los funcionarios pblicos a este nuevo contexto, tenemos que pensar en un funcionario que sea capaz de relacionarse adecuadamente, de trabajar
en red, porque su trabajo va a tener que ver mucho con lo que
hagan en otras Administraciones, asimismo y como consecuen-
En esta lnea, el Gobierno, tras un proceso de reflexin que

le ha llevado a detectar algunas disfunciones en este mbito, ha
sealado la larga duracin de los procesos como una de ellas.
Ello implica que cuando una Administracin precisa de un determinado grupo de funcionarios, puede tardar ms de un ao en
conseguirlos, lo que genera el problema que ya el sealado del
interinado, empleo temporal, etc.
217
123
P A R T E

cia de las polticas de contencin del dficit marcadas por la

Unin Europea y las nuevas demandas ciudadanas, va a tener
que hacer ms con menos, con la exigencia de eficiencia y calidad que ello conlleva.
La participacin en las instituciones de la UE obliga asimismo
a cambiar la formacin, y los perfiles profesionales de los funcionarios. Y finalmente, la sociedad el conocimiento en la que
nos encontramos obliga, como deca Delors, al aprendizaje a lo
largo de toda la vida.
Seleccin y Formacin en la Administracin Pblica
En este sentido, el Gobierno nos ha encargado especficamente tanto disminuir el contenido memorstico de las pruebas
como potenciar los cursos selectivos.
218
El sistema de oposiciones es un sistema competitivo en el

que hay un elevado nmero de candidatos que compiten por un
nmero reducido de plazas. Este sistema en nuestro pas prima en exceso los conocimientos memorsticos, lo que se pone
de manifiesto en la existencia, para el acceso a casi todos los
Cuerpos superiores de la Administracin, del famoso examen de
cantar los temas, que no es otra cosa que la exposicin oral
durante un tiempo mximo de temas previamente estudiados.
Hay que buscar frmulas alternativas, que nosotros ya hemos
comenzado a aplicar para ir reduciendo el peso de las pruebas
memorsticas en el proceso selectivo, y potenciando otras que
midan las aptitudes y capacidades del candidato para integrarse
en una Administracin en constante cambio, sin que ello suponga una merma de las garantas constitucionales.
Ello me lleva a la segunda encomienda del Gobierno a los
organismos encargados de la seleccin y que como he sealado
es la profundizacin en el mandato constitucional de garanta de
la igualdad en el acceso al empleo pblico.
Para romper estas barreras socio-econmicas, creemos que

debe modificarse en algunos aspectos el proceso selectivo, dando un mayor peso a los cursos selectivos frente a la fase de
oposicin. Ello supondra que sera la Administracin la que cargara con los costes de la formacin de los funcionarios. Esta es
la lnea en la que estamos trabajando en la actualidad.
Otra alternativa, no excluyente de la anterior, sino que podra ser complementara, es la posibilidad de establecer becas
y ayudas a la preparacin, lo que ya se viene haciendo para el
fomento de la promocin interna.
Finalmente, debera existir una mayor colaboracin con las
Universidades de forma que stas impartiesen, dentro de sus
planes educativos, aquellas materias cuyo conocimiento se exige para el acceso a la funcin pblica, lo que facilitara en gran
medida el acceso posterior de los recin licenciados.
Tal vez estas medidas nos ayuden asimismo a enfrentarnos
a otro de los principales problemas que encontramos y es que
no contamos con tantos candidatos como nos gustara para el
acceso a los Cuerpos y Escalas superiores de la Funcin pblica. Quiz es que el empleo pblico no es lo suficientemente
atractivo para los jvenes en este momento, quiz es que la
Administracin paga poco o que hay ms empleo en el pas y los
jvenes no quieren hacer el esfuerzo que supone preparar unas
Por qu hablbamos de que puede existir una cierta desigualdad en este acceso? Porque en definitiva el sistema descrito de seleccin mediante el sistema de oposicin carga fundamentalmente sobre el opositor el coste de la preparacin. Y
esto, como es evidente, presenta problemas en relacin con la
garanta del principio de igualdad, ya que solo aquel que tiene
capacidad econmica para estar dos o tres aos preparando las
oposiciones tiene la posibilidad de acceder a la funcin pblica.
En consecuencia, existen barreras socio-econmicas, fundamentalmente en el acceso a la funcin pblica superior.
219
123
P A R T E

oposiciones. Pero lo cierto es que habiendo en Espaa en este

momento unos 700.000 estudiantes universitarios de Ciencias
Sociales, el nmero de candidatos para los procesos selectivos
de acceso a estos Cuerpos no es el deseable.
220
Por ltimo en el mbito de la reforma de los procesos de seleccin, sealar que el Ministerio de Administraciones Pblicas,
a travs de una Comisin de expertos, ha elaborado un Informe
preparatorio del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, en el ya
se recogen algunas recomendaciones sobre la cuestin del acceso y la seleccin como son: la aplicacin sin excepciones de un
riguroso procedimiento de seleccin, la preferencia de la oposicin frente al concurso-oposicin, as como que no es recomendable que los representantes de los trabajadores y asociaciones
profesionales formen parte de los tribunales y comisiones de
seleccin, como garanta de imparcialidad e independencia de
stos ltimos.
Sealados los problemas y perspectivas de los procesos de
seleccin como elemento esencial de transformacin de las Administraciones Pblicas, debo centrarme en otro de los retos a
los que nos enfrentamos para la mejora del capital humano de
la Administracin, que no es otro que la formacin.
La situacin actual en que nos encontramos es que un menor nmero de efectivos debe hacer frente a una demanda ms
cualificada de bienes y servicios, que hay una rpida evolucin
del conocimiento y que por ello, la gestin del conocimiento en
la organizacin deviene un elemento estratgico decisivo.
Hasta hace no mucho los conocimientos especficos iniciales
exigidos al opositor en el proceso selectivo, se complementaban
con el aprendizaje no formal en el seno de la organizacin. Sin
embargo, este sistema no resulta viable en el contexto actual,
dada la rpida obsolescencia de los conocimientos y la elevada
movilidad profesional como consecuencia de las polticas de reduccin de efectivos.
Este sistema viene regulado por Acuerdos entre la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas, las
Corporaciones Locales y las organizaciones sindicales, y se financia de manera generosa con un 9,75 % del conjunto del presupuesto para Formacin Continua de los empleados. El mismo
se basa en la existencia de mltiples agentes de formacin: la
Administracin General del Estado, las Administraciones autonmicas, las Corporaciones locales y las organizaciones sindicales, siendo el INAP es el organismo gestor del sistema, con
un doble papel en tanto promotor de planes de formacin que
imparte de forma directa, as como administrador del conjunto
de los recursos.
Desde el ao 95 se han invertido 521 millones de euros y se
han impartido 158.000 cursos de formacin con 8.000.000 de
horas lectivas y 4.000.000 de alumnos formados. Es decir, el
sistema de la Formacin Continua es ya un programa plenamente consolidado en el mbito de la Administracin Pblica, que ha
generado un aumento en la productividad en el conjunto de las
Administraciones.
No obstante, el sistema debe seguir mejorndose. No tenemos, por ejemplo, capacidad para conocer el solapamiento entre las acciones promovidas por las diferentes Administraciones
y a veces los cursos se repiten, duplicndose innecesariamente
los esfuerzos. Pero sobre todo hay un aspecto que nos preocupa
especialmente y es que la formacin se concibe todava como
un derecho del funcionario, lo cual no es negativo, pero s el
hecho de que dependa nicamente del funcionario la eleccin de
Ello, ha obligado a la creacin en el seno de las Administraciones Pblicas de un sistema de Formacin Continua, fruto del
Acuerdo entre la Administracin y los Sindicatos implantado en
el ao 1995.
221
123
P A R T E

su formacin. Es este punto el que debera cambiar y lograr un

sistema de formacin que tambin se adapte a los cambios y a
las necesidades de la organizacin, sin que est sujeta exclusivamente a la voluntad del funcionario.
Otro aspecto interesante que debera considerarse es el papel
de la formacin en el sistema de carrera. Sin duda alguna, no
existe todava una correlacin clara entre la formacin continua
y la promocin profesional, siendo necesaria una regulacin que
articulase un nuevo sistema en este sentido.
Ya para acabar, permtanme apuntar algunas indicaciones finales sobre el futuro del papel del INAP en la formacin de empleados pblicos:
222
Deberamos reorientar nuestra oferta formativa, centrndola en las necesidades formativas, no solo de los funcionarios,
sino de la organizacin en su conjunto.
Por otra parte, sera tambin interesante la creacin de
redes para el intercambio de experiencias y mejores prcticas,
ya que todos tenemos experiencias y problemas comunes.
La formacin de directivos debe ser uno de nuestros objetivos prioritarios, ya que son ellos los llamados a liderar los
cambios que el nuevo contexto exige a nuestras Administraciones Pblicas.
Asimismo, creemos que hay que cambiar el sentido de la
formacin haciendo que la consecucin de determinados puestos vaya asociada necesariamente a una formacin permanente
y adicional, ligando de esta forma la capacitacin permanente
con la carrera administrativa. En este sentido, el INAP debera
tener la competencia para evaluar y certificar la adquisicin de
dichas competencias.
Por ltimo, debemos potenciar nuestra relacin con el
mbito universitario y acadmico.
Preguntas
P: Es verdad que los expertos vienen proponiendo que no
exista una participacin de los representantes de los trabajadores en las comisiones de seleccin. A qu se debe esto? Obedece a alguno de los efectos no deseados que est provocando
esto?
No obstante, personalmente considero que tambin es importante que los procesos sean transparentes, de forma que los
sindicatos puedan, externamente, ejercer una cierta vigilancia
de los mismos para la defensa de los derechos constitucionalmente reconocidos.
P: Vistas las cifras de la cantidad de dinero que se est empleando en formacin, con un crecimiento exponencial en inversiones, parece que esto hace necesario el anlisis en lo que
refiere a la evaluacin. Todos estamos de acuerdo en que la formacin es buena y necesaria, pero cuando cobra tal dimensin
econmica parece que habra que tener mecanismos de evaluacin de hasta qu punto est funcionando esto.
R: Sin duda. Efectivamente, yo creo que la cantidad de recursos que se ponen en juego en el conjunto de las Administraciones Pblicas hace que sea necesario evaluar el funcionamiento
de todo el sistema sin perjuicio de los controles a los que estamos sometidos por el Tribunal de Cuentas, etc.
Dicha evaluacin debera centrarse asimismo en evitar posibles solapamientos, para lo que tambin resultara necesaria
una mejor coordinacin, as como en la mejora de sistema de
deteccin de necesidades de formacin, es decir, qu es lo que
R: Yo creo que la razn principal no es otra que garantizar

una mayor neutralidad y profesionalidad en las comisiones de
seleccin.
223
123
P A R T E

realmente necesitan los funcionarios para mejorar la productividad en su trabajo.
P: Contemplis desde el INAP la formacin a travs de nuevas tecnologas? No me refiero al uso de Word y Excel, sino
su utilizacin como herramientas para proporcionar formacin.
Estoy hablando del uso de plataformas virtuales, de e-Learning.
Creo que s es una herramienta que puede potenciar la productividad en los funcionarios que reciben la formacin.
224
R: S, de hecho, ya hemos implantado el e-learning en algunos de nuestros cursos de idiomas y de nuevas tecnologas. Pero
nos gustara seguir avanzando en esta lnea para poder ofrecer
on-line una variedad mayor de cursos. El problema es el alto
coste econmico de las plataformas, lo que nos obligar a hacer
un esfuerzo importante porque desde luego somos conscientes
de que el futuro pasa por la generalizacin de la formacin a
distancia.
No obstante, tambin creo que la mejor frmula gira en torno
a una combinacin de asistencia presencial y formacin on-line,
porque aunque ya no tiene sentido el traslado de alumnos para
la imparticin de lecciones magistrales, no es menos cierto en
la formacin son tambin importantes aspectos que solo la actividad presencial puede cubrir, como son el establecimiento de
relaciones y contactos personales, la creacin de una cultura comn, la discusin, la puesta en comn de diferentes prcticas.
Todo ello nos plantea un reto importante, ya que debemos
evolucionar a un tipo de formacin que se adapte a lo que cada
cual necesita y que tenga un contenido mucho ms prctico,
para lo que el papel de las nuevas tecnologas resulta esencial.
P: Con relacin al tema que ha planteado de esa estrategia
de cambio de sentido de la formacin para que garantizando el
derecho de los trabajadores a elegir la formacin que quieran
se compagine con cubrir las necesidades de la organizacin, ha

pensado algo el INAP en la metodologa ya que el sistema actual
favorece de alguna manera que eso sea as?
Pero es necesario tambin un sistema que se adapte a las

necesidades de la organizacin como sucede, por ejemplo en la
Direccin General del Catastro, que cada vez que plantean una
modificacin de sus sistemas informticos, inician un proceso de
capacitacin de su personal para que se adapten al cambio. A
eso es a lo que me refiero, es decir, una formacin que dependa de los cambios organizativos, de la introduccin de nuevos
planes e innovaciones en la organizacin, porque para ofrecer
un servicio diferente se requieren nuevas competencias. Es necesario por tanto partir de una deteccin desde otro enfoque,
tratando de cubrir las necesidades organizativas, acabando con
la perspectiva de una formacin que en algunos casos slo satisface las inquietudes personales del funcionario.
P: Cmo ligamos la formacin a la promocin interna y a
la carrera profesional? Creo que ah hay una especie de laguna
pendiente que tiene mucho que ver con cosas que se han citado
aqu (el estudio de necesidades formativas), pero tambin hay
quizs un dficit que es la ausencia de lo que viene a ser una
especie de censo de cualificacin. Existe un registro de personal
pero cuando una persona accede a la administracin pblica
lo hace con unos requisitos de acceso, unas pruebas, etc., y a
lo largo de toda su trayectoria profesional hay una prdida de
informacin de qu es lo que hace o qu competencias ha ido
desarrollando un empleado pblico y eso hace que, a veces, la
formacin no se ajuste ni a las necesidades formativas ni al pro-
R: Eso constituye nuestra preocupacin fundamental. Cuando

me preguntan si lo que ensea el INAP es til siempre respondo
que slo tengo un dato y es que la gente pide venir a los cursos
y existen alumnos suficientes. Por tanto, desde el punto de vista
de los funcionarios parece que estn satisfechos.
225
123
P A R T E

pio nivel de desempeo actual o futuro que pueda tener. Echo

en falta un poco la referencia a soluciones de promocin interna
y carrera administrativa porque quizs se hace demasiado hincapi en que los sistemas de seleccin son siempre de acceso
libre cuando los sistemas de seleccin tambin afectan a las
promociones internas.
R: Tiene usted toda la razn. Cuando uno examina nuestro

sistema selectivo tradicional debemos reconocer que el balance
global es positivo. Pero la pregunta que debemos hacernos es si
este sistema sirve para el futuro, es decir, si sigue siendo vlido
que el peso fundamental recaiga exclusivamente en la seleccin
y en la formacin inicial, o si el nuevo contexto en el que nos
movemos obliga a introducir otro tipo de consideraciones.
226
Por ello, tal y como usted seala, sera recomendable que

la formacin, los puestos desempeados y las habilidades adquiridas valorados por rganos independientes, fuesen el factor
determinante en la promocin profesional. Creo que el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico puede marcar un antes y un despus en este punto, que a da de hoy como todos sabemos, no
funciona siempre del modo deseable.
P: Se est hablando aqu mucho de nuevas tecnologas y creo
que existen dos vertientes: una es la utilizacin de esas nuevas
tecnologas y otra es su puesta en marcha. Me gustara saber si
hay algn plan de formacin especfico para las personas o grupo de personas que van a tener que poner en funcionamiento
esas nuevas tecnologas, porque yo creo que ah hay un dficit
y es que la gente que est trabajando en las nuevas tecnologas
a veces se encuentra con que los cursos que hay en el mercado
son muy caros y no estn adecuados a sus necesidades especficas. Es ms: muchas veces te encuentras con que la gente que
viene a impartir los cursos casi sabe menos que los alumnos.
R: Uno de los sectores estratgicos de la Oferta formativa del
INAP es precisamente el de las nuevas tecnologas de la infor-
macin y el conocimiento, y creo que con carcter general, contamos con un buen sistema de formacin, aunque el mismo se
circunscribe nicamente al mbito de la Administracin General
del Estado. No obstante, es cierto que a veces nos enfrentamos
al problema que usted seala, que los formadores no tienen
el nivel de conocimientos requerido, que la capacitacin de los
formadores va por detrs de los instrumentos tecnolgicos que
aparecen. A travs de las evaluaciones que nuestros alumnos
hacen de todas nuestras actividades formativas, tratamos de
detectar posibles disfunciones como stas.
227
Captulo 9
La transparencia en el ordenamiento
jurdico espaol
MIGuEl SNChEz MORN
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La transparencia como principal criterio de

credibilidad de la Administracin
La transparencia en el ordenamiento jurdico espaol
Miguel Snchez Morn
Catedrtico de Derecho Administrativo (Universidad de Alcal)
A principios del siglo XXI nos puede parecer claro que en democracia la administracin debe ser transparente. Pero esto que
actualmente es considerado algo obvio en la teora no siempre
ha sido as. Adems, la idea de trasparencia de la administracin
ha ido evolucionando en base a conquistas sociales al igual que
la democracia y el Estado de Derecho. Esta conquista histrica
en el mbito de la trasparencia de la administracin es algo que
no est, ni mucho menos, culminada y que es necesario defender y perfeccionar, al igual que la Democracia y el Estado de Derecho. En tiempos no tan lejanos y no solamente en regmenes
polticos autoritarios la regla general en las relaciones entre la
administracin y los ciudadanos o administrados no era la trasparencia, sino ms bien el secreto y la opacidad.
230
El secreto y la opacidad eran presupuestos o elementos esenciales de aquello que Max Weber, a principios del siglo XX, denomin el modo de dominacin burocrtico. La burocracia deca Weber es por su misma tendencia un gobierno que excluye
la publicidad. Y eso es as porque el monopolio de la informacin y el conocimiento de los asuntos pblicos es una fuente de
poder y no la menos importante que existe en el mbito pblico
y en una sociedad. Por el contrario, la informacin es un medio
de control de los gobernantes, tampoco el menos importante,
al que no todos los gobernantes y administradores se someten
con agrado.
De hecho, si analizamos nuestra legislacin, todava vigente
aunque sea de hace algunos aos, podemos encontrar reminiscencias o residuos de estas ideas; por ejemplo, en el art. 80 de
Por tanto, la trasparencia no es algo que ya est dado por el

mero hecho de que figure en los ordenamientos jurdicos, sino
que es algo en lo que hay que ir avanzando. Tambin es verdad
que, hoy en da, en el ordenamiento jurdico de prcticamente todos los estados democrticos se consagra el principio de
trasparencia administrativa. De manera que, desde un punto de
vista jurdico cuando hablamos de lo jurdico hablamos desde
el deber ser la trasparencia administrativa es la regla y el
secreto, el sigilo y la falta de informacin son la excepcin. Una
excepcin que debe justificarse en cada caso de acuerdo con las
normas aplicables que establecen ciertamente lmites al principio de trasparencia.
As se deduce esto de nuestra Constitucin de 1978, que no
establece de una manera expresa el principio de transparencia, pero s contiene en el art. 105 b una regla o mandato al
legislador de que regule el acceso de los ciudadanos a los documentos administrativo, con lo que de ah se ha podido deducir
doctrinal y jurisprudencialmente este principio de trasparencia.
la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, an en vigor

y que impone a los funcionarios pblicos no solamente un deber
de secreto relativo a aquellas informaciones que tienen carcter
secreto (lo cual es normal), sino que tambin les impone ese
deber mucho ms difuso e indefinido de sigilo y reserva con
relacin a los conocimientos e informaciones que obtienen en
virtud del desempeo de sus cargos. Este deber de sigilo tan
ambiguo a veces choca en la prctica con la idea de trasparencia, hasta el punto de que muchos funcionarios manifiestan a
veces una cierta prudencia excesiva a facilitar ciertas informaciones por las responsabilidades en que eventualmente pudieran incurrir. Tambin hay que tener en cuenta que ante asuntos
que pueden resultar incmodos para un determinado gobierno
no es fcil que se facilite una informacin completa y puntual.
Quizs bastara como ejemplo con remitirnos a situaciones y
acontecimientos que se han producido en los ltimos tiempos
para comprobarlo.
231
123
P A R T E

En otros textos ms modernos, que tambin tienen aplicacin

en nuestro derecho interno, ya que son textos internacionales o
de la UE, el principio de trasparencia se refleja de una manera
mucho ms expresa. As, por ejemplo, en la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE, que fue adosada al Tratado de la UE a
travs del Tratado de Niza, se vincula el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos administrativos a un derecho
ms amplio y general que se denomina el derecho a la buena
administracin. Tambin en otros artculos del Tratado de la UE
se pueden encontrar referencias a la trasparencia en el mbito
de las instituciones comunitarias; es ms, el texto de la no ratificada aunque s aprobada Constitucin Europea abunda en este
tipo de referencias a la trasparencia de las instituciones de la UE
vinculndolas a la buena gobernanza.
232
Desde otro punto de vista, la sociedad de la informacin y, en

particular, el uso cada vez ms extendido de las tecnologas de
la informacin y las telecomunicaciones por las administraciones
pblicas facilita sin duda la aplicacin del principio de trasparencia. Este principio es tambin uno de aquellos en los que se
basan propuestas de administracin electrnica o gobierno electrnico. Podramos decir que nunca antes el ciudadano ha tenido
mayores posibilidades de acceso a la informacin administrativa
que ahora, entre otras cosas porque gran parte de las informaciones a las que se puede acceder estn en la red y el acceso
es cada da ms fcil y tambin ms generalizado. Sin embargo,
hay que tener cuidado porque esta multiplicidad de informaciones que posee la administracin plantea otro tipo de problemas: seguridad en las comunicaciones, fiabilidad, desigualdad
y, sobre todo, confidencialidad. La administracin no slo tiene
obligaciones jurdicas de facilitar informacin a los ciudadanos,
sino que tambin recoge y almacena mucha informacin sobre
los ciudadanos y esta informacin no puede ser siempre difundida en la medida en que puede afectar a la intimidad de las
personas; de ah precisamente que exista una legislacin sobre
proteccin de datos de carcter personal tanto a nivel europeo
como del estado, leyes autonmicas, etc.
La transparencia como principal

criterio de credibilidad de la
Administracin
Analizando de manera global toda esta legislacin hay que

distinguir entre las informaciones que los gobiernos y administraciones pblicas difunden o comunican a los ciudadanos por
su propia iniciativa, ya sea por obligacin legal o no, de aquellas
informaciones que estn obligadas a emitir a solicitud de alguna persona que ejerce algn derecho a la informacin. Cabra
diferenciar, por tanto, sobre la base de este criterio, entre una
informacin general (unas obligaciones de informacin general)
de las administraciones pblicas y unos deberes de informacin
singular a favor de determinados ciudadanos. Distincin que se
recoge en alguna formulacin jurdica y, en concreto en el R.D.
208/1996 de 9 de febrero, que es la norma reglamentaria que
regula los servicios de informacin administrativa y de atencin
al ciudadano en la Administracin del Estado.
La informacin general que tiene la obligacin de proporcionar la administracin se refiere segn las leyes a tres tipos
de materias:
1) Informacin sobre normas jurdicas y actos administrativos de carcter general que tienen como destinatarios a una
pluralidad determinada o indeterminada de personas. Esta informacin debe realizarse a travs de boletines generales, sin
perjuicio de que existan otras formas complementarias de publicidad, a travs de la red o revistas y peridicos no oficiales,
por ejemplo. Esta informacin figura en los arts. 51 y 60 de la
Lo que importa, en definitiva, es la regulacin jurdica de la informacin que la administracin proporciona al pblico, es decir:
cuales son los deberes de informacin que jurdicamente tiene
la administracin, cuales son los derechos de los ciudadanos de
acceso a la informacin en poder de las administraciones pblicas, cuales son los lmites de ejercicio de esos derechos, etc. Y
esta regulacin se contiene hoy en da en numerosas normas
jurdicas, siendo una regulacin bastante dispersa, de carcter
estatal, tambin autonmica y, en algunos casos, local.
233
123
P A R T E

Ley de Rgimen Jurdico, mientras que la publicidad de la norma

figura en la propia Constitucin como requisito de su eficacia.
2) Documentos que puedan afectar a la colectividad en su

conjunto o que puedan ser objeto de consulta por los interesados que la administracin tiene la obligacin de publicar peridicamente (art. 37.9 de la Ley de Rgimen Jurdico).
234
Los documentos a que se refiere el art. 37.9 son hoy en da

muchsimos y de diverso tipo, por ejemplo: sobre la organizacin y funcionamiento interno de las administraciones, sobre los
procedimientos administrativos y los trmites de esos procedimientos, sobre los derechos de los ciudadanos en sus relaciones
con la administracin, sobre cartas de servicios, requisitos para
obtener derechos, prestaciones o ayudas de la administracin,
sobre informes internos de la administracin, sobre planes, proyectos y estudios estadsticos, etc.
3) Finalmente, encontramos las instrucciones y respuestas
a consultas que entraen una interpretacin legal. Respecto a
stas tambin ha habido una enorme informacin a disposicin
del ciudadano. Hoy en da es fcil acceder a textos de sentencias,
as como informes de rganos de control, informes de rganos
consultivos, criterios, circulares de diferentes administraciones,
etc. Sin embargo, aunque esta informacin es muy amplia todava no es muy generalizada.
Al hilo de estas formas y deberes de informacin general se
ha desarrollado un nuevo sector de la organizacin administrativa que tiene por objeto precisamente proporcionar la administracin a los ciudadanos como una prestacin ms, no slo
informacin sobre la propia administracin, sino tambin sobre
otros asuntos de inters pblico (informacin metereolgica,
trfico, proteccin civil, etc.). Esto ltimo implica la creacin de
servicios y unidades especializadas en la obtencin, elaboracin,
tratamiento, actualizacin, archivo y difusin de la informacin.

Administracin
Podramos decir desde el punto de vista de la informacin

de carcter general que el problema hoy en da no est en la
extensin o el volumen de la informacin disponible, sino ms
bien en la seleccin de la informacin, ya que si bien es verdad
que nunca hemos tenido tanta informacin como ahora, tambin hay que decir que no todo lo que se podra publicar se publica seguramente, en especial aquella informacin que puede
ser incmoda o desfavorable para algunas administraciones y/o
gobiernos. No quiero decir que toda informacin desfavorable
o incmoda no se publique, pero seguramente algunas de ellas
no se hagan. Es ms, la informacin que se publica puede ser
tambin parcial, sesgada, relativa, o puede utilizarse y no es
nada inverosmil con finalidades de propaganda.
Hay que tener en cuenta que la informacin es tambin un
medio a travs del cual la administracin puede orientar la conducta de los ciudadanos. Un medio que, en la actual sociedad
de la informacin, puede ser lanzo esta reflexin a veces un
instrumento de intervencin administrativa ms efectivo y poderoso en la prctica que dictar actos administrativos u rdenes,
autorizaciones, medios coactivos, etc. De ah la importancia de
que esta informacin general tan amplia que la administracin
difunde sea a la vez una informacin veraz. Y este es tambin
un derecho de los ciudadanos: el derecho a obtener informacin
veraz de las administraciones pblicas (art. 20 de la Constitucin).
Ahora bien, cmo podemos garantizar jurdicamente que la
informacin que la administracin difunde es veraz y, sobre todo,
completa, no sesgada? Esto realmente es muy difcil porque,
con independencia de las obligaciones que son muy abstractas
de informacin general de la administracin, no existen en la
mayora de los casos precisiones legales o reglamentarias sobre
lo que se tiene que informar y cmo se debe dar la informa-
Y esto ocurre en el mbito de las tres administraciones pblicas.
235
123
P A R T E

cin. La administracin cuenta con una amplia discrecionalidad

en esta materia y, en consecuencia, se hace difcil controlar la
veracidad y, sobre todo, el carcter completo de la informacin
que se proporciona.
La informacin particular es aquella que la administracin

tiene que proporcionar a un ciudadano o persona determinada
(fsica o jurdica) porque sta est ejerciendo un derecho a obtener esa informacin. Aqu hay que distinguir varios supuestos:
236
1) La informacin que la administracin tiene que proporcionar a quienes son interesados en un procedimiento administrativo (la Ley 30/1992 abunda en este derecho de informacin).
Incluso, hay procedimientos administrativos que estn destinados a la obtencin de informacin de la administracin por parte
del ciudadano (p.e., los procedimientos de consulta singular a
las administraciones pblicas: consulta tributaria, urbanstica,
etc.). Adems, existe derecho de informacin en el marco de los
procedimientos administrativos con un carcter general, cuando
se trata de procedimientos que afectan a una pluralidad de ciudadanos a los que se aplica ese trmite de informacin pblica
mediante el cual se da una informacin sobre el proyecto de
decisin que se va a adoptar antes de llevar a cabo dicha decisin. De ese modo, durante un plazo razonable de tiempo los
ciudadanos podrn exponer sus observaciones o alegaciones.
2) Derecho de acceso a los archivos y registros de la administracin. Este es un derecho al que se refiere expresamente el
art. 105 b de la Constitucin, la Ley de Rgimen Jurdico (arts.
35 h y especialmente el 37), al igual que ocurre en otros muchos
ordenamientos jurdicos. Este derecho se ha ido implantando en
las administraciones pblicas de los pases democrticos desde
hace no tanto tiempo, por ejemplo, en Estados Unidos en el ao
1966 y posteriormente en Francia, Italia, tardamente en Reino
Unido. En nuestro derecho podramos decir que se ha desarrollado con algunas reticencias. El artculo 105 b no se desarrolla
con carcter general en nuestro ordenamiento sino a travs de
la Ley 30/1992 y, por tanto, en el ao 1992 y con una regulacin

algo confusa en ciertos puntos. Cuando uno relee el artculo el
artculo 37 da la impresin que el legislador ha mantenido un
exceso de prudencia al regular este derecho. Si se compara con
la regulacin de otros ordenamientos europeos y el de las instituciones europeas esta impresin subsiste. Nuestra regulacin
del derecho al acceso a los archivos y registros de la administracin es tmida. Incluso ha planteado ciertas dificultades porque
no es suficiente para colmar ciertos estndares de derecho comunitario europeo en la materia. En el mbito de las instituciones europeas hay una regulacin propia de derecho de acceso a
los archivos y registros de las instituciones europeas (recogido
en el reglamento 1049/2001 de 30 de mayo). Adems de esto
la UE ha legislado sobre derecho de acceso a la informacin
en una materia muy concreta: medioambiente. Existe ya desde
hace tiempo la directiva europea 90/313 del ao 1990 relativa a
esto.
Con todo esto quiero decir que en esta materia, en la regulacin del derecho de acceso tengo la impresin de que ha habido
un exceso de prudencia por parte del legislador espaol a la
hora de ampliar el marco de los derechos de informacin. Si uno
analiza los trminos del artculo 37 da la impresin. Parece que
se plantean demasiadas exigencias para el ejercicio del derecho.
La regla general es que cualquier ciudadano puede acceder a la
informacin; sin embargo, despus hay una serie de excepciones importantes: la primera de ellas es el acceso a los documentos que afectan a la intimidad de las personas, lo cual es lgico y
natural. Pero adems de esto, cualquier documento administrativo que la ley denomina de carcter nominativo (que contiene
nombres de personas fsicas o jurdicas) tampoco est abierto al
derecho de acceso de los ciudadanos en general, sino tan slo de
aquellos que tengan un inters legtimo y directo. Este supuesto
no figura ni en el derecho europeo ni en las directivas de acceso
a la informacin en materia de medio ambiente. As, impide el
acceso de cualquier ciudadano a documentos que se refieran a
contratacin administrativa, autorizaciones, subvenciones, sub-

Administracin
237
123
P A R T E

sidios, etc. Probablemente, la mayor parte de la informacin

que la administracin posee tiene ese carcter nominativo. Hay
quien ha buscado la posibilidad de una interpretacin restrictiva
de este concepto pero la administracin no siempre lleva a cabo
esta interpretacin.
238
La ley habla de acceso a los registros y documentos que

formando parte de un expediente obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica,
sonora, en imagen, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de solicitud de
la informacin. Tambin esta ltima condicin es un requisito
limitativo del derecho al acceso que tampoco figura, por cierto, en las normas de derecho comunitario, as como directivas
sobre medioambiente. De acuerdo con las directivas europeas
uno s podra acceder a informacin, pongamos por caso, sobre
una evaluacin de impacto ambiental aunque el procedimiento
correspondiente todava no se haya terminado. En cambio, de
acuerdo con nuestra ley general, no podramos acceder. Hay
varias sentencias que hacen una interpretacin restrictiva de
esto, pero tampoco es seguro que la administracin haga esta
interpretacin restrictiva siempre.
A parte de esto, hay unas exclusiones del derecho de acceso que ms o menos son lgicas y son aquellas que la propia
Constitucin prev documentos que afecten a la seguridad del
Estado, que puedan perjudicar la investigacin de los delitos,
etc. . Tambin hay otras limitaciones lgicas, aunque no incluidas en las Constitucin: las que afectan al secreto industrial, al
secreto de la poltica monetaria y, sobre todo, a informaciones
que puedan afectar a la intimidad de las personas. En esta materia existe una legislacin amplia y dispersa en distintas normas jurdicas: la Agencia Tributaria no puede desvelar, como es
lgico, los datos fiscales de cualquier ciudadano, al igual que la
administracin sanitaria es obligada a guardar los expedientes
sanitarios de los pacientes y existe una proteccin de los datos
censales recogidos por los servicios estadsticos, etc. Adems,

