Economía de La Unión Europea - Jordan

11/3/2014
Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.
Cap tu lo 6
La realidad del mercado interior
AMPARO ROCA ZAMORA
S u m a r io :
1. Introduccin: La construccin del Mercado Interior (programa

1992)
2. El Mercado Interior de bienes: barreras fsicas y tcnicas
2.1. Barreras fsicas
2.2. Barreras tcnicas
2.2.1. La complejidad de la armonizacin tcnica (viejo y
nuevo enfoque de armonizacin)
2.2.2. El principio de reconocimiento mutuo: balance de su
aplicacin
2.2.3. Retos pendientes
3. Hacia el MI de servicios: la gradual aplicacin de la Directiva de
servicios
4. La apertura de los mercados pblicos: viejos problemas y nuevos
desafos
5. Mercado Interior y fiscalidad
6. Efectos de la culminacin del Mercado Interior
6.1. Indicadores de integracin: comercio, IED y convergencia de
precios
6.2. Los efectos micro y macroeconmicos del MI: balance
positivo pero insuficiente impacto sobre la competitividad europea
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y la innovacin
A. Efectos microeconmicos
B. Efectos macroeconmicos
7. Balance y relanzamiento del Mercado Interior
8. Recapitulacin
Conceptos clave
Cuestionario de prcticas
Orientacin bibliogrfica
1. IN T R OD U C C IN : LA C ON S T R U C C IN D E L
ME R C AD O IN T E R IOR (P R OGR AMA 1992)
La construccin del Mercado Interior es y ha sido una piedra
angular de la integracin europea desde 1958, pues ya
entonces la creacin de un Mercado Comn se erigi en el
principal objetivo a alcanzar en el Tratado de Roma. Un
Mercado Comn exige la eliminacin de todo tipo de
obstculos, tanto de naturaleza arancelaria como no
arancelaria, que distorsionen o impidan la integracin de los
mercados de bienes y servicios, as como de los factores
productivos. De este modo, en el tratado fundacional se
prevea la formacin de una Unin Aduanera (la cual, tras un
perodo transitorio, culmin a mediados de 1968), as como la
prohibicin de restricciones cuantitativas y de las llamadas
medidas de efecto equivalente , (art. 34 del nuevo TFUE) es
decir, de las disposiciones nacionales que ocasionen una
discriminacin por razn geogrfica impidiendo o restringiendo
las importaciones de un determinado bien, aunque su finalidad
declarada sea aparentemente neutral. A travs de dicho
artculo, que tiene efecto directo (y, por tanto, es de obligado
cumplimiento para los Estados sin necesitar posterior
desarrollo legislativo) se pretende combatir a las llamadas
barreras no arancelarias (BNA), creadas por los Estados
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para compensar, en cierta medida, la desproteccin

arancelaria que experimentaban frente a sus nuevos socios a
medida que se instauraba la Unin Aduanera.
No obstante, estas importantes disposiciones del Tratado de
Roma resultaron insuficientes para controlar la proliferacin de
BNA en el curso de la dcada de los setenta, en la cual
arreciaron las presiones proteccionistas debido a la crisis
econmica (perodo de estancamiento y euroesclerosis). En
la dcada de los ochenta, la Comunidad Europea tom
conciencia de la insuficiente integracin alcanzada incluso en
los mercados de bienes, y, con la llegada a la presidencia de la
Comisin de Jacques Delors en 1985, impuls la creacin del
Mercado Interior (MI), mediante el programa del MI, objetivo
1992. El MI no es sino la puesta al da del objetivo de crear un
Mercado Comn, identificando con precisin todas las trabas
que, pese a los aos transcurridos, todava provocaban
segmentacin en los mercados. Para la realizacin del mismo
la Comisin public el Libro Blanco del MI (1985), el cual marca
la hoja de ruta, y adems, fue necesario reformar por
primera vez el Tratado de Roma mediante el Acta nica (1986).
Este documento, adems de perseguir otras reformas
institucionales, tena como meta principal la constitucin de un
autntico Mercado nico europeo en 1993, mediante la puesta
en prctica de las disposiciones contenidas en el Libro Blanco.
Construir el MI es un proceso muy complejo porque exige
medidas de integracin negativa eliminacin de obstculos y
barreras a las libertades de circulacin de mercancas y
factores y de integracin positiva, a travs de la armonizacin
de normativas nacionales y la creacin de polticas comunes.
En concreto, el Libro Blanco identifica cuatro tipos de barreras:
a) las barreras fsicas, centradas en las formalidades
administrativas y controles aduaneros intracomunitarios que
todava persistan a pesar de ser desde 1968 una unin
aduanera; b) las barreras tcnicas, que comprendan todas
las normativas y regulaciones relativas a la produccin de
mercancas y que, por no estar armonizadas, generaban
discriminaciones directas o indirectas para los bienes
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importados; c) las restricciones de acceso a los contratos

pblicos para los proveedores de origen extranjero, con el fin
de favorecer a los productores nacionales, lo que distorsiona el
libre comercio y la asignacin eficiente segn las ventajas
comparativas, al impedir unas reglas comunes de juego (level
playing field) y d) las barreras fiscales, referentes a los
ajustes que era necesario practicar debido a la falta de
armonizacin en la imposicin indirecta (el IVA y los impuestos
especiales que gravan al tabaco, las bebidas alcohlicas y los
productos petrolferos). Mucho menos explcita era, sin
embargo, la referencia a las barreras que obstaculizan la libre
prestacin de servicios, lo que constitua una importantsima
laguna que se ha ido cubriendo en los ltimos aos (vase
apartado 3).
Estas barreras se han ido suprimiendo progresivamente
mediante
un
amplio
desarrollo
legislativo
basado
sustancialmente en la aprobacin de Directivas adoptadas por
mayora cualificada y no por unanimidad de los Estados
Miembros, aunque con la importante excepcin de las materias
fiscales, donde la unanimidad sigue siendo la regla general, lo
que dificulta el avance en la eliminacin de trabas al MI. Veinte
aos despus, y a pesar de los grandes avances registrados,
se puede concluir que solamente la supresin de las barreras
fsicas est plenamente conseguida, quedando todava
asignaturas pendientes en todas las dems.
Finalmente, en la construccin del MI, no solamente ha sido
importante el desarrollo normativo y regulador promovido por el
programa 92, sino que, paralelamente, ha desempeado un
papel decisivo el Tribunal de Justicia de la Unin Europea y la
jurisprudencia que ha ido generando, al interpretar
extensivamente en sus sentencias las normas contenidas en
los tratados fundacionales relativas a las cuatro libertades
fundamentales. De este modo se ha consolidado una doctrina y
principios fundamentales sobre la libre movilidad que han
contribuido eficazmente a la reduccin de las barreras
regulatorias en el MI.
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A la explicacin de los diferentes mbitos que componen el

Mercado Interior dedicamos este captulo (eliminacin de las
barreras fsicas, tcnicas y fiscales, apertura de los mercados
pblicos y desregulacin de los servicios comercializables) as
como a analizar los efectos del mismo y los desafos
pendientes 20 aos despus de la puesta en marcha del
programa 1992, haciendo balance de los logros conseguidos
y de los retos en determinados aspectos del MI que fueron
insuficientemente desarrollados entonces, los cuales han
motivado el proceso de relanzamiento del MI con el Acta del
Mercado nico de 2011.
2. E L ME R C AD O IN T E R IOR D E B IE N E S : B AR R E R AS
FS IC AS Y T C N IC AS
De todos los mbitos que integran el MI, la integracin de los
mercados de bienes es el que est ms desarrollado y
maduro, dado que, de las cuatro libertades fundamentales
establecidas en el Tratado de Roma, fue la libre circulacin de
mercancas la que ocup un lugar preeminente en la
construccin europea , en detrimento de las dems, las cuales
han tenido un desarrollo normativo mucho ms tardo e
incompleto. De hecho, en la dcada de los ochenta, la
constatacin de que ni siquiera la libre circulacin de
mercancas estaba funcionando correctamente fue el
detonante que desencaden el programa 1992, el cual
abordaba las barreras fsicas y las tcnicas.
2.1. BARRERAS FSICAS
A pesar de que, desde 1969, la CE es, de facto , una Unin
Aduanera, a finales de la dcada de los ochenta subsistan
todava numerosos controles y trmites aduaneros creadores
de barreras fsicas entre los Estados miembros, las cuales
originaban una fragmentacin del mercado (por ejemplo,
ajustes de fiscalidad , debidos a la pervivencia de diferencias
en los tipos de IVA y en los impuestos especiales, controles
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veterinarios y sanitarios, supervisin de las licencias de

