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2006)
Francisco Garca Moctezuma*
Resumen
La planeacin del desarrollo, en cualesquiera de sus vertientes, como atribucin del
Estado rector de la vida econmica y social del pas, en la experiencia mexicana, ha
recorrido un largo camino que legalmente inici en 1929, tal vez el ms antiguo del
subcontinente latinoamericano, aunque caracterizado por proyectos inconclusos, los
ms de ellos de corto alcance y de una duracin no mayor a seis aos, inconexos entre
s, onerosos en su momento para el erario nacional y con exiguos resultados, casi en
todos los casos, en comparacin con sus ambiciosas metas ampliamente difundidas
para asegurar su aceptacin social. As, a partir de una revisin documental, en este
trabajo se traza como objetivo abordar las experiencias ms sobresalientes que, en el
contexto de la planeacin del desarrollo regional en Mxico, se han implementado en el
ltimo siglo.
Palabras clave: Estado,
ordenamiento territorial.
polticas
pblicas,
planeacin,
desarrollo
regional,
INTRODUCCIN
La actuacin del Estado mexicano en la planeacin del desarrollo del pas se ha
distinguido por una activa, aunque no siempre acertada participacin en los diferentes
escenarios de la vida nacional en los que ha tratado de incidir. Sin duda alguna, largo
ha sido el trayecto en la implementacin de polticas pblicas para dirigir el
desenvolvimiento de un determinado sector econmico o social, para detonar el
desarrollo regional a travs del impulso de una actividad clave de la economa o bien
para alcanzar la convergencia de las diferentes regiones de la Repblica Mexicana.
Todos estos intentos se han caracterizado por contener, invariablemente, los mejores
propsitos pero en su ejecucin y, sobre todo, en la consecucin de resultados han
mostrado su vulnerabilidad, entre otras cosas, cuando son relegados por parte de los
crculos tomadores de decisiones, principalmente en etapas de renovacin de los
poderes republicanos, cuando determinado asunto econmico o social distrae la
atencin gubernamental y exige reorientar los esfuerzos hacia otras prioridades o, en
el peor panorama, cuando las limitaciones presupuestales obligan a recortar tiempos y
metas, muchas veces hasta el extremo de cancelarlos.
Al rememorar los ms importantes proyectos que han incidido en las regiones del pas
a efecto de acceder al desarrollo, se han contextualizado tales polticas pblicas dentro
de sus respectivos sexenios; esto ltimo en virtud de la indiscutible fortaleza del Estado
mexicano y, en particular, del peso decisivo del presidencialismo en la vida nacional,
en donde cada periodo de gobierno imprimi su tinte particular en las decisiones
econmicas, polticas y sociales puestos en prctica durante las etapas en que les toc
actuar.
tradicional rea de tensin entre ambos pases, sera atendida por la Comisin
Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Norte y las Zonas y Permetros
Libres (1972) con el fin de concretar alternativas econmicas en esos territorios y
controlar, de alguna manera, el creciente flujo de indocumentados hacia el vecino pas
del norte. Otras acciones de desarrollo regional que tuvieron renombre fueron la
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec (1972
1976) como un antecedente cercano del Plan PueblaPanam y la Comisin
Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California (19731976),
la cual tuvo escaso xito en su cometido. El antecedente de la reglamentacin
ambiental y ecolgica se tiene en la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental, promulgada al inicio del sexenio.
Para 1976, el siguiente equipo gobernante difunde el Plan Bsico de Gobierno 1976
1982, como el derrotero a seguir a efecto de lograr un desarrollo integral, consolidar la
independencia nacional, generar empleos productivos y mejor remunerados, acceder a
un mayor bienestar social y a un desarrollo geogrficamente equilibrado. Para alcanzar
tales propsitos se definieron tres reas fundamentales i) la reforma poltica, ii) la
reforma econmica, y iii) la reforma administrativa. As se crea en 1976 la Secretara de
Programacin y Presupuesto (1976) como el organismo de planeacin gubernamental.
En un entorno mundial donde los precios de los hidrocarburos alcanzaban altos niveles
histricos y con el descubrimiento de ricos yacimientos en el pas, que las cifras ms
optimistas elevaban a 120 mil millones de barriles (Saldvar, 1989:30), el gobierno
apost en la explotacin y venta al exterior del petrleo para superar la profunda crisis
econmica que le haba sido heredada. Con un modelo de industrializacin, ISI, en
franco agotamiento y con los inesperados ingresos por la venta masiva de petrleo a
partir de 1977 los proyectos de crecimiento se sucedieron al por mayor (Tabla 6).
Prcticamente para todos los sectores econmicos ms importantes se present un
programa a efecto de acceder a su desarrollo. Se habl de un Sistema Nacional de
Planeacin que involucr a los sectores tomadores de decisiones de la sociedad. Se
pretendi alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Para 1980 se dio a conocer el Plan
Global de Desarrollo, 19801982, como una muestra de que an en el derroche de
recursos exista el nimo de planear de manera racional a corto, mediano y largo
plazos.