Administracin
Pero adems de todo esto, la Ley 30/1992 incluye una clusula general a travs de la cual la administracin puede denegar
la informacin que se solicita cuando prevalezcan razones de
inters pblico o derechos de terceros que requieran una mayor
proteccin. Esta clusula general, que es tambin muy abstracta
e indefinida, puede dar lugar a la denegacin de ciertas informaciones. Y aunque hay que motivar el porqu se deniega tal
informacin, a veces puede ser utilizada de manera extensiva y
no propiamente restrictiva.
En cuanto a la forma de ejercicio de este derecho est claro
que no puede afectar a la eficacia de los servicios. Tampoco
es aceptable, segn nuestra ley, que las informaciones que se
soliciten se definan de una manera genrica, sin especificar el
documento o el tipo de documentos, lo cual es tambin una
limitacin, porque a veces el ciudadanos no sabe qu documento quiere encontrar, sino que slo busca una informacin sobre
algo determinado pero no conoce los documentos. Es curioso
que, por ejemplo, la nueva directiva de informacin en materia
de medio ambiente establezca a este respecto que cuando un
ciudadano solicita una informacin sin especificar el documento
que quiere la administracin tiene la obligacin de colaborar con
el ciudadano para determinar cual es el documento que realmente le interesa y facilitrselo. En nuestra legislacin general
esto no existe sino que el carcter genrico con el que se pide
tenemos toda la legislacin de proteccin de datos, a la que antes me refera y en la que se incluye una definicin de carcter
indicativa sobre cuales son los datos que afectan a la intimidad
de las personas y que son todos aquellos que se refieren a: religin y creencias, ideologa, origen racial, salud y vida sexual
de las personas. Tambin, como se puede deducir de algunas
sentencias, esos derechos de acceso en lo que se refiere a las
limitaciones marcadas por la proteccin de la intimidad, pueden
estar restringidos al acceso a informaciones de carcter econmico de las personas en la medida en que sean indicativas de
su vida personal.
239
123
P A R T E

una informacin puede ser causa para denegarla. Al margen de

esto es evidente que es razonable denegar cualquier peticin
abusiva que haga referencia a una cantidad descomunal de documentos.
240
En cuanto al plazo, nuestra ley no establece un tiempo lmite

para concretar la obligacin que la administracin tiene de responder a esas peticiones de informacin que normalmente pueden hacerse por escrito, aunque en ciertos mbitos pueden hacerse a travs de va electrnica. Al no existir un plazo especfico
hay que aplicar el plazo general de conclusin de los procedimientos administrativos, que son tres meses. Un plazo realmente muy extenso. Pensemos que la ltima directiva europea fija
un plazo mximo de un mes como regla general; y solamente
en casos excepcionales de especial dificultad establece un plazo
de dos meses. Este plazo de dos meses es tambin establecido
por algunas leyes autonmicas. En todo caso, la administracin
no tiene la obligacin de responder de inmediato a la solicitud de
informacin que se le demanda.
Por ltimo, qu garantas tenemos con relacin a este derecho? Qu ocurre si la administracin deniega una informacin
a la que un ciudadano tiene en teora derecho? Esto es un problema. Desde el punto de vista estrictamente jurdico se puede
interponer un recurso contencioso-administrativo. Pero eso es
como matar moscas a caonazos ya que un recurso contenciosoadministrativo es caro y adems tarda mucho en resolverse. Se
puede acudir tambin al Defensor del Pueblo y a los comisionados autonmicos, que seguramente hacen mucho para proteger
estos derechos de informacin ante las administraciones pblicas, pero tambin hay que tener en cuenta que stos tienen un
poder ms bien persuasivo, en ningn caso resolutorio sobre el
ejercicio de los derechos. En otros ordenamientos jurdicos existen rganos especializados para resolver este tipo de reclamaciones: en Francia, desde el ao 1978, existe una comisin de
acceso a los documentos administrativos que, de manera gratuita y a travs de un procedimiento muy gil y breve, resuelve. Es

Administracin
Esto es lo que se deduce en trminos globales de nuestra

legislacin vigente sobre la trasparencia administrativas. Para
terminar me gustara indicar que creo que se han dado pasos
importantes en favor de la trasparencia de las administraciones
pblicas, pero tambin creo que queda bastante por hacer. La
trasparencia administrativa, al igual que la democracia, es un
bien precioso y es necesario desde luego profundizar en ella.
Nosotros deberamos avanzar mediante las reformas legislativas necesarias, pero tambin mediante una profundizacin en
el cambio de la cultura administrativa. A veces hay todava algunas reticencias, quizs porque todava las administraciones
pblicas no han establecido o una reglamentacin o unos protocolos internos que permitan a los funcionarios pblicos distinguir aquellos casos en que deben facilitar la informacin. La falta
de estos protocolos internos lleva en muchas ocasiones a que el
funcionario prefiera denegar la informacin.
Hay que avanzar por tanto en la regulacin y en la cultura
administrativa que permita satisfacer en mayor y mejor medida
ese derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos que
estn en poder de la administracin.
Existen dos factores negativos que acechan a la trasparencia
administrativa:
1. La exacerbacin de la lucha de partidos donde ltimamente parece que casi todo vale, puede poner en peligro algunos derechos ciudadanos, entre ellos la trasparencia administrativa. La informacin que se difunde puede ser siempre utilizada
un organismo que no es judicial pero que es independiente. Ms

recientemente, en Inglaterra se ha establecido un sistema parecido que tambin resuelve este tipo de quejas de los ciudadanos
frente a la denegacin de informaciones. Nada de esto existe a
da de hoy en nuestro ordenamiento jurdico, con lo que se nos
siguen presentando algunas deficiencias.
241
123
P A R T E

por el contrario y, en consecuencia, podemos tener la tentacin

de mantener un frreo control sobre las informaciones que directa o indirectamente pueden menoscabar el prestigio de un
gobierno o de una administracin.
2. La creciente preocupacin por la seguridad ciudadana

que existe en nuestras sociedades democrticas. Aunque seguridad ciudadana y democracia no tienen porqu ser incompatibles, a veces el afn excesivo por garantizar la seguridad puede
tambin reducir las garantas como estamos viendo en los ltimos tiempos y puede dar lugar tambin a que la trasparencia
administrativa sufra.
242
En fin, es labor de todos despejar estos dos nubarrones en

el horizonte y profundizar en ese principio de trasparencia, as
como los derechos de los ciudadanos y las obligaciones de las
administraciones pblicas que conlleva.

Administracin
Preguntas
R: Vinculantes en sentido estricto son slo aquellas respuestas a consultas que se formulan por escrito y en aquellos casos
en que la ley establece ese carcter vinculante, como es el caso
de la consulta tributaria. Pero insisto en que se trata de respuestas escritas a consultas escritas y no simplemente una consulta telefnica. Adems, cmo podra probarse despus? Lo que
pasa es que aqu intervienen tambin los principios jurdicos;
uno de ellos es la llamada confianza legtima, que hace referencia a situaciones donde a partir de algn tipo de informacin
administrativa se genera una respuesta que, en caso de que la
informacin aportada sea incorrecta no puede tener consecuencias negativas para el ciudadano, ya que ste a obrado conforme
a la confianza en la administracin. Quizs puede haber medios
de prueba en consultas no escritas que puedan generar este
efecto. Como casi todo en derecho la respuesta no es blanco o
negro.
P: Cree usted que toda la regulacin jurdica que nos ha
expuesto en todas las formas que ahora se aplica y solamente
teniendo en cuenta el ordenamiento jurdico inspira confianza
en el ciudadano?
R: Lo de inspirar confianza no lo s, habra que preguntrselo a cada ciudadano. Voy a tratar de darle una respuesta.
Las leyes no son una panacea. La legislacin es importante y
P: Se consideran vinculantes todas las respuestas que da

la administracin a las consultas que hace el ciudadano independientemente de la forma en la que les llega? Por poner un
ejemplo, en el caso de campaas como la de la Agencia Tributaria, donde la administracin pone un telfono para realizar
consultas, si a consecuencia de una consulta de ese tipo hay un
error o problema en esa declaracin, se puede alegar el carcter vinculante de la consulta que se ha efectuado?
243
123
P A R T E

debe ser perfeccionada en todo momento, pero por s mismas

no son una panacea porque tienen que ser aplicadas. Y tienen
que ser aplicadas por la administracin y, en caso de conflicto, por los tribunales. Naturalmente, por muy buenas que sean
las leyes, si no tenemos una administracin consciente de sus
obligaciones, comprometida con el servicio al ciudadano, con
organizacin suficiente para dar satisfaccin a las demandas sociales, la legislacin no basta. Si tenemos reticencias en cuanto
a la aplicacin de las leyes por parte de los gobernantes y de
los administradores las leyes ms perfectas servir de poco. En
consecuencia: la ley es importante pero cuando hablamos de ley
y derecho hablamos de deber ser y a ello hay que aadir otros
elementos, incluido una cultura de servicio al ciudadano. Hace
falta tambin tener una administracin fuerte porque es quien
tiene que aplicar esta ley.
244
P: Yo quera referirme a esa clara contradiccin que existe

entre el derecho a la informacin que tenemos los ciudadanos y
este derecho que las administraciones tienen a seleccionar la
informacin. Usted deca que el riesgo es que esa informacin
sea sesgada y que pueda utilizarse con fines de propaganda. Yo
creo que en el da a da como ciudadanos observamos que hay
muchsimos casos donde muchas informaciones son sesgadas
y se utilizan con fines de propaganda. El problema est en qu
hace la propia ley, los juristas, la normativa, para establecer ese
lmite entre la propaganda y la informacin.
R: Vamos a ver. Hablbamos de esas obligaciones de informacin general que la administracin proporciona por su propia
iniciativa. Pero en muchos casos esa informacin es parcial o
puede llegar a serlo cuando esa informacin es desfavorable
para el gobierno o la administracin. En ese caso los ciudadanos
pueden solicitar esa informacin. Existen las instituciones de garanta, de control del parlamento, de los concejales, el Defensor
del Pueblo, etc., donde en principio no es tan sencillo limitar la
informacin a aquello que interese, ocultando siempre el resto.
Ocurre que, a mi modo de ver, las garantas son imperfectas.

Administracin
Como complemento se encuentra el control social. Dentro de
ste se encuentran los medios de comunicacin porque mucha
de la informacin que se difunde parcialmente por las administraciones despus es difundida y distribuida por los medios de
comunicacin. Tambin podra decirse que cada medio tiene su
propio inters. Obviamente nunca podr decirse que contamos
con garantas perfectas. Hay administraciones, hay gobiernos,
oposicin, medios de comunicacin (con una lnea editorial u
otra) y hay una posibilidad de investigacin de informaciones,
incluso para contrastar las campaas publicitarias de las administraciones. Y todo eso forma parte de esa dialctica democrtica. Despus cada ciudadano se forma su propia opinin.
R: Eso es difcil, salvo que uno no tenga capacidad de discriminar. Supongo que la mayora de la gente tiene esa capacidad
en mayor o menor medida, as como valorar si esa informacin
es veraz. No creo que el exceso de informacin sea el problema
fundamental. El problema es si la informacin que se proporciona es completa o no y si es veraz o no.
P: Podemos correr el riesgo de volver a la opacidad por la

va del exceso de informacin?
245
Transparencia y control de la Gestin Pblica I

M JESS ARANdA lAShERAS
123
P A R T E


M Jess Aranda Lasheras
Defensora del Pueblo de Navarra
POR QU ES NECESARIA LA TRANSPARENCIA

Obligacin legal
La normativa legal obliga a las Administraciones pblicas a
actuar de conformidad con los principios de transparencia y participacin.
Por mandato legal la actuacin de la administracin debe servir con objetividad a los intereses generales y actuar de acuerdo
con los principios de eficacia, eficiencia y, como no puede ser de
otra manera, con sometimiento pleno al Derecho.
248
El servicio al ciudadano, la equidad, la buena fe y la confianza

legtima, deben impregnar el quehacer de los servidores pblicos que adems deben actuar con imparcialidad e independencia, debiendo motivar de forma adecuada sus resoluciones.
Los ciudadanos tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin y el contenido del procedimiento en el que tienen la condicin de interesados, y a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se
tramite as, y en su caso a exigir responsabilidades.
Pero adems la administracin viene obligada a facilitar a
todos los ciudadanos informacin general sobre los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, as como informacin
sobre el funcionamiento de la propia Administracin, en su conjunto, sin necesidad de acreditar legitimacin alguna. La propia
normativa exige que se utilicen para ello los medios de difusin

ms adecuados que los avances tecnolgicos permitan.
Resulta de especial inters la nueva regulacin sobre el derecho a la informacin que contiene dicha norma. Los ciudadanos
tienen derecho a solicitar y obtener informacin sobre la utilizacin de los bienes y servicios pblicos y adems la Administracin viene obligada a facilitar la informacin solicitada, de
manera clara y comprensible. El Gobierno de Navarra se compromete a desarrollar reglamentariamente el ejercicio de este
derecho.
Valenta democrtica
En el caso de los servicios pblicos la transparencia es, adems de una obligacin legal, un compromiso tico y poltico,
que no debe contraponerse nicamente a la corrupcin o el enriquecimiento indebido, sino que debe ampliarse a toda forma
de uso inadecuado del poder otorgado por los ciudadanos en
cualquiera de sus formas. El abuso de poder, el uso ineficaz o
ineficiente de los recursos, etc.
El ejercicio del poder pblico implica por una parte una alta
responsabilidad en la administracin eficiente de los bienes p-
En el caso de Navarra, estos principios legales se han visto

reforzados y ampliados en virtud de la Ley Foral 15/2004, de 3
de diciembre, de la Administracin de la Comunidad Foral, que
presta especial atencin al principio de publicidad y el derecho
a una buena administracin (trasunto del correspondiente derecho establecido en el todava proyecto de Constitucin Europea).
Tal como expresamente se afirma en el prembulo, se considera que estos principios contribuyen al desarrollo de una buena
prctica administrativa, dado que es el servicio a los ciudadanos
el que debe presidir su entera actividad y el que en definitiva
justifica la propia existencia de la Administracin Pblica.
249
123
P A R T E

blicos y por otra unos determinados modos y actitudes de servicio, respeto y conviccin democrtica.
El ciudadano actual, mejor formado, desea participar ms activamente en la toma de decisiones en asuntos que le afectan de
manera directa, y exige un mayor acceso a la informacin.
Una concepcin democrtica del ejercicio del poder en todas
las esferas de la sociedad debe estar basada en la transparencia
informativa y en la participacin activa en la toma de decisiones,
en cualquier mbito de la vida pblica.
Quin puede sorprenderse hoy en da de que los ciudadanos

de un pueblo en el que va a instalarse una incineradora reclamen la mxima transparencia informativa, o que incluso demande que se tomen en consideracin sus opiniones en el proceso
de toma de la decisin?
250
Sin embargo, cada da son ms frecuentes las voces que alertan del creciente distanciamiento entre administradores y administrados. El creciente absentismo electoral o los recientes resultados electorales de Francia, Holanda etc. no son sino meros
ejemplos ello.
Esta preocupacin se refleja en los programas electorales de
todos los partidos polticos, y resulta evidente que los polticos
son conscientes de la necesidad de incrementar su credibilidad
y legitimidad.
Todos ellos abogan, con mayor o menor concrecin, por establecer frmulas para lograr una mayor cercana entre representantes y representados. Parece por tanto que implicar a los
ciudadanos de forma ms activa en el proceso de profundizacin
democrtica sigue siendo una asignatura pendiente.
Todos ellos manifiestan su compromiso en pro de la transparencia de la vida pblica, de la obligacin de rendir cuentas de

Administracin
la administracin de los bienes pblicos, de garantizar mecanismos efectivos de control, y medidas relativas al comportamiento
de los cargos pblicos en el desarrollo de su actividad, como
frmulas para fortalecer y legitimar la democracia.
Asumen la importancia de reforzar el papel de los Tribunales
de Cuentas dotndolos de los medios precisos, hacen referencia
al rgimen de incompatibilidades, se comprometen a formular
declaraciones de actividades y bienes, e incluso apuestan por
comisiones de investigacin y por la reforma de la Ley de Financiacin de los Partidos Polticos.
Sin embargo, lamentablemente, con frecuencia estas declaraciones programticas no se corresponden demasiado con la
realidad de los hechos. A nadie se le olvida la importancia de la
transparencia cuando elabora su programa electoral, ni cuando
est en la oposicin, pero no suele ocurrir lo mismo cuando se
asumen la responsabilidad de gobierno. Ello obedece al temor
a que la transparencia haga al gobierno ms vulnerable a la
crtica.
Sir Anthony Jay, autor de la popular serie de la televisin britnica, Yes, Minister (S, seor ministro) refleja con humor,
en su declogo para la supervivencia de la burocracia, algunas
de las claves que explican el pavor que sienten la mayora de los
servidores pblicos por la transparencia.
- Mantenga el secreto. Si las personas no saben lo que est
haciendo, no se darn cuenta de que lo hace mal.
Creo que podemos afirmar, que hoy en da, al menos desde

el punto de vista conceptual, todos ellos son conscientes de que
los ciudadanos exigen una poltica informativa transparente y
unos mecanismos de control que acten como contrapeso de los
poderes pblicos.
251
123
P A R T E

- Nada daa ms una carrera burocrtica que una denuncia

pblica, de manera que el secreto es vital.
- Evite establecer parmetros. Si existen criterios objetivos
para medir su xito, las personas podran tambin comprobar
que ha fracasado. Imponga parmetros para los dems, pero
demuestre que ninguno de ellos puede aplicarse en su caso.
Con una concepcin negativa tan generalizada, no es de extraar que la decisin de apostar de manera decidida por la
transparencia sea considerada, todava hoy en da, como un indudable gesto de valenta democrtica.
Siendo ello cierto, tratar de argumentar por qu entiendo
sin embargo que la transparencia es ms bien un signo de inteligencia poltica.
Necesidad y oportunidad
252
En un mundo en el que se perciben tantas amenazas y se

busca desesperadamente la seguridad, la credibilidad es, y seguir siendo cada da ms, un valor en alza. Y no puede haber
credibilidad sin transparencia.
El incremento del nivel cultural, y el acceso globalizado a la
informacin hace que la transparencia sea cada da ms un requisito. No slo en poltica sino tambin en el mundo financiero
o incluso en la Organizaciones No Gubernamentales.
En efecto, muchas ONGs estn entendiendo que la imagen
de transparencia llega a constituir un factor de supervivencia
dado que resulta clave para ganarse la confianza de los ciudadanos a la hora de persuadirles para que contribuyan con su
financiacin. Son ya ms de 100 las organizaciones de este tipo
que voluntariamente se someten a una evaluacin externa de su
funcionamiento y forma de gobierno, transparencia en su finan-

Administracin
ciacin, control en la utilizacin de fondos, cdigos de conducta,
rendicin de cuentas anuales, etc.
En la misma lnea, se observa que de forma progresiva las
empresas lderes del sector financiero vienen adoptando, por
iniciativa propia, medidas de buen gobierno y transparencia, ya
que entienden que los propios mercados y los accionistas les
reclaman mayores cotas de eficacia, agilidad, responsabilidad y
transparencia en el gobierno de las sociedades para una mejor
defensa de sus intereses.
Consciente de que perder el carro de la transparencia pone

en peligro la competitividad de las grandes empresas espaolas
el propio Gobierno acord la creacin de Comisiones Especiales
para el Estudio de un Cdigo tico de los Consejos de Administracin y el Fomento de la Transparencia y la Seguridad en los
Mercados Financieros.
Muchas de las reflexiones que se recogen en dichos informes
son de estricta aplicacin en el caso de la administracin pblica.
No hay que olvidar, por otra parte, que las grandes empresas que cotizan en Bolsa estn obligadas legalmente a realizar
anualmente auditoras externas y a publicar sus memorias para
garantizar la transparencia frente a sus accionistas.
Resulta sorprendente que dicha exigencia no se haya generalizado en el campo de la propia Administracin Pblica de la que
somos accionistas o contribuyentes todos los ciudadanos.
Se trata de un movimiento de reforma cuyo origen puede

encontrarse en el mundo anglosajn, pero que en razn de la
globalizacin se extiende de manera imparable por todo el mundo, ya que la imagen pblica de una compaa es decisiva para
ganar la confianza de los inversores y de los clientes. Pero es
que adems la transparencia y el comportamiento tico se han
demostrado rentables a largo plazo.
253
123
P A R T E

Vemos por tanto que en el competitivo mundo financiero la

transparencia se asocia a modernidad y empresas lderes dado
que se considera como un factor de diferenciacin clave para
ganar la confianza de los inversores.
Cambio cultural. La cultura de calidad
Este modo de proceder no es casual sino que enlaza con la
moderna concepcin de la Calidad Total que considera que la
sostenibilidad de la organizacin depende de que se logre que
salgan ganando todos los agentes implicados en la organizacin: clientes, empleados, accionistas, etc..
El control, y la autoevaluacin constituyen los instrumentos

esenciales de la calidad, y la transparencia a la hora de rendir
cuentas es el requisito para lograr la confianza mutua elemento
clave para lograr una autntica implicacin de todos los agentes
en el proceso.
254
Esta concepcin implica un autntico cambio cultural. La organizacin se orienta a la mejora continua de los resultados, y
para ello basa sus decisiones en datos, se compara y aprende
de los mejores, la voz del cliente o ciudadano es escuchada para
conocer sus necesidades y expectativas reales y los problemas
no se ocultan sino que se buscan activamente para poder solucionarlos.
En definitiva podemos concluir que la transparencia es no
slo una obligacin legal sino que constituye una necesidad para
la mejora continua y una oportunidad como factor de diferenciacin para lograr la confianza de los ciudadanos.
La verdadera democracia exige el voto informado y el ciudadano, como contribuyente que es de los servicios pblicos,
tiene pleno derecho a ser informado de cmo se administran los
recursos que aporta a la comunidad.

Administracin
LOS PILARES DE LA TRANSPARENCIA
Tal como seala la organizacin Transparency Internacional:
La integridad moral del Sistema est sostenida por una serie
de pilares: la divisin de poderes, el control judicial y parlamentario, la existencia de rganos de fiscalizacin autnticamente
independientes y de unos medios de comunicacin libres, y una
sociedad civil con un espacio legal para poder organizarse y llevar a cabo sus tareas.
Pero es en definitiva la conciencia pblica y los valores de la
sociedad los que determinan la base sobre la que dichos pilares
se asientan. Si la conciencia pblica es alta y los valores son
fuertes, sostendrn los pilares fortalecindolos.
LOS MECANISMOS DE LA TRANSPARENCIA. LAS HERRAMIENTAS PARA CREAR CONTRAPESOS

En el mbito de la transparencia, quiz ms que en ningn
otro, es preciso pasar de las palabras a los hechos.
Los gobiernos modernos incorporan sistemas, mecanismos y
reglas de control interno y de rendicin de cuentas y se someten
a la evaluacin externa de rganos independientes configurados como sistemas de contrapeso y equilibrio de poder a fin de
impulsar la mejora de la calidad y limitar las situaciones que
favorecen las conductas abusivas o ineficientes.
A mi entender, y en lnea con lo expuesto a lo largo de mi
exposicin, un sistema administrativo transparente no puede
asentarse nicamente en una regulacin legal, dirigida fundamentalmente a prevenir los abusos y los conflictos de intereses,
Aunque, como ya he comentado, no debemos limitar la concepcin de la transparencia a la faceta de la corrupcin, existe
sin embargo una indudable relacin entre ambos conceptos.
255
123
P A R T E

sino que debe tratar de incorporar principios y herramientas de

calidad como:
- Transparencia en la toma de decisiones.
- Transparencia en los procedimientos de contratacin.
- Cdigos de buena conducta administrativa.
- Sistemas de control interno de los procedimientos.
- Objetivos y metas definidas y pblicas.
- Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos
concretos de calidad.
- Autoevaluacin y rendicin pblica de cuentas.
256
- Libre acceso a la informacin pblica.

- Auditora externa mediante rganos de control independientes.
Permtanme que haga una breve referencia a cada uno de
los aspectos enunciados, para posteriormente centrarme en los
rganos de control externo y en particular en el papel que considero juega en la actualidad, y debiera jugar en el futuro, la Institucin de la Defensora del Pueblo que actualmente presido.
La transparencia en la toma de decisiones
La transparencia en la toma de decisiones implica superar actitudes de prepotencia y oscurantismo, frecuentes en poltica, y
abogar por un espritu de mayor apertura y conviccin democrtica. Los servidores pblicos deben estar abiertos a escuchar las
demandas ciudadanas, incluidas las de los colectivos minorita-

Administracin
rios, y asumir la obligacin de motivar sus decisiones y restringir
la informacin slo cuando sea estrictamente necesario.
A este respecto resulta muy significativa la Convencin de
Aarhus (Dinamarca), ratificada por Espaa, sobre informacin
y participacin del pblico en la toma de decisiones en materia
de medio ambiente. En la misma se reconoce la necesidad de
que la opinin del pblico pueda ejercer una influencia real en
la toma de decisiones sobre proyectos con impacto ambiental
por lo que recomienda someterlos a exposicin pblica, para la
presentacin de alegaciones, cuando todas las opciones sean
an posibles.
A pesar de ello, algunos seguimos creyendo que todava es

posible desarrollar una democracia participativa avanzada, cuyo
espritu impregna la Constitucin y cuyo desarrollo ha sido sin
embargo hasta el momento muy exiguo.
Transparencia y actitud ejemplificadora en los procedimientos de contratacin
La transparencia en los procedimientos de contratacin es
un requisito legal e implica garantizar la libre concurrencia, y la
efectiva igualdad de oportunidades.
En esta materia el riesgo es tan elevado que toda prudencia
es poca. No debe olvidarse la responsabilidad in vigilando en la
que pueden incurrir los altos servidores pblicos. Por ello resulta
especialmente recomendable trasladar mensajes inequvocos a
toda la estructura mostrando un comportamiento ejemplar. La
credibilidad depende en gran parte de ello.
Sin embargo la elevada frecuencia de quejas por silencio administrativo, en esta y en otras materias, nos muestra que todava queda un gran camino por recorrer para lograr un ejercicio
del poder orientado realmente al servicio del ciudadano.
257
123
P A R T E

Cdigos de buena conducta en el sector pblico

Promover la elaboracin de cdigos de conducta puede ser
una de las formas ms eficaces de demostrar esa voluntad inequvoca de apostar por la transparencia. Dichos cdigos adquieren un papel cada vez mayor en el desarrollo de sistemas
de transparencia e integridad tanto en el sector pblico como en
el privado.
Existen actitudes y comportamientos de la Administracin

que, sin ser jurdicamente exigibles, tienen una directa incidencia en la transparencia y calidad del servicio al ciudadano en
tanto que facilitan informacin sobre el tipo de conducta que se
puede esperar y exigir en el trato con las diversas administraciones pblicas.
258
La elaboracin de un Cdigo de buena conducta administrativa es tambin una iniciativa til para los propios funcionarios, en
la medida que les informa sobre el modo en que deben actuar en
sus relaciones con el pblico, siendo aconsejable que los propios
funcionarios participen en su elaboracin para lograr su plena
identificacin con los valores establecidos.
Nuestra experiencia en esta materia ha sido muy positiva ya
que en el ao 2002 elaboramos nuestro Cdigo de Buena Conducta Administrativa.
Pero, por otra parte, creo que una Institucin como la nuestra
no debe contentarse con elaborar su propio Cdigo de Conducta
sino que debe asumir la responsabilidad de impulsar o fomentar
que las distintas Administraciones Pblicas sigan su ejemplo y
hagan pblicos sus Cdigos propios.
Sistemas de control interno de los procedimientos
Garantizar la calidad y transparencia de los procedimientos
implica adems la puesta en marcha de sistemas de control in-

Administracin
terno de los procedimientos, tanto para detectar la corrupcin,
afortunadamente infrecuente, como sobre todo para prevenir y
detectar precozmente los errores, sin duda mucho ms habituales.
El personal es humano y por tanto tiene derecho a equivocarse. Tenemos que contar con ello y establecer mecanismos para
que el fallo no llegue a afectar al ciudadano. Las organizaciones
lderes lo son en buena parte porque en lugar de ocultar sus
errores los buscan activamente y aprenden de ellos. Si te equivocas, dilo y analiza las causas. No hay que buscar culpables
pero si las causas ltimas de los problemas.
Objetivos y metas definidas y pblicas
En mi opinin una de las principales carencias que se observan en la transparencia de las Administraciones pblicas es la
ausencia de presupuestos por programas que debieran ser el
instrumento bsico de gestin pblica. Presupuestos con objetivos y metas, responsables e indicadores definidos y pblicos.
Los compromisos pblicos son el principal motor y estmulo
del sistema y demuestran una inequvoca voluntad de transparencia. Por el contrario su carencia impide toda objetivacin.
La existencia de sistemas de informacin que permitan observar la evolucin de indicadores, y comprobar el cumplimiento
o no de los objetivos y metas previstos, es sin lugar a dudas un
elemento crtico en cualquier sistema de rendicin pblica de
cuentas. No slo en los aspectos econmicos.
A mi entender en muchas administraciones se hace necesario

establecer un modelo claro de control interno. Los sistemas de
intervencin y auditora interna, la separacin de funciones que
evite conflictos de intereses entre la gestin, la contabilidad y
el control contable, la realizacin de informes jurdicos preceptivos, etc.
259
123
P A R T E

Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad

En la misma lnea, pero con un inters ms directo para el
ciudadano, est la elaboracin y divulgacin de Cartas de Derechos y Cartas de Servicios con compromisos concretos de calidad.
Las Cartas de Derechos y las Cartas de Servicios representan
hoy en da la forma ms avanzada mediante la cual las instituciones adquieren compromisos concretos respecto a los intereses y derechos de los ciudadanos.
Informar con equidad a todos los ciudadanos sobre sus derechos y sobre los niveles de calidad comprometidos, les otorga
elementos de juicio para poder de exigir su cumplimiento y, as
mismo, permite la evaluacin interna y externa de su grado de
cumplimiento.
260
En su forma ms desarrollada las Cartas de Servicio se complementan incluso con clusulas de garanta para casos de incumplimiento.
Buena parte de los llamados derechos sociales por ejemplo
tienen carcter graciable y carecen por tanto de una regulacin
que determine los niveles de exigibilidad. Incluso en un derecho
tan regulado como la sanidad el ciudadano carece con frecuencia de normas de garanta sobre tiempos mximos de espera,
niveles exigibles de calidad de la atencin, etc.
En esta lnea nuestra institucin asumi el reto de desarrollar
la primera carta de derechos de nuestra comunidad y lanz el
reto a las Administraciones Pblicas de Navarra para que siguieran su ejemplo.
Afortunadamente esta iniciativa comienza a dar sus frutos.
El propio Gobierno de Navarra ha publicado un Decreto por el

Administracin
que se regulan las Cartas de Servicios, y el Ayuntamiento de
Pamplona ha aprobado su Carta de Derechos y Deberes Ciudadanos.
Para abordar la elaboracin de la Carta de Derechos nuestra
institucin puso en marcha un ambicioso proceso participativo
de acercamiento a los colectivos y asociaciones ciudadanas supuso el fortalecimiento de la institucin en sus relaciones con el
movimiento asociativo de Navarra y nos brind la oportunidad
de recoger, mediante los oportunos cuestionarios, las opiniones,
percepciones y expectativas de los distintos colectivos sociales
sobre la realidad Navarra.
Las ms de 40 localidades visitadas, y las ms de 300 asociaciones participantes dan idea del esfuerzo desplegado a fin de
implicar a la ciudadana en su elaboracin.
Por otra parte la mejora continua slo es posible si se objetivan los resultados. Ello requiere la puesta en marcha de un
sistema de autoevaluacin y rendicin de cuentas, dotado de
los indicadores oportunos, incluidos los estados financieros y la
contabilidad de costes.
A mi modo de ver la presentacin de la memoria anual debiera ser obligatoria, en cualquier servicio y administracin pblica, y la misma debiera mostrar el grado de cumplimiento de
los distintos objetivos y metas de cada uno de los programas
presupuestarios.
Igualmente en toda memoria se debiera reflejar el grado de
calidad del servicio prestado, el cumplimiento de los derechos
y compromisos incluidos en las Cartas de Servicio y el nivel de
satisfaccin alcanzado. Lamentablemente an estamos lejos de
lograr que esta prctica se generalice en las administraciones
pblicas.
Autoevaluacin y rendicin de cuentas
261
123
P A R T E

Libre acceso a la informacin pblica

La transparencia exige as mismo un cambio de actitud frente
a las demandas de informacin procedentes de los ciudadanos,
que con demasiada frecuencia se tienden a considerar improcedentes. La propia Comisin Europea ha adoptado medidas en
este sentido ya que considera el libre acceso a la informacin
como una contribucin decisiva a la consolidacin de los principios de libertad y democracia de un Estado de Derecho.
Con carcter general, y de manera predeterminada, la informacin debiera tener carcter pblico, y las restricciones en
el acceso a la misma deben estar adecuadamente motivadas y
basadas nicamente en fundamentos legales o en intereses legtimos de terceros. Hemos de sustituir la cultura del secreto
que an prevalece en el servicio pblico por la cultura de la
apertura.
262
A este respecto no debemos olvidar que en el caso de la

informacin medioambiental la normativa vigente ya obliga a
facilitar la informacin solicitada sin necesidad de declarar ni
acreditar ningn tipo de inters o legitimidad.
La auditora externa y los rganos de control
Si la adopcin de las medidas expuestas refleja una voluntad
de transparencia pblica, es sobre todo la decisin de someterse al control de sistemas y organismos de auditora externa
independiente la que se considera mxima como expresin de
la valenta democrtica.
Buen ejemplo de ello es la creacin y funcionamiento de rganos cmo los Tribunales de Cuentas o como el Ombudsman o
Defensor del Pueblo. Estas instituciones, comisionadas del Parlamento y por tanto independientes del poder ejecutivo, se establecen como contrapeso del poder del mismo y su existencia

Administracin
contribuye por si sola a que los servidores pblicos extremen su
rigor.
En el caso de Navarra el Tribunal de Cuentas adquiere el nombre de Cmara de Comptos y su funcin es la fiscalizacin de la
gestin econmico financiera de los fondos pblicos el control de
la responsabilidad contable, control de procedimientos de contratacin, modificaciones presupuestarias, etc.
Para que estas instituciones ejerzan realmente su funcin, y

no se conviertan en simples coartadas del poder poltico, deben
ser concebidas como instrumentos de mejora y resulta esencial
cumplir determinados requisitos como:
- Plena independencia sustentada sobre la base de un sistema de eleccin por mayora reforzada etc.
- Reconocimiento legal de la autonoma organizativa y de
funcionamiento.
- Imparcialidad y apariencia de imparcialidad.
- Rgimen estricto de incompatibilidades.
- Rigor tcnico y competencia profesional del personal de la
institucin.
- Dotacin de medios suficientes.
Por su parte, la institucin de la Defensora del Pueblo fue

creada por el Parlamento hace tan slo cuatro aos para la defensa y mejora del nivel de proteccin de los derechos y libertades, y cuenta como funcin primordial la de salvaguardar a los
ciudadanos y ciudadanas frente a los posibles abusos y negligencias de la Administracin.
263
123
P A R T E

- Publicidad de sus informes ante el Parlamento, y mediante

su publicacin en el Boletn Oficial y su remisin sistemtica a
los medios de comunicacin.
EL PAPEL DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN EL
CONTROL PBLICO
En el caso de los Defensores del Pueblo de nuestro pas se

cumplen plenamente los criterios de independencia ya que desempeamos nuestras funciones con plena autonoma dado que,
por ley, no estamos sujetos a mandato imperativo alguno ni
podemos recibir instrucciones de ninguna autoridad. Adems
hemos sido elegidos por mayora reforzada, aunque lamentablemente un reciente cambio normativo permitir que en el futuro
la eleccin del Defensor del Pueblo de Navarra se realice por
simple mayora.
264
La figura de la Defensora del Pueblo goza de garantas de

inviolabilidad e inmunidad y cumple un estricto rgimen de incompatibilidades y su mandato se prolonga por seis aos lo que
aade un punto ms de autonoma.
Ejerce potestades de investigacin en relacin con todas las
instituciones de la Comunidad Foral incluidas las Entidades Locales, sus organismos autnomos, sociedades pblicas y dems
entes pblicos que de ella dependan, as s como sobre los servicios gestionados por entidades que acte en un servicio pblico
cualquiera que sea su rgimen.
Todos los poderes pblicos y organismos de la Comunidad Foral estn obligados a auxiliar, con carcter preferente y urgente,
al Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra en sus
investigaciones e inspecciones y no se podr negar el acceso
a ningn expediente o documentacin administrativa o que se
encuentre relacionada con el objeto de la investigacin. Quienes
se negaran a colaborar o no lo hicieran pueden llegar a incurrir
incluso en un delito penal.