transporte y cumplimiento de normas tcnicas de los vehculos,
recopilacin de datos estadsticos ). La supresin, desde 1993
, de los controles aduaneros entre Estados miembros para el
trfico de mercancas de origen comunitario exigi importantes
esfuerzos de adaptacin, mediante la armonizacin de las
normas sobre controles sanitarios y de seguridad, as como la
aplicacin del principio de reconocimiento mutuo , de manera
que, si las mercancas han sido ya debidamente controladas en
el pas exportador, no sea necesario realizar nuevos controles
en el pas importador (vase epgrafe 2.2.2).
Conseguida la eliminacin de las fronteras intracomunitarias, el
desafo se plantea ahora en hacer que las veintiocho aduanas
nacionales que controlan las fronteras exteriores de la Unin
funcionen como si fuesen una sola , ya que, a pesar de que
existe una Unin Aduanera y una Poltica Comercial Comn,
cada aduana sigue gestionndose por la respectiva
administracin nacional. Se hace, pues, imprescindible reforzar
la cooperacin aduanera a fin de que todas apliquen
uniformemente los mismos criterios y procedimientos de control
externo (el Cdigo de Aduanas, que es comn para la Unin),
evitando las distorsiones al correcto funcionamiento del
Mercado Interior (riesgo de desviacin de comercio trade
deflection, es decir, entrada de importaciones por el pas que
tenga la aduana ms permisiva.
2.2. BARRERAS TCNICAS
El programa 1992 otorg la mxima prioridad a la supresin
de barreras tcnicas, consideradas por la industria como los
obstculos ms importantes a la libre circulacin de bienes.
Aunque mucho se ha avanzado desde entonces, las barreras
tcnicas siguen constituyendo un aspecto central en la
construccin y gestin del MI, siendo necesario en
permanencia un estrecho seguimiento para mejorar el
funcionamiento de esta parte esencial del MI .
Las barreras tcnicas constituyen un campo muy complejo,
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consistente en los cientos de reglamentaciones y normas

tcnicas diferenciadas por pases para la fabricacin de
productos similares. Se incluyen en este concepto la
legislacin nacional obligatoria y los estndares voluntarios,
as como las diferencias y/o las duplicaciones en los
procedimientos de concesin de los certificados de
conformidad de un producto con las normas establecidas en
cada Estado.
Cuando se redact el Libro Blanco, las barreras tcnicas eran
an ms relevantes que los controles aduaneros, ya que el 80
por 100 del comercio intracomunitario se vea afectado por
ellas . En la actualidad, estas barreras continan siendo
importantes en dos grandes tipos de productos: a) productos
de elevada complejidad tcnica, tales como electrnica y
telecomunicaciones, industria mecnica, bienes de transporte
pblico y aparatos de precisin; b) productos sensibles por
existir amplia diversidad de normas de seguridad, proteccin
al consumidor y al medio ambiente, tales como productos
farmacuticos y sobre todo, en la industria agroalimentaria y
en materiales de construccin . Esta situacin crea
fragmentacin en el mercado e impide que las empresas ms
competitivas puedan ampliar su mercado y aprovechar todas
las potencialidades del MI 1). Adems, los consumidores se ven
privados del acceso a una gama amplia y variada de productos
a los que tendran derecho.
Existen dos enfoques alternativos para eliminar las barreras
tcnicas: a) la armonizacin de normas nacionales, que se
sustituyen por una nica norma comn, y b) el principio de
reconocimiento mutuo , por el cual, cuando un producto se
fabrica y comercializa legalmente en un Estado miembro,
puede venderse libremente en todo el territorio de la UE, y as
debe reconocerlo el pas importador, aunque el producto
difiera en normas y caractersticas tcnicas respecto de los
fabricados internamente . Por tanto, este principio permite que
subsistan normas internas diferentes, no armonizadas, al
tiempo que se garantiza la libre circulacin intracomunitaria
para todos los productos para los cuales no existe una norma
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de armonizacin especfica.
Ambos enfoques, a raz de la puesta en marcha del MI, se
vieron enriquecidos con una tercera posibilidad: el Nuevo
Enfoque de Armonizacin Tcnica, el cual es una modalidad de
armonizacin que combina elementos de los dos enfoques
bsicos y constituye el mecanismo de armonizacin ms
ampliamente utilizado, al no requerir la armonizacin exhaustiva
de todos los detalles tcnicos, sino solamente de los
requerimientos esenciales de seguridad.
La naturaleza de las dificultades y los desafos para el MI son
diferentes segn se trate de bienes sometidos a uno u otro
enfoque 2).
2.2.1. La complejidad de la armonizacin tcnica (viejo y nuevo
enfoque de armonizacin)
El enfoque tradicional de la Comisin para eliminar las barreras

tcnicas (Viejo Enfoque de Armonizacin), que requiere la
armonizacin detallada de las normas y reglamentaciones
nacionales , sustituyndolas por una norma comunitaria
estndar procedimiento muy lento y costoso, ha dado paso,
salvo casos especiales, a las directivas de armonizacin
nuevo enfoque, las cuales se limitan a establecer y
armonizar los requisitos esenciales obligatorios en materia de
seguridad que deben cumplir los productos a fin de poder
beneficiarse de la libre circulacin , y deja libertad a los
fabricantes para que apliquen o bien una norma europea o
cualesquiera otra norma o especificacin tcnica siempre que
cumpla dichos requisitos bsicos. En los aspectos que no se
refieren a los requisitos esenciales, se aplica el reconocimiento
mutuo. En la prctica, se elaboran, a instancias de la Comisin
y por la propia industria, normas armonizadas voluntarias
(European standards) 3), que definen para cada producto las
especificaciones tcnicas que cumplen con los requisitos
mnimos establecidos en la directiva. Estas normas NO son
obligatorias, pero tienen la ventaja de que los productos
fabricados con arreglo a las mismas se benefician de la
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presuncin de conformidad con los requisitos mnimos .

El Nuevo Enfoque ha sido un instrumento muy til para el
desarrollo del MI y, gracias al esfuerzo de ms de 20 aos, la
normalizacin europea est casi concluida en varios sectores;
en cambio, en otros sectores hay problemas y retrasos que
crean an fragmentacin del mercado, por ejemplo, productos
de construccin. Adems, existen todava dificultades
respecto a los complejos procedimientos de certificacin de
conformidad con las normas, certificacin emitida por un
organismo notificado en un Estado miembro, encargado de
otorgar a un producto la marca CE si es conforme con los
criterios de seguridad de su directiva de armonizacin
correspondiente, marca que le permitir su comercializacin en
toda la UE. En este sentido, el llamado enfoque global
elimina las barreras existentes al incorporar el principio de
reconocimiento mutuo de los organismos oficiales encargados
de hacer la certificacin.
2.2.2. El principio de reconocimiento mutuo: balance de su
aplicacin
El principio de reconocimiento mutuo (RM) ha sido y es una

pieza clave en la construccin del MI y en el deseable objetivo
de conjugar unidad con diversidad. Fue establecido
jurisprudencialmente por el Tribunal de Justicia de la CE en la
clebre sentencia sobre el Cassis de Dijon (1979), basndose
en el artculo 28 del Tratado de Roma (ahora art. 34 del TFUE),
el cual prohbe las medidas de efecto equivalente a una
restriccin cuantitativa en los intercambios intra-comunitarios.
Su alcance sobrepasa el mbito de la circulacin de
mercancas, para abarcar a los servicios y los trabajadores,
as como a los mecanismos de ensayo y certificacin.
En el mbito de la libre circulacin de mercancas, el RM se
aplica en el sector no armonizado, constituyendo la regla
general a aplicar para garantizar la libre circulacin de un
producto que no dispone de directiva de armonizacin de
ningn tipo 4). Su aparente sencillez conceptual esconde
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notables complejidades en su aplicacin, ya que el principio de

RM permite la libre circulacin en toda la UE de los productos
que cumplan las leyes del Estado miembro en que se fabriquen
o del primer Estado en que se comercialicen, sin que estn
sujetos en el pas de destino a las normas y procedimientos de
este ltimo ni a trmites administrativos adicionales, pero
siempre y cuando dicho producto garantice un nivel
equivalente de proteccin de los diversos intereses legtimos
(proteccin de la salud, seguridad, medio ambiente) del pas
de destino . Por lo tanto, el RM no siempre se aplica de
manera automtica, sino que est condicionado por el
derecho de control que puede ejercer el Estado de destino
sobre la equivalencia del grado de proteccin que ofrece el
producto importado que est examinando en relacin con la
proteccin que otorgan sus propias normas nacionales .
El principio de RM ocupa un lugar muy importante en el
funcionamiento del MI, ya que la aplicacin correcta del mismo:
a) permite conciliar dos objetivos , el de la libre circulacin de
mercancas y los objetivos de la proteccin de la salud, el
medio ambiente y los consumidores; b) hace compatible
unidad con diversidad , es decir, la integracin del mercado
(con los consiguientes ahorros de coste y ganancias de
eficiencia para las empresas), con la diversidad de productos y
el respeto por las diferentes preferencias nacionales, lo que
constituye una importante ventaja para los consumidores; crea
un entorno ms sencillo y eficiente para la empresa, ya que
asegura la libre circulacin evitando los costosos procesos de
armonizacin . Sin embargo, se da la paradoja de que, a pesar
de los grandes mritos que se le reconocen y de su sencillez
terica, el RM presenta continuos problemas de interpretacin
y aplicacin prctica para los operadores econmicos :
A) Para las empresas, el principio de RM va asociado a altos
costes de informacin , los cuales desincentivan su utilizacin:
en la prctica muchos productores siguen ignorando el
principio, ya que, ante la incertidumbre de saber a priori si el
producto ser aceptado, y dado que su principal inters
consiste en asegurarse el acceso rpido al mercado, los
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fabricantes suelen optar por adaptar la composicin del

