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Manuel Alberto Restrepo-Medina*


Universidad del Rosario, Bogot D.C., Colombia
Fecha de recepcin: 11 de enero de 2011
Fecha de aprobacin: 11 de marzo de 2011

RESUMEN
La Constitucin colombiana de 1991 no opta por un
modelo denido de administracin pblica ni regula
sistemticamente la materia, a pesar de la profusin
normativa de su texto. Por el contrario, del conjunto del
articulado se deduce un sincretismo involuntario que abarca prescripciones normativas del modelo burocrtico y
la gerencia pblica, y anticipa algunos de los elementos
de la gobernanza.
Palabras clave: modelo de administracin pblica,
burocracia, gerencia pblica, gobernanza.

Para citar este artculo: Restrepo-Medina, Manuel Alberto, La administracin pblica en la


Constitucin de 1991: sincretismo involuntario entre la burocracia, el gerencialismo y la gobernanza, Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2011, 13,(1), pp. 365-388.

* Abogado, especialista en Legislacin Financiera, magster en Estudios Polticos, magster en Derecho


Administrativo, doctor en Derecho; profesor titular y director de programas de maestra de la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo electrnico: manuel.restrepo@urosario.edu.co

ISSN 0124-0579 ISSNe 2145-4531

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388, enero-junio de 2011

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Manuel Alberto Restrepo-Medina

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ABSTRACT
The Colombian Constitution of 1991does not prescribe any particular public administration model, nor does it regulate the matter systematically, despite the profusion
of rules in its text. On the contrary, its dispositions display an involuntary syncretism
that covers the regulatory requirements of the bureaucratic model and public management and anticipates some elements of good governance.
Keywords: public administration model, bureaucracy, public management, good
governance.

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RESUMO
A Constituio colombiana do ano 1991 no opta por um modelo denido de administrao pblica nem regula sistematicamente a matria a pesar da profuso
normativa de seu texto. Pelo contrario, do conjunto do articulado deduz-se um sincretismo involuntrio que abarca prescries normativas do modelo burocrtico e a
gerencia pblica, e antecipa alguns dos elementos da governana.
Palavras chave: modelo de administrao pblica, burocracia, gerencia pblica,
governana.

INTRODUCCIN
La Constitucin Poltica de 1991 incorpora distintos contenidos normativos referidos a la organizacin y al funcionamiento de la administracin
pblica, pero no lo hace de manera estructurada ni sistemtica, por lo cual
de su sola lectura no puede inferirse la plasmacin de un modelo constitucional sobre la materia.

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Por el contrario, a partir de una revisin descriptiva de los principales


modelos de administracin pblica,1 es posible identicar en el texto constitucional caractersticas que corresponden al modelo burocrtico y a la gerencia
pblica, as como la anticipacin de algunos de los elementos propios de
la gobernanza, en una especie de sincretismo constitucional involuntario.
En esa medida, el objeto del presente artculo consiste en identicar en
el texto constitucional colombiano los elementos correspondientes a estos tres
paradigmas de la administracin pblica, partiendo de la presentacin
terica de sus principales caractersticas, para luego exponer las referencias
normativas en que estos se concretan.

1. EL MODELO BUROCRTICO: CARACTERIZACIN, CRISIS Y


CONSAGRACIN CONSTITUCIONAL DE SUS ELEMENTOS
La transicin histrica de la sociedad tradicional a la moderna desde
la economa precapitalista a la capitalista no fue una transformacin aislada,
sino que tuvo lugar en el mbito econmico, poltico y social. Con el nacimiento del capitalismo y del Estado-nacin, el cambio se hizo evidente, y la
organizacin estatal se orient hacia la racionalizacin, es decir, hacia un
desarrollo poltico y econmico autosustentable, dentro del cual se gest el
modelo burocrtico como paradigma de organizacin y funcionamiento de
la administracin pblica.2
La construccin de los Estados estuvo acompaada por el establecimiento de burocracias funcionales: el ejercicio de las funciones estatales est a
cargo de profesionales calicados funcionarios permanentes, competentes
y remunerados, que forman parte de una organizacin jerarquizada; de
este modo, el Estado se presenta como una mquina, operada por agentes
puestos a su servicio y compuesta por engranajes que se articulan y se encajan de manera coherente.3
El modelo surge de las teoras propuestas en principio por Max Weber,
Frederick Winslow Taylor y Chester Barnard, dentro de las que se destaca
la obra del primero, por la forma de sus ideas y el concepto de burocracia.
Para Weber, la burocracia es la forma de organizacin en la que el po-

Para quien desee tener una visin comparativa y a la vez suficientemente comprensiva muy bien sintetizada de las caractersticas y el trnsito de esos modelos en el caso espaol, ver Prats Catal, Joan,
Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo, en Sinz Moreno, Fernando,
Estudios para la reforma de la administracin pblica, INAP, Madrid, 2004, pp. 58-102.
2
Bresser-Pereira, Luis Carlos; Cunill Grau, Nuria & otros, Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura
Econmica, Buenos Aires, 2004, pp. 17-18.
3
Chevallier, Jacques, Ltat post-moderne. Maison des Sciences de lHomme LGDJ, Paris, 2003, traduccin
libre.

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der se concentra en manos de funcionarios con las capacidades tcnicas


indispensables,4 que comprende tres elementos principales: actividades regulares de los agentes de la organizacin; tareas estables, determinadas por
reglas jadas por una autoridad coercitiva; y formas regulares y establecidas
para desempear dichas tareas por los individuos.
Son las reglas o preceptos que abarcan las capacidades tcnicas los
que caracterizan la burocracia, signicado que radica en el hecho de que
la reduccin a reglas de la moderna gestin burocrtica est profundamente enclavada en su naturaleza misma. Por ejemplo, la teora de la administracin pblica
moderna supone que la autoridad para ordenar ciertos asuntos por decreto la cual
ha sido legalmente otorgada a una dependencia no faculta para regular la materia mediante rdenes individuales para cada caso, sino slo para regularla de manera
abstracta. Esto se halla en el polo opuesto de la regulacin de todas las relaciones a
travs de privilegios individuales y concesiones de favores.5

La idea de dominacin legal, de autoridad legal racional es vista como


un sistema coherente de reglas abstractas, base de la administracin, como un
proceso que busca la aplicacin racional de los intereses especicados en el
orden que gobierna a la organizacin dentro de los lmites establecidos por
preceptos legales y guiados por principios que gobiernan al grupo.6
En esa medida, la racionalizacin legal de las organizaciones pblicas
permite que la burocracia cumpla de manera independiente, autnoma y
ecaz con su funcin de prestar los servicios pblicos tcnica y ecientemente.7 Contrasta esta aproximacin con la concepcin contempornea sobre
la burocracia, pues al tenor de la denicin que trae el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Espaola, ella se entiende como administracin ineciente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superuas.
De acuerdo con lo anterior, la reforma administrativa, en la ptica de
Weber, conduce al administrador pblico a la tarea imparcial, conforme a
derecho, de gobernar sin preferencias con el propsito de lograr el progreso
econmico, bajo los mecanismos del paradigma de dominacin burocrtica,
que no son otros que una serie de reglas y sistemas de derecho administrativo que separan la poltica de la administracin, y al tiempo someten a

Harmon, Michael M. & Mayer, Richard T., Teora de la organizacin para la administracin pblica, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1999, p. 104.
5
Ibd., p. 105.
6
Ibd., p. 113.
7
Lpez Medina, Diego, El sueo weberiano: claves para una comprensin constitucional de la estructura
administrativa del Estado colombiano, Revista de Derecho Pblico, Universidad de los Andes, junio de
2006, (19), pp. 11-12.