Administracin
Como fruto de sus actuaciones la Defensora del Pueblo emite
recomendaciones, sugerencias o recordatorios de los deberes
legales a los rganos competentes e inclusive formula recomendaciones de modificacin legislativa. Su carcter no es ejecutivo
sino que se trata de una magistratura de persuasin que basa
su eficacia por tanto en el propio prestigio y credibilidad de la
Institucin y en la fuerza que le da la divulgacin pblica de sus
informes, que por sistema son elevados al Parlamento y hechos
pblicos a travs de los medios de comunicacin.
Sin embargo el control caso a caso no es suficiente para asegurar la eficacia de nuestra misin. Los marginados sociales,
los menores, los enfermos mentales, los ancianos dependientes,
etc., difcilmente formulan quejas ante el Defensor del Pueblo.
Garantizar los derechos ciudadanos requiere por tanto, adems
un carcter proactivo que se anticipe a la reclamacin e indague
en profundidad sobre la situacin de determinados problemas;
aspecto ste que abordamos a travs de los llamados Informes
Especiales.
As hemos realizado diversos Informes Especiales sobre los
enfermos mentales, sobre las mujeres vctimas de explotacin
sexual, abusos y malos tratos, sobre la inmigracin, sobre las
personas en situacin de dependencia, y nos ha preocupado
muy especialmente la situacin de los menores, a los hemos
dedicado varios informes especiales, etc.
En la actualidad las instituciones del Defensor del Pueblo tienen un marcado carcter jurdico, lo que condiciona en buena
medida el perfil de los citados Informes Especiales. En mi opinin, en el futuro, las instituciones del Ombudsman adquirirn
A pesar de su carcter no ejecutivo la eficacia de las Instituciones de los Defensores del Pueblo en la atencin a las quejas
se ha venido demostrando razonablemente eficaz. En el caso de
Navarra las Administraciones pblicas acaban aceptando nuestras resoluciones o recomendaciones en un 70% de los casos.
265
123
P A R T E

un perfil ms multidisciplinar para poder asumir una autntica

auditora externa del grado en el que las administraciones cumplen las obligaciones legales y garantizan de forma adecuada las
prestaciones a que tienen derecho los ciudadanos.
Este nuevo enfoque de instituciones orientadas a la auditora
externa de los derechos ciudadanos, requiere:
- Impulsar polticas activas de calidad y transparencia en las
Administraciones Pblicas.
- Desarrollar nuevas metodologas de evaluacin externa y
auditora de derechos.
- Fomentar la puesta en marcha de sistemas de garanta que

otorguen un mayor poder al ciudadano para exigir el cumplimiento de sus derechos (empowerment).
266
- Construir sistemas de informacin comparada entre Comunidades Autnomas, con indicadores bsicos.
- Exigir a las Administraciones Pblicas que cuenten con polticas bien definidas, formuladas en el Plan correspondiente, con
compromisos presupuestarios y metas e indicadores de seguimiento bien definidos y pblicos.
Nuestra experiencia en esta materia es todava bastante limitada si bien ya estamos poniendo en marcha un nuevo procedimiento de evaluacin para el seguimiento peridico, mediante
los indicadores oportunos, del grado de avance logrado en determinadas materias de profundo calado social.
Por otra parte la colaboracin institucional es, afortunadamente, una de las seas de identidad de los Defensores Autonmicos que anualmente organizamos jornadas y eventos
conjuntos y colaboramos de forma habitual con Universidades
y Organizaciones No Gubernamentales. Ello nos permitir sin

Administracin
duda profundizar en el desarrollo concertado de instrumentos
de evaluacin cada da ms eficaces.
TRANSPARENCIA Y PRIVATIZACIN DE SERVICIOS
La necesidad, compartida por todos, de encontrar frmulas

de gestin pblica cada da ms eficaces est dando lugar a la
creacin de mltiples entes instrumentales de diverso tipo, en
un fenmeno que se ha dado en llamar huida del derecho administrativo. Son entes que se rigen en mayor o menor grado
por normas de derecho privado pero que han sido creados, controlados y regidos por la administracin; cuentan con medios,
capital o patrimonio pblico y satisfacen necesidades o servicios
de inters general y cumplen por tanto una funcin pblica.
Esta prctica, necesaria sin duda en cierto grado, suscita sin
embargo mltiples incertidumbres y cuestiones:
- Por qu se crean este tipo de organismos en unos casos y
no en otros similares y con qu criterios?
- Por qu si son formas ms eficaces de gestin no se generalizan para toda la administracin?
- Cmo se aplican en las mismas los principios generales de
la buena administracin pblica de igualdad de oportunidades
frente a los terceros que se relacionan con ellas, respeto de los
principios de merito y capacidad, libre concurrencia y objetividad en la contratacin y motivacin de sus actuaciones?
No quisiera terminar sin hacer referencia a una circunstancia

que suscita la mxima preocupacin en los distintos Defensores
del Pueblo Autonmicos. Nos preocupa la falta de control de los
derechos de los ciudadanos gestionados por empresas o sociedades pblicas.
267
123
P A R T E

- Cules sus obligaciones de publicidad, rendicin de cuentas, responsabilidad y transparencia en su gestin?

- Y sobre todo, cmo se garantiza el pleno respeto de los
derechos ciudadanos?
Pero para m lo ms importante es que demasiadas veces la

creacin de empresas pblicas se acompaa de la irresponsabilidad en su control pblico.
268
Lo que en ningn caso debemos olvidar es que la responsabilidad pblica es indelegable y en modo alguno decae por el hecho de que el organismo prestador se halle sujeto a normas jurdicas de Derecho Privado. Es ms, en este tipo de organismos
debieran incrementarse los mecanismos para el control pblico
a fin de garantizar que el rgimen aplicable no sea incompatible
con la observancia de los principios, normas y cautelas garantizadores de los derechos de los ciudadanos frente a la actuacin
de la Administracin.
Es especialmente importante por tanto que se regulen los
principios de transparencia aplicables a este tipo de Organismos
autnomos, consorcios, sociedades pblicas, fundaciones promovidas por las Administraciones Pblicas.
Administrar una sociedad de hombres y mujeres cultos que
reclaman sus derechos es sin duda ms complejo y requiere de
servidores pblicos con una gran conviccin y una concepcin
ms democrtica del ejercicio del poder en todas las esferas.
Lamentablemente no es fcil lograr la motivacin e implicacin para el impulsar el cambio necesario, ni en los servidores
pblicos ni en los propios ciudadanos que tambin con frecuencia presentan actitudes inmaduras.
Nos encontramos ante un crculo vicioso, que slo puede
romperse impulsando un nuevo modelo de confianza mutua, al-

Administracin
canzado por ciudadanos responsables que se relacionan en pie
de igualdad y que debe asentarse sobre la transparencia informativa.
Controlar e informar con honestidad es nuestra responsabilidad e implica un profundo respeto por el ciudadano.
269
Transparencia y control de la Gestin Pblica II

hENAR MERINO
123
P A R T E


Henar Merino
Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha
1. La transparencia como valor de calidad
Si se quiere saber si un servicio pblico se presta con la adecuada calidad, es preciso que su gestin sea controlable, medible, y para ello es fundamental que exista un razonable grado de
transparencia, que aporte informacin suficiente para hacerlo.
No es posible controlar a la Administracin si sta no acta en
sus relaciones con el ciudadano a travs de un procedimiento
que deje constancia de las actuaciones llevadas a cabo.
272
La perspectiva de la aplicacin del principio de transparencia,

como parte integrante de la calidad, pone de manifiesto que no
solamente es obligado incrementar los aspectos sustanciales en
la prestacin de servicios pblicos, sino que el usuario, como
cliente de la Administracin, tiene derecho a conocer cules son
los fundamentos de las decisiones que se adoptan.
La falta de informacin sobre los motivos que han fundamentado una actuacin incide directamente en la posicin jurdica
del usuario. Si un ciudadano desconoce la fundamentacin de
una actuacin pblica que considera ilegtima y contra la que ha
reclamado, no puede contradecirla adecuadamente, ni rebatir
argumentos o razonamientos que no se le comunican por escrito, lo que de ordinario le produce indefensin y vulnera directamente el principio de seguridad jurdica.
Por tanto, conviene reflexionar sobre si se ha avanzado lo
suficiente en el fundamental aspecto de la prestacin de un
servicio pblico de calidad: el hecho de que el usuario de un
servicio pblico es un autntico cliente de la Administracin, y no

solamente un destinatario de servicios de contenido voluntarista
y graciable, como pudiera haberlo sido antao.
2. Necesidad de nuevas prcticas administrativas que
se adecuen a los intereses generales de la ciudadana
Nos referimos, por ejemplo, a establecer compromisos de calidad; a mejorar la regulacin y simplificar los procedimientos,
con criterios de eficacia y eficiencia, evitando trmites intiles;
mejorar la calidad y accesibilidad de la informacin y facilitar la
comunicacin con los ciudadanos; mejorar la presentacin y el
lenguaje de los impresos empleados en las relaciones con los
ciudadanos; dar a conocer los servicios y compromisos de la
Administracin a travs de las Cartas de Servicios; o, potenciar
el uso de Internet en las relaciones entre la Administracin y los
ciudadanos.
De igual manera, es necesario la mejora de la atencin que
se dispensa al ciudadano, especialmente si sta es presencial.
Es conveniente que las administraciones pblicas realicen un
esfuerzo aadido para mejorar la atencin al pblico, para que
esta primera lnea de contacto sea lo ms positiva posible, extendiendo dicha mejora a los niveles del personal que presta el
servicio, al proceso de atencin al ciudadano y a las instalaciones.
3. La participacin ciudadana elemento irrenunciable
en la Transparencia y control de la gestin pblica
De un tiempo a esta parte, los poderes pblicos abogan por
una Administracin moderna y abierta. El modelo de servicio p-
Ante la exigencia de los ciudadanos de un mejor servicio, es

conveniente estudiar, analizar y poner en prctica medidas que
avancen en una transformacin de los esquemas habituales de
la Administracin Pblica.
273
123
P A R T E

blico que se extiende es el de anteponer el inters del ciudadano

a los formalismos jurdicos o a las ortodoxias procedimentales.
Existe el propsito no consolidado de que prime la transparencia en la gestin frente al hermetismo o el corporativismo,
la informacin ante la opacidad, la accin frente a la pasividad,
como as reza, por ejemplo, en el Plan Funciona con el que se
dot nuestra Comunidad Autnoma en el ao 2002.
La participacin ciudadana, bien individual, bien colectiva

mediante la presencia de los movimientos asociativos, debe
constituir un elemento irrenunciable para conseguir los objetivos mencionados.
274
No es concebible una Administracin Pblica cercana al ciudadano, moderna y abierta, si omite incorporar a su entramado administrativo la participacin ciudadana a travs de la cual
puede ejercer no slo el control de la gestin pblica, sino enriquecer y aportar aire fresco a las consuetudinarias costumbres
administrativas, que recortan cuando no suprimen los derechos
ciudadanos, incluso en su dimensin ms humana como son los
derechos sociales.
La insuficiente participacin de los ciudadanos y de las asociaciones en la toma de decisiones que, a diario, adoptan las
administraciones pblicas, cualquiera que sea la dimensin territorial de stas, respecto a los servicios pblicos de que son
prestatarias, reflejan, en cierta medida, un dficit democrtico,
que urge corregir, avanzando haca el abandono de la complejidad burocrtica y la opacidad administrativa.
4. La privatizacin de los servicios pblicos: es un paso
atrs en el control y supervisin de la gestin pblica?
En la medida que disminuye el protagonismo de la Administracin Pblica en la prestacin de los servicios, pierden propor-

Administracin
cionalmente su posibilidad de participacin y control los ciudadanos, en su condicin de usuarios.
La cada vez ms abundante privatizacin de servicios pblicos, a travs de mltiples entes institucionales, sociedades
estatales, consorcios, fundaciones y dems figuras organizativas anlogas para llevar a cabo la actividad prestacional de los
poderes pblicos se ha generalizado entre las administraciones
pblicas.
De otro lado, la nocin de servicio esencial, e incluso la acepcin de servicio universal, es permanentemente cambiante y
se extiende a un mayor nmero de servicios. As sucede, como
consecuencia de que paulatinamente van ingresando en el campo de la necesidad social nuevos servicios tcnicos cuya prestacin y gestin no pueden quedar fuera del control de la Administracin Pblica. De ser as quebraran no slo principios
del derecho administrativo, sino, lo que es ms grave, derechos
constituciones como la igualdad, o la dignidad de la persona, por
citar algunos de estos derechos.
5. Perspectiva prctica de la garanta de los derechos
ciudadanos
Qu duda cabe de que las transformaciones operadas en la
actividad administrativa deben tener como objetivo una racionalizacin de aqulla que implique una mejor atencin, con carcter general, de los derechos de los ciudadanos.
Ahora bien, la actuacin administrativa dirigida a garantizar
el cumplimiento de aquel objetivo, as como la prestacin universal de aquellos servicios sometidos a obligaciones de servicio
pblico, debe ser objeto de control en los trminos previstos en
Mencin especial requiere la derivacin de la gestin de determinados servicios a los Ayuntamientos, que no su transferencia.
275
123
P A R T E

el Ordenamiento jurdico. En este sentido, la naturaleza de este

foro obliga a hacer una especial referencia a la intervencin de
los Comisionados Parlamentarios en esta materia.
Cada vez son ms abundantes las quejas que los ciudadanos
presentan en nuestra Institucin con motivo de actuaciones de
las Administraciones Pblicas que, ms que ineficaces, cabra
calificar de poco transparentes. El silencio por respuesta, falta
de motivacin, dificultades para acceder al expediente administrativo, inobservancia de los plazos de respuesta, son algunos de
los defectos administrativos que nos exponen los ciudadanos.
Estos problemas se acrecientan y agudizan con la privatizacin de los servicios pblicos, de ah, que desde esta Institucin
propongamos un debate en profundidad sobre la conveniencia
de regular claramente las relaciones entre las empresas prestatarias y los usuarios de los servicios pblicos que son gestionados de forma indirecta.
276
Este foro es marco idneo para el debate participativo y transparente, donde las conclusiones puedan servir de experiencia
para nuestros futuros retos institucionales.
Actuaciones de la Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha
en relacin con esta materia.
A continuacin se recogen algunos ejemplos de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos ante esta Institucin, que
evidencian distintos aspectos de una misma cuestin: la necesidad de contar con una Administracin transparente y eficaz, y
los problemas que en su defecto se plantean a los ciudadanos.
Por ejemplo, en las quejas presentadas ante la negacin u
obstaculizacin por parte de la Administracin del acceso del interesado a la informacin obrante en el expediente administrativo. En concreto, esta cuestin nos la plantearon los padres de

Administracin
un alumno a los que se haba denegado dicho acceso respecto al
expediente de admisin de su hijo en un Centro escolar.
Al respecto, indicamos a la Administracin competente que
el derecho de los ciudadanos a acudir a los archivos y registros
administrativos est reconocido en el artculo 105 b) de la Constitucin como uno de los principios generales de actuacin de la
Administracin Pblica.
Asociacin Ecologista se dirigi a la Institucin ante la falta

de respuesta de la Administracin a su solicitud de datos sobre
productos agrcolas modificados genticamente.
Con carcter general, en estos supuestos recordamos a la
Administracin su deber de actuar conforme al mencionado artculo 105 b) CE, facilitando a los solicitantes la informacin requerida, o en su caso, indicndoles los motivos de no poder
acceder a su peticin.
El silencio administrativo como forma de respuesta es, estadsticamente, la causa ms comn por la que se quejan los
ciudadanos ante esta Institucin.
Se trata de una situacin que desafortunadamente se da en
todas las Administraciones, cualquiera que sea su mbito, es
decir, Regional, Provincial o Local, por lo que cabra preguntarse
si estamos ante una mala prctica administrativa por falta de
recursos, o, en un hbito consuetudinario, del que hasta ahora
Tambin este derecho de acceso se plante en otro expediente, esta vez respecto a la informacin solicitada por un hijo,
respecto al expediente de solicitud de ingreso de sus padres en
una residencia publica. En este caso, la falta de respuesta de la
Consejera correspondiente impidi que el interesado conociese
el estado de tramitacin del procedimiento y no pudiese obtener
copias de los documentos contenidos en l, a efectos de comprobar si corresponda la plaza solicitada.
277
123
P A R T E

la Administracin ha superado sin coste econmico, responsabilidad disciplinaria, ni objecin institucional.

Otro motivo frecuente de queja por parte de los ciudadanos,
son los reiterados retrasos de la Administracin, que sobrepasan
en exceso los plazos legales. Habitualmente, la Administracin
reconoce la existencia de dichas demoras, achacndolas a la
carencia de medios, materiales y humanos, para afrontar las
demandas de los ciudadanos.
Tambin protestas de los ciudadanos produce a menudo la

falta de motivacin de los actos administrativos, que ocasionan indefensin a los administrados, dilacin de actuaciones, e
incremento de gastos sobre el erario pblico, en mucho de los
supuestos.
278
Por ltimo, en esta enumeracin hay que incluir las quejas

por las consecuencias perjudiciales que en ocasiones se derivan
de la privatizacin de los servicios pblicos. En este mbito, las
quejas tramitadas se refieren bsicamente a dos servicios esenciales: telefona y energa elctrica, aunque tambin tenemos
actuaciones referidas a prcticas bancarias, transporte pblico,
gas y correos.
En nuestra tramitacin de dichos expedientes, hemos encontrado un alto grado de colaboracin por parte de las empresas
afectadas, lo que en la mayora de las ocasiones permite encontrar una va de solucin al problema que los plantean los
ciudadanos. Y ello, sin perjuicio de la Resolucin que, en su
caso, considere oportuno formular esta Institucin, dirigida a la
Consejera competente en cada supuesto concreto.
Nuestra experiencia nos permite afirmar que la participacin
ciudadana resulta indispensable para alcanzar de forma eficaz el
objetivo de la transparencia y control de la gestin pblica.

Administracin
Es una reflexin que contienen muchas de nuestras Resoluciones, por lo que constituye casi un denominador comn cuando hablamos de calidad de los servicios. Podramos afirmar que
es un razonamiento transversal que afecta a todas las reas, y
a todas las Administraciones.
La oportunidad de seguir insistiendo en la participacin ciudadana est teniendo eco, en distintas iniciativas legislativas. En
este sentido cabe citar dos ejemplos: uno a nivel nacional en una
materia como medio ambiente, objeto de permanente debate,
sobre todo en estos das, segn la cual quedarn fortalecidos
tanto el derecho a la informacin, como el derecho a participar
en la toma de decisiones; el segundo, a nivel autonmico, donde
se han iniciado los trabajos para elaborar un modelo de participacin ciudadana en el servicio de salud de Castilla-La Mancha.
279
El presupuesto como herramienta para

garantizar la transparencia en la gestin
JESS M. GONzlEz PuEyO
123
P A R T E

La transparencia como principal criterio de credibilidad de

la Administracin
El presupuesto como herramienta para garantizar la
transparencia en la gestin
Jess M. Gonzlez Pueyo
Interventor del Ayuntamiento de Madrid
Las nuevas y crecientes demandas de la sociedad obligan a la

Administracin Pblica a procurar una gestin eficiente y eficaz
de los recursos pblicos, garantizando un mayor grado de calidad en la prestacin de los servicios. Este hecho es an ms evidente en las Administraciones Locales dada su proximidad a los
ciudadanos y que las competencias que se les atribuyen afectan
directamente a la vida cotidiana de sus habitantes. As se desprende de la regulacin del artculo 25 de la LRBRL, que reconoce para los Municipios la posibilidad de promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
282
La gestin de los recursos pblicos se realiza a travs del

Presupuesto, que se convierte, as, en un instrumento no slo
de justificacin del gasto y de asignacin de los recursos municipales, sino tambin en una herramienta fundamental para dotar
de una mayor transparencia a la gestin. Pues la Administracin
no est legitimada en tanto en cuanto sirve a la Ley, algo que
se le supone por su encuadramiento en un Estado de Derecho,
sino en cuanto da cumplimiento a un mandato, tambin constitucional, de la eficacia del poder pblico. El artculo 103.1 de la
Constitucin as lo establece al disponer que:
La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses
generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Pues es una realidad que los ciudadanos tienen el derecho a

ser informados de los resultados de la gestin municipal. Ello
obliga a que se definan una serie de indicadores de actividad,
que han de difundirse a fin de asegurar su conocimiento general,
as como a definir un modelo de participacin que permita lograr
una comunicacin eficaz entre Administracin y Ciudadanos, de
modo que se encuentren stos informados de las actuaciones
municipales.
Para ello el Presupuesto ha de evolucionar desde su modelo
tradicional, cuyo objetivo era nicamente la ejecucin del gasto
previsto, a un modelo basado en la planificacin y evaluacin
estratgica y orientado al cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas presupuestarios, con el fin de mostrar al
ciudadano no slo cunto se gasta, sino cmo y en qu se gasta.
De ah que el Presupuesto moderno constituya un instrumento
para la planificacin y evaluacin de la gestin que permita:
1) Alinear los esfuerzos con los propsitos y los objetivos de
las polticas prioritarias y estratgicas del gobierno municipal.
2) Vincular la asignacin de los recursos pblicos con la
identificacin de los resultados y logros de calidad.
El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestin
En cumplimiento de este mandato, la Ley de Medidas para

la Modernizacin del Gobierno Local, en su artculo 133 obliga
a que la gestin financiera se ajuste a determinados criterios,
entre los que establece, en el apartado f), que la asignacin de
los recursos, que ha de realizarse con arreglo a los principios
de eficacia y eficiencia, se har en funcin de la definicin y
cumplimiento de objetivos. Ello obliga a que el Presupuesto se
confeccione no slo numricamente, sino con inclusin de objetivos, indicadores y actividades planificadas, convirtindose as
en un instrumento bsico para garantizar la transparencia de la
gestin.
283
123
P A R T E

El presupuesto como herramienta para garantizar la transparencia en la gestin
3) Buscar la ejecucin del gasto con eficiencia y eficacia,

planificando su aplicacin a travs de los programas y proyectos.
284
4) Desarrollar herramientas y tcnicas administrativas que

ayuden a conocer el coste de los programas y de las polticas
municipales y que mejoren el control del gasto desde una perspectiva estratgica.
Captulo 10
Seguridad y Convivencia
CONSTANTINO MNdEz MARTNEz
123
P A R T E

Constantino Mndez Martnez
Delegado del Gobierno en Madrid 2004-2006
Una ciudad surge a causa de que ninguno de nosotros se

basta a s mismo. Necesitamos de muchos otros. Platn
1. CONSIDERACIONES PREVIAS
Ciudad y seguridad son conceptos estrechamente asociados.

Esta asociacin est en el origen de la experiencia de vida en
comn, se encuentra recogida en el frontispicio de todas las
normas de convivencia y se ha estado reflejando de forma constante en el propio diseo de la ciudad pero tambin se ha estado
reflejando en la organizacin del espacio urbano y en la arquitectura.
286
La revolucin que se ha estado produciendo en el mbito productivo y sustancialmente en el mundo de las tecnologas de la
comunicacin, el proceso acelerado de integracin mundial y la
globalizacin como expresin concreta del mismo, han propiciado fenmenos de cambio que afectan tambin al modelo urbano
y al papel que la ciudad ha estado cumpliendo.
El modelo de ciudad de los ciudadanos basado en un espacio
fsico abarcable y en un espacio cvico para la interaccin est
siendo desbordado y ya no es productor de seguridad. La aparicin de nuevos riesgos y la formacin de nuevos miedos entre
los ciudadanos exige una revisin de los mtodos de intervencin de los poderes pblicos en esta materia.
En torno a la idea de ciudad como soporte fsico del

Espacio Pblico
En el ao 2050 tres de cada cuatro personas vivirn en un
hbitat urbano. Se trata de un proceso acelerado que es la consecuencia directa del xito del modelo actual de concentracin
de poder, riqueza, servicios, recursos, tecnologas y cultura en
un entorno fsico en el que se establecen capacidades y economas de escala de una dimensin creciente. Ese fenmeno convive, paradjicamente, con una expansin de los sistemas de
comunicacin y una modificacin de los factores tiempo/espacio
que hubieran debido favorecer la aparicin de modelos urbanos
ms desagregados.
La ciudad ha estado siendo el soporte fsico de buena parte de nuestras actividades humanas y es el espacio en el que
se lleva a cabo nuestra convivencia. En este sentido, la ciudad
representa, mejor que ninguna otra realidad social, el ideal de
referencia de nuestro modelo histrico de vida en comn.
Sabemos que la ciudad ha jugado un papel decisivo en los
procesos de democratizacin y secularizacin de las sociedades.
La ciudad nos ha hecho ciudadanos al favorecer que en su seno
Ahora bien, los nuevos modelos urbanos tienen caractersticas cada vez ms alejadas del concepto tradicional de ciudad.
La ciudad se ha expandido y su espacio llega hasta donde la
unidad de ese territorio le permite mantener la interactividad
sobre la base de la red de infraestructuras y el transporte. La
forma tradicional de la ciudad-espacio construida deja paso a
la ciudad-espacio de influencia. La ciudad es sustituida por el
continuo territorial cada vez ms difuso sobre el que pueden
desplazarse eficientemente sus habitantes. Esas eficiencias no
incluyen la calidad de la convivencia ni la identidad colectiva ni
la integracin de sus habitantes. La ciudad que hemos conocido
se transforma y los rasgos culturales y organizativos que le daban identidad propia se difuminan.
287
123
P A R T E

Cuando nos referimos al papel de la Ciudad en la construccin

de la convivencia pacfica hablamos simblicamente tanto de la
antigua ciudad que construa sus murallas para la proteccin
comn de sus habitantes, como tambin de la ciudad moderna
que sustituy las murallas por las leyes. La muralla albergaba
el inters colectivo y estableca el vnculo de pertenencia, la
seguridad frente al extrao. La ley es el reflejo del consenso
y la voluntad construida colectivamente. La muralla expresa la
construccin colectiva ms primaria y antigua, la defensa de la
cohesin y de lo homogneo, pero la ley expresa la construccin
moderna de esa cohesin y de lo comn que ya no requiere de
una muralla para ser defendido. La ley, como recuerda Emilio
Lled, es nuestra moderna muralla.
afloraran de forma racional los intereses concretos de los ciudadanos, permitiendo gestionar sus diferencias y sus conflictos as
como regular la convivencia entre ellos. Ha sido en el contexto
de la convivencia y del espacio pblico que define y crea la Ciudad, en tanto que soporte fsico, econmico, social e institucional, que se fue articulando el ideal de los derechos que deban
rodear la esfera de los individuos que habitaban y gestionaban
la Ciudad. La pervivencia del modelo y su xito tienen mucho
que ver con su adecuacin al modelo productivo y poltico, pero
tambin con las aspiraciones de las personas en el interior de
esos modelos.
288
Ahora bien, son muchas las voces que advierten acerca de la

prdida del significado que la Ciudad ha tenido histricamente
para pasar a ser un mero soporte logstico de nuestras necesidades funcionales, llegando a hablar de la desaparicin de las
ciudades, entendido esto como la prdida de la naturaleza y
caractersticas propias de ese modelo. Suele argumentarse en
tal sentido que las ciudades en la actualidad ya no producen
integracin social, espacial y cultural, funciones todas ellas bsicas en el concepto de ciudad.
Ciertamente, la ciudad est cambiando, perdiendo densidad

y centralidad, hacindose difusa, sustituyendo las funciones clsicas de sus espacios urbanos por espacios privados situados en
su periferia que realizan una autntica suplantacin de los espacios pblicos tradicionales del comercio o el ocio. Las nuevas
posibilidades que las infraestructuras del transporte y la comunicacin ofrecen permiten una deslocalizacin de las actividades
que hasta ahora se llevaban a cabo en el mbito urbano. Asimismo, los cambios demogrficos y la llegada de nueva poblacin
han inducido nuevos procesos de asentamiento y distribucin en
la ciudad que alteran sustancialmente los modelos culturales seguidos hasta ahora por las distintas capas sociales en su presencia en la ciudad, tanto por lo que afecta a su lugar de residencia
como de consumo y ocio.
La nueva sociedad ya no necesita un centro porque se organiza en red y porque todas las actividades se deslocalizan. La
ciudad ya no necesita un soporte fsico concreto en parte porque toda la sociedad se urbaniza, esto es, se hace ciudadana
y dispone de lo que llamamos Espacio Pblico sea cual sea el
lugar en que se encuentra. Pero en parte tambin porque las
demandas que los ciudadanos hacen de su Espacio Pblico cada
vez tienen menos que ver con las tradicionales y con aquellas
que requeran, para ser proporcionadas, de un espacio fsico en
el que producirlas.
a
la
idea
del
Espacio
Pblico
en
la
Pues bien, en la ciudad confluyen las dos esferas que en nuestra cultura poltica y jurdica se le atribuyen a los ciudadanos: la
esfera pblica y la esfera privada. Por tanto, la ciudad dibuja con
toda precisin el contorno inmediato de eso que hemos dado en
llamar el Espacio Pblico, entendido como el conjunto de relaciones, instituciones, derechos y obligaciones, que se construyen en comn para promover la convivencia sobre la base de lo
que se comparte y sobre la capacidad de disolver los conflictos
En torno
Modernidad
289
123
P A R T E

que los particularismos de los grupos y los individuos plantean

a la colectividad. Desde esa perspectiva el Espacio Pblico no es
otra cosa que el mbito comn en el que se organiza la experiencia social, sea cual sea la forma, dimensin y contenido de
esa experiencia de vida social articulada.
Cierto es que las fronteras entre la esfera pblica y la privada

son difciles de trazar y se han estado moviendo histricamente
en medio de lo que, esquemticamente, podramos llamar una
tensin ideolgica entre la preeminencia del Estado o la del Mercado. Ahora bien, ms all de ese debate ideolgico, debemos
convenir que el Espacio Pblico est seriamente erosionado por
las nuevas realidades a las que la globalizacin nos aboca, en la
medida en que ese proceso altera de forma sustancial nuestros
modelos de organizacin de la vida social al sumergirnos en un
contexto nuevo caracterizado por la complejidad, la diversidad y
la incertidumbre o el riesgo.
290
Cabe destacar adems que la globalizacin, en esta fase de

su desarrollo, nos plantea un problema grave y de difcil solucin: la carencia de las instituciones capacitadas para regular y
articular el nuevo sistema global y, consiguientemente, la debilidad de los actores tradicionales, bsicamente, el Estado Nacional. Esto es, las funciones bsicas que los poderes pblicos han
estado organizando en ese Espacio Pblico comn a travs del
ejercicio de las funciones de soberana y regulacin de derechos
y obligaciones se encuentran sometidas a revisin y hacen frente a fenmenos nuevos que son difciles de gestionar con los instrumentos de que tradicionalmente se han dotado los Estados.
Pero adems, en ese mismo contexto global, la ciudad ha estado perdiendo buena parte de los rasgos que la caracterizaban:
ha modificado su forma, ha perdido centralidad hacindose ms
suburbana, se ha fragmentado y acoge a nuevos actores sociales que disponen de mltiples y nuevas identidades. El nuevo
urbanismo trata de reconstruir las antiguas murallas que separaban la seguridad interior del riesgo exterior, el nosotros
del ellos. La arquitectura del miedo desarrolla sus proyectos

descarnadamente.
Sin embargo, en medio de estas circunstancias, no est en
riesgo la idea de Ciudad sino el papel que la ciudad ha desempeado para la articulacin de la convivencia y la satisfaccin
de las obligaciones que las instituciones pblicas tienen contradas con los ciudadanos. La deslocalizacin de todas aquellas funciones que hasta ahora tenan su soporte fsico en la
ciudad=territorio (actividades productivas, de relacin social o
de participacin poltica) permiten y exigen la adopcin de otros
modelos. En todo caso, la nueva ciudadana ya ha emergido y lo
ha hecho antes que la nueva ciudad. La nueva ciudadana est
ya contextualizada en la modernidad y la globalizacin, mientras
que la ciudad debe modernizarse y globalizarse hasta convertirse en el soporte de eso que los expertos llaman ya la sociedad
cosmopolita.
2. LAS NUEVAS FORMAS DE INTERVENCION EN EL