Todo el conjunto de planes y programas construidos sobre la base de los ingresos
petroleros se desmoron cuando, en junio de 1981, cay el precio internacional del
barril de petrleo. El pas entr a una larga recesin econmica que golpe
sensiblemente la estructura productiva y, sobre todo, los hogares mexicanos. El
rgimen del crecimiento acelerado con inflacin controlada concluira a fines de 1982
en medio de un desprestigio y descontento generalizado, adems con el reproche de la
sociedad en el sentido de que se haba perdido una gran oportunidad histrica para
acceder a un desarrollo econmico ms equilibrado, ms armnico y ms incluyente, a
travs de esa enorme e inesperada riqueza generada por el petrleo, finalmente
despilfarrada.
EL TRAYECTO EN LA POCA DE LA ECONOMA GLOBAL
La agobiante crisis heredada no tocara fondo durante todo el sexenio gubernamental
de 1982 a 1988; peor an, se agudizara con la baja continua de los precios del
petrleo y el lastre, en la economa nacional, que representaba el servicio de la deuda
externa.
El modelo ISI, que dicho sea de paso conform empresas con evidentes rezagos
respecto a la frontera tecnolgica internacional, lo que se traducira en una incapacidad
de las mismas para competir por los mercados y lograr su permanencia en el proceso
productivo, haba llegado a su agotamiento definitivo en 1982, lo que llev a elevar la
demanda de importaciones. En su lugar se implementara otro que se identificara
como neoliberal, dentro del marco econmico mundial caracterizado por la
globalizacin. Las nuevas reglas estaran basadas en la apertura de la economa a la
competencia externa, la desregulacin del mercado interno y la privatizacin extrema
de la actividad productiva.
El desmantelamiento del anterior Estado de Bienestar Social era inminente, el
reemplazante, Estado de Trabajo Shumpeteriano, conforme al trmino propuesto por E.
Moncayo (2002:27), promovera la reconversin estructural de la economa a efecto de
acceder a la competitividad, impulsara la flexibilidad en el mercado de trabajo y
reducira su participacin en la poltica social.
Lo anterior traera cambios significativos en cmo el Estado abordara la cuestin
regional. En ese contexto, los intentos de la planeacin del desarrollo durante el primer
sexenio de los aos ochenta estaran encaminados en dos sentidos, el primero en
cuanto a la adecuacin del marco legal correspondiente y el segundo en lo que se
refiere a la confeccin de un mayor nmero de planes y programas general,
sectoriales, territoriales e institucionales tanto a corto como a mediano y largo plazos
(Tabla 7); los ms de los cuales, ante el embate de la crisis econmica, pasaran a
segundo trmino, aun cuando no se relegaran del todo y tendran cierta relevancia,
ms virtual que real. De cualquier manera se promulg la Ley de Planeacin (1983) que
sustituira a aqulla promulgada en 1930, reafirmara la rectora econmica del Estado
y fortalecera el Sistema Nacional de Planeacin (a la que se le aadira el trmino de
Democrtica) como el instrumento para tratar de dotar de coordinacin y congruencia
las actividades gubernamentales en tales asuntos.
Al concluir el sexenio de 19821988, de escaso avance para el desarrollo del pas, los
agobiantes problemas econmicos obligaron a concentrar esfuerzos y recursos de todo
tipo para tratar de enfrentarlos. Del Plan Nacional de Desarrollo y de sus
correspondientes programas sectoriales no hubo mayor mencin. Pasaron al olvido
oficial.
El sistema poltico mexicano, fuertemente desgastado por la crisis econmica de los
ochenta, apenas pudo pasar su peor prueba de fuego en una transicin sexenal. Los
nuevos tomadores de decisiones que venan desplazando del poder a los polticos de
viejo cuo desde haca varios aos, lograran afianzarse con mayor fuerza en el
gobierno de 1988 a 1994 y su permanencia sera por largo tiempo. Ellos seran los
principales promotores de la aplicacin de las drsticas medidas econmicas dictadas
por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sin considerar los costos
sociales respectivos.
El panorama econmico y social para finales de la dcada poco cambiara. A mitad del
sexenio y despus de casi una dcada de ensayo y error, el grupo gobernante
replanteara el rumbo de la poltica monetaria y financiera.
El acuerdo comercial con las economas ms poderosas de Amrica, el TLCAN
constituira uno de los hechos culminantes del rgimen y uno de los pasos decisivos en
el afianzamiento de la economa global en la regin supranacional de Amrica del
Norte. En cuanto a la planeacin del desarrollo, como lo estableca la legislacin
respectiva rediseada en el sexenio anterior, el nuevo gobierno elabor y public, en
sin embargo, la insuficiencia del erario para financiar las inversiones respectivas hizo
que fueran inoperables, ya que la participacin del capital privado tampoco fue la
esperada.
