Vous êtes sur la page 1sur 196

Ouvrage dit loccasion du 6me Forum Mondial de lEau

AMLIORER LA PERFORMANCE
DES SERVICES PUBLICS D'EAU
ET D'ASSAINISSEMENT
Coordination: Pierre-Alain Roche, prsident de lASTEE, Solne Le Fur, charge de mission de lASTEE,
et Guillem Canneva, enseignant-chercheur AgroParisTech

SOMMAIRE
Prface et introduction

Amliorer les services : une urgence (Prface dA. Flajolet)

La performance est laffaire de tous (G. Payen et P-A. Roche)

12

Prsentation de louvrage (G. Canneva)

16

1. Dfinition de la performance des services,


son cadre institutionnel et ses outils
1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance

11

19
21

Le Pacte dIstanbul pour leau et la performance des services (Interview dH. Bgorre)

21

Amliorer les rsultats et les performances dune politique de leau : une perspective OCDE (A. Akhmouch)

23

Mettre en pratique en France lamlioration de la performance des services publics locaux de leau et
de lenvironnement. Les propositions de lASTEE (P-A. Roche et P. Marest)

27

Participation des consommateurs et efficacit des services (R. Simpson)

35

La gouvernance et la performance des services : la vision densemble dun bailleur (A. Blanc, M. Bernard,
C. Brenire et L. Goujon)

39

Les normes ISO : mise en oeuvre (N. Drault)

43

Transparence et contrle de la gestion publique : lexprience de la rgie municipale parisienne (M. Souquire)

47

Gouvernance et performance des services publics dlgus de leau et de lassainissement (Interview dO. Brousse)

49

n
n

1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle


nationale

51

Les modles de rgulation des services deau et dassainissement (G. Canneva)

51

Rle de lEtat, des collectivits locales et des oprateurs publics et privs en France (A. Savignac)

55

1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation


et de pilotage

58

Les outils pour lamlioration de la performance des services deau de lIWA (H. Alegre et M. Salgado)

58

Les indicateurs de performance en France : avancement et perspectives ouvertes par l'observatoire SISPEA
(G. Canneva, L. Gurin-Schneider et S. Rotillon)

63

Les indicateurs de performance rglementaires : des indicateurs de qualit et de non-qualit au cur


de la performance des services publics deau et dassainissement (M. Salvetti)

66

Faire participer lusager au dbat sur la performance du service (R. Barbier et M. Tsanga)

69

Le Balanced Scorecard de Vivaqua : un flux davantages (C. Franck)

72

Mise en uvre de 2 outils de management de la performance au service public de lassainissement francilien


(M. Riotte)

75

Contrats de gestion : un outil puissant pour moderniser le service des eaux - Le cas du Contrat d'Alliance (C. Mairesse)

78

Pousser la performance des services dassainissement par des aides financires : le cas des primes puratoires
(J-F. Curci)

82

n
n

n
n

2. Lamlioration de la performance in situ


2.1 A
 mliorer la performance par les dispositifs de coordination
entre oprateurs et autorits

87
89

n L
 amlioration

de la gestion des rseaux dassainissement grce aux indicateurs mensuels dactivit et de performance:
lexprience du service assainissement des Hauts-de-Seine (A. Guillon, B. Pister, H. Dupont et A-C. Michaud)89

n L
 intgration

des objectifs de performance dans les relations entre collectivits et oprateurs - le cas du SEDIF
(A. Cohen, J. Cavard et D.Carron)94

Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive)98

Amlioration de lefficacit nergtique des services deau de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys)101

Le suivi des services de leau dans les petites villes des pays en dveloppement (D. Dsille et D. Faggianelli)104

Des services deau de meilleure qualit Bucarest dix ans aprs le PPP (E. Chiru)107

n G
 estion

durable de leau, les choix de Nantes Mtropole (P. Marest, M. Blanche, M. Guillard, Y. Goutiren,
O. LHonor et J-L. Perrouin)111

2.2 A
 mliorer la performance par le benchmarking
et les changes dexprience
n B
 enchmarking

117

: lexprience dEau de Paris (B. Sixta)117

n L
 analyse

comparative : un outil damlioration de la performance des services deau et dassainissement


(C. Bougaux-Ginsburger et M. Desmars)121

n B
 enchmarking

pour la fourniture des services deau et dassainissement aux populations dfavorises :


mergence dun cadre dindicateurs (M. W. Blokland)125

n S
 ystme

dvaluation des performances (PAS): un projet pour lInde (M. Mehta et D. Mehta)129

n L
 es

partenariats entre oprateurs comme vecteur de lamlioration des performances (C. Brenire, M. Parent,
F. El Awar et M. Vezinat)132

2.3 A
 mliorer la performance par le renforcement des capacits
et la connaissance du patrimoine
n W
 IKTI

135

- une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli)135

n L
 a

formation des dirigeants comme levier du changement et de la performance des services d'eau :
l'International Executive Master Eau pour Tous (J-A. Faby)139

n V
 ers

une gestion du patrimoine plus performante: lexemple de la Communaut dAgglomration Caen la Mer
(K. Nirsimloo, F. Cherqui, M. Lample, G. Rouland, P. Debres, C. Werey, M. Amhadi, P. Le Gauffre et J-C. de Massiac)142

n L
 amlioration

des performances du rseau deau potable dans une mtropole en forte croissance, le dfi de Shanghai
(L. Pelletier)146

n L
 amlioration

de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres)149

3. P
 erformance des services dans le long terme,
dveloppement durable et intgration urbaine

155

n L
 e

dveloppement de laccs aux services deau en milieu urbain: tre performant ncessite innovation,
expertise et partenariat (O. Gilbert, J. B. Prez, P. Rousseau, F. de Rochambeau et O. Garcia)157

n L
 a

performance des services deau sur le long terme: lapport de la durabilit (B. Barraqu)162

n A
 nalyse

des fonctions de service pour la gestion des eaux urbaines et enjeux pour le suivi des performances
(F. Cherqui, S. Ah Leung, S. Baati, B. Chocat, P. Le Gauffre, D. Granger, B. Loubire, A. Nafi, C. Patouillard,
A. Tourne, J-Y. Toussain, J. Ultsch, S. Vareilles et C. Werey)164

n P
 roposition

dune mthodologie articulant valuation des performances des services urbains et suivi des Plans
Climats-Energies Territoriaux (J. Laterrasse et S. Zerguini)169

Conclusion173
Annexes179
n

Le Pacte dIstanbul pour lEau

181

Liste des acronymes

185

Liste des membres du Target and Solution Group

187

Notes190

Prface et introduction

prface et introduction I
amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

10

La question de leau sest installe partout au centre des rflexions collectives car ce bien
commun de la Nation , prsent de faon trs ingalitaire dans le temps et lespace, est devenu
lobjet/sujet de toutes les attentions des scientifiques, de toutes les discussions politiques, de
toutes les valeurs portes par les associations. Laccs leau est un item fondamental de la
dmocratie relle. Elle est de plus en plus au cur du politique.
Lvidence de leau prsente suppose la cration, lentretien et la protection de toute la chane
de distribution dune eau potable et de rparation lorsquelle est dite use, sous la responsabilit
des dcideurs politiques.
Ceci est la structure dominante et presque vidente pour nous qui vivons en France. Cela reste
du domaine du possible pour de nombreux citoyens, de linaccessible rve pour de multiples
personnes qui y laissent leur temps, en particulier les femmes et les enfants, porteurs deau
prcaires, et y laissent parfois leur vie.

AMLIORER
LES SERVICES :
UNE URGENCE

Cest pourquoi tout ce qui concourt la connaissance de leau dans ses multiples facettes est
stratgique : la France, par ses lois de 1964, 1992 et 2006, a compris lurgence patrimoniale
de leau ; lEurope, par ses directives, a compris que le temps de leau va bien au-del de notre
temps quotidien ; le monde, par ses structures humanitaires, veut faire merger une conscience
universelle dun droit leau et lassainissement pour tous.
Ceci veut dire une prsence permanente des scientifiques pour explorer, rechercher, valuer,
imaginer comment leau peut et doit tre connue, partage, conomise, rpare tant pour les
personnes que pour les activits conomiques et agricoles.
Pour rduire ensemble les dfis de leau, pour faire accepter le cot des services publics de leau
et de lassainissement, il reste encore explorer pleinement la gouvernance des dits services,
la prise de conscience de la ncessaire durabilit des services, lacceptation dun partage de
la ressource au cur des units fonctionnelles selon les usages, la promotion dune
vision partage, dune solidarit dun droit daccs effectif ici et ailleurs tant il apparat
insupportable de priver lhumain de son droit de vie.

PRFACE

Parce que les situations internationales ont montr que leau sera de plus en plus au
cur de conflits possibles, parce que le dveloppement urbain rend plus complexe laccs
leau et lassainissement et plus problmatique leau au cur de la cit, parce que le souci du
profit peut dgrader durablement nos ressources en privilgiant linstant au dtriment du temps
long, parce que les conflits dusage ne font qulargir les ncessits de compromis, il est devenu
urgent dunir les volonts de ceux qui savent et ceux qui connaissent.
Ceux qui connaissent doivent rappeler pour leau les questions du SENS par rapport
lHomme, la Nature, lAvenir. Ces questions irriguent ou doivent irriguer le cur de nos
discussions qui taient dans les forums mondiaux et se veulent tre le forum des solutions et
des engagements Marseille. Il reste tant dire et faire pour crire des relations humaines
plus justes et mieux partages.

Andr FLAJOLET
Dput
Prsident du CNE

Mais encore faut-il que ceux qui savent nous apportent leurs savoirs, leurs propositions tant
pour la gouvernance que pour lamlioration des savoirs et de la performance : ceci est vrai
propos des rseaux dont lge moyen devient vnrable et plus largement de tous les outils
de distribution et de rparation ; ceci est vrai de tous les savoirs applicatifs o leau est en jeu.
Aujourdhui nos savoirs critiques sur nos savoirs premiers nous permettent de dire quil y a des
limites lexploitation, des situations qui peuvent devenir irrversibles pour les ressources ou la
nature, des rgles universelles ncessaires par rapport lexploration des matires premires.
Le temps de la rconciliation des savoirs et de la connaissance est une urgence philosophique
et scientifique. Le monde scientifique nourri et sensible la question du sens, se mobilise pour
relever des dfis nouveaux : tancher la soif et nourrir sept milliards de personnes, tous gaux
en droit dhumanit, rconcilier lhomme et la nature dans une cologie confiante et cratrice de
valeurs, explorer les nouvelles voies dune lutte contre les maladies de la nature et les maladies
de lhomme.
Le rendez-vous du forum mondial de leau Marseille est un pari du cur et de lintelligence,
le rendez-vous dune histoire des hommes revisite sous la lumire de lesprance dans une
dualit partage entre la science et la conscience. Cest aussi une agora des politiques qui
ont un rle essentiel assumer parce quils ont dcider des formes de gouvernance dans le
respect des units gographiques fonctionnelles, dcider de la priorit des investissements
de prvention et de rparation, dcider de la vrit des prix et de la ralit des objectifs du
millnaire
Ce livre, sous lgide de lASTEE et de son Prsident Pierre-Alain ROCHE, exprime les facettes
multiples dun mme itinraire alliant le savoir critique lpreuve de la ralit. Ces regards
sont aussi des significations exprimes par des tres investis au service des autres dans une
harmonie des valeurs et des savoirs.

prface et introduction I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

12

LA PERFORMANCE
EST LAFFAIRE DE TOUS

Grard Payen1
et
Pierre-Alain Roche2

mots-cls

: mesure de la performance, service, capacits,


parties prenantes

Le thme de la performance et de la gouvernance des services

dlivre par les services publics nest pas potable partout et,

publics deau et dassainissement a t retenu comme lun des

dans certains endroits, elle narrive quirrgulirement ou que

enjeux-cibles sur lesquels le 6me Forum Mondial de lEau a

quelques heures par semaine. De nombreuses installations sont

prvu de se pencher, en recherchant les solutions existantes et

larrt.

en suscitant les engagements et plans dactions permettant de

Lassainissement laisse encore plus dsirer. Au niveau des

les amliorer. Le prsent ouvrage est dit par lASTEE comme

Nations Unies, la seule politique mondiale lie lassainissement

support de ces travaux.

est celle des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement.

Pour leau potable ou lassainissement, pourquoi des services

Elle concerne lassainissement de base cest--dire laccs

publics plutt que des solutions individuelles ? Pour trois raisons

des toilettes dcentes. Les progrs sont insuffisants : si le

essentielles : mutualiser les efforts et optimiser les cots par

nombre de personnes sans toilettes diminue lentement, le

effet dchelle, viter la pnalisation de certains utilisateurs de

nombre de personnes sans toilettes dcentes (= hyginiques et

leau par dautres dans un contexte de ressources limites, et

privatives) augmente toujours. Beaucoup de villes narrivent pas

satisfaire les obligations des pouvoirs publics vis--vis des droits

dvelopper lvacuation des eaux uses et des eaux pluviales

de lhomme. Ainsi, en thorie, en dehors des habitats isols

au mme rythme que celui de la croissance urbaine. On estime

disposant de ressources abondantes, vaut-il mieux bnficier

que plus de 80% des eaux utilises par lhomme sont rejetes

dune organisation collective de lalimentation en eau potable

dans la nature sans aucune dpollution. Pourtant, il ny a ce

et de lassainissement que de sorganiser soi-mme. Pourtant,

jour aucune vision concerte mondiale de la gestion des eaux

des milliards de personnes nutilisent que de leau non potable .

uses ou de celle des eaux pluviales.

Un tiers de lhumanit ne bnficie daucun rseau public deau

Lenjeu de lamlioration de la performance, et, on le verra, celui

potable, ni domicile ni une borne-fontaine. Parmi les deux

de la gouvernance, qui lui est trs li, sont primordiaux pour ces

autres tiers, beaucoup se plaignent de ne recevoir quune eau

services publics essentiels. Il est particulirement heureux quun

douteuse ou de faon intermittente ou trop chre. Pourtant dans

point puisse tre fait par cet ouvrage des avances les plus

bien des cas, des programmes avaient t tudis, souvent

rcentes dans ce domaine. En introduction ces contributions,

mme des investissements raliss, mais quelques annes

il nous semble utile de dvelopper les principes gnraux qui ont

plus tard, le service nest pas au rendez-vous. Lcart entre la

guid les discussions du groupe de travail.

thorie et la pratique est considrable. Pris dans leur ensemble,


les services collectifs deau et dassainissement ont des
performances nettement insuffisantes. Dans beaucoup de villes

Quest-ce quun service performant ?

de pays en dveloppement, ils natteignent quune partie de la


population, condamnant lautre partie sapprovisionner en eau

Comment des services publics peuvent-ils tre considrs

et vacuer excrta et eaux uses de faon plus coteuse et

comme performants ? Qui peut en juger ? Sur quels critres ?

dans de moins bonnes conditions.

Ce sont videmment ceux qui ont besoin deau potable,

Le nombre de citadins laisss ainsi eux-mmes ne cesse

utilisateurs des services et ayant-droits non desservis, mais aussi

daugmenter car le dveloppement des services publics ne

ceux qui en supportent le cot, utilisateurs et contribuables, qui

suit pas le rythme de la croissance urbaine4. Par ailleurs, leau

ont les attentes les plus fortes. Ils sont les mieux mme de dire

1_ Conseiller pour leau du Secrtaire Gnral des Nations Unies (UNSGAB), prsident de la Fdration internationale des oprateurs privs de services deau (AquaFed),
vice-prsident de lASTEE.
2_ Professeur Ponts-Paristech, DGA du Conseil gnral des Hauts-de-Seine, Prsident de lASTEE
3_ Voir Les besoins en eau potable dans le monde sont sous-estims : des milliards de personnes sont concernes, G. Payen, in Le Droit leau potable et lassainissement,
Sa mise en uvre en Europe, Smets et al., Acadmie de lEau, 2011
4_ M. Ban Ki-moon, secrtaire gnral des Nations Unies, a repris lors de la journe mondiale de leau le 22 mars 2011 les chiffres rendus publics par AquaFed en
septembre 2010 : Over the past decade, the number of urban dwellers who lack access to a water tap in their home or immediate vicinity has risen by an estimated
114 million, and the number of those who lack access to the most basic sanitation facilities has risen by 134 million. This 20 per cent increase has had a hugely
detrimental impact on human health and on economic productivity: people are sick and unable to work.

13
si le service public leur parait satisfaisant ou non. Ils peuvent

oprateurs laisss sans instruction ou sans moyen daction

juger de leffectivit du service, de sa ralit et de sa qualit en

ou encore sans les infrastructures promises par les autorits,

particulier pour ce qui les concerne. Ils nont cependant pas

autorit locale ne disposant que de moyens financiers limits en

forcment toutes les informations permettant de juger de sa

raison de contraintes nationales (contrle de la dette publique,

performance en termes defficacit ou de durabilit. Souvent,

priorits budgtaires, absence de mutualisation des risques, lutte

seuls les acteurs de la chaine complexe permettant la dlivrance

anticorruption, etc.), utilisateurs rejetant des produits toxiques

du service disposent des comptences techniques, des moyens

ou ralisant des prlvements illgaux (comme cest frquent

de comparaison et des informations permettant dapprcier ces

par exemple Jakarta). Ainsi, un service public deau potable

autres dimensions de la performance du service.

ou dassainissement peut-il tre considr comme performant si

Quels sont ces acteurs ? Ils sont trs nombreux.

trois conditions sont runies :

Cest en premier lieu lautorit publique responsable de

La gouvernance du secteur est bonne, cest--dire quelle

lorganisation du service, souvent une autorit de nature

permet chaque acteur de remplir pleinement son rle

politique, cest--dire dsigne directement ou indirectement

de faon utile pour le service public sans gne ou blocage

par les citoyens. Il peut y en avoir plusieurs si le service est

extrieur tout en prenant en compte la diversit des situations

dcoup en morceaux, par exemple avec une autorit ayant en

individuelles et en permettant une optimisation du cot

responsabilit la production deau potable en gros et une autorit

densemble, mesur par exemple par le cot moyen pour les

en charge de la distribution locale de leau potable comme au

utilisateurs.

Portugal.

collectif, y compris sa contribution conomique.

lorganisation et au contrle des services publics deau et


dassainissement : lgislateurs et autorits dfinissant des

Chacun des acteurs remplit en pratique son rle de faon


efficace, cest--dire optimise sa contribution leffort

Ce sont aussi les financeurs et les rgulateurs qui contribuent


n

Le service est effectivement dlivr conformment aux attentes

rgles appliquer, autorits prescrivant des normes (sanitaires,

des utilisateurs, contribuables et ayants-droits et dans le

environnementales, techniques, sociales, etc) respecter,

respect des contraintes socitales et environnementales.

autorits de contrles de toutes sortes faisant respecter la


rglementation.
Ce sont bien videmment aussi les oprateurs, publics ou privs,
qui interviennent la demande des pouvoirs publics pour mettre

Les acteurs essentiels de la performance :


la chane oprationnelle

en uvre les politiques publiques relatives leau potable ou


lassainissement.

Les autorits publiques locales et nationales sont au cur de cet

Mais ce sont galement les institutions et organisations qui

enjeu de performance car elles disposent des leviers principaux.

concourent un aspect du service, par exemple les services

Lautorit en charge de lorganisation du service public au

sociaux qui prennent en charge les utilisateurs en difficult ou

niveau local est videmment la premire concerne. Cest elle

les reprsentants des diverses parties prenantes : utilisateurs,

qui fixe les objectifs et les calendriers, en particulier en matire

citoyens, syndicats, etc.

de personnes ou de lieux desservir. Cest elle qui dfinit

Le grand nombre de ces acteurs5 qui contribuent la

les principaux moyens mobiliser, quil sagisse de moyens

gouvernance de ces services fait quau total le service public

organisationnels, humains, financiers, techniques, juridiques

nest performant que si chacun de ces acteurs est efficace dans

ou tarifaires. Cest galement elle qui associe ou non la plupart

son rle propre et que si la somme des actions de chacun de

des autres acteurs, qui dcide de limplication des utilisateurs,

ces acteurs cre bien le service attendu, cest--dire que la

de la circulation de linformation, qui choisit les oprateurs,

gouvernance est structure entre eux par des rgles ou des

etc. Si sa politique est claire et soutenue par une vision long

pratiques claires. Cest loin dtre vident. Lefficacit de chacun

terme, ses moyens propres et les autres acteurs peuvent agir

des acteurs dans sa contribution au service public est difficile

efficacement. Sans une telle politique, la performance du service

apprcier surtout lorsquelle dpend de celle des autres acteurs.

est handicape.

En outre, chaque situation tant particulire, il est difficile,

Les autorits nationales calibrent trs souvent les moyens

comme nous le verrons plus tard, de sinspirer de situations

financiers, juridiques et humains utilisables par les autorits en

comparables ailleurs. Les occasions de blocage dun acteur par

charge du service local. Par exemple, dans beaucoup de pays o

un autre sont nombreuses : rglementation non pertinente et

la gestion est dite dcentralise, les autorits locales ne peuvent

contrles tatillons, ou au contraire rglementation insuffisante

accder aux marchs financiers quavec laide du ministre

et laxisme total conduisant les oprateurs ne pas respecter

des finances (par exemple dans le cadre de programmes de

les objectifs qui ne sont pas en lien direct avec leur propres

mutualisation des emprunts) ou ne peuvent investir quavec

enjeux, autorits de financement de bords politiques opposs,

des subventions rgionales ou nationales au moins partielles

5_ Le rapport OCDE Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach liste les autorits publiques intervenant dans chaque pays de lOCDE. Il en mentionne
plus dune dizaine dans nombre de pays tudis.

prface et introduction I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

14
(cas de la France avec ses Agences de lEau organises par

quil est optimis conomiquement (critres de masses

bassins). Par ailleurs, la formation des cadres et des techniciens

salariales ou deffectifs, par exemple, dont lanalyse relve la

comptents dans les diffrentes spcialits de la gestion de leau

fois des charges dexploitation du service, mais peuvent aussi

dpasse largement les possibilits de laction locale (sauf dans

tre interprtes dans le contexte gnral de lemploi)

les trs grandes villes) et doit tre organise une chelle plus

La dimension la plus accessible est leffectivit du service

collective.

un instant donn. Elle peut tre mesure par une batterie

Les oprateurs mandats par les pouvoirs publics mettent en

dindicateurs techniques rendant assez bien compte de la ralit

uvre la politique publique dcide par lautorit organisatrice

du service rendu aux utilisateurs : taux de couverture, pression,

du service. Ils le font plus ou moins bien, selon leur comptence

qualit de leau, relations avec les utilisateurs, etc. Cependant,

et leur exprience. Mais cela dpend dabord de ce qui leur

il est souvent difficile de mesurer le service non rendu, cest--

est demand. Ils nont aucune lgitimit se substituer aux

dire la ralit vcue par ceux qui nont pas accs au service et

autorits publiques responsables des principales dcisions :

qui pourtant, doivent dornavant faire lobjet de lattention des

objectifs, moyens financiers, tarifs, priorit des dessertes, qualit

pouvoirs publics. Les systmes statistiques ne rvlent ces exclus

de leau, etc. Lexistence dun contrat fixant des objectifs et les

que sils sont conus pour cela. Ces indicateurs deffectivit

principaux moyens entre lautorit publique responsable et son

du service fournissent une apprciation densemble. Leur

oprateur est un atout essentiel pour la performance du service

interprtation pour en tirer des consquences oprationnelles

public, que loprateur soit public ou priv. Le contrat, qualifi

est souvent dlicate : le rsultat insuffisant mesur est-il la

dailleurs assez souvent de contrat de performance, permet

consquence de linefficacit dun acteur, de plusieurs acteurs,

lautorit de prciser les objectifs souhaits, de mobiliser des

de difficults aux interfaces entre acteurs ou dune politique mal

moyens appropris et dindiquer comment elle contrlera les

conue ou de tout cela la fois ?

rsultats, toutes choses quelle omet souvent de faire lorsquelle

Il existe peu dindicateurs sur la performance des autorits

utilise des moyens propres non encadrs par un contrat.

nationales ou des rgulateurs vis--vis des autorits responsables

Rien de tout cela nest spcifique une situation donne. Les

des services locaux. Le taux de ralisation du budget annuel du

autorits publiques ont des rles similaires et toujours cruciaux

secteur est souvent disponible ; ce rapport entre les dpenses

aussi bien dans les pays dvelopps que dans les pays en

faites et les budgets annuels ne mesure bien souvent gure

dveloppement. Rien nest non plus spcifique un type

que limpact de la rgulation financire exerce par le ministre

doprateur. Dans tous les cas lautorit publique responsable

des finances. Mais, par exemple, le suivi des normes, leur

a besoin de prciser sa politique, ses objectifs et les principaux

pertinence, la performance des contrles, les suites donnes

moyens, et de contrler que son ou ses oprateurs dlivrent bien

aux infractions releves sont rarement produits.

les services attendus. Si lun de ces maillons est faible, cest

Au niveau local, lexistence ou non dun programme pluriannuel

globalement la performance du service rendu aux utilisateurs,

avec planification financire est un indicateur important.

contribuables et ayants-droits qui est affecte.