producto a las normas nacionales del Estado de destino;
incurren as en sobrecostes y se ven imposibilitados para
aprovechar las economas de escala propias de un mercado
amplio e integrado.
B) Por otro lado, la actitud de la Administracin que controla el
bien importado en el Estado destinatario suele ser de
incertidumbre y desconfianza ante el desconocimiento de un
producto que no responde exactamente a las normas tcnicas
del propio Estado, lo que se traduce en excesiva prudencia por
parte de las autoridades, que rechazan la comercializacin del
producto o dificultan su acceso al mercado nacional. En
conclusin, el RM suele funcionar bien en los productos para
los que los Estados tienen objetivos equivalentes en salud,
seguridad, medio ambiente y proteccin a los consumidores;
si no es as, se crean muchos problemas de desconfianza
mutua que paralizan su eficacia . De ah que, para los
productos sensibles en aspectos de seguridad y proteccin al
consumidor, as como para productos tcnicamente complejos,
en los que se hace difcil comparar detalladas normas tcnicas
a fin de verificar la equivalencia en los objetivos, sea mucho
ms eficaz optar por un el procedimiento de armonizacin
Nuevo Enfoque.
C) Finalmente, el principio de RM no resuelve todos los
problemas de acceso al mercado, sobre todo cuando subsiste
una preferencia por el consumo de bienes fabricados segn los
estndares internos (por ejemplo, las empresas de
construccin en Alemania, las cuales solamente utilizan como
input el material elctrico de fabricacin alemana porque es el
nico que acepta el mercado).
2.2.3. Retos pendientes
Ante esta situacin insatisfactoria en el MI de bienes, la UE ha

pasado a un enfoque mucho ms proactivo con el fin de
mejorar su funcionamiento. Entre otras medidas, est
promoviendo la armonizacin Nuevo Enfoque en los sectores
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problemticos, organiza reuniones peridicas con las

administraciones nacionales a fin de detectar los problemas (y
solucionarlos), en vez de recurrir sistemticamente al
procedimiento de infraccin y est reforzando la cooperacin
administrativa y la creacin de redes entre los Estados. As
mismo,
publica
diversas
comunicaciones
y
guas
interpretativas. En definitiva, se pretende que las autoridades
nacionales sean ms proclives a actuar de una manera ms
europea, creando as una cultura del mercado interior.
Por otra parte, para controlar las barreras tcnicas, tan
importante como suprimir las trabas preexistentes es evitar la
aparicin de nuevos obstculos. En este sentido destaca la
notable eficacia preventiva que est logrando el procedimiento
de notificacin e informacin previa de la Directiva 98/34, por
la cual toda nueva proposicin de reglamentacin nacional
debe ser notificada por el Estado miembro a la Comisin (en
concreto, al Comit 98/34), a fin de que ste se asegure de
que la nueva regulacin no crea nuevas barreras y de que el
principio de reconocimiento mutuo se incorpora correctamente.
A pesar de ser un rea madura, los problemas del MI de bienes
no solamente se centran en la aplicacin de las normas sino
que tambin existen lagunas legislativas: la rpida evolucin
tecnolgica y la aparicin de nuevos productos obliga a
plantearse permanentemente nueva regulacin en mbitos
especficos ( directivas de armonizacin para nuevos
productos complejos, regulacin del comercio electrnico ecommerce ).
Por ltimo, una asignatura pendiente no menos importante es la
necesidad de potenciar sinergias entre MI y otras polticas de
la UE, en particular las polticas de energa, transportes y
redes de infraestructuras, autntico cuello de botella para la
total integracin del mercado de bienes : Sin un sector de
transportes eficaz y armonizado, los elevados y dispares
costes de transporte siguen actuando como una severa barrera
no arancelaria que seguir creando dificultades en el
funcionamiento prctico del MI e impidiendo que ste realice su
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plena potencialidad.
Estos desafos ocupan un lugar central en el proceso de
relanzamiento del MI en curso desde 2010, con la publicacin
del Informe Monti y el Acta del Mercado nico (2011 y 2012),
de manera que se estn adoptando medidas en todos estos
mbitos , destacando, por una parte, la adopcin de una
estrategia de financiacin de las infraestructuras de transporte,
atrayendo financiacin pblica y privada (inversores a largo
plazo tales como los fondos de pensiones), y por otra, la
aprobacin a finales de 2010 del Libro Blanco sobre la poltica
del transporte con medidas concretas para aumentar la
eficiencia del MI, as como de un paquete de medidas para
desarrollar el MI de la energa. Finalmente, se est realizando
la reforma legislativa de la poltica de estandarizacin, a fin de
hacer sus procedimientos ms efectivos y eficientes y
extender su alcance a los servicios, excluidos hasta ahora.
3. H AC IA E L MI D E S E R V IC IOS : LA GR AD U AL
AP LIC AC IN D E LA D IR E C T IV A D E S E R V IC IOS
El proceso de integracin del mercado de servicios ha
seguido un ritmo mucho ms lento y dificultoso que la
liberalizacin del comercio de mercancas y , veinte aos
despus del programa 1992, completar la integracin de los
mercados de servicios sigue constituyendo uno de los mayores
retos pendientes para llegar a un mercado nico, dado que el
sector terciario representa casi un 70% del PIB europeo y
genera 9 de cada 10 empleos. Respecto a la base jurdica, el
Tratado de Roma reconoce la necesidad de liberalizar el sector
servicios para construir el mercado comn, incluyendo como
ingredientes del mismo la libre prestacin de servicios , es
decir, la posibilidad, tanto para las personas fsicas como para
las empresas y sociedades, de ofrecer sus servicios y realizar
sus actividades profesionales en un Estado miembro diferente
de aquel en el que estn establecidas (se trata, pues, de una
prestacin entre proveedores y clientes ubicados en distinto
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Estado miembro arts. 56-62 del TFUE) y la libertad de

establecimiento (cuando se realiza una prestacin permanente
ubicndose en otro Estado miembro arts. 49-55 del TFUE).
No obstante, el Tratado no concretaba qu servicios liberalizar
ni el mtodo a seguir, en claro contraste con el elevado grado
de detalle de las obligaciones que impone para conseguir la
libre circulacin de bienes. Adems, estas libertades tenan
grandes limitaciones en su ejercicio y en su mbito de
aplicacin (quedaban excluidos sectores como los transportes,
los servicios financieros, as como todos los servicios
altamente regulados y/o sometidos a monopolio pblico
distribucin, telecomunicaciones, transporte areo, correos).
Fruto de esta regulacin desigual entre bienes y servicios,
mediada la dcada de los ochenta todava existan numerosas
barreras administrativas y legislaciones nacionales, que
impedan el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y
de la libre prestacin de servicios. Las barreras eran tanto de
carcter especfico para determinadas actividades y
profesiones
reguladas
(banca,
seguros,
transportes,
profesiones liberales) como medidas de carcter general (
normas tcnicas, contratos pblicos y formalidades
aduaneras). El Libro Blanco y el programa 1992 del MI
mencionaban al sector terciario, pero de hecho, habra que
esperar a la dcada de los noventa para que se produjesen los
primeros resultados, Por lo tanto, mientras que el Libro Blanco
constituye la fase culminante de la liberalizacin de los
movimientos de mercancas, en el sector de servicios no
representa ms que el principio de ese proceso .
Desde los aos noventa se han conseguido notables avances
en la liberalizacin y gradual apertura a la competencia de los
sectores previamente ms regulados y sometidos a monopolio
pblico, siguiendo un enfoque sectorial (dado que cada sector
parta de modalidades e intensidad de regulacin muy
diferenciadas y especficas) y gradual . As, se ido
progresando en la liberalizacin de las telecomunicaciones, la
radiodifusin, el transporte areo y la distribucin comercial,
as como la distribucin de energa (electricidad, gas) y los
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servicios postales (Directiva 2008/06/EC). En todos los casos

se ha dado una combinacin de medidas liberalizadoras y
reguladoras, definiendo obligaciones de servicio pblico y
garantizando derechos de consumidores y usuarios . En
efecto, en este tipo de servicios, la simple supresin de
obstculos a la libre prestacin o al libre establecimiento
(integracin negativa) no es suficiente para crear un mercado
integrado si no va acompaada de medidas que incidan sobre
la regulacin preexistente (integracin positiva), ya que, por un
lado, las barreras proteccionistas ms importantes son las
creadas por las regulaciones nacionales heterogneas
preexistentes y, por otro, existe racionalidad econmica para
justificar un cierto grado de intervencin a fin de subsanar los
fallos de mercado inherentes a estas actividades terciarias.
Es necesario, pues, desarrollar una compleja mezcla de
regulacin supervisora y poltica de competencia antes de
que el MI de estos servicios pueda funcionar adecuadamente
, dado que el poder omnmodo de las empresas y redes ya
establecidas dificulta la entrada de los nuevos competidores en
ausencia de un regulador externo que supervise y corrija las
desigualdades de partida es la llamada regulacin
asimtrica (Pelkmans, 2006). Tambin se ha progresado
recientemente en los servicios relativos a profesiones
reguladas (medicina, enfermera, odontologa, arquitectura),
con la importante Directiva 2005/36/EC, que simplifica el marco
legislativo previo, y facilita el reconocimiento mutuo de ttulos y
cualificaciones,
sin
perjuicio
de
aplicar
medidas
compensatorias (perodo de adaptacin o test de aptitud),
completada en 2012 con nuevas iniciativas en el marco del
Acta del Mercado nico.
A pesar de estos importantes avances en sectores
especficos, subsisten todava muchas trabas regulatorias y
administrativas que afectan al funcionamiento del MI de
servicios en general, lo que, unido a los cambios
fundamentales que se estn produciendo en el modo de ofrecer
y suministrar servicios (comercio electrnico), han movido a la
Comisin a plantear una estrategia para el MI de servicios, de
carcter global y horizontal , la cual se ha concretado en la
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conocida (y todava en fase de aplicacin) Directiva de