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la administracin al principio de justicia y demarcan un lmite a la administracin para no incurrir en desigualdades inmotivadas y preferencias.8
En ese sentido, el modelo burocrtico funciona mediante la especializacin de tareas, esto es, la divisin de trabajo en el seno de la organizacin,
por medio de la distribucin de obligaciones u ocios y roles entre un cierto
nmero de puestos, dentro de una estructura jerarquizada; la utilizacin de
la normatividad como elemento de la regulacin del proceso de decisin; la
estandarizacin de los procedimientos y la centralizacin de la autoridad.9
Despus de la Segunda Guerra Mundial, se produce un aumento
extraordinario del volumen orgnico de las administraciones pblicas occidentales, en funcin de la extensin de la prestacin de los servicios a toda
la poblacin, producto de la adopcin y aplicacin del modelo de Estado
social de derecho, que deriv en una sobrecarga de la demanda que haca
presupuestalmente insoportable su atencin.10
Para Chevallier,11 a partir de un anlisis sociolgico, es posible encontrar los lmites del ideal weberiano en el que la administracin, aun estando
burocratizada, no funciona nunca de una forma tan rigurosa o mecnica,
sino que es necesario tener en cuenta los factores personales que determinan
el comportamiento de los agentes, las jerarquas paralelas y las estraticaciones que inuyen en la estructura del poder, las estrategias de los actores
y los acuerdos efectuados al margen del sistema ocial de roles. Por ello,
para el autor en mencin, existen aspectos que deben ser considerados en su
aplicacin al sistema para lograr un mejor funcionamiento de este:
s ,ALGICAPROFESIONAL QUENOESDEAPLICACINGENERAL SINOCIRCUNSCRITA
y relativa.
s %LEJERCICIODELPODER QUENOESTEXCLUSIVAMENTECONCENTRADOENLACUMbre, sino que es disperso y difuso.
s ,ADISPOSICINDELASESTRUCTURAS QUENOSONPERFECTAMENTEPIRAMIDALES
sino fragmentadas y heterogneas.
s ,ASRELACIONESCONLOSADMINISTRADOSQUENOESTNBASADASNICAMENTEEN
la distancia y en la coaccin, sino que son diferenciadas y no igualitarias.
Ello muestra, a n de cuentas, que la administracin no es el bello
conjunto unicado y pacicado que pretende ser, sino que es un microsoma

Ibd., p. 13.
Estvez, Alejandro & Blutman, Gustavo E. El modelo burocrtico inacabado despus de las reformas de
los 90: funcionarios, gerentes o sobrevivientes?, Revista Venezolana de Gerencia, Editorial Universidad
de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (25).
10
Baena del Alczar, Mariano. Del Estado del bienestar al ocaso de la nueva gestin pblica. La administracin pblica posmoderna, en <www.morey-abogados.com/articulos/CongresoBaena.pdf>.
11
Chevallier, Jacques, Science Administrative, Thmis Droit PUF, Paris, 2007, p. 348, traduccin libre.
9

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social, que agrupa individuos y grupos, un lugar de enfrentamientos y de


conictos, por lo cual analizar los correctivos que pueden ser implementados
es tomar la medida de los conictos de todo orden que hacen rtmica la vida
administrativa.
Falcao Martins12 sostiene, frente a lo anteriormente expuesto y desde
una perspectiva weberiana, que la superacin de la crisis de la administracin pblica a travs de una alternativa pretendidamente posburocrtica se
restringe a la modernizacin de las formas burocrticas, mediante reformas
centradas en el empleo y el mejoramiento de medios como factores de eciencia
para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes, basadas
en la ocupacin de cargos clave por funcionarios de carrera, profesionales,
especializados, entrenados y equipados con tecnologas y mtodos gerenciales, y dotados de recursos presupuestarios. Esta postura representa una clara
expresin del trnsito del modelo burocrtico hacia el modelo gerencial.
Tal como se ha visto, el burocratismo ha sido objeto de vivas crticas,
las cuales giran, para Chevallier,13 en torno a la ineciencia burocrtica y a la
alienacin burocrtica. La primera se reere a ciertos defectos inherentes al
modelo, tales como la lentitud, la rigidez o la impersonalidad, as como a
la aparicin de disfunciones indicadas por los dispositivos de correccin. La
segunda atae al empobrecimiento de las tareas derivadas de la rgida divisin del trabajo y a la transformacin de los individuos en ruedas de una
mquina impersonal sobre la cual no disponen de ningn control, lo que
genera conformismo y dependencia, y se constituye en fuente de frustracin.
Agrega el mismo autor que estas crticas alimentaron en el siglo XX un
movimiento de reforma administrativa, que buscaba eliminar la pesadez,
la rigidez y las disfunciones inherentes al modelo burocrtico. Dicha reforma
administrativa comprende tres aspectos fundamentales: la transformacin
de las relaciones internas, haciendo nfasis en la gestin de recursos humanos;
la transformacin de los mtodos de gestin, con el objetivo de responsabilizacin; y la transformacin de las relaciones con los administrados, con la
emergencia de la idea de ciudadana administrativa.
En la administracin colombiana ya existan con anterioridad a la expedicin de la Constitucin de 1991 muchos de los elementos propios del modelo
burocrtico, de los cuales vale la pena mencionar la introduccin del rgimen
de carrera administrativa desde 1938, la creacin de un programa de estudios
superiores en administracin pblica y la existencia de un departamento

12

Falcao Martins, Humberto, Administracin pblica gerencial y burocracia: la persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin, Revista Reforma y Democracia, Editorial Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo, Venezuela, (9), 1997.
13
Chevallier, Science, op. cit., p. 401.

