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RESUMEN
La Constitucin colombiana de 1991 no opta por un
modelo denido de administracin pblica ni regula
sistemticamente la materia, a pesar de la profusin
normativa de su texto. Por el contrario, del conjunto del
articulado se deduce un sincretismo involuntario que abarca prescripciones normativas del modelo burocrtico y
la gerencia pblica, y anticipa algunos de los elementos
de la gobernanza.
Palabras clave: modelo de administracin pblica,
burocracia, gerencia pblica, gobernanza.
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ABSTRACT
The Colombian Constitution of 1991does not prescribe any particular public administration model, nor does it regulate the matter systematically, despite the profusion
of rules in its text. On the contrary, its dispositions display an involuntary syncretism
that covers the regulatory requirements of the bureaucratic model and public management and anticipates some elements of good governance.
Keywords: public administration model, bureaucracy, public management, good
governance.
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VLQFUHWLVPRLQYROXQWiULRHQWUHDEXURFUDFLD
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RESUMO
A Constituio colombiana do ano 1991 no opta por um modelo denido de administrao pblica nem regula sistematicamente a matria a pesar da profuso
normativa de seu texto. Pelo contrario, do conjunto do articulado deduz-se um sincretismo involuntrio que abarca prescries normativas do modelo burocrtico e a
gerencia pblica, e antecipa alguns dos elementos da governana.
Palavras chave: modelo de administrao pblica, burocracia, gerencia pblica,
governana.
INTRODUCCIN
La Constitucin Poltica de 1991 incorpora distintos contenidos normativos referidos a la organizacin y al funcionamiento de la administracin
pblica, pero no lo hace de manera estructurada ni sistemtica, por lo cual
de su sola lectura no puede inferirse la plasmacin de un modelo constitucional sobre la materia.
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Para quien desee tener una visin comparativa y a la vez suficientemente comprensiva muy bien sintetizada de las caractersticas y el trnsito de esos modelos en el caso espaol, ver Prats Catal, Joan,
Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo, en Sinz Moreno, Fernando,
Estudios para la reforma de la administracin pblica, INAP, Madrid, 2004, pp. 58-102.
2
Bresser-Pereira, Luis Carlos; Cunill Grau, Nuria & otros, Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura
Econmica, Buenos Aires, 2004, pp. 17-18.
3
Chevallier, Jacques, Ltat post-moderne. Maison des Sciences de lHomme LGDJ, Paris, 2003, traduccin
libre.
368
Harmon, Michael M. & Mayer, Richard T., Teora de la organizacin para la administracin pblica, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1999, p. 104.
5
Ibd., p. 105.
6
Ibd., p. 113.
7
Lpez Medina, Diego, El sueo weberiano: claves para una comprensin constitucional de la estructura
administrativa del Estado colombiano, Revista de Derecho Pblico, Universidad de los Andes, junio de
2006, (19), pp. 11-12.
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la administracin al principio de justicia y demarcan un lmite a la administracin para no incurrir en desigualdades inmotivadas y preferencias.8
En ese sentido, el modelo burocrtico funciona mediante la especializacin de tareas, esto es, la divisin de trabajo en el seno de la organizacin,
por medio de la distribucin de obligaciones u ocios y roles entre un cierto
nmero de puestos, dentro de una estructura jerarquizada; la utilizacin de
la normatividad como elemento de la regulacin del proceso de decisin; la
estandarizacin de los procedimientos y la centralizacin de la autoridad.9
Despus de la Segunda Guerra Mundial, se produce un aumento
extraordinario del volumen orgnico de las administraciones pblicas occidentales, en funcin de la extensin de la prestacin de los servicios a toda
la poblacin, producto de la adopcin y aplicacin del modelo de Estado
social de derecho, que deriv en una sobrecarga de la demanda que haca
presupuestalmente insoportable su atencin.10
Para Chevallier,11 a partir de un anlisis sociolgico, es posible encontrar los lmites del ideal weberiano en el que la administracin, aun estando
burocratizada, no funciona nunca de una forma tan rigurosa o mecnica,
sino que es necesario tener en cuenta los factores personales que determinan
el comportamiento de los agentes, las jerarquas paralelas y las estraticaciones que inuyen en la estructura del poder, las estrategias de los actores
y los acuerdos efectuados al margen del sistema ocial de roles. Por ello,
para el autor en mencin, existen aspectos que deben ser considerados en su
aplicacin al sistema para lograr un mejor funcionamiento de este:
s ,A LGICA PROFESIONAL QUE NO ES DE APLICACIN GENERAL SINO CIRCUNSCRITA
y relativa.