Les enqutes de satisfaction peuvent apporter des retours


essentiels, qui viennent alimenter le dbat dans les instances de

Mesurer la performance

concertation. Les taux dimpays ou de raccords non dclars,


sont suivre au niveau de lautorit locale, et refltent parfois
autant ladquation des politiques tarifaires aux enjeux sociaux,

Il nest pas ais dapprcier objectivement la performance dun

ou lintensit de la prcarisation que lindice de la performance

service public deau ou dassainissement. Cest le rle des

de loprateur.

indicateurs de performance. Ils fournissent des informations

Le service peut tre mdiocre et loprateur trs efficace et

trs importantes qui peuvent tre partages entre les acteurs

inversement. Cest, par exemple, le cas si les moyens allous

et mme avec lensemble des parties prenantes. Ils contribuent

par lautorit responsable loprateur sont insuffisants ou

ainsi la fois lobjectivation des perceptions, la performance

si un oprateur nouvellement dsign hrite dune situation

de chacun des acteurs (qui connaissent ainsi mieux leurs

prcdente dgrade. Sauf exception, la comparaison dans le

impacts respectifs) et la transparence sur leffectivit du

temps un endroit donn est une indication beaucoup plus

service. Le nombre des indicateurs utiliss par les diffrents

claire de la performance dun oprateur quune comparaison

acteurs dun service est souvent important car il sagit de cerner

un instant donn avec un autre oprateur. Elle peut alors se faire

au mieux une ralit complexe. Il convient cependant quil ne

en particulier en utilisant des indicateurs locaux ad hoc construits

soit pas excessif, car alors il constitue un cran qui, au lieu de

pour ce faire en dbut de priode. Cette comparaison dans

simplifier les perceptions collectives, les rendent plus opaques.

le temps nest pourtant quune indication dune performance

Les indicateurs de performance sont des outils indispensables.

relative car tout dpend des moyens allous sur la priode par

Il faut cependant les utiliser avec discernement, car de bonnes

lautorit publique responsable.

valeurs dun indicateur qui ne donne quune description partielle

Les comparaisons de prix et deffectivit des services entre deux

nattestent pas en elles-mmes dun service qui puisse tre jug

villes diffrentes donnent des lments dapprciation utiles mais,

performant dans sa globalit, et notamment sur lapprciation

sauf cas trs particuliers de paramtres techniques, historiques,

15
financiers et rgulatoires similaires, elles ne permettent pas de

adaptes faire face des enjeux sanitaires souvent dlicats

comparer simplement lefficacit conomique des diffrents

soient prsentes. La mise en place dun tarif social suppose

oprateurs.

des enqutes sociales, une objectivation des enjeux et un suivi-

Certaines parties prenantes sont peu enclines dvoiler leurs

valuation qui font souvent dfaut, et requirent l aussi des

performances propres. Ainsi par exemple, malgr les demandes

comptences spcialises.

rptes du Conseil pour lEau du Secrtaire gnral des

Enfin, la perception par les usagers du service et des efforts

Nations Unies, la plupart des bailleurs de laide publique au

collectifs indispensables son fonctionnement (paiement,

dveloppement ne rendent publics ni le nombre de personnes

branchements lgaux, qualit des raccordements, acceptation

qui bnficient de leur aide ni leur capacit attirer dautres

dune part significative du prix du service destin au

sources de financement (effet de levier financier). Cest bien

renouvellement des installations) suppose un partage des

entendu aussi, et de faon encore plus dramatique, le cas des

informations et un dialogue permanent.

situations de corruption o les informations ventuellement


fournies avec complaisance ne traduisent pas la ralit, mais
sont largement truques.
Ces difficults ne remettent pas en cause lutilit des indicateurs
de performance. Ceux-ci sont indispensables en particulier
pour le dialogue entre les parties prenantes, pour tayer une
politique ou pour fixer des objectifs un oprateur. Mais, les
significations de chacun de ces indicateurs doivent tre bien
comprises pour ne pas conduire des apprciations errones.
Un exemple intressant est celui des indicateurs daccs leau
potable dans le monde, indicateurs deffectivit du service sil en

Ainsi, pour faire progresser la


performance des services deau
et dassainissement les parties
prenantes ont-elles besoin dtre
performantes individuellement et
dinteragir efficacement.

est. Alors que chaque pays utilise plusieurs indicateurs daccs,


la communaut internationale a tendance depuis dix ans ne
regarder au niveau mondial que lindicateur utilis pour lObjectif
du Millnaire pour le Dveloppement, car il ny en a pas dautre
disponible. Bien que cet indicateur soit construit sans mesurer
en aucune faon la potabilit de leau utilise, de nombreuses
parties prenantes sont convaincues quil mesure laccs leau
potable et rptent que 900 millions de personnes nont pas
accs leau potable dans le monde. Cette erreur dinterprtation
est dramatique car elle a conduit une grave sous-estimation
des besoins : ce ne sont pas 900 millions mais des milliards de
personnes, au moins 2, probablement 3 4, qui nont pas deau
vritablement potable6.

Renforcer les capacits des acteurs


Si la mesure de la performance est un des outils utiles
son amlioration, celle-ci repose fondamentalement sur la
comptence des acteurs concerns. Cette comptence nest pas
inne. Elle sacquiert par la formation, les changes de bonnes
pratiques et le dialogue entre les parties prenantes. Aujourdhui,
les moyens des collectivits dans des pays ayant ralis une
rcente dcentralisation sont tellement insuffisants lgard
des responsabilits qui leur sont confies que leur capacit
piloter leur oprateur est largement insuffisante. De mme,
des oprateurs locaux forms sur le tas ont de la difficult
faire face aux exigences de nouvelles normes. Ce nest alors
pas une question de moyens financiers car les effectifs peuvent
tre parfois importants sans que des comptences spcialises
6_ 3,4 milliards de personnes utilisent au moins de temps en temps une eau de qualit incertaine. Voir rfrence 3 ci-avant.

prface et introduction I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

16

PRSENTATION
DE L'OUVRAGE

Guillem Canneva1

Cet ouvrage est conu pour prsenter un grand nombre de cas

rgulation des services deau franais est prsent plus en dtail

concrets damlioration de la performance des services deau

par A. Savignac.

et dassainissement dans des contextes varis. Ils ont vocation

Enfin, cette partie met en avant plusieurs outils qui contribuent

alimenter la rflexion des parties prenantes engages dans

dans des contextes varis lamlioration de la performance.

la gestion de ces services essentiels, servir de modle des

On namliore que ce quon peut mesurer (If you can not

dploiements dans dautres contextes ou encore contribuer

measure it, you can not improve it) , soulignait Lord Kelvin. Les

llaboration de solutions innovantes.

indicateurs de performance constituent un maillon essentiel que


lInternational Water Association (IWA) a contribu dvelopper

Aprs la prface et lintroduction, la premire partie est

et diffuser. H. Alegre et M. Salgado synthtisent prs de 15

consacre la dfinition de la performance des services deau,

ans defforts dans ce dveloppement. Ces indicateurs de

au cadre institutionnel dans lequel elle sinscrit et les outils qui

performance ont ensuite t repris dans des contextes varis

y contribuent. Cette partie pose les fondations sur lesquelles

pour de nombreux usages. G. Canneva et al. prsentent un

reposent ensuite les cas prsents dans la deuxime partie.

exemple dutilisation dans le cas dun observatoire national de la

Si la performance peut tre dfinie comme latteinte des

performance des services deau en France. M. Salvetti montre

attentes des parties prenantes, celles-ci sont varies et parfois

par ailleurs comment ils peuvent contribuer une analyse

contradictoires. Les modes dinteraction des diffrentes parties

du cot de la qualit et de la non-qualit. Les indicateurs de

prenantes faonnent la gouvernance. Le premier groupe de

performance ne sont cependant pas les seuls outils disponibles :

contributions propose les visions dacteurs complmentaires.

le dialogue avec lusager permet de mieux comprendre ses

H. Bgorre prcise comment le Pacte dIstanbul pour l'Eau

attentes et danticiper ces changements. R. Barbier et M.

incite les collectivits locales sengager pleinement dans le

Tsanga montrent comment il peut tre mobilis. Dautres outils

pilotage des services deau. A. Akhmouch synthtise lenqute

permettent damliorer le pilotage de lactivit oprationnelle. C.

ralise par lOCDE en 2010 sur la gouvernance de leau dans

Franck donne lexemple du Balanced Scorecard de Vivaqua en

17 pays en mettant en avant les mcanismes mobiliss. P-A.

Belgique et M. Riotte celui du tableau de bord de la direction

Roche et P. Marest prsentent les propositions de lASTEE pour

gnrale et de lAgenda 21 pour lassainissement en rgion

amliorer la performance des services par une gouvernance

parisienne. Enfin, certains outils visent mieux coordonner les

plus efficace. R. Simpson dtaille les diffrents mcanismes

actions des parties prenantes en partageant leurs objectifs. Cest

de participation des usagers du service la gouvernance, de

le cas des management contracts prsents par C. Mairesse

linformation la participation aux dcisions. Dans les pays

et des subventions bases sur les rsultats (Output based aids

en dveloppement, les bailleurs de fonds promeuvent le

OBA) dcrites par J-F. Curci.

renouvellement de la gouvernance des services afin de rendre


les services plus efficients ; A. Blanc et al. explicitent la vision de

La deuxime partie prsente une srie de cas concrets

lAFD. La gouvernance est un des volets abords par les normes

damlioration de la performance. Elle ne se considre pas

ISO relatives la gestion des services publics deau. N. Drault

comme exhaustive mais propose des exemples de mobilisation

prsente la faon dont elles peuvent tre mises en uvre et

doutils dans des contextes assez varis. Ces exemples ont t

clarifier la dfinition de la performance attendue par loprateur.

regroups en trois grandes catgories.

Les principes de gouvernance se dclinent tant pour les services

Dans un premier temps, laccent est mis sur les amliorations

en gestion directe quen gestion dlgue. M. Souquire

de la performance au travers de dispositifs de coordination entre

dveloppe le cas de la gestion publique de leau potable Paris

oprateurs et autorits. En mobilisant des outils tels que les

tandis quO. Brousse prsente le cas des services dlgus.

objectifs de performance et leur suivi, les autorits parviennent

La gouvernance des services deau est formalise dans un

indiquer clairement aux oprateurs leurs attentes et ceux-ci

cadre institutionnel de rgulation, le plus souvent dfini

peuvent alors dfinir les moyens de les atteindre. A. Guillon et

lchelle nationale. G. Canneva propose donc une revue des

al. mobilisent les indicateurs de performance dans le cadre du

systmes nationaux de rgulation dans lesquels sinscrivent

suivi dun contrat de gestion des rseaux dassainissement en

les expriences damlioration des services. Le modle de

rgion parisienne. Par ailleurs, les indicateurs de performance

1_ AgroParisTech

17
sont de plus en plus souvent intgrs dans les contrats entre

dernire partie quelques rflexions sur la durabilit des services.

autorits et oprateurs, comme cest le cas pour le nouveau

O. Gilbert et al. sintressent plus particulirement au volet social

contrat du SEDIF (Syndicat des Eaux dle-de-France) (A. Cohen

de laccs leau des populations dfavorises. B. Barraqu

et al.), pour certains contrats proposs par Lyonnaise-des-Eaux

prsente le projet de recherche Eau et 3E danalyse de la

(S. de la GrandRive) ou pour le contrat du service des eaux

durabilit des services deau selon les dimensions conomique,

de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys). Les dispositifs de suivi

environnementale et thique. F. Cherqui et al. proposent une

et de contrle ne sont pas seulement mis en uvre dans les

analyse des fonctions de la gestion des eaux urbaines pour

pays dvelopps ou pour des contrats importants. D. Dsille et

mieux valuer leur contribution au dveloppement durable.

D. Faggianelli montrent comment ce dispositif peut fonctionner

Enfin J. Laterrasse et S. Zerguini prsentent une mthodologie

pour de petits oprateurs en Afrique. Enfin, ces dispositifs

dvaluation des services urbains au regard de leur impact sur le

de coordination peuvent tre mis en place dans des cas de

changement climatique.

gouvernance hybride, comme Bucarest, prsent par E. Chiru

Louvrage se conclut par une synthse des propositions de

ou Nantes Mtropole, prsent par P. Marest et al.

rflexion des membres du TSG qui seront prsentes lors du 6me

Un autre ensemble dexemples met en avant lamlioration

Forum Mondial de lEau Marseille, pour encourager la mise en

des services qui se fonde sur le benchmarking (ou analyse

uvre dactions favorables lamlioration de la performance.

comparative) et sur lchange dexpriences. Les contributions


prsentent le cas de la participation dEau de Paris un
benchmark europen (B. Sixta) ainsi que lanalyse comparative
coordonne par la FNCCR en France (C. Bougaux-Ginsburger
et M. Desmars). Ces outils ne sont pas rservs aux services
atteignant des niveaux de qualit levs. Dans les pays en
dveloppement plusieurs projets comme ceux prsents par M.
Blockland ou par M. et D. Mehta en Inde, viennent adapter
les indicateurs utiliss habituellement et initier un benchmark.
Enfin C. Brenire et al. prsentent un cadre dchange de
pratiques entre oprateurs.
Enfin, les exemples damlioration de la performance sappuient
sur le renforcement des capacits et sur la connaissance du
patrimoine. Si les services deau mobilisent des infrastructures
coteuses, ils ne peuvent fonctionner correctement et
samliorer que par une plus grande matrise des comptences
des personnes charges de leur gestion et par une connaissance
des infrastructures, et notamment des rseaux, qui permettent
une gestion optimise. A ce titre, P. Vizioli prsente WIKTI, une
mthodologie de transfert de savoir-faire entre oprateurs dun
mme groupe et J.-A. Faby lInternational Executive Master
Eau pour Tous, une formation de dirigeants des services deau
de pays en dveloppement, conue comme un levier de leur
changement et de leur performance. La gestion du patrimoine
sappuie sur des outils et des comptences mis en uvre
pour lassainissement Caen la Mer (K. Nirsimloo et al.) mais
aussi pour leau potable Shanghai, dans un contexte de fort
dveloppement (L. Pelletier) ainsi qu Bordeaux (C. Anselme
et F. Figueres).
Enfin la performance des services deau sintgre dans une vision
de long terme et sarticule avec les enjeux de dveloppement
durable et dintgration urbaine. Les services font face une
inertie lie la dure de vie trs longue des infrastructures
et des attentes des parties prenantes qui peuvent changer,
faisant ainsi voluer la dfinition de la performance dans le
temps. Cette tension entre inertie et besoin de flexibilit montre
lintrt de complter les outils de la performance prsents
prcdemment. Louvrage propose donc en troisime et

1
Dfinition de la performance
des services, son cadre
institutionnel et ses outils

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I


amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

20

21

1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance

Le Pacte dIstanbul pour lEau


et la performance des services

exercer

leurs

responsabilits

quant

aux services rendus aux usagers, mais

Interview dHenri Bgorre, maire de Maxville


et vice-prsident de la communaut urbaine
du Grand-Nancy (France)

aussi citoyennes pour un bon usage de


leau en tenant compte des contextes
gographiques et culturels.
Les Forum Mondiaux de lEau, comme
celui de Marseille, constituent des points
dtape pour prsenter les progrs raliss

LE PACTE DISTANBUL POUR LEAU (EN

gouvernance ou encore la comprhension

par les signataires. Ils encouragent donc

ANNEXE 1) A T INITI LORS DU 5ME

des volutions ncessaires lies lusage

les signataires agir et constituent

FORUM MONDIAL DE LEAU EN 2009

de leau.

des plateformes pour changer des

DESTINATION DES COLLECTIVITS

expriences.

LOCALES AFIN DE LEUR PERMETTRE

En quoi ce Pacte parle-t-il de performance ?

DE DVELOPPER DES STRATGIES DE

Le Pacte dIstanbul impulse lamlioration

Concrtement, comment lavez-vous mis

GESTION DE LEAU MIEUX ADAPTES

de

en uvre sur votre commune ?

AUX

NOTRE

promulgus par les signataires en les

Cest la communaut urbaine du Grand-

TEXTE

RASSEMBLE

engageant mettre en application des

Nancy qui a la comptence de la gestion

ENGAGEMENTS

COMMUNS

mesures

de leau et de lassainissement pour

CHANGEMENTS

PLANTE.
DES

CE

DE

la

performance

rpondant

des

services

des

objectifs

AUXQUELS LES MAIRES ET LUS

ou cibles quils se sont fixs.

Maxville et 19 autres communes.

LOCAUX OU RGIONAUX SIGNATAIRES

Cependant, il nimpose pas dobjectifs

En ce qui concerne les engagements

ADHRENT.

chiffrs. Cest bien aux signataires de fixer

pris par notre commune au titre du

leurs cibles en fonction du contexte

Pacte dIstanbul, la participation et la

En tant que maire de Maxville, vous

socio-go-conomique dans lequel ils

sensibilisation des usagers en sont les

avez t parmi les premiers signataires

agissent. Les critres dvaluation de

principaux (sensibilisation au cycle de

du Pacte dIstanbul pour lEau lors

la performance sont propres chacun.

leau, au cot du m3 deau, ou encore

du 5me Forum Mondial de lEau en

Lengagement au Pacte est donc moral

lutilisation de leau et ses alternatives

2009. Pourquoi avez-vous soutenu la

et non pas quantitatif. En France, les

comme la rutilisation des eaux de

dmarche ?

intercommunalits ont le plus souvent la

pluie) pour anticiper sur de potentielles

Tous les maires du monde ont comme

comptence eau et assainissement

mesures nationales (par exemple sur la

premire

mission

lorganisation

des

mais les maires gardent les liens de

rutilisation des eaux uses traites ou

services

essentiels.

Sengager

pour

proximit avec les habitants. Le Pacte me

des eaux pluviales), et pour amliorer la

laccs pour tous leau propre, protger

permet de prendre du recul pour mieux

performance des services publics deau

la ressource et assurer la salubrit des

rpondre la demande des habitants.

et dassainissement rendus.

villes sont donc des priorits de laction

Maxville

de

Nous nous sommes par ailleurs engags

locale.

logements sociaux et assure laccueil des

auprs de la ville de Gao (Mali) dans le

La formulation du Pacte est utile et va

gens du voyage de lagglomration. La

cadre dune coopration dcentralise.

dans ce sens, pour voluer favorablement

question de tarifs sociaux est dactualit,

Cet engagement consiste travailler

avec des principes daction communs

bien sr.

ensemble sur la gouvernance des services

comprend

deux

tiers

dassainissement avec une dmarche

lchelle de la plante. Le Pacte


promeut par exemple la participation des

Quelle est lambition du Pacte ?

trs participative linitiative de la mairie

citoyens, la transparence des mesures de

Le Pacte pousse les collectivits

de Gao. A Maxville cette dmarche

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

22
participative sexprime par exemple dans

comme autorit locale, organisatrice.

co-quartier dhabitat social et les jeunes

les coles o des travaux sur lutilisation

Impliquer les familles et les coles a

des deux villes communiquent leur faon

de leau en France et ailleurs sont mens.

permis une amlioration significative de

de respecter lenvironnement.

Travailler ensemble, comme le font

la situation sanitaire, car cest toute la

Bref, du vrai lien social dans chaque ville

Maxville et Gao, apporte des deux cts.

chaine des dchets qui a progress. Cette

bien sr, mais aussi entre les gens des

Appuyer la mairie de Gao la conforte

mme question sest pose dans notre

deux cts, le bonheur pour un Maire !

> Cf. Annexe 1 en p. 181

23

AMLIORER LES RSULTATS


ET LES PERFORMANCES
DES POLITIQUES DE LEAU :
UNE PERSPECTIVE OCDE

Aziza Akhmouch1

mots-cls

: gouvernance pluri-niveaux, mesure de la


performance, indicateur, valuation, systmes d'information

La crise de leau est essentiellement


une crise de gouvernance

En 2010, lOCDE a effectu une enqute dans 17 pays

La gestion de leau pour tous nest pas seulement une question

de la gestion de leau et dexaminer les processus par le biais

dhydrologie ou de finances. En labsence dune gouvernance


publique effective, les dcideurs politiques font face plusieurs
obstacles qui les empchent de concevoir et de mettre en uvre
avec efficience des rformes de leau. Les dfis cls comprennent
la fragmentation territoriale et institutionnelle, les limitations de
capacits au niveau local, le flou dans lattribution des rles et
responsabilits et lallocation des usages. La gestion financire
souvent parse et labsence de planification stratgique long
terme sont galement mettre au compte des obstacles ainsi
que les dfis persistants en termes de rgulation conomique
et dlaboration des cadres lgislatifs. De plus, linsuffisance de
moyens de mesure des performances a un impact consquent
sur la qualit institutionnelle et les cadres de responsabilit et
de transparence. Ces obstacles prennent souvent leurs racines
dans des objectifs mal aligns et dans une mauvaise gestion des

membres afin didentifier les bonnes pratiques de gestion des


interdpendances entre les nombreuses parties prenantes
desquels les acteurs publics articulent leurs problmes, les
dcisions sont prises et les dcideurs politiques sont considrs
comme redevables de rsultats. Les principales conclusions
furent publies dans le rapport Gouvernance de leau dans
les pays de lOCDE : une approche pluri-niveaux , qui constitue
un cadre de lecture pour : i) cartographier les attributions de
responsabilits dans la conception, rgulation et mise en oeuvre
des politiques de leau ; ii) identifier les dfis de la gouvernance
commune pluri-niveaux pour une politique intgre de leau ;
iii) identifier les bonnes pratiques de gestion des dpendances
mutuelles entre les niveaux de gouvernement dans la conception
et la mise en uvre des politiques de leau ; iv) promouvoir
le processus dcisionnel qui intgre les acteurs tous les
niveaux ; et v) encourager ladoption des outils pertinents de
dveloppement des capacits, de suivi et dvaluation.

interactions entre les parties prenantes.


Dans les conclusions de son travail prcdent sur leau, lOCDE
indiquait que, souvent, les solutions la crise de leau existent
et sont bien connues. La principale difficult rside dans la
mise en uvre de ces solutions, leur adaptation aux contextes
locaux, la capacit surmonter les obstacles aux rformes et
faire travailler ensemble les principaux acteurs des diffrents
secteurs afin quils joignent leurs forces et partagent les tches
et les risques. Il ny a pas de rponse panace ni de recette
magique pour relever les dfis de la gouvernance dans le secteur
de leau. Il est de loin prfrable dlaborer des politiques locales
dveloppes sur site intgrant les spcificits et les questions
territoriales. Mais quels que soient les contextes et les ralits
institutionnelles des pays, des dfis communs peuvent tre
diagnostiqus ex ante pour laborer des rponses politiques
adquates.