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administrativo encargado de la gestin del servicio civil. Adicionalmente, el


rgimen entonces vigente se proclamaba como Estado de derecho, por lo cual
las actuaciones administrativas se enmarcaban por la sujecin al principio
de legalidad y exista una larga tradicin de control de estas por parte de la
jurisdiccin especializada de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, distintos factores, diversos a su consagracin normativa, hicieron que, para la poca de la expedicin de la nueva Constitucin,
la administracin colombiana distara bastante de haber hecho realidad los
postulados del modelo weberiano, y en muchos mbitos an discurra por
los cauces del patrimonialismo clientelista, por lo cual y a pesar del conocimiento sobre las crticas al burocratismo, los constituyentes estimaron necesario
tratar de superar ese rezago institucional mediante la constitucionalizacin
de los elementos paradigmticos del modelo burocrtico, sin perjuicio de la
incorporacin concurrente, como ms adelante se expondr, de elementos
gerenciales e incluso de gobernanza.
As, se rearma el principio de legalidad, a partir de la declaracin expresa de ser la Repblica de Colombia un Estado de derecho, que se concreta
con el sealamiento de que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley, y que no habr
empleo pblico que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento,
cuyo ejercicio se realizar en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el
reglamento, en razn de cuya inobservancia por omisin o extralimitacin
se establece la responsabilidad de los servidores pblicos, cuya determinacin y la manera de hacerla efectiva tambin sern establecidas por la ley.
Se establece como regla general que los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores ociales y los dems que determine
la ley; adems, si el sistema de nombramiento de un funcionario no ha sido
determinado por la Constitucin o la ley, debe serlo por concurso pblico.
Corresponde a la ley jar los requisitos y condiciones para determinar los
mritos y calidades de los aspirantes para el ingreso y ascenso a los cargos
de carrera; para quienes hagan parte de esta, el retiro solamente procede por
calicacin insatisfactoria del desempeo, violacin del rgimen disciplinario
u otra causal constitucional o legal. El ingreso, el ascenso o la remocin de un
cargo de carrera no pueden estar determinados por la liacin poltica de
los ciudadanos.
Con la nalidad de garantizar la funcionalidad de la carrera administrativa, el artculo 130 previ la existencia de una Comisin Nacional del
Servicio Civil, cuya naturaleza fue precisada por la Corte Constitucional como
la de un rgano autnomo de rgimen especial, responsable de la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, con excepcin
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de las que tengan carcter especial, tales como la diplomtica y consular o


la de la fuerza pblica.
En la medida en que el modelo burocrtico demanda una centralizacin de la autoridad, la norma constitucional mantiene la preeminencia del
Presidente de la Repblica como cabeza visible del aparato administrativo,
al disponer que a sus calidades de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno se sume
la de Suprema Autoridad Administrativa, en cuya virtud no solamente tiene la
potestad nominadora de los ms altos empleos nacionales, concebidos como
agentes del gobierno, sino que est habilitado de conformidad con la ley
para crear, suprimir o fusionar los empleos que demande la administracin
central, sealar sus funciones especiales y jar sus dotaciones y emolumentos, as como para suprimir, fusionar y modicar la estructura de entidades
u organismos administrativos nacionales.
As mismo, es de iniciativa gubernamental exclusiva la tramitacin
de las leyes por medio de las cuales se determine la estructura de la administracin nacional, y si bien la Constitucin no la caracteriza en funcin
de un determinado modelo, su desarrollo legal ha sido preponderantemente
funcional al modelo burocrtico, con algunos elementos de gerencia pblica
y otros ms de gobernanza. En efecto, la conguracin de un nivel central
que aglutina los rganos principales de la administracin y de un nivel descentralizado por servicios que congrega a los rganos adscritos y vinculados
sectorialmente a aquellos, subordinados a travs del ejercicio del control de
tutela, muestra una estructura piramidal, en cuyo vrtice se encuentra el Presidente de la Repblica, que corresponde a la centralizacin de la autoridad
que el modelo burocrtico requiere para su desarrollo.
Sin embargo, al desmonopolizarse la titularidad de los servicios pblicos, permitiendo la participacin concurrente de los actores privados del
mercado junto al Estado e incorporando de esta manera un giro en el modelo
econmico, que va transitando del intervencionista al regulatorio, parte de
la estructura administrativa se adapta a esta nueva concepcin y aparecen autoridades reguladoras independientes, las cuales, aunque cumplen funcin
administrativa, se encuentran por fuera de la rama ejecutiva del poder pblico
y en esa medida el ejercicio de sus competencias no se halla en una relacin
de subordinacin, sino de coordinacin con las funciones del Presidente de
la Repblica y del gobierno.
Igualmente, la declaracin como principio constitucional de la descentralizacin con autonoma de la organizacin territorial tampoco es un
elemento propio del modelo burocrtico, y, por el contrario, es un punto
de inexin que permite la introduccin de elementos tanto de la gerencia
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pblica como y especialmente de la gobernanza, en la medida en que el


empoderamiento de la gestin pblica por parte de los territorios se orienta
a lograr que la accin administrativa del Estado sea ms ecaz y eciente,
y a la vez ms transparente y con mayor responsabilidad.
De esta forma se va advirtiendo que, si bien el articulado constitucional incorpora los elementos propios del modelo weberiano, no lo hace de
manera exclusiva ni excluyente y, por el contrario, introduce contenidos
normativos que son propios de la caracterizacin de al menos otro paradigma de la administracin pblica, de manera que parte de la tarea posterior
del legislador va a consistir en armonizar los componentes de esos diferentes
modelos para delinear una organizacin administrativa que, a la vez que
se enmarque dentro de esos dictados constitucionales, sea funcional para el
cumplimiento de sus nes.

2. EL MODELO GERENCIAL: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS


CONSTITUCIONALES Y PROBLEMTICA
La crisis del modelo burocrtico, que es tambin la del Estado social,
el intervencionismo y el servicio pblico clsico, lleva a un replanteamiento
tanto sobre el papel del Estado como respecto de la manera de administrarlo. En respuesta, a la par que se abren las puertas a la participacin de los
agentes del mercado como prestadores directos de los servicios econmicos de
inters general en un entorno de libre competencia, donde el Estado cambia
su papel de prestador a garante de la prestacin a travs de la regulacin, su
gestin como regulador y como prestador de los servicios no econmicos de
inters general trata de aproximarse a la que se realiza en la empresa privada.
Se produce, en opinin de Mir, una transformacin del modelo de Estado
social inducida por variables econmicas, pues, de una parte, se presenta
una crisis scal motivada por el sobreendeudamiento y, de otra parte, los
excedentes de liquidez de los actores del mercado, que se han ido acumulando desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, buscan espacio
para su inversin en la prestacin de los servicios pblicos, derivando en un
repliegue de la actividad empresarial del Estado.14
Para Albi, Gonzlez y Lpez, esta aproximacin proviene de la conviccin de que los problemas propios de la gestin pblica pueden ser analizados y solucionados teniendo en cuenta los conceptos y tcnicas propios de las
organizaciones privadas, considerando que la gestin pblica es sustantiva-

14

Mir Puigpelat, Oriol, Globalizacin, Estado y derecho. Las transformaciones recientes del derecho
administrativo, Civitas, Madrid, 2004, pp. 95-116.

