LECCIN 1.

EL ORDENAMIENTO JURDICO ADMINISTRATIVO

1.- INTRODUCCIN AL SISTEMA DE FUENTES. CONCEPTO Y CLASIFICACIN
El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurdico (es la parte del
ordenamiento jurdico general que se refiere a la Administracin Pblica GARCA DE
ENTERRA).
Pues bien, dentro del mismo coexisten una serie de distintas fuentes del
Derecho. La regulacin de esas fuentes guarda una ntima relacin con la forma de
Estado y de gobierno en la medida en que determina los rganos con poder normativo y
las relaciones que se establecen entre sus productos normativos: se determina la
estructura interna del Estado a travs de la estructura territorial del ordenamiento jurdico
y, adems, se dibujan las relaciones interorgnicas y las de los rganos estatales con los
ciudadanos (DE OTTO).
En la esfera del Derecho Administrativo, el estudio de las fuentes del Derecho
tiene una importancia singular en la medida en que la Administracin no slo es
destinataria de normas jurdicas sino tambin y ste es el dato singular el sujeto que
produce un mayor nmero de normas (coparticipacin en la funcin legislativa a travs
de la remisin por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes, participacin directa en la
produccin legislativa a travs de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos,
elaboracin de reglamentos,...).
El estudio de las fuentes compete, en principio, a todas las ramas del Derecho en
la medida en que todas se nutren de normas. No obstante, tradicionalmente ha venido
siendo la Parte General del Derecho Civil la que se ha ocupado de su estudio (de ah la
inclusin en el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil de una serie de normas generales
sobre las fuentes. Sobre ello que se ha dicho que la regulacin de las fuentes es materia
constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria que aquel Cdigo ostenta).
No obstante, esta clasificacin del CC resulta insuficiente para el Derecho
Administrativo: en primer lugar, porque no contempla la norma por excelencia en esta
rama del Ordenamiento el Reglamento aunque se alude ciertamente a ellos (los
reglamentos) cuando se habla de las disposiciones que contradigan otras de rango
superior (art. 1.2 CC); en segundo lugar, porque ni tiene en cuenta la importancia de los
principios generales del Derecho en esta rama del Ordenamiento, que satisfacen la
necesidad de autointegracin del OJ administrativo y que compensan y suavizan sus
rigores positivistas. Por ello debemos entender que el concepto de ley que se emplea en
el CC no es el de ley formal normas con rango de Ley, sino el material de norma
escrita, cualquiera que sea el rgano, legislativo o administrativo, del que emane.
En todo caso, esa enumeracin y regulacin de las fuentes del Derecho est
subordinada a las normas constitucionales que, aun de forma no metdica, regulan el
sistema de produccin normativa. De la regulacin constitucional se desprende que hoy
el sistema de fuentes es mucho ms complejo que cuando se redact el CC; esta
complejidad deriva no slo del valor de norma jurdica de la Constitucin sino tambin de
laaparicin de nuevas clases de leyes desconocidas con anterioridad a 1978: las leyes
orgnicas y las leyes autonmicas. A ello hay que aadir que la entrada de Espaa en la
Unin Europea supone la aplicacin directa e inmediata del derecho comunitario
originario y derivado
.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

Por todo ello, la regulacin que sobre las fuentes contiene el CC slo vale en
cuanto sea compatible con la CE. sta, efecta una normacin sobre las fuentes
fenmeno que GIANNINI denomina normacin sobre la normacin y contiene la
regulacin de las leyes y sus clases, de los decretos-leyes y decretos-legislativos; la
previsin de las normas autonmicas en virtud de la distribucin de competencias; el
reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno; la determinacin del valor de
las sentencias del TC; etc.
En fin, un sistema de fuentes no es la previsin o regulacin desarticulada de
varias de ellas, sino que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas,
a fin de ordenarlas o jerarquizarlas asignando a cada una un valor o posicin dentro del
conjunto. Esta funcin cumplen los principios de jerarqua normativa y de
competencia o de distribucin de materias que se vern en los siguientes epgrafes.
Podemos definir las fuentes del Derecho como aquellas manifestaciones
normativas, ya de carcter general ya individual, a travs de las cuales aqul muestra su
vigencia.
Quedan excluidas, por tanto:
* todo hecho, acto o decisin jurdica que carezca de este carcter normativo;
* aquellas fuentes que ayuden o, incluso, den a conocer ellas mismas el Derecho
(pe. jurisprudencia y doctrina jurdica), que sern fuentes de conocimiento del Derecho;
* los actos concretos que aparecen como resultados concretizados de las
manifestaciones normativas o fuentes.
Respecto de las clases,
i/ fuentes escritas: Constitucin Espaola, Estatutos de Autonoma (que, en
realidad, son leyes orgnicas, pero su virtualidad en el seno del ordenamiento es mayor
que el que, de ordinario, tienen aquellas), Leyes (con su diversa tipologa) y normas del
Ejecutivo con rango de Ley, Tratados Internacionales publicados en Espaa, Derecho
Comunitario Derivado, Reglamentos administrativos.
ii/ fuentes no escritas: costumbre y principios generales del Derecho.
iii/ indirectas: los Tratados Internacionales (Concordatos incluidos) firmados pero
no publicados, adems de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
iv/ directas: tanto escritas como no escritas.

2.- LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, COMPETENCIA, JERARQUA

En un Estado policntrico, como es el Estado de las Autonomas, la complejidad y
la heterogeneidad son dos notas especialmente caractersticas: en la medida en que la
pluralidad de organizaciones conlleva tambin una pluralidad de ordenamientos jurdicos
se dificulta enormemente la labor de localizacin de la norma que resulta aplicable al
supuesto de la realidad de que se trate, dificultad que se acrecienta con la incorporacin
a las Comunidades Europeas y la subsiguiente aplicacin en Espaa del Derecho
Comunitario.
Esta maraa de centros productores de normas es la que determina la necesidad
de recurrir a unos principios auxiliares que clarifiquen los mbitos que sean propios de

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

cada norma, as como los criterios a aplicar para resolver los conflictos que entre ellas
puedan existir.
I/ EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Este principio implica que la actuacin de los poderes pblicos ha de llevarse a
cabo en todo caso conforme a la Ley, exigencia proclamada en el art. 9.1 CE tanto
para los ciudadanos en general como para la totalidad de las instituciones pblicas, es
decir, no slo para el Gobierno y la Administracin Pblica. Esta garanta se concreta
en el art. 9.3 CE, donde se garantiza especficamente el principio de legalidad.
Por lo que se refiere a la regulacin constitucional especfica sobre la
Administracin pblica, el art. 103.1 CE consagra su sometimiento pleno a la ley y al
Derecho en el servicio a los intereses generales.
El principio de legalidad de la Administracin Pblica del art. 103.1 CE implica
diversas consecuencias:
* Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, es decir, a las normas escritas:
CE, Ley, tratados y dems normas internacionales, as como a sus propios
reglamentos, en base al llamado principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos. En base al mismo la Administracin Pblica no puede excepcionar o
desconocer para casos singulares el contenido de las normas que ella misma dicta,
aunque la actuacin singular provenga de una autoridad jerrquicamente superior a la
que eman el reglamento. No obstante, la Administracin tambin se encuentra
sometida a las normas no formalizadas, singularmente a los principios generales del
Derecho no positivados y a la costumbre.
En segundo lugar, el sometimiento pleno supone la plena juridicidad de la
accin administrativa, de manera que no existen en la actuacin de la Administracin
Pblica espacios exentos a la accin del Derecho. En consecuencia, toda su actividad
es susceptible de valoracin en trminos estrictamente jurdicos, lo que en ningn
caso puede interpretarse como una prohibicin de la discrecionalidad, concepto que
en ningn caso cabe identificar con la arbitrariedad constitucionalmente proscrita (art.
9.3 CE).
* Vinculacin positiva o negativa a la Ley: La vinculacin de la Administracin
Pblica a la Ley ha venido entendindose de dos modos distintos a lo largo del
proceso histrico de formacin del Derecho Administrativo. La Ley, en efecto, puede
ser fundamento previo e inexcusable para la posterior actuacin de la Administracin
Pblica (vinculacin positiva o positive Bindung) o bien puede ser, no un presupuesto
previo, sino un lmite, de modo que la Administracin Pblica puede actuar
vlidamente mientras no contravenga la Ley (vinculacin negativa o negative
Bindung).
El principal problema que se plantea a este respecto es determinar cul es la
versin por la que ha optado nuestro Texto Constitucional, cuestin que no ha recibido
una respuesta unvoca en nuestra doctrina. Por una parte, el sector mayoritario
encabezado por GARCA DE ENTERRA defiende la vigencia de la vinculacin
positiva, si bien, como destacan PAREJO ALFONSO Y SANTAMARA PASTOR, la
realidad demuestra que dicha vinculacin es mayoritariamente negativa. En opinin de
este ltimo autor es necesario plantear una solucin intermedia. As, requeriran de un
previo apoderamiento legal todas las actuaciones ablatorias de la Administracin
Pblica, esto es las enderezadas a limitar la esfera de libertad y propiedad de los