s %L EJERCICIO DEL PODER QUE NO EST EXCLUSIVAMENTE CONCENTRADO EN LA CUMbre, sino que es disperso y difuso.
s ,A DISPOSICIN DE LAS ESTRUCTURAS QUE NO SON PERFECTAMENTE PIRAMIDALES
sino fragmentadas y heterogneas.
s ,AS RELACIONES CON LOS ADMINISTRADOS QUE NO ESTN BASADAS NICAMENTE EN
la distancia y en la coaccin, sino que son diferenciadas y no igualitarias.
Ello muestra, a n de cuentas, que la administracin no es el bello
conjunto unicado y pacicado que pretende ser, sino que es un microsoma
Ibd., p. 13.
Estvez, Alejandro & Blutman, Gustavo E. El modelo burocrtico inacabado despus de las reformas de
los 90: funcionarios, gerentes o sobrevivientes?, Revista Venezolana de Gerencia, Editorial Universidad
de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (25).
10
Baena del Alczar, Mariano. Del Estado del bienestar al ocaso de la nueva gestin pblica. La administracin pblica posmoderna, en <www.morey-abogados.com/articulos/CongresoBaena.pdf>.
11
Chevallier, Jacques, Science Administrative, Thmis Droit PUF, Paris, 2007, p. 348, traduccin libre.
9
370
12
Falcao Martins, Humberto, Administracin pblica gerencial y burocracia: la persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin, Revista Reforma y Democracia, Editorial Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo, Venezuela, (9), 1997.
13
Chevallier, Science, op. cit., p. 401.
371
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14
Mir Puigpelat, Oriol, Globalizacin, Estado y derecho. Las transformaciones recientes del derecho
administrativo, Civitas, Madrid, 2004, pp. 95-116.
374
15
Albi, Emilio; Gonzlez, Jos Manuel & Lpez, Guillm, Gestin pblica. Fundamentos, tcnicas y casos,
Ariel, Barcelona, 1997, p. 59.
16
Barzelay, Michael, La nueva gestin pblica: un acercamiento a la investigacin y al debate de las
polticas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, pp. 89-90.
17
CLAD, Consejo Cientfico. La responsabilizacin Accountability en la nueva gestin pblica latinoamericana, en CLAD, BID, Eudeba, La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana,
Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 2000, p. 27.
375
18
Ibd., p. 35.
Charry Rodrguez, Jorge Alirio, Gerencia del control interno en entidades y organismos del Estado,
Biblioteca Jurdica Dik, Bogot, 1997, p. 73.
20
Al respecto vase Giro Roca, Jos Mara, Control de gestin y gerencia pblica, Revista Trimestre Fiscal
N 60, en Cuadernos de Actualidad, Editorial Ministerio de Economa y Hacienda - Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid, 1993, Ao IV, (2).
21
Ibd., pp. 79-80.
19
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As, Chevallier22 recuerda que los programas de reforma a la administracin pblica fueron puestos en marcha en momentos diferentes, siendo los
pioneros los gobiernos de Nueva Zelanda y Gran Bretaa, en este ltimo
a partir de la llegada al poder de Margaret Thatcher con la introduccin de
indicadores de costos y de desempeo en la administracin (1982), la puesta
en marcha de un sistema de salarios directamente proporcional al desempeo (1985), el establecimiento de la gestin de los servicios a travs de agencias
(1988) y el establecimiento de la libre competencia en la prestacin de los
servicios (1992).
Este proceso ha sido ms reciente en Canad (gobierno Mulroney, 1993),
Brasil (presidente Cardoso, 1995), Japn (gobierno de Hashimoto, 1997), Suecia (1998), China (1998), Blgica (Plan Coprnico, julio de 1999), Alemania
(diciembre de 1999), Rusia (2004) y Portugal (Plan Barroso en el 2004, seguido
por el programa PRACE en el 2005-2006). Esta profusin de programas de
reforma muestra que las administraciones pblicas estn sujetas en todas
partes a los mismos desafos y soportan el peso de los mismos inconvenientes.