ESPACIO PBLICO DE LAS CIUDADES
En torno a una gestin moderna del Espacio Pblico
En la situacin que hoy vivimos es preciso revisar las formas
de intervencin en el espacio pblico de las ciudades, reconsiderando los contenidos de la accin pblica, los actores que
deben estar representados, la manera en la que se articula esa
Por tanto, tratar hoy de redefinir el Espacio Pblico es tambin tratar de definir la Ciudad en el contexto de la modernidad.
Caracterizar el Espacio Pblico es caracterizar la nueva Ciudad.
No es una tarea fcil puesto que, como antes sealaba, la globalizacin no tiene una representacin clara, un rostro concreto
sino que hoy es todava un mbito desestructurado, ajeno a la
capacidad de control de los estados nacionales, carente de instituciones propias de carcter multilateral que lo regulen, desprovisto de reglas y normas que lo delimiten.
291
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P A R T E

representacin, e incluso los valores que deben caracterizar esa

intervencin.
Si bien esta cuestin abre un debate que excede el sentido de

nuestra reflexin hoy aqu, cabe dejar planteado que es necesario tomar en consideracin, precisamente por tratarse de una
sociedad cada vez ms fragmentada y diversa, la importancia
de gestionar mejor los intereses generales y de articularlos mejor en relacin con los intereses particulares. Esto es, hay que
encontrar el punto de equilibrio entre la retrica del bien comn
nico y la retrica de la diferencia y de los intereses particulares
y de grupo. Y el lugar de encuentro debe ser la Ciudad.
292
Pero adems, la nueva realidad exige reconocer que los Estados han estado perdiendo competencias en materia de soberana y ya no producen homogeneidad interna. Trabajamos ya
sobre complejos y sofisticados modelos de gobierno y gestin
multinivel que exigen crecientes dosis de interlocucin y coordinacin entre las diferentes instancias polticas. El caso espaol,
en el que Autonomas, Entes Locales y Gobierno de la Nacin
estn obligados a colaborar y cooperar, es un buen ejemplo, que
se densifica si tenemos en cuenta las instancias supranacionales con las que es necesario acordar y negociar. Se trata de un
proceso imparable para el que hay que encontrar respuestas
polticas y gerenciales. As, Joan Prats, sealaba que El Estado
democrtico de Derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero
su papel cambia...delegando hacia arriba (al nivel internacional,
a organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que
la arquitectura de la gobernabilidad global vaya asentndose
sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los actores locales ganan significado dentro de la Nacin y los actores
no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban
al Estado. Estn surgiendo los contornos de una sociedad-red
en la que el Estado-nacional cumple funciones de articulacin e
integracin hacia dentro y hacia fuera, y en la que tambin las
instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el desarrollo.
Delante de ese escenario que implica la presencia de mltiples actores, tanto institucionales como no institucionales, puede afirmarse con seguridad que para la intervencin en los espacios pblicos de las nuevas ciudades no cabe otro mtodo de
trabajo que el de la cooperacin entre todos ellos y entre ellos y
las restantes instancias de esa sociedad-red. El papel exclusivo
y monopolstico que los poderes pblicos desempeaban en la
gestin de la esfera pblica se modifica para dejar paso a frmulas ms abiertas en la representacin y en la gestin de la
nueva realidad social.
El Estado, y los Poderes Pblicos dentro de l, ya no es un

Sistema de capas superpuestas, jerarquizadas y excluyentes,
sino que es un Sistema en el que todas las instancias que lo
integran interactan de forma colaborativa bajo principios de
competencia y responsabilidad.
Las nuevas demandas sociales son hoy ms complejas, ms
diversas y ms fragmentadas, pero igual de legtimas para todos
y cada uno de los grupos que las formulan. Las respuestas uniformistas ya no sirven para atender situaciones heterogneas y,
en todo caso, ya no satisfacen.
Por tanto, debemos dar carta de naturaleza a la necesidad de

intervenir en las polticas pblicas desde la lgica de un modelo
duradero de gobierno multinivel, basado no slo en el rbol lgico de unos Estados cada vez ms descentralizados y al tiempo
ms internacionalizados, sino en la existencia de una constelacin de actores que asumen una definicin global en la que
todos ellos estn implicados al tiempo que una interdependencia
que slo se resuelve a travs de nuevas frmulas de gestin en
rgimen de colaboracin y cooperacin. Se trata de formular
espacios de corresponsabilidad basados en la especializacin y
en la subsidiariedad.
293
123
P A R T E

3. LA CIUDAD ANTE LA SEGURIDAD

En torno a la idea de riesgo
La Seguridad est asociada a la Justicia como un binomio inseparable en toda sociedad democrtica y que tiene por objeto
garantizar el ejercicio de las libertades y los derechos as como
el cumplimiento de las obligaciones. Pero lo anterior no debe
ser un mbito meramente formal sino sustancialmente material, real, concreto. Podemos afirmar que la calidad democrtica
de una sociedad no se puede medir slo por sus leyes sino por
la gestin que instituciones y ciudadanos hacen de las mismas
cada da y en relacin con los intereses concretos que afectan
y preocupan a sus ciudadanos. Pero tambin debe medirse por
la calidad de su convivencia en eso que llamamos los Espacios
Pblicos y el respeto de las esferas privadas.
294
Seguramente el concepto de ciudad inteligente, debate que

en este mismo foro se realizaba el ao anterior, implica el de la
ciudad que ama y respeta el conocimiento de las claves de la
convivencia pacfica y que sabe gestionarlo. Platn deca que
Hasta que los filsofos no reinen y los reyes no sean filsofos
no habr paz en las ciudades. Es posible que los gobernantes
deban ser mejores, pero la experiencia indica que la humanidad ha tenido dificultades constantes para saber construir la
convivencia pacfica, intra y extra muros de cada sociedad. Por
tanto, las ciudades inteligentes deben saber construir sistemas
de seguridad basados en el conocimiento y la inteligencia. Sistemas capacitados para el anlisis de todos los factores que
intervienen tanto en el riesgo objetivo como en la actitud de los
ciudadanos ante las amenazas y en la formacin de los miedos
y la inseguridad subjetiva. Sistemas capacitados para eliminar
riesgos, reducir su impacto, determinar sus causas, combatirlas
de forma prolongada, sostenible, responsable e inteligente.
Ahora bien, las ciudades hacen frente a nuevos retos y amenazas que son la consecuencia directa del proceso de cambios
en que se encuentran inmersas. Los nuevos modelos productivos y las consecuencias que en lo econmico, lo social y lo
poltico estn produciendo la modernizacin y la globalizacin,
tambin estn haciendo cambiar nuestra concepcin del riesgo
y de la seguridad.
Castells considera que el clima de miedo e inseguridad que

viven las nuevas sociedades se relaciona estrechamente, en primer lugar, con la incapacidad de los poderes para satisfacer el
ansia de proteccin y seguridad sin lmites que los ciudadanos
esperan en todos los rdenes de la vida; pero, adems, con las
nuevas formas de exclusin social y con la consolidacin de los
nuevos modelos urbanos en los que desaparece la interactividad. En suma, la desaparicin de buena parte de los lazos sociales y de los vnculos de solidaridad que antes nos unan produce
incertidumbre, malestar y sensacin de vulnerabilidad.
En torno a las nuevas amenazas
Ciertamente, las nuevas sociedades son ms complejas, ms
diversas y ms inciertas y esos paradigmas se imponen sobre la
demanda de los ciudadanos de una sociedad sencilla, integrada
As, para Ulrick Beck, el riesgo no es otra cosa que el enfoque moderno de la previsin y el control de las consecuencias
futuras de la accin humana, las diversas consecuencias no deseadas de la modernizacin radicalizada. En este sentido, aade que esta nueva dimensin del riesgo no es comparable a los
peligros y amenazas ya experimentadas en el pasado, porque el
rgimen de riesgo es una consecuencia especfica de un orden
nuevo provocado por el proceso de modernizacin en el que nos
encontramos. Incluso su dimensin es nueva ya que no se trata
de una amenaza en el orden nacional sino en el orden global.
Adems, una peculiaridad de los nuevos riesgos es dificultad de
establecer el nexo causal y atribuirlo a una personalidad concreta, circunstancia que en nuestra doctrina penal impide establecer la responsabilidad y la pena.
295
123
P A R T E

y segura. Aspectos como la trasnacionalidad, los cambios tecnolgicos, la formacin de nuevas redes, la dependencia del transporte, el cambio del modelo de urbanismo, las nuevas formas
de ocio, la inmigracin, las nuevas formas de violencia familiar,
de gnero, juvenil, etc., se presentan como evidencias de una
mayor vulnerabilidad social y de un mayor riesgo colectivo.
La cuestin medular no es otra que la constatacin de que la
mayor complejidad de nuestras formas de organizacin conduce
inexorablemente a una mayor vulnerabilidad. Esa mayor vulnerabilidad no tiene que suponer inexorablemente una aceptacin
fatalista del riesgo y del impacto de la criminalidad. Antes bien,
nos advierte de la necesidad de reenfocar nuestros anlisis y de
intervenir frente a esos fenmenos de otra manera a como lo
hemos estado haciendo.
- Una criminalidad subyacente al modelo social que se relaciona con los fenmenos de exclusin social o de marginacin ya
experimentados en el pasado pero que alcanzan en el presente
una mayor dimensin.
Las amenazas actuales a las que hace frente la Seguridad

Pblica son mltiples y superpuestas, pero a los efectos de una
cierta sistemtica podramos distinguir entre:
296
- Una criminalidad que aunque no es nueva tiene rasgos especficos y una intensidad mayor que en el pasado, basada en
la anomia social en tanto que consecuencia de una debilitacin
de los lazos afectivos, solidarios o identitarios que deben existir
entre los ciudadanos.
- Unas formas de criminalidad importadas como consecuencia de la mayor intercomunicacin entre sociedades y el desplazamiento de individuos formados en otras creencias y valores.
- Un afloramiento intenso de formas de criminalidad hasta
ahora sumergidas en el espacio de la privacidad y que tienen por
objeto a los sectores e individuos ms dbiles, como es el caso

de la violencia sexista, la violencia en el hogar, los menores, los
ancianos.
- Una criminalidad organizada y estructurada en torno a las
formas delictivas ms graves y que se mueven con gran facilidad en el nuevo escenario global: terrorismo, trfico de armas,
drogas, prostitucin, corrupcin de los sistemas polticos, cibercrimen, etc.
- Una criminalidad difusa, presente en las actividades que
afectan al medio ambiente, a los riesgos qumicos, a las biotecnologas, etc.
En suma, viejas y nuevas formas de criminalidad que se han
adaptado a la nueva realidad social y frente a las cuales no
siempre sabe responder con eficacia nuestro sistema legal y policial. Los ciudadanos perciben una falta de adecuacin entre
las amenazas de esa criminalidad y los instrumentos jurdicos,
policiales y sociales para combatirla y lo perciben como un clima
de inseguridad.
Para combatir y erradicar esa criminalidad es necesario hacer

un esfuerzo de comprensin de las causas y factores que intervienen en estos nuevos modelos de criminalidad y en la aparicin de los nuevos riesgos, asumiendo, en primer lugar, que los
tales riesgos y tales manifestaciones de la criminalidad son la
consecuencia directa de nuestras nuevas formas de organizacin social, econmica y poltica.
Al tiempo, se dan otra serie de circunstancias que no debemos dejar de apuntar porque explican algunos de los cambios
que dificultan la comprensin de los nuevos riesgos sociales:
En torno a las causas y factores
297
123
P A R T E

La sostenibilidad de la ciudad requiere una fuerte organizacin social. Esa organizacin social entra en riesgo cuando se
producen importantes desajustes entre expectativas y oportunidades reales, o se producen graves desigualdades entre sectores sociales o bien cuando las estructuras familiares y sociales
o las instituciones encargadas del proceso de socializacin no
cumplen bien su papel de ajuste y proteccin.
Estamos inmersos en la construccin de nuevas estructuras
sociales y familiares que han disuelto las tradicionales redes de
proteccin y seguridad en medio de las cuales nos hemos desarrollado hasta ahora. Ese proceso de cambio comporta fragilidad
y vulnerabilidad y, por ende, miedo e inseguridad personal.
El modelo territorial y urbano en el que desarrollamos nuestra vida es frgil y difuso hasta el punto de que los expertos
hablan de desterritorializacin de la vida social y, como consecuencia, de un debilitamiento de la capacidad de vigilancia y
proteccin mutua que nos proporcionaba la ciudad, el barrio y
las estructuras sociales que permanecan estables a lo largo de
toda la vida.
298
Otro de los problemas bsicos que afrontamos en el seno de

las sociedades modernas es la existencia de capas sociales cada
vez ms alejadas del conocimiento y comprensin de las reglas
y los valores sobre los que se construye la convivencia. En el
caso de los desarraigados es frecuente enfrentar un desconocimiento y una no comprensin de la organizacin social de la
que, sin tener consciencia clara de ello, forman parte.
Asimismo, en el caso de otros colectivos, la prdida de las
referencias sociales y culturales de sus comunidades de origen,
o la ausencia de los vnculos primarios que les unan en sus
sociedades, tiende a aislarles e incomunicarles con las redes
sociales de las comunidades a las que se han incorporado por la
va de hecho.
Finalmente, tambin estamos haciendo frente a lo que los

tcnicos denominan una criminalidad aprendida, esto es, a la
persistencia de unas conductas asociales enraizadas en el mbito familiar o social que dificultan la comprensin de las reglas
de la convivencia.
Rojas Marcos, en su libro Las semillas de la violencia destaca que Las principales fuerzas que fomentan la desorganizacin
social incluyen, en primer lugar, el desequilibrio crnico entre
aspiraciones y oportunidades; en segundo lugar, las grandes
desigualdades sociales o econmicas entre colectivos separados
por la clase social, el sexo, la etnia o la raza; y, finalmente, la
desintegracin de los grupos naturales, como el hogar familiar,
el sistema escolar o la comunidad.
En torno a los modelos de intervencin en materia de
seguridad
Esa revisin se concreta en un intento permanente de reduccin de los espacios de libertad de los individuos, el abandono de las polticas de prevencin de la desviacin social y de
rehabilitacin de aquellos que no cumplen con las normas de
convivencia, la aplicacin sistemtica de prejuicios sobre grupos
sociales y colectivos a los que se trata de identificar como un
riesgo delictivo potencial e inevitable, as como a la criminalizacin de los nuevos fenmenos sociales que suponen la inmigracin, el ocio juvenil o la actividad frente al sistema.
Las polticas de seguridad son un terreno de confrontacin

poltica de primer orden. Por tanto, no es extrao que asistamos
a un debate que se formula en trminos de una demanda creciente de seguridad como consecuencia de la percepcin de los
nuevos riesgos que se afrontan y de la ausencia de resultados
claros en la eliminacin de la delincuencia. Ese debate tiene por
objeto la revisin de los modelos de control social que utilizan
las sociedades para mantener el orden.
299
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P A R T E

Cierto es que la degradacin de determinados espacios y zonas del medio urbano introduce en los ciudadanos una sensacin de abandono y de falta de autoridad que induce a la desviacin social y contribuye a consolidar la cultura de la criminalidad
presente e inevitable.
Pero no es menos cierto que el paradigma etiolgico de la

criminalidad que venimos utilizando sistemticamente limita el
problema de la criminalidad al mbito del individuo que delinque. Este enfoque, siendo de gran utilidad a los efectos de la
reaccin frente a las conductas criminales, es insuficiente para
comprender las causas de la criminalidad y dificulta el anlisis
para la toma de iniciativas a medio y largo plazo. As, no podemos olvidar que el 85% de los encarcelamientos tienen como
causa los delitos contra la propiedad o que entre el 85 y el 90%
de los detenidos procede de situaciones de precariedad econmica. Consiguientemente hemos de establecer una correlacin
entre la carencia de recursos y la criminalidad o entre la criminalidad y el deseo de obtener ms recursos econmicos.
300
Un buen ejemplo de lo anterior viene a ser el debate sobre el

incremento de la violencia y la explicacin de su origen. Los expertos consideran que la agresividad es un rasgo innato del ser
humano. Pero la agresividad no es necesaria e inexorablemente
violencia. Nos hacemos violentos o pacficos por influencia de
la cultura, entendida la cultura como el conjunto de los modos
de vida, los sistemas de valores, las ideologas, los derechos y
obligaciones, las artes y las letras, as como las tecnologas presentes encada momento histrico.
Suelen establecerse varios factores de riesgo para convertir
la agresividad innata en violencia: factores individuales, como
pueden ser los trastornos de personalidad; factores familiares,
como la presencia de los malos tratos, o los dficits afectivos
y relacionales padecidos en la edad temprana; factores sociales, como pueden ser la permanencia en ambientes desfavorecidos, los dficits educativos, etc.; o factores culturales, como las
creencias y estilos de vida, la desvalorizacin de la autoridad y

de las instituciones, ideologas y fanatismos.
Para buena parte de los expertos en criminalidad, es posible
y necesario trabajar desde la sociedad frente al riesgo de aquellos factores de la agresividad que pueden devenir en violencia,
teniendo muy en cuenta que muchos de esos factores se encuentran presentes en el mbito de la esfera privada mientras
que otros se encuentran ms al alcance de la esfera pblica y
del Espacio Pblico.
Buen ejemplo de esto ltimo viene a ser lo que se denomina Violencia Estructural o, como definen algunos expertos, Violencia Invisible. Esta violencia estructural o invisible traera su
causa de la existencia de un conflicto entre dos o ms grupos
de una sociedad (caracterizados por su gnero, etnia, clase, nacionalidad, edad u otra condicin) en el que el reparto, acceso o
posibilidad de uso de los recursos se resuelve sistemticamente
a favor de alguna de las partes en perjuicio de las dems, debido
a los mecanismos de estratificacin social.
Desde esa perspectiva podemos convenir que una estrategia

de seguridad tiene numerosos frentes y que debe intervenirse
de forma integral para obtener resultados positivos y sostenibles. El primer frente lo constituye la prevencin. Una prevencin policial y social que se dirige hacia las conductas netamente
delictivas pero tambin hacia aquellas otras conductas de carcter predelictual, esto es, manifestaciones no encuadradas claramente en el orden penal pero que son percibidas como graves
alteraciones del espacio de convivencia y cuya tolerancia enva
un mensaje equvoco tanto a los autores como a la sociedad.
La alianza entre las policas y las autoridades locales y las or-
Todo lo anterior pone de manifiesto que no slo es preciso

trabajar frente a la gran criminalidad y los grandes riesgos sino
tambin frente a la microdelincuencia y las conductas asociales
y que ese trabajo ha de ser no slo policial sino tambin social.
301
123
P A R T E

En torno a la percepcin de la seguridad y la formacin

de los miedos
ganizaciones vecinales resulta esencial para detectar en este

nivel las desviaciones y para establecer el umbral de tolerancia
posible, pero tambin para intervenir en la erradicacin de las
causas de esas conductas a travs de programas sociales, educativos y de ocio. El segundo frente la constituye una adecuada
combinacin de justicia y accin policial. Una accin dirigida a
una persecucin eficaz de las conductas tipificadas y a una correcta tipificacin de las conductas que impida la formacin de
espacios de impunidad y el desnimo social en la confianza sobre la eficacia de su sistema judicial y policial. Un tercer frente
que se basa en la colaboracin entre la justicia, la polica y los
ciudadanos. Esa colaboracin debe iniciarse en los rganos de
participacin social porque es all donde deben ponerse de manifiesto las preocupaciones y establecerse los compromisos de
intervencin mltiple. La mayor implicacin de los ciudadanos
en el conocimiento de las capacidades del sistema de seguridad
y la racionalizacin de sus preocupaciones y miedos es una clave
de bveda para un trabajo profundo y exitoso en esta materia
porque la seguridad no slo se construye con buenos resultados
policiales sino tambin con percepciones sociales acerca de los
problemas, los riesgos y la estrategia que debe seguirse colectivamente.
302
Por otra parte, tenemos que tener en cuenta que vivimos en

sociedades cada vez ms informadas, en las que las amenazas
son ms conocidas, incluso aquellas que estn alejadas de nosotros mismos. Frente a tales amenazas, en las que pasamos
a depender de terceros para nuestra seguridad, nos sentimos
inseguros y fracasa el sentimiento de confianza en la sociedad
y en las estructuras del poder dispuestas para asegurarnos. Esa
desconfianza, que se nutre de la dificultad o incluso de la incapacidad de comprensin de un mundo ms complejo que produce formas complejas de inseguridad y de criminalidad, pasa a
ser una desconfianza en la gobernabilidad, en la capacidad del

sistema para protegernos.
Es en este mismo sentido que nos propone Innerarity profundizar en el esfuerzo de comprensin de las causas de la inseguridad, en tanto que fracaso social de la produccin de equidad y
de cultura, pero tambin profundizar en la comprensin de los
nuevos fenmenos que nos afectan y que tienen que ver no slo
con la inestabilidad internacional sino tambin con la movilidad, las redes y la fragmentacin territorial y las sensaciones de
desorientacin y vulnerabilidad que tienen las personas delante
de esos nuevos contextos, en suma, con el panorama general
de incertidumbre que no terminamos de saber gestionar, con
esa fragilidad e inestabilidad en que se desarrolla el proceso de
mundializacin.
Quizs llevando el argumento a su extremo es por lo que

Daniel Innerarity dice, en su libro La Sociedad Invisible, al comienzo del captulo sobre la construccin cultural del miedo, que
Las culturas se diferencian por lo que temen y cambian cuando
cambian sus miedos. Frente a otros miedos culturales a los que
ha estado sujeta la sociedad en el pasado, Innerarity cree que
el que ahora nos atenaza es un miedo difuso, virtual, de causas
dbiles e inespecficas, que resulta de unas experiencias de la
inseguridad especficamente contemporneas, lo que no quiere decir que sea un miedo irreal, comparado con otros menos
objetivables, sino algo tan verdadero como difcil de gestionar
adecuadamente. Lo anterior le lleva a decir que la exigencia
de seguridad aumenta de acuerdo con el grado de seguridad
ya alcanzado y a considerar que las sociedades modernas viven
inmersas en una conciencia creciente del riesgo porque perciben
Ciertamente, no podemos organizar la seguridad sobre los

miedos y debemos ser crticos con aquellos que los construyen
sin fundamento. La seguridad no debe ser una obsesin porque
terminar por coartarnos. Debemos aprender a manejar nuestros miedos.
303
123
P A R T E

que cada da es mayor el nmero de decisiones que deben adoptarse en un contexto de incertidumbre.
Algunas propuestas para la gestin de la seguridad
La lectura de las experiencias de xito que sobre la mejora de
la seguridad ciudadana se han desarrollado pone de manifiesto
que en todas ellas se han tenido en cuenta algunos elementos
comunes:
- Parten de un diagnstico dirigido a identificar los rasgos
del problema, las causas y las pautas de comportamiento de la
criminalidad.
- Tienen un enfoque ecolgico y analizan la criminalidad

como una manifestacin especfica del nicho social en el que
se producen, presumiendo que los contextos sociales explican
de forma ms amplia y clara las conductas delincuenciales que
en esa sociedad concreta se producen. Este enfoque permite
conectar las conductas delictivas con aquellas que sin tener esa
naturaleza suelen antecederlas en el tiempo y deben ser objeto
de la prevencin porque afectan a la convivencia.
304
- Tienen asimismo un enfoque etiolgico en el que se intenta establecer una correlacin entre el fracaso social y las
conductas delincuenciales de modo tal que la sociedad y la polica no acten slo en un plano reactivo frente a la criminalidad
sino que incorporen a sus planes de trabajo acciones dirigidas
a la eliminacin de las causas de la exclusin y la marginacin
social.
- Siguen un mtodo sostenible cuyos elementos bsicos vienen a ser:
o
La redefinicin de la organizacin pblica de la seguridad en relacin con las caractersticas del entorno que
deben atender y su mejor adaptacin al mismo, de forma
tal que pueda darse una respuesta organizativa diferenciada y especfica dentro del modelo general previsto.
o
La toma de decisiones sobre la base de la mejor informacin disponible, la revisin del diagnstico y la
evaluacin permanente de los resultados.
o
La reorientacin sistemtica del modelo y de las
respuestas policiales para adaptarse cclicamente a los
nuevos retos y amenazas de una criminalidad que tambin
evoluciona.
- Se orientan a la prevencin para lograr un modelo de seguridad sostenible.
- Se basan en la participacin, la transparencia y la evaluacin.
A mi entender, una respuesta moderna y adecuada a las nuevas realidades que afectan a los Espacios Pblicos en materia de
Seguridad requiere intervenir sobre los aspectos siguientes:
- Reforzar el vnculo entre seguridad y libertades.
- Fortalecer la relacin entre la accin policial y la accin de
la justicia.
En este sentido, todos los que abordamos la seguridad desde

una perspectiva de progreso en las libertades pblicas y un enfoque multidisciplinar del problema y de las soluciones, tenemos
la obligacin de demostrar una mayor y mejor capacidad para
gestionar esas polticas en contraposicin a las polticas promovidas desde las corrientes conservadoras que se limitan a un
discurso reactivo, criminalizador y de abandono de los espacios
pblicos.
305
123
P A R T E

- Conocer mejor las demandas de los ciudadanos situando al

ciudadano como actor principal del sistema.
- Dirigir una estrategia especfica hacia las vctimas y su entorno.
- Flexibilizar el modelo policial general para dar respuestas
especficas y adaptadas a los escenarios concretos.
- Desarrollar la cooperacin en el mbito concreto de las ciudades y como una parte esencial del proyecto municipal de convivencia y de defensa del Espacio Pblico.
- Recuperar la importancia de desarrollar los 3 ejes bsicos

de la seguridad: prevencin, eficacia policial y participacin social.
306
Resulta evidente, por tanto, que las respuestas frente al fenmeno de la delincuencia no son slo policiales y que en las
sociedades desarrolladas la lucha contra la delincuencia se aborda desde mltiples vertientes que afectan a la prevencin, a la
colaboracin ciudadana, a la eficacia policial y a la agilidad judicial, entre otras. Se hace preciso abordar esta cuestin desde
una perspectiva multifactorial y a travs del desarrollo de una
estrategia amplia y prolongada en el tiempo que no slo tenga
como objetivo la reduccin de los ndices de delincuencia sino la
recuperacin de la confianza de los ciudadanos en el sistema y
el establecimiento de un modelo de seguridad pensado para la
intervencin social, policial y judicial sobre las causas, sobre los
delitos y sobre el papel que al respecto deben jugar las instituciones y los ciudadanos.
4. CONSIDERACIONES FINALES
Estamos delante de una demanda paradjica
La demanda de seguridad va a seguir creciendo y ocupando
el centro del debate poltico y se acrecentarn las demandas
tradicionales de incremento de las plantillas policiales y endurecimiento de las penas.

Ahora bien, los enfoques tradicionales de la seguridad no resultan ya suficientes para gestionar con eficacia las nuevas demandas de proteccin en el contexto de ciudades/sociedades
complejas y abiertas y ante individuos que han perdido las referencias de la seguridad que hasta ahora venamos utilizando.
Se requiere un cambio cualitativo en los enfoques, en los
mtodos y en la estrategia a desplegar, una estrategia amplia
y prolongada en el tiempo que no slo tenga como objetivo la
reduccin de los ndices de delincuencia sino la recuperacin de
la confianza de los ciudadanos en la capacidad y la eficacia del
sistema de seguridad.
Lo anterior pone de relieve una de las grandes paradojas de
la actualidad, que las demandas de seguridad se dirigen con
claridad a los gobernantes del Estado cuando el Estado ve como
disminuye su competencia y su capacidad en muchas de las
funciones que hasta ahora tena encomendadas por los ciudadanos.
Estamos ante la prdida de la responsabilidad asociada a las

causas del riesgo, pero tambin ante un nuevo debate sobre la
responsabilidad social en el origen de los nuevos riesgos. As,
mientras que en el pasado los peligros quedaban asociados al
azar y al destino de todo lo humano, los riesgos, al estar vinculados a la accin industrial y a la economa se han convertido
en riesgos sociales. Por ello estos riesgos son una cuestin poltica. Pero una peculiaridad de los nuevos riesgos es la ausencia
de una causalidad clara y atribuible a una personalidad clara.
En la actualidad asistimos a una Privatizacin de lo Pblico
y a una Politizacin de lo Privado. Sin embargo la Seguridad
Ciudadana es un tema esencial en la vida democrtica y no es
Estamos delante de un nuevo contexto
307
123
P A R T E

una preocupacin que afecte slo a los profesionales de la seguridad o que pueda ser resuelta de forma individual. Hay que
abrir los espacios de la colaboracin y la participacin en materia de seguridad.
Si somos capaces de interpretar bien los contextos en los que
vive la sociedad y las circunstancias en las que se mueven los
ciudadanos estaremos en condiciones de atender sus demandas
y organizarnos bien para satisfacerlas de forma eficiente.
En suma, tenemos que saber gestionar en medio de nuevos

contextos, oportunidades y riesgos, tratando de encontrar los
nuevos caminos que esta nueva realidad global que vivimos nos
exige y, porque, como afirma Hobsbawm, Si la humanidad ha
de tener un futuro, no ser prolongando el pasado o el presente.
La ciudad ha sido y tiene que ser el gran actor de ese proceso

de aprendizaje de la complejidad y la diversidad. El mbito para
ese aprendizaje es el de la convivencia en los Espacios Pblicos
y la gestin estratgica y multifactorial de las responsabilidades
que los ciudadanos nos confan. La principal misin del municipio no es otra que la gestin de la Convivencia. De su xito
depende nuestra seguridad
308
Captulo 11
Los proyectos en marcha de la
Administracin del Estado
fRANCISCO JAvIER vElzquEz lPEz
123
P A R T E
Algunas experiencias
de Innovacin en la
Los proyectos en marcha de la Administracin del