1_ OCDE

Messages cls du rapport Gouvernance


de leau dans les pays de lOCDE, une
approche pluri-niveaux
IDENTIFIER LES DFIS DE LA GOUVERNANCE
PLURI-NIVEAUX DANS LES PAYS DE LOCDE

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

24
Le degr de mise en pril auquel la coordination et la mise en

Authority (autorit isralienne de leau). La base de donnes

uvre effective des politiques de leau sont exposes par les

gagnerait tre rorganise pour obtenir des rsultats clairs

dficits de gouvernance pluri-niveaux varie largement dans la

partir des changements politiques. De plus, il nexiste aucune

rgion OCDE, mais des dfis communs ont t identifis :

mesure incitative ni de rgles spcifiques pour encourager les

Dans les deux tiers des pays OCDE tudis, le dficit de

compagnies responsables du pompage, de la purification et

financement constitue le principal obstacle la coordination

du transport de leau vers les consommateurs, produire les

verticale et horizontale des politiques de leau ;

donnes pertinentes sur la qualit et la quantit de leau et les

En dpit dune infrastructure bien dveloppe et du transfert

rserves deau restantes. Il a t envisag de mettre en place

rgulier dexpertise, le dficit de capacit reprsente le

une quipe de suivi indpendante pour collecter ces donnes,

second dfi le plus important particulirement au niveau

mais ceci est en attente en raison de financement insuffisant.

infranational ;
n

Deux tiers des pays de lOCDE couverts par cette tude

RPONSES POLITIQUES POUR SURMONTER LES DFIS

doivent toujours faire face un dficit de politiques en raison

DE LA GOUVERNANCE PLURI-NIVEAUX : UN REGARD SUR

de la fragmentation des responsabilits au niveau national

LA MESURE DES PERFORMANCES

et infranational et de labsence de mesures institutionnelles

incitatives pour une coordination horizontale entre les

La plupart des pays de lOCDE ont fait des efforts significatifs pour

diffrents domaines de politiques publiques lies l'eau ;

coordonner les politiques de leau entre ministres, domaines de

Le dficit administratif a toujours un impact significatif sur la

politiques et niveaux de gouvernement.

mise en uvre des politiques de leau, mme aprs ladoption


n

des principes de gestion des bassins fluviaux ;

Tous les pays tudis ont mis en uvre des mcanismes

Les dficits dinformation et de redevabilit (ou qualit

horizontaux et de coordination tels que des ministres de tutelle

institutionnelle) sont les obstacles majeurs une politique

(ex. GB, Espagne), des organismes inter-ministriels (ex. France),

intgre de leau dans la moiti des pays de lOCDE tudis.

des structures de haut niveau (ex. Mexique) ou des organes


de coordination spcifiques. Les mesures de performances,

En fait, concernant ce dernier point, labsence de redevabilit

les autorits de bassins fluviaux, les systmes dinformations

et de transparence dans la politique de leau est un symptme

et de bases de donnes sur leau, les transferts financiers, la

des dficiences de gouvernance tant dans le secteur priv que

collaboration inter-municipale, la participation des citoyens et

public. Dans de nombreux pays, la lgislation est faiblement

des mcanismes innovants (ex. exprimentation territoriale) sont

applique et les systmes lgaux sont inadquats. Ceci porte

galement des outils de coordination verticale importants dans la

atteinte la mise disposition durable de leau de plusieurs

rgion de lOCDE.

manires ce qui rduit la croissance, affecte les performances et

Coordination horizontale entre secteurs politiques

lefficience, et frustre la participation des parties prenantes dans


le processus dcisionnel.
Gnralement, les principales questions sont lies labsence
de prise de conscience publique et la faible implication des

Eau et agriculture

Japon
Grce

associations dusagers deau dans le processus dlaboration


des politiques. Laccent est galement mis sur une faible
valuation des politiques deau au niveau central et infranational.
Par ailleurs, le manque defficience dans le suivi, la reddition
de rapports, le partage et la dissmination des performances
des politiques de leau empchent la cohrence politique aux

Eau et nergie

Pays-Bas
Australie
Chili
France
Isral
Core
Nlle-Zlande
Mexique
Espagne
Royaume-Uni
Italie
Portugal

Eau et dveloppement
territorial

niveaux horizontal et vertical. Lvaluation priodique du progrs


vers des objectifs politiques tablis est vitale pour dterminer
si les efforts appliqus sont effectifs et pour ajuster la politique

Source : Enqute de lOCDE sur la gouvernance de leau (2010)

lorsque cela est ncessaire. Mais la faisabilit est souvent limite

Il est possible dassurer le dveloppement des capacits et

en raison de considrations de nature politique, financire et

de faciliter des actions coordonnes entre les divers niveaux

de capacit. A titre dexemple, en Grce, en Isral et en Italie,

gouvernementaux par la mesure des performances. De telles

labsence de suivi et dvaluation des rsultats des politiques de

mesures visent fournir des informations qui peuvent tre

leau tait considre comme un obstacle important la mise en

utilises pour amliorer lefficience des dcisions sur les

uvre des politiques de leau au niveau territorial. En Isral, les

priorits, les stratgies politiques et les allocations de ressources

rsultats des politiques nationales de leau ne sont pas toujours

(OCDE, 2009). Ceci se fait gnralement par le biais de mesures

quantifis dans les dlais, en raison des difficults obtenir des

de suivi et dvaluation. Le suivi (monitoring) est un processus

donnes pertinentes de la base de donnes de la Israeli Water

constant et ncessite la collecte et lvaluation des informations

25
quantitatives et qualitatives, ainsi que des rsultats des

communs. Mais la porte dutilisation de telles informations sur les

politiques et des programmes publics. Lvaluation se fait des

performances pour guider le processus dcisionnel de politique

moments spcifiques du cycle et utilise des donnes qualitatives

de leau et de prioritisation des actions gouvernementales est un

et quantitatives pour valuer le succs ou non des objectifs.

point cl.

Les deux peuvent aider identifier des zones dans lesquelles


la coordination peut tre amliore ; soutien au dialogue et

Un nombre croissant de pays ont tabli des indicateurs

la ngociation pour une meilleure allocation des ressources et

dvaluation de la performance de leur secteur de leau, pour

des comptences et soutien la ngociation des arrangements

renforcer les mesures incitatives pour les gouvernements

contractuels.

infranationaux et pour amliorer la base de connaissance.

Les indicateurs de performance peuvent renforcer les

Plusieurs pays de lOCDE ont galement adopt des outils de

liens entre les parties prenantes des politiques diffrents

mesure des amliorations dans la mise en uvre de politiques

niveaux de gouvernement et contribuent la formation et au

de leau par le biais de systmes de suivi qui ne sont pas toujours

dveloppement de comptences. De telles mesures deviennent

standardiss entre bassins. Toutefois, il faut noter que les

un outil inestimable pour tous les niveaux de gouvernement,

informations ne sont pas systmatiquement rendues publiques

ainsi que pour toutes les autres parties prenantes dans un

(aux usagers de leau et ONG), ou utilises pour des organes de

contexte de gouvernance pluri-niveaux, y compris les oprateurs

mesures comparatives responsables des politiques de leau qui

du secteur priv. Elles forment une base de dialogue, de

guident les dcisions publiques. Les exemples suivants illustrent

discussion et dacquisition des connaissances, et permettent

quelques expriences intressantes dans la rgion de lOCDE.

une communaut dacteurs didentifier des points de rfrence

INDICATEURS DE PERFORMANCE DANS LE SECTEUR DE LEAU : QUELQUES EXEMPLES DE LOCDE


En Australie, lvaluation bi-annuelle par la National Water Commission de la mise en uvre de la National Water Initiative rapporte
des progrs dans la rforme de leau au niveau infranational.
Aux Pays-Bas, chaque conseil de leau utilise des systmes pour suivre les progrs des politiques de leau, tels que le suivi de la
qualit de leau et lcologie de leau, la planification et le suivi de lespace prserv pour la rtention de leau. Le STOWA (institut de
recherche scientifique applique) pilote le changement vers la standardisation des systmes de suivi qualitatif/quantitatif de leau, et
de lcologie. Lunion des conseils de leau organise une valuation comparative des conseils de leau tous les deux ans et cette tude
est publie dans le document Waterpeil.
En Belgique, le rapport flamand sur lenvironnement (Flemish Environment Report - MIRA) est publi depuis 1994 comme indicateur,
valuation de politique, scnario et rapport prvisionnel. Il comprend des analyses de tendance comme bases dvaluation des progrs.
De plus, le comit de coordination sur la politique intgre de leau (Co-ordination Committee on Integrated Water Policy - CIW) a
dvelopp un systme de suivi au niveau rgional pour la mise en uvre des mesures de la directive cadre sur leau. Il sagit dune
application Excel ou Access contenant des donnes qui listent des informations de base (qui, quoi, quand, etc.), ainsi que des donnes
qui suivent les progrs (dpenses, calendrier, etc.).
En France, le Contrat dobjectifs tat-Agences est un outil national de prsentation de rapports destin valuer les politiques des
Agences de leau.
En Arizona (USA), un service de suivi et de rapportage de politique de leau (Water Policy Monitoring and Reporting Service) a t conu
pour les gestionnaires de ressources municipales en eau, des dirigeants industriels, des reprsentants et de tous ceux intresss par
les tendances qui influencent le prix et la disponibilit de leau dans lArizona.
Au Portugal, depuis 2004, les services deau et dassainissement de toutes les entreprises deau qui fonctionnent dans le cadre de
contrats de concession sont suivis annuellement par le biais de 20 indicateurs de performances. Cette rglementation sur la qualit de
leau a t progressivement tendue toutes les entreprises de service deau au cours de lanne 2011.
Enfin, lUnion europenne a galement mis en place une mthodologie dvaluation des politiques de leau au sein de ses frontires.
Source : Etude OCDE sur la gouvernance de leau (2010).

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

Enseignements cls de lexprience


de lOCDE pour lamlioration des
performances des politiques de leau

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

26

conduire conserver le contrle sur la manire dont les autorits

mesures incitatives ncessaires pour amliorer la performance


dans le secteur de leau :
1. Diagnostiquer les dficits de gouvernance pluri-niveaux dans
llaboration, la rgulation et la mise en uvre des politiques

Lexprience de lOCDE a rvl que les systmes dindicateurs

de leau entre ministres et agences publiques, entre les

offrent de grands avantages, mais que nanmoins certains

niveaux de gouvernement et entre les acteurs locaux. Ceci

risques doivent tre pris en considration. Ces systmes sont

facilitera la dfinition claire des rles et responsabilits des

souvent coteux, directement (le cot de dveloppement et

autorits publiques.

de mise en uvre) et indirectement (les cots dopportunit


et le potentiel de gnration de consquences inattendues). Ils
peuvent galement augmenter la charge administrative pour
lorganisation qui labore le rapport et son personnel. Il est
difficile de saisir la complexit par le biais des donnes et des
indicateurs sur leau, ce qui peut conduire au dveloppement de

2. Impliquer

les

gouvernements

infranationaux

dans

la

conception de la politique de leau, au-del de leur rle de


mise en uvre diffrentes chelles territoriales, et
attribuer les ressources humaines et financires en accord
avec les responsabilits des autorits.

trop dindicateurs plutt que de focaliser lattention sur un noyau

3. Adopter des outils de gouvernance horizontale pour favoriser

central d'indicateurs pertinents. De plus, il est tentant de la part

la cohrence entre des secteurs politiques lis leau

du gouvernement central de substituer ex ante le contrle des

et amliorer la coopration inter-institutionnelle dans les

services deau par les indicateurs de performances. Ceci peut

ministres et les agences publiques.

infranationales mettent en uvre leur politique de leau car elles


prendront des dcisions et feront des choix qui leur permettent
dobtenir de bonnes performances dans les paramtres du
systme indicateur, aux dpends dautres lments.
La diversit des outils en place indique quil nexiste pas
de conception optimale pour un systme de mesure des
performances bas sur des indicateurs dans le secteur de leau.

4. Crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation


sur leau et les bases de donnes pour partager les besoins
des politiques de leau l'chelle des bassins, des pays et au
niveau international.
5. Encourager la mesure des performances pour valuer et
suivre les rsultats des politiques de leau tous les niveaux
gouvernementaux, et dvelopper des mesures incitatives
pour le dveloppement des comptences.

Son dveloppement devrait rsulter dun effort collaboratif entre le

6. Rpondre la fragmentation de la politique de leau au

niveau national et infranational, et les informations quil recueille

niveau infranational en encourageant la coordination entre

doivent couvrir les intrants, les procds et les donnes de sortie

les acteurs locaux.

qui sont pertinents pour les activits en cours. Il est ncessaire


dtablir des objectifs clairs pour les donnes et de slectionner
les indicateurs appropris pour parvenir une utilisation
optimale de ces informations. On doit disposer de systmes
pour gnrer, valider et distribuer les donnes ; les informations
doivent tre utilises de manire approprie et dans les temps ;
des mcanismes incitatifs sont ncessaires pour encourager les
acteurs suivre une mthodologie particulire ; et il faut planifier

7. Promouvoir le dveloppement des capacits tous les


niveaux de gouvernement. Ceci implique dassocier les
investissements dans les systmes dapprovisionnement en
eau et lassainissement des investissements en termes
de capacits des institutions sur lesquelles reposent les
rsultats, et la gestion des services et ressources efficace et
coordonne.

lutilisation approprie des informations sur les performances

8. Encourager une approche ouverte tous pour llaboration

pour encourager le suivi systmatique des politiques de leau qui

des politiques de leau, par le biais de la participation

doivent tre bien rflchies, au moyen des bases de donnes

publique.

et des systmes ncessaires. Cela signifie souvent que ces


indicateurs doivent tre rendus disponibles tous les niveaux
de gouvernement et pour le public. En dautres termes, il faut
prendre en compte de nombreuses complmentarits entre
les outils de gouvernance afin doptimiser le rsultat de leurs
interactions.
Le rapport de lOCDE se termine sur des lignes directrices
destines servir doutils pour les dcideurs politiques de leau
pour diagnostiquer et surmonter les dfis de gouvernance pluriniveaux et grer la complexit dans les politiques de leau. Lune
de ces lignes directrices (n5) est spcifiquement ddie aux

9. valuer ladquation des instruments de gouvernance


existants pour relever les dfis identifis et favoriser la
coordination de la politique de leau aux niveaux horizontal
et vertical.

Rfrences
OCDE (2011), Water Governance in OCDE Countries: a Multi-level
Approach, OCDE Publishing, Paris.
OCDE (2009), Governing Regional Development Policy: The Use of
Performance Indicators, OCDE Publishing, Paris

27

METTRE EN PRATIQUE EN
{
FRANCE LAMLIORATION
DE LA PERFORMANCE DES SERVICES
PUBLICS LOCAUX DE LEAU ET DE
LENVIRONNEMENT.
LES PROPOSITIONS DE LASTEE

Pierre-Alain Roche1
et Philippe Marest2

mots-cls

: service performant, acteurs des services, mesure de


la performance

Les collectivits dans lesquelles nous travaillons en France ont

potable, assainissement et dchets) semble faire aujourdhui

fait des choix divers quant au mode dorganisation de leurs

consensus. Le renforcement du rle des autorits locales

services publics deau et dassainissement et leurs structures

apparat ainsi primordial et a t mis en avant notamment par le

actuelles ne peuvent ignorer le fruit de leur histoire. Par les

Pacte dIstanbul conclu au 5me Forum Mondial de lEau.

expriences que nous partageons avec de nombreux collgues


au sein de lASTEE, se dessinent des exigences de progrs et

La multiplicit et la complexit des sujets traits rendent

des mthodes communes ces diverses situations. On peut

ncessaires, de plus en plus, une grande matrise technique qui

ainsi tracer un cadre gnral dintervention, fond sur la notion

exige une ingnierie de plus en plus performante3. En particulier,

de contrat de service qui apporte de srieuses clarifications et

elles doivent appliquer des prescriptions rglementaires dont

proposer un plan daction de renforcement des capacits de

lorigine mane de plus en plus (et cest plus particulirement vrai

chacun des acteurs impliqus.

pour le domaine de lenvironnement), de textes communautaires


complexes. Certes, les collectivits territoriales ont dvelopp

Un dfi relever par les collectivits


territoriales : la complexit

des comptences oprationnelles pour leur action en tant que


matres douvrage et autorits organisatrices mais elles sont
moins armes, sauf peut-tre les plus importantes dentre elles,
pour apporter des rponses locales et participer la rsolution

Les collectivits locales et notamment les communes et leurs

des grandes questions du 21e sicle, de lvolution socitale et

groupements intercommunaux, sont tout la fois confrontes,

du dveloppement durable.

quotidiennement, la mise en uvre des services publics


de proximit et long terme, la rsolution, au niveau local,

Les enjeux induits se dclinent essentiellement sur trois

des grands dfis du dveloppement durable notamment

grands registres : politico-institutionnel (modes dorganisation,

environnementaux comme le rchauffement climatique, la

relations institutionnelles), financier (cots prendre en

rarfaction des ressources et la prservation de la biodiversit

compte) et technique (rponses technologiques). Ainsi, pour

ainsi que de ceux poss par lvolution des modes de vie.

les acteurs publics locaux, ces nouveaux enjeux se concentrent

Leur ncessaire implication aux niveaux national, europen et

essentiellement dans leur capacit exercer leurs rles dautorit

mondial dans la gouvernance des grandes questions de socit,

organisatrice des services publics et de matre douvrage,

au cur des problmatiques locales, au nombre desquelles

essentielle pour conserver la matrise publique dans un contexte

la gestion des services publics locaux environnementaux (eau

aussi volutif et dans la capacit agir concrtement en

1_ Prsident de lASTEE, directeur gnral adjoint, responsable du ple Amnagement du territoire au Conseil Gnral des Hauts de Seine.
2_ Vice-prsident de lASTEE, dlgu aux collectivits territoriales, directeur gnral environnement et services urbains de Nantes Mtropole.
3_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 .
La multiplication des lois et normes, la complexification technique et juridique des dossiers, la prise en compte des orientations de dveloppement durable, la
ncessit de projets qui abordent les aspects de gestion et de maintenance exigent une ingnierie de plus en plus performante.

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

valuant les impacts de leurs actions. Ils doivent faire appel de

dfinition des stratgies, la gestion de patrimoine ou le choix

multiples connaissances pour construire une vision globale avec

des modes de gestion et le contrle des oprateurs de rseaux.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

28

une approche pluridisciplinaire et transversale runissant dans


une mme synthse les avis de lconomiste, de lingnieur, du

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES EN

gographe, du sociologue, de lurbaniste, de larchitecte

CAPACIT DINNOVER ?

La mise en pratique soulve ainsi de multiples questions qui

Il faut prparer lavenir en recherchant des rponses et des

sont autant de dfis collectifs relever au niveau local. Les

ides, nouvelles, indispensables, dautant plus que le contexte

changements et les questions doivent tre pris en compte, des

conomique et financier est de plus en plus contraint. Une

rponses adaptes, trouves et mises en application par les

des voies privilgie est linnovation qui nest pas seulement

acteurs locaux doivent tre apportes.

technologique mais porte aussi bien sur les services, les


mthodes de travail, lorganisation, la logistique... pour accrotre
la capacit oprationnelle, la capacit dexpertise mais galement

Les propositions de lASTEE

rechercher lamlioration des services dlivrs la population.

Face ces dfis, lASTEE se mobilise avec ses partenaires

POURQUOI DES CONTRATS DE SERVICES ?

dans le but de favoriser, pour les services publics locaux de


lenvironnement :
une

Cest le moyen le plus clair et le plus transparent de fixation :

organisation

efficace

fonde

sur

des

autorits

et par loprateur de service public, travaillant pour le compte

des oprateurs de rseaux performants, que ceux-ci soient

de celle-ci, des performances quil est en mesure datteindre

publics, dconomie mixte ou privs,

compte-tenu des moyens allous.

des liens clarifis par un contrat de service entre les autorits


organisatrices et les oprateurs,

par lautorit organisatrice de ses ambitions et de ses priorits,

organisatrices fortes ,
4

POURQUOI UNE RGULATION PAR LETAT ?

un Etat rgulateur et garant de la transparence pour les


citoyens-usagers.

Enfin, lEtat doit tre rgulateur et garant de la transparence en


collaboration troite avec des autorits organisatrices locales

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES FORTES ?

lcoute des citoyens-usagers. Les services publics locaux


de lenvironnement sont dexceptionnels outils de solidarit et

Celles-ci doivent pouvoir pleinement exercer leur rle. Les

rendent des services essentiels en termes de sant publique et

champs dintervention sont nombreux et structurants : primtre

de confort de la vie quotidienne. Cest un enjeu politique majeur.

et comptences, tude des besoins collectifs, information et

En France cette rgulation est exerce par des outils normatifs

participation de la population, dfinition du service (niveau et

(notamment concernant lencadrement des dlgations de

qualit), choix des modes de gestion, gestion des patrimoines

services publics ou autres types de contrats) ou rglementaires,

(ressources, rseaux et quipements), des moyens et de la

par des mcanismes de taxation et de financement (agences de

politique tarifaire, excution du service La dtermination de

leau) et comme une sunshine regulation ou rgulation par

loprateur de rseaux est une dcision majeure pour lautorit

la mise en lumire 5 par la cration de lobservatoire SISPEA6.

organisatrice : elle doit tre en capacit de matriser lensemble


des leviers essentiels avec une capacit relle daction.

Une autorit organisatrice forte

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES ASSISES


SUR UNE EXPERTISE SOLIDE ?

LASTEE sappuie sur une large exprience franaise de services


publics pour fonder la dmarche de mise en pratique quelle

La mise en uvre effective de ses missions avec le niveau

propose. La loi dorientation des transports intrieurs de 1982

de matrise souhait requiert une relle expertise mtier ,

a introduit la notion dautorit organisatrice. Un avis du conseil

scientifique et technique, mais aussi conomique, sociale,

conomique et social a fait la synthse de lexprience franaise

juridique et un savoir-faire prouv, par exemple pour la

sur les services publics urbains organiss en rseaux7 intgrant

4_ Nous utilisons dans cette contribution des terminologies habituelles en France. Le spcialiste de ces questions trouvera les quivalents suivants dans la terminologie
retenue dans la normalisation ISO TC 224 : par autorit organisatrice , il faut entendre entit responsable , et par Etat il faut entendre dans le cas Franais
l entit comptente sur le territoire national. Nous renvoyons par ailleurs aux autres communications du prsent ouvrage pour une prsentation du systme
institutionnel franais.
5_ Bruno Johanns and Pierre-Alain Roche, The regulation of water public services in France , in regulating network utilities in the U.E. , Oxford University Press,
Oxford, 2000.
6_ Voir communication ce propos dans le prsent ouvrage.
7_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001.

29
diffrents travaux de recherche8. LInstitut de la Gestion Dlgue

Cette vision des services urbains sinscrit pleinement dans les

a propos une charte des services publics locaux , qui sadresse

orientations europennes. Le livre blanc de la Commission sur

lensemble des acteurs ou partenaires, avec sept objectifs

les services dintrt gnral de 2004 affirme que la dfinition

pour garantir la qualit et la performance de ces services. Une

des obligations et missions de service public reste du ressort

charte similaire pour les services deau et dassainissement,

des pouvoirs publics lchelon appropri et que ceux-ci sont

mais porte internationale et mettant fortement laccent sur

chargs de veiller ce que les oprateurs accomplissent les

les dimensions sociales et de participation des citoyens a t

missions de service public qui leur sont confies 12.

prpare dans la mme priode par lAcadmie de lEau et ces


10

2 chartes ont t prsentes conjointement Johannesburg au

La mission essentielle de lautorit organisatrice est dorganiser

sommet de la Terre (Rio+10).

les services, finalit qui se traduit par des prestations dlivres


la population. Le progrs des services force le dveloppement

Lorganisation des services urbains repose, en France, sur une

des rseaux et apporte une valeur ajoute au territoire. Celui-ci

relation entre trois grands acteurs (cf. Figure 1) :

est le support physique du rseau dinfrastructures, le lieu de vie


gographique et administratif dune population et lobjet dune

Lautorit organisatrice est lautorit publique qui a la

gouvernance locale. Le dveloppement du territoire pousse

lgitimit pour organiser un service public sur un territoire et

lamlioration et la cration de nouveaux services.

qui en garantit la bonne excution dans le cadre des textes en


vigueur. Par analogie avec la matrise douvrage publique cest

Des tensions rsultent des conflits entre court et long terme,

une fonction dintrt gnral dont elle ne peut se dmettre.

entre intrt gnral et intrts particuliers, cest--dire entre

Elments dun tout, son action et ses objectifs de politiques

rponse des questions individuelles et satisfaction des

publiques sinscrivent dans un projet global et participent la

besoins collectifs. Dautres rsultent des pressions exerces

dynamique densemble du dveloppement durable du territoire.

par lenvironnement externe, avec notamment lEtat qui


lgifre, rgule et exerce un contrle. Ces interactions avec

Le citoyen-usager, est citoyen dans sa relation avec lautorit

lenvironnement, les relations et les sollicitations des multiples

organisatrice et usager dans sa relation avec loprateur de

acteurs doivent tre gres. Lautorit organisatrice doit ainsi

rseaux. Cest la satisfaction de ses besoins, la rponse ses

veiller lquilibre entre les trois points de vue pour garantir

aspirations qui doivent gouverner laction publique dans le cadre

simultanment ladquation entre les actions programmes

de lintrt gnral.

et les besoins (territoire), le dveloppement et la prennit du


patrimoine (rseau dinfrastructures) et la qualit des prestations

Loprateur de rseaux, enfin, est lorganisme charg par

dlivres lusager (service). Cette mise en tension requiert une

lautorit organisatrice de remplir la mission de service public,

vigilance continue pour viter des drives et trouver les justes

cest--dire dlivrer la prestation lusager, faire fonctionner le

rponses en cohrence avec la finalit collective du service.

rseau et entretenir les biens mis disposition par la collectivit.