Longo Martnez,23 luego de explicar los modelos clsicos de la administracin pblica derivados de la propuesta burocrtica, que clasica en
ecientista,24 contractualista25 y servicial,26 alude a los modelos contemporneos, que son todos aquellos que responden al gerencialismo, para categorizarlos en new public management (nueva gerencia pblica), total quality
management (gerencia de la calidad total), reinventing government (reinvencin
del gobierno), national performance review (revisin del desempeo nacional),
international organization of standardization (organizacin internacional de
estandarizacin) y la infraestructura tica.
El denominador comn de todos ellos est constituido por la orientacin
al cliente, ya sea el ciudadano u otra dependencia estatal, el gerenciamiento
de carcter empresarial, el presupuesto y la evaluacin por resultados y
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En correspondencia con la caracterizacin del modelo gerencial, la Constitucin de 1991 introduce un criterio de especializacin funcional para permitir
la operacin adecuada del aparato pblico por fuera de la jerarquizacin
de las ramas del poder pblico, especialmente de la ejecutiva, al contemplar
la existencia de otros rganos distintos de los que las integran, con carcter
autnomo e independiente, para el cumplimiento de las dems funciones a
cargo del Estado.
Con base en esa previsin, se consagra constitucionalmente la existencia autnoma e independiente de los organismos de control, de las autoridades electorales y de ciertos rganos y entidades que antes hacan parte de
la rama ejecutiva o que se crean a partir del nuevo rgimen constitucional para el cumplimiento de funciones tpicamente administrativas, como
acontece en el primer caso con el Banco de la Repblica, las corporaciones autnomas regionales y las universidades ociales, y, en el segundo caso, con
la Comisin Nacional de Televisin y la Comisin Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, tambin corresponde al modelo gerencial el sealamiento de que el ejercicio de la funcin administrativa debe desarrollarse con
fundamento, entre otros, en los principios de ecacia y economa, los cuales
tambin estn previstos, junto con el principio de eciencia, como funda-
27
Repetto, Fabin, La administracin pblica. Escenario actual, estudios y perspectivas recientes. Ejes
para una agenda de investigacin, en <www.inap.uchile.cl/gobierno/diplomas/docs/apperspectivasrecientes.pdf>.
28
Chevallier, Ltat, op. cit., p. 68.
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mentos con base en los cuales debe ejercerse el control nanciero, de gestin
y de resultados mediante el cual se realiza la vigilancia de la gestin scal
del Estado. La eciencia tiene adems otros referentes constitucionales, bien
como objetivo de la planeacin del desarrollo territorial, ora como criterio
de prestacin y control de los servicios pblicos.
La gestin ecaz, eciente y econmica se instrumentaliza mediante
la planeacin y el presupuesto. La primera entraa la orientacin del gasto pblico por un plan nacional y unos planes territoriales de desarrollo; el primero
comprende una parte general, en la cual se deben sealar los propsitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la poltica
econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno, as como
un plan de inversiones pblicas que contenga los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especicacin de los recursos nancieros requeridos para su ejecucin. A su
turno, los planes de las entidades territoriales estn conformados por una
parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y largo plazo, cuya
elaboracin debe concertarse entre ellas y el Gobierno Nacional para asegurar el uso eciente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones.
Dentro del modelo gerencial, al establecimiento de metas corresponde hacer seguimiento mediante procesos de rendicin de cuentas para la
evaluacin y control de la gestin. En ese orden de ideas, la Constitucin
dispone que compete a la autoridad nacional de planeacin el diseo y la
organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administracin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos
de inversin. La aplicacin de esa evaluacin en el nivel territorial se asigna
a los organismos departamentales de planeacin, sin perjuicio de que de manera selectiva el organismo nacional de planeacin la pueda ejercer sobre
cualquier entidad territorial.
De manera particular, el control de resultados de la administracin se
establece como una de las dos actividades misionales bsicas a cargo de la
Contralora General de la Repblica, y por extensin en el nivel territorial
de las contraloras departamentales, distritales y municipales, que son rganos autnomos e independientes de carcter tcnico que, como se seal
anteriormente, tambin se encargan de la vigilancia de la gestin scal.
En forma complementaria, tambin propia de la gerencia pblica, el
texto constitucional establece como instrumento, para que tanto la funcin
administrativa como la gestin scal se adelanten en funcin del cumplimiento de los nes esenciales del Estado, la obligacin para la administracin
pblica de contar con mtodos y procedimientos de control interno en todos
sus rdenes y niveles, cuyo diseo y aplicacin corresponde a las respectivas autoEstud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388, enero-junio de 2011
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ridades de las entidades pblicas, salvo las excepciones legales que autoricen
la contratacin de dichos servicios con empresas privadas colombianas. A las
contraloras les compete conceptuar sobre la calidad y eciencia del control
scal interno de las entidades y organismos del Estado.