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mente gestin decisiones de coordinacin y motivacin dirigidas a alcanzar


los mejores resultados con los medios disponibles dentro de las restricciones
que impone el marco jurdico-poltico.15
En opinin de Barzelay, el buen gobierno requiere que el ejecutivo sea
polticamente responsable y capaz de implementar polticas tiles y valiosas,
las que solo se logran con funcionarios pblicos de carrera separados de la
subordinacin del poder poltico. La articulacin entre los ejecutivos polticos y los servidores de carrera se consigue a travs de una relacin del tipo
mandante-mandatario, en la cual los ejecutivos (ministros) determinan las
acciones que deben llevarse a cabo y establecen un contrato con sus encargados para que entreguen resultados, a n de promover la productividad
de las organizaciones.16
El mejoramiento del desempeo gubernamental es una tarea fundamental de la reconstruccin del Estado, y depende de dos mecanismos de
responsabilizacin, ambos vinculados a la nueva gestin pblica. El objetivo
es pasar de un modelo en el que impera el control burocrtico paso a paso de
normas y procedimientos, sin la participacin de los ciudadanos, a otro en
el que impera el control a posteriori de los resultados de la accin gubernamental, y en el que la sociedad participa en la denicin de bienes y servicios
pblicos. Con este cambio, las polticas ya no pueden regirse ms por la
concepcin unilateral de los administradores, como generalmente ocurra en
la gestin burocrtica clsica, sino que deben guiarse cada vez ms por la
satisfaccin de los ciudadanos. De este modo, en el modelo posburocrtico o
gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no solo de su probidad o de sus
promesas electorales, sino tambin, y permanentemente, de la efectividad
de sus programas.17
Para construir esa nueva gestin pblica, es necesario no solo exibilizar y agilizar la gerencia administrativa, sino sobre todo establecer metas
claras y contractualizadas a las agencias, hacer pblicos y transparentes
esos objetivos, determinar mecanismos ecaces de evaluacin del desempeo y, nalmente, aplicar sanciones a quienes no obtengan los resultados
acordados. Adems, es fundamental que la sociedad tenga maneras para
denir los parmetros y los objetivos de control por resultados, a travs de

15

Albi, Emilio; Gonzlez, Jos Manuel & Lpez, Guillm, Gestin pblica. Fundamentos, tcnicas y casos,
Ariel, Barcelona, 1997, p. 59.
16
Barzelay, Michael, La nueva gestin pblica: un acercamiento a la investigacin y al debate de las
polticas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, pp. 89-90.
17
CLAD, Consejo Cientfico. La responsabilizacin Accountability en la nueva gestin pblica latinoamericana, en CLAD, BID, Eudeba, La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana,
Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 2000, p. 27.

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los representantes del Parlamento o por la va directa y descentralizada en la


prestacin de los servicios pblicos.18
Para Charry Rodrguez,19 la gerencia pblica abarca tres esferas o
dimensiones interrelacionadas, a saber, la eciencia y efectividad operativa
como organizacin, la gestin de planes de desarrollo y polticas pblicas, y
el manejo de intereses en conicto. Agrega que, para alcanzar la ecacia y la
eciencia en la gestin, es necesario enfocarse en la complejidad y no basarse
en simples decisiones de rutina, fortalecer las relaciones humanas informales, maximizar la capacidad de reaccin, suprimir los trmites innecesarios,
fomentar la cooperacin, denir objetivos que generen acciones deliberadas
y desarrollar la participacin.
La gerencia pblica se vale de herramientas como la planeacin operacional, el presupuesto de inversin, la evaluacin y el control de gestin,20
para llevar a cabo sus estrategias, en cuya ejecucin el autocontrol juega
un papel determinante, siempre que se propicie la participacin del personal
en los procesos, de manera que se cuente con un recurso humano motivado,
consciente, competente, creativo, con lo cual la gestin podr orientarse
hacia el aumento de competitividad, a partir de la coordinacin entre recursos y resultados. La apuesta por una gerencia pblica competitiva requiere
desarrollar en forma concomitante un ambiente de control a la calidad y
una cultura abierta al cambio, y para lograrlo es indispensable el manejo
apropiado de cuatro conceptos integradores: planicacin, psicologa organizacional, nanzas y competitividad.21
Como producto de esta reconceptualizacin sobre la forma de administrar el Estado, se llega a una oleada de programas de reforma, en medio
de cuyo desarrollo se expide la Constitucin de 1991, de manera que en
pleno proceso constituyente, en el resto del mundo se est formulando y
aplicando un modelo distinto del burocrtico en procura de superar su crisis,
lo cual hace que, sin contar con un balance denitivo al respecto, algunos
de los elementos de ese nuevo modelo de administracin pblica alcancen a
hacerse presentes en el texto constitucional, en concurrencia con la constitucionalizacin ya mencionada de los elementos propios del modelo weberiano.

18

Ibd., p. 35.
Charry Rodrguez, Jorge Alirio, Gerencia del control interno en entidades y organismos del Estado,
Biblioteca Jurdica Dik, Bogot, 1997, p. 73.
20
Al respecto vase Giro Roca, Jos Mara, Control de gestin y gerencia pblica, Revista Trimestre Fiscal
N 60, en Cuadernos de Actualidad, Editorial Ministerio de Economa y Hacienda - Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1993, Ao IV, (2).
21
Ibd., pp. 79-80.
19

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As, Chevallier22 recuerda que los programas de reforma a la administracin pblica fueron puestos en marcha en momentos diferentes, siendo los
pioneros los gobiernos de Nueva Zelanda y Gran Bretaa, en este ltimo
a partir de la llegada al poder de Margaret Thatcher con la introduccin de
indicadores de costos y de desempeo en la administracin (1982), la puesta
en marcha de un sistema de salarios directamente proporcional al desempeo (1985), el establecimiento de la gestin de los servicios a travs de agencias
(1988) y el establecimiento de la libre competencia en la prestacin de los
servicios (1992).
Este proceso ha sido ms reciente en Canad (gobierno Mulroney, 1993),
Brasil (presidente Cardoso, 1995), Japn (gobierno de Hashimoto, 1997), Suecia (1998), China (1998), Blgica (Plan Coprnico, julio de 1999), Alemania
(diciembre de 1999), Rusia (2004) y Portugal (Plan Barroso en el 2004, seguido
por el programa PRACE en el 2005-2006). Esta profusin de programas de
reforma muestra que las administraciones pblicas estn sujetas en todas
partes a los mismos desafos y soportan el peso de los mismos inconvenientes.
Longo Martnez,23 luego de explicar los modelos clsicos de la administracin pblica derivados de la propuesta burocrtica, que clasica en
ecientista,24 contractualista25 y servicial,26 alude a los modelos contemporneos, que son todos aquellos que responden al gerencialismo, para categorizarlos en new public management (nueva gerencia pblica), total quality
management (gerencia de la calidad total), reinventing government (reinvencin
del gobierno), national performance review (revisin del desempeo nacional),
international organization of standardization (organizacin internacional de
estandarizacin) y la infraestructura tica.
El denominador comn de todos ellos est constituido por la orientacin
al cliente, ya sea el ciudadano u otra dependencia estatal, el gerenciamiento
de carcter empresarial, el presupuesto y la evaluacin por resultados y

22

Chevallier, Science, op. cit., p. 403.