Estado
Francisco Javier Velzquez Lpez
Secretario General para la Administracin Pblica 2004-2006
Una de las condiciones para que una Administracin Pblica

sea inteligente tiene que ser, valga la expresin, que aprenda,
que sea una Administracin que est al comps de los cambios,
de las nuevas ideas. Y pretendemos que sea una Administracin
que se adapte, que reflexione y que resuelva.
310
El equipo que en este momento trabajamos bajo las instrucciones de Jordi Sevilla, Ministro de Administraciones Pblicas,
tenemos as un objetivo esencial: es poner la Administracin por
primera vez en los ltimos 25 aos en la agenda. Cuando cada
uno de nosotros dbamos alguna charla o alguna clase sobre
estas cuestiones aos atrs decamos que uno de los elementos
esenciales para transformar la Administracin era intentar ponerla en la agenda, es decir, que la Administracin empezase a
ser de nuevo motivo de preocupacin, de reflexin, de discusin,
de debate, por parte no slo de los funcionarios sino tambin de
la sociedad. El equipo del Ministerio de Administraciones Pblicas est intentando, pues, desde hace un ao y medio poner la
Administracin Pblica en la agenda y hemos hecho ya algunas
cosas que os voy a contar y hay otras que pretendemos hacer.
Lo dicen la Constitucin espaola y las leyes de desarrollo:
nuestra principal actividad tiene que ser crear una Administracin ms cercana al ciudadano. Nosotros nos hemos planteado
algunos objetivos esenciales, partiendo de la situacin actual:
1) Podemos hablar una sola Administracin pblica o podemos hablar de una constelacin de Administraciones? Ya no
2) En la Administracin General del Estado los Departamentos tienden a ser ms bien compartimientos estancos. Con mucha frecuencia, cuando nosotros presentamos normas para su
aprobacin por el Consejo de Ministros, uno de los elementos de
mayor debate consiste siempre en que cada uno de los Departamentos pretende siempre poner la clusula sin perjuicio de
las competencias del Departamento ministerial correspondiente. Fijaos que tanto nuestras competencias como Ministerio de
Administraciones Pblicas como las del Ministerio de Economa
y Hacienda son, en general, competencias transversales, horizontales. Nosotros, el Ministerio de Administraciones Pblicas,
Los proyectos en marcha de la Administracin del Estado
solamente tenemos la Administracin del Estado (la Administracin General del Estado), la Administracin de las Comunidades
Autnomas y la Administracin de las Corporaciones Locales,
sino que en cada una de ellas hay decenas, no digo miles, pero
casi se acercan al millar, de pequeas o grandes Administraciones Pblicas Institucionales y que alguna de ellas tiene su
rgimen jurdico distinto a las dems. Por ejemplo: la Administracin General del Estado tiene ms de 70 Organismos autnomos, ms de 150 empresas pblicas, y diferentes y numerosos
Organismos de Estatuto especfico; las Comunidades Autnomas
tambin tienen muchas empresas pblicas, tienen Fundaciones
(la Administracin General del Estado tiene en este momento 54
Fundaciones pblicas) que desempean actividades pblicas relacionadas con el sector pblico. Qu quiere decir esto? Quiere
decir que de los ltimos 30 aos hacia ac el resultado es que no
slo hemos pasado de una Administracin unitaria y centralista
a una Administracin territorialmente descentralizada, sino que
adems cada uno de estos Entes territoriales tiene a su vez una
constelacin de Organizaciones Institucionales a su alrededor. Y
esto es sumamente importante porque esto es lo que nos va a
permitir poner en prctica la idea que acabamos de plasmar en
un Proyecto de Ley que ha sido aprobado recientemente por el
Consejo de Ministros ,y remitido a las Cortes Generales, que es
la de Agencias Estatales.
311
123
P A R T E
312
de Innovacin en la
tenemos muy poca relacin directa con el ciudadano, excepto

la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado y alguna otra relacin con los funcionarios en el caso del Instituto
Nacional de Administracin Pblica. Pero sobre todo nosotros
tenemos relacin horizontal con el resto de los Departamentos
ministeriales. El planteamiento de los Departamentos con muchsima frecuencia es que todo lo que se haga sea sin perjuicio
de lo que haga el Ministro o el Subsecretario correspondiente.
Nosotros intentamos explicarles que lo que pretendemos es hacer una cosa para todos y ellos dicen bueno, y si yo no quiero
hacerla? En consecuencia, los Departamentos propenden a ser
compartimentos estancos y esta es la tradicin. Qu ocurre?
Como veremos despus, la Administracin General del Estado
es ahora mucho ms pequea de los que era hace unos cuantos
aos (por ejemplo, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, lleg a tener varios miles de funcionarios y en este momento tiene 2.000 escasos). Sin embargo, la historia, la cultura,
la tradicin es en gran parte igual que era antes. Y antes se
justificaba porque no era lo mismo gestionar funcionarios que
se dedicaban a la agricultura que funcionarios que se dedicaban
a las obras pblicas, funcionarios que estaban slo en Madrid o
funcionarios que estaban repartidos por todo el territorio nacional o incluso residan en el campo. Pero esta es la tradicin, la
cultura heredada de actuacin de grandes Organizaciones que
han de ajustarse a los nuevos tiempos.
3) La Administracin Pblica sigue ofreciendo trmites muy
complejos y con dificultad de transmisin a travs de las nuevas tecnologas. Nosotros predicamos siempre la posibilidad de
que todos y cada uno de los trmites puedan ser resueltos en
base a cada una de las nuevas tecnologas, y simplemente por
un anlisis mnimo que es que si el trmite ms complejo que
existe en este momento en relacin con los ciudadanos es la
declaracin de la renta y lo podemos hacer por va telemtica,
por qu no podemos hacer cualquier otro trmite? Algunos indican: hay muchos ms medios en la Agencia Estatal Tributa-
Estos tres elementos muestran que esta Administracin es

manifiestamente mejorable, que puede ser ms excelente, que
trabaje de una forma ms inteligente.
Vamos a ver ahora cules son los datos de efectivos de personal a 1 de enero de 2005, segn el Registro Central de Personal del Ministerio de Administraciones Pblicas (en Anexo se
incluyen datos relevantes sobre efectivos de personal). Hay
2.387.414 efectivos al servicio de las distintas Administraciones Pblicas. Primera pregunta, hay 2.387.414 funcionarios o
hay ms? Si nos fijamos en los datos de la Encuesta de Poblacin Activa hay bastantes ms porque dnde est la frontera
del que trabaja para un servicio pblico, para el que trabaja
en un Administracin Pblica y el que no trabaja en la misma?
Se deca: todos aquellos que desarrollan actividades relacionadas con la Administracin Pblica pero, y los subcontratistas
que trabajan desde hace muchos aos en procesos informticos
ria, bueno, pues pongamos los medios correspondientes; es

que hay muchos funcionarios que se dedican a eso, y se ha
estudiado mucho, se dice, pues estudimoslo, y dediqumosle
ms funcionarios al asunto. Creo que se puede hacer y de hecho
ya lo estamos haciendo en algunos otros casos. Este ao por
ejemplo hemos decidido, con relacin a las pruebas selectivas,
que las instancias de solicitud se puedan realizar por Internet
y nosotros mismos nos hemos sorprendido porque creamos
que seran pocas las solicitudes por este medio y han sido casi
1.000. Lo que significa que el ao que viene sern la mitad de
los opositores los que lo hagan y al ao siguiente casi nadie lo
har de forma tradicional porque habrn descubierto que tienen
una firma electrnica en lugar de ir a un lugar, lo que es mucho
ms cmodo y no es ms oneroso para el contribuyente. Incluso
tienen los ciudadanos un documento que certifica que esto se
ha hecho. Sobre todo los que lo hacen son los jvenes que estn mucho ms adelantados en materia tecnolgica que los que
hemos cumplido ya una cierta edad.
313
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P A R T E
de Innovacin en la
para la Administracin pblica? Trabajan o no trabajan para la

Administracin Pblica? Jurdicamente no trabajan pero de facto
s trabajan. Y cuando vamos a la Encuesta de Poblacin Activa
nos salen casi 4.000.000 de personas que trabajan en el Sector
Pblico. Pero fijmonos en un aspecto estricto de los datos de
efectivos de personal. Quines trabajan? Y ah aparecen una
serie de datos a destacar:
314
1) La Administracin General del Estado es la ms pequea de las Administraciones. En el 2004-2005 es la primera vez
que ha ocurrido, sobre todo cuando hemos traspasado definitivamente sanidad y educacin a las Comunidades Autnomas.
Es mucho ms pequea, tenemos unos 233.000 funcionarios,
burcratas en sentido estricto, no peyorativo. Son 540.000 si
tenemos en cuenta Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, militares,
Administracin de Justicia y algunas entidades empresariales u
organismos pblicos con rgimen especfico. En consecuencia
la Administracin General del Estado es la ms pequea de las
tres Administraciones Territoriales, las Comunidades Autnomas
tienen el doble de efectivos que la Administracin General del
Estado, y las Corporaciones Locales tienen ya ms efectivos que
la Administracin General del Estado.
2) Burcratas en sentido estricto tenemos un 10%, es decir: unos 233.000 funcionarios. Y sin embargo la percepcin social es todava que Madrid est absolutamente llena de funcionarios y que estn todos los funcionarios aqu. Ahora veremos
que ni siquiera estn en Madrid. La inmensa mayora, ms de
la mitad, estn en la periferia. Por tanto, son ideas que hay
que empezar a reflexionar y empezar a plantear cuestiones de
una forma distinta a lo que se han planteado habitualmente.
De estos 233.000 funcionarios el 51% estn ubicados en los
Ministerios, en la docencia no universitaria (en Maestros, Ceuta
y Melilla y profesores de religin ya que muchos de ellos no han
sido transferidos, en los centros penitenciarios con unos 18.000
funcionarios, en la Seguridad Social (unos 31.000), en Patrimo-
3) Los Ministerios ms relevantes en el nmero de efectivos son: Defensa (unos 34.000), Economa y Hacienda (unos
28.000 personas en la periferia y unos 16.000 en el mbito de
Madrid), y tambin Educacin y Ciencia, por el Consejo Superior
de Investigaciones Cientficas, Interior y Trabajo y Asuntos Sociales (unos 47.000), que probablemente en este momento es el
mayor, ya que incluimos a la Seguridad Social y a algunas entidades. De los 233.000 funcionarios la mayora (126.000) estn
en servicios perifricos, no estn en Madrid (donde hay escasamente 100.000 funcionarios) En el Servicio Exterior tenemos
menos de 6.000 personas, los Servicios Perifricos (incluidos
Fuerzas y Cuerpos de seguridad) son unos 358.000 efectivos y
en los Servicios Centrales son unas 173.000 personas.
4) Respecto a la media de edad de estos 233.000 efectivos
es de 46 aos. Es una media muy alta y el segmento ms importante se halla entre 40-49 aos, que en un plazo muy cercano
se va a trasladar al de 50-59 aos. Esto es lo que ha motivado
que estamos viendo la posibilidad de hacer un plan de rejuvenecimiento de la Administracin General del Estado que en su
momento el Ministro de Administraciones Pblicas dio a conocer
en una conferencia de prensa y que fue primera pgina de los
peridicos. Estamos todava en el principio de esa negociacin
y de cmo vamos a lograr hacer ese plan de rejuvenecimiento.
Cul es el elemento esencial? Que la edad media es demasiado
alta y que quienes entran en la Administracin son pocos, ya
que en los ltimos aos ha habido o una tasa de reposicin 0 o
una tasa de reposicin del 25% de los efectivos, excepto en los
dos ltimos aos, que ha sido del 100%. Los que han entrado
nio Nacional, en la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria (unos 27.000), en Personal laboral del Ministerio Defensa,
que son tambin unos 27.000. Por tanto, en los Ministerios, en
sentido estricto, hay unas 119.000 personas, aunque evidentemente el personal de la Seguridad Social o de la Agencia Estatal
Tributaria desarrolla funciones similares.
315
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de Innovacin en la
son bastante menos que los que se han jubilado y, en consecuencia, la edad media contina aumentando. Otro problema
que tenemos, por tanto, es ste.
316
5) En la Administracin General del Estado el personal laboral es el 34% de los efectivos, con relacin al personal funcionario. Los datos referidos a las Corporaciones Locales no son
fidedignos pero, aproximadamente, el porcentaje se mantiene,
dicho con cautela, en la totalidad de las Administraciones Pblicas. Con relacin al Estatuto Bsico del Empleado Pblico, que
estamos elaborando, estamos extendiendo la idea de que no
slo debe ser de los funcionarios pblicos, sino hacer un Estatuto de los empleados pblicos, con independencia de que nos
guste ms o menos la expresin. Pero es evidente que tambin
tenemos que tener en cuenta al personal laboral, y no solo al
personal funcionario, ya que es un porcentaje muy alto del personal que desarrolla servicios en el mbito de las Administraciones Pblicas. En algunas Comunidades Autnomas es claramente mayoritario. Por tanto, esto ha de tenerse en cuenta.
6) Dnde estn situados los funcionarios en la Administracin General del Estado? Los Cuerpos Superiores son poco ms
de 20.000 efectivos, los del Grupo B son algo ms unos 24.000
y son sobre todo relevantes en nmero los pertenecientes a los
Grupos C y D. El Grupo E ha desaparecido prcticamente sobre
todo porque ha sido laboralizado en los ltimos aos. Por tanto,
tenemos todava una Administracin pblica ms bien de personas ayudantes, valga la expresin, cuando parece que el nmero y tipo de ttulos acadmicos expedidos en Espaa y el tipo
de trabajo que se realiza en las Administraciones Pblicas est
cada vez ms inclinado a funciones de los Grupos A y B en todas
las Administraciones, incluso en las Corporaciones Locales. Por
tanto, este es un tema en el que habr que trabajar.
7) Hay mayor cantidad de hombres que de mujeres en todos los Grupos excepto en el grupo D. En el grupo A las mu-
Conclusiones:
1) El menor porcentaje de efectivos en las Administraciones
Pblicas corresponde a la Administracin General del Estado.
2) El nmero de efectivos en la Administracin General del
Estado en sentido estricto, funcionarios, es de 233.000. Hay
personas que sealan que hay demasiados funcionarios y, sin
embargo, comparativamente a otros pases de nuestro entorno,
no tenemos un nmero excesivo de funcionarios en la Administracin Pblica espaola y, desde luego, la Administracin General del Estado no es especialmente grande, aunque siempre
podemos encontrar ciertos sectores donde parezca que sobra
personal. Pero, globalmente entiendo, no puede decirse que sobre personal en grandes cuantas en la Administracin General
del Estado.
3) Los efectivos de la Administracin General del Estado se
ubican principalmente en los servicios perifricos. Adems los
empleados pblicos estn trabajando en puestos de servicios
comunes en un 9,3%, es decir: la inmensa mayora no trabaja
jeres son escasas (casi la mitad de los hombres), pero hay un

elemento importante: en prcticamente todas las oposiciones
de los ltimos aos, a excepcin quizs de aquellas carreras de
componente tcnico, la inmensa mayora de las personas que
entran son mujeres. En algunos casos va a haber que establecer la cuestin de la paridad en sentido contrario. Hay quienes
indican que las oposiciones estn ms hechas para las mujeres
que para los hombres. Pero en todo caso el nmero de mujeres
situadas en los Grupos A y B es inferior al de los hombres y, en
consecuencia, las medidas de incentivacin de la paridad deben
continuar. As lo ha aprobado el Gobierno, as lo hemos aprobado en el Real Decreto 121/2005, de 4 de febrero, de Oferta de
Empleo Pblico.
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123
P A R T E
de Innovacin en la
en servicios comunes sino en actuaciones relacionadas con las

polticas pblicas que se desarrollan.
4) La edad media en la Administracin General del Estado
es de 46,17 aos.
5) El 34% frente al 64% son personal laboral en la Administracin General del Estado.
318
Qu Administracin queremos? Aqu hemos puesto una serie de ideas bsicas: que sea una administracin ms cooperativa y esto es por necesidad. Tenemos tres Administraciones
Pblicas territoriales y los recientes incendios lo demuestran con
claridad: o se coopera y se coopera ms racionalmente en el
ejercicio de las competencias, o vamos a encontrar dificultades de este estilo continuamente. No es que la vctimas vengan
directamente relacionadas con la falta de cooperacin, pero s
que la opinin pblica ve con claridad que se tiene que cooperar
mucho ms rpidamente y mucho ms fcilmente. Ms funcional. Los efectivos han de ser distribuidos segn las necesidades.
Ms eficaz. Hay algn autor que indica que no se pueden disear
pginas web que contengan informacin ms all de tres clic de
ratn. Eso significa que el grado de paciencia que el ciudadano
tiene en el 2005 es mucho ms escaso que el grado de paciencia
que el ciudadano tena hace 15 aos. Por tanto, nuestra Administracin Pblica tiene que ser mucho ms eficaz. De hecho,
nosotros mismos cuando vamos a una oficina pblica a renovar
el carn de identidad o a resolver cualquier cuestin lo que nos
gustara es entrar all y tres minutos ms tarde llevarnos el documento. Esto es lo que pretendemos y aquellos en lo que deberamos enfrascarnos para resolver. A veces es difcil? A veces
no es tan difcil y sobre todo se puede resolver desde el punto de
vista tecnolgico. Ms flexible. Ms cualificada, para tener unos
recursos humanos mejor preparados, ms motivados. Para eso
tambin vamos a tratar de construir el Estatuto Bsico de los
Empleados Pblicos. Y tambin ms prxima al ciudadano, con
unos trmites ms sencillos y ms al alcance de todos.
Estas son las seis ideas esenciales sobre la Administracin

Pblica y se engloban en un plan en el que nos basamos en tres
cuestiones:
1)
2)
3)
La organizacin
Las personas
El funcionamiento
Tiene en un lado la participacin ciudadana y, por otro, los

servicios pblicos de calidad. Adems, nos centramos en otro
aspecto que es la evaluacin. Vamos a ir analizando un esquema:
El Proyecto de Ley de Agencias Estatales. Supone bsicamente dos aspectos: primero, una mayor flexibilidad en materia de
recursos humanos; segundo, una mayor flexibilidad en materia
de gestin presupuestaria. Recursos humanos porque hemos
llegado a la conclusin despus de un estudio sistemtico que
en la Administracin General del Estado nuestra Administracin
de recursos humanos es tan compleja que necesita casi de una
tesis doctoral, valga la expresin, para entenderla y luego para
hacer actuaciones que son muy fciles pero que son sumamente
complejas de resolver. Se puede resolver a travs de recursos
telemticos, etc., pero sobre todo, lo que muchas veces tenemos que resolver es la necesidad de hacerlo. A partir de ah
hemos hecho todo un proceso que consiste en que vamos a dar
mayor autoridad, autonoma al gestor. Y, en consecuencia, por
eso hemos creado las Agencias Estatales, que van a suponer la
trasformacin de decenas de Organismos Pblicos desde un grado de autonoma tan escaso como en este momento tenan los
Organismos Autnomos, hacia un planteamiento que se parece
mucho al que en este momento tienen las Entidades Pblicas
Empresariales. De hecho algunas Entidades Pblicas Empresariales se van a transformar tambin en Agencias.
1) La organizacin:
319
123
P A R T E
de Innovacin en la
Y desde el punto de vista presupuestario la situacin va a

ser todava mejor desde el punto de vista de la autonoma en el
sentido de que todos estos gestores van a tener la posibilidad
de realizar los cambios presupuestarios directamente, sin necesidad de acudir al Ministerio de Economa y Hacienda para su
aprobacin.
320
Todo esto tiene un correlato relacionado con la nueva gestin

pblica, que implica una mayor responsabilidad de gestin. Dicha
responsabilidad del gestor se plasmara en lo que se denomina
un contrato de gestin que tendr que ser ajustado entre ambas
partes (responsables de la Agencia Estatal correspondiente y
Ministerio de Economa y Hacienda y Ministerio de Administraciones Pblicas). En este contrato de gestin debern plasmarse
los objetivos de la organizacin, el personal necesario, los recursos fsicos y econmicos correspondientes. Posteriormente, se
pedirn cuentas sobre la materia. Es importante indicar que se
establece ya un nuevo modelo de gestin de recursos humanos
trasladando buena parte de la retribucin de los funcionarios
hacia el complemento de productividad en funcin del cumplimiento de estos objetivos. Ser sobre todo ello para el personal
directivo, quien cobrar en funcin de los resultados.
El Proyecto de Ley de Agencias Estatales ha creado un total
de 11 Agencias Pblicas, entre las que se encuentran el Consejo
Superior de Investigaciones Cientficas, la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional, la Agencia Espaola Antidopaje, la de
Inmigracin y Emigracin, la Agencia Estatal de Meteorologa, la
de Seguridad en el Transporte y Navegacin Area y, sobre todo,
por la importancia que ello conlleva, la Agencia de Evaluacin de
las Polticas Pblicas y de la Calidad de los Servicios.
Qu otras cuestiones estamos trabajando en materia de organizacin? Estamos trabajando fuertemente en la reforma de la
Administracin Perifricas, hemos llegado a la conclusin de que
Otro elemento: el Consejo de Ministros aprob la red de oficinas integradas a travs de las cuales se realizan conjuntamente
tres niveles de gestin (Administracin General del Estado, Comunidades Autnomas y Entidades Locales). Existen tres tipos
de oficinas: 1) de recepcin de documentos por parte de los
ciudadanos de cualquiera de las tres Administraciones Pblicas,
lo que en este momento es la ventanilla nica; 2) posibilidad
de que determinados funcionarios presten labores de asesoramiento a otros ciudadanos que piden informacin de otras Administraciones Pblicas; 3) posibilidad de que la tramitacin de
determinados procedimientos se pueda realizar desde una oficina aunque la competencia sea de otra. Podemos trasladar virtualmente la documentacin correspondiente cuando alguien lo
tramita y envirselo a la persona que es la responsable, que es
la competente y que lo puede resolver, pero que no es necesariamente quien lo tiene que notificar al ciudadano. Esto es una
autntica revolucin: se trata de establecer espacios comunes
administrativos de cara al ciudadano.
Estamos convencidos que esta ser la Administracin del futuro. Las personas no van a entender muy bien en el futuro por
qu tienen que perder varios das en la resolucin de un trmite
cuando eso es, en definitiva, un derecho y tiene que haber una
base de datos donde estn todos los datos que a l le conciernen.
Hemos creado las Divisiones, por otra parte, unidades mucho
ms flexibles, que han de permitir actuar ms gilmente a los
Departamentos Ministeriales.
no es satisfactorio el diseo perifrico de la Ley de Organizacin

y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. El
planteamiento trata de introducir cambios en la Administracin
Perifrica.
321
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322
de Innovacin en la
Tambin hemos creado los Grupos de Evaluacin Organizativa, que consiste en que con mucha frecuencia determinados
Organismos nos piden que trabajemos en el anlisis organizativo, de funcionamiento, de nuevas tecnologas o de personal.
Hasta ahora estos anlisis se realizaban pero no tenan ninguna
repercusin prctica. Lo que estamos intentando es que realizado un anlisis de este estilo se incorporen efectivos reales
a dicho anlisis y que as tenga una utilidad. Hasta ahora el
anlisis no serva prcticamente para nada. Prcticamente esto
est teniendo bastante xito porque las Organizaciones lo piden.
Nosotros no podemos exigir, por ejemplo, al Director del Instituto Meteorolgico Nacional que sea un experto en organizacin,
ni en funcionamiento, ni en recursos humanos. Por tanto, son
ayudas que en un Ministerio transversal como el nuestro, de Administraciones Pblicas, pretende dar, proporcionar.
2) Las personas:
Qu queremos hacer? En primer lugar, y conectando con la
organizacin, vamos a ver si hacemos un programa de racionalizacin y rejuvenecimiento, lo cual tiene que ser consensuado con
las Organizaciones Sindicales. Por otro lado, no vamos a mandar
a la calle, valga la frase, a todos los inspectores financieros y
tributarios que tengan ms de 58 aos ni a quienes estn trabajando en la Direccin General de Trfico, por ejemplo, que tengan ms de 58 aos. El planteamiento es realmente, al margen
de lo que haya aparecido en los medios de comunicacin, que
nosotros hicimos unos anlisis en los que venamos a sealar
que si hiciramos un plan de este estilo la Administracin General del Estado prescindira de los servicios de un total de 25.000
personas. Eso supone prcticamente el 10% de sus efectivos de
los 233.000, pero el asunto est en que no es lo mismo prescindir de los servicios de estas personas del Grupo A, B, C, D o E.
Y en segundo lugar, hay que ver los sectores concretos. Este es
el planteamiento en que estamos en este momento, ya que es
complicado porque hay algunos servicios donde hemos detecta-
Este tipo de cuestiones cuestan mucho dinero, lo han hecho

la inmensa mayora de las empresas de este pas, pero todo el
mundo se escandaliza cuando esto se hace para los funcionarios.
Y si se hace, por ejemplo, con Iberia...? Y el planteamiento que
nosotros hacamos no era que lo pagara la Seguridad Social ni
era que lo pagara Clases Pasivas, del Ministerio de Economa y
Hacienda, era pura y simplemente enviar a casa a determinados
efectivos con un porcentaje alto de sus retribuciones en activo,
que es como nicamente la gente se ira, porque cuando hemos
analizado el porcentaje de personas que se van con la jubilacin
anticipada es muy escaso, sobre todo en el Grupo B y en el A.
Por qu? Porque se quedan con el 50% de su retribucin en
efectivo. Entonces no les interesa. El planteamiento podra ser
intentar subir este porcentaje para ver si de esta forma en de-
do que falta personal. Y muchas veces en las Administraciones

Pblicas esta situacin no es fcilmente resoluble ya que, por
poner un ejemplo, si en Sanidad hemos trasferido las competencias a las Comunidades Autnomas, no se puede concluir tan
fcilmente que sobran 2000 trabajadores, ya que el Ministerio
de Sanidad y Consumo est haciendo ahora otras cosas. Lo que
ocurre es que pueden sobrar personas de unas caractersticas
determinadas y pueden faltar de otro tipo, pero tambin puedes
ofrecer a las personas que estn que se adapten al ejercicio de
funciones de otro tipo, lo que tambin lo hacen. Es un elemento
complicado en el que intentaremos llegar a acuerdos concretos,
salvaguardando tambin las condiciones de trabajo de los propios funcionarios. Los funcionarios tienen un contrato hasta
los 65-70 aos. En consecuencia, no debera ser jubilacin, sino
tendra que ser como nosotros llamamos una cesacin voluntaria. Voluntaria pero no universal, en el sentido de que ahora no
se vayan, valga la referencia, todos los Inspectores Financieros
que estn haciendo un buen trabajo en materia de lucha contra
el fraude, sino que se deberan ir en aquellos sectores donde
no sean tan necesarios. Por tanto, estamos trabajando en estas
cuestiones, estamos todava en el comienzo.
323
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P A R T E
de Innovacin en la
terminados sectores esto puede ser una realidad. En todo caso,

insisto, estamos todava en un proceso inicial de estudio y de
consenso con las Organizaciones Sindicales en relacin con esta
materia.
324
El elemento esencial sobre el que pivota toda nuestra actividad es la puesta en marcha del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico que contiene todos los aspectos esenciales. El Gobierno,
por otra parte, aprob un Cdigo para el Buen Gobierno, en el
que se establecen los elementos bsicos de la conducta y de
los principios ticos a que deben ajustarse los altos cargos de
la Administracin General del Estado. Ms de 600 altos cargos
quedan obligados por este Cdigo de Buen Gobierno con el que
va aparejado tambin una regulacin de conflicto de intereses
en un Proyecto de Ley. Una Ley que procede de la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos pero ya llevada hasta un punto que
nos exigen los organismos internacionales a los que pertenecemos, como la OCDE, en el sentido de no slo declarar los principios, sino tambin establecer los procedimientos de sancin
para altos cargos.
Hemos modernizado en la Administracin General del Estado
tambin los procesos selectivos de una forma importante en la
ltima oferta de empleo pblico, hemos intentado acelerar la
realizacin de las pruebas selectivas de manera que en el ao
natural todos los nuevos seleccionados pasen a prestar servicio.
Hemos reducido el nmero de temas para reducir los aspectos memorsticos de las oposiciones, en un 10-20%. Al mismo
tiempo hemos intentado que las pruebas de carcter prctico
fuesen ms comunes y ms adecuadas, por una parte, a los
conocimientos universitarios y, por otra, a los requerimientos de
los puestos de trabajo. Por tanto, en el aspecto de los procesos
selectivos seguimos trabajando. Nuestro sistema de seleccin
es razonablemente bueno, se mide el mrito y la capacidad y,
al mismo tiempo, es bastante imparcial. Pero, en todo caso, entendemos que la sociedad actual no se compadece demasiado
Vamos a impulsar tambin la formacin, incluso desde el punto de vista econmico porque vamos a dedicar ms efectivos a
esta materia y ms recursos.
Tambin estamos haciendo medidas de conciliacin de la vida
laboral y familiar en el mbito de las Administraciones Pblicas
y relacionadas con el dilogo social.
3) El funcionamiento:
Estamos trabajando varios aspectos. En primer lugar, con la
Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y de la
Calidad de los Servicios, incluida en la Ley de Agencias Estatales. Ya se est trabajando. De hecho existe la Direccin General
de Evaluacin que est operando ya como si fuese la Agencia
y est realizando algunas actuaciones piloto de evaluacin.
La Agencia Estatal de Evaluacin va a ser un pilar esencial del
funcionamiento de la Administracin porque va a suministrar
datos en esta materia y vamos a intentar desarrollar en buena
medida un planteamiento ms moderno de funcionamiento de
la Administracin.
con el planteamiento de los aos 60 y quizs tenemos el mismo

modelo tradicional de estar muchsimos aos estudiando para
aprobar una oposicin. Quizs se puede combinar un poco la necesidad de pedir los conocimientos adecuados y que se valore el
mrito y la capacidad, con las necesidades del mundo moderno
que nos ofrece un nmero de peticionarios de las pruebas selectivas cada vez ms escaso. De hecho, las primeras modificaciones en pruebas selectivas que hemos realizado en el Cuerpo
Superior de Administradores Civiles del Estado, por ejemplo, ha
supuesto casi un 40% de nuevos peticionarios y, sobre todo,
ms extendido a otras titulaciones distintas que no sean la titulacin de la Facultad de Derecho, que en los ltimos aos se
estaba convirtiendo en la predominante.
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P A R T E
326
de Innovacin en la
Hemos aprobado un Real Decreto que pretende la Modernizacin de las inspecciones de servicios de los Departamentos
Ministeriales, sobre todo porque hemos intentado que a partir
de ahora en los prximos aos todos los que lleguen a ser inspectores de servicios sean inspectores que hayan desarrollado
previamente su actividad en el Ministerio correspondiente y vamos a hacerlos pasar por un curso especial y esto supone tambin un espaldarazo a esta importante funcin inspectora que
estaba en los ltimos aos ms bien apartada de los mbitos de
decisin y vamos a intentar potenciarlo, dndole tambin funciones relacionadas con la Calidad. En ese sentido, se ha aprobado un Real Decreto de mejora de la Calidad que fija un marco
donde estableceremos la posibilidad no slo de que se hagan
Cartas de Servicios y otras actuaciones de calidad, sino tambin
que cuando se obtiene resultados y cuando se participa en determinados objetivos el complemento de productividad sea uno
de los elementos esenciales para poder pagar adecuadamente
tambin a los funcionarios. Vamos a establecer tambin unos
certificados de reconocimiento a la excelencia y todos aquellos
que lo consigan lograrn tambin un incremento sustantivo de
sus retribuciones.
Estamos tambin en un nuevo programa de simplificacin de
los procedimientos, muy relacionado con el Plan Conecta de la
modernizacin electrnica. El Plan Conecta tiene mltiples aspectos y pretende poner la Administracin Electrnica al servicio
del ciudadano, una Administracin ms inteligente. Pretende no
slo meter ciertos trmites en un vehculo electrnico sino al
mismo tiempo modificarlos, hacerlos ms racionales y, sobre
todo, permitir que las nuevas tecnologas consigan que los ciudadanos puedan llegar a obtener servicios de la Administracin
de un forma ms rpida. De ello hemos hecho ya algunas actividades concretas.
Estos son los elementos esenciales de todo lo que estamos
haciendo. Sera interesente retener un par de ideas: 1) estamos
resueltos a poner en la agenda a la Administracin Pblica,

queremos que la Administracin Pblica trabaje sobre las materias citadas; 2) estamos en una coyuntura en que las nuevas
tecnologas, la situacin incluso poltica y el ambiente existente
en los funcionarios nos permite dentro de la Administracin General del Estado liderar un proceso de cambio importante para
intentar construir entre todos una Administracin ms inteligente, que no es otra cosa que una Administracin que presta mejores servicios a los ciudadanos.
327
123
P A R T E
ANEXO 1:
328
de Innovacin en la
ANEXO 2:
329
Captulo 12
Hacia el Ayuntamiento Inteligente: proceso de
modernizacin del Ayuntamiento de Alcobendas
MANuEl ARAGETES ESTvEz
ANTONIO dAz MNdEz
123
P A R T E
de Innovacin en la
Hacia el Ayuntamiento Inteligente: proceso de

modernizacin del Ayuntamiento de Alcobendas
Manuel Aragetes Estvez
Primer Teniente Alcalde del Ayuntamiento de Alcobendas
Antonio Daz Mndez

Dtor. de Planificacin, Coordinacin y Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas.
El ao 2005 ha sido sin duda una fecha significativa para el

Ayuntamiento de Alcobendas, que diez aos despus de la puesta en marcha de su primer plan estratgico (Plan Ciudad 19952005) ha obtenido el Sello Europeo de Excelencia en su mxima
categora, siendo el primer ayuntamiento de Espaa en obtener
este reconocimiento y el segundo en Europa, junto a Liverpool.
Alcobendas logra as culminar con xito una etapa caracterizada
por la modernizacin y el constante desarrollo e innovacin en
los servicios pblicos.
La obtencin del Sello Europeo de Excelencia supone tambin un reconocimiento a los Ayuntamientos espaoles pues se
ha evidenciado que pueden equipararse en trminos de gestin
a las empresas y organizaciones ms competitivas.
332
Para conseguir este objetivo, el Ayuntamiento de Alcobendas ha venido actuando como motor e impulsor del cambio al
servicio de los vecinos. Su estrategia se ha fundamentado en
la generacin de consensos a partir de la armonizacin de los
diferentes intereses y visiones que legtimamente confluyen en
su mbito de actuacin: la ciudad.
El permanente dilogo entre administracin y ciudadana, canalizado a partir del desarrollo de instrumentos de Participacin
en todos los mbitos, ha sido una de las claves fundamentales
para una organizacin que ha sabido adaptarse a los cambios y
anticipar las expectativas de la sociedad.
Esta es una de las conclusiones que puede desprenderse del

repaso de las diferentes etapas que han caracterizado la construccin histrica de la organizacin municipal en Alcobendas y
la evolucin de su sistema de gestin en los ltimos 20 aos.
PRIMERA ETAPA 1980- 1995:
En 1979 se celebraron las primeras elecciones municipales,

que abrieron el camino de la consolidacin democrtica en Espaa y la vertebracin poltica de la sociedad. En este primer
periodo el principal reto del Ayuntamiento de Alcobendas fue
la articulacin y cohesin social de la ciudad propiciando el
dilogo, la convivencia y la participacin cvica. Era necesario
avanzar en el desarrollo de los valores democrticos a partir de
un Ayuntamiento permeable y cercano, que reforzara el valor de
la soberana que los ciudadanos le haban otorgado.
En aquel momento, la respuesta del Ayuntamiento de Alcobendas, similar a la mayora de municipios, fue ir ms all de
las competencias propias, reforzando su legitimidad mediante la
prestacin de nuevos servicios a los vecinos.
Esto ltimo se consigui gracias a la confluencia de dos factores fundamentales:
El impulso propiciado por un liderazgo poltico innovador,
fortalecido por la recin estrenada legitimidad democrtica, y
que se plasm en la asuncin de los riesgos -incluso financieros- que comportaban las nuevas prestaciones que se estaban
desarrollando.
La fuerte componente de voluntarismo e identificacin
con la institucin de los empleados del Ayuntamiento de Alcobendas, que asumieron la tarea de la puesta en marcha de los
Proceso de modernizacin del Ayuntamiento de Alcobendas
LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA LOCAL
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de Innovacin en la
nuevos servicios, partiendo del dinamismo del tejido asociativo

de la ciudad.
En estos primeros aos es cuando se ponen en marcha los

incipientes servicios sociales, culturales y deportivos, que tanto
caracterizan al Estado del Bienestar y que ms tarde habran
de tener un desarrollo propio con la creacin de Patronatos especializados en estos mbitos. Simultneamente, impulsados
por el propio Alcalde y equipo de gobierno, nacen los Consejos
de Barrio, que recogen directamente la impronta y necesidades
vecinales.
334
Es una etapa que en Alcobendas produjo un gran aprendizaje social. Cuestiones como los lmites de las actividades de
voluntariado o la gratuidad general de los servicios quedaron
rpidamente superadas por los conceptos de profesionalidad y
eficacia social.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta los nuevos
servicios municipales experimentaron un considerable desarrollo, que tuvo su reflej jurdico en la Ley de Bases Rgimen
Local. De esta poca son las primeras Casas de la Juventud,
Juegos Deportivos Municipales, Servicios de prevencin, etc.
Los Ayuntamientos crecen y renuevan su papel enfocndose
como administraciones prestadoras de servicios a la ciudadana.
Para dar respuesta a unos cambios que, por su rapidez generan incertidumbre, comienza a desarrollarse una corriente de
reflexin conocida como municipalismo. Teniendo en cuenta
este enfoque, pero ampliando la perspectiva a otro tipo de propuestas organizacionales, de manera singular el Ayuntamiento
de Alcobendas se plante incorporar herramientas de gestin
que permitieran afrontar los nuevos retos con racionalidad y
eficiencia, anticipando el problema de la sostenibilidad de los

servicios puestos en marcha.
La Visin global: Los lderes de la organizacin contaban

con un instrumento de planificacin que permita el despliegue
de objetivos en las diferentes reas.
La Participacin de los lderes y empleados en la implantacin de las polticas y estrategias.
El Control, seguimiento e incluso la medicin de los objetivos alcanzados, de cara a posteriores revisiones y mejoras en
la implantacin de las acciones.
Esta herramienta se ver complementada con la incorporacin
en 1987 de los primeros Estudios de Necesidades Sociales,
que posteriormente se completaran con los de Satisfaccin de
Usuarios, necesarios para medir la evolucin de los servicios en
trminos de calidad. Ya no bastaba con poner en marcha ms
servicios a disposicin de los ciudadanos sino que estos deban
mejorar continuamente adaptndose cada vez ms a sus expectativas. La nueva fuente de informacin sirvi para identificar
diferentes grupos de poblacin con problemticas y expectativas
diferenciadas. Para dar respuesta a estos colectivos especficos,
en el ao 1990 se ponen en marcha los primeros Planes in-
Consecuencia de esta reflexin y de la complejidad alcanzada por una organizacin que presta servicios en mbitos muy
diferenciados, en el ao 1984 el Ayuntamiento de Alcobendas
comienza a implantar el SPPO (Sistema de Planificacin y Programacin por Objetivos), siendo esta una de las primeras herramientas que se incorporan a partir de la gestin empresarial.
El SPPO fue una herramienta que contribuy a sentar las bases
de una cultura de gestin que, al menos garantizaba tres factores:
335
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de Innovacin en la
tegrales: primero fue el Plan joven, despus vinieron el Plan