servicios Directiva Bolkenstein 5) (2006). Su ambicioso
objetivo es crear por fin el MI de servicios mediante la
eliminacin de todas las barreras legales y administrativas
que estn impidiendo en la prctica ejercitar las libertades
que el Tratado CE reconoce en teora , aplicando la
combinacin ms eficaz posible entre instrumentos
legislativos/no legislativos, en una bsqueda de equilibrio entre
armonizacin y reconocimiento mutuo.
La Directiva a) ofrece un enfoque horizontal y general :
establece normas generales aplicables a un amplio conjunto de
servicios 6) que se enfrentan a barreras similares, evitando as
costosos procesos de armonizacin sectorial; b) son los
Estados miembros quienes, sistemticamente, deben revisar,
adaptar y modificar todo su marco legal y administrativo para
eliminar todos los obstculos, en vez de que la Comisin inicie
procedimientos de infraccin caso por caso; c) el proceso
requiere la cooperacin y la coordinacin entre las
administraciones nacionales , a fin de mejorar su confianza
mutua sobre la supervisin de las actividades transfronterizas,
evitar duplicaciones en los controles e incrementar el nivel de
proteccin de consumidores y trabajadores; d) crea puntos
nicos de contacto ventanilla nica en cada uno de los
Estados miembros para reducir costes de bsqueda al operar
en otro pas miembro, lo que constituye uno de los beneficios
de la Directiva ms visibles para las empresas y usuarios, en
particular, para las PYME, al suponer una notable simplificacin
administrativa, ya que no son simplemente puntos de
informacin sino tambin de ejecucin centralizada de todos los
trmites administrativos para desarrollar su actividad en otro
Estado. e) establece el principio del pas de origen para la
prestacin de servicios: los proveedores de servicios deben
cumplir las normas del pas donde estn establecidos y no las
del pas donde prestan el servicio. No obstante, ante el temor a
que se susciten situaciones de dumping social, la directiva
prev varias derogaciones y, as, las normas laborales de los
trabajadores que temporalmente se desplazan para prestar un
servicio sern las del pas de destino.
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La costosa y lenta aplicacin en cada Estado de los

mecanismos previstos en la Directiva no permite todava
materializar
plenamente
sus
importantes
beneficios
econmicos: se prev un incremento del comercio de servicios
y de la inversin directa, as como un aumento en el PIB de la
Unin entre el 0.5 y el 1.5 por 100 (Copenhagen Economics,
2005b, Kox, H. y A. Lejour, 2006). Adems, las primeras
estimaciones ex post del impacto de la Directiva
Monteagudo et.al. (2012) identifican por vez primera
importantes ganancias de productividad en los sectores ms
afectados por la directiva, as como importantes beneficios a
materializar si se mejora el funcionamiento de las ventanillas
nicas. En efecto, aunque el proceso de transposicin al
ordenamiento jurdico interno est finalizado, la aplicacin de la
directiva es un ejercicio muy complejo y ambicioso para las
administraciones nacionales, puesto que: a) se ven afectadas
un gran nmero de actividades econmicas que representan el
40% del PIB en Europa, b) requiere importantes y complejos
cambios legislativos, simplificacin y eliminacin de trabas que,
en ocasiones dependen de los niveles descentralizados de
gobierno (regiones y municipios) por ejemplo, autorizaciones
administrativas para la apertura de establecimientos
comerciales. Adems, requiere la puesta en marcha de
proyectos tcnicamente complejos tales como la ventanilla
nica o la red electrnica de cooperacin administrativa IMI
(Sistema de informacin del MI).
En definitiva, aunque la directiva de servicios constituye un
gran paso adelante en el desarrollo de un MI autnticamente
competitivo e integrado, no es en si misma la panacea, dada la
complejidad de su aplicacin y la diversidad de sectores
cubiertos, por lo que surge la necesidad de completar este
enfoque legal top-down con un enfoque bottom-up, ms
flexible y adaptado a las especificidades econmicas de
muchas actividades terciarias heterogneas y cambiantes
(Canoy, M. y P. Smithz, 2008), regulando especficamente
sectores no cubiertos por la Directiva.
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4. LA AP E R T U R A D E LOS ME R C AD OS P B LIC OS :
V IE JOS P R OB LE MAS Y N U E V OS D E S AFOS
Los procedimientos que el sector pblico utiliza para
abastecerse de los bienes y servicios que necesita han sido
utilizados ampliamente como arma proteccionista por parte de
los Estados, creando importantes obstculos a la integracin
del mercado de los bienes y servicios que utiliza el sector
pblico. Al privilegiar sistemticamente a los proveedores
nacionales frente a los extranjeros se fragmenta el mercado en
una parte importante de la actividad econmica europea, dado
que el total de compras pblicas supone aproximadamente el
16 por 100 del PIB de la UE, afectando especialmente al
equipamiento para transporte pblico, los suministros elctricos
y los productos qumicos, as como a los servicios, la energa y
las obras pblicas.
Por otro lado, la apertura de los mercados pblicos produce
importantes beneficios econmicos, distinguindose tres tipos
de impactos: 1) Efecto directo , que consiste en el ahorro de
costes para el sector pblico fruto de la disminucin de los
precios de los bienes y servicios que adquiere [ahorro
estimado de hasta el 10 por 100 del gasto en compras
pblicas, Comisin (2004)]. 2) Efecto competencia , que se
manifiesta en una disminucin de los precios que los
proveedores nacionales aplican a sus productos, tratando de
alinearlos con los precios de los competidores extranjeros y 3)
Efecto de reestructuracin , fusiones y agrupaciones de
empresas que permiten la racionalizacin de la produccin
comunitaria, descendiendo el nmero de productores en el
conjunto europeo y aumentando la tasa de utilizacin de la
capacidad instalada, as como la reduccin de los costes de
desarrollo y la coordinacin de las actividades de I+D.
En la actualidad, la apertura de los mercados pblicos a los
proveedores UE est muy avanzada en el mbito legislativo,
pero subsisten problemas de aplicacin derivados de la
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complejidad de los procedimientos y, adems, debe asumir el

reto de incorporar en las normativas objetivos fundamentales
de la UE, tales como la promocin de la innovacin, facilitar el
acceso a las PYMES o contribuir a una ejecucin ms eficaz
de la poltica regional (los proyectos de desarrollo regional
cofinanciados con fondos de cohesin estn sometidos a la
estricta normativa comunitaria de compras pblicas).
En el mbito legislativo, el programa 92 impuls garantizar la
igualdad de oportunidades entre las empresas nacionales y no
nacionales, promulgndose varias directivas que fueron
insuficientemente puestas en prctica y resultaron ineficaces
para abrir las compras pblicas al MI. Subsistan serios
problemas de aplicacin y trabas por parte de las
administraciones nacionales en la interpretacin de las normas,
por lo que la participacin de proveedores no nacionales en
estos procedimientos estaba lejos de cumplir el objetivo fijado
por la Comisin (conseguir que al menos el 80 por 100 de las
compras pblicas sean accesibles a los proveedores
extranjeros). Ante esta escasa respuesta de los operadores
econmicos, la UE adopt dos importantes directivas en 2004:
Directiva 2004/17/CE, que regula los sectores de agua,
energa, transportes y servicios postales y Directiva
2004/18/CE para los contratos de suministro, obras pblicas y
prestacin de servicios. Con ellas, se simplifica y clarifica el
marco legislativo, introduciendo mayor flexibilidad
procedimiento de dilogo entre proveedores y compradores; y
modernizacin de los procedimientos introduccin de las
transacciones electrnicas, entre otras medidas.
Fruto de este proceso, en la actualidad ha mejorado la
transparencia y publicidad de las licitaciones de concursos
pblicos, al ser obligatoria su publicacin en el Diario Oficial de
las Comunidades Europeas y en la base de datos electrnica
TED Tenders Electronic Daily , siempre que sobrepasen un
determinado valor. No obstante, el funcionamiento de los
mercados pblicos no es aun completamente satisfactorio, por
lo que el Acta del Mercado Unico (2011) plantea una reforma
de las directivas de 2004 y propone una directiva sobre las
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concesiones, rea todava no regulada.
5. ME R C AD O IN T E R IOR Y FIS C ALID AD 7 )