La gestion dynamique des quilibres constitue le cur du

La fonction doprateur peut tre dlgue une entreprise

management des services urbains.

(oprateur priv), un tablissement public ou assure par une


rgie (oprateur public).

Dans ce jeu trois avec le citoyen-usager et loprateur, lautorit


organisatrice doit pouvoir pleinement exercer son rle. Pour

Figure 1 : le modle franais (triangulaire) de rgulation

ce faire, elle doit saffirmer comme la seule autorit publique

et de matrise des services urbains11

lgitime qui fixe les obligations et les missions de service public,


relevant de sa comptence, sur son territoire dexercice, dans

Autorit publique (lue)

le cadre lgislatif et rglementaire13 qui dfinit le champ des


comptences et les modalits de leur mise en uvre.
Une autorit organisatrice forte doit tre en capacit de

Citoyen / lecteur /
contribuable / usager ou client

matriser lensemble des leviers essentiels avec une capacit


Oprateur de rseaux

relle daction14 et notamment :

8_ Dominique Lorrain : Gestions urbaines de leau , Economica, 1995


9_ Institut de la Gestion Dlgue, 2002. La charte est signe par quatre membres fondateurs et compte aujourdhui une vingtaine dadhrents.
10_ Pierre-Alain Roche and Franois Valiron, La charte sociale pour leau , Futuribles, n spcial lEau au XXIme Sicle , mars 2000.
11_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001
12_ Commission des communauts europennes, Livre blanc sur les services dintrt gnral, Bruxelles, 2004.
13_ Dans plusieurs codes dont notamment le Code Gnral des Collectivits Territoriales (articles L 2224 et R 2224) mais aussi par exemple le Code de lEnvironnement.
14_ On trouvera dans Pierre-Alain Roche : Rgulation des services deau et dassainissement , in E. Cohen et al, Enchres et gestion publique , pp. 245-262, Conseil
danalyse conomique, La Documentation Franaise, Paris, 2001, quelques dveloppements sur lasymtrie dinformations souvent constate entre une autorit
organisatrice insuffisamment claire et comptente et des oprateurs apportant une expertise puissante.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

30
n

dfinit des stratgies permettant de connatre les besoins

spcifiques sont ainsi ncessaires au sein des services de la

satisfaire et danticiper leur volution court et long termes ;

collectivit, comptences coordonner et mettre en synergie,

dcide le niveau et la qualit des services et les moyens qui

car lefficience de laide la dcision apporte aux lus sappuie

doivent leur tre affects et sy engage publiquement ;

sur leur capacit pouvoir prsenter une vision claire et globale

dcide la politique tarifaire : la tarification est un objet de

et organiser et grer ces services publics, dans la dure.

dbat sensible pour la population et les enjeux de prquation

en fonction des ressources financires des abonns sont une

Une relle expertise ne devient alors envisageable que dans le

composante majeure de lacceptabilit collective du service ;

cadre dorganisations de primtres suffisants. Dans ce sens,

sassure de la gestion

patrimoines rseaux et

la cration de structures de coopration intercommunale, en

quipements dont le maintien en tat de fonctionnement et

regroupant les comptences transfres par les communes

les investissements lis lamlioration du service ncessitent

et en largissant laire dintervention dune autorit unique, a

des dpenses trs consquentes. Le patrimoine collectif

donn aux autorits organisatrices une taille critique avec des

constitu au cours du temps est un patrimoine de grande

ressources propres, gages dautonomie, et une vraie capacit

valeur quil convient de grer afin dassurer sa prennit et

de ngociation par le poids de la population. Ce niveau de

celle du service. Cest une des grandes responsabilits de

coopration se rvle donc tre un des facteurs majeurs de la

lautorit organisatrice vis--vis notamment des gnrations

matrise des services urbains par les collectivits locales, une

futures. Cette question particulirement cruciale fait lobjet

occasion et un moyen pour amliorer la gestion comme le

de multiples rflexions et a t mise lordre du jour de la

souligne un rapport de la Cour des comptes17.

des

confrence internationale organise par lASTEE Bordeaux


n

en octobre 201115.

A dfaut d'une adquation entre aires fonctionnelles des

contrle lexcution du service : lautorit organisatrice doit

services urbains et territoires administratifs18 qui semble

pouvoir changer de manire quilibre avec les oprateurs,

difficile atteindre, se pose la question des comptences, de la

pour un enrichissement mutuel au bnfice des usagers.

structure19 et du territoire appropris pour les exercer de manire


efficiente. Dailleurs, le conseil dEtat dans son rapport 2010 sur

Les dcisions relatives ces services sont lourdes de

leau et son droit pointe notamment comme un vrai problme

consquences et dterminent pour longtemps lamnagement

la balkanisation de la gestion et de lorganisation 20. Des

dun territoire, lendettement des collectivits par les cots des

solutions de mutualisation des moyens sont alors essentielles

infrastructures, le niveau et la qualit du service et donc, in fine,

pour assurer un relai effectif de l'appui qui tait antrieurement

les tarifs supports par les citoyens usagers : leur matrise est,

apport par les services dconcentrs de lEtat.

par consquent, capitale. La mission essentielle de lautorit


organisatrice est bien de garantir laccs de tous au service
public en lui donnant un contenu concret et adapt aux

Des oprateurs de rseaux performants

ralits locales .
16

Une autorit organisatrice assise sur une


expertise solide et durable

Loprateur de rseau doit avoir et faire valoir une vraie lgitimit


technique. Son efficacit, quil soit public ou priv, est cruciale
pour dlivrer le service lusager. En effet, cest lui qui assure
le contact de proximit, au plus proche de la population. La

Ces lments montrent ltendue des questions qui se posent

teneur et la qualit de sa relation contractuelle avec lautorit

lautorit organisatrice pour une mise en uvre effective de ses

organisatrice est dterminante pour le service et donc in fine

missions. En effet, une matrise relle rclame non seulement

pour lusager, ce que relve un grand oprateur de services

une expertise mtier , scientifique et technique trs solide,

publics21 : Sur le long terme, il ne peut y avoir doprateur

mais aussi des expertises conomique, sociale, juridique

efficace sans autorit organisatrice forte. Il appartient aux

et un savoir-faire prouv, par exemple pour la dfinition

collectivits territoriales de se donner les moyens de contrler la

des stratgies, le choix des modes de gestion, la gestion de

performance du service [] .

patrimoine ou le contrle des oprateurs. Des comptences

15_ ASTEE, Les outils de la gouvernance locale des services deau et dassainissement , en partenariat avec IWA, OECD et la communaut urbaine de Bordeaux
octobre 2011, paratre.
16_ Pierre-Alain Roche : Livre blanc des acteurs franais du dveloppement durable - chapitre Eau , dit loccasion du sommet de Johannesburg, Documentation
franaise, Paris, 2002.
17_ Rapport de la Cour des comptes, La gestion des services publics deau et dassainissement , Les ditions des journaux officiels, dcembre 2003.
18_ Scherrer F., Figures et avatars de la justification territoriale des infrastructures urbaines, in : Garipy Michel et Mari Michel, Ces rseaux qui nous gouvernent ?, 1997.
19_ Julie Niederlaender : Une contribution pour une meilleure organisation territoriale adapte aux enjeux dune gestion durable de leau , thse de doctorat de
lUniversit Paris-Est en gnie urbain, 2009.
20_ Leau et son droit , rapport public 2010 du Conseil dEtat.
21_ Antoine Frrot, Leau, pour une culture de la responsabilit . Editions Autrement, Paris 2009, Antoine Frrot est directeur gnral de Veolia Environnement.

31
Faire ou faire faire ? Rgie ou dlgation ? Cest souvent par cette

Il ny a pas aujourdhui comparabilit des oprateurs dans leurs

question, trs dbattue, quest aborde la problmatique des

droits et obligations, quel que soit leur statut. Cependant, la

services publics locaux de lenvironnement et plus largement

comparaison peut stablir ds lors sur un champ de missions

des services urbains. La question des modes de gestion se

identiques entre oprateurs publics et privs, relatives

pose en termes de choix dun mode par rapport un autre.

lexcution du service public (Figure 2) :

Des tudes trs nombreuses ont approfondi cette question en

sort gagnant ou perdant et lexprience rvle des situations trs

niveau de prestation quivalent dfini par lautorit


organisatrice ;

opposant les modes de gestion. Globalement, aucun mode ne


n

lorsque la qualit du service rendu a t mesure sur des


indicateurs communs et des modalits de calcul strictement

contrastes en faveur dun mode ou dun autre sur des activits

identiques pour tre objectif ;

identiques.
n

lorsque le cot de la prestation ninclut que les prestations

Cette question est bien videmment importante mais elle ne doit

propres aux oprateurs et hors missions spcifiques aux

pas occulter lenjeu essentiel du rle de lautorit organisatrice.

oprateurs publics. Les cots lis lexercice de la fonction

En effet, la question est moins de confronter les modes de

dautorit organisatrice sont identifier et sparer des cots

gestion pour savoir si la rgie ou une dlgation un oprateur

des oprateurs ;

priv, au sens large en incluant les marchs publics , est


22

les critres financiers doivent tre compars dans la dure,

plus chre ou moins chre mais plutt de donner lautorit

pour intgrer des niveaux adquats dinvestissement

organisatrice les lments qui lui permettent dorganiser de

long terme. En effet, il est toujours possible dobtenir des

manire oprationnelle le service public. Il sagit alors de choisir

prsentations financires favorables ou des cots trs

un oprateur, public ou priv, avec ses consquences en termes

comptitifs sur une courte dure.

dinvestissement, sur tout ou partie du territoire, qui comme le


souligne le Conseil dEtat [] devraient priodiquement faire

Figure 2 : une comparaison entre oprateurs

lobjet dun audit de performance pour vrifier que le mode de

sur un champ de missions identiques

gestion retenu rpond bien aux proccupations rencontres par


les usagers. 23. Il mentionne galement que le dbat politique,
Autorit organisatrice

trs focalis sur la place tenue par la gestion dlgue, cache


mal les srieux problmes rencontrs par les petites rgies et
pointe la question de la place respective de la rgie et de la
gestion dlgue comme un faux problme.
Les situations peuvent tre varies. Un ou plusieurs oprateurs,

Contrat
Oprateur public

Contrat
Oprateur priv

Champ de
comparaison
missions identiques

Missions spcifiques

publics ou privs, peuvent oprer sur un territoire avec des


contrats diffrents. Lunicit de loprateur pose la question du
monopole. La prsence de plusieurs oprateurs privs permet
de faire jouer la concurrence. La mixit des modes de gestion24

Un contrat de service applicable quel que


soit le mode dorganisation

prsente des atouts certains, utilisant les complmentarits et


les potentialits des uns et des autres, contribuant lmulation

Les fonctions dautorit organisatrice et de matre douvrage

entre oprateurs publics et privs, favorable la performance

doivent tre trs clairement spares de celles dexploitant ou

durable des services publics et garantissant labsence de

de matre duvre pour viter les confusions de rles et mieux

monopole.

cibler les expertises ncessaires. Dans le cas dune rgie, la


clarification des relations entre lautorit organisatrice et celle-ci

Lautorit organisatrice doit faire son analyse en fonction de son

en tant quoprateur de rseaux doit tre de mme niveau et

contexte propre, gographique, environnemental, conomique,

de mme clart quavec une entit extrieure. Dans les autres

social et politique. Ce choix doit tre galement clair par

cas, lautorit organisatrice doit disposer de comptences assez

la ncessit du libre choix, par les lus, du mode de gestion

tablies pour rester entirement matre de ses choix, tablir un

et donc des conditions de la rversibilit qui doit, en effet,

dialogue constructif et quilibr avec ses oprateurs et ne pas

pouvoir fonctionner dans les deux sens et ce, malgr les cadres

tre en situation dasymtrie dinformations vis--vis de ceux-ci.

rglementaires actuels peu facilitateurs.

22_ Les marchs publics, au sens juridique, ne sont pas des dlgations de services publics.
23_ Leau et son droit , rapport public 2010 du Conseil dEtat.
24_ Lanalyse mene Nantes Mtropole a port sur les intrts respectifs des modes de gestion et les conditions de leur coexistence sur un mme territoire pour la
distribution de leau, lexploitation des rseaux dassainissement et la collecte des ordures mnagres. Elle a ainsi fait apparatre deux points forts : la complmentarit
des modes de gestion et la comparabilit des oprateurs publics et privs qui disposent, sous rserve de conditions, d'un potentiel spcifique.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

32
La formalisation de la fonction doprateur de service public

fait lobjet dun rapport dinformation au Snat en juin 201027 et

permet den fixer les missions pour lensemble des oprateurs

le contexte dadaptation du Rseau Scientifique et Technique de

publics et privs :

lEtat, rend cette initiative dautant plus opportune.

produire le service lusager tel que dfini par lautorit


organisatrice ;

Dans un contexte global de consommation, nous tendons

entretenir et maintenir les biens mis disposition par la

devenir des consommateurs exigeants, car mme si nous en

collectivit publique ;

sommes globalement satisfaits, nous souhaitons et cest lgitime,

rendre compte lautorit organisatrice et proposer des

vivre dans un environnement prserv et protg contre les

amliorations pour faire progresser le service public.

risques et pollutions de toutes natures et disposer de services


publics de qualit, transparents et abordables.

Ces missions sont dclines dans des contrats, marchs ou


dlgations avec les oprateurs privs, habilitations ou contrats

Cette volution gnre des comportements nouveaux. En

de services, dobjectifs et de moyens avec les oprateurs publics,

effet, de plus en plus la population souhaite tre associe au

selon le contexte. Lintrt de formaliser la commande publique

dveloppement du territoire sur lequel elle vit et aux processus

dans des cahiers des charges ou des programmes clairs nest

de dcision publique. La gestion publique et la ralisation des

plus dmontrer : il permet des offres appropries. Lintrt

projets doit ds lors voluer dans ce nouveau contexte qui

de disposer dune feuille de route avec des objectifs prcis est

positionne le citoyen usager comme un acteur essentiel de la

double : il permet un contrle cibl de lautorit organisatrice et

gestion du territoire.

stimule les performances des oprateurs de rseaux.


Afin de rpondre cette volution, les textes prvoient
Dans tous les cas, les indicateurs de performance et les objectifs

linformation et la participation des usagers et des habitants la

defficacit du service rendu aux usagers sont de mme nature.

vie des services publics, organises dans le CGCT. Cependant,

Lensemble de ces dispositions doivent systmatiquement faire

lautorit organisatrice peut mettre en place des dispositifs

lobjet dun contrat explicite, avec un suivi et une valuation

plus labors de participation des habitants, avec un degr

rguliers de la performance atteinte par lautorit organisatrice.

dimplication variable, afin non seulement de mieux assurer


lacceptabilit sociale de laction publique mais encore de

Des changes et une rgulation par la mise


en lumire. Un tat rgulateur, des autorits
organisatrices lcoute des citoyensusagers

sappuyer sur lexpertise dusage pour renforcer son action.


Cette participation peut alors sexprimer dans de nombreux
dispositifs, rglementaires (concertation pralable, enqute
publique), plus originaux (panel citoyen), ou adapts
spcifiquement un projet donn. Il existe galement des

Au regard de la complexit des problmes poss, lorganisation

dispositifs dont le but est de favoriser la participation locale

dun systme de mutualisation national des informations savre

(conseil de quartiers, conseil de dveloppement) ou en

un lment de rponse pertinent la fois pour renforcer lexpertise

relation avec un service public ou un ensemble dquipements

propre de chaque structure mais galement dvelopper une

(commission locale de leau ou commission consultative des

expertise collective sur le rle dautorit organisatrice et de

services publics locaux).

matre douvrage.
La participation des citoyens-usagers introduit ce troisime
Dans ce but, lASTEE a lanc une initiative notamment

acteur dans la relation ancienne entre lautorit publique (les

formalise dans le cadre des partenariats nous avec lAITF25

lus locaux), autorit organisatrice dun service public ou matre

et lATTF , dont lambition commune est de favoriser la mise

douvrage, et lacteur technique, oprateur de rseaux ou matre

en place dun appui scientifique et technique, dans le domaine

duvre. Elle affiche limplication des habitants dans le processus

de lenvironnement et des services publics locaux, ddi aux

de la gestion publique territoriale. Cest un des lments de la

collectivits .

rponse attendue ces nouvelles demandes socitales de

26

qualit des services, de comprhension de leur fonctionnement


Lactualit, avec la disparition, partir du 1er janvier 2012, des

et de participation du citoyen usager qui souhaite peser sur les

missions dassistance matrise douvrage ou matrise duvre

processus de dcision publique.

des services de lEtat auprs des collectivits territoriales, qui a

25_ Association des Ingnieurs Territoriaux de France


26_ Association des Techniciens Territoriaux de France
27_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 .

33

Pour des ides et des rponses nouvelles,


une voie privilgie : linnovation

population notamment un accs facilit tous au service public,

Outre une organisation oprationnelle et performante, pouvoir

et par les transferts de connaissances aux agents notamment

offrir une vraie qualit de vie et des services publics de haut


niveau suppose aussi danticiper les usages et les attentes de nos
concitoyens, les volutions socio-conomiques venir ainsi que
de proposer les adaptations ncessaires afin de rester au plus
prs des besoins collectifs et ce, dans un contexte conomique
et financier de plus en plus contraint. Des rponses et des ides,
nouvelles, sont indispensables : une des voies privilgie est
linnovation qui nest pas seulement technologique mais porte
28

aussi bien sur les services, les mthodes de travail, lorganisation,


la logistique pour accrotre la capacit oprationnelle, la
capacit dexpertise mais galement rechercher lamlioration

en accroissant la capacit oprationnelle et dexpertise des


services par lapprentissage de nouvelles mthodes de travail
via les changes rguliers avec des chercheurs. Il contribue
rendre les territoires plus attractifs par des services publics de
qualit mais aussi en stimulant la recherche locale avec des
tablissements implants sur les territoires, galement en faisant
venir des chercheurs au niveau national sur les comptences
exerces et en simpliquant sur les projets internationaux. Enfin,
il nourrit la rflexion stratgique en apportant des connaissances
nouvelles sur le territoire et son fonctionnement.
De plus, pour les agents, participer des projets de cette nature,
cest tre la pointe sur un sujet donn. Cest avoir la possibilit

des services dlivrs la population .

dapporter de nouvelles ides et dintgrer un processus

Mais, pour innover, il faut des comptences et des ressources,

aux chercheurs de se poser de nouvelles questions, gnrant de

29

difficiles mobiliser au niveau de chaque collectivit. De plus,


il nexiste pas de dispositif organis au niveau national, par

dinnovation. Cette proximit des praticiens permet galement


nouvelles ides et conduisant des avances dans la construction
scientifique. En rpondant de cette manire des questions

analogie au rseau scientifique et technique de lEtat.

oprationnelles, il s'agit non seulement d'une co-construction

Comment, alors, externaliser une recherche action comme

concrte des rsultats communs, mais galement (quand la

moteur et rservoir dides pour innover ? Lide est dessayer


de dvelopper des synergies entre le monde de la recherche
et les acteurs locaux en rassemblant des potentiels (la capacit
de recherche des chercheurs, lexprience du terrain des
praticiens et la capacit logistique dune collectivit) sur des
projets partags, labors en commun, et favoriser lmergence
de connaissances et leur transfert vers la collectivit. En bref, il

entre scientifiques et praticiens qui permet une appropriation


question s'y prte) d'une co-construction entre disciplines et
spcialits diffrentes qui facilite l'interdisciplinarit.
Dj, les collectivits ont construit des partenariats avec de trs
nombreux acteurs scientifiques et techniques, aux niveaux local,
national et international, en particulier avec les tablissements
denseignement suprieur et de recherche, universits et

sagit de dvelopper linnovation par la recherche partenariale.

grandes coles. Ces partenariats se sont dvelopps, en fdrant

Des partenariats peuvent ainsi se concrtiser sur la base de

recherche action. Enfin, elles peuvent galement sappuyer sur

programmes partags de projets partir de proccupations

les acteurs autour de programmes partags sur des projets de


un tissu associatif riche et trs diversifi.

concrtes lies aux missions excutes par les services :


sujets techniques, technico-conomiques ou dimension
sociologique (participation des citoyens-usagers). Ce dispositif
de coproduction est pilot conjointement. Les partenaires de
recherche sont responsables de la dmarche scientifique, la
collectivit apporte la connaissance du terrain et le support
logistique. La mutualisation des projets entre plusieurs
collectivits et plusieurs partenaires de recherche est possible,
et ce, aux niveaux local, national et international. Le partenariat
peut prendre des formes multiples (convention, subvention,
convention industrielle de formation par la recherche (CIFRE),

Conclusion
Par leurs enjeux, les services publics locaux de lenvironnement
(eau potable, assainissement et dchets) constituent un facteur
cl du dveloppement durable de nos territoires.
Depuis 2009, lASTEE a dcid de renforcer ses efforts pour
accompagner les collectivits locales sur les services publics
locaux de lenvironnement, en partenariat avec les grandes

projet europen).

associations dlus et des ingnieurs et techniciens territoriaux,

Lengagement dans une telle dmarche participe rester au

dvolu aux collectivits ainsi que par le renforcement de

plus prs des besoins et amliorer les services dlivrs la

et par la promotion de laffirmation du rle dautorit organisatrice


limplication des collectivits locales aux niveaux europen et
international.

28_ Philippe Marest et Jean-Philippe Torterotot : Mobiliser collectivement les matres douvrages : in Services publics de lenvironnement, Russir la mutation des
mtiers p 133, ASTEE, 2010.
29_ Bernard Chocat et Jean-Philippe Torterotot : Recherche, innovation : in Services publics de lenvironnement, Russir la mutation des mtiers , p 130, ASTEE,
2010.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

34
Dans le contexte actuel dinterrogation sur le devenir des
services publics, la vision porte par lASTEE appuye sur des
propositions de mise en pratique dj exprimentes au niveau
local30, ouvre des perspectives nouvelles en proposant un cadre
original et innovant de gouvernance publique de ces services.
Lautorit organisatrice locale, dote des moyens ncessaires
lexercice de son rle, y apparat le chef dorchestre de leur
gouvernance dont laction ne se limite pas au contrle des
obligations et des rgles du march comme une autorit de
rgulation, mais engage les champs du social, de lconomique,
de lenvironnement et de la citoyennet31.
Au plan international, en sengageant sur ce thme dans la
prparation du 6me Forum Mondial de lEau Marseille en
mars 2012, mais aussi par ses contributions au sein des
groupes de travail de lInternational Water Association et de
lInternational Organization for Standardization, et enfin par son
engagement auprs de la coopration dcentralise, lASTEE
essaye de contribuer imaginer des rponses institutionnelles
et organisationnelles nouvelles pour la gouvernance des services
publics urbains en adquation avec les besoins des populations
et les usages avant de concevoir les solutions techniques.