Leccin 1 Derecho Administrativo I GAP

ciudadanos (art. 53.1 CE.). Existira, sin embargo, vinculacin negativa, en relacin a
aquellas actuaciones administrativas encuadradas en la actividad de fomento
claramente favorecedora o de organizacin interna de la propia Administracin
Pblica.
II/ COMPETENCIA
La competencia es un concepto polismico, al que se le pueden atribuir
significados diversos en funcin del mbito al que lo refiramos (pe.: Ordenamiento
jurdico, Comunidades Autnomas, Entidades Locales, actos administrativos....).
En el mbito del ordenamiento jurdico puede definirse como la concrecin
jurdica, precisa y delimitada del poder. De forma ms concreta vendra a ser la
atribucin a un rgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas
materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusin de los dems. As, la
caracterstica del Estado Autonmico como Estado policntrico es la divisin territorial del
poder: cada centro posee su propio poder, su propia competencia para producir su propio
Derecho y construir su propio Ordenamiento jurdico.
La distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA la realiza la
Constitucin, los Estatutos de Autonoma y las leyes del art. 150 de la Constitucin:
bloque de la constitucionalidad. Son, pues, los Estatutos de Autonoma, en tanto que
norma institucional bsica de las Comunidades Autnomas, los que recogen las
competencias de la CA respectiva (art. 147.2 d CE), si bien los Estatutos se mueven
dentro de los criterios de los arts. 148, 149 y 150 CE.
Se trata de una divisin de competencias de carcter complejo por dos razones
fundamentalmente:
a/ la competencia es unas veces exclusiva y otras compartida entre los diversos
entes en cuestin;
b/ existe una distribucin tanto material como funcional, es decir, en funcin de las
materias sobre las que se ejerce (pe.: relaciones internacionales) y de la funcin que les
compete (pe.: legislacin bsica, legislacin de desarrollo), sin que exista obstculo
alguno a que ambos criterios se entremezclen.
Caso de existir un conflicto entre los entes afectados acerca de la titularidad de la
competencia, ser el Tribunal Constitucional el que lo decida (art. 161.1.c CE).
Existen dos manifestaciones principales de este criterio:
a/ aquel centro que tenga atribuida la competencia (ya material ya funcional)
puede normativizar en base a ella con exclusividad, por lo que puede efizcamente
impedir que otro sujeto que carezca de ella lo haga;
b/ en la medida en que a lo largo de la Constitucin existen determinadas
materias reservadas a ley, slo aquellos centros que tengan reconocida la potestad
legislativa podrn nomativizar en estos sectores (idem. con la LO).

III/ JERARQUA
Es la ordenacin jerrquica de las diversas formas que pueden adoptar las
normas (en este sentido se otorga a algunos tipos de ellas un valor o fuerza de obligar

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

superior al de otras). A esta ordenacin formal coadyuva tambin la diversa

denominacin con que se conocen unas y otras normas: ley, las normas aprobadas por
las Cortes; real decreto, las del Gobierno; rdenes, las de los Ministros; resoluciones, las
disposiciones de autoridades inferiores (art. 25 LG).
Adems, la ordenacin vertical de las fuentes, segn el principio de jerarqua,
supone una estricta subordinacin entre ellas, de forma que la norma superior siempre
deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma
superior (fuerza pasiva).
El principio de jerarqua opera solamente ad intra en cada Ordenamiento, sin que
puedan establecerse relaciones jerrquicas entre dos normas pertenecientes a
Ordenamientos distintos, ya que estas relaciones entre dos ordenamientos se rigen por
otros principios (p.ej. de.: principio competencia, de suplencia, ...).
Este principio se manifiesta en dos vertientes:
a/ primaca del Derecho escrito sobre el no escrito (art. 1 CC), a pesar de que en
el mbito del Derecho Administrativo los principios generales del Derecho tengan una
especial importancia en su funcin de suavizar el rigor positivista que impera;
b/ la prelacin que se establece en el art. 9.3 CE: la jerarqua normativa. Esta
jerarqua opera tanto en las relaciones entre la ley y las normas emanadas de la
Administracin como entre los reglamentos mismos, e implica la asignacin a las normas
de diferentes rangos segn la forma de las mismas y con independencia de su contenido.
Qu escalones existen en el ordenamiento espaol? A efectos docentes nos
podemos preguntar quin es el autor de la norma, para a partir de ah establecer la
prelacin:
- CE: el pueblo mediante referndum;
- EA: los parlamentos (a veces tambin el pueblo mediante referndum);
- Ley: los parlamentos;
- Reglamentos: el Gobierno y la Administracin Pblica.
El mbito de actuacin del principio de jerarqua lo expondremos del siguiente
modo:
-

No todas las normas se relacionan con todas las restantes por vnculos de
jerarqua: por ej. una ley ordinaria de las Cortes Generales es jerrquicamente
superior a un Decreto del Consejo de Gobierno y jerrquicamente inferior a la
Constitucin; no guarda relacin de jerarqua, en cambio, con una ley
orgnica, ni con una ley o reglamento autonmico. La nica norma que
guarda un vnculo jerrquico con todas las restantes es la Constitucin,
superior a todas ellas, cualquiera que sea su tipo, contenido o naturaleza.

Como ya hemos manifestado, el principio de jerarqua opera dentro del

sistema normativo del Estado y dentro de cada uno de los subsistemas
autonmicos, pero no en las relaciones de las normas del sistema general
con las de los subsistemas, ni tampoco en las relaciones de las normas de los
diversos subsistemas entre s; as una Ley del Estado es superior a un
reglamento dictado por el Consejo de Ministros, al igual que una ley de la
Asamblea Regional de Murcia es superior a un reglamento del Gobierno
murciano; pero la Ley de Estado no es superior ni inferior a una ley de la
Asamblea Regional, ni a un reglamento de nuestro gobierno autonmico;

Leccin 3. Derecho Administrativo I GAP

como tampoco hay jerarqua entre las leyes de Catalua y los reglamentos de
Andaluca.
-

Dentro de cada sistema y subsistema, la jerarqua se establece por razn del

nivel del rgano del que procede la norma: todas las leyes del Estado,
cualquiera que sea su tipo o denominacin, son jerrquicamente iguales entre
s, como lo son tambin todas las leyes de cada una de las CCAA. Los
reglamentos, del otro lado, no constituyen un nivel unitario, sino una pluralidad
de niveles, a su vez jerarquizados entre s en funcin del nivel del rgano del
que emanan; y as, todos los Decretos del Gobierno son iguales entre s; pero
a su vez, todos ellos son jerrquicamente superiores a cualquier Orden
ministerial.

La diferencia con el principio de competencia se basa, dejando a un lado la

eficacia ad intra del principio de jerarqua respecto de cada ordenamiento, en la eficacia
de las normas que han de prevalecer por aplicacin de estos principios:
*competencia: la norma no competente es nula porque invade competencias que
no le son propias incluso si no contradice a la que es competente (su eficacia deriva del
contenido de la materia sobre la que versa);
*jerarqua: la norma inferior es nula porque contradice otra de rango superior,
cuya eficacia deriva de la forma exclusivamente (del rango).

3.- LA CONSTITUCIN COMO NORMA JURDICA SUPREMA

- Concepto de Constitucin: es la norma fundamental del ordenamiento
jurdico que regula la organizacin del Estado y las reglas esenciales de la
organizacin de la sociedad que le sirve de base, particularmente los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
- Naturaleza normativa:
* Tradicional carcter programtico: a desarrollar por el legislador y no era
justiciable.
* En la actualidad es norma jurdica suprema desde un punto de vista
formal (no se puede derogar por ninguna otra norma) y material (despliega los
efectos normales de cualquier otra norma: debe ser cumplida por los ciudadanos y
los Poderes pblicos, debe ser aplicada por los jueces y tribunales, deroga a
cualquier norma anterior que la contradiga y determina la invalidez por
inconstitucionalidad de cualquier norma o acto a ella contrarios con posterioridad a
su entrada en vigor);
* destacar la diferente eficacia de cada una de las partes de la
Constitucin Espaola de 1978 en orden a la justiciabilidad directa de las
previsiones constitucionales:

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

Justiciabilidad en grado pleno para los derechos y libertades del art. 14,
seccin 1 del Captulo II del Ttulo I y art. 30.2 (derecho a la objecin de conciencia).
La tutela se efecta a travs de un procedimiento especial caracterizado por las
notas de preferencia y sumariedad, el procedimiento para la proteccin de los
derechos fundamentales de la persona hoy regulado en los artculos 114 y ss. de
la LJ de 1998 y antes en los artculos 6 a 10 de la Ley 62/1978, de Proteccin
Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, y a travs del recurso
de amparo ante el TC (art. 53.2 CE). El art. 43 LOTC establece que cuando la
violacin o desconocimiento de los derechos fundamentales proceda de actos o
decisiones administrativas es necesario haber agotado previamente la va judicial
procedente, esto es, el procedimiento judicial ante los tribunales ordinarios.
Justiciabilidad ordinaria: todos los derechos y libertades del Captulo II
del Ttulo I (incluidos, por tanto, los anteriores) presentan la garanta jurisdiccional
ordinaria de cualquier otro derecho subjetivo, vinculan a todos los poderes pblicos y
su desarrollo queda sometido a reserva de Ley (art. 53.1 CE).
Justiciabilidad condicionada a su previa configuracin legislativa: los
llamados principios rectores de la poltica social y econmica Captulo III del
Ttulo I, que no son sino una serie de derechos sociales, no se configuran, sin
embargo, en la CE como verdaderos y plenos derechos acabados en su diseo por
la CE, sino como mandatos enderezados al Legislador y slo una vez que hayan
sido abordados por el legislador, pueden ser alegados eficazmente ante los
Tribunales.
- La reforma constitucional como manifestacin de un modelo de Constitucin
rgida: breve anlisis: sujeto: es el mismo titular del poder constituyente, el Pueblo,
por lo que la reforma prev en ocasiones una fase decisiva de referndum. Sin
embargo, el artculo 166 establece que la iniciativa de reforma se ejerce en los
trminos del artculo 87.1 y 2; este artculo determina que la iniciativa legislativa
corresponde al Gobierno, al Congreso y Senado y a las Asambleas de las CCAA,
pero no reconoce en consecuencia la iniciativa popular para la reforma de la
Constitucin. Procedimiento: se regula en el Ttulo X y ltimo y es distinto segn la
parte de la CE que se pretenda reformar:
1.- La revisin total o la reforma del Ttulo Preliminar, de la Seccin 1 del
Captulo II del Ttulo I y del Ttulo II relativo a la Corona, exige aprobacin por
las dos cmaras por mayora de 2/3, posterior disolucin de las Cortes, nueva
aprobacin de la reforma por 2/3 y ratificacin en referndum (art. 168 CE).
2.- El resto de los preceptos exige mayora de 3/5 de ambas cmaras y
ratificacin en referndum si as lo solicita la 10 parte de los miembros de cualquiera
de las cmaras (as fue el caso de la reforma del art. 13 que introdujo la posibilidad
de que los extranjeros puedan tener derecho de sufragio pasivo en las elecciones
municipales, si as derivaba de un tratado, como fue el caso del Tratado de
Maastrich de 1992).
Existen, por ltimo, lmites temporales y materiales a la reforma de la
Constitucin. La CE (art. 169) prohbe su reforma en tiempo de guerra o bajo la