A medida que la integracin del MI se profundiza se hace ms
evidente que las normas impositivas nacionales crean
obstculos para la culminacin del mercado nico son una de
las asignaturas pendientes, necesitadas de un gran pacto,
tal y como preconiza el informe Monti (2010). La existencia
de 28 sistemas fiscales diferentes provoca fricciones entre
ellos, que distorsionan el correcto funcionamiento del MI, ya
que interfieren en el ejercicio de las cuatro libertades
fundamentales, al impedir unas reglas de juego comunes y
crear elevados costes administrativos para empresas y
particulares cuando operan transfronterizamente. Estas
razones fundamentan la necesidad de que la UE intervenga en
el mbito impositivo, va coordinacin y armonizacin de las
normas estatales. Sin embargo, existen grandes limitaciones
para avanzar en esta materia fruto de soberana fiscal que
mantienen los Estados, ya que la fiscalidad sigue siendo
competencia estatal y no de la UE, de manera que siempre se
aplica la regla de votacin por unanimidad para la aprobacin
de cualquier normativa de armonizacin fiscal incluso las
relativas a impuestos indirectos (armonizacin del IVA), que
son los ms directamente relacionados con el MI 8). En la
prctica, la aplicacin de la unanimidad se traduce en que la
mayora de las proposiciones de directivas que hace la
Comisin en materia fiscal quedan sin aprobar debido al
bloqueo del Consejo. En todo caso, la accin europea es
subsidiaria: no tiene por objeto uniformar los sistemas
impositivos nacionales, sino hacerlos compatibles entre s y
con los objetivos de los Tratados. As pues, el TFUE se limita,
por un lado, a contemplar la armonizacin de los impuestos
indirectos IVA e impuestos especialesy, por otro, a permitir
la aproximacin de normas relativas a los impuestos directos,
pero solamente cuando stos interfieran en el funcionamiento
del MI. En concreto, respecto a los impuestos indirectos , para
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que un mercado comn funcione correctamente es necesario

reducir las diferencias artificiales en los precios causadas
por las divergencias en los niveles de imposicin indirecta (IVA
e impuestos especiales), ya que stas originan distorsiones en
la competencia. Para tratar de minimizarlas, cuando como
sucede en la Unin Europea todava no existe armonizacin
en los tipos, hay que aplicar un tratamiento fiscal idntico a un
mismo bien, sin tener en cuenta su procedencia geogrfica; es
decir, es necesario aplicar el principio de imposicin en el pas
de destino , los bienes se gravan segn los tipos vigentes en
el pas de consumo final y la recaudacin se la apropia el
Estado importador, en vez del principio de imposicin en el
pas de origen, que sera el adecuado si los criterios de
imposicin estuviesen ya plenamente armonizados en el
conjunto de la UE.
A diferencia de la fiscalidad indirecta, campo en el que se ha
progresado en la armonizacin y la supresin de distorsiones,
los avances en la coordinacin de la fiscalidad directa son
mucho ms lentos y los logros escasos. Sin embargo, la
fiscalidad que se impone a los factores de produccin tiene
potenciales efectos distorsionadores sobre el funcionamiento
del MI , ya que la complejidad que introducen las diferencias en
los sistemas de imposicin empresarial crea dificultades para
las empresas que operan a escala europea impidiendo
aprovechar todos los efectos beneficiosos del MI y
perjudicando la competitividad, as como sobre las decisiones
de localizacin de dichos factores, sobre todo de los ms
mviles (capital, ahorro, trabajo cualificado), creando
situaciones de competencia fiscal perniciosa que perjudican la
capacidad recaudatoria de los Estados y alteran la estructura
fiscal en perjuicio de los factores menos mviles (factor
trabajo) 9). As, ha aumentado la presin fiscal efectiva sobre la
base impositiva menos mvil, compensando las prdidas de
ingresos fiscales resultantes de la erosin de las bases ms
mviles (en las dos ltimas dcadas, casi todos los Estados de
la UE han disminuido sus impuestos de sociedades,
compitiendo por atraer capital).
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Por estas razones, hay una toma de conciencia creciente

sobre la necesidad de que la UE acte en aquellos aspectos de
la fiscalidad que provoquen externalidades ms all de las
fronteras nacionales, a fin de conseguir que los Estados, aun
manteniendo independientes sus sistemas fiscales, ejerciten
sus competencias en materia fiscal de forma coherente con las
cuatro libertades fundamentales.
6. E FE C T OS D E LA C U LMIN AC IN D E L ME R C AD O
IN T E R IOR
6.1. INDICADORES DE INTEGRACIN: COMERCIO, IED Y
CONVERGENCIA DE PRECIOS
El MI no es un fin en s mismo , sino que todo su cuerpo
legislativo est al servicio una serie de objetivos de
dinamizacin econmica y e incremento del bienestar de los
ciudadanos y empresas, a travs de varios mecanismos micro
y macroeconmicos que se desencadenan con la efectiva
integracin de los mercados analizados ex ante en el Informe
Cechini (1988). En efecto, desde 1993, el MI ha demostrado
ser un poderoso motor de la integracin econmica e impulsor
de la competencia en el seno de la Unin Europea (UE), siendo
fuente de notables beneficios micro y macroeconmicos.
Las estimaciones ex post The Single Market Review
(1997), Ilkovitz (2007), entre otras muestran que la
construccin del MI, junto con la puesta en marcha de la Unin
Econmica y Monetaria y la ampliacin a los pases del Este
han estimulado notoriamente la integracin del mercado
europeo de bienes , especialmente a lo largo de la dcada de
los noventa y, en menor medida, durante la dcada pasada, lo
que se pone de manifiesto a travs de tres tipos de
indicadores : la intensificacin del comercio intracomunitario
(creacin de comercio), los flujos de inversin extranjera
directa (IED) y la convergencia de precios entre Estados
miembros.
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En primer lugar, el programa del Mercado nico ha aportado un

gran impulso al comercio intracomunitario de bienes , el cual,
a lo largo de las dos ltimas dcadas, ha crecido ms
rpidamente que el PIB de la UE; as, entre 1993 y 2000 la
participacin
de
las
importaciones
industriales
intracomunitarias en el PIB pas del 10 al 15 por 100,
reflejando un intenso efecto de creacin interna de comercio.
El comercio que ha aumentado ha sido fundamentalmente de
carcter intra-industrial , de manera que los pases realizan
mayores importaciones y exportaciones simultneas de la
misma lnea de productos, con variaciones de precio y calidad.
No obstante, el dinamismo del comercio intracomunitario se
ralentiz posteriormente, estabilizndose la participacin en el
PIB de las importaciones intracomunitarias manufactureras en
torno al 15 por 100. A su vez, la creacin interna de comercio
intra-UE ha ido acompaada de aumento del comercio extraeuropeo (creacin externa de comercio). Por lo tanto, en
trminos agregados, el impacto predominante del MI y la
ampliacin al Este ha sido una combinacin de intensa
creacin interna de comercio, acompaada de apertura hacia
el comercio extra-UE y escasa desviacin de comercio 10), lo
que significa que el aumento de la integracin comercial
dentro del MI no se ha hecho a costa del comercio extracomunitario . Por lo tanto, los esfuerzos para suprimir barreras
intra-UE y garantizar reglas de juego comunes han generado
ganancias netas de bienestar y creado oportunidades tanto
para empresas europeas como extra-europeas. Adems, la
unin monetaria ha contribuido tambin a reforzar la
integracin comercial , estimndose que el comercio ha
aumentado aproximadamente un 5% desde la introduccin del
euro (Baldwin et. al., 2008).
No obstante, es errneo concluir a partir de esta cifras que el
MI ha completado todo su potencial integrador y que la
intensidad de comercio es la mxima alcanzable para el tamao
del mercado, dado que:
1) El balance presenta claroscuros cuando se desciende al
anlisis desagregado por pases: Por un lado, los nuevos
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Estados miembros han mostrado un gran dinamismo

integrador , y son ahora los ms abiertos, representando sus
importaciones procedentes de la UE entre el 40 y el 50% del
PIB, muy por encima del promedio UE (17% del PIB). Frente a
esta intensa creacin de comercio de los nuevos pases
miembros, los pases veteranos (EU-15) han mostrado un
comportamiento desigual . Por ejemplo, mientras que la mayor
parte de los pases grandes incrementaron notablemente su
apertura e integracin comercial durante los noventa, en
especial, Francia y Espaa (Informe Cardiff, 2002), durante la
presente dcada todos ellos mostraron estancamiento en el
impulso integrador, con la excepcin de Alemania, gran
beneficiaria de las oportunidades del MI 11). As pues, durante
los ltimos aos es la ampliacin al Este y no la
profundizacin en la construccin del MI la mayor fuerza
dinamizadora del comercio intracomunitario. Esto es indicio de
agotamiento del impacto inicial del programa 92 y de la
existencia de problemas de funcionamiento , sea porque
quedan barreras por suprimir o porque la aplicacin de las
normas liberalizadoras del MI no est funcionando
satisfactoriamente, por ejemplo, los problemas que subsisten
en la aplicacin del principio de reconocimiento mutuo (vase
apartado 2.2.2.).
2) Existe todava un gran potencial integrador en las
actividades terciarias: El comercio de servicios entre los
pases de la UE representa solamente el 5% del PIB mientras
el de bienes se acerca al 17%, a pesar de que los servicios
representan en la economa alrededor del 70% del PIB total.
Adems, mientras que la mayor parte del comercio de bienes
est fuertemente concentrado en el mercado intra-EU, en los
servicios el comercio extraUE es tambin muy importante,
mostrando una menor especializacin en el mercado UE 12).
Esta realidad no ha variado sustancialmente durante las dos
pasadas dcadas, en claro contraste con el dinamismo
integrador del mercado de bienes. Se evidencia, pues, un
insuficiente desarrollo de la integracin de los mercados
terciarios y la existencia de un gran potencial por explotar una
vez que se consiga suprimir las importantes barreras que
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subsisten a la provisin de servicios . No obstante, el MI ha