30_ Maurice Franois et Philippe Marest : Services publics urbains : le triptyque autorit organisatrice, oprateurs, citoyens-usagers , Pouvoirs locaux n71 III/
Dcembre 2006.
31_ Semaine juridique n25 de juin 2011, Contribution la rflexion sur le rle dautorit organisatrice des services urbains par les collectivits territoriales et sur les
conditions dune mise en pratique de ces services au niveau local.

35

PARTICIPATION DES
CONSOMMATEURS ET
EFFICACIT DES SERVICES

Robin Simpson1

mots-cls

: information, consultation, publication, budget


participatif, enqute de satisfaction

La position de Consumers International2 en ce qui concerne

bnficier des subventions tarifaires pour la raison vidente

la contribution des consommateurs la bonne marche des

qu'il n'est pas raccord. Mais ds lors que ce consommateur

services d'eau est la suivante : Il est souhaitable d'associer les

est raccord, son point de vue peut changer et il peut souhaiter

consommateurs la rgulation du service, tant au stade de la

payer moins cher. On voit, par consquent, que les attentes du

dfinition que de la mise en uvre de la rgulation. L'implication

consommateur varient en fonction de sa situation sur lchelle

des parties intresses doit commencer ds l'valuation des

de dveloppement du service : dabord le raccordement au

besoins et des objectifs et se poursuivre lors de l'analyse des

service, puis la rgularit de lapprovisionnement et enfin la

modles de gestion appliqus aux infrastructures et susceptibles

qualit du produit. La question est de savoir si la participation

de rpondre aux besoins et aux objectifs. Il est impratif que

des consommateurs permet de rsoudre les conflits prsents

toutes les parties intresses disposent, en temps utile, de toutes

ou futurs.

les informations pertinentes qui leur permettent de participer


efficacement toutes les tapes de la rflexion . Ce principe
semble assez clair ; mais quant savoir comment le mettre en
pratique et valuer les rsultats ? Il est difficile de rpondre ces

Mcanismes de participation
des consommateurs

questions.
Au cours des dernires annes, les services de l'eau ont fait

Introduction

des progrs sur le plan de la participation et de la concertation


avec les consommateurs. Dans une publication de la Banque
Mondiale : Ways to improve water services by making utilities

On peut avancer que l'efficacit que les consommateurs

more accountable to their users: a review (Comment amliorer

attendent d'un service est fonction du contexte dans lequel ce

les services d'eau en faisant obligation aux entreprises de service

service est mis en uvre. Il se peut qu'un intrt homogne

public de rendre des comptes aux usagers) les auteurs, Van

des consommateurs n'existe pas mais au contraire que pour

Ginneken, Muller & Simpson, dcrivent les diffrentes mthodes

diffrentes catgories de la population les intrts soient

utilises dans diffrents pays en les classant par degr croissant

diffrents. Par consquent, il est ncessaire d'identifier ces

de participation des consommateurs :

diffrentes attentes, soit pour dgager un consensus, soit pour


tenter de servir plusieurs intrts la fois, mais cela risque d'tre

1. ACTIONS D'INFORMATION AUPRS DES USAGERS

difficile.

ET RUNIONS AD HOC

En Europe, o presque 100% de la population est raccorde

Il s'agit des efforts accomplis par une entreprise de service

un service rgulier, l'une des principales attentes des

public pour crer une relation directe avec ses usagers. Souvent,

consommateurs, savoir, disposer d'un raccordement est dj

l'objectif plus large est l'ducation du consommateur qui peut

satisfaite. Mais c'est loin d'tre le cas dans de nombreuses

servir de premire tape vers sa responsabilisation. ce stade,

rgions du monde. Pour un consommateur non raccord, la

l'objectif est de faire comprendre aux usagers quels sont les

question du prix n'est pas prioritaire parce qu'il consacre des

rouages dans la fourniture du service et les rles respectifs des

sommes importantes pour payer le revendeur d'eau ou passe

diffrents acteurs. Mais ces actions sont aussi des outils pour

un temps considrable la qute de l'eau ; de plus il ne peut

communiquer sur le fonctionnement du service et ses alas :

1_ Consumers International
2_ Consumers International (CI) est la fdration mondiale des groupements de consommateurs qui constitue la seule voix indpendante et officielle des consommateurs
sur le plan mondial.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

36
pannes techniques, interruptions du service et renseigner

est forcment plus complexe que simplement transmettre les

sur les procdures de rclamation et les instruments de

donnes prpares par loprateur.

concertation. Il est noter que ces actions d'information reposent


principalement sur un mode de fonctionnement unidirectionnel
selon lequel les informations circulent de l'entreprise vers le

4. ENQUTES PRVISIONNELLES DU TYPE ANALYSES


DE CONSENTEMENT PAYER

public mais on constate de plus en plus que les gestionnaires


de services publics s'loignent de ce principe de communication

Les enqutes sur les habitudes des consommateurs permettent

descendante pour adopter celui du dialogue rciproque avec

au moyen d'un questionnaire d'analyser les comportements,

les usagers. Cette dmarche d'information (outreach) constitue

les prfrences, les attitudes ou les opinions d'un chantillon

alors une premire tape vers la concertation avant de ladapter

de population cible. Ces tudes ex ante peuvent aider les

pour entrer en contact avec des groupes spcifiques. C'est

gouvernements et les entreprises de service public prparer

habituellement ce qui se pratique au moment de planifier des

lavenir comme, par exemple, dfinir les investissements

investissements importants. Une des solutions utilises par

ncessaires au dveloppement des services, prparer les

les entreprises de service public est l'organisation de runions

rformes institutionnelles, ou encore grer les changements

d'utilisateurs. Des runions de ce type peuvent aussi tre

tarifaires. Ce type d'outil permet d'tudier les besoins spcifiques

organises l'initiative de tiers comme par exemple des ONG

de tel sous-groupe de population ou de tel territoire gographique

qui convoqueront les reprsentants de l'entreprise ou des

appartenant la zone desservie et de rsoudre les problmes

instances gouvernementales pour rpondre des questions qui

voqus plus haut.

proccupent la population. Cette forme de rencontre a lieu en


gnral lorsque l'oprateur de service public n'a pas la capacit
de prendre l'initiative d'une telle action.
2. PUBLICATION DE DONNES SUR LA PERFORMANCE

5. ENQUTES RTROSPECTIVES DE PERFORMANCE


ET DE PERCEPTION
Les entreprises de service public, les rgulateurs ainsi que tout
groupe indpendant ont la possibilit de mener des enqutes de

Ce point ne ncessite pas d'explications mais, comme on la dj

satisfaction. Les entreprises peuvent aussi utiliser des donnes

soulign, diffrents groupes seront sensibles diffrents aspects

d'enqutes ralises par les agences officielles de statistiques

de l'efficacit dun service. L'intrt de publier des indicateurs

auprs des mnages. L'Inde a t le premier pays exprimenter

de performance dpend de leur pertinence, de leur qualit,

les fiches d'valuation par les consommateurs (Consumer

du moment de leur parution et du mode de prsentation.

Report Cards), une pratique qui s'est ensuite largement diffuse

La publication rgulire d'indices de performance par une

en Afrique. Les enqutes peuvent fournir des informations

entreprise de service public est le signe que cette entreprise a

sur la qualit du service perue par les consommateurs ou

atteint sa pleine maturit, un phnomne qui est relativement

des renseignements factuels comme, par exemple, le nombre

rare. Certains pays ont pu accomplir des progrs notables en

d'heures durant lesquelles un service est disponible. Toutefois,

adoptant des mesures coercitives ou en nommant un rgulateur

dans le secteur de l'eau les enqutes rtrospectives et les fiches

ou bien grce des associations travaillant activement avec

d'valuation consommateurs ne sont pas une pratique courante

loprateur.

et seuls les oprateurs de services publics les plus dvelopps


ont recours aux enqutes. Quant aux fiches d'valuation

3. FOURNITURE D'INFORMATIONS LA DEMANDE

consommateurs spcialement ddies au secteur de l'eau, elles


sont assez rares. Cependant, les services d'eau peuvent faire

Il s'agit le plus souvent d'informations gnrales concernant

l'objet d'une valuation de ce type si des fiches d'valuation

l'entreprise de service public (tarifs, dmarches pour obtenir le

consommateurs multisectorielles sont mises en uvre.

raccordement, travaux et interruptions de service prvus). Mais


l'intrt lgitime des consommateurs est d'avoir un accs aux

6. PROCDURES DE CONSULTATION STRUCTURE

informations qui les aideront mieux comprendre comment


fonctionne une entreprise de service public et quelles sont les

Souvent, des procdures de consultation structures sont

motivations des gestionnaires. Les consommateurs doivent,

prvues par la loi, en particulier lorsquil sagit dvaluer un

par exemple, disposer des lments pour juger si l'extension

impact social ou environnemental. Le but d'une consultation est

dinfrastructures existantes est le seul moyen de faire face la

de garantir le droit des citoyens tre informs de problmes

demande ou si d'autres solutions peuvent tre envisages. Les

potentiels rsultant d'un projet, exprimer leurs points de vue et

informations la demande sont normalement fournies par les

tre tenus au courant de la faon dont ceux-ci ont t pris en

entreprises elles-mmes mais parfois ce sont les rgulateurs ou

compte. L'audience publique fait l'objet d'une publicit dans les

les mdiateurs qui assurent ce service en rpondant directement

journaux officiels afin que tout citoyen estimant que ses intrts

aux citoyens ou en les orientant vers loprateur. Cependant,

sont menacs puisse se faire entendre. L'audience publique

communiquer des informations sous une forme comprhensible

comporte normalement la prsentation du projet suivie d'un

37
dbat public. Elle est de nature consultative car elle permet aux

rseaux tertiaires, des points d'eau collectifs et l'entretien des

citoyens potentiellement affects par une dcision de s'exprimer

latrines. De plus, par le travail communautaire, ils peuvent aussi

avant que toute dcision soit prise. Toutefois, le rsultat de

participer aux travaux dextension des rseaux. Si les usagers

la consultation n'a pas force obligatoire pour l'entreprise de

s'organisent pour fournir un des lments du service public,

service public car celle-ci n'est en gnral pas oblige de suivre

ils peuvent le faire, soit dans le cadre d'un contrat avec une

l'opinion des consommateurs. Cependant, afin que toutes les

collectivit qui exercera un pouvoir dcisionnel, soit dans le

parties concernes puissent s'assurer que les diffrents points

cadre d'un contrat de sous-traitance conclu avec l'oprateur.

de vue exprims ont t dment pris en considration, certaines

La participation des usagers aux activits d'une entreprise

juridictions exigent que la dcision soit motive par crit. Dans

de service public peut constituer une premire tape dans la

ce document, lentreprise doit noncer sa dcision finale,

construction d'une relation plus troite entre une entreprise et les

prciser l'ventail des solutions qui ont t envisages, dcrire

usagers. Pour un oprateur de service public, la participation des

la solution retenue, prciser les arguments qui ont t prsents

utilisateurs aux activits de l'entreprise peut tre perue comme

lors des dlibrations (notamment, les objections exprimes) et

moins menaante que la nomination d'instances consultatives

expliquer comment les diffrents arguments ont pes dans la

officielles. Lorganisation de la participation aux activits peut

dcision finale.

tre confie (un service au sein de) l'entreprise ou une


ONG. De plus, si la socit civile est suffisamment organise,

7. PARTICIPATION AUX ORGANES CONSULTATIFS

on pourra ventuellement appliquer la mme dmarche des


structures qui sont encore un stade pr-fonctionnel et dont

Les organes consultatifs sont composs d'un chantillon

les capacits internes d'organisation sont encore balbutiantes.

reprsentatif de groupes cibles et sont rgulirement consults


par les gestionnaires pour formuler des conseils et mettre

10. BUDGTISATION PARTICIPATIVE

des recommandations. Ces organes consultatifs peuvent


tre composs uniquement de consommateurs ou regrouper

Les rsidents dcident de lallocation (d'une partie) du budget

diffrentes parties prenantes. Un organe consultatif peut tre

public. Cette intervention concerne principalement l'chelon

attach une entreprise de service public, un rgulateur ou

municipal et permet daborder les axes prioritaires du budget

une collectivit locale ; il se runit intervalles rguliers et son

de la municipalit pour le financement des diffrents services

mandat peut tre temporaire ou permanent ; ses membres sont

municipaux. Cette participation populaire directe sexerce au

les reprsentants des utilisateurs et linvestissement en temps

moyen d'un vote en assemble plnire au cours de laquelle

qui leur est demand est considrable. C'est pourquoi il a t

se dcident les priorits d'investissement et o a lieu llection

parfois difficile de maintenir lexistence dorganes consultatifs

des membres d'un conseil. Ce conseil se runit ensuite pour

permanents en particulier dans les cas o leur mandat ou leurs

laborer des dcisions plus dtailles au nom des citoyens.

prrogatives taient mal dfinis.

Les services d'eau figurent souvent parmi les priorits et


dans un grand nombre de villes ils comptent parmi les trois

8. PARTICIPATION AUX ORGANES DE DCISION

sujets systmatiquement dbattus lors de ces conseils. Cette


laboration participative du budget de la municipalit permet de

Le conseil de surveillance (ou conseil d'administration ) est

dfinir les investissements dvolus au secteur de l'eau mais ne

responsable de la supervision et du pilotage de la performance

permet pas d'aborder directement les questions de gestion des

du prestataire de service. Dans le secteur de l'eau, les autres

services d'eau.

organes de dcision sont les conseils de rglementation et les


commissions charges des politiques sectorielles au niveau

11. QUI EST PROPRITAIRE DE L'ENTREPRISE

national ou municipal. Si des reprsentants des consommateurs

DE SERVICE PUBLIC ?

sont admis siger au sein de ces instances, un sige sera


normalement rserv un reprsentant de chaque groupe

Les entreprises de service public peuvent tre la proprit soit

reprsentatif. Mais lefficacit de la participation aux organes

des consommateurs seuls soit des consommateurs associs

de dcision comme instrument de responsabilisation des

aux collectivits locales. Par sa nature mme, une entreprise

consommateurs ne dpendra que du pouvoir de ces organes de

de service public place sous cette double responsabilit

dcision et du rle attribu aux membres issus des groupes de

relvera plutt du droit priv que du droit public. Cependant,

consommateurs.

ce statut de coproprit ne signifie pas que les dirigeants sont


propritaires des actifs ; les coopratives et les consommateurs

9. PARTICIPATION AUX ACTIVITS DES ENTREPRISES

copropritaires des entreprises de service public reoivent

DE SERVICE PUBLIC

presque toujours les actifs en grance du gouvernement. Il


en rsulte que ce systme de partage de la proprit avec les

C'est un moyen souvent privilgi par les communauts les plus

consommateurs se rencontre plus frquemment dans les pays

pauvres. Les usagers peuvent ainsi participer la gestion des

tradition de droit civil qui interdit la cession d'actifs par le

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

38
gouvernement. Une cooprative est une association autonome
de personnes qui se regroupent volontairement sous la forme
d'une entreprise gre conjointement et dmocratiquement en
vue de satisfaire les aspirations et les besoins communs sur
un plan conomique, social et culturel. Une cooprative de
consommateurs est une forme particulire de cooprative dans
laquelle les consommateurs sont propritaire d'une entreprise
de service public. Il est normalement spcifi dans ses statuts
que la cooprative a lobligation de rinvestir la totalit de ses
bnfices dans le service. Les coopratives gres par les
consommateurs bnficient d'une plus grande autonomie
politique que les entreprises de service public ; elles sont aussi
tenues une plus stricte obligation de rendre des comptes
aux consommateurs et sont soumises aux mmes contraintes
rglementaires que les autres prestataires de service.
Les auteurs poursuivent en numrant les moyens de recours :
12. PROCDURES DE RCLAMATION LENCONTRE DE
L'ENTREPRISE
13. PROCDURES DE RCLAMATION PAR DES TIERS
14. VOIES DE RECOURS
Les moyens de recours font partie des actions dont disposent les
consommateurs mais ils ne constituent pas une forme relle de
participation ; ils font nanmoins partie intgrante des moyens
d'intervention la disposition du consommateur.
Les mcanismes dcrits plus haut sont prvus par la norme
ISO IS 24510 : Activits relatives aux services d'eau potable
et d'assainissement - lignes directrice pour l'valuation et
l'amlioration des services aux usagers. En plus des sujets
plus traditionnels portant sur la sensibilisation et l'information
du public et les mcanismes de rglement des litiges, la norme
cite fait rfrence aux comits permanents d'utilisateurs ,
aux consultations lors de dcisions critiques , et la
participation au rglement des litiges . Des tentatives sont
faites lheure actuelle pour introduire cette norme en Afrique
et mettre les principes dcrits ci-dessus en application.

Rfrences
Muller M., Simpson R. et Van Ginneken M. (2008). Ways to
Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to
their Users: A Review, Water Working Note 15, Banque Mondiale,
Washington.

39

LA GOUVERNANCE ET
LA PERFORMANCE DES
SERVICES : LA VISION
DENSEMBLE DUN BAILLEUR

Aymeric Blanc1
Maurice Bernard1
Cassilde Brenire1
et Lionel Goujon1

mots-cls

: aide au dveloppement, indicateur de performance,


partenariat public-priv, renforcement de capacits, cadre sectoriel

LAgence franaise de dveloppement (AFD) est linstitution

Si l'objectif du millnaire en matire daccs leau sera

financire au cur du dispositif franais daide publique au

probablement atteint dans sa globalit, ce rsultat masque des

dveloppement. Ses interventions dans le secteur de leau et

disparits importantes : localement, de nombreux pays, en

de lassainissement reprsentent chaque anne environ 10% de

particulier africains, natteindront pas ces objectifs. Par ailleurs

ses engagements financiers totaux soit 751 millions deuros en

la notion daccs un point deau dit amlior ne prend pas en

2011, investis principalement en Afrique subsaharienne et en

compte toutes les dimensions du problme et en particulier le

Mditerrane.

cot de cet accs ni la continuit et la qualit du service.


La situation est encore moins satisfaisante pour lassainissement,
qui recouvre non seulement les installations autonomes ou
collectives dvacuation des excreta, mais aussi toute la filire
de collecte et de traitement des eaux uses dans son acception
la plus large. La tche demeure colossale : alors que 87 %
des humains ont un accs leau potable jug satisfaisant,
seulement 61 % disposent dinstallations sanitaires dites
amliores 1. Ainsi malgr des efforts importants de la
communaut internationale et des bailleurs de fonds, le manque
dinfrastructures, conjugu la croissance dmographique

Ces montants ddis leau et lassainissement sont en forte


augmentation depuis 2005. Les financements peuvent tre des
subventions (69 M), des prts aux Etats (463 M) ou des prts
directs aux entreprises publiques et aux collectivits (219 M).
Le droit daccs leau a t reconnu comme un droit
fondamental par les Nations Unies ds 1999. Pourtant, malgr
la mobilisation pour latteinte des Objectifs du millnaire pour le
dveloppement (OMD) qui a considrablement fait progresser
laccs leau, plus de 800 millions de personnes ne bnficient
pas encore dun accs leau potable dit amlior 2. En effet,
dcrter un droit ne suffit pas le rendre effectif, et les appels
la gratuit napportent aucune rponse durable. Cest l tout
le dfi de leau, la fois bien essentiel, bien public et bien
conomique : fournir de leau potable a un cot, et la mise en
uvre du droit leau passe ncessairement par lorganisation
socio-technico-conomique dun secteur.
1_ AFD
2_ Joint Monitoring Programme (JMP) 2010 ; OMS/UNICEF

et au dplacement des populations vers les villes, ne permet


pas denrayer le recul du taux daccs lassainissement.
Les objectifs du millnaire en assainissement ne seront
probablement pas atteints en 2015.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

40
LAFD est redevable vis--vis de lEtat et plus largement

leau et lassainissement entendent contribuer chaque anne

de la population franaise. En effet, ceux-ci apportent

l'accs l'Eau Potable de 800 000 personnes et laccs

directement ou indirectement le montant des subventions et

lassainissement de 500 000 personnes. Ces objectifs ont t

des bonifications de prts accordes. Ainsi, une importance

atteints en 2010.

particulire est porte aux rsultats des projets financs et

Malgr ces rsultats positifs, laide publique au dveloppement

leur durabilit : les financements de lAFD dans le domaine de

dans le secteur de leau et de lassainissement nest pas

1. DFINIR UN CADRE SECTORIEL EFFICACE ET RALISTE


Un tel cadre implique :
n un environnement lgislatif et rglementaire oprationnel (y compris pour la rgulation) ;
n une rpartition claire des responsabilits et des ressources de chaque organisation ;
n une stratgie de dveloppement raliste, en particulier dans sa composante financire qui doit sappuyer sur des cots optimiss et
des ressources financires prvisibles et fiables.
Le schma ci-dessous prsente les acteurs du cadre sectoriel ainsi que les flux de financement qui les relient. Ce schma souligne
limportance croissante prise par les collectivits territoriales : dans de nombreux pays, elles sont devenues des acteurs de plein droit
suite des processus de dcentralisation de la gestion de leau et de lassainissement.
Schma formalis par l'OCDE dans le cadre dune tude prside par l'AFD

On notera que, dans un tel cadre sectoriel, cest la dfinition claire des responsabilits et de flux financiers ralistes qui importe. En
revanche, lAFD ne prconise pas un modle dorganisation ou de gestion plutt quun autre :
n Les fonctions de rgulation doivent tre assures pour veiller au respect des droits et obligations de toutes les parties prenantes,
mais linstauration dune autorit de rgulation nest pas obligatoire car plusieurs autres formes de rgulation sont possibles
(notamment par le contrat).
n Les autorits locales peuvent tre impliques pour que le service de leau soit proche des besoins des utilisateurs et quune bonne
reprsentativit soit assure, mais diffrents niveaux de dcentralisation sont possibles. Il appartient aux pouvoirs centraux
daccompagner ce processus en accordant une marge de manuvre tarifaire suffisante la collectivit territoriale.
n Loprateur peut tre public ou priv (avec un niveau variable de dlgation du service public), mais, dans tous les cas,
il doit tre redevable de ses performances techniques et commerciales.

41
lchelle des besoins de financement dinfrastructures. Cest

Naturellement, des comptences individuelles amliores ne

une des raisons pour lesquelles lAFD considre que la dfinition

pourront servir pleinement quau sein dorganisations aptes

et mise en place de cadres sectoriels clairs et efficaces (cf.

les mettre en valeur. De mme, les ralisations dune entit

encadr 1) sont dterminantes en matire daccs leau et

efficiente nauront de sens que dans un environnement sectoriel

lassainissement. Ces cadres sectoriels permettent de mobiliser

aux objectifs clairs et pertinents.

des financements nationaux et internationaux au-del des

Les moyens de renforcement de capacits traditionnellement

projets en cours. Lappui la dfinition et mise en uvre de

mobiliss par les bailleurs de fonds sont :

cadres sectoriels clairs et efficaces est par consquent, les axes

le financement dactions dchanges et de formation (centres


de formation, formation managriale, mobilisation dexpertise,

En plus du financement dinfrastructures deau ou dassainisse-

rencontres internationales, etc.),

ment, les projets financs par lAFD comprennent toujours un


volet de renforcement de capacits et un volet de sensibilisation

le financement et la dfinition dassistance technique


rsidente ou ponctuelle fournie par des bureaux dtudes,

dintervention prioritaires de lAFD dans leau et lassainissement.

la ralisation dtudes et danalyses croises ou prospectives


cibles sur un ou plusieurs pays et partages avec les

des populations lhygine.

partenaires du Sud,
Le renforcement des capacits, considr par lAFD comme

le soutien des politiques publiques des pays du Sud fond

un moyen dintervention part entire, sinscrit dans le long

sur les performances (aides aux programmes alignes sur les

terme et doit tre men trois niveaux interdpendants :

priorits des partenaires du Sud, aides budgtaires adosses

individuel (connaissances et comptences)

organisationnel (performance, capacit atteindre les

des objectifs de rformes et de performance).

objectifs)

En outre, le dialogue sectoriel entre lAFD et ses partenaires

institutionnel (gouvernance sectorielle : institutions, rgulation,

du Sud apparat comme un outil de renforcement de capacits

normes, suivi-valuation)

pertinent, en particulier lorsquil sappuie sur un suivi des


rsultats des projets et des performances des oprateurs (voir
encadr 2).