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

vigencia de los estados de alarma, excepcin y sitio. En cuanto a los lmites

materiales la Constitucin italiana, por ej., impide que la forma republicana de
gobierno pueda ser objeto de reforma constitucional.
4.- EL DERECHO DE LA UNIN EUROPEA Y LOS TRATADOS
INTERNACIONALES
REMISIN
5.- LA LEY Y LAS NORMAS CON FUERZA DE LEY
Concepto:
Se puede definir como la autodisposicin de la comunidad mediante la
tcnica de la representacin poltica. Es la norma superior del ordenamiento jurdico
tras la Constitucin. ROUSSEAU la concibi como la expresin de la voluntad popular,
y esta idea se ha conservado en la doctrina poltica para significar que el rgano que
aprueba las leyes es realmente el que encarna la representacin poltica de la
comunidad y que, por tanto, sus mandatos son originarios, no pueden estar
sometidos a las decisiones de ningn otro Poder Pblico. Esta idea es compatible
con la supremaca de la Constitucin, porque sta se sita por encima de los
Poderes constituidos, uno de los cuales es el Legislativo.
Tras la Constitucin pues, la ley es el mandato jurdico originario aprobado
por el Parlamento, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad. En el
derecho continental europeo, las leyes no estn sometidas al control por el Poder
judicial, tan slo lo estn por parte del TC para constatar su constitucionalidad quien
tiene el monopolio de este control. De ah la primaca funcional del Poder legislativo
sobre los dems poderes en cuanto a la elaboracin de las leyes. Sin embargo,
debemos matizar que en un Estado compuesto, ya sea de estructura federal o
regional, la capacidad para legislar la tienen tambin los Parlamentos o Asambleas
legislativas de los Estados federados, y Regiones o CCAA en nuestro caso. Esto
hace que una de las notas de identificacin de la Ley, la especificidad del rgano del
que procede: el Parlamento nacional, se haya difuminado y debamos definirla en los
Estados de estructura compuesta como el mandato jurdico originario aprobado por
los rganos representativos competentes (ya no slo el Parlamento del Estado), no
susceptible de control que el de constitucionalidad.
- El principio de reserva de ley:
Hemos definido la ley como el mandato jurdico originario que slo admite el
control de constitucionalidad reservado al TC lo que implica por tanto que mediante
ley, dentro de la esfera competencial de cada ordenamiento jurdico (estatal o
autonmico), se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta
discrecionalidad poltica, sin ms lmite que lo establecido en la Constitucin y el EA,
en su caso. Ello significa que en nuestro Derecho rige el principio expresado por
LABAND de que no hay ningn objeto de toda la vida estatal, pudiera decirse que

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

ningn pensamiento, que no pueda convertirse en el contenido de una Ley. Este

sistema no es el arbitrado en todos los sistemas constitucionales. En Francia, por
ejemplo, su constitucin establece una reserva de reglamento, esto es, prev un
listado de materias cuya regulacin debe hacerse por reglamento, quedando
reservadas en consecuencia al Gobierno sin que puedan ser reguladas por Ley. En
Espaa, y en la mayora de los Estados, la reserva reglamentaria no existe con lo
que la ley puede regular cualquier materia, hasta el punto que no se considera
inconstitucional que el legislador asuma una tarea que antes haba encomendado a
la potestad reglamentaria... No existe algo parecido a la reserva reglamentaria y a la
ley no le est vedado regular materias antes atribuidas al poder reglamentario (SSTC
73/2000 y 248/2000).
En nuestro Estado no existe pues reserva reglamentaria sino reserva de ley
al prever materias reservadas a la regulacin por sta. Es decir, en principio la ley
puede regular cualquier materia pero ocurre que alguna de ellas slo pueden ser
reguladas por ley estando vedadas al Reglamento, eso significa la reserva de Ley.
En este caso lo nico que es posible es una remisin de la propia Ley al Reglamento
para que ste pueda regular tales materias, aunque siempre subordinada al
contenido de aqulla y ejerciendo un simple desarrollo de sus mandatos. Debemos
indicar que la reserva de ley que consagra la Constitucin no implica la reserva de la
regulacin de tales materias a la ley estatal puesto que no se trata de una regla de
distribucin de competencias. Lo que s es posible es que la reserva especifique que
la ley sea orgnica, en cuyo caso, la reserva se establece siempre a favor del
legislador estatal, toda vez que slo ste puede aprobar este tipo de leyes. Esto no
impide, sin embargo, que las CCAA puedan aprobar legislacin de desarrollo de la
ley orgnica si as se prev en sus EA.
Los supuestos reservados a la ley son numerosos en la CE, podemos citar
algunos ejemplos como los derechos y libertades del Captulo II, Ttulo I (art. 53.1); la
reserva de recursos y servicios esenciales al sector pblico (art. 128.2); la
aprobacin de los planes de la actividad econmica general (art. 131.1); la
regulacin de las distintas formas de propiedad pblica (art. 132); la potestad
originaria para establecer tributos (art. 133).
- Sancin, promulgacin y publicacin. Diferencias
Una vez aprobada la ley por las Cmaras legislativas, su sancin
corresponde al Rey, como Jefe del Estado. La sancin implica que la ley se inserta
en el ordenamiento jurdico y se formaliza por la firma real, firma que no expresa
ninguna voluntad poltica del Rey puesto que en nuestro sistema de monarqua
parlamentaria sus actos deben ser refrendados por el Presidente del Gobierno o, en
su caso, por los Ministros competentes (art. 64 CE). En el caso de la sancin de las
leyes el refrendo se produce por el Presidente del Gobierno.
La promulgacin implica la declaracin formal del Rey, como Jefe del Estado,
de que la norma ha entrado a formar parte del Ordenamiento estatal y, por tanto de
que debe ser conocida por todos los espaoles, particulares y autoridades, quienes
deben guardarla y hacerla guardar, tal como expresa la frmula tradicional que se
sigue utilizando.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

La publicacin, requisito esencial para la validez de toda norma jurdica, se

realiza en el BOE, entrando en vigor de conformidad con lo dispuesto en el art. 2.1
CC, a los veinte das de su publicacin si en ella no se establece otra cosa.
- Clases:
* LEY ORDINARIA y ORGNICA: la primera constituye el tipo residual
general de las leyes que no son orgnicas, por lo que nos limitaremos al estudio de
las segundas.
*LEY DE BASES: se inscriben en la tcnica de delegacin legislativa del
Parlamento en el Gobierno. Las estudiaremos al analizar los Decretos legislativos.
Su denominacin se debe a que su contenido normativo no se divide en artculos
como el resto de las normas jurdicas, sino en bases, que establecen los principios
y criterios que habrn de ser desarrollados en el Decreto legislativo que las articula.
* LEY BSICA: consecuencia de la distribucin territorial del poder y, ms
concretamente, de la distribucin de competencias entre Estado y CCAA,
inscribindose pues en el mbito de las relaciones entre los dos ordenamientos
estatal y autonmico. En efecto, en muchas ocasiones sobre una determinada
materia se atribuye al Estado la competencia para dictar la legislacin bsica,
correspondiendo a las CCAA la legislacin de desarrollo y la ejecucin (por ej. art.
149.1.18 CE). Las bases deben contenerse en normas con rango de Ley, salvo
excepciones en que pueden contenerse en reglamentos o, incluso, en actos
singulares, segn ha establecido el TC.
Lo complejo de esta tcnica es determinar qu es lo bsico en una materia.
Tras ciertas vacilaciones, el TC ha optado por una definicin material de lo bsico,
identificndolo con aquellas normas cuya aplicacin debe extenderse a todo el
Estado, estableciendo un comn denominador normativo por cuanto el inters
general exigen una uniformidad legislativa en los puntos esenciales de una concreta
normativa (SSTC 25/1983, de 7 de junio, 248/1988, de 20 de diciembre, 197/1996 y
50/1999, de 6 de abril). Con tal interpretacin se trataba de evitar que las CCAA se
vieran impedidas de ejercer su competencia de desarrollo de la legislacin bsica
estatal al tener que esperar a que el Estado aprobase, con ese expreso carcter, una
ley bsica. De lo contrario, se deca, bastara al Estado no dictar normas bsicas,
dejando en vigor las preconstitucionales, para privar a las CCAA del ejercicio de sus
competencias de desarrollo de este tipo de normas estatales. El concepto material
de la legislacin bsica permite afirmar que tienen tal carcter las disposiciones,
cualquiera que sea el rango de la norma en que se recogen, reglamentario o de ley,
que con anterioridad a la Constitucin regulaban los aspectos bsicos de una
materia. Corresponde, por tanto, a las CCAA determinar qu disposiciones de esa
normativa preconstitucional tienen el carcter de bsico y, consecuentemente,
pueden ser desarrolladas por la norma autonmica respetando su contenido. En
caso de error por parte de la CA, corresponde al TC dirimir la controversia.
ltimamente ha sido reivindicada una vuelta al concepto formal de legislacin
bsica: esto es, que sea el propio legislador estatal el que establezca en sus leyes,
qu preceptos tienen el carcter de bsicos y cuales no. La razn de ser del cambio