generado importantes efectos en sectores que ya han sido
ampliamente liberalizados como el transporte areo y las
telecomunicaciones. Por otra parte, la intensidad del comercio
no es suficiente para evaluar los progresos en la integracin de
las actividades terciarias, dado que algunas son escasamente
comercializables (non-tradable) y, aun en ausencia de
obstculos significativos, los mercados seguirn siendo
esencialmente nacionales. As pues, en el sector terciario el
impacto de las medidas liberalizadoras del MI se har sentir
sobre todo va incremento de la competencia en los mercados
nacionales, gracias a la eliminacin de trabas a la libertad de
establecimiento (Canoy y Smith, 2008).
En segundo lugar, el MI, al eliminar obstculos al libre
establecimiento e integrar los mercados de capitales, ha
estimulado la inversin extranjera directa intracomunitaria
(IED) , la cual ha crecido con mucha ms rapidez que los
intercambios industriales, el PIB comunitario y la IED
procedente del resto del mundo. Por ejemplo, en 2005 los flujos
de IED intra-UE representaban ms del 80 % del total de IED
recibida por los pases de la EU-27, mientras que en 1995
solamente suponan el 50%. Los flujos de IED estn
desempeando un papel crucial en la integracin de las
empresas europeas dentro del MI , al crear vnculos ms
profundos entre las economas y estimular la eficiencia
asignativa y productiva, la competencia y la transferencia
tecnolgica, haciendo as a la UE ms competitiva. Una gran
parte de la IED intracomunitaria se ha realizado en forma de
fusiones y adquisiciones, las cuales han aumentado muy
significativamente
y
han
implicado
una
profunda
reestructuracin productiva en la UE, acompaada en
ocasiones de deslocalizacin empresarial. Particularmente
dinmica ha sido la IED en los nuevos pases miembros,
receptores netos de importantes flujos de IED intra-UE y
tambin muy abiertos comercialmente a la UE, lo que muestra
que, en el seno del MI, los flujos de IED y de comercio han
sido complementarios y no sustitutivos, de forma que la
apertura del MI ha generado incentivos para el comercio as
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como para la IED y, por otra parte, la IED est, en gran

medida, contribuyendo a la convergencia y cohesin territorial
en el MI, al dirigirse flujos de capital desde los pases ricos y
abundantes en capital hacia pases en proceso de catching
up .
En tercer lugar, el MI, al aumentar la integracin y la presin de
la competencia en los mercados de bienes y factores, ha
generado un notable proceso de convergencia de precios, de
manera que la dispersin de precios (el coeficiente de
variacin respecto al precio medio europeo) se ha ido
reduciendo para un gran nmero de bienes (como, por ejemplo,
los productos alimenticios, los textiles y la confeccin). A nivel
agregado, el coeficiente de variacin de los precios de
consumo final (incluyendo impuestos indirectos) en UE-15
disminuy desde el 20% en 1991 al 13% en 1995. Este
proceso de convergencia se ha ralentizado en los ltimos aos,
sobre todo para UE-15, lo que puede responder al agotamiento
de los efectos generados por el impacto inicial del MI. No
obstante, todava queda potencial para que la convergencia
prosiga en el futuro, sobre todo en los servicios, cuya
dispersin de precios sigue siendo elevada, en consonancia
con la fragmentacin de mercado todava existente en muchos
de ellos. En los pases del Este, el proceso de convergencia en
precios est siendo mucho ms intenso, a medida que han ido
incorporando las normas liberalizadoras del MI el acervo
comunitario, de manera que la dispersin de precios ha
cado desde el 39% en 1995 al 26% en 2005. Este proceso
general de convergencia es en realidad fruto de dos tendencias
contrapuestas: los pases de alta renta y precios han
convergido hacia precios ms bajos, mientras que los nuevos
pases miembros y los de baja renta ha visto aumentar el nivel
de precios hacia la media comunitaria .
6.2. LOS EFECTOS MICRO Y MACROECONMICOS DEL MI:
BALANCE POSITIVO PERO INSUFICIENTE IMPACTO SOBRE LA
COMPETITIVIDAD EUROPEA Y LA INNOVACIN
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A. Efectos microeconmicos
El programa del MI, mediante la eliminacin de barreras y el

incremento de la apertura e integracin de los mercados, puede
reportar importantes beneficios de tipo microeconmico que
actan a travs de una reduccin de los costes de
transaccin y un aumento de la competencia , lo que presiona
hacia la reduccin de los precios y de los mrgenes de
beneficio. A su vez, las empresas, como reaccin a la mayor
presin de la competencia y para recuperar sus mrgenes de
beneficio, tienen incentivo a aumentar la eficiencia productiva ,
reduciendo sus costes, sea concentrndose en las actividades
donde su posicin competitiva es ms fuerte (core
business), sea explotando sus economas de escala
mediante la expansin a los nuevos mercados, as como a
intentar recuperar poder de mercado va diferenciacin de
producto . En sntesis, estos cambios deben conducir a un
funcionamiento ms eficiente de la economa europea,
aumentando la productividad total de los factores (PTF) as
como a un proceso ms intenso de inversin. Por ltimo, el MI
tiene potencial (hasta ahora insuficientemente materializado),
de generar eficiencia dinmica , es decir, de estimular la
innovacin , dado el riesgo de ser eliminado si no se innova en
un entorno ahora ms expuesto a la competencia (Aghion, P.
et. al., 2005), as como de propiciar la difusin de la innovacin
y transferencia tecnolgica (por ejemplo, incorporada en los
flujos de IED).
En el caso europeo los estudios coinciden en que las
empresas europeas han sentido de forma notoria el aumento
de la competencia , la cual ha dado lugar, por un lado, a una
reduccin de los mrgenes de beneficio (mark-up) , al
reducirse los precios ms intensamente que los costes fruto de
la presin competitiva, y por otro, registran ganancias de
productividad , fruto de sustanciales mejoras en la eficiencia
productiva. Estos efectos se han producido principalmente en
las industrias que, a priori , eran ms sensibles al impacto del
MI, las cuales representan el 25 por 100 del PIB comunitario
(Comisin, 1996) (Sauner-Leroy, 2003).
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A diferencia del sector industrial, el sector servicios constituye

la asignatura pendiente para culminar la construccin del MI: de
este modo, la fragmentacin y falta de competencia todava
existente perjudica al crecimiento de la productividad de los
proveedores de servicios europeos , la cual creci solamente
un 0,6 por 100 entre 1996 y 2000 frente al 1,5 por 100 de
aumento en Estados Unidos en idntico perodo. No obstante,
hay que mencionar la excepcin positiva de los servicios de
red (telecomunicaciones, electricidad y transportes): la
liberalizacin de estos sectores desde finales de la dcada de
los noventa ha generado claros efectos pro-competitivos: la
apertura del mercado y el aumento de la competencia han
ocasionado mejoras de eficiencia, las cuales han repercutido
favorablemente en los precios pagados por los usuarios (por
ejemplo, en las tarifas de telefona fija).
B. Efectos macroeconmicos
El programa del Mercado nico se concibe como una gran

poltica de oferta cuyos efectos microeconmicos derivados de
la integracin del mercado (disminucin de los costes y la
mayor presin competitiva) desencadenan a medio plazo un
impacto en las principales variables macroeconmicas,
estimulando la competitividad, el crecimiento y la creacin de
empleo. Las ganancias de eficiencia y productividad y el
aumento de la inversin se traducen en un crecimiento mayor
de la produccin y la renta, menores tensiones inflacionistas,
reduccin de los dficit pblicos (por ejemplo, por el ahorro de
costes derivado de la apertura de los mercados pblicos),
mejora de la balanza comercial y aumento en la creacin de
empleo. Dicho proceso se ve asimismo favorecido por la
liberalizacin de los servicios financieros, la cual reduce los
costes de intermediacin y genera efectos de arrastre sobre el
sector real. Las estimaciones macroeconmicas realizadas
utilizando el modelo QUEST de la Comisin concluyen que, en
2006, el PIB de la UE fue un 1,8 por 100 superior al que habra
existido en ausencia de MI, lo que significara la creacin
suplementaria de ms de dos millones de puestos de trabajo.
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Sin embargo, a pesar de estos efectos dinmicos beneficiosos,

de nuevo hay acuerdo en considerar que el MI no est
explotando todo su potencial dinamizador del crecimiento
europeo debido a los obstculos de funcionamiento y al
fracaso en estimular la innovacin europea, genuino efecto
dinmico a potenciar en el relanzamiento del MI que se
realiza desde 2010 (vase apartado 7).
Por otra parte, adems de estos efectos globales, referidos al
conjunto de la UE, el MI genera tambin repercusiones
territoriales y sociales que hacen necesaria la interaccin con
la poltica de cohesin de la UE : por un lado, a corto plazo se
producen costes de ajuste (por ejemplo, prdidas de empleo en
ciertas actividades debido a la deslocalizacin) y, adems,
puede existir el riesgo de un agravamiento de los desequilibrios
regionales (al actuar procesos de polarizacin que tenderan a
aumentar la divergencia entre los espacios centrales y los
perifricos). Los pases y regiones de la UE con una estructura
industrial ms dinmica se hallan, en principio, en mejores
condiciones para aprovechar las ventajas de un Mercado
nico, mientras que las regiones menos favorecidas suelen
temer la ducha fra de la competencia exterior y no lograr
adaptarse a la nueva situacin. Los estudios ex post no
permiten, sin embargo, confirmar dichos temores. Los llamados
pases de la cohesin han salido, en general, beneficiados con
el Mercado nico: han sido importantes receptores de
inversin extranjera directa y han experimentado una
convergencia en trminos de renta per capita con el resto de la
UE (Comisin, 2008), a la que ha contribuido positivamente la
poltica de cohesin de la UE, que se reforz
extraordinariamente a partir de 1988 para contrarrestar dichos
potenciales efectos polarizadores del programa 92.
Finalmente, cuando se evala el impacto de dicha poltica,
resulta difcil aislar los efectos que pueden ser atribuidos
exclusivamente al proceso de integracin promovido por las
medidas del programa, de aquellos efectos derivados de otros
factores que han incidido tambin en la UE (como, por ejemplo,
el proceso de globalizacin econmica y la evolucin
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tecnolgica). Adems, la constatacin de que, aunque las

cifras agregadas muestran efectos muy positivos, existen
serios problemas de funcionamiento en sectores concretos, ha
llevado a priorizar un anlisis sectorial de determinados
mercados a fin de identificar problemas de funcionamiento y
cuantificar los impactos de las normas del MI que les afectan
especficamente.
7. B ALAN C E Y R E LAN ZAMIE N T O D E L ME R C AD O