Citado por Garca Galindo, Germn, Fundamentos de gestin pblica. Hacia un Estado eficiente, EAN,
Bogot, 2005, pp. 292 y ss.
24
El modelo eficientista supone el esquema maquinal de la burocracia, a travs de exhaustivos recursos,
procesos y resultados, planificacin estricta de actividades, cuya ventaja es la disciplina presupuestaria
en perodos de crisis fiscal, la informacin, medicin y control; su desventaja radica en que no es posible
pensar que todas las actividades pblicas son producto de una cadena de montaje.
25
El modelo contractualista se funda en las teoras econmicas de la organizacin basadas en la relacin
principal-agente, que es favorable para la aplicacin de polticas de reforma, especialmente en los sectores sociales, y cuyo riesgo deviene de las tentaciones expansivas de los agentes y la coordinacin entre
diferentes servicios pblicos.
26
El modelo servicial surge a principios de los ochenta y hace nfasis en la cultura, el conocimiento y la
reivindicacin de la gestin relacional no jerrquica como clave de eficacia y eficiencia; el servicio civil,
como sistema de mrito, que salvaguarda la profesionalidad e independencia de los funcionarios frente
al poder pblico, es la institucin central que se deriva de este modelo; el punto dbil del modelo radica
en la mayor discrecionalidad de los operadores que conlleva la aplicacin de sus principios.
23

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La administracin pblica en la Constitucin de 1991

377

desempeo, la mayor autonoma de las unidades ejecutoras junto con mayor


libertad de eleccin de medios de sus agentes administradores, la remuneracin con base en el desempeo, la creacin de mercados internos entre las
dependencias estatales y la ponderacin de costo frente a la prestacin del
servicio por el sector privado.27
Como anota Chevallier,28 citando a A. Pettigrew:
Tal como fue concebido y puesto en marcha en los pases anglosajones, el New Public
Management, reposa sobre la conviccin de que se espera que la administracin
pblica se inspirare en el modelo de gestin de la empresa privada, un modelo del
que se predica un mejor desempeo: la desvinculacin del Estado de la esfera de las
actividades productivas (privatizaciones) debera estar acompaado por el crecimiento
de la autonoma de gestin (managerializacin) y de la apertura a la competencia
(marketizacin) de los servicios que permanecen en el sector pblico; el seguimiento permanente de los medios puestos a disposicin (value for money), una gestin
basada en el cambio (management for change) ms que del mantenimiento de las
estructuras existentes (maintenance management), una gestin de los recursos humanos que busque darle una mayor autonoma a las individuos y a los grupos son
los complementos necesarios.

En correspondencia con la caracterizacin del modelo gerencial, la Constitucin de 1991 introduce un criterio de especializacin funcional para permitir
la operacin adecuada del aparato pblico por fuera de la jerarquizacin
de las ramas del poder pblico, especialmente de la ejecutiva, al contemplar
la existencia de otros rganos distintos de los que las integran, con carcter
autnomo e independiente, para el cumplimiento de las dems funciones a
cargo del Estado.
Con base en esa previsin, se consagra constitucionalmente la existencia autnoma e independiente de los organismos de control, de las autoridades electorales y de ciertos rganos y entidades que antes hacan parte de
la rama ejecutiva o que se crean a partir del nuevo rgimen constitucional para el cumplimiento de funciones tpicamente administrativas, como
acontece en el primer caso con el Banco de la Repblica, las corporaciones autnomas regionales y las universidades ociales, y, en el segundo caso, con
la Comisin Nacional de Televisin y la Comisin Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, tambin corresponde al modelo gerencial el sealamiento de que el ejercicio de la funcin administrativa debe desarrollarse con
fundamento, entre otros, en los principios de ecacia y economa, los cuales
tambin estn previstos, junto con el principio de eciencia, como funda-

27

Repetto, Fabin, La administracin pblica. Escenario actual, estudios y perspectivas recientes. Ejes
para una agenda de investigacin, en <www.inap.uchile.cl/gobierno/diplomas/docs/apperspectivasrecientes.pdf>.
28
Chevallier, Ltat, op. cit., p. 68.

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Manuel Alberto Restrepo-Medina

mentos con base en los cuales debe ejercerse el control nanciero, de gestin
y de resultados mediante el cual se realiza la vigilancia de la gestin scal
del Estado. La eciencia tiene adems otros referentes constitucionales, bien
como objetivo de la planeacin del desarrollo territorial, ora como criterio
de prestacin y control de los servicios pblicos.
La gestin ecaz, eciente y econmica se instrumentaliza mediante
la planeacin y el presupuesto. La primera entraa la orientacin del gasto pblico por un plan nacional y unos planes territoriales de desarrollo; el primero
comprende una parte general, en la cual se deben sealar los propsitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la poltica
econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno, as como
un plan de inversiones pblicas que contenga los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especicacin de los recursos nancieros requeridos para su ejecucin. A su
turno, los planes de las entidades territoriales estn conformados por una
parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y largo plazo, cuya
elaboracin debe concertarse entre ellas y el Gobierno Nacional para asegurar el uso eciente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones.
Dentro del modelo gerencial, al establecimiento de metas corresponde hacer seguimiento mediante procesos de rendicin de cuentas para la
evaluacin y control de la gestin. En ese orden de ideas, la Constitucin
dispone que compete a la autoridad nacional de planeacin el diseo y la
organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos
de inversin. La aplicacin de esa evaluacin en el nivel territorial se asigna
a los organismos departamentales de planeacin, sin perjuicio de que de manera selectiva el organismo nacional de planeacin la pueda ejercer sobre
cualquier entidad territorial.
De manera particular, el control de resultados de la administracin se
establece como una de las dos actividades misionales bsicas a cargo de la
Contralora General de la Repblica, y por extensin en el nivel territorial
de las contraloras departamentales, distritales y municipales, que son rganos autnomos e independientes de carcter tcnico que, como se seal
anteriormente, tambin se encargan de la vigilancia de la gestin scal.
En forma complementaria, tambin propia de la gerencia pblica, el
texto constitucional establece como instrumento, para que tanto la funcin
administrativa como la gestin scal se adelanten en funcin del cumplimiento de los nes esenciales del Estado, la obligacin para la administracin
pblica de contar con mtodos y procedimientos de control interno en todos
sus rdenes y niveles, cuyo diseo y aplicacin corresponde a las respectivas autoEstud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388, enero-junio de 2011