Finalmente, en materia de responsabilidad, que es un elemento propio
del gerencialismo, como consecuencia de la afectacin ilegal o indebida del
patrimonio pblico, la Constitucin les da de manera particular a las contraloras la competencia para establecer la responsabilidad que se derive de la
gestin scal y se la conere de forma general al Estado, precisada luego por
la ley, para repetir contra sus agentes en los casos en que por sus conductas
dolosas o gravemente culposas den lugar a que aquel sea condenado a la
reparacin patrimonial de los daos antijurdicos que le sean imputables
por accin u omisin de las autoridades pblicas.
Esas referencias constitucionales a elementos propios del modelo gerencial de administracin pblica se dieron en un momento en el cual su
aplicacin todava se encontraba en una fase de experimentacin y no se
tena un balance del abandono de las formas del modelo weberiano en pos
de una pretendida mayor eciencia en la gestin de los recursos pblicos. Por
ello, el constituyente no poda anticipar los riesgos presentes en ese nuevo
modelo, que pondran en peligro sus propios propsitos.
En efecto, la discrecionalidad y la exibilidad como medios para ampliar
la capacidad de respuesta de las agencias ociales derivaron en arbitrariedad
y desnaturalizacin del carcter pblico de los servicios; la competencia y la
contractualizacin de las relaciones no fueron los mecanismos adecuados
para ejercer aquellos servicios que suponen desplegar el poder del Estado o
cuando su prestacin demandara la participacin de varios actores o sectores;
la pretendida cooperacin pblico-privada no respondi ni a los patrones burocrticos ni al enfoque del mercado; por ltimo, la participacin ciudadana
se limitaba a los temas micro, pero estaba excluida de las macrodecisiones
polticas.29
Las anteriores disfunciones obedecieron a que el enfoque gerencial
olvida varias cuestiones fundamentales: de una parte, que la administracin
pblica no solamente produce bienes y servicios, sino que lo hace en defensa
de unos valores colectivos y unos planteamientos polticos e ideolgicos; de
otra parte, que el modelo no promueve un nuevo tipo de relacin entre los
ciudadanos y la administracin que reemplace la autoridad burocratizada
y centralizada representada por esta ltima. Adems, la administracin no
29
Cunill Grau, Nuria, Retos de las reformas de segunda generacin. Mercantilizacin y neoclientelismo
o reconstruccin de la administracin pblica?, Nueva Sociedad, Buenos Aires, 1999, (160), en <www.
onsc.gub.uy/gxpsites/Archivos%5CNovedades%5Cciencia%20politica.pdf>.
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est integrada nicamente por entes que prestan servicios, sino tambin por
instituciones dedicadas a la formulacin de polticas y a las actividades de
rectora y regulacin.
La revolucin gerencial pblica no puede constituir una mecnica
traslacin de las tcnicas y culturas del mbito privado al sector estatal, ya que
en este se deben resolver una serie de problemas genuinamente pblicos,
como el monitoreo de las relaciones entre nanciamiento y provisin de servicios, las dicultades de medicin y control de resultados, la problemtica
de los cuasimercados y los impactos de la participacin ciudadana.30
Tal como lo sealan Echebarra y Mendoza,31 la naturaleza y especicidad
de muchos de los problemas pblicos pone de maniesto la imposibilidad de
encontrar soluciones prt porter en el sector privado. Como consecuencia,
las organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las
tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dara lugar a
un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que el management
pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que se esfuerza por responder a la especicidad y complejidad de las administraciones pblicas y del
entorno en que estas operan.