IN T E R IOR
Aunque el programa del Mercado Interior ha dado resultados en
general muy positivos, aun no se han llegado a alcanzar
plenamente sus beneficios potenciales debido a las dificultades
encontradas en el desarrollo del mismo. El MI existe
oficialmente como tal desde el 1 de enero de 1993, fecha en
la
que
se
suprimieron
los
controles
aduaneros
intracomunitarios, es decir, las barreras fsicas. Sin
embargo, la trayectoria de estos aos indica que, aunque ha
generado importantes efectos econmicos, en la prctica est
lejos de funcionar a pleno rendimiento, y ni tan solo se han
suprimido todos los obstculos a las cuatro libertades de
circulacin. As pues, el estado actual del MI presenta algunos
claroscuros: es un proceso maduro en algunos aspectos pero
inacabado en otros, que necesita ir completando
legislativamente las lagunas existentes y mejorando el
funcionamiento y la aplicacin de aqullos mbitos ms
desarrollados legislativamente. En concreto, a) todava no est
completo en los mbitos de la libre prestacin y establecimiento
de servicios, as como en el de la integracin financiera, por lo
que en estos campos todava hay que seguir legislando para
completar el marco normativo; b) muestra problemas de
funcionamiento en reas maduras, tales como la libre
circulacin de mercancas, detectndose an barreras tcnicas
en algunos sectores, barreras fiscales y dificultades de acceso
a los mercados pblicos; c) necesita hacer compatibles los
principios de libre circulacin con las nuevas prioridades
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sociales que exigen alto nivel de proteccin en materia

medioambiental y del consumidor y d) la ampliacin al Este de
Europa (2004 y 2007) plantea el desafo de hacerlo funcionar
efectivamente a pesar del aumento en las disparidades.
Estos problemas pendientes dificultan el pleno funcionamiento
del Mercado Interior y, por lo tanto, la consecucin de todos
sus beneficios potenciales para las empresas y consumidores
europeos, lo que ha llevado a la Comisin a actuar en dos
niveles. Por un lado, en el nivel de gestin han cobrado un gran
protagonismo los mecanismos de seguimiento (monitoring),
es decir, el control de la aplicacin y el cumplimiento de la
normativa comunitaria por parte de los Estados miembros y de
los operadores econmicos, con el fin de a) acortar los
retrasos de transposicin de las normas comunitarias al
ordenamiento jurdico interno de cada pas y, b) una vez entran
en vigor las normas, de reducir las infracciones y facilitar la
resolucin gil de las disfunciones en la aplicacin,
minimizando el recurso a procedimientos judiciales.
El Cuadro de Indicadores del Mercado Interior (Scoreboard)
realiza el seguimiento de ambos aspectos (transposicin e
infracciones) constituyendo un elemento de presin para los
Estados miembros, deseosos de ocupar un lugar digno en los
indicadores de cumplimiento.
Respecto a la transposicin de Directivas destaca la
espectacular mejora detectada en los ltimos aos, tal y como
refleja el ms reciente Scoreboard 13) (Comisin, 2013), en
claro contraste con la insatisfactoria situacin de los aos
noventa, cuando los retrasos en el cumplimiento del programa
eran an muy importantes. As, en 2012, el dficit medio de
transposicin (porcentaje de directivas no traspuestas y por
tanto todava no incorporadas al derecho interno de un Estado
miembro pasado el plazo legal para hacerlo) ha sido tan solo
del 0.6% del total de Directivas MI, por debajo del objetivo del
1% fijado por la UE (Espaa, por ejemplo tiene un dficit de
transposicin de tan slo el 0,4%). Ahora bien, para que una
Directiva pueda surtir plenamente sus efectos en el MI, es
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necesario que est ya en vigor en todos los Estados

simultneamente , por lo que el ndice ms relevante para
juzgar si el MI est completo en un aspecto concreto es el
denominado factor de fragmentacin 14), el cual, aunque
disminuy hasta 2009, es todava elevado para el conjunto de
la Unin, pues en 2012, un 5 por 100 de las Directivas no se
haba transpuesto en todos los Estados miembros a la vez. Por
tanto, desde el punto de vista legislativo, el MI est
funcionando al 95 por 100 de su potencial, ya que basta con
que una norma no se aplique en 1 de los 27 pases para que
persista la fragmentacin, al no contar las empresas con unas
reglas de juego comunes.
Adems de mejorar la transposicin, el gran desafo actual es
mejorar sustancialmente el cumplimiento y aplicacin
uniforme de las normas, pues todava se siguen detectando
continuas irregularidades e infracciones , lo que supone un
grave problema para las empresas y los ciudadanos, los cuales
se ven privados de ejercer los derechos que les ofrece el MI.
La Comisin persigue activamente estas faltas, iniciando
procedimientos oficiales de infraccin contra los Estados
miembros que no cumplen sus obligaciones; infracciones que
en 2012 siguen siendo elevadas, aunque su nmero ha tendido
a disminuir ligeramente. Frente a este estancamiento, y dada la
lentitud y alto coste de los procedimientos oficiales de
infraccin,
se
estn
promoviendo
otros
mtodos
complementarios para la resolucin de problemas, que estn
funcionando satisfactoriamente: a) desde 2008 funcionan los
proyectos EU-piloto, que suponen una estrecha cooperacin
y dilogo entre la Comisin y las administraciones nacionales
para resolver de forma temprana los problemas de aplicacin,
evitando as los procedimientos oficiales de infraccin y el
recurso judicial y b) la importante red SOLVIT, diseada para
resolver rpidamente los problemas de empresas y ciudadanos
relacionados con cualquier rea del MI, poniendo en contacto a
las administraciones nacionales de manera informal 15).
Por otro lado, en el mbito poltico, se asiste desde 2010 a un
relanzamiento del Mercado Interior (o nico), coincidiendo con
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el 20 aniversario del Programa 1992, el cual se ha

concretado en el Acta del Mercado nico (abril 2011) que
contempla 12 prioridades para estimular el crecimiento y
reforzar la confianza y se ha completado con el Acta del
Mercado nico II (octubre 2012), que recoge una segunda
serie de medidas para seguir desarrollando el mercado nico y
utilizar todo su potencial an no aprovechado. Destacan las
medidas para desarrollar redes integradas de transporte y
energa, el mercado nico digital, la movilidad de los
ciudadanos, mejorar la confianza de los consumidores, as
como estimular la innovacin mediante la patente europea
nica y completar el mercado nico de servicios.
8. R E C AP IT U LAC IN
La creacin de un Mercado Comn fue el objetivo ms
importante que se plante el Tratado de Roma en 1957, pero la
crisis de los aos setenta dificult su consecucin, por lo que
en 1986, el Acta nica Europea se propuso alcanzar dicha
meta en 1993. Adems, la construccin de un Mercado Interior
ha sido un paso muy importante para la posterior consecucin
de una Unin Econmica y Monetaria. El hecho de que dicha
meta se haya alcanzado en gran medida, constituye uno de los
mayores xitos de la UE, pero todava queda mucho por hacer
con el fin de completar y consolidar el mercado nico europeo.
En efecto, el MI no es un acontecimiento aislado que termin
en enero de 1993, sino un proceso inacabado y en continua
evolucin que todava no est completo en algunos mbitos
(servicios) y muestra problemas de funcionamiento en reas en
las que, por haber completado su marco normativo, debera
estar ya plenamente operativo (libre circulacin de mercancas,
mercados pblicos); estas deficiencias han ralentizado la
integracin en los ltimos aos, en contraste con los logros de
la dcada de los noventa.
Los estudios recientes muestran que el MI tiene todava
potencial para generar crecimiento y empleo en la UE, pero su
33/39
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materializacin requerir que se complete el marco normativo

en aquellas reas donde el Mercado Interior todava no est
desarrollado, lo que ha llevado al relanzamiento del MI en 2011
con el Acta del Mercado nico, as como mejorar el
funcionamiento y la aplicacin cotidiana de las normas ya
promulgadas. La puesta en prctica de diversas medidas
encaminadas a acelerar la transposicin de las directivas y la
reduccin de las infracciones empieza a dar fruto, gracias
tambin a los mecanismos para resolver ms gilmente los
posibles obstculos. Asimismo, hay que mejorar el
funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo y de la
armonizacin tcnica, as como la aplicacin efectiva de las
directivas sobre mercados pblicos. Para conseguir que el MI
funcione en el da a da es necesario, adems, que los Estados
miembros renueven su compromiso al respecto y cooperen
entre ellos a fin de aumentar la confianza mutua indispensable
para garantizar la eliminacin de las trabas pendientes, y que
los operadores econmicosy los ciudadanos conozcan mejor
todas las oportunidades que el MI les ofrece. Solamente as el
mayor mercado interior del mundo podr generar todos sus
beneficios potenciales para las empresas y consumidores
europeos y contribuir al proceso de reforma econmica
necesario para mejorar la competitividad y el crecimiento en
Europa.
C ON C E P T OS C LAV E
Medidas de efecto equivalente.
Armonizacin fiscal. Reconocimiento mutuo.
Principio de imposicin en origen.
Principio de imposicin en destino.
Convergencia de precios.
Efectos microeconmicos. Efectos macroeconmicos.
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Armonizacin de requisitos esenciales. Nuevo Enfoque de