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

es eminentemente prctica, evitar la proliferacin de recursos ante el TC as como

dar una mayor seguridad jurdica a la determinacin de lo bsico. Esta forma de
localizacin de lo bsico viene siendo ya una constante, aunque, paradjicamente,
en ocasiones el legislador estatal vuelve al criterio material (adems de los
sealados, tendrn carcter bsico aquellos preceptos a los que corresponda tal
naturaleza). El concepto material de legislacin bsica seguir funcionando respecto
de la legislacin preconstitucional, evitando, como se afirma en Italia, que la pereza
legislativa del Estado pueda limitar las competencias de desarrollo normativo de las
CCAA.
* LEYES DE TRANSFERENCIA Y DELEGACIN. Este artculo constitucional
establece la posibilidad de que el Estado transfiera o delegue, mediante ley orgnica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada
caso la transferencia de medios financieros as como las formas de control que se
reserve el Estado.
* LEYES DE ARMONIZACIN (art. 150.3 CE): Estas leyes tambin se
circunscriben en el mbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el
autonmico y tienen como finalidad establecer los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CA, an en el caso de materias
atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Su
finalidad es evitar la instrumentacin de polticas legislativas antagnicas o no
homogneas cuando el inters general exige que en una determinada materia exista
una unidad de principios en todos los ordenamientos del Estado. Por ello pueden, a
pesar de ser leyes estatales, ser dictadas en materias de competencia exclusiva de
las CCAA de hecho, es su mbito natural. Su utilizacin debe ser objeto de
interpretacin restrictiva, de lo contrario el Estado se apoderara fraudulentamente de
competencias que no le corresponden. Un ejemplo significativo lo constituye la
LOAPA a la que se consider carente del carcter de orgnica y armonizadora por el
TC (STC 76/83, de 5 de agosto), quien declar que este instrumento debe ser una
ltima ratio a utilizar en ausencia de otros cauces constitucionales o cuando los
existentes no sean suficientes, puesto que el artculo 150.3 constituye una norma de
cierre del sistema global de distribucin de competencias entre Estado y CCAA.
Su dictado se sujeta a dos condiciones: la exigencia no conveniencia del
inters nacional de que se produzca esa armonizacin legislativa (lo que ser
apreciado por mayora absoluta de cada Cmara legislativa), lo que lleva a la
necesaria existencia de una desarmona real y efectiva, no siendo procedentes las
leyes de armonizacin dictadas ad cautelam; por otra parte, deben dictarse en
materias que sean competencia exclusiva de las CCAA, pues en los dems casos la
armona ya queda garantizada por la legislacin bsica del Estado.
En ltima instancia sealaremos que una ley de armonizacin que pierda este
carcter conservar, empero, su valor y efectos de la ley, pues la prdida de aqul
carcter no implica su inconstitucionalidad (STC 76/1983, de 5 de agosto).
* LEYES MARCO: (art. 150.1 CE). Las Cortes, en materias de competencia
estatal, podrn atribuir a todas o algunas CCAA la facultad de dictar normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

estatal (la ley marco). Suponen una tcnica de delegacin de competencias

legislativas del Estado en las CCAA respecto de la que no sern de aplicacin las
interpretaciones restrictivas que sobre el concepto de base hemos analizado con
anterioridad, porque la competencia para el desarrollo de una ley marco no es
estatutaria, sino que deriva de la propia ley marco. Es una ley de principios, aunque
bien puede contener bases y directrices vinculantes para las Asambleas Legislativas
de las CCAA; no debe olvidarse que al tratarse competencias legislativas del Estado,
ste no tiene ninguna limitacin en la delegacin. No se ha aprobado ninguna Ley
marco todava. Toda vez que es una competencia delegada la CA la perder cuando
la ley marco sea derogada y de igual modo se modificar en los trminos en que sea
modificada la ley marco.
* LEYES DE PRESUPESTOS: el presupuesto representa el control ms
importante de las Cmaras representativas sobre el Gobierno. ste slo admite la
presentacin de un proyecto del Gobierno, ninguna otra forma de iniciativa
legislativa. El procedimiento de aprobacin de estas leyes es el ordinario salvo
algunas especialidades que representan alguna restriccin de las facultades de
enmienda de los parlamentarios. El proyecto de presupuesto goza en su tramitacin
de preferencia sobre cualquier otro trabajo de la Cmara. Debe presentarse al
menos tres meses antes de que expire el presupuesto del ao anterior por lo que el
Gobierno he de presentar el Proyecto a las Cortes antes del 1 de octubre de cada
ao y si no resulta aprobado antes del primer da del siguiente ejercicio se prorrogar
automticamente el anterior hasta la aprobacin de los nuevos presupuestos. Su
contenido se recoge en el artculo 134 CE y consiste en la previsin ingresos y la
autorizacin de gastos para un ejercicio econmico determinado. Nos remitimos a lo
expuesto en el tema anterior en cuanto al exceso del contenido de las leyes de
presupuestos, esto es, en su utilizacin por el legislador para llevar a cabo
modificaciones de otras normas del ordenamiento jurdico.
- Leyes de Comunidades Autnomas:
* Su origen se encuentra en el fenmeno de la descentralizacin poltica (no
slo administrativa)
* la facultad de legislar de las CCAA se admite de forma implcita en la
Constitucin como se desprende de los art. 153 a) CE que establece que el control
de la actividad de los rganos de las CCAA se ejercer por el TC, el relativo a la
constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; del art. 152 del
mismo cuerpo legal que menciona la Asamblea legislativa como uno de los rganos
de las mismas; y en ltima instancia, por la atribucin de la autonoma en el art. 2
CE. La excepcin la representan las Comunidades Autnomas de Ceuta y Melilla,
cuyos EA no les atribuyen la funcin legislativa sino nicamente la reglamentaria y
en los trminos que establezca la legislacin general del Estado. Esta circunstancia
se explica slo en parte por el hecho de ser Autonomas-Municipio, lo que
estudiaremos en la leccin correspondiente a las CCAA.
* las leyes de las CCAA tienen el mismo carcter que las estatales: principio
de competencia en sus relaciones. Todos los tipos legislativos analizados en el
ordenamiento estatal existen tambin en el autonmico salvo las LO y las leyes que

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

articulan las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonmico (leyes bsicas,
de armonizacin, marco y orgnicas de transferencia o delegacin).
* las leyes autonmicas pueden dictarse en las materias de competencia
exclusiva as como en las materias de competencia compartida, en las que el Estado
habr de dictar la legislacin bsica. En estas materias de competencia compartida
la ley autonmica est subordinada al bloque de constitucionalidad, integrado no
slo por la CE sino por la legislacin bsica estatal que la autonmica desarrolla;
esto se debe a que la competencia para aprobar estas normas se ejerce a ttulo
propio por la CA y no por remisin de la ley bsica ni por delegacin del Estado.
* procedimiento de elaboracin similar al estatal con la salvedad de que las
Asambleas Legislativas de las CCAA no tienen ms que una Cmara, cuyo
Reglamento se inspira en el del Congreso de los Diputados. Son tambin
sustancialmente coincidentes las especialidades procedimentales para la aprobacin
de determinados tipos de ley como por ej. la de presupuestos.
* la aprobacin de las leyes autonmicas exige, con carcter general, la
mayora simple, aunque algunos EA exigen mayoras cualificadas para leyes
reguladoras de algunas materias, lo que en ningn caso les otorga el carcter de LO.
Tambin se prev la mayora absoluta para la aprobacin de algunos Reglamentos
de las Asambleas legislativas, como es el caso de nuestro EA.
* publicacin tanto en el BOCCAA como en el BOE como requisito de
eficacia. Debemos sealar que los plazos de entrada en vigor de la ley se computan
desde la publicacin en el BOCA, dado el usual retraso con que se publican en el
BOE.
DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY: DECRETO-LEY Y
DECRETO LEGISLATIVO
Por razones que analizaremos seguidamente el Poder Ejecutivo tiene
tambin la facultad de dictar normas con valor de ley sometidas a control por el
Poder Legislativo. El que tengan valor de ley significa que, en el caso del Decretoley, son tambin mandatos jurdicos originarios slo subordinados a la Constitucin.
DECRETOS-LEYES
- Concepto: ver art. 86 Constitucin Espaola. Son disposiciones legislativas
provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente
necesidad. Al ser su valor el de ley pueden modificar o derogar otras normas con
rango de ley.
- Supuesto de hecho: que se produzca un caso de extraordinaria y urgente
necesidad que requiera ser regulado por ley. En consecuencia, slo es lcito aprobar
esta norma cuando sea imposible tramitar el mandato jurdico que el Decreto-ley