2. LE DIALOGUE SECTORIEL AUTOUR DES INDICATEURS DE PERFORMANCE


COMME OUTIL DE RENFORCEMENT DE CAPACITS
En plus des indicateurs suivis dans le cadre des Objectifs du millnaire (taux daccs aux services), des indicateurs de performance
peuvent tre suivis pour valuer les performances techniques (continuit du service, conformit de leau distribue ou des rejets de
stations dpuration, rendement de rseau, etc.), commerciales (taux de compteurs en place, taux de facturation, taux de recouvrement),
et organisationnelles (nombre dagents par usager, etc.) des oprateurs. Tous sont critiquables et indispensables la fois.
Dans le cadre des projets quelle finance, lAFD veille demander aux pays du Sud des rapports priodiques permettant la fois de
suivre lavancement des projets de construction mais aussi lvolution des performances des oprateurs. Ces indicateurs doivent tre
peu nombreux, utiliser des donnes faciles daccs et ne pas faire lobjet de changement de mthode de calcul. Ce nest pas que la
valeur de lindicateur qui est intressante mais surtout son volution dans le temps.
Lexprience montre que ces indicateurs ne se suffisent pas eux-mmes : ils doivent tre la base dun dialogue entre le bailleur et
ses partenaires du Sud et tre complts par des missions dvaluation sur site. Le suivi rgulier dindicateurs de performance par
une institution locale forte ou un bailleur de fonds est source damlioration des performances. Les oprateurs ou institutions qui se
sentent observs vont deux-mmes amliorer leur organisation et demander les appuis dont ils ont besoin.
Dans le cadre danalyses croises, la comparaison des performances de diffrents pays ou oprateurs est parfois ralise. Ces
comparaisons ne peuvent tre pertinentes que pour des oprateurs ayant des contraintes externes identiques et donc un cadre sectoriel
proche. Lorganisation de la comparaison des indicateurs entre les oprateurs dun mme pays sest souvent avre tre une
source dmulation trs positive (Maroc, Colombie, etc.). Des comparaisons de situations plus diverses ne peuvent se passer dune
analyse qualitative complmentaire et doivent tre ralises des fins de diagnostic et d'changes plutt que dvaluation.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

42
LAFD souhaite galement promouvoir des moyens de

Par ailleurs, lAFD considre que les Partenariats Public-Privs

renforcement de capacits plus intgrs avec le secteur, et

(PPP) mis en place dans les pays en dveloppement au cours

appuys sur les atouts franais, en particulier les partenariats

des dernires dcennies, mme sil nont souvent pas atteint

entre oprateurs du Sud et oprateurs franais (voir article p.

les objectifs de financement du secteur fixs initialement, ont

132). Lexprience montre que souvent, ces partenariats sont

en revanche t efficaces pour clarifier les rles et renforcer

davantage source dinspiration vers le changement pour les

les capacits locales. Ces impacts positifs ont gnralement

partenaires du Sud que lassistance technique classique : le

t prenniss aprs le dpart des oprateurs privs (voir

mme conseil sera plus cout venant dun pair que dun expert.

encadr 3).

3. LES PPP COMME OUTILS DE RENFORCEMENT DE CAPACITS


L'inefficacit de certaines entreprises publiques des pays en dveloppement (PED) et lchec des rformes des annes 1980 qui
tentaient dintroduire une culture marchande en leur sein, ont conduit les acteurs du dveloppement, dans les annes 1990,
promouvoir lintroduction du secteur priv. Lapport d'un oprateur priv, par son exprience de gestion, sa matrise technique et ses
capacits de financement, tait prsent comme le moyen d'assainir les finances publiques et d'atteindre des objectifs de service
public (raccordement de la population aux rseaux en particulier). Les attentes se sont nanmoins rvles dmesures et la premire
gnration de PPP dans les PED na pas su rsister aux crises financires ou politiques. Une deuxime gnration de contrats est
apparue depuis une dizaine dannes, dans lesquels le secteur priv assume une part plus limite du risque et o des outils efficaces
de rgulation sont mis en place, afin que ltat puisse assumer ses responsabilits (tarification, politique daccs aux rseaux pour
les populations pauvres, etc.). Plusieurs contrats de gestion ou daffermage, sils nont pas rgl le problme du financement des
investissements, ont ainsi permis dapporter une expertise avre, ce qui a contribu amliorer les performances techniques et
financires des oprateurs (rendement, augmentation des taux de facturation et de recouvrement, productivit du personnel, etc.) et
rquilibrer leurs comptes.
Par exemple, le contrat de gestion de 5 ans pass en 2001 entre Suez et le service des eaux de Johannesburg (Jowam) visait retrouver
une prennit technique et financire dans un contexte de pertes deau leves (taux de perte Soweto en 2001 : 65%) et de culture
de non-paiement des factures (taux de recouvrement Soweto en 2001 : 10%). Il comprenait un important objectif de formation des
quipes (sur lequel tait en partie base la rmunration de loprateur) afin de promouvoir une culture dentreprise oriente vers le
service et lefficacit. Il a permis un transfert de comptences Jowam qui est aujourdhui en mesure dassurer sa mission de faon
autonome.
Une tude rcente3 analyse les performances de plus de 65 contrats de PPP dans le secteur de leau dans les PED et souligne notamment
que le taux de branchements individuels a trs sensiblement augment dans les cas o un PPP a t mis en place avec succs. Le
renforcement des capacits sest dailleurs tendu au-del des socits ayant fait lobjet de PPP, du fait de ladoption dune discipline
sectorielle par les autorits du pays (dfinition dune stratgie sectorielle, dfinition dobjectifs et de moyens, planification des
financements du secteur, etc.). LEtat et les collectivits, dchargs par le priv dune partie de leurs responsabilits oprationnelles,
ont ainsi pu apprendre un nouveau rle de rgulateur. Enfin, les rgies publiques qui se sont maintenues ont bnfici de lmulation
apporte par la comparaison avec les PPP mis en uvre sur des territoires voisins pour apprendre et faire voluer leurs
mthodes de gestion (Maroc, Brsil).

3_ MARIN, Ph., 2009, Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experience in Developing Countries, World Bank/PPIAF, Trends and Policy
Options, n8.

43

LES NORMES ISO :


MISE EN UVRE

Natalia Drault1

mots-cls

: normalisation, gestion des usagers, service,


valuation

Trois normes clefs dfinissent des lignes directrices pour la

A la fin de 2007, Aguas de Santiago a dcid de lancer un

gestion des services publics deau (procds, activits, moyens

nouveau projet : la mise en uvre de la norme ISO 24510 dans

et ressources ncessaires pour pomper, traiter, distribuer leau

le cadre de sa politique oriente usagers.

potable et pour collecter, traiter et vacuer les eaux uses ainsi


que pour assurer les services annexes et valuer les services

TAPE 1 : CONSTITUTION DUNE QUIPE

fournis). Dveloppes par le comit technique ISO/TC 224


Activits de service relatives aux systmes dalimentation en

Pour la premire tape Aguas de Santiago a constitu une

eau potable et aux systmes dassainissement - Critres de

quipe multidisciplinaire compose des personnels suivants :

qualit du service et indicateurs de performance , ces normes

du personnel technique

sont les suivantes :

du personnel administratif

ISO 24510:2007, Activits relatives aux services de leau

des responsables de toutes les zones

potable et de lassainissement - Lignes directrices pour

du Directeur Gnral.

lvaluation et lamlioration des services aux usagers

La participation active du Directeur Gnral et des responsables

ISO 24511:2007, Activits relatives aux services de leau

de zones tmoigne de lengagement et du soutien au plus haut

potable et de lassainissement - Lignes directrices pour le

niveau de lorganisation pour ce projet.

management des services publics de lassainissement et pour

Afin de parvenir un consensus lors de la mise en uvre de la

lvaluation des services fournis

norme ISO 24510, un coordinateur de projet fut dsign dont le

ISO 24512:2007, Activits relatives aux services de leau

rle tait dorganiser des runions dquipes multidisciplinaires

potable et de lassainissement - Lignes directrices pour le

et dlaborer des documents spcifiques.

management des services publics de leau potable et pour


lvaluation des services fournis

TAPE 2 : RPONDRE AUX EXIGENCES


DE LA NORME ISO 24510

Processus de mise en uvre de la norme


ISO 24510 par Aguas de Santiago S.A.

Un cours intensif sur les normes ISO 24500 et ISO 9000 fut
organis pour lquipe multidisciplinaire. LIRAM lorganisme de
normalisation argentin qui assure lorganisation et le secrtariat

Aguas de Santiago S.A., un service public deau et

du GT 5 ISO/TC 224 et encourage lutilisation de la norme - a

dassainissement servant une population de quelques 500 000

dvelopp un cours pour les entreprises afin de recueillir des

habitants de la province argentine de Santiago, a dcid

exemples de mise en uvre. Le dpartement formation de

dappliquer la norme ISO 24510:2007 qui dfinit les lignes

lIRAM tait charg du dveloppement de ce cours.

directrices pour lvaluation et lamlioration des services deau

Linclusion de normes ISO 9000 dans la formation tait destine

et dassainissement aux usagers. La norme ISO 24510 sest

une possible mise en uvre future des exigences de la norme

rvle tre un excellent outil flexible de gestion pour Aguas de

ISO 9001 dans les processus service aux usagers .

Santiago, et dune grande utilit pour amliorer le service aux


usagers.

TAPE 3 : DESCRIPTION DES LMENTS DU SERVICE


DAGUAS DE SANTIAGO S.A. SES USAGERS

Sa flexibilit, sa spcificit et son approche oriente usagers


font de la norme ISO 24510 loutil appropri pour toute entreprise

Sur la base de la mthodologie de la norme ISO 24510, le

de service deau publique ou prive , a dclar Sebastin Paz

coordinateur de projet a divis le groupe multidisciplinaire en

Zavala, son Directeur Gnral.

5 groupes de travail (chacun avec un coordinateur de groupe),

1_ Direccin de Normalizacin IRAM (Argentine)

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

44
et a demand chacun de ces groupes de dcrire un lment

Aguas de Santiago S.A. considra que les objectifs clefs stipuls

de services aux usagers . Chacun des groupes a impliqu le

dans la norme ISO 24510, qui taient le rsultat dun consensus

personnel pour la description de llment attribu (Figure 2).

international comprenant une participation active de Consumers


International, constituaient la meilleure option et donc les
analysa tous. Dans certains cas, Aguas de Santiago dcida que

Accs
et prestations
de service

Gestion de contrats
et facturation

Protection de
lenvironnement

certains des objectifs ntaient pas applicables au regard des


Favoriser de bonnes
relations avec
les utilisateurs

conditions locales et apporta des justifications en consquence.


A titre dexemple, ceci sest appliqu lobjectif li au traitement
des eaux uses car la construction et lexploitation dusines de

Gestion de la scurit
et des urgences

traitement des eaux uses ne font pas partie des concessions de


services de Aguas de Santiago. Aguas de Santiago doit attendre

Figure 2 - ISO 24510 - Elments essentiels de services aux utilisateurs

que des usines de traitement des eaux soient construites pour


se lancer dans leur exploitation.

Les descriptions faites pour les 5 lments de services aux usagers

De plus, Aguas de Santiago tudia galement la possibilit

et le consensus atteint au sein de lquipe multidisciplinaire ont

dinclure des objectifs supplmentaires dans le futur, et dcida

permis Aguas de Santiago de connatre la situation initiale

de dfinir, pour chacun des objectifs, diffrents buts permettant

qualitative concernant les services aux utilisateurs.

dtayer lobjectif correspondant.

TAPE 4 : DFINITION DES OBJECTIFS

TAPE 5 : LABORER DES RPONSES AUX BESOINS


ET ATTENTES DES USAGERS

Conformment la mthodologie de la norme ISO 24510, ltape


suivante fut didentifier les besoins et les attentes des usagers.

Suite la dfinition des objectifs et buts, Aguas de Santiago

Selon la norme ISO 24510 la qualit des services assurs aux

dfinit diffrentes actions entreprendre en vue de rpondre

usagers dpend de la capacit des institutions assurer les

aux besoins et attentes des usagers.

services deau en vue de rpondre aux besoins et attentes des

La norme ISO 24510 donne les lignes directrices permettant de

usagers considrs comme des objectifs de service.

dfinir ces actions.

La norme ISO 24510 prsente les besoins et les attentes clefs

Chaque action a t caractrise par une personne ou un

des usagers qui doivent tre pris en considration lors de la

groupe responsable, ainsi que par les ressources ncessaires

dfinition des objectifs. Les objectifs sont lis aux lments des

pour sa mise en uvre. Ainsi, pour les rparations, Aguas de

services aux usagers (Figure 3).

Santiago a dfini deux actions :

Inondation des proprits


par les eaux uses
Couverture et disponibilit
Inondation des proprits
des services deau
par les eaux uses
Pression de lalimentation
Rparations
en eau potable
Accs et
Prix des services
prestation
Quantit de lalimentation
de services
Qualit de leau potable
en eau potable

Rponse aux rclamations


sur facturation

Mthodes
de paiement

Aspects esthtiques de leau

Temps de mise en uvre de


Accs aux services de leau nouvelles prestations de service

Rduction des risques


et des drangements

Informations dans les temps

Gestion de
la scurit
et des urgences

Restauration des services dans


des dlais raisonnables

Gestion de contrats
et facturation

Clart de la facturation

Disponibilit dun accord


de service clair

Visites des utilisateurs dans


les bureaux de lentreprise deau
Rclamations et demandes
Contact par courrier
Disponibilit des informations
Favoriser de
de services
bonnes relations avec
Contacts tlphoniques
Participation des utilisateurs

les utilisateurs

Avertissements des restrictions


et des interruptions

Visites chez lutilisateur

Protection de
lenvironnement
Utilisation durable
des ressources naturelles

Traitement des bassins versants

Activits au sein
de communauts

Impact environnemental

Figure 3 - ISO 24510 - Points clefs lis aux besoins et aux attentes des utilisateurs

45
La premire action consiste laborer et mettre en uvre un

la norme ISO 24510. Chacun des indicateurs tait directement

programme destin lclairage, lentretien et le marquage des

li une action spcifique. Lide globale tait que Aguas de

vannes pour lesquelles un plan de travail sur 5 ans a t dfini

Santiago devait observer comment ces tendances dindicateurs

par les services de la planification et de leau.

refltaient les efforts faits pour amliorer leurs services aux

Une autre action a consist organiser des brigades spcialises

usagers.

destines apporter un soutien avant larrive des quipes

Pour cette dernire tape une matrice fut dveloppe dont un

techniques pour lesquelles une priode dun an a t dfinie et

exemple est prsent ci-aprs.

qui sont responsables de ce service deau.

Aprs que les matrices aient t remplies pour chacun des


objectifs, un diagramme GANTT fut dvelopp avec les actions

TAPE 6 : EVALUATION DES SERVICES AUX

et les priodes prdfinies.

UTILISATEURS

Aprs 4 annes de travail avec la norme ISO 24510, Aguas


de Santiago a labor un rapport bas sur les informations

La dernire tape comprenait lvaluation des buts et objectifs ;

recueillies au cours de la mise en uvre de la norme ISO

Aguas de Santiago dcida dutiliser des indicateurs pour valuer

24510 et un processus de vrification par une tierce partie est

les performances des services aux usagers comme suggr dans

actuellement en cours.

Elment : Favoriser de bonnes relations avec les utilisateurs


Objectifs : Contacts tlphoniques : lorsque les services tlphoniques sont disponibles, les utilisateurs attendent que lon rponde leurs appels et
que les questions soient trates dans un dlai raisonnable, soit directement soit par transfert vers le dpartement appropri. Les utilisateurs
souhaitent pouvoir informer lentreprise tout moment pendant une urgence lie aux services.
Cible 1 :
Rduction du
nombre dappels
entrants laisss
sans rponse

Action 1AI : mener bien la mise en uvre dun


centre dappels

Critres dvaluation : efficacit de la gestion des contacts tlphoniques

Priode dactivit : 6 mois

Indicateur : % dappels tlphoniques entrants pris en compte

Responsable : Dpartement technologies et


service des Ressources Humaines

Dfinition : pourcentage du nombre total dappels tlphoniques dutilisateurs


auxquels il a t rpondu

Ressources : Technologiques - Central


tlphonique, centre dappels, lignes
tlphoniques numriques. Personnel de la zone
de service des utilisateurs, dpartement CaAc et
UGT, TI

Rgle de traitement : [appels tlphoniques dutilisateurs auxquels il a


t rpondu dans une priode calendaire (nombre) / appels tlphoniques
dutilisateurs reus dans dans une priode calendaire (nombre)] x 100%

Action 1An :

Commentaires :

Priode dactivit :

Responsable :

Collecte de donnes : systme tarifaire informatique du central tlphonique


et donnes de la base de donnes du centre dappels et de loprateur
tlphonique.

Ressources :

Analyse et conversion des donnes : Dpartement TI, DW

Action 1BI : dvelopper une procdure dattention Critres dvaluation : existence dune procdure de rponse aux appels
aux contacts tlphoniques
tlphoniques
Priode dactivit : 1 mois

Indicateur : existence de la procdure (oui/non)

Responsable : Dpart. O & M

Dfinition :

Ressources : personnel des dpartements


communication et commercial

Rgle de traitement :

Action 1Bn:

Commentaires :

Priode dactivit :
Responsable :

Collecte de donnes :

Ressources :

Analyse et conversion des donnes :

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

Quelques lments de conclusions

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

46

sociale dans le pays.

Comme

premire

conclusion,

il

est

important

dattirer

lattention du lecteur sur la principale fonction de ces normes,


savoir lamlioration de la gouvernance des services deau et
dassainissement avant dlaborer les objectifs et de dfinir des
indicateurs de performance.
Les services deau ont un fort impact social et politique. En
Argentine, pendant de nombreuses annes, divers modes de
gestion ont t mis en uvre alternativement (public, priv,
municipal, modle mixte), parfois pendant de courtes priodes
avec des consquences inattendues au niveau organisationnel.
La raison de ces changements est la recherche continuelle dun
modle de gestion durable qui prend en compte non seulement
lextension des services vers les zones rurales disperses mais
galement la satisfaction des usagers pour promouvoir la justice

La nouvelle norme ISO 24510 que Aguas de Santiago a mise en


uvre avec succs fournit des lignes directrices qui permettent
damliorer les relations avec les usagers, de comprendre leurs
besoins et de minimiser les diffrences entre leurs attentes et les
lignes directrices stratgiques de loprateur.
Aujourdhui en Argentine, les oprateurs de leau utilisent le
modle Rgulation-Cibles du Service-Rgulateur, qui est la base
du service assur. Le problme vient du fait quil y a un manque
de dialogue entre loprateur, les usagers et le rgulateur. Ceci
empche de prendre en considration les besoins spcifiques
des utilisateurs.
Les lignes directrices et le modle de gestion stipuls dans la
norme ISO 24510 considrent cette vision en prenant comme
premire tape la base rglementaire mais aidant dfinir les
objectifs bass sur les besoins et les attentes des usagers.
Le modle de la norme ISO 24510 ncessite lengagement
de toute lorganisation, essentiellement la Direction. Dans
lexprience de Aguas de Santiago, sur le court terme, les
rsultats essentiellement perus sont la diminution du nombre
de plaintes dusagers et laugmentation du nombre des usagers
qui payent pour le service.
Le processus de mise en oeuvre de ce modle donne
immdiatement des rsultats au niveau organisationnel y compris
le travail de lquipe multidisciplinaire, une rvision de toutes les
procdures techniques, commerciales et administratives, ce qui
permet de dclencher un processus damlioration continue.
Ce rapport est consultable dans son intgralit ladresse
suivante :
www.aguasdesantiago.com.ar/paginas/ver/21/iso_24_500

47

TRANSPARENCE ET
CONTRLE DE LA
GESTION PUBLIQUE :
LEXPRIENCE DE LA RGIE
MUNICIPALE PARISIENNE

Mathieu Souquire1

mots-cls

: contrat d'objectif, suivi de performance, gestion


directe, eau potable, Paris

Suite aux lections municipales du printemps 2008, la Ville de

prises de dcision qui les concernent.

Paris a dcid de crer un nouveau service public de leau pour


offrir aux Parisiennes et aux Parisiens une eau de la meilleure

Un rapport rendu par la Cour des Comptes en 2003 mettait en

qualit au meilleur cot. Cette rorganisation a mis fin un

avant dans certains cas de dlgation une perte de la matrise

systme complexe et opaque vieux de vingt-cinq ans qui ne

technique du service par la collectivit et un contrle dfaillant de

permettait pas la collectivit davoir la parfaite matrise de son

lautorit organisatrice sur lactivit de son dlgataire, pouvant

service et den garantir la pleine efficacit.

ouvrir la porte la constitution de rentes de situation pour les


exploitants. Ces critiques ne sauraient inversement exonrer les

En 1984, la Ville avait en effet fait le choix de dlguer la

rgies de la question de la performance, de la transparence

production et la distribution de leau trois oprateurs distincts :

et du contrle de la bonne excution du service qui doit tre

la premire tait ainsi confie une socit dconomie mixte

galement prise en compte par les oprateurs publics et leurs

cre cet effet, la Socit Anonyme de Gestion des Eaux de

autorits organisatrices.