Armonizacin Tcnica.
Transposicin de Directivas.
C U E S T ION AR IO D E P R C T IC AS
1. Qu problemas plantea la aplicacin del principio de
reconocimiento mutuo? Estdiese la sentencia del
Cassis de Dijon y bsquense otros casos en los que ese
principio se haya aplicado.
2. Seale algn ejemplo de barreras tcnicas que se
hayan aplicado (o an se apliquen) entre pases de la
UE y del modo en que se ha procedido (o cabe
proceder) para su eliminacin.
3. Obtenga informacin sobre el grado de variacin del
precio de algunos productos (o servicios) entre pases
de la UE y analice los factores que pueden influir en las
divergencias de precios.
4. Fueron excesivamente optimistas los efectos
macroeconmicos previstos por el Informe Cecchini
respecto a la realizacin del MI? Por qu razn?
5. En qu aspectos el MI todava no est completo o
presenta deficiencias en su funcionamiento?
OR IE N T AC IN B IB LIOGR FIC A
Debido a la amplitud de cuestiones abordadas, la bibliografa
disponible es particularmente extensa, recomendndose, para
una permanente actualizacin, recurrir a la pgina web de la
DG del Mercado Interior de la Comisin. En relacin a los
efectos del Mercado Interior, se realiza un estudio completo en
P. CECCHINI (1988), Europa 1992: una apuesta de futuro ,
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Alianza Editorial, y en COMISIN DE LA CE (1990), La nueva

economa europea en 1992 , Bruselas. Un laborioso anlisis
ex post de los efectos generados lo constituye la serie de 39
monografas elaboradas por encargo de la COMISIN
EUROPEA (1997), The Single Market Review , Kogan Page;
las principales conclusiones de este anlisis se sintetizan en
COMISIN EUROPEA (1996), Economic Evaluation of the
Internal Market, European Economy, Reports and Studies ,
nm. 4, encontrndose una versin abreviada en M. MONTI
(1997), El mercado nico y la Europa del maana , Ediciones
Mundi-Prensa. Una puesta al da muy importante del Mercado
Interior y sus efectos en ILZKOVITZ, F. et al. (2007), Steps
towards a deeper economic integration: The Internal Market in
the 21st century, en European Economy , 271, Economic
Papers , Comisin Europea.
La liberalizacin del mercado de servicios se aborda en el
monogrfico COMISIN (2002), El estado del mercado interior
de servicios , COM (2002) 441 final. Un anlisis econmico del
mtodo seguido en la liberalizacin de los servicios, con
desglose sectorial, se halla en J. PELKMANS (2006),
European Integration , 3. ed. Los estudios cuantificando los
costes de las barreras que afectan al sector terciario y los
impactos
de
su
liberalizacin
son:
COPENHAGEN
ECONOMICS (2005), Economic Assessment of the Barriers
to
the
Internal
Market
for
Services,
en
http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs.; Kox H. y
Lejour A. (2006): Dynamic effects of European services
liberalisation: more to be gained, en: Globalisation
Challenges for Europe and Finland ,Secretariat of the
Economic Council of Finland; Monteagudo et. al.(2012), The
economic impact of the Services Directive: A first assessment
following implementation. Economic papers n 456 European
Commission.
Para un anlisis detallado de la problemtica fiscal en el
contexto del MI vase Vega Moccoroa, I. (2007): El mercado
interior medio siglo despus de la aprobacin del tratado de
Roma: la abolicin de las fronteras fiscales, en El tratado de
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Roma en su 50 aniversario (1957-2007) . Ed. Comares,

Granada. Finalmente, un importante anlisis de los desafos
pendientes y relanzamiento del MI es Monti, M. (2010) Informe
Monti: Una estrategia del Mercado nico al servicio de la
economa
y
sociedad
de
Europa
,
en
:
http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/index_fr.htm.
1
Para las empresas fabricantes las barreras tcnicas generan importantes costes
adicionales y prdida de eficiencia en la produccin, al tener que adaptarse a las
exigencias tcnicas de cada mercado de destino, lo que les lleva a duplicar
recursos y producir series ms cortas, dificultando la explotacin de las
economas de escala.
2
En la actualidad, la mitad del comercio intracomunitario est sujeto a

armonizacin, sea mediante armonizacin clsica directivas muy detalladas,
que regulan el 34 por 100 del comercio intracomunitario, sea mediante directivas
de nuevo enfoque 17 por 100. A su vez, el principio de reconocimiento mutuo
afecta al 35 por 100 del comercio intracomunitario, mientras que el 15 por 100
restante no se ve sometido a ninguna medida especfica, por tratarse de productos
en los que no existan a priori barreras significativas al comercio.
3
Elaboradas por los organismos europeos de normalizacin (Centro Europeo de

Normalizacin CEN, CENELEC).
4
Adems, el RM se aplica, dentro del Nuevo Enfoque de Armonizacin, a aquellos

aspectos tcnicos que no se refieren a las exigencias esenciales de seguridad de
un producto.
5
Directiva 2006/123/EC de 12 de diciembre 2006.

6
Quedan excluidos de la Directiva los servicios financieros, transporte y

telecomunicaciones, sanidad, audiovisual, todos ellos sometidos a regulacin
sectorial, as como determinados servicios sociales.
7
Por razones de espacio, se ofrece aqu una visin muy sucinta de las principales
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interferencias que la falta de armonizacin fiscal ocasiona al funcionamiento del

MI. Vase la orientacin bibliogrfica.
8
Cuando el Acta nica estableci en 1986 la aprobacin por mayora cualificada

de las normas relativas al MI, la fiscalidad qued expresamente excluida.
9
Se consideran potencialmente perniciosas aquellas medidas fiscales que, con el

fin de atraer flujos de capital o de ahorro de no residentes, establecen un nivel de
imposicin efectiva claramente inferior a los niveles normalmente aplicables en el
mismo Estado.
10
Existe desviacin de comercio si se sustituyen importaciones previamente

originarias de un pas tercero por importaciones de un pas miembro de la UE.
11
Recordemos que uno de los acuerdos tcitos entre los pases fundadores de la
construccin europea fue crear la Unin Aduanera y Mercado Comn, a fin de
que la competitiva industria alemana aprovechase las oportunidades del mercado
ampliado, a cambio de establecer una potente poltica agraria comn que
esencialmente iba destinada a beneficiar a Francia.
12
El comercio de bienes intra-EU es ms del doble del extra-UE, mientras que el de

servicios es slo 1.5 veces mayor que el extra-EU.
13
Scoreboard
n
26,
febrero
http://ec.europa.eu/internal_market/score/index_en.htm.
2013,
en
14
Porcentaje de Directivas respecto del total de Directivas del MI, que todava no han
sido transpuestas en al menos un Estado miembro, por lo que el MI no es an una
realidad en las reas cubiertas por esas directivas.
15
Para profundizar en este importante y eficaz mecanismo, el cual, a nuestro

entender, todava es insuficientemente conocido del gran pblico, vase el sitio
Internet de SOLVIT: http://ec.europa.eu/solvit/.
38/39
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1. Introduccin: La construccin del Mercado Interior (programa

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para compensar, en cierta medida, la desproteccin

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importados; c) las restricciones de acceso a los contratos

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A la explicacin de los diferentes mbitos que componen el

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veterinarios y sanitarios, supervisin de las licencias de

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consistente en los cientos de reglamentaciones y normas

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El enfoque tradicional de la Comisin para eliminar las barreras

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presuncin de conformidad con los requisitos mnimos .

El principio de reconocimiento mutuo (RM) ha sido y es una

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notables complejidades en su aplicacin, ya que el principio de

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fabricantes suelen optar por adaptar la composicin del

Ante esta situacin insatisfactoria en el MI de bienes, la UE ha

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problemticos, organiza reuniones peridicas con las

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Estado miembro arts. 56-62 del TFUE) y la libertad de

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servicios postales (Directiva 2008/06/EC). En todos los casos

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conocida (y todava en fase de aplicacin) Directiva de

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La costosa y lenta aplicacin en cada Estado de los

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complejidad de los procedimientos y, adems, debe asumir el

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concesiones, rea todava no regulada.

5. ME R C AD O IN T E R IOR Y FIS C ALID AD 7 )

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que un mercado comn funcione correctamente es necesario

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Por estas razones, hay una toma de conciencia creciente

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En primer lugar, el programa del Mercado nico ha aportado un

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Estados miembros han mostrado un gran dinamismo

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subsisten a la provisin de servicios . No obstante, el MI ha

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como para la IED y, por otra parte, la IED est, en gran

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El programa del MI, mediante la eliminacin de barreras y el

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A diferencia del sector industrial, el sector servicios constituye

El programa del Mercado nico se concibe como una gran

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Sin embargo, a pesar de estos efectos dinmicos beneficiosos,

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tecnolgica). Adems, la constatacin de que, aunque las

7. B ALAN C E Y R E LAN ZAMIE N T O D E L ME R C AD O