Mujer y el Plan de Mayores.
Los planes integrales tuvieron gran importancia en el desarrollo de la cultura de gestin municipal por varios motivos:
Constituyeron la primera segmentacin por tipologas o

sectores de ciudadanos que realizaba el ayuntamiento.
336
Contribuyeron a asentar una cultura de coordinacin en

el nivel directivo que ms tarde habra de dar lugar a la puesta
en marcha de un Plan Estratgico y a la posterior introduccin
de la cultura de calidad a partir de sucesivos planes apoyados
por el nivel directivo.
Los planes integrales tambin sirvieron para mostrar la importancia de la coordinacin y cooperacin entre reas y equipos profesionales diferentes, y para facilitar intervenciones con
una perspectiva transversal.1
En 1991 se celebr la primera Jornada de impulso a la modernizacin con participacin de los lderes de la institucin:
representantes polticos y directivos municipales. La jornada,
vista con el tiempo, fue uno de esos momentos de especial
significacin que incide positivamente en la cultura de las organizaciones. Sin duda contribuy a reforzar el proceso de profesionalizacin de la gestin con la adopcin de unos criterios
comunes. Entre stos podemos destacar la puesta en marcha
de un pionero Sistema de Sugerencias y Reclamaciones en
el ao 1993 que junto con la puesta en marcha del Primer Plan
Estratgico aproximaran al Ayuntamiento de Alcobendas al concepto de Administracin Relacional2.
1
Por ejemplo, en el primer Plan de Juventud (ao 1990) se involucraron desde los tcnicos de la casa de juventud, facilitando la dinamizacin y participacin de los jvenes al director
de urbanismo que desarroll los aspectos relativos a viviendas. Esta dinmica, que superaba la
tradicional divisin del trabajo entre las reas, facilit la comunicacin y el trabajo en equipo de los
directivos y tcnicos, que necesariamente tuvieron que consensuar y alinear sus objetivos.
2
Del inicio de Esta etapa da cuenta el libro Nueva Gestin Local.Modernizacin Municipal en Alcobendas. Edit. Popular 1993.
El Primer Plan Estratgico (Alcobendas Plan Ciudad)3

se realiza en el ao 1995 contando con un refrendo que le ha
garantizado una gran legitimidad en su posterior desarrollo:
consenso de todos los partidos polticos, consulta ciudadana con
4017 encuestas y 345 lderes y agentes participantes en mesas
temticas.
Como rasgos especficos del Plan Estratgico de Alcobendas

podemos sealar:
La integracin de los anlisis del entorno (estudios e investigaciones) con el anlisis institucional (diagnstico interno).
El nfasis en la participacin, creando nuevas plataformas para la misma, y adems utilizando al mximo los diferentes instrumentos y formas de participacin ya existentes en la
ciudad y la institucin.
La asuncin del proyecto por la propia institucin, buscando una intervencin real en el proceso de toda la organizacin y el desarrollo de una cultura estratgica en la misma.
La coincidencia en el tiempo y la coordinacin con la revisin del Plan General de Ordenacin Urbana, consigue que los
objetivos y proyectos definidos en el Plan Estratgico tengan el
adecuado sustento normativo en la revisin del PGOU.
3
El eslogan elegido para identificar y comunicar fue bien elocuente: Alcobendas, entre
todos mejor que habla de los aspectos ms esenciales: la participacin y la vocacin de mejora. El
proceso del Plan Ciudad queda recogido en el libro: Alcobendas Plan Ciudad. Calidad y Modernizacin en la Gestin Pblica. Ediciones Gestin 2000. Barcelona 1997.
Organizativamente, el Plan Estratgico de Alcobendas sirvi

para situar la Visin de la institucin y, en consonancia, redefinir
su misin ms adecuadamente. El Plan incorpor en su metodologa el principal valor del Ayuntamiento de Alcobendas: La
participacin.
337
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de Innovacin en la
Estos elementos diferenciales dieron como resultado un plan

participado que sirvi para fomentar la interaccin entre los
agentes econmicos y sociales, abriendo un autntico proceso
de aprendizaje social y aprendizaje estratgico en la ciudad y
en la propia institucin, con la toma de decisiones organizativas
y metodolgicas. La introduccin de la Cultura de la Calidad
fue uno de los proyectos estratgicos que se decide incorporar
a las diferentes actuaciones.
SEGUNDA ETAPA 1995-2002: IMPLANTACIN, DESARROLLO E INTEGRACIN DE LA CALIDAD EN EL SISTEMA

DE GESTIN
338
Entre la finalizacin del Plan Estratgico (1995) y la puesta en

marcha del Primer Plan de Calidad (1997) se abri un periodo
caracterizado por la difusin de la cultura de la calidad en la
institucin. Las acciones ms destacadas de este periodo fueron
las siguientes:
Se crearon estructuras soporte: As, del propio Plan Estratgico se deriv el Grupo Impulsor de la Calidad, como estructura ciudadana, participada por agentes de la localidad, que
deba impulsar la cultura de calidad y los objetivos propuestos
situando el enfoque ciudadano en primer plano.
Se puso en marcha el Departamento de Calidad a partir de la Oficina Tcnica que haba llevado a cabo el Plan Ciudad,
dotndole de medios tcnicos y humanos. En aquel momento
este departamento es novedoso en la Administracin Pblica. La
apuesta poltica por esta cultura se plasmaba as en la dedicacin de medios tcnicos y recursos para el desarrollo de posteriores acciones.
La necesidad de implicar al nivel directivo, como factor
clave para el desarrollo de la estrategia de difusin, propici la
puesta en marcha de un Comit Impulsor de la Calidad, que
integraba fundamentalmente a los directores y gerentes de la

institucin y que se completaba con la implicacin decisiva del
nivel poltico a travs del Alcalde en el plano institucional y del
Primer Teniente de Alcalde en el impulso organizativo. En este
comit tambin participaba un representante de los trabajadores lo que garantizaba la participacin de stos y aada transparencia a la toma de decisiones.
Efectivamente las estrategias de difusin fueron de singular

relevancia en esta primera etapa. En un primer momento se
consider la necesidad de formar a los directivos en tcnicas gerenciales, que hasta entonces se haban considerado adscritas
al sector privado. La modernizacin avanzada de esta Administracin Local requera directivos preparados, con capacidad y
visin estratgica que asumieran un liderazgo efectivo.
Tambin se comenzaron a programar cursos especficos, dentro del plan de formacin anual, destinados a difundir la cultura de la calidad entre los empleados. Eran cursos bsicos de
iniciacin, orientados sobre todo a motivar y familiarizar a los
empleados con los conceptos propios de esta cultura en unos
momentos en que eran desconocidos para la administracin.
Junto con estas acciones se emprenden al unsono, acciones
de marketing interno, enfocadas a los empleados, tales como:
elaboracin de materiales, ponencias en jornadas, etc.
Primeras acciones y experiencias. Desde el Departamento de Calidad y teniendo en cuenta los diferentes modelos existentes en el mercado (SERVQUAL, ISO, EFQM) se toman las
siguientes iniciativas:
Este rgano sirvi para abordar la estrategia de implantacin

de la cultura de calidad desde una visin global de la institucin
y sus posibilidades.
339
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de Innovacin en la
Consolidar las primeras experiencias: como la implantacin del proceso de sugerencias y reclamaciones de ciudadanos.
La puesta en marcha de los primeros talleres de mejora

o el rediseo de servicios con especial impacto ciudadano como
la Oficina de Informacin Municipal, que pas a convertirse en
el Servicio de Atencin Ciudadana (SAC) completando la informacin con tramitacin y primeras gestiones. Era una forma de
demostrar la efectividad de los planteamientos de calidad en la
gestin operativa, y aleccionar y ejemplificar hacia el resto de la
organizacin.
340
Tambin de esa poca son las primeras encuestas de Calidad que desde entonces se sistematizan y realizan anualmente.
Esta etapa concluye con la incorporacin del Ayuntamiento
de Alcobendas al Club Gestin de Calidad y AEC, como confirmacin de la apuesta realizada por la institucin4.
El Primer Plan de Calidad iniciado en 1997 trat de consolidar la Cultura de Calidad en la institucin. El Plan se articul
a partir de acciones que arrancaron de experiencias piloto. Los
factores clave del momento fueron: el convencimiento de los
directivos, la aproximacin a un modelo de referencia, y la utilizacin de diferentes herramientas adaptadas a la especificidad
del Ayuntamiento.
Para incidir en la motivacin del nivel directivo, su formacin se complement con la progresiva realizacin de un master
en gestin pblica y con la participacin en cursos avanzados
sobre herramientas de calidad (Modelo EFQM, etc.). Adems,
los directivos participaron activamente en la elaboracin del Primer Plan de Calidad que incluy acciones generales y acciones
4
El Ayuntamiento de Alcobendas fue, junto con el Ayuntamiento de Barcelona y el MAP,
la primera institucin pblica en sumarse al Club Gestin de Calidad y AEC.
especficas en sus propias reas. En este periodo el aun recientemente formado Comit impulsor de la Calidad realiz una intensa labor en el despliegue de las acciones que, incluidas en
el Plan de Calidad fueron adquiriendo importancia en la agenda
directiva conforme se iban produciendo resultados satisfactorios.
A pesar de nuestro pluralismo metodolgico, la necesidad

de tener un modelo de referencia fue aproximando la organizacin al Modelo EFQM. Poco a poco el Modelo Europeo Excelencia
se fue constituyendo en eje integrador de los diferentes instrumentos de gestin y como una herramienta de autodiagnstico,
anlisis global, revisin y mejora del sistema de gestin. Una de
las virtudes de ese modelo es que ha permitido la posibilidad de
orientar la gestin de la institucin hacia la calidad desde una
perspectiva global integrando diferentes herramientas.
La utilizacin de diferentes herramientas adaptadas a la
especificidad propia de Alcobendas gener un gran valor para
la gestin, pues era en los procesos de adaptacin donde se
generaba fundamentalmente el conocimiento.
El Primer Plan de Calidad finaliz con la culminacin de las
siguientes acciones:
4 Cartas de servicio: Polica, Industrias, Parques y Jardines y Hogares del Jubilado.
7 Talleres de mejora (Workshops) en diferentes unidades. Con ms de 120 mejoras implantadas.
Tambin el impulso del Equipo de Gobierno fue ms all de

las meras declaraciones institucionales, y se plasm en el hecho
de incluir las acciones del Plan de Calidad en el Plan de Accin
Municipal, autntico plan director de la actividad municipal.
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de Innovacin en la
Acreditacin del Laboratorio Municipal (UNE 45000).

Certificacin del departamento de Licencias Urbansticas
(ISO 9002).
Experiencia piloto de autoevaluacin EFQM en el Polideportivo Municipal (Ao 1998).
1 fase proyecto ITACA implantada: Servicio de Atencin

Ciudadana, Tarjeta Alcobendas y Web interactiva de informacin
y gestin.
342
Tras el Primer Plan de Calidad la organizacin realiz la valoracin siguiente:

En cuanto a la Difusin de la Cultura de Calidad, el Comit Impulsor de la Calidad fue un instrumento eficaz para la
asuncin por los directivos del Ayuntamiento, tanto de la filosofa, como del conocimiento y utilidad de las diferentes herramientas.
No ocurri lo mismo entre los mandos intermedios, cuya
asuncin e implicacin en el modelo fue bastante ms desigual
y en torno al 50%. Si consideramos el conjunto de trabajadores
con participacin directa en iniciativas de calidad, vari mucho
segn las reas.
Desde el Patronato Municipal de Deportes
donde se lleg prcticamente al 100% con alguna iniciativa, a
algunos departamentos del Ayuntamiento donde el grado de
participacin fue inferior al 50%.
En cuanto a su eficacia se realiz una evaluacin exhaustiva en el Comit Impulsor de la Calidad en dos jornadas completas de trabajo. En general, el grado de satisfaccin interna
percibido en dicho Comit fue alto. Tanto los Talleres de Mejora, como las Cartas de Servicio, los procesos de certificacin
o acreditacin all donde se han realizado, y el proceso de
El Segundo Plan de Calidad, parte de dos presupuestos

bsicos. Por una parte, la experiencia proporcionada por el
primero, y la valoracin del mismo efectuada por el anterior
Comit Impulsor de la Calidad, y por otra, los resultados de
la Autoevaluacin, siguiendo el modelo EFQM y la herramienta
PERFIL, realizada por la Comisin Directiva, y que culmin con
una priorizacin de acciones plasmada en un plan de mejora de
la gestin.
Esta etapa, se caracteriz, siguiendo las directrices del Plan
de Accin Municipal 2000-2003, por la extensin a nivel institucional, del modelo europeo de excelencia (EFQM) , y por el
perfeccionamiento y homogeneizacin de las herramientas de
gestin de la Calidad (Cartas de Servicio, Sistema de Sugerencias, Talleres de Mejora, Certificacin...) aplicadas y testadas
con el Primer Plan.
A partir del II Plan de Calidad, cabe sealar que el sistema de
calidad se fue integrando progresivamente, especialmente a raz
de la Autoevaluacin, en el sistema de gestin del Ayuntamiento. En el Segundo Plan todas las reas municipales asumieron la
realizacin de una serie de acciones dirigidas a la implantacin
de la gestin de la Calidad tales como:
La introduccin en el sistema de planificacin y programacin por objetivos (SPPO), de objetivos de mejora e indicadores de satisfaccin, provenientes de la Encuesta General de
5
As, en los casos en que se cerr el ciclo de anlisis e implantacin, se produjo satisfaccin. Si adems se produjo algn tipo de reconocimiento, el ciclo se complet adecuadamente.
Ahora sabemos que cuando esto no ocurre, se puede generar insatisfaccin en el colectivo.
Autoevaluacin, produjeron un efecto inicial motivador en los

trabajadores, que se acrecent con el tiempo all donde estos
procesos culminaron en implantacin de mejoras y ms aun en
aquellos casos donde se realiz algn tipo de reconocimiento a
los equipos.5
343
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de Innovacin en la
Calidad, estudios especficos de satisfaccin u otras fuentes de

estudio del input ciudadano.
El impulso de la participacin del personal en acciones
de sensibilizacin, formacin y difusin interna y externa de la
Calidad.
La plena incorporacin de los mximos niveles directivos

de las reas, al proceso de Autoevaluacin institucional y al liderazgo en la implantacin de las iniciativas de mejora que se
derivaron del mismo.
344
El estudio y la valoracin de la idoneidad del desarrollo

de herramientas especificas, en las diferentes unidades, contando con el asesoramiento del departamento de calidad y siguiendo los procedimientos generales establecidos.
Para llevar a cabo estos objetivos fue necesario realizar algunas modificaciones en la estructura soporte acorde con la estrategia de consolidacin:
La Comisin Directiva Institucional, se constituy en propietaria del Plan de Calidad Corporativo, y fue responsable de
impulsar y realizar el seguimiento de las diferentes iniciativas.
Presidida por el Primer Teniente de Alcalde, y con la coordinacin tcnica de la Direccin de Planificacin y Calidad.
Se generaron Comits Impulsores de Calidad, en el
Ayuntamiento y unidades descentralizadas (Patronatos) integrados por directivos, tcnicos y mandos intermedios.
Respecto a las acciones, se afin hacia aquellos aspectos
que necesitaban un mayor impulso establecindose en torno a
dos ejes fundamentales: personas y procesos.
Entre las acciones generales llevadas a cabo podemos destacar: la revisin y formalizacin del procedimiento de Cartas de
Servicio, aplicndose como piloto en la revisin de la carta de
Parques y Jardines, la formalizacin de un procedimiento de solicitud de Talleres de Mejora, la revisin del sistema de Sugerencias de empleados, la elaboracin del Mapa y una metodologa
de mejora progresiva de los procesos clave.
Para confrontar pblicamente los logros obtenidos el Ayuntamiento de Alcobendas opt al Sello Europeo de Excelencia. La
preparacin de una memoria formal, segn el Modelo EFQM de
Excelencia, no solamente estuvo justificada como requisito para
optar a un reconocimiento sino que constituy la culminacin de
un todo un proceso de Autoevaluacin y reflexin en la organizacin. El Sello Europeo de Excelencia en su versin plata (consolidacin), conseguido en 2002, retrat fielmente la situacin
de la gestin en ese momento. Se haba logrado consolidar una
cultura de calidad y la organizacin estaba madura para emprender una tercera etapa en trminos de excelencia.
TERCERA ETAPA 2002-2007: MEJORA E INNOVACIN
EN UN AYUNTAMIENTO INTELIGENTE
De nuevo la experiencia adquirida con el Primer y segundo
Planes de Calidad proporcion a la institucin un modelo de trabajo en la implantacin de la calidad muy centrado en el ciclo de
mejora continua:
Por ltimo, la extensin de la realizacin peridica de la Autoevaluacin siguiendo el modelo E.F.Q.M. para todas las reas
de la Institucin supuso la integracin efectiva de la calidad en
el modelo de gestin municipal.
345
123
P A R T E
de Innovacin en la
Ciclo de mejora continua en el

Ayuntamiento de Alcobendas
346
En primer lugar, se detectan y analizan los requerimientos

y expectativas de la poblacin de Alcobendas para
convertirlos en eje de la gestin municipal. Para
ello el Ayuntamiento de Alcobendas cuenta con un
departamento especializado en investigacin y mltiples
fuentes de deteccin y escucha de los vecinos.
En segundo lugar se implantan unas herramientas para

la mejora de la prestacin de los servicios, tratando de
garantizar que stos se adecuan a los requerimientos y
expectativas vecinales. En esta segunda fase se profundiza
en la participacin de los empleados pblicos a travs de su
implicacin con propuestas y talleres de mejora. Esta etapa
se impulsa desde los departamentos centrales: Planificacin y
Calidad, Organizacin, Recursos Humanos y rea Econmica.
Finalmente se evalan los resultados obtenidos mediante

encuestas en las que son los propios ciudadanos los que
ponen nota a la gestin municipal. La informacin recogida
servir para iniciar de nuevo el ciclo de mejora continua.
Esta cultura de trabajo sirvi para propiciar un ambiente

de innovacin que dio lugar a proyectos como el emblemtico
ITACA (Informacin, Tramitacin y Atencin Ciudadana Alcobendas), que contemplaba la accesibilidad del Ayuntamiento a
travs de nuevos canales: web, puestos interactivos, telfono
010, y que fue posible gracias a los desarrollos organizativos,
planes de sistemas y mejoras en la gestin que se haban venido
acometiendo previamente. En el Ao 2003 el Ayuntamiento de
Alcobendas obtuvo el Premio Naciones Unidas a la Calidad
del Servicio Pblico por este proyecto.
La nueva etapa comenzaba de la mejor manera, pero era necesario acometer algunos cambios que adecuasen la estructura
organizativa a la realidad generada a partir del recorrido experimentado con los planes de calidad y la propia evolucin de la
ciudad que estaba culminando su Primer Plan Estratgico.
Nueva Estructuracin Territorial. Una de las directrices

fundamentales marcada por el equipo de gobierno para la legislatura 2004 2007 fue la participacin, cercana y relacin con
el vecino a travs de los barrios. A partir de esta clara prioridad
poltica, se pusieron en marcha los nuevos barrios, adaptndose
los espacios necesarios para la ubicacin de sus nuevas sedes,
la conformacin de los equipos de barrio y la presentacin y difusin entre la poblacin alcobendense de la nueva realidad.
Formalizacin del Seguimiento de la Gestin. Como

corresponde al ciclo de gestin, el sistema de seguimiento y
control est directamente relacionado con el de planificacin. A
partir del Plan de Accin Municipal (PAM) y del S.P.P.O. aprobado
cada ao, cada Direccin de rea realiza un control a priori
de los programas., al volver a actualizar los contenidos de las
actuaciones del P.A.M. en cada uno de los rganos gestores,
objetivos y actividades de los programas vinculados. Asimismo,
en las actuaciones clave del PAM, se han definido indicadores del
grado de cumplimiento, percepcin y rendimiento.
Creacin del Comit de Coordinacin (ao 2004). Desde el ao 1991, con la creacin del llamado Centro Gestor de
Planificacin y Coordinacin, el sistema de coordinacin municipal haba pivotado en torno a la Comisin Directiva general,
formada por la totalidad (18) de directores de primer nivel del
Ayuntamiento, cuya composicin guardaba un cierto equilibrio
entre las tres grandes reas en las que se agrupaba la gestin
poltica del Ayuntamiento: Sociocultural, Urbanismo y va pblica, y Hacienda, planificacin y coordinacin, con un Tte. Alcalde
al frente de cada una de ellas.
Este modelo territorial fue tambin la consecuencia lgica del

desarrollo e implantacin del nuevo proyecto de participacin
ciudadana, que fue diseado y consultado con el tejido social del
municipio durante la legislatura anterior.
347
123
P A R T E
de Innovacin en la
El modelo se completaba con una serie de Comisiones directivas de menor tamao (Patronatos, Recursos Humanos y
Marketing) que acometan tareas sectoriales. En las 3 ltimas legislaturas, la Comisin directiva se ha ido consolidando
de manera importante, especialmente a partir de la realizacin
de autoevaluaciones peridicas y de la extensin y asuncin de
la gestin de calidad, referenciada en el modelo EFQM, por la
totalidad de los directores. En ese periodo se consolid la cultura
de coordinacin y el sentido de equipo entre los altos directivos
de la Institucin.
348
No obstante, tras 12 aos transcurridos desde la creacin del

sistema, el propio crecimiento organizativo y de la estructura
directiva, hizo surgir nuevas necesidades, adems de aparecer
alguna disfuncin, como la escasa agilidad de la Comisin -por
ser un grupo muy numeroso- o cierta disparidad y heterogeneidad de su composicin. Todo ello, junto al hecho de ajustar el
modelo a la situacin poltica al inicio de la presente legislatura,
y a nuevas directrices como la de articular toda la gestin con
los barrios, llevaron a la creacin de un grupo directivo ms
pequeo, con funciones meramente coordinadoras y sin restar
competencias especficas a los dems directores.
A este grupo, que viene funcionando en la actualidad, se le
ha denominado Comit de Coordinacin, y est formado por 4
directivos profesionales de la organizacin, que representan a
cada uno de los 4 grandes mbitos en los que se han agrupado
los procesos de gestin municipal a efectos de coordinacin:
Procesos estratgicos y de apoyo.
Procesos de servicio al ciudadano.
Procesos de servicio a la ciudad.
Procesos legales, de fiscalizacin y apoyo a los rganos
de gobierno.
Creacin de una Comisin de Resultados (ao 2005).

La Comisin de Resultados (resultados en los ciudadanos y resultados clave) es un grupo formado por 11 directivos mximos
responsables de servicios finalistas con impacto directo en los
ciudadanos. Tiene 4 objetivos principales:
Identificar los factores crticos de xito (FCE) del PAM.
Garantizar el seguimiento continuo, control y cumplimiento de objetivos en las actuaciones clave del PAM.
Identificar y priorizar las actuaciones con mayor impacto
social para la accin de gobierno.
Definir los elementos de control y evaluacin de dichos
resultados.
En su primer ao de funcionamiento, esta comisin ha sido
capaz de proponer y aprobar los factores crticos de xito (FCE),
realizar el impulso y seguimiento del PAM, aprobar una batera de indicadores de percepcin y rendimiento, y aprobar unos
criterios generales -a propuesta de planificacin y calidad- para
la realizacin homognea de las memorias de gestin.
Dichas Memorias de Gestin constituyeron la fuente principal de informacin para la elaboracin de la Memoria E.F.Q.M
que posibilit al Ayuntamiento de Alcobendas la obtencin del
El Comit acta como enlace entre la gestin tcnica y la

gestin poltica, y debe asegurar una clara orientacin hacia los
resultados en los ciudadanos, en el marco de una integracin
barrios-reas". Para poder cumplir sus funciones, desde este
Comit se han redefinido las comisiones existentes, manteniendo la Comisin directiva general con una adaptacin de sus objetivos y componentes, y se ha propuesto una nueva denominada Comisin de Resultados.
349
123
P A R T E
de Innovacin en la
Sello de Excelencia Europeo (Oro) en 2005, y el premio a

la Excelencia en la Gestin Pblica, otorgado por el MAP en
2006.
En estos momentos el Ayuntamiento de Alcobendas se haya

inmerso en el desarrollo de su segundo Plan Estratgico de la
ciudad, que definine su devenir en los prximos aos, y lo ha
hecho conforme a sus principios, poniendo el nfasis en la participacin de las personas y promoviendo la bsqueda permanente del conocimiento junto a los distintos agentes de la ciudad.
350
Como consecuencia del proceso de modernizacin y calidad,

Alcobendas se enfrenta a este II Plan Ciudad con una mayor
experiencia y conocimiento sobre sus propias potencialidades
como administracin local:
Cercana a los ciudadanos: el Ayuntamiento es el organismo pblico ms cercano al ciudadano, lo que le permite aplicar las estrategias globales a pequea escala.
Capacidad reguladora en el mbito local, pudiendo apoyar las iniciativas y fomentar buenas prcticas.
Es una entidad inversora que tiene una singular relevancia en la innovacin empresarial y cuyas polticas repercuten
directamente en la economa de la ciudad.
La prestacin de servicios pblicos de calidad genera un
efecto de seguimiento en la incorporacin de las empresas y
agentes de la ciudad a esta cultura.
Capacidad para promover cambios en las actitudes de los
ciudadanos, desarrollando programas de informacin, sensibilizacin y capacitacin.
Capacidad para implicar a los diferentes agentes sociales
y econmicos del municipio.
Capacidad para fomentar la cooperacin entre las diferentes administraciones (General, Autonmica y local).
Todas estas potencialidades sirven para la puesta a punto

de una organizacin sensible a las demandas ciudadanas y con
capacidad para gestionar los cambios, que es lo que entendemos por Ayuntamiento Inteligente, con un proyecto sobre s
mismo, y capaz de potenciar las posibilidades vitales, culturales
y econmicas de los ciudadanos.
351
Captulo 13
Productividad y Tecnologas: Experiencias
prcticas
dOMINGO lABORdA
123
P A R T E
de Innovacin en la
Productividad y Tecnologas: Experiencias prcticas

Domingo Laborda
Director General de Modernizacin Administrativa (2004-2006)
354
Llevo escuchando desde hace algo ms de 30 aos, desde

que estoy en este oficio, que los ordenadores son una amenaza
sern un adelanto pero tambin una amenaza porque quitan
puestos de trabajo . Sin embargo, en mi vida he visto esto;
es ms, creo que es una leyenda urbana de la informtica. Al
contrario: la informtica genera puestos de trabajo de informtico pero nunca ha eliminado los de otro tipo. No obstante,
esta leyenda nos sirve de reflejo para mostrar una de las paradojas a la que nos hemos tenido que enfrentar: cmo lograr
mayor productividad pero sin eliminar puestos de trabajo. Hay
quien considera esto negativo y otros lo consideramos positivo,
pero en todo caso yo no he visto nunca que eso suceda con la
implantacin de la informtica. Es cierto que el premio Nobel
Robert Solow anunci, el mismo ao que lo recibi, algo que se
hizo famoso entre los tecnlogos y economistas: encontramos
ordenadores por todas partes. La informtica es universal, est
en todas partes, la vemos en todos lados. Todas las empresas
tienen ordenadores, las administraciones. Piensen que la dcada de los 80 fue la dcada del PC. Se vea en todas partes pero
no en las estadsticas de productividad. Sin embargo, cuando se
proyectaban las series de productividad de los Estados Unidos
y de los dems pases de economa avanzada la productividad
no haba crecido en los ltimos 20 aos con la irrupcin de la
informtica. Cmo era eso posible? Algo fallaba ah y ante esa
situacin se dieron diversas explicaciones:
1) Las estadsticas estn mal hechas, no son herramientas de
medida adecuadas para incluir el fenmeno de la informtica.
2) No es verdad que los ordenadores estn en todas partes,

slo estn en las empresas importantes o en algunas agencias
de la administracin.
3) La electricidad ha tardado casi una generacin en reemplazar a la mquina de vapor, por lo que tendremos que esperar
al menos una generacin para ver como la informtica cambia
el mundo.
Pero, qu es lo que ocurre verdaderamente para que en el

ao 1988 no se perciba an la productividad de la informtica en
las estadsticas? Estaban mal o verdaderamente la informtica
no es capaz de incrementar la productividad? En primer lugar,
habra que decir que el anlisis, tal como se formul, estaba
planteado en trminos incorrectos. De algn modo era como decir: si tengo un buen motor, tengo un buen coche? Ciertamente, se puede tener un buen motor en un coche psimo, pero sin
un buen motor no se puede tener un buen coche. Conclusin:
no podemos hacer crecer la productividad sin la informtica y
las nuevas tecnologas, pero tambin es verdad que slo con las
nuevas tecnologas no podemos hacer crecer la productividad.
Desde hace una dcada ha empezado a abrirse camino la idea
de que los verdaderos activos, la verdadera riqueza, es decir, lo
que verdaderamente aade valor a las organizaciones ya no son
los equipos tradicionales las naves, las grandes instalaciones
industriales, etc.. Hemos visto muchos cambios que nos demuestran que el principal activo de una organizacin no se pueda pesar ni medir, tampoco se le puede dar una patada entre
los informticos se suele decir que la diferencia entre hardware
y software es que al primero se le puede dar una patada. Con
esto queremos decir que aquello que es material y est hecho
La i-administracin de la Generalitat Valenciana
4) Hay algo intrnseco en la propia informtica que hace que

realmente no sirva para nada, al menos en muchas actividades
del sector servicios.
355
123
P A R T E
de Innovacin en la
de tomos ya no es el activo principal de una empresa, sino

que son los intangibles. Por ejemplo: cul es el activo principal
de Coca-Cola? Sus fbricas, sus mquinas, sus camiones? No
exactamente. Coca-Cola podra vender todas las naves que tiene y seguir siendo Coca-Cola, pero nunca jams podr cambiar
su nombre y pasar a llamarse cualquier otro. Eso acabara con
su xito. Por tanto, el activo principal de las empresas punteras
es su conocimiento. De hecho, el seor Bill Gates ha estado
repitiendo durante dcadas como si fuera un karma que su empresa siempre est a media hora de la quiebra porque si se mide
en valor fsico (naves, solares, mquinas, mesas, cables) sera
imposible que esa empresa sostuviera su marcha. Cul es, entonces, su activo principal? El conocimiento, las habilidades, lo
que no se puede meter en una caja y tocar o medir.
356
El segundo aspecto no tenido en cuenta en el ao 1988 y que