La administracin pblica en la Constitucin de 1991

379

ridades de las entidades pblicas, salvo las excepciones legales que autoricen
la contratacin de dichos servicios con empresas privadas colombianas. A las
contraloras les compete conceptuar sobre la calidad y eciencia del control
scal interno de las entidades y organismos del Estado.
Finalmente, en materia de responsabilidad, que es un elemento propio
del gerencialismo, como consecuencia de la afectacin ilegal o indebida del
patrimonio pblico, la Constitucin les da de manera particular a las contraloras la competencia para establecer la responsabilidad que se derive de la
gestin scal y se la conere de forma general al Estado, precisada luego por
la ley, para repetir contra sus agentes en los casos en que por sus conductas
dolosas o gravemente culposas den lugar a que aquel sea condenado a la
reparacin patrimonial de los daos antijurdicos que le sean imputables
por accin u omisin de las autoridades pblicas.
Esas referencias constitucionales a elementos propios del modelo gerencial de administracin pblica se dieron en un momento en el cual su
aplicacin todava se encontraba en una fase de experimentacin y no se
tena un balance del abandono de las formas del modelo weberiano en pos
de una pretendida mayor eciencia en la gestin de los recursos pblicos. Por
ello, el constituyente no poda anticipar los riesgos presentes en ese nuevo
modelo, que pondran en peligro sus propios propsitos.
En efecto, la discrecionalidad y la exibilidad como medios para ampliar
la capacidad de respuesta de las agencias ociales derivaron en arbitrariedad
y desnaturalizacin del carcter pblico de los servicios; la competencia y la
contractualizacin de las relaciones no fueron los mecanismos adecuados
para ejercer aquellos servicios que suponen desplegar el poder del Estado o
cuando su prestacin demandara la participacin de varios actores o sectores;
la pretendida cooperacin pblico-privada no respondi ni a los patrones burocrticos ni al enfoque del mercado; por ltimo, la participacin ciudadana
se limitaba a los temas micro, pero estaba excluida de las macrodecisiones
polticas.29
Las anteriores disfunciones obedecieron a que el enfoque gerencial
olvida varias cuestiones fundamentales: de una parte, que la administracin
pblica no solamente produce bienes y servicios, sino que lo hace en defensa
de unos valores colectivos y unos planteamientos polticos e ideolgicos; de
otra parte, que el modelo no promueve un nuevo tipo de relacin entre los
ciudadanos y la administracin que reemplace la autoridad burocratizada
y centralizada representada por esta ltima. Adems, la administracin no

29

Cunill Grau, Nuria, Retos de las reformas de segunda generacin. Mercantilizacin y neoclientelismo
o reconstruccin de la administracin pblica?, Nueva Sociedad, Buenos Aires, 1999, (160), en <www.
onsc.gub.uy/gxpsites/Archivos%5CNovedades%5Cciencia%20politica.pdf>.

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Manuel Alberto Restrepo-Medina

est integrada nicamente por entes que prestan servicios, sino tambin por
instituciones dedicadas a la formulacin de polticas y a las actividades de
rectora y regulacin.
La revolucin gerencial pblica no puede constituir una mecnica
traslacin de las tcnicas y culturas del mbito privado al sector estatal, ya que
en este se deben resolver una serie de problemas genuinamente pblicos,
como el monitoreo de las relaciones entre nanciamiento y provisin de servicios, las dicultades de medicin y control de resultados, la problemtica
de los cuasimercados y los impactos de la participacin ciudadana.30
Tal como lo sealan Echebarra y Mendoza,31 la naturaleza y especicidad
de muchos de los problemas pblicos pone de maniesto la imposibilidad de
encontrar soluciones prt porter en el sector privado. Como consecuencia,
las organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las
tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dara lugar a
un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que el management
pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que se esfuerza por responder a la especicidad y complejidad de las administraciones pblicas y del
entorno en que estas operan.
En el mismo sentido, Ario Ortiz critica este modelo, al sealar que,
ya sea mediante la actuacin a travs de entes diversos que sometan toda
o parte de su actividad al derecho privado, ya sea mediante la actuacin
bajo unas devaluadas reglas de derecho pblico (un derecho administrativo
progresivamente relajado), el resultado es el mismo: el Estado se ve progresivamente privatizado esto es, liberado del derecho y acta fuera de todo
efectivo control. Todo ello, en aras de esa suprema razn que es la ecacia,
a la cual se sacrica cualquier garanta de objetividad, legalidad, igualdad
y, en denitiva, justicia, que se ven puestas en grave crisis.32
En la medida en que los objetivos de la organizacin estatal son mltiples, heterogneos, cambiantes y, por lo general, vagamente denidos y
difcilmente cuanticables, y que la designacin de los gestores responde a
criterios polticos, se afecta la posibilidad de introducir incentivos individuales y organizativos, pues en razn de esas condiciones y caractersticas, la
gestin pblica tiende a responder a incentivos de baja potencia y la remuneracin pecuniaria y no pecuniaria de los agentes guarda escasa relacin con su

30

Consideraciones de Prats Catal, citado por Repetto, La administracin, op. cit.


Echebarra, Koldo & Mendoza, Xavier, La especificidad de la gestin pblica: el concepto de management pblico, en Losada i Marrodn, Carlos (ed.), De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin
aplicadas a la administracin del Estado, BID, Nueva York, 1999.
32
Ario Ortiz, Gaspar, Principios del derecho pblico econmico, Universidad Externado de Colombia y
Fundacin de Estudios de Regulacin, Bogot, 2003, p. 89.
31

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La administracin pblica en la Constitucin de 1991

381

productividad,33 lo cual diculta trasladar a la gestin pblica los conceptos


y las tcnicas propios de las organizaciones privadas.
Pretender trasladar integralmente el modelo de gestin del sector
privado a la administracin pblica implica desconocer que el proceso decisorio pblico no es del todo semejante al de las entidades privadas, pues, si
bien estas ltimas estn tan sujetas como aquella a la ley, no dependen en
todas sus dimensiones y acciones del contexto poltico, que hacen que los
recursos organizacionales sean distribuidos desigualmente y sin considerar
las prioridades institucionales.34 Como de manera categrica indica Prats,
el Estado no es un empresario mercantil, la administracin pblica no es una
empresa sujeta a las leyes del mercado y los ciudadanos no son clientes de
esa empresa, sino titulares de facultades, derechos y deberes pblicos.35

3. MODELO DE GOBERNANZA: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS LEGALES


Y VALORACIN DE SU CONSTITUCIONALIDAD
La crisis de gobernabilidad condujo a promover nuevos mtodos de
decisin y de accin que sustituyeran los procesos clsicos de gobierno
adaptados al concepto de posmodernidad: tomando en cuenta la complejidad de los problemas que deben ser resueltos y de la existencia de poderes
mltiples, se trata de privilegiar las frmulas exibles de cooperacin, que
buscan asociar a los diferentes actores implicados en la toma de decisiones;
la accin colectiva tiende de este modo a convertirse en el producto de negociaciones realizadas por un conjunto muy diversicado de actores pblicos y
privados, que van a verse implicados de una u otra manera en su elaboracin. Acomodados en el vocablo de gobernanza, estos mtodos implican
un nuevo estilo de gobierno. Signican que el Estado acepta discutir en un
plano de igualdad con sus asociados y que privilegia la va consensual; el
modelo tradicional basado en la unilateralidad y la coaccin le da paso a
un modelo pluralista e interactivo. La Comisin de las Naciones Unidas sobre la gobernanza global dena en 1999 la gobernanza como un proceso
continuo mediante el cual los conictos de intereses pueden ser superados y
una gestin cooperativa puesta en marcha.36

33

Albi & otros, Gestin, op. cit., pp. 59-69.