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

contendr a travs del procedimiento de elaboracin de leyes por el Parlamento,

teniendo en cuenta que la imposibilidad se refiere no slo al procedimiento normal
sino tambin al procedimiento de urgencia. Sin embargo, la urgencia por s sola no
basta, toda vez que es necesario que junto con ella la necesidad de adoptar una
norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia poltica. La
apreciacin de si en un determinado supuesto se produce esa extraordinaria y
urgente necesidad corresponde, en primer lugar, al Gobierno, posteriormente ser
valorada por el Parlamento y, en su caso, de existir el correspondiente recurso, por
el TC. ste ha adoptado un criterio muy flexible en este sentido y entiende que la
utilizacin del Decreto-ley habr de reputarse constitucionalmente lcita siempre que
no se sobrepasen los lmites del art. 86 CE y sea necesario alcanzar los objetivos
marcados para la gobernacin del pas, que, por circunstancias difciles o imposibles
de prever, requieren una accin normativa inmediata o que las coyunturas
econmicas exigen una rpida respuesta (STC 6/1983, de 4 de febrero).
- Lmite material: no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones
bsicas del Estado, a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el
Ttulo I, al rgimen de las CCAA ni al derecho electoral general. La relacin de los
mbitos materiales exentos del Decreto-ley es clara, de hecho no se han dado en las
materias sealadas salvo en relacin a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos del Ttulo I CE. En esta materia, el TC en la STC 111/1983, de 2 de
diciembre, considera que el trmino afectar equivale a regular de forma general un
derecho o libertad o incidir en aspectos esenciales de los mismos, lo que permite al
Decreto-ley cualquier regulacin de otro tipo. Consecuentemente admite la
constitucionalidad de un Decreto-ley que realice una regulacin singular de un
derecho, es decir, que afecte a un solo individuo o grupo de individuos (STC
166/1986, de 19 de diciembre).
- El carcter provisional del Decreto-ley exige su inmediata revisin
parlamentaria, slo por el Congreso en el plazo de 30 das. En ese plazo podr
convalidarlo, derogarlo o tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de
urgencia (art. 86.2 y 3 CE). Se ha impuesto como prctica convalidar el Decreto-ley y
al mismo tiempo acordar su tramitacin como proyecto de ley, lo que permite
introducir enmiendas al texto resultante, que ser una nueva ley que sustituir al
Decreto-ley al derogarlo. La convalidacin o derogacin se aprueban en el BOE
como simples acuerdos del Congreso. La convalidacin es requisito necesario para
que el Decreto-ley mantenga su vigencia pero no le atribuye la naturaleza de ley.
- Es discutida su admisibilidad en las CCAA, pero tal vez sea lo ms lgico
dado que en el ordenamiento autonmico juega la reserva de ley. Ante la falta de
previsin estatutaria surge una primera dificultad en relacin al rgimen de
aprobacin y control de los Decretos-leyes autonmicos que se supera entendiendo
aplicable el rgimen previsto en el artculo 86 CE, aunque otros autores entienden
que en ausencia de expresa previsin estatutaria no se pueden dictar este tipo de
normas por las CCAA.
DECRETOS LEGISLATIVOS
- Representan el fruto de una colaboracin en la produccin normativa entre
Parlamento y el Gobierno

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

- CCAA: se prev expresamente por los EEAA

- Ley de bases-texto articulado:
* la delegacin parlamentaria en el Gobierno adopta la forma de una
ley de bases que contiene el objeto y alcance de la delegacin as como los
principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos. Se
prohbe expresamente que las leyes de bases puedan autorizar la modificacin de
dichos principios y criterios. El producto normativo que origina es el Texto Articulado
y el ejemplo ms importante es el del Cdigo Civil que desarrolla las bases de 11 de
mayo de 1888.
* aunque no son mandatos jurdicos originarios porque se limitan a
desarrollar los mandatos del Parlamento fijados en la Ley de bases tienen el valor
propio de una ley, aunque no pueden tener efectos retroactivos (art. 83 CE).
* en el desarrollo de las bases el Gobierno ha de ajustarse a los
criterios contenidos en ellas aunque cuenta con un amplio margen de libertad para
desarrollarlos en mandatos jurdicos concretos. La infidelidad del Texto articulado
respecto de las Bases le hace incurrir en vicio ultra vires, esto es, en exceso en el
desarrollo de las Bases.
- Ley ordinaria-texto refundido:
* la delegacin se encuentra en leyes ordinarias y dan lugar a Textos
Refundidos. La finalidad pues consiste en refundir textos legales existentes sobre
una materia con la consiguiente simplificacin y seguridad jurdica sobre la misma.
* es posible que el Gobierno no se limite a refundir textos legales sino
que tambin se le autorice para regularizar, aclarar o armonizar la normativa que se
va a refundir en cuyo caso puede modificar los textos de que se trate para hacer ms
claro el mandato jurdico pero no es libre para alterar el sentido de la normativa
vigente.
* pueden incurrir en vicio de nulidad tanto por establecer mandatos
jurdicos nuevos vicio ultra vires por exceso, en cuyo caso, los mandatos nuevos
se declararn nulos aunque no sean contrarios a la Constitucin materialmente
como por no incluir en el Texto refundido mandatos jurdicos que se encontraban
vigentes en la normativa objeto de refundicin vicio ultra vires por defecto, en cuyo
caso se declarar la nulidad parcial de la disposicin derogatoria del Texto refundido.
* la delegacin legislativa se otorgar al Gobierno de forma expresa,
para una materia concreta y con fijacin de un plazo para su ejercicio, pasado el cual
debe entenderse caducada. La delegacin se agota con la publicacin del Decreto
legislativo correspondiente por el Gobierno, no siendo vlidas las subdelegaciones
en otras autoridades (art. 82.3).

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

* posibilidades de control adicional tanto parlamentarias (ratificacin

de las Cortes antes de su promulgacin) como judiciales por los Tribunales
ordinarios, adems del TC, en virtud de lo establecido en el artculo 82.6 CE. El
control de los Tribunales no afecta al contenido natural del Decreto ley porque ste
tiene consideracin de ley (no fiscalizable por los Tribunales) sino al vicio ultra vires,
es decir, al eventual exceso que haya podido cometer el legislador al desarrollar la
delegacin legislativa. Este exceso tiene valor reglamentario de ah que sea
enjuiciable por los Tribunales.

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I.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACION. FUNDAMENTOS

En la mayora de los Estado contemporneos los rganos legislativos no son los

nicos investidos del poder de emanar normas que vinculen a la generalidad de los
ciudadanos. Las Administraciones Pblicas (y/o los gobiernos) tambin tienen atribuida una
potestad normativa cuyos productos, si bien situados en un plano inferior al de las leyes,
constituyen la gran mayora de las normas que diariamente publican los diarios oficiales: es la
denominada potestad reglamentaria.
Esta potestad no tiene un carcter uniforme, sino que su alcance, contenido e
importancia variar en funcin de la Administracin Pblica ante la que nos encontremos. El
poder para dictar normas reglamentarias est reconocido constitucionalmente en favor de los
entes pblicos territoriales (Estado, CCAA y Entes Locales), aunque tambin existen
referencias en la Carta Magna y las leyes a la potestad reglamentaria de otros entes pblicos
no territoriales (pe.: art. 27.10 en la medida en que reconoce la autonoma universitaria; ms
an, a determinados entes que no son en modo alguno Administracin Pblica como el
Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial). Podemos concluir, pues, que
tienen atribuida la potestad reglamentaria todas las personas jurdico-pblicas a las que la
Constitucin o una ley se la confiera.
De acuerdo con lo que acabamos de sealar podemos definir el reglamento como
aquella norma escrita, con rango inferior a la ley, dictada por la Administracin Pblica o por
los rganos jurdico-pblicos que la tengan atribuida legalmente. Esta definicin de carcter
general no puede hacernos perder de vista la inexistencia de una forma reglamentaria nica,
sino que existen una pluralidad de manifestaciones reglamentarias que, en ocasiones,
esconden un simple acto administrativo (pe.: nombramiento o cese de un alto cargo por Real
Decreto), por lo que hay que atender al contenido de estas manifestaciones para determinar
si nos encontramos ante una disposicin general reglamentaria o, simplemente, ante un acto
administrativo revestido del ropaje reglamentario, distincin sta que no tiene un carcter
balad ya que el rgimen jurdico aplicable ser muy distinto en funcin de que nos
encontremos ante un reglamento o un simple acto administrativo (pe.: procedimiento de
elaboracin; mecanismo a utilizar para la eliminacin -derogacin o revocacin-; nulidad ...).
La distincin entre actos administrativos y reglamentos se ha intentado en base a
diversos criterios, si bien el ms apropiado sera atender al carcter innovador del
Ordenamiento que tienen los reglamentos, pues se trata de autnticas normas jurdicas que