En el mismo sentido, Ario Ortiz critica este modelo, al sealar que,
ya sea mediante la actuacin a travs de entes diversos que sometan toda
o parte de su actividad al derecho privado, ya sea mediante la actuacin
bajo unas devaluadas reglas de derecho pblico (un derecho administrativo
progresivamente relajado), el resultado es el mismo: el Estado se ve progresivamente privatizado esto es, liberado del derecho y acta fuera de todo
efectivo control. Todo ello, en aras de esa suprema razn que es la ecacia,
a la cual se sacrica cualquier garanta de objetividad, legalidad, igualdad
y, en denitiva, justicia, que se ven puestas en grave crisis.32
En la medida en que los objetivos de la organizacin estatal son mltiples, heterogneos, cambiantes y, por lo general, vagamente denidos y
difcilmente cuanticables, y que la designacin de los gestores responde a
criterios polticos, se afecta la posibilidad de introducir incentivos individuales y organizativos, pues en razn de esas condiciones y caractersticas, la
gestin pblica tiende a responder a incentivos de baja potencia y la remuneracin pecuniaria y no pecuniaria de los agentes guarda escasa relacin con su
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Ms all de la creacin de nuevos circuitos de comunicacin, la participacin supone, en palabras de Chevallier,37 que los administrados tengan
incidencia en los procesos administrativos. Dicha participacin implica un proceso
de apertura al medio que pasa por varios grados sucesivos:
1. La informacin de la administracin: se trata de perfeccionar la informacin de la que dispone la administracin, con la nalidad de mejorar
la calidad de sus decisiones.
2. La consulta: cuando la consulta se efecta en el momento de la preparacin del proyecto, los interesados tienen la posibilidad de inuir en su
concepcin y, por lo tanto, en el buen trmino de este. La consulta evoluciona
hacia una creciente institucionalizacin.
3. La concertacin: a travs de ella se entra en un proceso de elaboracin
conjunta; la decisin ya no es fruto de una iniciativa unilateral de la administracin, sino la expresin de un compromiso, pasando de esta forma a
una nueva lgica, en lugar de imponer, la administracin busca seducir,
convencer, persuadir. La concertacin ubica a los grupos de inters en el corazn mismo de la administracin, aunque la diferenciacin de los roles
subsiste.
4. La delegacin: a partir del momento en el que los administrados son invitados a participar en el ejercicio de responsabilidades administrativas,
mediante una participacin en los rganos de gestin de los servicios pblicos, o ciertas tareas administrativas son delegadas a administradores
privados, se da un paso adicional y la ruptura entre lo pblico y lo privado
se borra.
Para Friedmann, el fenmeno de la globalizacin genera el modelo de
la gobernanza y seala que ante ese fenmeno
el Estado pierde su centralidad como eje de cohesin y reproduccin social, compitiendo con fuerzas y movimientos transnacionales no solo en el control de los
mercados sino en su capacidad para movilizar recursos y aun estados de opinin
() La aparicin de nuevas preocupaciones pblicas (medio ambiente, terrorismo,
drogas) exige cuerpos administrativos nacionales e internacionales de una especial
capacitacin, lo que unido a la revolucin tecnolgica-informativa, trastoca y cuestiona el orden administrativo tradicional.38
37
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39
Para Friedmann, las causas que hicieron necesarias las reformas administrativas fueron: en primer
lugar, la crisis econmica y financiera como un factor importante en el origen de las transformaciones
producidas en el mbito pblico en diversos pases de Europa y Amrica. Un segundo factor es la crisis de
Estado benefactor y de la burocracia pblica que se revel incapaz de resolver todos los problemas
polticos, sociales y econmicos de las sociedades modernas. Un tercer factor abordado es el de los cambios culturales que se dan de dos maneras: a) En la relacin ciudadano-administracin pblica, donde
los primeros rechazan ms los procedimientos y normas burocrticas; y b) En la relacin administracin
pblica-persona, donde esta ltima ha perdido valores tales como la disciplina y la aplicacin del deber,
ganando otros como independencia, o iniciativa. Una cuarta y ltima causa de las reformas es la brecha de rendimiento y modernizacin, que explica diciendo que, debido a la brecha de modernizacin,
las estructuras, los procedimientos, los instrumentos y el personal del sector pblico ya no estaban en
condiciones de responder adecuadamente a las exigencias crecientes de su entorno. Como resultado se
produca una brecha de rendimiento.
40
Friedmann, El Estado, op. cit., p. 36.
41
Ovalle Barrones, Ricardo, El valor institucional de la gestin pblica, Revista Venezolana de Gerencia,
Editorial Universidad de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (28).
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42
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386
43
Liriano Arias, Jos Bienvenido, Precisiones sobre la sociedad del conocimiento y la reforma del Estado,
XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, 2007, en <www.clad.org.ve/fulltext/0058166.pdf>.
44
Whittingham & otros, Anlisis, op. cit., pp. 8-9.
45
Cunill Grau, Retos, op. cit.
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