ahora se empieza a percibir es que es cierto que la aparicin
de una nueva tecnologa tiene efectos darwinianos, es decir: la
nueva tecnologa no es algo que acte solidariamente con todo
un sector y lo deje en mejor estado, sino que pone en marcha
un proceso de seleccin natural y guerra a muerte en dicho
sector. Esto implica que quienes primero introducen de manera
eficiente la nueva tecnologa en sus procesos productivos mejora drsticamente; quienes no lo hacen simplemente mueren.
Por tanto, con una mera estadstica de agregados de produccin
total de los factores no podemos ver nada. Porque se puede decir que el 50 % de las empresas han crecido espectacularmente
en su productividad, pero hay otro 50 % de empresas que no
han estado atentas y que estn perdiendo productividad. Y sin
embargo, esto no aparece en las estadsticas globales.
Pero la razn fundamental por la cual la informtica no apareca en las estadsticas es porque de verdad no estaba creando
por s misma productividad. Nosotros podemos utilizar ordenadores para informatizar el caos. Sin embargo, podemos llenar un
departamento que funcione como un caos con un container de
PCs y seguir funcionando como un desastre. Para que las tecnologas de la informacin sean puestas en valor no slo hay que
hacer las cosas con otros instrumentos. Pongamos un ejemplo:
si para que una empresa le diga s a un cliente tiene que consultar a 20 departamentos, aunque cada departamento disponga
de PCs y puedan hacer con Word lo que antes hacan con una
mquina de escribir, el desastre en la gestin con los clientes
seguir siendo el mismo y la empresas no habr ganado competitividad. Por tanto, la clave de la productividad, en el caso de la
informtica, tiene que ver con introducir sta en la organizacin
como una innovacin al servicio de una nueva forma de hacer
las cosas. No se trata de hacer las cosas que se han hecho siempre y como se han hecho siempre con nuevos instrumentos. La
productividad debe estar asociada al menos a una organizacin
bien estructurada, mucho ms plana en organigramas, una reingeniera de procesos, una mejora constante o gestin de la
calidad, un continuo aprendizaje de quienes estn trabajando y,
eventualmente, reorganizar la empresa. Cuando estas cosas se
hacen es cuando las tecnologas se ponen en valor.
La idea de que las tecnologas de la informacin son una especie de elixir que lo cura todo puede ser verdad, pero no necesariamente. Para que esto sea cierto hay muchsimo trabajo
previo. La mejora con las tecnologas de la informacin es apenas la punta del iceberg y puede parecer que aquellas organizaciones, empresas o administraciones, que han tenido xito lo
han tenido por las tecnologas de la informacin, entre otras
cosas porque cuando vas a una oficina que funciona bien quien
te recibe siempre tiene un ordenador all. Pero debajo de todos
esos ordenadores existen muchos elementos que inciden. En la
base de todo est el liderazgo, el saber donde se quiere ir, la
estrategia. Adems, existen otras muchas cosas que tenemos
que ir poniendo en valor. Y slo cuando esas cosas estn, seremos capaces de sacar todo el rendimiento posible a las nuevas
tecnologas.
Experiencias de e-gobierno
357
123
P A R T E
358
de Innovacin en la
Espaa sigue siendo un pas unamuniano, de literatos, poetas, santos y guerreros, pero no de inventores. En Espaa la
ciencia ha sido de clases bajas, mientras que las clases altas
han sido abogados, poetas, sacerdotes... Y eso se ve en las
estadsticas. Nuestra economa funciona bien; de hecho, nuestra produccin, el incremento de nuestro PIB, la cantidad de
riqueza que genera nuestro pas, crece bastante ms deprisa
que el promedio de la de nuestros socios europeos. Por tanto, nuestra economa funciona y lleva varios aos funcionando
bien. Sin embargo, sigue anclada en un modelo basado en una
productividad media. Hacemos cosas de una calidad media con
una productividad media basada sobre todo en abaratar costes,
es decir: en que los factores de produccin, sobre todo la mano
de obra, sean cuanto ms baratos mejor. De hecho, es habitual
escuchar en las grandes organizaciones cuando han realizado
jubilaciones anticipadas que lo que de verdad estaban buscando
era quitarse de encima al personal ms caro para meter a un
personal nuevo. Y qu pasa en esas situaciones con el conocimiento acumulado? El personal ser ms barato pero tambin
aportar menos conocimiento. Ese modelo tiene sus lmites y
hoy estamos en peligro. Es verdad que cada da compramos
ms TIC pero en menor proporcin de lo que crece nuestra economa, cuando la tendencia debera ser al revs.1 La lnea de la
UE debera ir en tendencia distinta hasta encontrarse con la lnea
de Espaa. Pero no es as y ello tiene efectos dramticos. Antes
nuestra productividad era del 96 % respecto a la media europea, mientras que ahora es del 93,5 %. En trminos absolutos
quizs crezca un poco, quizs cada vez seamos ms eficientes
pero, como deca la reina roja a Alicia hay que correr mucho
mucho mucho slo para poder seguir donde estamos. Es decir,
slo para no seguir aumentando la diferencia de productividad
con Europa tendramos que incrementar la nuestra.
Haciendo una comparativa por pases2 vemos como nuestras
TIC no tienen el peso que deberan tener en nuestra sociedad en
1
2
Ver Anexo 1
Ver Anexo 2
En la Administracin General del Estado no somos especialmente restrictivos en inversiones para la adquisicin de recursos
informticos4. Pero lo que claramente se puede deducir de una
grfica de la evolucin de dichos gastos es una falta de estrategia. No ha habido una visin holstica a medio y largo plazo
de qu queremos hacer en la Administracin del Estado con las
tecnologas de la informacin. Insisto en que estas cifras no son
cortas y adems en los ltimos aos han crecido bastante, pero
no se percibe una verdadera regularidad, lo que no configura
una autntica poltica. Cuando las cosas han ido mal, la inversin ha bajado drsticamente; cuando las cosas han ido mejor,
la inversin ha subido sensiblemente.
Qu planes tenemos para mejorar nuestra situacin? En primer lugar, existen algunos planes europeos que directamente
nos obligan a cumplir unos objetivos: el plan aprobado en Lisboa
e-Europe 2005, que planteaba 20 macroindicadores sobre la
administracin electrnica y que concluy en el ao 2005. ste
fue sustituido por la iniciativa i2010, que mide esos 20 indicadores de una manera mucho mejor. Nuestro desafo aqu es
mejorar nuestra clasificacin.
3
4
Ver Anexo 3
Ver Anexo 4
el conjunto de nuestra produccin. Sin embargo, curiosamente,

nuestra sociedad s que est preparndose para un cambio3.
Hasta ahora, creamos que el crecimiento del PC en los hogares y en las empresas era la medida de todas las cosas (hay
ms sociedad de la informacin porque hay ms PCs). Dentro
de poco el nmero de internautas ser superior al nmero de
propietarios de PCs en Espaa. Qu significa esto? Que debemos generar los contenidos suficientes como para dar cuerpo al
crecimiento de la demanda de navegacin. Tendremos Sociedad
de la Informacin cuando quien navega, adems de ver juegos
de casino, pueda hacer cosas verdaderamente tiles para su
trabajo, su promocin personal, el ahorro de tiempo, de coste,
de esfuerzo.
359
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P A R T E
360
de Innovacin en la
En segundo lugar y ya a nivel estatal, tenemos un plan global

llamado Ingenio 2010, que fue anunciado por el Presidente del
Gobierno el 23 de junio de 2005. Dicho plan pretende hacer que
Espaa compense de aqu al 2010 su situacin al menos con la
media europea, tanto en investigacin, como desarrollo e innovacin. Dentro de este ltimo concepto se encuentra la Sociedad
de la Informacin. Ingenio 2010 tiene tres grandes apartados:
los dos primeros (CNIT y CONSOLIDER) tienen que ver con la
investigacin, el desarrollo y poseen un importante presupuesto
para su desarrollo. Lo que se pretende es poner la investigacin
bsica en un horizonte totalmente diferente al actual. El tercer
apartado de Ingenio 2010 tiene que ver con la convergencia
de la Sociedad de la Informacin con la media europea. Hemos
llamado a ese plan de convergencia AVANZ@ y cuenta con cuatro grandes ramas:
1. Las nuevas tecnologas en las PYMES. Pretende que el comercio electrnico crezca drsticamente en las PYMES, hacer
que stas realicen su gestin externa a travs de medios electrnicos, etc.

2. Internet en el hogar. Aumentar el nmero de hogares donde tiene presencia Internet.
3. Internet en el aula. Hacer que los ms jvenes se acostumbren a la realidad de las nuevas tecnologas.
Bsico en este desarrollo es lo que hemos llamado el Plan

CONECTA, que no es especialmente ambicioso, mientras que s
lo es el Plan CONECTA 2. El Plan CONECTA incluye 33 proyectos que el MAP desarrolla con su presupuesto para poner las
bases facilitadoras necesarias con el objetivo de que la Administracin del Estado pueda lanzar sus programas de administracin electrnica. La idea es desarrollar cada programa una vez e
implantarlos en todos, de tal manera que no haya que reinventar
todo cada vez que se implanta en cada uno de los ministerios,
departamentos, etc. Si hay que hacer un registro telemtico lo
hacemos y lo ponemos en 16 ministerios; si hay que hacer una
pasarela de pagos por Internet hacemos una y la ponemos en
16 ministerios, etc. Esto es el Plan CONECTA hasta un mximo
de 33 proyectos de esta naturaleza. Cinco de ellos ya estn en
produccin y los otros van a ir saliendo.
El Plan CONECTA 2 supone implantar lo que hace CONECTA en los diferentes ministerios. El diseo de cada programa
es lo ms fcil; lo complicado viene a la hora de implantarlo en
cada uno de los 16 ministerios, as como sus organismos, ya que
cada uno de ellos cuenta con un sistema informtico diferente,
as como sus herramientas y procesos propios, etc. Es decir:
poner en valor todos estos programas en todas partes es muy
4. La administracin electrnica. Poner a nuestra administracin en unos estadios de modernizacin que nos permitan al
menos converger con el resto de Europa.
361
123
P A R T E
de Innovacin en la
complejo. Algunos de los programas se llevarn a administraciones locales. Incluso, si las administraciones autonmicas quieren pueden sumarse a algunos de estos proyectos y aprovechar
lo que nosotros estamos haciendo.
362
Para finalizar, debemos preguntarnos: es necesario un plan

de convergencia como AVANZ@? Segn el escenario pesimista
de Gartner Group si no se pone en marcha dicho Plan Espaa
vendra a converger con la media europea en el 2062. El anlisis
ms optimista dice que si dejramos las cosas tal y como van
hasta ahora (niveles de inversin, productividad, poltica practicada, etc.) convergeramos con la UE en el 2028. Asumiendo
que eso es inaceptable el Plan AVANZ@ pretende la convergencia en el 2010. Esto es posible con conocimiento, decisin,
liderazgo, tecnologa y un presupuesto importante, aspecto este
ltimo anunciado por el Presidente del Gobierno. El Plan CONECTA ya est en marcha y es el corazn del Plan AVANZ@.
Nuestra responsabilidad es la Administracin Electrnica y por
primera vez vemos posible alcanzar los objetivos.
ANEXO 2:
ANEXO 1:
363
123
P A R T E
ANEXO 3:
364
ANEXO 4:
de Innovacin en la
Captulo 14
La i-administracin de la
Generalitat Valenciana
JOS BENEdITO AGRAMuNT
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P A R T E
de Innovacin en la

Jos Benedito Agramunt
Director General de Telecomunicaciones e Investigacin (Generalitat Valenciana)
La Generalitat Valenciana cuenta con alrededor de 110.000

empleados pblicos, en los que se incluyen los niveles educativo
y sanitario, y un presupuesto para el ao 2005 del orden de los
12.000 millones de euros. Hay un dato muy importante y es
que es una administracin que nace en el ao 1983. Esto, en un
mundo de administraciones pblicas con una tradicin de siglos
tiene su importancia. La administracin valenciana recibi en
1986 dos trasferencias de gran importancia, que son educacin
y sanidad, lo cual ha marcado el propio desarrollo de la administracin pblica por tener que atender a unas necesidades
perentorias en muchos de los casos. Esto tambin ha tenido su
influencia en el desarrollo de los sistemas de informacin.
366
En la Secretara Autonmica de Telecomunicaciones y la Sociedad de la Informacin, donde est integrada mi Direccin General, con los debates que estamos teniendo podramos echar
en falta dos competencias que en otras pocas s a tenidos la
Secretara pero actualmente no: modernizacin y calidad de los
servicios pblicos. Sin embargo, s tenemos competencias en
planificacin y gestin de las telecomunicaciones, tanto desde
un punto de vista interno como externo (como Generalitat y
como Comunidad). Tenemos la competencia de coordinacin de
los sistemas de informacin de la Generalitat Valenciana y, al
mismo tiempo, el desarrollo y gestin de las plataformas corporativas de los sistemas de informacin. Por dichas plataformas
no entendemos la nmina, la contabilidad, etc. Para nosotros
eso son sistemas verticales, son responsabilidad de un departamento (Hacienda, Administraciones Pblicas, etc.). Entendemos
por plataformas corporativas de sistemas de informacin a aquel

sistema de informacin que necesita el resto de la corporacin
para el desarrollo de sus propios sistemas de informacin, por
ejemplo: para nosotros la certificacin digital es una plataforma
corporativa. Nosotros emitimos certificados digitales a todos los
departamentos de la Generalitat para su relacin con el ciudadano, con las empresas, etc. Para nosotros, la plataforma de
e-Learning es una plataforma corporativa que ponemos a disposicin de todas las distintas organizaciones especializadas en
formacin en la Generalitat. El correo electrnico es una plataforma corporativa, el acceso a Internet tambin, o el portal de la
Generalitat. La red propia de telecomunicaciones tambin. Una
herramienta que permita el desarrollo del control y seguimiento
de expedientes es otra herramienta corporativa.
Adems, tenemos la competencia de lo que llamamos la implantacin de la sociedad tecnolgica y del conocimiento en la
sociedad valenciana, es decir: conseguir avanzar en que la Comunidad Valenciana, tanto en lo que se refiere a la ciudadana
como a nivel de empresas, se introduzca en estos nuevos conceptos de sociedad tecnolgica y del conocimiento.
Finalmente, tenemos una competencia que se nos ha adjudicado recientemente que es de I+D+I, pero slo en el mbito de
la TIC (Tecnologas de la Informacin).
Qu entendemos nosotros por administracin inteligente?
Hay que partir de una serie de unos pasos o saltos hasta llegar
a lo que podramos llamar administracin inteligente:
1. Informatizacin de la administracin. Nos encontramos,
como indicbamos, con una administracin joven que nace en el
Tenemos competencias en el desarrollo de plataformas corporativa de atencin al ciudadano, lo que incluye atencin presencial, telefnica y a travs de la red.
367
123
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de Innovacin en la
ao 83 y que tiene que asumir rpidamente una serie de necesidades perentorias. A los tres aos de su nacimiento, con una
estructura todava endeble, recoge competencias importantes
que requieren un gran esfuerzo por parte de la administracin.
De ah surge por informatizar en la medida de lo posible los sistemas de informacin de la Generalitat.
2. Administracin en Internet. Las administraciones empiezan a distribuir su informacin en Internet. Yo creo que ah tambin la Generalitat ha sido pionera: ya incluso estbamos dando
informacin a travs de videotex, una tecnologa muy anterior a
Internet, que en Espaa tuvo un cierto grado de xito a finales
de los 80 y principios de los 90. Y al mismo tiempo fuimos la
primera administracin pblica que en el ao 92 empez a distribuir su informacin por Internet con un tipo de tecnologa de
entices y en ao 94 comenzamos a distribuirla con la tecnologa
actual.
368
3. Administracin electrnica. Cuando se habla de administracin electrnica el problema es que muchas veces estamos
hablando de cosas distintas. Bsicamente, la administracin
electrnica implica ya una interaccin con respecto a los ciudadano y las empresas, no slo a nivel e informacin.
4.
Administracin inteligente. Lo dejo para ms adelante.
Si nos centramos en la administracin electrnica la podemos

definir como una nueva forma de relacionarse con la administracin, con sus empleados pblicos o con el propio ejecutivo
a travs de medios electrnicos con total validez y eficacia jurdica. Aqu se introduce un factor que es la validez y eficacia
jurdica, aspecto que ya est resuelto y que durante mucho
tiempo ha existido una traba, ya que la propia administracin
ha pedido ms requisitos legales a la relacin electrnica que
a la relacin tradicional. La propia Comisin Europea, establece
4 niveles tomando como base esta definicin de administracin
electrnica. Y aqu viene un poco la confusin, ya que hay administraciones que comentan que han desarrollado plenamente la
administracin electrnica y no estn realmente adaptados a los
niveles establecidos. Estos niveles son:
Nivel 2. Es el nivel que llamamos interaccin con descarga

de formularios, es decir: ya no es slo dar informacin sino que
se permite que cualquier ciudadano puede bajarse el formulario
a travs de la red, imprimirlo y llevarlo presencialmente a un
punto de registro e iniciar su procedimiento. En este nivel la Generalitat Valenciana se encuentra tambin a un 100 %.
Nivel 3 y 4. Ya existe una interaccin en los dos sentidos:
entre los ciudadanos y las empresas y la propia administracin..
Incluimos aqu la llamada autentificacin y en, algunos casos,
el pago en lnea. En estos niveles es ya donde empiezan las
diferencias. En estos niveles la Generalitat Valenciana no est
a un 100% ni mucho menos. En este momento podemos decir
que hay unos 148 servicios pblicos que estn puestos en la
red que incluyen esa interaccin, esa autentificacin y, en algunos casos, incluyen pago cuando lo requieren. En este nivel, el
compromiso poltico del gobierno es alcanzar los 200 servicios
interactivos en el ao 2007.
Son precisamente estos niveles los que generan confusin y
los que nos hacen hablar de diferentes cosas cuando nos referi-
Nivel 1. El nivel ms simple de administracin electrnica en

el que damos informacin de todos aquellos procedimientos y
expedientes en genrico que requiere nuestra organizacin. En
el caso de la Generalitat Valenciana podemos decir que estamos
al 100 %. La Generalitat tendr del orden de unos 1300 tipos de
expedientes administrativos en todas las materias de Gobierno.
Por tanto, estamos dando informacin sobre todos ellos a travs
de la red.
369
123
P A R T E
de Innovacin en la
mos a la administracin electrnica porque evidentemente no es

lo mismo el nivel 1 que el 3.
370
Hay una definicin de inters sacada de nuestro Plan Estratgico 2004-2010 en estos momentos en funcionamiento: si
avanzamos un peldao en el modelo de una administracin electrnica podemos definir la administracin inteligente como la
administracin que es capaz de prever y anticipar las demandas
de los ciudadanos y poner a disposicin de estos la respuesta a
sus requerimientos en el momento, en la forma, en la cantidad y
en la calidad que necesita. Es la administracin que personaliza
y atiende individualmente a cada ciudadano segn sus necesidades, demandas y requerimientos concretos. Esta definicin
est introduciendo unas diferencias con respecto a lo que es
la administracin electrnica importantes. Unas diferencias que
son difciles de conseguir en las administraciones pblicas pero
que, al menos, desde la Generalitat Valenciana, entendemos
que es el reto por el que estamos trabajando. Ya con esta definicin se introduce lo que podra ser la administracin electrnica
versus la administracin inteligente. Cuando estamos hablando
de administracin inteligente, estamos hablando del concepto
de servicio pblico frente al de procedimiento tradicional. Los
que trabajamos desde hace muchos aos en las administraciones pblicas nos cegamos a veces por la palabra procedimiento
y expediente. Pero no debemos olvidar que las administraciones pblicas dan otros muchos servicios a los ciudadanos que
no estn sujetos siquiera a expedientes; es ms, cuando como
ciudadano me planteo mi relacin con las administraciones pblicas, no s si ser un caso muy raro, pero mi interaccin es
bastante pequea: prcticamente con la Administracin General
del Estado solamente me relaciono cuando tengo que pagar mis
impuestos a la Agencia Tributaria, con la Generalitat Valenciana
utilizo algunos servicios de prestacin, como son el sanitario,
etc. Pero normalmente yo no pido subvenciones normalmente
ni para agricultura ni para empresa, etc. Y con la administracin
local, mi interaccin es cuando pago los impuestos de circulacin
En esta definicin se han introducido factores como la proactividad (anticiparse al requerimiento de los propios ciudadanos)
de la administracin de cara al ciudadano; como la personalizacin de la actuacin de las administraciones pblicas con el
ciudadano; se han introducido conceptos como la multicanalidad
como forma de interactuar con el ciudadano a travs de todos
los canales posibles y donde el ciudadano lo desee; conceptos
como la mejora en la calidad de los servicios pblicos. En definitiva, estamos hablando de un salto conceptual importante que
tiene un reflejo en tecnologas y herramientas que ayudan a
llevar esto adelante. Porque no olvidemos que muchos de estos
conceptos se estn aplicando ya en algunas de las empresas
privadas. Sin embargo, insisto en que aplicar estos conceptos al
mbito de las administraciones pblicas no es tan fcil. Me gusta
poner un ejemplo de proactividad y personalizacin que es muy
claro: a todo el mundo nos encanta, cuando compramos un libro
por Internet y al tiempo recibimos un correo de la librera donde nos sugieren otros libros en base a los intereses que hemos
demostrado por compras anteriores y que ellos han detectado.
Yo no tengo claro que recibir un correo de la Agencia Tributaria
pueda generar en el ciudadano un efecto positivo equivalente,
en la medida en que los factores psicolgicos y sociales son
tambin importantes. Por eso, insisto en la dificultad que tiene
esta implantacin en las administraciones pblicas. En cualquier
caso, eso es lo que nosotros entendemos como la i-administracin y hacia donde estamos trabajando para conseguirlo.
y de bienes inmuebles, que puedo tener domiciliados. Es decir,

que realmente mi interaccin no es muy alta. Pero por ejemplo
utilizo servicios deportivos en un polideportivo municipal que me
permite contratar el servicio a travs de la red. Este es un caso
simple de servicio pblico que no lleva un procedimiento detrs.
Y de esos hay muchsimos. Por tanto, una diferencia principal
entre administracin inteligente y administracin electrnica es
el concepto de servicio frente al de procedimiento. El primero es
mucho ms amplio.
371
123
P A R T E
372
de Innovacin en la
Cmo se encuadran estos principios y conceptos dentro de

la administracin valenciana? El perodo que va del ao 83-90 es
un proceso en la administracin valenciana de posicionamiento,
de ir asumiendo competencias. En el ao 90 tambin recibimos
las competencias de justicia. A partir del ao 90 empezamos a
dar informacin. Pero el primer salto importante se encuentra
en el ao 95, con lo que se llam entonces Plan Estratgico de
Modernizacin de la Administracin Valenciana. ste es un Plan
con un horizonte hasta el ao 2000, es decir, de una legislatura
y tuvo una inversin de aproximadamente 40 millones de euros,
con unos 40 proyectos y que bsicamente estuvo destinado por
un lado, a la consolidacin y un salto adelante en esos sistemas
de informacin (ya tenamos las necesidades bsicamente cubiertas), empezando a integrar los diferentes sistemas. Por otro
lado, iniciamos nuestras actuaciones en el mbito de la propia
comunidad autnoma. En el 98 fuimos la primera regin europea
en realizar una modificacin en el marco comunitario de fondos
FEDER estableciendo un eje especfico de incorporacin de la
Comunidad Valenciana a la sociedad de la informacin. En estas
materias lo que ahora parecen temas evidentes por entonces no
lo eran tanto. Hay cosas que son normales y lgicas ahora pero
no entonces. Comenzamos a disear proyectos orientados a ciudades y ayuntamientos de la Comunidad Valenciana, intentando
algunas experiencias bastante novedosas.
El segundo gran salto de planificacin estratgica en estas
materias es en el perodo 2000-2004 con el Plan Moderniza.
com, un plan ms ambicioso en cuanto a proyectos (fueron cerca de 110), con aproximadamente 230 millones de inversin,
donde ya estn consolidados los sistemas de la organizacin y
donde empezamos a constituir de manera seria todas esas plataformas corporativas al servicio de la organizacin: e-Learning,
correo electrnico, el portal de forma fuerte, la plataforma de
certificacin digital, etc. Empezamos a poner una base importante para la administracin electrnica. Tambin pusimos en
marcha lo que es nuestro proyecto Generalitat en Red, que es
una plataforma corporativa de servicios electrnicos, lo que nos

ha permitido en estos momentos que cada servicio nuevo que
ponemos en marcha on line tenga ya una base y no que no parta
de la nada, sino partiendo de una plataforma que tiene muchos
elementos comunes, como es el registro telemtico, mdulos
de modificacin telefnica o una pasarela de pagos electrnicos,
etc.
1) La creciente importancia de las telecomunicaciones desde

una doble vertiente: las telecomunicaciones internas de la propia administracin autonmica y las telecomunicaciones en su
proyeccin hacia el exterior, como un instrumento de vertebracin social, territorial y econmica de la Comunidad Valenciana.
En este desarrollo hemos tenido una especial dificultad, ya que
las telecomunicaciones son una competencia exclusiva de la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas
no tenemos capacidad de regulacin en materia de telecomunicaciones pero s tenemos un deber con respecto a nuestra
comunidad de velar por un desarrollo armnico de las telecomunicaciones en nuestro territorio. Es una labor de garante de ese
desarrollo armnico.
2) Por primera vez las telecomunicaciones se incluyen dentro
de un plan de infraestructuras y estratgico de la Comunidad
Valenciana, al mismo nivel que pueden ser los puertos, las carreteras, etc., el resto de infraestructuras a las que estamos
acostumbrados. A eso obedece la distinta duracin de este Plan,
hasta el ao 2010, porque coincide en duracin con el PIE (Plan
de Infraestructuras Estratgicas) de la Comunidad Valenciana.
Hay un salto cualitativo importante en cuanto a la inversin
(2740 millones de euros), aunque en los anteriores casos la
inversin era slo de la Generalitat Valenciana, mientras que en
El ltimo salto lo hemos dado en mayo del 2004 y tiene lo que

llamamos Avantic y las principales diferencias de Avantic con
respecto a los planes anteriores son las siguientes:
373
123
P A R T E
de Innovacin en la
este caso se incluye la inversin privada en infraestructuras y la

inversin inducida por nuestras actuaciones. Por tanto, el salto
es menor.
374
Avantic est estructurado en cinco programas: dos de gran

importancia que es lo que llamamos PEVTA (Plan Estratgico Valenciano de Telecomunicaciones Avanzadas) y nuestro proyecto
PETIC (Plan de Consolidacin de la Sociedad de la Informacin
y el Conocimiento en la Comunidad Valenciana), donde se encuadra la estrategia de conseguir esa administracin inteligente. Adems, contamos con tres programas horizontales, uno de
ellos es de gestin del conocimiento, otro de I+D+I y otro de lo
que llamamos instrumentos de Avantic (todo aquello que necesitan el resto de los programas para su puesta en marcha y pleno funcionamiento). Y estamos hablando desde la creacin de
Foros con el sector privado, foros internos entre las administraciones pblicas, reorganizacin de los objetivos de Fundaciones
donde participa la Generalitat Valenciana, etc.
Nuestro objetivo en Avantic es llegar a la Sociedad Tecnolgica y del Conocimiento. Tenemos una definicin donde se introducen muchos factores: las tecnologas de la informacin como
elemento bsico, el acceso a Internet pero desde cualquier lugar
y en cualquier momento, se introduce el concepto de calidad,
conceptos como el aprendizaje y el cambio permanente. Y esto
es lo que est guiando nuestro PETIC. El objetivo bsico de PEVTA sera, por un lado, un desarrollo de las telecomunicaciones
coherente en el mbito del territorio de la Generalitat, un desarrollo coherente de las telecomunicaciones en el mbito de
las administraciones pblicas valencianas, incluyendo todas las
administraciones locales. Por otro, hay un objetivo de dotar de
banda ancha en toda la comunidad valenciana, sin perder el carcter instrumental de las propias telecomunicaciones.
PETIC est orientado totalmente a esa implantacin de la
sociedad tecnolgica y del conocimiento y se concreta en tres
grandes lneas de actuacin:
1) La administracin inteligente. Pretendemos alcanzar ese

nuevo modelo de prestacin de servicios al ciudadano tal y como
se ha definido al principio.
2) rea Ciudadanos. Pretendemos conseguir un ciudadano
tecnoactivo, es decir: un ciudadano que sabe para que le pueden servir las tecnologas y que adems sabe utilizarlas para
conseguir ese fin.
Adems de estos elementos estamos hablando tambin de

aspectos bsicos como son la participacin de los ciudadanos en
las acciones del gobierno y en las decisiones estratgicas de la
propia Generalitat. Es lo que llamamos aspectos de democracia
electrnica, que no solamente es el voto a travs de Internet
sino tambin participando a travs de la utilizacin de la red
como mecanismo de las decisiones estratgicas de la propia administracin.
Hemos puesto en marcha el Observatorio de la Sociedad Tecnolgica y del Conocimiento. Entendemos que para que las administraciones pblicas podamos tomar decisiones coherentes
debemos conocer cual es el estado real de desarrollo de las
tecnologas en nuestro territorio. Ese es el objetivo del Observatorio, que lleva ya en marcha desde hace ya casi cuatro aos,
tanto desde un punto de vista social (ciudadanos) como desde
el punto de vista empresarial.
Por ltimo, desde el punto de vista de las empresas, conocemos y hemos actuado en muchas iniciativas de cara a las
pequeas empresas (300.000 PYMES y autnomos con entre
1-9 empleados) que requieren una ayuda de las administraciones pblicas. Creo que hemos aprendido de acciones no muy
3) PYMES inteligentes. Pretendemos potenciar un tipo de

PYMES que utilicen las nuevas tecnologas como elemento para
el desarrollo de su competitividad.
375
123
P A R T E
de Innovacin en la
exitosas en otros tiempos. En este momento creemos que las

acciones de cara a esas PYMES tienen que ser personalizadas
porque los sectores tienen problemticas distintas y tienen que
ser tambin orientadas a esa incorporacin inteligente de las
tecnologas y de formacin y capacitacin en nuevas tecnologas
dentro de sus estructuras.
376
En este momento estamos en ese camino de administracin

inteligente. El proyecto bsico es lo que llamamos SIMAC que va
del ao 2005-2007. Este proyecto est basado en la integracin
de los proyectos anteriores que estaban dando cobertura a esa
administracin electrnica, a ese portal, a la certificacin digital,
etc., tratando de integrar en un nico proyecto y le pueda dotar de esas funcionalidades de proactividad, personalizacin de
servicios pblicos, etc. Nosotros llevamos ya tiempo haciendo
acciones de personalizacin y proactividad, por ejemplo, a travs de nuestro portal los ciudadanos pueden suscribirse a temas
y materias donde la Generalitat le va avisando peridicamente
por mtodos electrnicos de novedades que van a surgir y que
le pueden afectar. Vamos a integrar los nuevos conceptos de
administracin electrnica con los conceptos anteriores, como
son la atencin telefnica y la presencial, haciendo un modelo
integrado de prestacin de servicios. Adems queremos avanzar
mucho en el problema de la interoperabilidad. No hay que olvidar que cuando una empresa se presenta a un concurso pblico
de la Generalitat o de cualquier administracin prcticamente
ms del 90 % de la documentacin que se tiene que presentar es generada por las administraciones pblicas. Incluso un
porcentaje tambin muy elevado es generado por la propia administracin que lleva a cabo el concurso. Parece absurdo que
tengamos a los ciudadanos y a las empresas dando bandazos
de una administracin a otra cuando con lgica y con tcnica
podemos evitar esos esfuerzos.
Tambin estamos trabajando en otros proyectos, proyectos
SIMAC, que est en fase de resolucin del concurso. Es un pro-
Para centrarnos en la situacin actual de la Generalitat Valenciana dar algunos datos. Nosotros nos convertimos en autoridad autonmica de certificacin, siendo la primera Comunidad
Autnoma en constituirnos como tal hace del orden de 3 aos.
Despus se han constituido tambin la Generalitat de Catalua
y el Pas Vasco. En este momento tenemos cerca de 50.000 certificados digitales emitidos a travs de los cuales los ciudadanos
y empresas de la Comunidad pueden interactuar electrnicamente con plena validez jurdica con la Generalitat Valenciana
y tambin con la Administracin General del Estado (Catastro,
Agencia Tributaria, Correos...) a travs de la firma de convenios
que tenemos. Un ciudadano de la Comunidad Valenciana puede
desde hace ya dos aos cumplimentar por Internet la declaracin de la renta de la Agencia Tributaria utilizando el certificado
de la Generalitat Valenciana. Tenemos ms de 40 convenios con
los principales ayuntamientos de la Comunidad Valenciana para
el desarrollo de estos certificados. Adems, tenemos acuerdos
de colaboracin con una parte importante de colegios profesionales para que ellos utilicen tambin estos certificados.
Actualmente tenemos 148 servicios de tramitacin on line,
de los cuales 78 de ellos llevan incorporados la firma electrnica
avanzada y 52 registros telemticos. Algunos de ellos tambin
llevan incorporado el pago electrnico. La ventaja de haber desarrollado plataformas corporativas tiene la ventaja de que la incorporacin de nuevos servicios es muy rpida. En este prximo
verano, por ejemplo, vamos a poner en marcha 17 nuevos ser-
yecto a dos aos de algo ms de 4 millones de euros y va acompaado de otros proyectos que le van a dar cobertura como es
CETESI y otros. Para nosotros el concepto de administracin inteligente no es solamente terico sino que tiene esa plasmacin
prctica adjudicndose a empresas que desarrollan los proyectos en un perodo determinado. Concretamente el plan previsto
para la implantacin completa de esta filosofa de administracin inteligente es de dos aos.
377
123
P A R T E
de Innovacin en la
vicios de tramitacin y 21 directamente con el ciudadano y 21

nuevos de cara a la gestin con representantes. Entre ellos cito
el de cita previa sanitaria porque es muy utilizada y creo que va
a disparar nuestros ndices en este aspecto. Al mismo tiempo
tenemos distribuidas del orden de 110.000 cuentas de correo a
ciudadanos de la Comunidad Valenciana para su relacin con las
administraciones.
378
La experiencia nos est diciendo que la puesta en marcha de

nuevos canales de relacin con el ciudadano no est eliminando
los anteriores, sino que los est estabilizando. De hecho, nosotros pusimos en marcha a partir del ao 95 23 oficinas de atencin presencial en la Comunidad. El crecimiento de la atencin
en esas oficinas fue alto. Despus pusimos en marcha el telfono 012 de informacin administrativa, a travs del cual se consigui estabilizar el nmero presencial e incrementar considerablemente el nmero de accesos por esa va. Desde 2003 hasta
mayo de 2005 el nmero de visitas a edificios de la Generalitat
ha sido de 2.700.000 y el nmero de asistencias telefnicas es
de 4.100.000, es decir, bastante ms. Al mismo tiempo pusimos
en marcha atencin a travs de Internet y lo que hemos conseguido es estabilizar el nmero de llamadas telefnicas, pero
no se han reducido. Aqu las conclusiones pueden ser de todo
tipo. Desde luego no vemos por ningn lado el ahorro de costos
ya que la puesta en marcha de nuevas plataformas implica su
incremento. Hay una lectura positiva porque los niveles de calidad que evaluamos permanentemente van creciendo. Nosotros
creemos que el ciudadano utiliza cada vez ms los servicios de
las administraciones pblicas y cada vez el grado de satisfaccin
est siendo ms elevado. Ello pese a que no nos ahorre costes.
La interoperabilidad es una asignatura pendiente para las administraciones pblicas. Los tecnlogos tenemos mucho que decir. No basta con que en la Comunidad Valenciana establezcamos
medidas individuales de interoperabilidad entre la Generalitat
Valenciana y el Ayuntamiento de Valencia, Alcira.... y despus
con la Administracin General del Estado, etc., sino que creemos

que hay que llegar a marcos de interoperabilidad basados en herramientas tecnolgicas que faciliten ese cruce de informacin
porque si no es as difcilmente habr un avance sustancial en
muchos aspectos de los comentados anteriormente.
379
Captulo 15
Proyecto ITACA
MANuEl ARAGETES ESTvEz
123
P A R T E
de Innovacin en la
Proyecto ITACA
Manuel Aragetes Estvez
Primer Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Alcobendas
Quiz lo ms significativo del proyecto ITACA (Informacin,