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

contienen regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser

publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por
otras normas de igual o superior rango, mientras que los actos administrativos se limitan a la
aplicacin de esa regulacin preestablecida a los casos particulares. Los actos
administrativos, por tanto, se agotan por su cumplimiento, a diferencia de los reglamentos
cuyo cumplimiento refuerza su vigencia. La potestad reglamentaria precisa de una atribucin
expresa, mientras que la de dictar actos administrativos se entiende implcita para cualquier
rgano de la Administracin en la medida en que es la forma normal de comportamiento de
los rganos administrativos.
En cuanto norma jurdica, obliga a todos los sujetos, incluidos sus propios autores,
quienes solo quedaran desvinculados de su producto mediante su derogacin o modificacin.
Tambin a los jueces, que han de resolver los litigios con arreglo al sistema de fuentes
establecido (art. 7 CC), sin que se pueda objetar su exclusiva sumisin a la Ley (art. 117 CE)
para fundamentar la no vinculacin de los jueces a los reglamentos, ya que este precepto
solamente pretende vedar el control e inaplicacin judicial de las normas con rango de ley
(caso de constatar un juez ordinario la posible inconstitucionalidad de una ley debe elevar la
correspondiente cuestin de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional no pudiendo
limitarse a inaplicarla, tcnica que si puede utilizar con las normas reglamentarias).
En la medida en que se trata de un producto emanado de la Administracin y sta se
encuentra sujeta por el principio de legalidad (art. 9.3 CE), las normas reglamentarias ocupan
una posicin de subordinacin a la ley. No obstante, la intervencin de la Administracin (y del
Gobierno como cabeza de la misma) en el proceso de produccin de normas tiene una
importancia cuantitativa superior a la del legislativo: coparticipacin en la funcin legislativa a
travs de la remisin por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes (la mayor parte de las
leyes tienen su origen en un proyecto gubernamental), participacin directa en la produccin
legislativa a travs de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos, elaboracin de
reglamentos..., por lo que el papel del legislativo queda mermado frente al de la
Administracin.
El fundamento de la potestad reglamentaria tiene una naturaleza bicfala:
a/ material o emprico (estas razones se explican desde la racionalidad de un Estado
de Derecho Parlamentario, por lo que si cambiaran los parmetros podran no ser de
aplicacin):
- los parlamentos, por su composicin poltica, suelen carecer de los conocimientos
tcnicos suficientes para regular correctamente asuntos y materias de complejidad tcnica
elevada;

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

- la gran movilidad y novedad de las materias administrativas colapsaran los

parlamentos, cuya actividad se caracteriza por la lentitud (discusin, negociacin, pactos) de
los procedimientos que la regulan;
- los amplios poderes de que goza la Administracin en los Estados actuales reclaman
una mayor juridificacin de la organizacin y el funcionamiento de los servicios administrativos
as como de las relaciones jurdico-administrativas en aras a conseguir la seguridad jurdica
que reclama el principio de Estado de Derecho;
- la regulacin general y abstracta que ofrecen las normas legales debe ser
completada para proceder a su aplicacin prctica, de ah que las leyes reclamen
frecuentemente la colaboracin del poder reglamentario en esta tarea.

b/ formal: desde una perspectiva constitucional,

-el art. 97 CE atribuye al Gobierno, en el seno de la Administracin Central del Estado
y en cuanto cabeza de la misma, el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitucin y las leyes.
-El art. 137 CE contiene una atribucin implcita al reconocer la autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses a los municipios, provincias y Comunidades Autnomas.
El mbito material de esta potestad reglamentaria vendr determinada por el inciso "propios
intereses".
-El art. 27.10 CE reconoce la autonoma de las Universidades, en los trminos que la
ley establezca, trminos que se concretan en la Ley de Reforma Universitaria y en los
Estatutos de cada centro.
El grado de autonoma de cada uno de los entes referidos depender de la concreta
articulacin que realicen las normas infraconstitucionales, de manera que la potestad para
dictar normas reglamentarias podr ser ms o menos amplia en funcin del concreto diseo
que realicen las mismas, pero nunca podr desaparecer en la medida en que se trata de una
garanta constitucional.
Qu sujetos tienen conferido el ejercicio de la potestad reglamentaria?

** ADMINISTRACION CENTRAL
El Gobierno de la nacin tal y como seala el art. 97 CE. A un nivel infraconstitucional,
el art. 23 LG establece una jerarqua normativa de manifestaciones reglamentarias (Reales
Decretos, rdenes Ministeriales) que permite determinar los rganos tienen atribuida la
potestad reglamentaria.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

**COMUNIDADES AUTONOMAS
Los arts. 153 c) y 161.2 CE prevn mecanismos de control de las disposiciones de
carcter reglamentario emanadas de los rganos de la Administracin autonmica.
Todos los Estatutos de Autonoma atribuyen esta potestad a los rganos colegiados
ejecutivos de la respectiva Comunidad Autnoma. A modo de ejemplo, el art. 32.1 del
EACARM reconoce al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en
materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional.
En desarrollo de esta previsin estatutaria el art. 22,12 de la Ley 6/2004, de 28 de
diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Regin de
Murcia establece que corresponde al Consejo de Gobierno "ejercer la potestad
reglamentaria, salvo en los casos en que sta se encuentre especficamente atribuida al
Presidente de la Comunidad o a los Consejeros". El art. 38 de la precitada Ley seala que
los Consejeros, en cuanto Jefes de sus respectivas Consejeras, podrn ejercer la potestad
reglamentaria cuando, por disposicin de rango legal les est expresamente atribuida o en
las materias de mbito interno de su departamento.

**ENTIDADES LOCALES
La garanta institucional de las Entidades Locales (segn expresin del TC) que
recogen los arts. 137 y ss. CE implica el reconocimiento de la potestad para dictar normas de
carcter reglamentario, reconocimiento explicitado por el art. 22.d) de la Ley 7/85, de 2 de
abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local al atribuir al Pleno de los municipios la
potestad reglamentaria para "aprobar el Reglamento Orgnico y las Ordenanzas"; as como
por el art. 33.2.b), que opera idntica atribucin en favor del Pleno de la Diputacin Provincial.

**OTROS PODERES DEL ESTADO

-CORTES. Desde un punto de vista normativo el Reglamento de las Cortes Generales

(Congreso y Senado) nada tiene que ver con las normas reglamentarias emanadas por los
rganos de la Administracin. Son ellas mismas, autoras de las Leyes, las que emanan estas
normas como medio, constitucionalmente previsto, para evitar injerencias de otros poderes
del Estado: se trata de una reserva material que la Constitucin realiza en favor del legislativo.
Por tanto, en base a la paternidad de estos Reglamentos, se situarn en la misma
posicin jerrquica que las leyes. Incluso, el art. 72.1 CE exige para su aprobacin la misma
mayora que para las Leyes Orgnicas. A ms abundamiento, el art. 27.2 LOTC incluye entre

Leccin 4. Derecho Administrativo I GAP

las normas susceptibles de declaracin de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional

los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales.

-TC y CGPJ. La razn que justifica la atribucin a estos rganos de la potestad

reglamentaria radica en el principio de la separacin de poderes, ya que si sus reglamentos
los dictara el ejecutivo se estara atentando contra su independencia.
El art. 2.2 LOTC faculta al Tribunal para dictar reglamentos sobre su propio
funcionamiento y organizacin, as como sobre el rgimen de su personal y servicios,
debindose aprobar por el Pleno.
El art. 110 LOPJ (modificado por la LO 16/1994, de 8 de noviembre, de reforma
de la LOPJ) confiere al Pleno del CGPJ la potestad de dictar reglamentos en materia de
personal, organizacin y funcionamiento en el marco de la legislacin sobre la funcin pblica.
Incluso, el n2 del artculo precitado habilita al rgano de gobierno de los jueces para dictar
Reglamentos de desarrollo de la LOPJ estableciendo regulaciones de carcter secundario y
auxiliar.
La naturaleza reglamentaria de estas normas queda evidenciada por los arts. 58 y
143.2, que remiten el control judicial de las disposiciones emanadas del CGPJ a la Sala de lo
Contencioso del Tribunal Supremo.

II. Las relaciones entre la Ley y el Reglamento. Clases de Reglamentos

Tomando como base la clasificacin establecida a mediados del siglo pasado por
VON STEIN en funcin de las relaciones del reglamento con la ley, podemos distinguir:

**EJECUTIVO: es aquel que detalla, desarrolla o complementa los preceptos legales,

o bien prepara la ejecucin propiamente dicha disponiendo los instrumentos tcnicos
necesarios. Por tanto, su funcin no es simplemente ejecutiva sino complementaria de la ley
que solicita su colaboracin, sin que quepa suplantarla ni contradecirla (SsTS 12/3/83,
18/12/84 y 16/6/86): no les corresponde regular aquellas materias esenciales cuya
reglamentacin corresponde a las leyes ni pueden vulnerar el principio de jerarqua, ya que de
otro modo vulneraran los arts. 9.3 CE y 62.2 Ley 30/92.
Ahora bien, es preciso recordar que en nuestro sistema constitucional el principio de
reserva de ley tiene un carcter relativo y no absoluto, de manera que es posible cierta
intervencin del Reglamento en la regulacin de las materias reservadas a la ley. Tal y como
recuerda la STC 83/1984, de 24 de julio, este principio no excluye, ciertamente, la posibilidad

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s que tales remisiones
hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a al Ley, lo que
supondra una degradacin de la reserva formulada por la Constitucin en favor del legislador
(FJ 4)
La existencia de este tipo de reglamentos permite una mayor flexibilidad de las
regulaciones al posibilitar la permanencia de la ley y la continua adaptacin del reglamento a
las circunstancias concretas.
Respecto de la ley que complementan pueden ser:
a/generales: complementan la ley en su conjunto (pe.: Reglamento de la LEF);
b/parciales: se limitan a determinados aspectos concretos de la Ley de que se trate.

No obstante, COSCULLUELA piensa que, en base a la habilitacin del art. 97 CE, el

Gobierno puede dictar reglamentos ejecutivos aun en ausencia de previsin legal al respecto.