CONCLUSIONES
El rumbo hacia el desarrollo como poltica de Estado en Mxico, si bien ha estado
marcado por experiencias con particularidades propias de cada periodo sexenal, lo
cierto es que ha respondido a diversos derroteros conforme a las tendencias
internacionales y a las prioridades nacionales que se han determinado en diferentes
tiempos. As, mientras que en la primera mitad del siglo XX slo se privilegi el
desenvolvimiento de un sector especfico de la economa, en este caso la industria
(sobre todo ligera aunque tambin la petroqumica y la siderrgica), en los aos
siguientes comenz a cobrar importancia la cuestin regional. A finales de los setenta
aparecieron como puntos de preocupacin la temtica urbana y la consolidacin del
sistema urbanoregional, en los ochenta adquirieron relevancia los aspectos
ambientales y, a partir del decenio de los noventa, bajo perspectivas ms integrales
que han incorporado a la sustentabilidad, entre los temas de debate ha aparecido el
ordenamiento territorial, OT, reidentificado tiempo despus como desarrollo territorial
(Tabla 9).
La prctica de la planeacin en Mxico, en la experiencia acumulada durante ms de
siete dcadas, ha mostrado su vulnerabilidad como mecanismo viable para acceder a
un desarrollo econmico y social, equilibrado e incluyente, no obstante tener un Estado
fuerte, capaz de imponer sus mandatos en todos los sectores y grupos sociales. Dicha
tendencia negativa se ahonda por el entorno de exclusin tan caracterstico de la fase
de la globalizacin econmica.
La planeacin, como praxis que involucra la conjuncin de voluntades, esfuerzos,
talentos y recursos, requiere del compromiso real de los tomadores de decisiones y del
resto de la sociedad en la disciplina y en el cumplimiento de las responsabilidades
inherentes para alcanzar, en la medida de lo posible, el futuro deseado en los plazos
establecidos.
A pesar de los diversos planes y programas aplicados en los ltimos decenios en el pas
y sealados en las tablas que forman parte de este documento, La Repblica Mexicana
presenta una situacin de enormes contrastes, con desequilibrios evidentes no tan slo
a nivel socioeconmico sino tambin regional, que permite sostener que los caminos
adoptados hacia el desarrollo no han sido generalizados ni incluyentes, adems de que,
conforme avanza el tiempo, la tendencia pareciera profundizar tales disparidades.
Esta realidad confirma que en Mxico no se ha contado con polticas de desarrollo en
estricto sentido, y en cuanto a los esfuerzos de desarrollar a los componentes
territoriales del pas, slo se han elaborado y puesto en operacin polticas sociales y
sectoriales con marcadas dimensiones regionales.
El cmulo de experiencias habidas en el pas en cuanto a su trayecto al desarrollo
econmico, no ha significado una tendencia hacia una homogeneizacin social o de sus
territorios. Por el contrario, el desarrollo reciente de Mxico ha sido regionalmente
desequilibrado y tales desequilibrios, lejos de desaparecer, han tendido a agravarse en
los ltimos aos, pues la distancia entre el desarrollo de las regiones ms prsperas
con el de las ms pobres se ha acrecentado.
Este plan es el primero en la historia del pas; de alguna manera evidencia una mayor
intervencin del Estado en la vida nacional (al establecer la premisa del control
gubernamental del subsuelo y los recursos naturales como asuntos de inters
nacional).
4
Dentro de la planeacin del desarrollo regional mexicano, los esfuerzos realizados por
el Estado a travs de las comisiones por cuencas hidrolgicas constituyen algunos de
los ejemplos ms ambiciosos llevados a cabo, ya sea por la amplia movilizacin de
recursos y personas que implicaron, o bien por las transformaciones que provocaron a
los ecosistemas y a las localidades de las zonas en donde operaron. Estos programas,
que pretendieron desarrollar cuencas localizadas fuera de la meseta central,
impulsaban la agricultura, construan presas y plantas hidroelctricas con el fin de
propiciar su industrializacin y reducir las desigualdades regionales, tuvieron xitos
relativos tanto en lo que se refiere a la detonacin del dinamismo socioeconmico
regional que se esperaba de ellos, como a revertir las tendencias de concentracin
industrial y poblacional que se venan dando hacia los principales ncleos urbanos,
entre ellos la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico.
6
Sin embargo, durante el periodo que va de 1953 a 1961, el 68% de los crditos
otorgados por este organismo fueron para negocios ubicados en el Distrito Federal y en
el Estado de Mxico, contraviniendo a los objetivos descentralizadores por lo que fue
creado (Garza, 1984:52).
Este programa es uno de los pocos que ha trascendido hasta la actualidad, aun
cuando sus objetivos han cambiado radicalmente, sobre todo a partir de la dcada de
los noventa, en que se ha permitido, incluso alentado, al capital privado incursionar en
el asunto. Esto ha distorsionado la bsqueda del equilibrio regional, al privilegiarse los
criterios de mercado en la promocin de dichos enclaves.
8
Este es el ltimo programa que, dentro del esquema de desarrollo por cuencas
hidrolgicas, operara en el pas. Al final, sus resultados estuvieron, como los de sus
antecesores, por debajo de las metas que se pretendan alcanzar.
9
Aunque en realidad se refera a 116 ciudades de las 304 que en 1990 constituan el
sistema urbano nacional. Este programa que inici en 1992 finaliz al concluir el siglo
XX.