Tramitacin y Atencin Ciudadana en Alcobendas), reconocido con el Premio Naciones Unidas al Servicio Pblico, ha sido
la puesta en prctica de una nueva concepcin integral de la
relacin entre la ciudadana y la administracin, a partir de la
combinacin de dos factores clave: las nuevas posibilidades tecnolgicas y el desarrollo de una gestin municipal de tipo relacional.
LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN LA SOCIEDAD

DE LA INFORMACIN
382
La irrupcin de la Sociedad de la Informacin, estrechamente ligada a la extensin de las Tecnologas de la Informacin y

comunicacin (TICS), est siendo decisiva para la ampliacin
de las posibilidades de servicio en la Administracin Pblica, no
solo por su reflejo en mbitos organizativos: reformulacin de
procesos, agilizacin de los mecanismos de control presupuestario, etc. sino por el impacto que han tenido en la ciudadana.
Me refiero a fundamentalmente a dos aspectos que en el Proyecto ITACA hemos considerado de singular relevancia: la gobernabilidad, donde se han abierto posibilidades para un estilo
de gobierno ms participativo, y el servicio, cuya prestacin ha
quedado fuertemente determinada por una mayor accesibilidad,
a travs de medios diferenciados.
Merece la pena resear que la administracin local, dada su
cercana a la ciudadana y su especialmente acentuada legitima-
En el caso del municipio de Alcobendas esta tendencia se ha

manifestado especialmente acentuada, lo que sin duda ha beneficiado al proyecto ya que tom, como punto de partida, las
expectativas de los sectores ms dinmicos de la comunidad
local, aquellos que antes experimentaron con el acceso masivo
a las tecnologas de la informacin. As, en el ao 2001 y de
acuerdo a los estudios y encuestas que llev a cabo el Departamento de Investigacin municipal, el 34% de la poblacin de
Alcobendas tena ya un acceso a Internet de manera habitual1,
lo que en aquellos momentos casi duplicaba la media espaola
que se situaba en un 18,4%2. Este dato no es fruto de la casualidad, ya en el ao 1995 el Plan Estratgico de Alcobendas,
defini a la ciudad como un espacio de calidad para la atraccin
empresarial. Numerosas empresas relacionadas con las nuevas
tecnologas (Indra, Telvent, Vodafone, etc.) comenzaron a ubicarse en los parques empresariales de Alcobendas3, generando
un entorno propicio para la atraccin de talento, el aprendizaje y
la realizacin de alianzas como las que han posibilitado el desarrollo del Proyecto ITACA. Actualmente la mayora de las empresas instaladas en Alcobendas consideran las Tecnologas de la
Informacin y Comunicacin como esenciales para su negocio.4
1
Serie Documentos de Trabajo num. 78 sobre Participacin ciudadana.
2
Datos del diario El Pas ciberpais 29-11-01)
3
El Pas 9 de Junio de 2000 suplemento propiedades pag. 3 Arroyo La Vega, el Silicon Valley de Madrid.
4
El 64% de las empresas de Alcobendas considera las TICs esenciales para su negocio.
Diagnstico del 2 Plan Estratgico de Alcobendas. ao 2005
Proyecto ITACA
cin a travs de la prestacin de servicios, ha sido la que ms

rpidamente ha asumido el reto de la innovacin tecnolgica
para estar a la altura de las expectativas de sus usuarios. Los
ciudadanos estn siendo partcipes en su vida cotidiana de los
nuevos mtodos de acceso a la informacin (internet, telefona
mvil, televisin digital y una cada vez mayor multiplicidad de
gadgets), y esperan que los servicios prestados por la administracin, sean un recurso ms, accesible por estos mltiples
cauces de comunicacin.
383
123
P A R T E
de Innovacin en la
Una ciudad que contaba con una poblacin especialmente

aventajada en la utilizacin de las TICs y un tejido empresarial de un claro perfil tecnolgico necesitaba de un ayuntamiento
que, no solo estuviera a la altura, sino que tratase de aprovechar todo ese potencial de una manera inteligente.
El Equipo de Gobierno y los directivos de la institucin asumieron el reto, lo que se puso de manifiesto con la incorporacin de un planteamiento estratgico con relacin a las Nuevas
Tecnologas y a la Sociedad de la Informacin en el Plan para la
legislatura 1995-1999. De esta forma se priorizaban los siguientes objetivos:
Incorporar las Nuevas Tecnologas de la Informacin al

servicio de la Atencin a los Ciudadanos.
Dotar a la ciudad de la infraestructura necesaria (Redes

de Telecomunicacin) que permita mantener y mejorar el nivel
de competitividad de las empresas de la ciudad, y las posibilidades de los vecinos para acceder a los servicios que dependen de
esos desarrollos tecnolgicos.
cin.
Proyecto ITACA
Mejorar la Calidad de los servicios prestados gracias al

aporte tecnolgico (tarjeta inteligente, puestos interactivos, internet).
384
Democratizar el acceso a las tecnologas de la informa-
Estos compromisos, desarrollados institucionalmente, recogieron las estrategias iniciales y las desarrollaron por fases,
adaptndolas a la capacidad de transformacin tecnolgica de
la institucin, sus posibilidades financieras y las posibilidades
de despliegue en la ciudad. De este modo, el inicio del proyecto
ITACA supuso un hito con el lanzamiento de la primera Tarjeta
Ciudadana, Puestos Gratuitos y web interactiva, El Plan 2000-
2003 supuso su consolidacin, con una nueva versin de Tarjetas y Puestos, as como una nueva versin web ms interactiva
(ITACA II) y finalmente con el Plan de legislatura 2004-2007
se explicitan los objetivos y proyectos correspondientes a ITACA III, centrado en el desarrollo del e-gobierno, y con el que
se pretende el afianzamiento definitivo del Proyecto dejando al
Ayuntamiento de Alcobendas en situacin de volver a generar
estrategias de desarrollo e innovacin tecnolgica en los servicios a los ciudadanos.
EL EQUIPO DE PROYECTO Y SUS PLANTEAMIENTOS
Dentro del Equipo de proyecto haba que combinar la

PROYECTO ITACA
Staff
visin relacional con la tecnolgica y esto entraaba cierDireccin Poltica
Manuel Aragetes Estvez.
tas dificultades (contenidos
vs. aplicaciones, fondo vs.
Direccin Tcnica
Antonio Daz Mndez
Forma), que se solventaron
Direccin Tecnolgica
con la inclusin de dos perAntonio Nez Brunton
Calidad y Atencin Ciudadana
files diferenciados: sociloCarmen Mayoral Pea
gos que incorporan la visin
Informtica
Antonio Lpez Fernndez.
de Gobernanza y anlisis,
Web y Tarjeta de Alcobendas
junto a tecnlogos que aporLus Miguel Palomares Martn
tan sus conocimientos en los
desarrollos ms operativos
as como en las aplicaciones. Ambos se vienen complementando y exigiendo mutuamente en beneficio del proyecto.
Fruto de este aprendizaje conjunto, merece la pena resear
algunos requisitos previos para afrontar este tipo de proyectos,
Proyecto ITACA
Durante todos estos aos ha funcionado un equipo de proyecto estable, con un enfoque de investigacin, desarrollo e implantacin (I+D+I) con una direccin compartida entre las reas de
Planificacin-Coordinacin y Organizacin-Informtica que asumieron respectivamente la direccin tcnica y tecnolgica.
385
123
P A R T E
de Innovacin en la
a modo de avisos para navegantes cuando el objetivo es conseguir una administracin abierta:
Proyecto ITACA
Abrir la administracin el Ayuntamiento en nuestro

caso- es como abrir las puertas y ventanas de una casa: para
hacerlo conviene tenerla limpia y aseada, de lo contrario no ensearemos otra cosa que nuestras propias vergenzas. Si el
Ayuntamiento lo tenemos cmodo, ordenado y limpio, seguro
y fiable; si somos amigables y sencillos en el trato y la relacin, no hay dificultad alguna en ensearlo y abrirlo de par en
par. Hablar de todo ello es hablar de modernizacin, de que estaremos en condiciones de abrir la Administracin cuanto ms
giles, modernos y eficaces sean los procesos de servicio que
prestamos.
386
Para modernizar y agilizar, cuando hablamos de internet,

nos tenemos que referir al ncleo duro de un Ayuntamiento o
de cualquier Administracin, es decir al modelo de gestin y a
las bases de datos que constituyen la mdula de nuestros sistemas. Y qu nos encontramos aqu?, pues la cruda realidad,
el retrato de cada uno, el grado de desarrollo, normalizacin y
mecanizacin que tengan nuestros procesos, por un lado, y profundizando un poco ms, la concepcin o arquitectura bsica de
nuestros sistemas: estn pensados para el cliente-ciudadano?
o estn pensados para el cliente interno? se hablan entre ellos,
se relacionan? o viven ciegos y de espaldas?. Evidentemente
hay que revisar, simplificar y mecanizar los procesos principales, as como los diferentes procedimientos con una orientacin
hacia el cliente externo, hacia el ciudadano. Hablamos en este
caso de Calidad, de normalizacin y gestin de los procesos y
finalmente de integracin de Sistemas.
Hay un tercer grupo de requisitos para abrirnos al mundo

internet, que son factores en buena parte externos a la propia
organizacin, aunque con fuerte implicacin interna, y con una
importancia capital: la seguridad en la red, la certificacin o
autenticacin de las partes, y en general el marco jurdico que
soporta y legitima las transacciones administrativas y comerciales en la red. Es un marco regulador que excede lo local, pero
cuya responsabilidad est en el campo de las Administraciones
Pblicas.
Finalmente hay unos requisitos ms claramente externos

que tienen que ver sobre todo con las infraestructuras: la rapidez y ancho de banda de las redes, y en general la fiabilidad de
los sistemas y comunicaciones, que en la actualidad an deja
mucho que desear, por ms que el marketing de los operadores
de telecomunicaciones induzca siempre a un excesivo optimismo.
Pues bien, con ste enfoque y algunas herramientas en el
equipaje, afrontamos en Alcobendas el viaje a ITACA, la odisea
en busca de la modernizacin y calidad de la Administracin.
ALCOBENDAS: MODERNIZACIN, CALIDAD Y NUEVAS
TECNOLOGAS
El Ayuntamiento de Alcobendas llevaba tiempo preparndose
para asumir estos retos. El proceso de modernizacin llevado a
cabo durante ms de una dcada ha servido para realizar una
puesta a punto a la institucin que se ha basado en los siguientes aspectos:
La participacin como elemento clave en el desarrollo de

la actividad, en una doble vertiente: con los empleados pblicos,
para desarrollar al mximo sus capacidades y aprovechar su
conocimiento, y con los vecinos que proporcionan la orientacin
adecuada a las acciones conforme a sus expectativas.
Proyecto ITACA
Importancia del liderazgo poltico como motor modernizador que se apoya en la implantacin de la calidad como estrategia para promover mejoras en la gestin, de las que derivan
su continuidad y estabilidad en el tiempo.
387
123
P A R T E
de Innovacin en la
Utilizacin de enfoques y modelos gerenciales de eficiencia probada en el mbito de la gestin pblica y privada adaptados a las especificidades propias de la administracin.
El Ayuntamiento de Alcobendas ha culminado con xito dos
Planes de Calidad que han servido para difundir esta cultura de
gestin entre sus empleados y situar a la institucin en el camino de la consolidacin e integracin de sus sistemas y herramientas. La obtencin del sello de excelencia (+500) confirma
esta evolucin al equiparar el nivel de desarrollo de la gestin
municipal con las mejores empresas privadas.
Experiencias de interaccin pblico-privada bajo el liderazgo pblico y democrtico, que desarrollan en la prctica el
concepto de administracin relacional5 .
o Relaciones permanentes con el tejido empresarial de la
localidad para proyectos relacionados con el empleo o
la mejora de la calidad.
o Convenios para la prestacin de servicios deportivos

con empresas y fundaciones relevantes del sector.
o Modelo de desarrollo sostenible con alta participacin
social y ciudadana a travs del 1er y 2 plan estratgico.
Proyecto ITACA
o Proyectos de Intercambio y cooperacin en el rea Sociocultural.
388
o El propio proyecto ITACA ha sido posible gracias a las

alianzas que Ayuntamiento de Alcobendas ha establecido con instituciones, empresas financieras, tecnolgicas y fundaciones para el desarrollo de la sociedad de
la informacin. sobre la base de anteriores convenios y
colaboraciones en otros campos.
5
Diaz, A. Estado Relacional y nueva gestin pblica. En Calidad y modernizacin en
la gestin pblica. Gestin 2000. Barcelona (2000).
Descentralizacin y divisionalizacin de la Institucin teniendo en cuenta la relacin servicio-cliente, que ha cristalizado en la creacin de tres Patronatos de Servicios y cuatro
empresas pblicas. Fruto de este enfoque, el Proyecto ITACA
concibe la informacin, tramitacin y gestin como un servicio
integral que se presta a travs de diferentes vas de acceso.
Las diferentes lneas de trabajo emprendidas confluyen en
un proyecto que va ms all del concepto de administracin
telemtica al abordar, de una manera integral, la relacin con el
ciudadano. En el marco de este proyecto, las tecnologas de la
informacin son integradas con un enfoque proactivo. El Ayuntamiento est siendo promotor de una plataforma de informacin,
gestin y comunicacin directa con el ciudadano que se concreta en cuatro lneas de servicios bsicos: Tarjeta Alcobendas,
Puestos telemticos, Web Interactiva de informacin y gestin y
Servicio Integrado de Atencin Ciudadana.
DESARROLLO DEL PROYECTO ITACA: CALIDAD EN LA
ATENCIN AL CIUDADANO
Por otra parte, el proyecto tambin se sustenta jurdicamente

en el cumplimiento estricto de los requisitos exigidos por la Ley
Orgnica 5/1992 de Regulacin del Tratamiento Automatizado
de Datos (LORTAD).
6
El Plan enunciaba: Las Administraciones Pblicas, a todos los niveles, deben llevar
a cabo un esfuerzo denodado para explotar las Nuevas Tecnologas y hacer la informacin lo ms
accesible posible
Proyecto ITACA
Con el proyecto ITACA, el ayuntamiento ha introducido sus

servicios en las principales plataformas de informacin y gestin
interactivas (internet, puestos de Informacin y gestin, telefona mvil, etc.) en el marco de lo ya previsto en la ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas de 1992, la nueva
Ley de Gobierno y Administracin Electrnica y, sobre todo, siguiendo las recomendaciones del Plan de accin e-europe, que
aprob el Consejo Europeo de Lisboa en el ao 20006.
389
123
P A R T E
de Innovacin en la
Aunque el Proyecto ITACA aborda de manera integral la

relacin con el ciudadano, incluyendo la atencin presencial,
en el presente captulo nicamente se abordarn los canales
telemticos.
de
Alcobendas:
El
Ayuntamiento
en
el
Las entidades financieras revolucionaron su concepto de servicio al cliente con la introduccin de los cajeros automticos,
y la posibilidad de acceder a travs de tarjetas homologadas a
determinados servicios bancarios las 24 horas del da.
Proyecto ITACA
Tarjeta
bolsillo
390
La introduccin de esa tecnologa transform radicalmente no

slo la relacin con el cliente (en trminos de accesibilidad y calidad en el servicio), sino que oblig a una profunda reingeniera
de muchos de los procesos internos de estas entidades.
Puede decirse que esta revolucin ha llegado a la Administracin Pblica. El Ayuntamiento de Alcobendas tom la iniciativa
y, con el nimo de incorporar el conocimiento de las organiza-
ciones ms aventajadas, busc la colaboracin de una entidad

financiera para sacar adelante la 1 fase del proyecto.
Qu es la Tarjeta de Alcobendas?
Se trata de una tarjeta de caractersticas similares a las habitualmente utilizadas por las entidades financieras, con la peculiaridad de incorporar una serie de utilidades municipales
totalmente gratuitas que facilitan y mejoran la relacin de los
vecinos con el Ayuntamiento. Proporciona a los ciudadanos un
instrumento de identificacin, informacin, gestin y pago que
permite una significativa mejora en trminos de comodidad y
accesibilidad a los diferentes servicios municipales.
La Tarjeta dispone de banda magntica e incorpora un chip
con capacidad de reconocer el cdigo de identificacin de cada
ciudadano usuario as como el PIN o clave secreta personal
que le permite acceder a sus datos personales de informacin y
gestin con el Ayuntamiento.
Hasta ahora, muchos ciudadanos deban venir al Ayuntamiento una, dos y hasta tres veces para finalizar un trmite: informarse -primero-, tramitar el impuesto o la licencia -despus- y
finalmente pagar en la recaudacin municipal o en una entidad
bancaria.
La tarjeta tambin acta como llave para acceder desde internet a todo tipo servicios municipales. Este sistema posibilita,
por ejemplo, que los ciudadanos puedan reservar una pista de
tenis en el polideportivo de la ciudad sin moverse de casa.
Adems, desde cualquiera de los puestos de Autoservicio distribuidos en equipamientos municipales de la ciudad, los ciuda-
Proyecto ITACA
Con la tarjeta, su poseedor puede en un solo acto realizar, incluso, las tres operaciones en uno de los Puestos de Autoservicio
distribuidos por la ciudad sin desplazarse al Ayuntamiento.
391
123
P A R T E
de Innovacin en la
danos pueden realizar gestiones de padrn, solicitar su informacin tributaria personal y domiciliar sus recibos, pagar esos
mismos recibos si lo desea o reservar pistas e instalaciones deportivas.
En un primer momento la Tarjeta se ha dirigido a los ciudadanos y ciudadanas empadronados en Alcobendas y mayores
de 18 aos. En una segunda fase, la Tarjeta se ha extendido
a otros usuarios de servicios y diferentes colectivos, incorporando progresivamente nuevas utilidades de gestin. As ha
ocurrido con el Abono Deporte cuyas utilidades se han sumado a la tarjeta de Alcobendas, incorporando, como valor aadido al abono, todas las utilidades de la tarjeta de Alcobendas.
Igualmente, tambin se est integrando la tarjeta de usuarios
de los hogares del jubilado. De este modo, la Tarjeta de Alcobendas va sustituyendo progresivamente, a los diferentes
carnets municipales existentes, unificando en un mismo formato todas sus prestaciones, y de paso facilitando que una
pluralidad de pblicos acceda a la sociedad de la informacin.
TARJETA DE ALCOBENDAS
30.948
35.000
30.000
20.787
25.000
16.787
20.000
Proyecto ITACA
De la misma manera que con la tarjeta bancaria podemos

llevar el banco en el bolsillo las 24 horas, con la Tarjeta de Alcobendas podemos llevar el Ayuntamiento en el bolsillo.
392
2001
2002
2003
15.000
10.000
2000
3.582
3.893
4.478 5.366
2004
5.000
2005
2006
Prcticamente un 30% de la poblacin de la ciudad utiliza de

manera cotidiana la tarjeta de Alcobendas, un porcentaje muy
significativo si tenemos en cuenta que, en muchos casos se utiliza una tarjeta por hogar.
La tarjeta de Alcobendas permite acceder a un paquete de
utilidades bsicas que se viene ampliando paulatinamente con
la incorporacin de nuevas prestaciones.
Informacin personal con el acceso al padrn y al pago

de impuestos.
Utilidades de gestin tales como la obtencin de justificantes de padrn, domiciliacin de tributos y pago de recibos.
Reserva de instalaciones deportivas: tenis, paddle,

squash, frontn, mini-frontn, billar, fisioterapia, sauna, rayos
uva, masajes, etc.,
Otras utilidades: culturales, acceso a bolsa de empleo

municipal y uso como tarjeta de fidelizacin con descuentos de
hasta el 15% en el pequeo comercio de Alcobendas.
Caractersticas y modalidades de la Tarjeta de Alcobendas:
La Tarjeta de Alcobendas es totalmente gratuita.
No requiere ningn tipo de contrato con ninguna entidad

financiera. Una vez que el solicitante la recibe en su domicilio puede utilizarla sin ninguna limitacin (conocido su "PIN" de
acceso que igualmente se facilita unos das despus de recibir
Tarjeta).
Para poder operar con la Tarjeta de Alcobendas en los

16 Puestos de Informacin y Gestin el usuario necesitar una
clave personal (que podr cambiar en el Puesto) que garantiza
la confidencialidad de acceso a sus datos y que se le facilitar
Proyecto ITACA
393
123
P A R T E
de Innovacin en la
siguiendo el mismo procedimiento que el que utilizan habitualmente las entidades financieras con sus clientes.
Finalmente cabe insistir en que la Tarjeta nace con la vocacin de sustituir progresivamente a los distintos carnets municipales, con lo que facilita su portabilidad a los usuarios que
tienen en la tarjeta un autntico vnculo de identidad con su
ciudad.
Web interactiva de informacin y gestin: El Ayuntamiento en casa
Se trata de una Web prestadora de servicios que actualmente

ofrece:
Toda la informacin y trmites municipales actualizados

en tiempo real (a travs de la potente base de datos INFOCIUDAD).
Proyecto ITACA
La Tarjeta es uno de los nuevos canales de los que el Ayuntamiento se ha dotado para prestar sus servicios a los ciudadanos
en mejores condiciones de accesibilidad, comodidad y por tanto
de calidad. Pero el medio telemtico por excelencia es la red
de redes: Internet, el canal por el que cada vez transitan ms
ciudadanos, que esperan tambin respuesta a sus demandas y
necesidades, no slo de informacin, sino tambin de gestin.
As La vocacin principal de la Web interactiva del Ayuntamiento
es ofrecer servicios de informacin, tramitacin y gestin.
394
Plano de la ciudad, informacin meteorolgica y trfico.
Actualidad: revista municipal Sietedas digital y Teatro

Auditorio de la ciudad.
Gestiones directas de: padrn, impuestos y reserva de

instalaciones deportivas.
Informacin de la ciudad (comunicaciones, actividad

econmica y asociativa, proyectos estratgicos, actos culturales, cursos, etc.).
Informacin del Ayuntamiento: Pleno y Equipo de Gobierno, presupuesto, organizacin, Gua de Servicios y Planes
municipales.
Oferta pblica de empleo y pliegos de contrataciones.
Reclamaciones y Sugerencias y correo.
Utilidades para la participacin: foros, etc.
Votaciones y consultas sobre diferentes aspectos de la

ciudad.
Retransmisin de eventos de la ciudad: sorteos de viviendas, etc.
Mostrador virtual del servicio de Atencin ciudadana.
Para acceder a la informacin privada y gestiones personalizadas de la Web (Padrn, Impuestos y Reserva de Instalaciones) hay que ser poseedor de la Tarjeta de Alcobendas y solicitar
la clave personal de acceso por la Red Internet.
Proyecto ITACA
Todo ello en un entorno seguro y de calidad como acredit

la certificacin Web Value que obtuvo la pgina web junto con
menciones destacadas en diferentes rankings (Ciberpas, etc.).
395
123
P A R T E
de Innovacin en la
Accesos a la web municipal

826.943
900.000
2000
800.000
556.812
700.000
2001
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
2002
351.566
268.092
226.173
125.469
50.607
2003
2004
100.000
2005
2006

Reservas Deportivas en Internet
18.190
20.000
14.523
15.000
2.621
3.935
300
5.696
2003
2004
2005
2006
ENTORNO TECNOLGICO
Proyecto ITACA
2001
2002
6.350
10.000
5.000
2000
396
En el proyecto que el Ayuntamiento de Alcobendas lleva a

cabo en desarrollo de su Web y Tarjeta Ciudadana, se ha optado
por la va del hosting externo a travs de una empresa.
La pgina Web soporta una parte de informacin esttica y
otra dinmica con la realizacin de gestiones municipales. Este
apartado es verdaderamente el que singulariza este proyecto
en el Ayuntamiento de Alcobendas por el alto grado de dificultad tecnolgica exigido para poder conseguir correctamente
las funcionalidades de gestin: padrn de habitantes, Tributos y
Espacios Deportivos, actualizndose en tiempo real las bases de
datos municipales.
La interactividad con el usuario se establece desde los puestos de informacin y gestin o desde cualquier navegador en
un ordenador con acceso a Internet. Esto supone una dificultad
aadida, ya que los dispositivos son diferentes en cada caso
y por consiguiente los desarrollos para las interface tambin,
conservando siempre para cada tipo de entrada las mismas funcionalidades.
Al finalizar la sesin, quedan actualizadas las bases de datos
municipales de acuerdo a la gestin efectuada.
Se ha desarrollado un sistema de control de acceso a la informacin personalizada y bajo protocolo seguro en el instante de
realizar una gestin, a travs de una contrasea que slo conoce
el ciudadano solicitante.
Las comunicaciones son parte esencial en el proyecto al contemplarse actuaciones on-line que dan lugar a la exigencia de
una rpida y segura respuesta en el trfico de los datos, teniendo adems planificada la incorporacin de nuevas gestiones
municipales.
Proyecto ITACA
La arquitectura de comunicaciones est definida con tecnologa frame relay desde cada puesto de informacin y con ADSL
desde el Host municipal al servidor de Web. Obviamente, el acceso individual es va Internet siendo accesible desde cualquier
tipo de navegador y sistema operativo.
397
123
P A R T E
de Innovacin en la
LA AVENTURA CONTINUA
La Tarjeta de Alcobendas y la Web interactiva ha revolucionado el concepto de Atencin Ciudadana en el Ayuntamiento. Las
vas telemticas, se han convertido adems en un privilegiado
canal de relacin entre el Ayuntamiento y sus vecinos, que no
excluye sino que complementa las vas de atencin presencial y
telefnica.
El presente del proyecto que actualmente est en su tercera

etapa evoluciona al vertiginoso ritmo que impone el desarrollo
exponencial de internet y los nuevos dispositivos de movilidad.
De este modo la web de Alcobendas est evolucionando hacia el
concepto de web social o web2.0. donde los usuarios tienen un
enorme protagonismo en los contenidos. Paralelamente y como
criterio general se potenciar el pago de servicios a travs de
internet y se incorporarn los avances en cuanto a buscadores
de informacin, que valoran y clasifican las bsquedas.
Un repaso a la carpeta de asuntos del mes del Equipo ITACA
me servir para situar rpidamente los mbitos en los que estamos trabajando:
Proyecto ITACA
El hecho de haber sido uno de los primeros ayuntamientos

de Espaa que en emprender este camino ha supuesto muchas
dificultades, de las que hemos sacado aprendizaje, pero tambin satisfacciones como la obtencin del Premio de las Naciones Unidas al Servicio Pblico por el Proyecto ITACA.
398
Firma Electrnica y Registro Telemtico.
Portal de Empleo-Bolsa de Empleo On-Line.
Nuevas Utilidades de la aplicacin de gestin de servicios

deportivos (INPADE) para incorporacin de nuevos servicios a
las actuales utilidades de Reserva de Pistas y Servicios Deportivos on-line.
Escuela de Abonados y Competiciones.
Nuevos servicios de tramitacin y gestin: Ventanilla Tributaria Virtual.

Nuevos aplicacin de gestin y tramitacin virtual. Desarrollo del proyecto Carpeta Ciudadana.
Nuevas Plataformas de Pago (Red.es y/u otras) complementarias a la existente pasarela virtual de pagos.
Ampliacin de las capacidades de informacin de web y
Test de usuario.
cs).
Gestin y Medicin de la experiencia de usuario.

Traduccin de contenidos de la pgina web (ingls y fran-
Ms all de los servicios, y desde la perspectiva que da el haber desempeado la direccin poltica del Proyecto ITACA, creo
conveniente destacar tres claves por las que animo a los gobiernos locales a apostar por las Tecnologas de la Informacin
y comunicacin:
Buen gobierno: El uso de las TICs en la administracin

pblica permite mejorar los procesos y desarrollos internos, as
como generar nuevos proyectos que sumar a los ya existentes.
Ello permite integrar los diferentes sistemas existentes, compartir recursos y mejorar la gestin interna.
Proyecto ITACA
Atencin al ciudadano: El uso de las TICs en la administracin pblica, permite generar nuevas formas de relaciones
entre el gobierno y los ciudadanos y los agentes econmicos,
de forma tal que todos reciban sus servicios en forma eficiente,
eficaz y sin limitaciones geogrficas o temporales.
399
123
P A R T E
de Innovacin en la
Desarrollo de la democracia: El acceso que tienen los

ciudadanos a Internet permite que el ciudadano tenga un rol
ms activo en las decisiones gubernamentales, a la par que genera nuevos espacios y formas para la participacin ciudadana y
la transparencia de los asuntos pblicos.
Proyecto ITACA
Alcobendas ha sido una de las primeras ciudades espaolas y

europeas capaces de poner en marcha un proyecto integral de
atencin y servicio al ciudadano mediante las TICs. Gracias a
ITACA el Ayuntamiento ha entrado con paso firme en el siglo
XXI.
400
Agradecimientos
DireCtor
Juan Ferrera Cuesta

Verano
De los Cursos De
Del
esCorial
Jos Miguel FernnDez surez

seCretario tCniCo. Cursos De Verano Del esCorial
seCretaria
PaloMa guila CarMona

tCniCa Del Curso aDMinistraCin inteligente
CarMen Mayoral Pea
luis Miguel PaloMares Martn
asesores
tCniCos De la PubliCaCin
Diseo PortaDa
Jess barbeitio
Diseo De Maqueta y CoMPosiCin
Juan antonio CaChinero Fuentes

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Antonio Daz Mndez

Eloy Cullar Martn

ANTONIO DAZ MNDEZ

Ministro de AdMinistrAciones PblicAs.

rector de lA UniversidAd coMPlUtense de MAdrid.

JOS ANTONIO MARINA. FilsoFo.

ANTONIO dAz MNdEz.

dtor. de estUdios, estrAtgiAs y ForMAcin, FeMP

sUbsecretAriA de AdMinistrAciones PblicAs.

Al ENfOquE dEl lIdERAzGO EN lA

lIdERAzGO, GESTIN y MOTIvACIN dE EquIPOS

Presidente de MAke A teAM. grUPo inMArk

AdMINISTRACIN INTElIGENTE: El lIdERAzGO NECESARIO.

BlANCA OlAS dE lIMA GETE.

UnivesidAd coMPlUtense de MAdrid

JOAN PRATS I CATAl.

dtor. del institUt internAcionAl de gobernAbilitAt de cAtAlUnyA

ProFesor de lA london school oF econoMics And PoliticAl science

cAtedrticA de cienciA PolticA y de lA AdMinistrAcin de lA

Presidente de lA AgenciA estAtAl PArA lA evAlUAcin de lAs

PolticAs y lA cAlidAd en los servicios Pblicos

TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIN PBlICA I

TRANSPARENCIA y CONTROl dE lA GESTIN PBlICA II

JuAN ANTONIO GARdE.

fRANCISCO RAMOS fERNNdEz-TORRECIllA.

director del inAP.

lA TRANSPARENCIA EN El ORdENAMIENTO JuRdICO ESPAOl

cAtedrtico de derecho AdMinistrAtivo en lA UniversidAd de

deFensorA del PUeblo de nAvArrA.

deFensorA del PUeblo de cAstillA lA MAnchA.

El PRESuPuESTO COMO hERRAMIENTA PARA GARANTIzAR lA

JESS M GONzlEz PuEyO.

CONSTANTINO MNdEz MARTNEz.

delegAdo del gobierno en MAdrid (2004-2006).

MANuEl ARAGETES ESTvEz.

fRANCISCO JAvIER vElzquEz lPEz.

secretArio generAl de lA AdMinistrAcin PblicA (2004-2006).

PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs.

ANTONIO dAz MNdEz.

dtor. de PlAniFicAcin, coordinAcin y cAlidAd del AyUntAMiento de

JOS BENEdITO AGRAMuNT.

director generAl de ModernizAcin AdMinistrAtivA (2004-2006).

director generAl de telecoMUnicAciones e investigAcin (generAlitAt

MANuEl ARAGETES ESTvEz.

PriMer teniente de AlcAlde del AyUntAMiento de AlcobendAs

Ministro de Administraciones Pblicas

Una administracin pblica inteligente es aquella que sabe

Al margen de aquellos que sirven con su trabajo diario a los

Estas son, en resumidas cuentas, las principales iniciativas

Rector de la Universidad Complutense

La Universidad Complutense es una institucin abierta, en

Qu duda cabe que la Administracin ha vivido una profunda

Mi felicitacin por ello a los organizadores, a los ponentes y a los

La Administracin Pblica Espaola ha experimentado un

con la colaboracin y el impulso innovador del Ministerio para las

Todo ello, junto al brillante prlogo elaborado por uno de los

He dedicado toda mi vida de investigador al estudio de la

2.- Que la inteligencia individual se da siempre en un

La segunda constatacin que la inteligencia individual

diar sistemas lineales, es decir, aquellos en los que se da una

En el tema de las ciudades, que est en el origen de mi

cuenta de la necesidad que tienen de convertirse en learning

Estoy seguro de que una de las grandes manifestaciones