**INDEPENDIENTES: son aquellos dictados en ausencia de una ley que les ofrezca
cobertura, por lo que atendiendo a los fundamentos ltimos de las potestades legislativa y
reglamentaria solo existiran en aquellos supuestos de reserva constitucional reglamentaria.
Este tipo de reglamentos, que suponen la ruptura del tradicional esquema de la
divisin de poderes, fueron adquiriendo una especial importancia (MM) con el cada vez mayor
intervencionismo del Estado Social, expansin que determino que determinadas materias se
regularan mediante normas reglamentarias sin un previo mandato legal y sin la existencia de
una ley reguladora de las mismas ante la incapacidad mostrada por los Parlamentos para
ocuparse de la tarea.
Dentro de este tipo se puede distinguir entre:
a/jurdicos o normativos: regulan materias que inciden en el mbito jurdico de los
ciudadanos, es decir, en sus derechos y deberes;
b/administrativos: se circunscriben a materias de organizacin y funcionamiento de las
Administraciones Publicas.
A propsito de esta subdivisin, GARCIA DE ENTERRIA seala que los reglamentos
autnomos deben ser nicamente de tipo administrativo, debiendo reconducirse los
normativos a la categora de ejecutivos, ya que solamente se admitiran fuera del mbito
administrativo cuando la Constitucin as lo previera (pe.: Constitucin francesa de 1958). No
obstante, otro sector doctrinal sostiene que al no realizar el art. 97 CE distincin alguna
acerca del tipo de reglamentos que podra dictar el Gobierno este est facultado para dictar
tanto independientes como ejecutivos en la esfera de derechos y deberes de los ciudadanos.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

Adems, tal y como matiza COSCULLUELA, la reserva de ley carecera de sentido si no se

partiera del reconocimiento de los reglamentos autnomos: se trata, simplemente, de un limite
a este tipo de normas.
As lo ha reconocido la STS 12/11/86(R.8063) entre otras: "aun hoy el Consejo de
Ministros tiene atribuida una potestad reglamentaria genrica, distinta de la mera ejecucin de
las leyes, no siendo ejecutivos aquellos Reglamentos dictados en ejecucin de la potestad
normativa genrica y denominados independientes, autnomos o praeter legem que si bien
han de respetar el bloque de la legalidad formal no estn sujetos a determinados requisitos de
control previo".
Estos reglamentos, no obstante, estn sometidos a ciertos limites en relacin con su
posicin subordinada a la ley:
-han de respetar las reservas de ley que recoja la Constitucin; as por ejemplo los
derechos y libertades fundamentales (art. 53 Constitucin Espaola) o la materia
sancionadora (art. 25 Constitucin Espaola);
-no podrn suplantar a la ley en aquellas materias que esta regule a pesar de no
existir reserva alguna en virtud del principio de jerarqua normativa y de la ausencia en
nuestra Constitucin de materias reservadas al Reglamento.
Respecto del resto de la capacidad de los Ministros para dictar este tipo de
reglamentos es preciso sealar las diferencias existentes entre la potestad reconocida al
Consejo de Ministros y a cada uno de sus integrantes (COSCULLUELA). La previsin del art.
97 CE configura la potestad reglamentaria como una atribucin originaria de carcter
gubernativo, una funcin poltica reconocida al titular de uno de los poderes del Estado que
no puede concebirse como una simple potestad administrativa, sometida a los mismos lmites
que cualquier otra facultad reconocida a la Administracin Pblica. En cambio, la capacidad
para dictar Ordenes Ministeriales (extensible a cualquier rgano jerrquicamente inferior) es
una potestad no prevista en la Constitucin -que tampoco lo prohbe-, por lo que requiere
atribucin expresa. En este sentido, el art. 4 LG seala que corresponde al Ministro ejercer la
potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento, expresin que
tradicionalmente se ha interpretado referida a los reglamentos organizativos. En cualquier otro
mbito ser necesario, por tanto, una habilitacin expresa de la Ley o de un Reglamento
dictado por el Gobierno, nico rgano con competencia reglamentaria general, lo que nos
lleva a rechazar la posibilidad de que los Ministros dicten reglamentos independientes de
carcter jurdico.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

** DE NECESIDAD: se trata de una categora polivante y discutible como seala

SANTAMARIA PASTOR. No se pueden asimilar a los reglamentos autnomos o
independientes en la medida en que estn conectados con una regulacin legal que posibilita
su dictado (pe.: art. 21.1.j LBRL, que faculta al Alcalde para adoptar personalmente en caso
de catstrofe o infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y
adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno; tambin el art.8.2 y 34 de la LO 4/81, de 1 de
junio, reguladora de los estados de alarma, excepcin y sitio).
Este tipo de normas (que en muchos casos son, mas bien, actos administrativos
generales) se justifican por la necesidad de una respuesta rpida ante determinadas
circunstancias excepcionales de emergencia, no pudiendo respetarse los cauces habituales
de produccin normativa debido a la necesidad de ofrecer una respuesta urgente a estas
circunstancias. Son, por tanto, medidas de carcter provisional cuya vigencia finalizara en el
momento en que desaparezca el supuesto de hecho que las justifica, siendo esta naturaleza
excepcional la que les priva de efecto derogatorio.

3.- REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS

A/ COMPETENCIA

El art. 97 CE confiere al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria,

especificando COSCULLUELA que a l le corresponde privativamente el dictado de los
reglamentos ejecutivos generales y de los normativos independientes (SSTS 25/1/82 y
30/3/84).
Pero qu ocurre con el resto de los rganos de la Administracin estatal? La
Constitucin no contiene norma prohibitiva al respecto, y el art. 4 LG atribuye a los ministros
el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, con lo
que limita el mbito de estas normas ministeriales. Las autoridades inferiores tambin tendrn
atribuida esta potestad cuando as lo establezcan las leyes, al igual que ocurre con el caso de
los Ministros (pe.: las Comisiones Delegadas del Gobierno)
En el mbito de las CCAA, los EEAA y las respectivas leyes comunitarias de la
Administracin o del Gobierno reproducen el esquema estatal con la atribucin de la potestad
reglamentaria al Consejo de Gobierno y a los Consejeros.
En el mbito local, la atribucin de la potestad reglamentaria se realiza en favor del
Pleno de la correspondiente Entidad. As, el art.22.2.d LBRL atribuye al Pleno la aprobacin
del Reglamento orgnico y las Ordenanzas: el art.33.2.b LBRL hace lo propio con el Pleno de

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

la Diputacin Provincial; el art. 41.3 LBRL respecto de los Consejos Insulares. Al hilo de estas
normas de atribucin cabe referirse a las diferentes denominaciones que en las Entidades
Locales reciben sus productos normativos:
-reglamentos: normas de carcter interno de la Entidad (pe.: Reglamento de
Organizacin);
-ordenanzas: normas reguladoras de los diversos sectores de la actividad municipal
(pe.: ORA, Ordenanzas fiscales...).
Respecto de los bandos del Alcalde, es preciso acudir al contenido de cada uno de
ellos para determinar si tienen o no carcter normativo y son, por tanto, reglamentos. Otro
sector doctrinal, sin embargo consideran que no se trata mas que de un recordatorio de la
vigencia de las normas, sin que tengan trascendencia en orden a la creacin del Derecho, de
ah que los requisitos de procedimiento y la exigencia de publicacin slo se prediquen de las
ordenanzas.

B/LIMITES

1.- No pueden vulnerar ni la Constitucin ni las leyes, consecuencia lgica del principio
de jerarqua que recogen los arts. 9.1, 9.3 y 103.1 CE y el art. 51 Ley 30/1992.

2.- No pueden regular aquellas materias que la Constitucin y los EEAA reconocen a
la competencia del poder legislativo (art. 51 Ley 30/92). As ocurre en los supuestos de
reserva de ley Orgnica (pe.: art. 81 CE) o de ley ordinaria (art. 53.1 CE, art. 30 CE). Ahora
bien, la reserva de una materia para su regulacin mediante una norma con rango formal de
ley no implica que le est vedado por completo al reglamento su colaboracin, siendo en
ocasiones incluso imprescindible. Ahora bien, esta cooperacin no puede conllevar la
desnaturalizacin de la reserva a travs de la regulacin del ncleo de la materia reservada
por el reglamento. Ser, por tanto, la extensin que se otorgue a la reserva de ley la que
determinar el mbito prohibido a los reglamentos independientes.

En aquellas materias en las que no exista reserva legal ser posible dictar
reglamentos, si bien los mismos permanecern subordinados a la voluntad de legislador,
quien puede decidir libremente en cualquier momento la regulacin mediante ley formal en
dichas materias en la medida en que no existe una reserva a favor de los reglamentos.

Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

3.- Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de rango
superior (art. 51.2 Ley 30/1992), traduccin del principio de la jerarqua normativa en las
relaciones entre reglamentos en que se concreta en la prelacin recogida en el art. 23.3 LG.

4.- En el ejercicio de la potestad reglamentaria se deben respetar los lmites impuestos

por los principios generales del Derecho en la medida en que el art. 103 CE obliga a la
Administracin a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, expresin esta ltima
que pretende la negacin del carcter nicamente positivista del Derecho. Esta vinculacin se
produce, pues, respecto de los principios positivados como de aquellos que, sin estar
recogidos expresamente en norma alguna, informan el ordenamiento. Hay que destacar a
este respecto la influencia del Texto Constitucional, que ha venido a incorporar al Derecho
positivo principios capitales de la actuacin administrativa: sometimiento pleno al Derecho,
interdiccin de la arbitrariedad, objetividad en la actuacin administrativa, servicio a los
intereses generales, sometimiento de la potestad reglamentaria a los fines que la justifican...

5.- Prohibicin de dictar disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de

derechos individuales con eficacia retroactiva (art. 9.3 CE): slo se podrn dictar reglamentos
retroactivamente cuando contengan disposiciones favorables y no perjudiquen intereses de
terceros. Tambin cabra atribuirles eficacia retroactiva cuando estuviesen dictados en
ejecucin de una ley dotada de efectos retroactivos, aun cuando sta contuviera disposiciones
restrictivas de derechos si se opta por la interpretacin del profesor GARCIA DE ENTERRIA
respecto del precepto constitucional precitado (La ley lo puede todo ....).