Whittingham, Mara Victoria; Rojas, Nancy & Manrique, Gonzalo, Anlisis organizacional de cinco
entidades del Estado, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 1998, mimeo, pp. 7-8.
35
Prats Catal, Joan, El valor de la administracin pblica en la sociedad actual, en Sinz Moreno,
Estudios, op. cit., pp. 108-109.
36
Chevallier, Ltat, op. cit., p. 211.
34

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Manuel Alberto Restrepo-Medina

Ms all de la creacin de nuevos circuitos de comunicacin, la participacin supone, en palabras de Chevallier,37 que los administrados tengan
incidencia en los procesos administrativos. Dicha participacin implica un proceso
de apertura al medio que pasa por varios grados sucesivos:
1. La informacin de la administracin: se trata de perfeccionar la informacin de la que dispone la administracin, con la nalidad de mejorar
la calidad de sus decisiones.
2. La consulta: cuando la consulta se efecta en el momento de la preparacin del proyecto, los interesados tienen la posibilidad de inuir en su
concepcin y, por lo tanto, en el buen trmino de este. La consulta evoluciona
hacia una creciente institucionalizacin.
3. La concertacin: a travs de ella se entra en un proceso de elaboracin
conjunta; la decisin ya no es fruto de una iniciativa unilateral de la administracin, sino la expresin de un compromiso, pasando de esta forma a
una nueva lgica, en lugar de imponer, la administracin busca seducir,
convencer, persuadir. La concertacin ubica a los grupos de inters en el corazn mismo de la administracin, aunque la diferenciacin de los roles
subsiste.
4. La delegacin: a partir del momento en el que los administrados son invitados a participar en el ejercicio de responsabilidades administrativas,
mediante una participacin en los rganos de gestin de los servicios pblicos, o ciertas tareas administrativas son delegadas a administradores
privados, se da un paso adicional y la ruptura entre lo pblico y lo privado
se borra.
Para Friedmann, el fenmeno de la globalizacin genera el modelo de
la gobernanza y seala que ante ese fenmeno
el Estado pierde su centralidad como eje de cohesin y reproduccin social, compitiendo con fuerzas y movimientos transnacionales no solo en el control de los
mercados sino en su capacidad para movilizar recursos y aun estados de opinin
() La aparicin de nuevas preocupaciones pblicas (medio ambiente, terrorismo,
drogas) exige cuerpos administrativos nacionales e internacionales de una especial
capacitacin, lo que unido a la revolucin tecnolgica-informativa, trastoca y cuestiona el orden administrativo tradicional.38

37

Chevallier, Science, op. cit., pp. 438 y ss.


38
Friedmann, Reinhard, El Estado Lean. Reingeniera total de la gestin pblica, Konrad Adenauer Stiftung,
Santiago de Chile, 2004, p. 33.

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La administracin pblica en la Constitucin de 1991

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En esa medida, expone la necesidad de trascender las reformas


administrativas,39 que considera necesarias pero insucientes, indicando que,
si bien el Estado debe recurrir a alternativas ecientes y efectivas del sector
terciario y del sector privado para la prestacin de sus servicios, tambin debe
haber una apertura de la gestin pblica hacia la sociedad, basada en la
corresponsabilidad de los actores, que cuenten con instrumentos de supervisin y control adecuados para generar una nueva calidad en las relaciones
entre instancias estatales y comunidad.
Ello implica una revalorizacin del concepto de ciudadana, ya que
el sistema poltico depende de la disponibilidad de los ciudadanos de comprometerse con la cosa pblica, lo que involucra la identicacin de estos
con su comunidad. Siguiendo al BID, Friedmann seala que, para lograr
un desarrollo sostenible y equitativo, se requiere de un Estado democrtico,
moderno y eciente, de donde se desprende la necesidad de impulsar no solamente la modernizacin del aparato estatal, sino tambin el reforzamiento
de las bases poltico-institucionales de la gobernabilidad democrtica y el
fortalecimiento de la sociedad civil. Para la democracia es fundamental que
la eciencia vaya de la mano con la legitimidad, que la poblacin se reconozca en sus autoridades. Eso se logra a partir del funcionamiento, regulacin
y coordinacin de redes de poder e interdependencia desde los niveles local y
regional hasta los planos continental y mundial.40
Como se desprende de los planteamientos de Ovalle Barrones,41 la
gestin pblica es una cuestin de gran relieve que se relaciona con la
capacidad que tienen las instituciones gubernamentales para lograr el objetivo de conjugar ecacia y desempeo, calidad de vida y bienestar continuo,
y democracia poltica y aseguramiento de las libertades modernas, cuya
relevancia pone de presente su papel como puente de comunicacin entre
las esferas pblica y privada.

39

Para Friedmann, las causas que hicieron necesarias las reformas administrativas fueron: en primer
lugar, la crisis econmica y financiera como un factor importante en el origen de las transformaciones
producidas en el mbito pblico en diversos pases de Europa y Amrica. Un segundo factor es la crisis de
Estado benefactor y de la burocracia pblica que se revel incapaz de resolver todos los problemas
polticos, sociales y econmicos de las sociedades modernas. Un tercer factor abordado es el de los cambios culturales que se dan de dos maneras: a) En la relacin ciudadano-administracin pblica, donde
los primeros rechazan ms los procedimientos y normas burocrticas; y b) En la relacin administracin
pblica-persona, donde esta ltima ha perdido valores tales como la disciplina y la aplicacin del deber,
ganando otros como independencia, o iniciativa. Una cuarta y ltima causa de las reformas es la brecha de rendimiento y modernizacin, que explica diciendo que, debido a la brecha de modernizacin,
las estructuras, los procedimientos, los instrumentos y el personal del sector pblico ya no estaban en
condiciones de responder adecuadamente a las exigencias crecientes de su entorno. Como resultado se
produca una brecha de rendimiento.
40
Friedmann, El Estado, op. cit., p. 36.
41
Ovalle Barrones, Ricardo, El valor institucional de la gestin pblica, Revista Venezolana de Gerencia,
Editorial Universidad de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (28).

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Manuel Alberto Restrepo-Medina

En tal sentido, considera que el papel del Estado es fundamental para


articular esas dos esferas, a partir del cumplimiento de tareas de direccin y
coordinacin, ms que de intervencin abrumadora en la sociedad. En particular son las tareas de coordinacin las que deben impulsarse de manera
intensa, dado que permiten que los agentes gubernamentales y los actores
sociales puedan ingresar a etapas de mayor cooperacin institucional, la cual
es un imperativo para reactivar la ecacia y la productividad de la economa
contempornea.
Al expresarse la gobernanza en un papel mucho ms activo de la
ciudadana y una ampliacin de la rendicin de cuentas por parte de la administracin, la legislacin nacional ha empezado a incluir mecanismos de
ejercicio de funciones administrativas por particulares o de presencia directa
suya en las juntas directivas de las entidades descentralizadas, a la par con
instrumentos de participacin en la formulacin de las polticas pblicas mediante consultas y audiencias pblicas, y en la ejecucin del gasto pblico por
medio de las veeduras ciudadanas y las audiencias de rendicin de cuentas.
De este modo, se trata de generar un empoderamiento en la ciudadana que le conera mayor legitimidad a la actividad gubernamental, a cuyo
ejercicio ecaz y eciente en el modelo gerencial se suma un ingrediente que
contribuye a la gobernabilidad, como lo es la tica pblica, que aparece como
un referente para el buen gobierno, incrustado en una herramienta propia
del gerencialismo, como lo es el sistema de gestin de la calidad en el sector
pblico.
Como lo seala Mir, este modelo evidencia una transformacin orientada a la consolidacin del principio democrtico del Estado, en la medida
en que ese involucramiento de la ciudadana en la gestin de lo pblico no
solamente propicia una mayor legitimidad a la actividad de la administracin pblica, sino que induce a una mejor destinacin del gasto, detecta y
previene ms fcilmente su desviacin y hace que, como consecuencia, haya
una mejor gestin.42
Desde la perspectiva constitucional, estos elementos de la gobernanza
tienen asidero en el principio fundante del Estado de la participacin y en
uno de sus nes esenciales facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural
de la nacin, que se proyectan en la habilitacin legal para denir el rgimen aplicable a los particulares que desempeen funciones pblicas, en el
ejercicio popular de la iniciativa legislativa y en la prestacin de los servicios
pblicos por los particulares.