Paris (SAGEP) ; la seconde tait quant elle dlgue la


Compagnie des Eaux de Paris (filiale du groupe Veolia) pour la

Paris a tent dy donner une rponse ambitieuse et indite

rive droite et la socit Eau et Force Parisienne des Eaux (filiale

en dotant sa rgie nouvellement constitue dun contrat

du groupe Suez) pour la rive gauche. Ces contrats de dlgation

dobjectifs . Celui-ci ne doit nanmoins pas tre confondu

venant chance en 2009-2010, la Ville a conduit des tudes

avec un contrat de gestion, comme il en existe entre autorits

et men une rflexion ouverte ds 2007 afin de retenir le mode

organisatrices et dlgataires de service public, et ce pour une

de gestion le plus adapt. Politique et pragmatique, la dcision

raison simple : une rgie autonome et un exploitant priv ne

de la Ville a conduit faire le choix dun oprateur public unique.

sauraient en effet tre considrs de faon identique vis--vis de


la collectivit. La premire en est une extraction administrative et

Politique, ce choix est port par la conviction forte que la

lui est quasiment consubstantielle ; pour illustration, les lus de

gestion de leau doit obir lintrt public : leau est un bien

ladite collectivit sigent son Conseil dadministration, auquel

commun, une ressource qui doit tre matrise et prserve par

assistent par ailleurs les services administratifs comptents. A

une gestion solidaire et responsable. En crant un oprateur

Paris, le suivi et la transparence sont galement garantis par la

public unique, la Ville de Paris sest ainsi donn les moyens

prsence au sein du Conseil dadministration de reprsentants

de contrler la totalit de la chane de valeur pour garantir un

dassociations environnementales, dusagers, de la socit civile

meilleur suivi de la gestion et de la qualit de leau en intgrant

et de lObservatoire parisien de leau, instance municipale de

des problmatiques de long terme, caractre environnemental

dmocratie participative ddie. La rgie est donc, dans sa

et patrimonial notamment, parfois peu compatibles avec une

constitution mme, sous le contrle dmocratique et de

logique financire de court terme. Le nouveau service public

la collectivit et des usagers. Ceci cre en soi une premire

de leau permet galement de rpondre aux exigences sociales

diffrence fondamentale avec la conception mme dune

et dmocratiques qui structurent le principe mme de laction

dlgation de service public, qui distingue pleinement le

municipale parisienne par la mise en place dun dispositif social

dlgant du dlgataire.

adapt et par une plus grande participation des usagers aux


1_ Directeur de la stratgie, des relations institutionnelles et de la communication, Eau de Paris

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

48
Conformment aux statuts qui ont t approuvs par le Conseil

placer lusager au cur du service de leau ;

de Paris en novembre 2008, la rgie EAU DE PARIS couvre

assurer une gestion rigoureuse et transparente ;

depuis le 1er janvier 2010 lensemble de la filire en assurant

garantir laccs leau ;

directement les missions suivantes :

assurer la performance du rseau et des installations ;

maintenir un haut niveau dentretien et de valorisation du

la protection long terme des masses deau souterraines et

la production et le transport de leau ;

la distribution de leau ;

linformation et la gestion des usagers du service de leau ;

offrir un modle dentreprise socialement avance ;

la surveillance et la prservation de la qualit de leau

mettre en uvre un systme de management certifi et

superficielles disponibles, leur prservation, leur restauration ;

patrimoine ;
n

en eau ;

distribue ;
n

lexpertise et la recherche en matire deau ;

la scurit de lapprovisionnement en eau et le maintien de la

dvelopper une vision prospective du systme dalimentation

cologiquement responsable ;
n

accompagner les volutions du service de leau non potable.

satisfaction des besoins prioritaires ;

Ces grands objectifs sont tous assortis dune batterie

la production, le transport et la distribution de leau non

dindicateurs dactivit et de performance (plus de 130 au total),

potable et, notamment, en liaison avec les services et usagers

recolts mensuellement et/ou trimestriellement. Reprenant les

concerns, le soutien au contrle et la rutilisation des eaux

grands indicateurs rglementaires (notamment ceux dfinis par

pluviales.

lONEMA) enrichis de facteurs spcifiques au service parisien,


ils permettent un suivi chiffr et objectiv des principales

La politique de ltablissement public local, ses activits et les

actions de la rgie. Chaque anne, cette dernire doit en outre

investissements relevant de sa comptence sont donc encadrs

produire un rapport dactivit, prsent devant son Conseil

par la Ville de Paris et retracs dans le contrat dobjectifs

dadministration et le Conseil de Paris pour rendre compte de

mentionn, soumis lapprobation du Conseil de Paris les 23

la bonne excution dudit contrat, partir de lagrgation de

et 24 novembre 2009, et passs pour la priode 2010-2014.

lensemble de ces indicateurs. Ceux-ci sont ainsi passs au

Ce contrat constitue la pierre angulaire du service, travers une

crible, permettant la collectivit ses lus et ses services

gouvernance, un partage des responsabilits avec la collectivit

techniques dobserver le fonctionnement de la rgie, den

et une orientation de laction de la rgie clairement dfinis et

faire une valuation permanente et dajuster si ncessaire des

dmocratiquement dbattus. Ce document, unique en son

lments de sa gestion. Si ce contrat ne doit, encore une fois,

genre, a en outre fait lobjet dune large concertation dans son

pas tre vu comme un contrat de gestion semblable ceux

laboration, notamment avec les reprsentants de lObservatoire

passs entre une autorit organisatrice et le dlgataire de son

parisien de leau.

service, il nen constitue pas moins un support extrmement


exigeant pour loprateur et sa tutelle, nul ne pouvant sen

Ce document raffirme le rle de la Ville de Paris, autorit

affranchir. Il fournit en prime un support dinformations externes

organisatrice du service, par une prsence directe dans quatre

destin aux usagers du service et un moyen de comparaison

domaines majeurs :

possible avec dautres oprateurs deau, dans un souci de

la reprsentation auprs des autorits administratives et des

transparence et de benchmark ncessaire.

collectivits territoriales ;
la stratgie de communication en direction des usagers et

Ce contrat constitue le socle de lambition de la collectivit

des abonns

parisienne : crer, travers la rgie EAU DE PARIS, un modle

la gestion des situations de crise

de management public moderne, innovant, transparent et

les relations internationales et la solidarit pour laccs leau

efficace.

et lassainissement.
Au-del de cette clarification des rles, le contrat fixe la rgie dix
grands objectifs pour orienter son action, garantir son efficacit
et permettre un suivi transparent de son fonctionnement. Ces
dix objectifs, de natures sociale, environnementale, conomique
et technique, sont les suivants :
n

garantir un approvisionnement en eau de qualit, en toute


circonstance ;

49

Gouvernance et performance des


services publics dlgus de leau
et de lassainissement

ces services, et apporter de la lisibilit


sur le prix de leau et la qualit du service

Interview dOlivier Brousse, Prsident de la FP2E,


fdration professionnelle des entreprises
de leau

rendu au citoyen.

Je considre donc que la France est


bonne lve en termes de performance
de ses services publics de leau, mme
si tout nest pas parfait. Plusieurs
baromtres montrent dailleurs que les

Quelle est aujourdhui votre lecture de

un assainissement dficient. Les Franais

Franais en sont largement satisfaits,

la performance globale des services

loublient parfois, mais leur esprance de

dans leur grande majorit.

publics locaux deau et dassainissement

vie sest considrablement allonge au

en France ?

cours du XXme sicle notamment grce

Cette exemplarit du modle franais

Le modle qui a fait de la France un

aux importants progrs raliss pendant

nest-elle pas en crise aujourdhui ?

exemple en termes de gestion de leau pour

cette priode dans les secteurs de leau

De nouveaux dfis sont apparus ces

de nombreux pays dans le monde (pays

et de lassainissement.

dernires annes : le modle conomique

en dveloppement et pays industrialiss)

Aujourdhui, la qualit de leau potable est

classique a montr ses limites au regard

est en partie celui de la collaboration sur

remarquable, le service est assur 24h/24

des besoins de financement des services,

le long terme entre la puissance publique

(ce qui nest pas le cas dans certains pays

la question de leur juste taille a t pose,

et les entreprises prives : des collectivits

europens proches du ntre), la quasi-

la dimension sociale est prpondrante.

matres

des

totalit de la population est desservie

Par ailleurs, nous traversons une crise

infrastructures, qui dcident de la stratgie

(sauf cas exceptionnels), les rseaux et

conomique sans prcdent qui influe

et qui contrlent son dploiement ; des

les infrastructures sont en bon tat de

la fois sur le pouvoir dachat des mnages

entreprises spcialises, sous le contrle

marche, les performances puratoires ont

et les finances des collectivits locales.

de la collectivit, qui grent lexploitation

trs fortement progress ; tout cela pour

Cest notamment pour ces raisons que

des services en assumant tout ou partie

un prix certes variable, mais abordable.

les lus franais regardent aujourdhui

des risques.

Ces rsultats positifs sont dailleurs

avec plus dacuit leurs services publics

entre

mesurs et chiffrs prcisment : les

de leau et de lassainissement, en

puissance publique et entreprises est

entreprises de leau se sont engages trs

rpercutant notamment les inquitudes

lun des facteurs cls qui permet le

tt dans la mesure de la performance des

de leurs concitoyens, et que des tensions

renforcement continu du service public,

services en mettant en place un rfrentiel

sont apparues sur les sujets relatifs aux

mais il nest pas le seul : il sajoute

dindicateurs standardiss, dont une

politiques de leau.

dautres piliers essentiels que sont

partie a t gnralise par les pouvoirs

lorganisation par bassin hydrologique, le

publics

services,

Pour autant, je ne crois pas que le modle

principe du recouvrement de lintgralit

quel que soit le mode de gestion. Cette

franais de leau soit en crise, bien au

des cots du service par la facture, la

dmarche de progrs, pilote aujourdhui

contraire, car il nest pas monolithique :

gestion du service au plus prs des

par lEtat via lOffice national de leau et

sil me semble utile de garder intact ses

usagers par la collectivit locale et surtout

des milieux aquatiques (ONEMA), a pour

fondements et principes dorganisation,

la libert de choix du mode de gestion par

objectif de favoriser la transparence des

ses composantes ne sont pas figes et

cette dernire.

services deau et dassainissement auprs

voluent avec le temps en sadaptant aux

du grand public, donner aux collectivits

situations.

Le rsultat est l : en France, il ny a plus

locales des outils de pilotage fiables pour

En effet, la gestion des services au

dpidmies lies une eau insalubre ou

valuer et amliorer la performance de

niveau local est toujours pertinente

Cette

douvrage,

collaboration

propritaires

quilibre

lensemble

des

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

50
(leau

tant

une

ressource

locale),

Pouvez-vous nous expliquer le lien

entreprises lors des mises en concurrence

mme si les territoires voluent et que

que vous faites entre performance,

qui amne de nombreuses innovations et

lintercommunalit monte en puissance.

gouvernance et concurrence ?

engagements pour les services publics

Le principe du recouvrement des cots

A mes yeux, la performance dun service

de leau. Il faut le redire ici : rien ne

du petit cycle de leau par la facture est lui

passe ncessairement par les principes

vaut la concurrence lors de lchance

aussi toujours pertinent, mais amne bien

de gouvernance suivants :

dun contrat pour apporter innovation,

videmment se poser des questions sur

lautorit et le contrle dune collectivit

amliorations et rductions de cots.

le financement du grand cycle ; le rle

forte et investie dans ses services

des Agences de leau est donc plus que

publics,

Une mulation qui apporte ainsi des

lexercice des oprations par une

marges de manuvres financires, soit

entreprise spcialise,

pour baisser le prix de leau, soit pour

jamais dactualit.

Et dans cet environnement en mouvement,


les besoins des collectivits voluent vers

et la sparation des pouvoirs entre

investir davantage dans le service :

davantage de modularit et de souplesse,

celui qui dcide et celui qui excute,

une respiration conomique , que

tant en termes de gouvernance que de

seule faon de garantir un contrle

lon

modle conomique.

efficace.

rengociations priodiques des contrats,

rencontre

galement

lors

des

qui est la fois un retour la collectivit


Les entreprises, quant elles, ont toujours

La performance ncessite le contrle, et

de la performance passe de loprateur,

su sadapter leur poque. Au fil du

le contrle ncessite une gouvernance

et un engagement sur la performance

temps, elles ont su trouver de nouvelles

claire et la sparation des rles : cest une

venir. Cette notion est fondamentale

technologies pour rpondre aux dfis de

dynamique gagnante, dont les prrequis

car

leau. Elles ont investi, innov, propos,

sont lexistence dun cadre daction

sur lamlioration progressive de la

ragi aux crises. Aujourdhui, elles portent

prcis (le contrat), une dure suffisante

performance du service, et non pas sur

un effort continu de modernisation et de

au regard des enjeux du service et

la variation du prix de leau : cest un

recherche de productivit, qui permet

des investissements, et un primtre

gage indniable de valeur ajoute et de

de rpercuter des baisses de prix

pertinent,

performance pour le service public de

significatives lors des appels doffres ou

dagir sur tous les leviers daction de la

des rengociations. Elles partagent les

performance.

cest--dire

permettant

demandes des lus et des citoyens, et

les

oprateurs

se

rmunrent

leau.
En conclusion, je pense que gouvernance,

proposent dj de nouvelles solutions

Les contrats que nous laborons avec

concurrence

permettant de rquilibrer les relations

les collectivits (2 3 dlgations de

intimement lies, et quelles sont les

et les modes de collaboration entre les

service public sont signes chaque jour

fondations dune collaboration rnove

parties prenantes. Les contrats signs

en France) comportent aujourdhui de

entre

entre les collectivits et les entreprises

plus en plus de clauses indexant la

entreprises spcialises, et les usagers

prennent des contours multiformes pour

rmunration des entreprises sur les

du service public.

coller au plus prs des besoins des

objectifs qui lui sont assigns, avec un

collectivits et lobjectif qui nous anime

systme de bonus/malus. Lexercice du

collectivement.

contrle par le matre douvrage est donc


essentiel, et la sparation des pouvoirs

Car ne nous y trompons pas, les collectivits

est une garantie de transparence et

et les entreprises sont rassembles autour

defficacit : en effet, comment une

dun objectif commun : lamlioration de

collectivit qui opre elle-mme son

la performance des services publics de

service peut-elle sauto-sanctionner ?

leau et de lassainissement ou, en dautres


termes, proposer le meilleur service au

Enfin,

juste prix pour nos concitoyens. Certes,

concurrentielle est forte. Entre 800 et

il reste des marges de progrs, mais nos

1000 appels doffres par an concernent

entreprises sont dtermines adopter

les services publics de leau et de

un comportement exemplaire.

lassainissement : une mulation entre les

en

France,

la

dynamique

les

et

performance

collectivits

locales,

sont

les

51

1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle nationale

LES MODLES DE
{
RGULATION DES SERVICES
DEAU ET DASSAINISSEMENT

Guillem Canneva1

mots-cls

: autorgulation, contrat, agence, rmunration de


l'oprateur, cadre institutionnel

Les services deau et dassainissement sont des services

Ces caractristiques en font un secteur la fois familier, puisque

essentiels. A ce titre, ils font souvent lobjet dune rgulation

indissociable de notre quotidien, mais galement singulier.

conomique, environnementale et sanitaire. Pourtant, dun


contexte national un autre, on observe une grande variabilit

Compte tenu du cot des infrastructures et de leur maintenance,

de mode dorganisation de ces rgulations. Lobjectif de cette

la solution la plus conomique pour rendre ces services est de

contribution est de prsenter synthtiquement les principaux

ne construire quun seul rseau. Cest ce que les conomistes

modles de rgulation.

qualifient de monopole naturel . Dans ce cas, il ny a quun seul


oprateur, agissant en dehors de toute pression concurrentielle.

Enjeux de la rgulation des services deau

Et comme le service est essentiel, les utilisateurs sont captifs.


Cette position lui donne donc un pouvoir trs important et la
possibilit dextraire dimportantes rentes monopolistiques. Cette

Les services deau et dassainissement sont des services qui

caractristique conomique, associes aux impacts sanitaires,

se distinguent des autres plusieurs titres, au premier rang

environnementaux et sociaux, justifie pleinement lintervention

desquels leur caractre essentiel et la mobilisation dune

de la puissance publique pour encadrer le secteur. Nanmoins,

infrastructure coteuse.

loprateur intervient sur des infrastructures non r-affectables.

Leau domestique a des usages multiples : lalimentation et

Et les utilisateurs sont galement les citoyens, lorsque le

lhygine sont les plus immdiats et la rendent indispensable ;

service est gnralis. La puissance publique peut donc tre

mais elle peut servir galement pour larrosage de cultures

tente pour satisfaire la population dimposer loprateur des

vivrire dans les zones desservies ou encore de vecteur,

conditions conomiques non soutenables qui peuvent conduire

lorsquelle est utilise pour vacuer les dchets. De fait, leau

un service dgrad. Dans ce contexte dinterdpendance

domestique est un facteur dexternalits : outre limpact direct

entre la puissance publique, les utilisateurs et loprateur,

sur chaque utilisateur, elle a un impact sur les autres. Laccs

la rgulation peut tre dfinie comme la dfinition et la mise

une eau de qualit et lassainissement ont des consquences

en uvre des rgles, dterminant le cadre gnral du service

trs positives sur la sant publique en rduisant les risques

(dfinition, caractristiques techniques, conditions de fourniture

dpidmies hydriques. De mme lassainissement a un impact

du service), les rles et missions des parties prenantes, ainsi

vident sur lenvironnement en gnral et la ressource en eau en

que les modes dinteractions entre elles. La rgulation prcise

particulier. Laccs leau et lassainissement permet ainsi le

galement comment les cots du service sont financs.

dveloppement conomique des zones urbaines.


Les services deau et dassainissement sappuient sur des
rseaux de canalisations, infrastructures coteuses avec

Les diffrents types de rgulation

des dures de vie longue. Une fois installs, les rseaux sont
difficilement r-affectables une autre activit. Par ailleurs,

Si les objectifs de la rgulation sont les mmes, on trouve dans

ils sont la plupart du temps enterrs, ce qui peut rendre leur

le monde plusieurs modles de rgulation, rattachs des

localisation ou lvaluation de leur tat difficile connatre.

traditions juridiques diffrentes.

1_ AgroParisTech (centre de Montpellier) UMR Gestion de leau, acteurs, usages (G-EAU)

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

52
L'AUTORGULATION

dlgation de service public, mais galement dans dautres pays


qui ont adopt un systme juridique similaire (Espagne, Italie,

Dans le modle dautorgulation, loprateur dtermine lui-

certains pays dAfrique de lOuest ou dAmrique Latine).

mme les conditions dans lesquelles il apporte le service.

Ce modle permet d'intgrer un dispositif de concurrence

Il dfinit les tarifs et la qualit du service. Dans certains cas,

pour le march, c'est--dire que les oprateurs potentiels

une partie des conditions du service est dtermine par un

rpondent un appel d'offre pour obtenir le contrat, ce qui

niveau national ou fdral, comme par exemple la qualit de

permet d'esprer obtenir les meilleurs conditions pour l'autorit

leau distribue. Lautorgulation peut tre lchelle nationale

dlgante (voir la contribution dA. Savignac, p. 55). Cependant,

(lorsquune entreprise nationale est charge du service) ou

la concurrence est limite l'appel d'offre ; les rengociations

dcentralise lchelle locale.

lies l'incompltude des contrats se conduisent uniquement

On trouve ce mode de rgulation dans les rgies en France, o

entre l'autorit dlgante et l'oprateur en place.

loprateur est intgr la puissance publique.


LA RGULATION PAR AGENCE
Certains

auteurs

distinguent

lautorgulation

directe

et

lautorgulation par les pairs (Trmolet & Binder 2010). Dans

La rgulation par agence consiste instaurer un ou plusieurs

ce deuxime cas, les oprateurs comparent volontairement

organismes de rgulation indpendants chargs de la dfinition

leurs performances et crent ainsi une mulation entre eux.

des conditions dexploitation par les oprateurs (tarifs, qualit

Pour ce faire, les oprateurs se regroupent souvent au sein

des services, etc.) et de leur contrle. Cest le modle qui a t

dassociations professionnelles, auxquelles ils confient le

adopt en Angleterre et au Pays de Galles lors de la rforme de

soin dtablir ces comparaisons. Cest par exemple le cas au

1989. LOFWAT (Office of Water Services) est charg de fixer les

Danemark, o lassociation professionnelle DANVA analyse et

tarifs pour chaque oprateur pour une priode de 5 ans, en se

compare les performances des entreprises municipales deau

fondant sur lefficacit constate des oprateurs, sur les plans

et/ou dassainissement (DANVA 2010).

dinvestissement prvisionnels, sur les gains de productivit


esprs et sur le taux de rendement du capital. Dans ce cas, les

Il existe des exemples o cette autorgulation prsente des

oprateurs disposent de licences octroyes par le gouvernement

succs ; ils sont lis des dirigeants attachs l'intrt gnral

et sont propritaires des infrastructures. Par ailleurs, la rgulation

qui concilient la recherche de l'efficacit, la fixation de tarifs

des dimensions environnementales ou sanitaires est confie

justes et le maintien de la viabilit financire de l'organisation.

dautres agences (Environnemental Agency et Drinking Water

Cependant, la non-sparation des fonctions peut conduire des

Inspectorate en loccurrence).

conflits d'intrt : l'entreprise peut tre contrainte par dmagogie

La rgulation par agence a pour objectif de prserver le secteur

des conditions conomiques non durables qui dgradent la

des interventions directes du gouvernement, d'inscrire la

qualit du service ou a contrario peut dtourner une partie de

rgulation dans le long terme et de donner ainsi des gages aux

la rente monopolistique son profit ou celui de la puissance

oprateurs pour investir. Cependant, une agence indpendante

publique.

peut exercer un pouvoir discrtionnaire qui peut inspirer


de la mfiance aux oprateurs et tre considr comme un

LA RGULATION PAR CONTRAT

dmembrement du pouvoir excutif.

Dans ce modle de rgulation, lautorit dlgante confie

LA RGULATION EN COUP DE PROJECTEUR

loprateur la gestion du service selon un contrat qui


explicite les droits et obligation de chacune des parties. Le

La rgulation en coup de projecteur (sunshine regulation)

primtre de lactivit de loprateur peut englober lensemble

consiste confier un organisme la mission de collecter

des investissements dans les infrastructures on parle

une information sur les performances des services deau et

alors de concession ou se limiter lexploitation, les gros

dassainissement et la rendre disponible pour lensemble

investissements restant la charge de lautorit dlgante

des parties prenantes du secteur. Cette diffusion dinformation

on parle alors daffermage. En fonction du type de contrat, les

permet de rduire lasymtrie dinformation entre les oprateurs

dures varient dune dizaine une cinquantaine dannes. Ce

qui ont une trs bonne connaissance de leurs cots et de

sont donc des contrats longs, ce qui les rend incomplets cest-

leurs performances potentielles, les organismes chargs de les

-dire quils ne peuvent pas prvoir lensemble des situations

rguler, ainsi que les utilisateurs. Ce modle de rgulation vient

futures. Ils incorporent donc des mcanismes pour les rendre

en complment dautres formes de rgulation, autorgulation

adaptables aux volutions du contexte. Le cadre rglementaire

ou rgulation par contrat. Il se distingue de lautorgulation par

dsigne gnralement lautorit charge de la rsolution des

les pairs dans la mesure o la participation des oprateurs est

conflits lorsque lautorit dlgante et loprateur ne parviennent

obligatoire. Cest un modle qui a t adopt entre autres par la

pas un accord.

France lors de la mise en place de lONEMA (voir la contribution

Ce type de rgulation est rpandu en France, sous la notion de

de G. Canneva et al., p. 63) et par les Pays-Bas, qui ont rendu

53
obligatoire la participation au benchmark de lassociation des

(cost-of-service) et ventuellement dy ajouter une rmunration

oprateurs deau potable, VEWIN.

du capital mobilis (cost-plus). Lvolution de la rmunration de


loprateur sera alors lie aux volutions de ses charges.

LA RGULATION PARTICIPATIVE

La rmunration en prix-plafond consiste fixer une rmunration


pour loprateur pour la priode sur des bases dtermines en

Dans les modles prsents prcdemment, les utilisateurs du

dbut de priode.

service ninterviennent pas directement dans la rgulation et

La rmunration de loprateur se dcline en une part verse

sont reprsents par la puissance publique, autorit dlgante

par la puissance publique, venant de ressources fiscales (tax),

ou agence indpendante. Il existe cependant des modles de

ventuellement nulle dans le cas dun recouvrement complet

rgulation o les usagers ont une place plus importante dans

des cots, et en une part verse par les utilisateurs, dtermine

le dispositif. Ces modles ont des contours cependant moins

par le tarif. Ainsi, la rmunration de l'oprateur et le tarif sont

clairement dfinis, illustrant ainsi la diversit des modalits

troitement lis.

dinterventions (voir la contribution de R. Simpson, p. 35). Dans

Les deux formes de rmunration de loprateur ont des

certains cas, les utilisateurs du service sont directement les

incidences diffrentes sur les incitations la productivit et la

propritaires de lorganisation charge du service et participent

qualit de service. Dans la rmunration en cost-plus, loprateur

ainsi directement la prise de dcision en tant quactionnaires.

aura une incitation faible rduire ses cots puisquil est assur

Cest un systme qui couvre 40% de la population au Danemark

de les voir couverts par la rmunration. En revanche, il est

par exemple.

incit maintenir un haut niveau dinvestissement et de qualit,


au risque mme de surinvestir. Dans ce type de rmunration,

LES MODLES HYBRIDES

le contrle des cots de loprateur est primordial puisquil est


directement li la rmunration de loprateur. Dans le cas de la

Si on peut identifier des modles de rgulation, force est de

rmunration en price-cap, loprateur aura une forte incitation

constater que souvent la rgulation du secteur de leau et de

rduire ses cots puisquil pourra conserver lensemble des gains

lassainissement dun pays repose sur plusieurs modles. Nous

de productivit. Il y a cependant un risque que cette incitation

avons prsent le modle de rgulation en coup de projecteur qui

se fasse au dtriment de la qualit ou des investissements. Dans

complte des modles de rgulation existants. En outre, certains

ce cas, le contrle des cots de loprateur demeure important

pays ont associ la rgulation par contrat, sign par loprateur et

afin qu la fin de la priode, les gains de productivit puissent

lautorit publique (tat, municipalit ou chelon intermdiaire)

tre partags entre les parties prenantes lors de la fixation de la

et la mise en place dune agence indpendante, charge de

rmunration de la priode suivante.

vrifier lexcution du contrat et lvolution de ses clauses. Dans

Ces deux types de rmunration peuvent tre conjointement

ce cas, le contrat initial est le plus complet possible et lagence de

mobiliss de sorte que la rmunration de loprateur soit

rgulation lajuste lors de sa mise en uvre, mais dans un cadre

partiellement lie ses cots tout en introduisant des incitations

contraint. Les modles hybrides peuvent ainsi contrebalancer

aux gains de productivit (voir par exemple la contribution du

les inconvnients dun modle par les avantages des autres.