6.- La inderogabilidad singular de los Reglamentos (art. 52 Ley 30/1992 y art. 23.4
LG) supone que las disposiciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar las
de carcter general aunque estn dictadas por una autoridad de rango superior. Es una
consecuencia lgica de carcter normativo de los reglamentos, que obligan incluso a su
propio autor (sometimiento pleno al Derecho, y los reglamentos forman parte del
Ordenamiento jurdico) en tanto no se proceda a su modificacin o derogacin. Por tanto, un
acto del Consejo de Ministros no podr contravenir lo dispuesto en una Orden dictada por un
Ministro cualquiera.

Ms que un lmite al ejercicio de la potestad reglamentaria se trata de un regla de

aplicacin de los reglamentos.

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

C/ PROCEDIMIENTO

Es preciso destacar debidamente la inexistencia de una regulacin bsica dictada al

amparo del art. 149.1.18 CE en una materia tan relevante, por lo que resulta preciso acudir a
la normativa especfica dictada en cada mbito. La regulacin ofrecida por las leyes al
respecto no es tan precisa como la recogida por la Constitucin y los Reglamentos de las
Cmaras respecto del procedimiento legislativo, a pesar de la importancia del mismo en
cuanto invita a una reflexin serena la legalidad, acierto y oportunidad del contenido,
posibilitando tambin la participacin de los afectados por la regulacin (tanto ciudadanos
como funcionarios encargados de su aplicacin).

En el mbito estatal, el art. 24 LG recoge el procedimiento para la elaboracin de los

Reglamentos, que se estructura en:
- iniciativa: proyecto acompaado de un informe sobre la oportunidad y viabilidad
econmica;
- audiencia a los ciudadanos cuando afecte a sus derechos e intereses legtimos;
- informe de la Secretara General Tcnica respectiva, del Consejo de Estado cuando se
requiera segn su Ley Orgnica (pe.: art. 22.3 para los reglamentos ejecutivos) y del
Ministerio de Administraciones Pblicas cuando afecte a la distribucin de
competencias entre el Estado y las CCAA.

La valoracin que hace la jurisprudencia del incumplimiento de estas reglas es

desigual, siendo habitual considerar que slo la omisin de los trmites que garantizan los
derechos e intereses de los ciudadanos y los informes preceptivos son vicios constitutivos de
la nulidad del reglamento.
Este esquema procedimental se repite, con leves variantes, en el mbito de las CCAA,
con las peculiaridades de que el Estatuto de Autonoma de la CA de la Rioja dispone el
cmputo de los veinte das a partir de la ltima publicacin de la norma bien en el BOE o en el
BOCA, y la entrada en vigor de las normas de la CA de Madrid el mismo da de la publicacin.
Las peculiaridades se acentan en la regulacin que el art. 49 LBRL ofrece para la
aprobacin de las Ordenanzas locales:
-aprobacin inicial por el Pleno;
-informacin pblica y audiencia de los interesados por el plazo mnimo de treinta das
a partir de su publicacin oficial para la presentacin de reclamaciones y sugerencias;

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

-resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y

aprobacin definitiva por el Pleno;
-publicacin en el Boletn Oficial de la Provincia (de la CCAA en el caso de que sea
uniprovincial), tal y como dispone el art. 70 LBRL.

4.- REGLAMENTOS ILEGALES: TCNICAS DE CONTROL

Cualquier reglamento que contravenga los lmites establecidos por el Ordenamiento

jurdico es un reglamento ilegal, ilegalidad que desemboca en la nulidad de pleno derecho de
la disposicin infractora: se trata de una cuestin de orden pblico que no se puede dejar al
arbitrio de los particulares en la medida en que se posibilitara una va para la derogacin de
las leyes formales. Esta calificacin de vicio de orden pblico determina que cualquier
persona est legitimada para solicitar la retirada del reglamento ilegal, as como que los
rganos jurisdiccionales deban estimarla de oficio sin necesidad de que alguna de las partes
lo alegue, abstenindose de aplicar aquel reglamento que estime ilegal tal y como indica el
art. 6 LOPJ.
A este efecto se refieren diversos preceptos, si bien utilizando una denominacin
diversa. As, el art. 62.2 de la Ley 30/92 acude a la clsica expresin de la nulidad de pleno
derecho, mientras que el art. 1.2 CC seala que "carecern de validez las disposiciones que
contradigan otra de rango superior", y el citado art. 6 LOPJ ordena a los jueces abstenerse
de aplicar los reglamentos contrarios a la Constitucin, a la ley o al principio de jerarqua
normativa.
Existen varias vas para controlar los posibles abusos que cometa el titular de la
potestad reglamentaria en el ejercicio de la misma:

a/ inaplicacin: tcnica que obliga a un previo enjuiciamiento previo a la aplicacin

acerca de si el reglamento ha respetado los lmites a los que deba haberse sometido. La
utilizacin de la misma se impone a los jueces y tribunales por el art. 6 LOPJ en base al
sometimiento nico de los mismos al imperio de la ley (art. 117 CE), sumisin que se vera
quebrada en el caso de que se procediera a la aplicacin de un reglamento que vulnere una
disposicin legal. No obstante, en el supuesto de que se dicte una sentencia estimatoria en
base a la ilegalidad del Reglamento, el Juez o Tribunal deber plantear una cuestin de
ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo (art. 27 LJCA).
La obligacin de rehusar la aplicacin de un reglamento ilegal tambin alcanza a los
propios funcionarios, en la medida que su vinculacin al reglamento deriva de la condicin de

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

ste de norma integrante del ordenamiento jurdico que debe respetar ciertos lmites, y no del
principio de la obediencia jerrquica al autor de la misma. No obstante, si el criterio de la
validez del reglamento le fuere impuesto al funcionario en virtud de una orden jerrquica s
debera proceder a la aplicacin, limitndose a comprobar las condiciones externas de
validez.

b/ va judicial penal: el art. 506 CP castiga al funcionario pblico o autoridad que,

careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposicin general o suspendiere su
ejecucin.

c/ va administrativa indirecta (art. 107.3 Ley 30/1992): a travs de esta va se

impugna el acto administrativo de aplicacin del reglamento en base a la ilegalidad de este
ltimo, ya que en la medida en que el acto concreta en la realidad un reglamento ilegal
tambin adolecer de este vicio. El segundo inciso del precepto citado posibilita la
impugnacin ante el rgano autor del reglamento de aquellos recursos contra actos
administrativos que se fundamenten nicamente en la ilegalidad de alguna disposicin
administrativa de carcter general: es el denominado recurso per saltum.

d/ va judicial contencioso-administrativa: va que se posibilita en base al control

judicial del ejercicio por la Administracin de la potestad reglamentaria (art. 106 CE, art. 8
LOPJ y art. 1 LJCA).
Dentro de esta va podemos distinguir un recurso contencioso-administrativo directo
(en el que se solicita la declaracin de nulidad del Reglamento) y un recurso indirecto (se
impugna el acto de aplicacin del Reglamento), si bien el art. 26 LJCA posibilita ambas vas y
permite utilizar la segunda aun en el supuesto de no haber sido estimada la ilegalidad en el
recurso directo.
El rgano jurisdiccional competente ser distinto en funcin del tipo de recurso que se
utilice, establecindose en los arts. 6 y ss. LJCA el reparto competencial al respecto.
Respecto de los plazos de la interposicin del recurso, en el caso de que sea directo
habr de hacerse dentro de los dos meses de la publicacin oficial de la disposicin, mientras
que la utilizacin de la va indirecta permanece incluso despus de transcurrido este plazo,
comenzando el cmputo en este caso tras la notificacin del acto aplicativo.
Los efectos son, en principio, distintos segn se utilice una u otra va, ya que en el
caso de que se haya utilizado el recurso directo, la anulacin tiene efectos erga omnes, con lo
que implica la eliminacin del ordenamiento del reglamento ilegal; mientras que en el

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Leccin 1. Derecho Administrativo I GAP

supuesto de utilizacin del indirecto, el anulado ser el acto de aplicacin. La LJCA de 1998
ha pretendido reducir esta disparidad al configurar el planteamiento de la cuestin de
ilegalidad como una obligacin del rgano jurisdiccional, de manera que se adopte un criterio
definitivo sobre la legalidad de la norma reglamentaria y se evite, en consecuencia, la
produccin de actos ilegales en cascada como consecuencia de la aplicacin de un
reglamento ilegal.

e/ control ejercido por el Tribunal Constitucional, quien se ocupa en principio del

control de constitucionalidad de las leyes, si bien el art. 161.2 CE prev el supuesto de
impugnacin por el Gobierno Central de las disposiciones y resoluciones emanadas de los
rganos autonmicos. Este control convive con el que realizan los rganos jurisdiccionales, lo
que explica que el parmetro utilizado por el Alto Tribunal para enjuiciar los reglamentos sea
el de su conformidad o no con el bloque de la constitucionalidad (Constitucin, EEAA y LO del
art. 150) y no con la ley, ya que el control de legalidad se reserva a la jurisdiccin ordinaria.
En la medida en que la LOTC posibilita la sustanciacin ante el Tribunal Constitucional
de los conflictos de competencias positivos o negativos ente el Estado y las CCAA o de stas
entre s, se est previendo implcitamente la facultad de los rganos de dichos Entes de
plantear un conflicto en base a que una norma reglamentaria emanada por otra
Administracin haya invadido sus competencias.

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