42

Mir Puigpelat, Globalizacin, op. cit., pp. 130-134.

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Adicionalmente, a los principios que rigen el ejercicio de la funcin


administrativa enmarcados en los modelos anteriores, se suma el principio
de moralidad, que trasciende tanto a la legalidad weberiana como al ecientismo gerencialista, y trata de generar una cadena de valor en las decisiones
de la administracin, hacindolo tan exigible como los dems al consagrarlo
tambin como un derecho colectivo susceptible de proteccin judicial en
caso de vulneracin o amenaza de violacin.

CONCLUSIN Y CONSIDERACIONES FINALES


En la Constitucin de 1991, no es identicable una opcin normativa explcita por un determinado modelo de administracin pblica, pero
de reglas dispersas principalmente en los ttulos relativos a los principios
fundamentales, la organizacin del Estado y el rgimen econmico y de la
hacienda pblica, es posible identicar el sustento para la consolidacin
de la implantacin inconclusa del modelo weberiano, as como para el desarrollo legal y en la prctica administrativa de los principales elementos
del modelo gerencial, pretendidamente armonizables con la sujecin de
los servidores pblicos a la tica pblica y la participacin ciudadana en
el ejercicio y la vigilancia de la funcin administrativa, como ingredientes
adicionales propios de la gobernanza.
Se va produciendo de esta manera una constitucionalizacin de la regulacin de la estructura de la administracin pblica, como parte de la tendencia
contempornea de constitucionalizacin del derecho y particularmente del
derecho administrativo, que le atribuye un valor jurdico de aplicacin directa
al texto constitucional, el cual condiciona la determinacin legal de la organizacin y la actividad de la administracin a sus contenidos, y que, en
virtud de ese condicionamiento, impone una forma distinta de efectuar el
control de validez jurdica de las reglas que positivizan la estructura administrativa del Estado.
No obstante, ese proceso de constitucionalizacin no es sistemtico ni
integral, y, por el contrario, las reglas constitucionales sobre la estructura de
la administracin pblica, que responden a las caractersticas de los modelos
descritos en el presente artculo, ponen en evidencia un sincretismo constitucional, en funcin del cual se ha desarrollado la administracin pblica
colombiana en las ltimas dos dcadas, a partir de cuya descripcin correspondera hacer un balance acerca de su desempeo en ese lapso, cuestin
que, aunque desborda el objeto del presente artculo, bien amerita algunos
comentarios nales que susciten inters para investigaciones posteriores que
se puedan adelantar al respecto.
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Manuel Alberto Restrepo-Medina

Para ese propsito, comenzar por sealar que en desarrollo de los


nuevos contenidos constitucionales, la administracin pblica nacional ha
venido siendo objeto de sucesivas reformas, desde el ejercicio de las facultades
contenidas en el artculo transitorio 20 constitucional hasta la ms reciente
ley de facultades extraordinarias sobre la materia cuyo trmite legislativo
se encuentra recin concluido.
Todas esas reformas han sido impulsadas bajo la racionalidad segn la
cual el Estado estara en capacidad de aumentar su ecacia y eciencia sobre las
responsabilidades que le confa la ciudadana, lo cual implicaba un cambio
sustancial en su papel, disminuyendo su participacin como ente ejecutor y
orientando su gestin hacia la intermediacin exitosa de las relaciones entre
el mercado y la sociedad.
Sin embargo, al adelantar esas reformas, no se tuvo en cuenta que esos
procesos son fundamentalmente de construccin social ms que de racionalidad econmica, y, por lo tanto, su desarrollo depende de procesos polticos de
negociacin y concertacin entre los agentes y actores sociales y polticos
que los promueven o se oponen a ellos, de manera que las soluciones tcnicas solamente sern posibles cuando maduren las condiciones sociales y
polticas adecuadas.43
Por ello, la gestin pblica colombiana se sigue caracterizando por
la poca credibilidad y legitimidad del sector pblico frente a la sociedad
civil, la existencia de una brecha entre las prcticas tradicionales de gestin
y la complejidad de los problemas por resolver, y la carencia de espacios de
comunicacin e intercambio que permitan apropiarse colectivamente de los
aprendizajes generados en la cotidianidad de las entidades estatales.44
En esa medida, sigue pendiente la instauracin plena de un sistema pblico profesional y meritocrtico, subordinado a la formulacin tcnica de
polticas pblicas y sujeto en sus actuaciones al pleno respeto por la legalidad, a la par con una necesaria recuperacin de los roles redistributivos del
Estado para superar la apropiacin privada del aparato estatal y el sesgo
particularista de las polticas pblicas, y el desarrollo de formas innovadoras
de control que faciliten tanto la inuencia directa de los ciudadanos sobre
la administracin pblica como su inuencia indirecta a travs de sus representantes polticos.45
En ltimas, el desafo que se le plantea hoy a la administracin pblica del siglo XXI es hacer la gestin pblica realmente operativa, recurriendo

43

Liriano Arias, Jos Bienvenido, Precisiones sobre la sociedad del conocimiento y la reforma del Estado,
XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, 2007, en <www.clad.org.ve/fulltext/0058166.pdf>.
44
Whittingham & otros, Anlisis, op. cit., pp. 8-9.
45
Cunill Grau, Retos, op. cit.

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La administracin pblica en la Constitucin de 1991

387

a instrumentos y tcnicas diferentes y novedosas, aun aquellas propias de la


gerencia privada, sin dejar de lado la esencia de su razn de ser como titular
de la responsabilidad general de garanta a cargo del Estado.

BIBLIOGRAFA
1.

Albi, Emilio; Gonzlez, Jos Manuel & Lpez, Guillm, Gestin pblica.
Fundamentos, tcnicas y casos, Ariel, Barcelona, 1997.
2. Ario Ortiz, Gaspar, Principios del derecho pblico econmico, Universidad
Externado de Colombia y Fundacin de Estudios de Regulacin, Bogot,
2003.
3. Baena del Alczar, Mariano, Del Estado del bienestar al ocaso de la
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