SEDIF sur son nouveau contrat refond, p. 94).

Cependant, dans certains cas, lhybridation des modles peut


conduire une rpartition hasardeuse des responsabilits entre
lautorit dlgante et lagence de rgulation (Trmolet & Binder

Conclusion

2010).
Les modles de rgulations prcisent la rpartition des rles

La rgulation de la rmunration
de loprateur

entre les parties prenantes et leurs interactions. Ils participent


ainsi pleinement la dfinition de la gouvernance. Ils ne peuvent
cependant pas tre dtachs du contexte institutionnel national
dans lequel ils ont t conus. Par exemple, la rgulation de

Les modles de rgulation reposent essentiellement sur la

tous les oprateurs par une agence en Angleterre est lie une

rpartition des rles entres les parties prenantes : oprateur,

grande concentration des oprateurs (une trentaine lchelle

puissance publique, utilisateurs et ventuellement agence

nationale). Un tel systme ne serait pas adapt dans un contexte

de rgulation ou de collecte dinformation. Cependant ils

o la gestion des services est trs dcentralise comme en

ninduisent pas forcment un mcanisme particulier de fixation

France (14 000 services deau potable) ou au Danemark (2600

de la rmunration de l'oprateur. On peut distinguer deux

services deau potable).

modalits antagonistes de dtermination du tarif : la rgulation

Ladoption ou la rforme dun modle de rgulation est un enjeu

en cot de service (cost-of-service ou cost-plus) et la rgulation

de premier plan pour nombre de pays en dveloppement. Les

en prix-plafond (price-cap).

modles ne peuvent cependant pas tre plaqus sur nimporte

La rmunration en cot de service consiste fixer une

quel contexte institutionnel local. La construction du cadre de

rmunration qui permette loprateur de couvrir ses dpenses

rgulation doit sappuyer sur les acteurs dj prsents, sur le

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

54
systme juridique existant, en prenant en compte les niveaux
dorganisation (local, national ou intermdiaire) et les synergies
qui peuvent exister avec les autres services essentiels en rseau.
Dans un contexte de forts besoins en investissements, la
dfinition de rgles prvisibles et transparentes est un gage pour
attirer les fonds privs ou ceux de bailleurs institutionnels mais
aussi pour instaurer la confiance entre loprateur, la puissance
publique et les utilisateurs.
Enfin, quel que soit le modle retenu, on peut mobiliser divers
outils damlioration de la performance. Ils sont prsents dans
les contributions suivantes.

Rfrences
DANVA, 2010. Water in Figures - DANVA's Benchmarking and
Water Statistics 2010, Skanderborg, Denmark: DANVA.
Trmolet, S. & Binder, D., 2010. La rgulation des services d'eau
et d'assainissement dans les PED, Paris : Agence Franaise de
Dveloppement.

55

RLE DE LETAT, DES


COLLECTIVITS LOCALES
ET DES OPRATEURS PUBLICS
ET PRIVS EN FRANCE

Agns Savignac1

mots-cls

: rgulation, proprit des infrastructures, prix,


observatoire, transparence

Cette contribution a pour objectif de prciser les rles des

(lentreprise assure la prise en charge de la gestion du

diffrentes parties prenantes dans la rgulation des services

service) et la concession (lentreprise assure alors la gestion,

deau en France et constitue ce titre un rappel du contexte

mais galement les investissements, les ouvrages raliss

pour les exemples damlioration de la performance en France.

revenant la collectivit en fin de contrat).

La responsabilit des collectivits locales

Quel que soit le mode de gestion retenu, les collectivits sont


toujours propritaires de lensemble des quipements et
responsables vis vis des usagers.

Il existe aujourdhui en France plus de 30 000 services publics


de distribution deau et dassainissement dont lorganisation est
place sous la responsabilit directe des communes.

La rgulation exerce par lEtat

Dans la pratique, pour leau potable, les des communes

La responsabilit des services deau potable et dassainissement

sont regroups au sein de structures intercommunales compte

relevant du niveau local, lEtat a pour rle de dfinir les outils

tenu de la localisation et de la disponibilit des ressources en

ncessaires pour permettre au niveau local de garantir la

eau. Elles sont 45% stre regroupes pour lassainissement

transparence de la gestion des services.

collectif, permettant ainsi dassurer la cohrence des services au


niveau des agglomrations.

Au niveau national, lEtat fixe les normes pour la protection de


lenvironnement, de la sant publique et des consommateurs.

Le choix du mode de gestion direct ou dlgu une entreprise


publique ou prive revient entirement aux communes qui

Au niveau rgional et dpartemental, lEtat exerce la police

assurent galement le contrle et lvaluation de la performance

de leau, fixe les autorisations de prlvements et de rejets, et

des services deau et dassainissement quel que soit le mode

effectue des contrles du respect de ces rglementations locales

de gestion. Les collectivits peuvent soit assurer directement la

et nationales. Plus de quatre millions danalyses sont ainsi

gestion du service, soit la confier un oprateur spcialis.

menes chaque anne pour garantir la qualit de leau potable


(celle-ci doit respecter plus de 50 critres).

En gestion directe ou rgie , la collectivit a la responsabilit


des investissements, du fonctionnement et des relations avec

Au niveau du bassin hydrographique, les agences de leau

les usagers. Elle est plutt prsente dans des grandes villes

assurent la solidarit entre les usagers de leau, envers lOutre-

disposant de services techniques trs structurs ou dans des

mer et les communes rurales notamment.

petites collectivits rurales.


n

La gestion dlgue consiste pour la collectivit confier la

LEtat fixe galement les rgles gnrales de gestion des services :

gestion de tout ou partie du service public deau potable et/

responsabilit des collectivits locales, mise en concurrence des

ou dassainissement une entreprise spcialise. Diffrents

oprateurs, suivi de la qualit du service, principes de gestion

types de contrat sont possibles parmi lesquels laffermage

budgtaire, information et transparence vis vis des usagers.

1_ Ministre de l'Ecologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement, Direction de leau et de la biodiversit.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

56
Pour assurer la transparence, les dispositions suivantes ont t

des associations de consommateurs. Trente deux indicateurs de

adoptes.

performance des services deau et dassainissement (collectif ou

La loi Sapin du 29 juin 1993 a instaur une procdure visant

non collectif) ont t identifis rpondant aux trois dimensions

la transparence des procdures de passation des contrats

du dveloppement durable (aspects environnementaux, cono-

de dlgation. Chaque procdure Sapin gnre plus de

miques et sociaux).

4 candidatures et 2.5 offres en moyenne aprs examen des


n

dossiers.

Depuis 2009, les communes ou groupements intercommunaux

Les communes sont obliges de publier un rapport annuel sur

ont lobligation de renseigner lensemble de ces indicateurs dans

le prix et la qualit des services (RPQS).

des rapports publics intituls rapport annuel sur le prix et la

Les dlgataires doivent remettre un rapport annuel lautorit

qualit des services (dcret et arrt du 2 mai 2007).

dlgante, ce rapport tant soumis lavis de la commune. Il


en est de mme pour le rapport dactivit de la rgie, le cas

Pour permettre laccs aux donnes des parties prenantes, la

chant.

ralisation dun observatoire sur les services publics deau et

Les collectivits locales les plus importantes ont lobligation de

dassainissement en France a t confi lONEMA par la loi

mettre en place des commissions consultatives des services

sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006 (cf.

publics locaux (CCSPL).

contribution p. 63). Depuis novembre 2009, lobservatoire offre


un accs en ligne (www.services.eaufrance.fr). A terme, les

En application des orientations prises par le Parlement, lEtat

donnes publiques accessibles permettront aux collectivits de

incite les collectivits organisatrices mettre en place une

disposer dlments de comparaison, offrant ainsi la possibilit

gestion dynamique de leur patrimoine et de leurs services en

dengager au plan local des dmarches de progrs. Les

les encourageant notamment lutter contre les pertes en eau

usagers auront un accs facilit aux donnes sur lorganisation

des rseaux de canalisation deau, en instaurant un contrle

des services deau et dassainissement de leurs communes

lintrieur du domaine priv aussi bien pour les ouvrages

(organisation, rapport prix/qualit) et de leur qualit au regard

dalimentation en eau (puits, forages, rcuprateurs deau de

de services comparables.

pluie) que pour les installations dassainissement non collectif.


La mission de lobservatoire rpond une forte attente sociale
Enfin, lEtat exerce un contrle juridique a posteriori des

comme en tmoignent les nombreux dbats consacrs au prix

dcisions prises par les collectivits : lgalit des contrats de

de leau ces dernires annes. Son objectif est clair : rendre

marchs publics, respect des normes techniques, rgularit des

compte annuellement des caractristiques des services deau

budgets

et dassainissement travers les rsultats tirs dindicateurs de


performance renseigns par ces services.

Prix et performance des services

Cette dmarche est novatrice en France et en Europe puisque,


lobservatoire sinscrit dans une rgulation locale des services

Les services deau et dassainissement rpondent des

en diffusant des donnes dont la dfinition a fait lobjet dune

contraintes locales gographiques, conomiques ou encore de

large concertation entre les parties prenantes et sont collectes

qualit de leau trs varies. Le prix du service dpend ainsi des

et analyses par un organisme indpendant des services.

situations locales mais aussi, bien entendu, de la performance


et de la qualit du service.
Pour piloter notamment lobservatoire des services deau et
Face cette complexit et en labsence dlments sur ces

dassainissement et clairer le Comit national de lEau (CNE)2

contraintes locales et sur les performances, il tait difficile de

sur toutes les questions relatives au prix et la performance des

pouvoir tablir un juste prix du service. Un service assurant

services deau et dassainissement, un des comits thmatiques

une puration performante des eaux uses sera bien entendu

du CNE, le comit consultatif sur le prix et la qualit des services

plus cher quun service rejetant des eaux uses insuffisamment

est charg dmettre un avis sur les textes rglementaires relatifs

pures !

au prix de leau factur aux usagers et la qualit des services


publics deau et dassainissement. Il apporte par ailleurs des

Cest pourquoi la Cour des Comptes, dans son rapport public de

outils de comprhension au CNE sur certains sujets dactualit

2003, a demand de mettre en place une valuation de la per-

pour les services tels que laccs leau des personnes

formance et de la qualit du service lusager en concertation

dmunies.

avec les collectivits locales, les oprateurs publics et privs et

2_ Organisme consultatif plac auprs du ministre charg de l'environnement

57

RGIE DES EAUX DEMBRUN - UNE GOUVERNANCE LCHELLE DUNE COMMUNE DE TAILLE MOYENNE
La ville dEmbrun est une commune des Hautes-Alpes, de 6267 habitants permanents. A la fin de son contrat de dlgation de service
public, en 2008, le conseil municipal a dcid de changer le mode de gestion et de confier le service dalimentation en eau potable
un oprateur public.
Elle a donc cr la Rgie des Eaux dEmbrun, rgie ayant lautonomie financire et la personnalit morale. Elle est administre par un
Conseil dadministration compos de neuf membres, nomms par le Conseil municipal. Sept sont issus du Conseil municipal, parmi
les membres de la majorit mais aussi de lopposition. Les deux autres administrateurs sont choisis parmi les abonns du service. Le
Conseil dadministration vote notamment le budget et les tarifs. Il remet au Conseil municipal le rapport annuel sur le prix et la qualit
du service.
La rgie est dirige par le directeur, ordonnateur et reprsentant lgal. Elle emploie, outre le directeur, quatre agents (deux agents de
rseau, un agent administratif et un comptable). Lactivit oprationnelle qui rclame de la ractivit est la tche du directeur et
de son quipe, et le pilotage est dvolu au Conseil dAdministration. Entre les deux, le prsident du Conseil dadministration joue le
rle de courroie de transmission. Il se tient inform trs rgulirement des activits de la Rgie et intervient au moment de la dfinition
des orientations stratgiques.
Ce type dorganisation a lavantage de clarifier la gouvernance tout en facilitant la relation de proximit avec les usagers du service
pour des communes de taille moyenne. Cela suppose de trouver auprs de structures fdratives les appuis techniques indispensables
pour assurer une gestion rigoureuse et de qualit et de faire face, en cas de difficult, des investissements qui peuvent se rvler
ncessaires mais seraient hors de porte dun oprateur isol. Les Conseils gnraux, en France, se sont parfois substitus aux services
de lEtat pour apporter ce type dappui, ou bien ont suscit la cration de syndicats dpartementaux comme dans lAube ou la SeineMaritime.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

58

1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation


et de pilotage

LES OUTILS POUR


{
LAMLIORATION DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES
DEAU DE LIWA

Helena Alegre1
et Manoela Salgado2

mots-cls

: indicateur de performance, valuation, information,


benchmark, manuel

Afin de raliser ses objectifs, lexploitant du service deau doit

essayer datteindre un niveau lev defficience et defficacit.


Lefficience mesure la relation entre les ressources utilises

Performance indicators for wastewater services (Indicateurs


de performance pour les services dassainissement) (2003) ;

Benchmarking Water Services, guiding water utilities to

par lexploitant du service et les objectifs. Lefficacit mesure

excellence, (Analyse comparative des services deau Guider

la relation entre les rsultats atteints et les objectifs. Les

les services deau vers lexcellence) (2011).

indicateurs de performance (IP), mesures quantitatives dun

Les manuels IWA comportent un systme complet d'indicateurs

aspect spcifique de la performance de lexploitant ou de son

de performance qui peut tre utilis tel quel, complt par

service, permettent un suivi et une valuation de lefficience

d'autres lments ou simplifi travers la slection d'une partie

et de lefficacit de faon assez simple et efficace. Ces outils

de ses lments, afin de rpondre aux besoins particuliers des

dvaluation sont utiliss couramment comme instruments de

utilisateurs. Le systme propos se divise en six groupes :

mesure dans de nombreux secteurs industriels dans le monde


entier et, depuis une dcennie, leur usage dans le secteur de

Figure 1 : Les groupes dindicateurs de performance

leau sest beaucoup dvelopp. Comme ces services sont

(daprs Alegre & al. 2000 ; Matos et al. 2003)

fournis dans un environnement monopolistique, la mesure de la


performance est un moyen pour leurs gestionnaires de trouver la
motivation pour optimiser de faon continue la qualit du service
rendu ainsi que la performance gnrale de lentit dont ils ont
la charge. Ainsi, les acteurs du secteur se sont aperus que,
par l'valuation de la performance d'une manire systmatique,
les services sont amens amliorer continuellement leurs
performances, avec des avantages certains pour tous ceux
impliqus.

Indicatateurs de Performance
pour les services de
Distribution d'Eau

Indicateurs de Performance
pour les Services
d'Assainissement

Indicateurs sur les


ressources en eau

Indicateurs sur la qualit


de l'environnement

Indicateurs sur le personnel


Indicateurs sur les quipements
Indicateurs d'exploitation
Indicateurs sur la qualit de service
Indicateurs financiers

Afin daider les exploitants et les gestionnaires des services de


distribution deau et dassainissement dans la mise en uvre

Il est important de souligner que ces groupes dindicateurs nont

de systmes d'valuation des performances et danalyses

pas t conus dans le but datteindre des objectifs prcis. Au

comparatives (benchmarking), l'IWA a publi trois manuels sur

contraire, ils ont t tablis pour tre aussi flexibles que possible,

ces thmes, traduits pour certains en plusieurs langues :

de faon ce que des exploitants et des gestionnaires ayant

Performance indicators in water supply systems - IWA manual

des caractristiques et des objectifs trs diffrents puissent les

of best practice (Indicateurs de performance des services

utiliser, en les adaptant, si ncessaire, leur contexte.

dalimentation en eau potable, 1

re

et 2

me

dition) (2000,

2006) ;
1_ Vice-prsidente de lInternational Water Association
2_ Etudiante au MS Gestion de lEau (AgroParisTech-Executive)

Pour leur mise en uvre concrte, on doit commencer par


identifier clairement les objectifs atteindre et les critres

59
dvaluation correspondants. Ensuite, il sagira de choisir les

variable se compose d'une valeur (rsultant d'une mesure ou

indicateurs pertinents, qui seront aussi peu nombreux que

dune donne), exprime en unit spcifique, et de son niveau

possible.

de fiabilit, qui indique la qualit des donnes reprsentes

Le principal objectif de ces manuels est de fournir des lignes

par la variable.

directrices pour l'tablissement d'un outil de gestion, bas sur

Certaines de ces variables peuvent tre obtenues partir de

les indicateurs de performance et utilisable par un large ventail

donnes externes, et leur disponibilit, l'exactitude des dates de

de parties prenantes ou des gestionnaires, dans les services

rfrence et les limites de la zone gographique correspondantes,

d'approvisionnement en eau ou dassainissement.

chappent en gnral au contrle de l'exploitant.

Le manuel de benchmarking, quant lui, fournit un guide pour

Information contextuelle : les informations de contexte sont

les oprateurs sur le pourquoi et le comment de lanalyse

les lments de donnes qui fournissent des informations

comparative.

sur les caractristiques inhrentes d'une entit et rendent


compte des diffrences entre les systmes. Il y a deux sortes
dinformations contextuelles :

L'valuation des performances partir


des indicateurs de performance

Des informations dcrivant le contexte en lui-mme et des


facteurs externes la gestion du systme. Ces lments de
donnes restent relativement constants travers le temps

Le management a besoin de mesures de performance qui :


n

permettent la fixation d'objectifs clairs et prcis ;

soient un outil de contrle dans la mise en uvre des objectifs

(dmographie, gographie, etc.) et ne sont pas affects par


les dcisions de gestion.
Certains lments de donnes, d'autre part, ne sont pas

prdfinis ;

modifiables par les dcisions du management dans le court

soulignent les forces et faiblesses des diffrents services en

ou moyen terme, mais les politiques de gestion peuvent les

identifiant les besoins de mesures correctives ;

influencer dans le long terme (par exemple l'tat de l'infras-

fournissent des informations-cls qui permettent le pilotage

tructure de l'exploitation).

de lactivit.

Les informations de contextes sont particulirement utiles

De ce fait, l'objectif final de tout systme d'valuation de la

lorsque l'on compare les indicateurs dentits diffrentes.

performance est de fournir de l'information. Il est alors important

Les facteurs explicatifs : Un facteur explicatif est un lment

de faire la distinction entre les informations et les donnes. Une

du systme d'indicateurs de performance qui peut tre utilis

dfinition correcte de l'information serait des donnes qui

pour expliquer les valeurs des indicateurs de performance,

peuvent tre utilises des fins de prise de dcisions . Par

savoir, le niveau de performance au stade de l'analyse.

consquent, un systme d'indicateurs de performance n'est


pas seulement destin fournir la valeur de quelques ratios,
mais aussi tous les lments complmentaires (qualit des

Les mesures de la performance : mesures de l'efficience ou


l'efficacit des services d'eau urbains. Ils doivent toujours tre
associs des objectifs et des critres d'valuation.

donnes, facteurs explicatifs, contexte) qui sont ncessaires

Il est important de noter que l'utilisation d'indicateurs de

la prise des dcisions appropries. Le systme d'valuation

performance devrait toujours tre lie la mise en place d'un

des performances est donc le rsultat de l'examen de tous

systme complet dvaluation de la performance. Dans ce

les domaines d'intrt, des parties prenantes et des facteurs

systme, tous les lments susmentionns doivent tre prsents

d'influence dans un environnement donn. Dans le cas des

et dfinis, visant raliser un objectif clair ou obtenir des

services d'eau, le systme considr comprend lexploitation, les

informations sur des domaines ou des questions spcifiques

intervenants, les usagers, l'environnement, et tous les domaines

(figure 2).

connexes qui pourraient tre suivis des fins de gestion.


Figure 2 : Cadre pour l'valuation de la performance
En consquence, un systme d'valuation des performances

(daprs Alegre & Cabrera, 2011)

comporte un ensemble de mesures des performances

Elments de donnes

quantitatives et des lments de donnes correspondants qui


reprsentent le contexte de lentit concerne. La classification
de ces lments de donnes repose sur leur rle dans le systme
dinformation :
n

Les lments de donnes : une donne de base du systme,


mesure sur le terrain ou facile obtenir. Selon leur nature et
leur rle au sein du systme, les lments de donnes peuvent
tre considrs comme des variables, des informations de
contexte ou tout simplement, des facteurs explicatifs.

Variables : Une variable est un lment de donne du systme


qui permet de calculer une mesure de la performance. La

Variable
Dfinition univoque
tre adapte la
dfinition de l'indicateur
pour lequel elle est utilise
Raisonnablement obtenue
Mme zone ggraphique
et mme date de rfrence
de l'indicateur, pour lequel
elle sera utilise

Information de
Contexte

Facteur explicatif

Dfinition univoque
Raisonnablement obtenu
Si externe, de prfrence recueilli
auprs de sources officielles
tre fondamental l'interprtation
des IP
Collectivement tre aussi peu nombreux
que possible

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

60
performance et la dfinition des exigences concernant les

Mesures Quantitatives d'Evaluation

donnes ont galement lieu ce moment. A partir de ces

Pertinente et clairement dfinie


Raisonnablement obtenue
Vrifiable et quantifiable
Universelle, en fournissant des renseignements qui sont
indpendants des conditions particulires de l'entit
Unique en termes d'informations fournies
Essentielle pour une valuation efficace de la performance

lments, on peut construire un plan de projet dtaill avec


un budget et une planification.
2. Orientation, formation et suivi de projet : Avant le dbut
du projet, le personnel doit tre prpar et inform sur la
mthodologie et les donnes requises. Une formation aux
mthodes de collecte de donnes qui seront appliqus dans

Benchmarking

le projet peut galement tre ncessaire.


Ces considrations concernent non seulement le personnel

Le benchmarking, ou analyse comparative, est un concept fond

des entits participantes mais aussi celui des organismes

sur deux lments conscutifs. La premire tape, l'valuation

pilotes du projet.

des performances, consiste analyser les performances,


en les comparant avec celles d'autres organisations au sein

3. Acquisitions et validation des donnes : Les participants

ou en dehors du secteur conomique, et d'identifier les

un projet de benchmarking attendent une comparaison de

carts de performance. La seconde tape, l'amlioration des

qualit et l'identification correcte des carts de performance,

performances, passe par lidentification des meilleures pratiques

qui serviront comme lments dclencheurs pour leurs

et leur mise en uvre, aprs adaptation chaque situation.

actions damlioration. Ainsi, une fois les donnes requises


recueillies, elles doivent tre valides par les services

POURQUOI LE BENCHMARKING EST-T-IL IMPORTANT ?

concerns et par l'quipe projet. Ce contrle a lieu par la


comparaison entre les donnes recueillies et celles des

Dans le domaine des services d'eau, lanalyse comparative des

annes prcdentes et par la vrification des donnes

performances permet aux autorits et aux rgulateurs dintroduire

incohrentes par des visites de terrain ou des audits.

une concurrence artificielle dans un domaine qui constitue un


monopole naturel, de faon ce que les prestataires de service

4. L'analyse des donnes et les rapports dvaluation : une

du secteur soient amens accrotre leur efficacit et leur

fois les donnes valides et analyses, les indicateurs

transparence. L'analyse comparative est galement un excellent

de performance sont calculs et les performances des

outil pour les bnficiaires du service et les organisations de

participants sont compares. Les carts de performance sont

consommateurs, qui ont gnralement pour objectif l'obtention

alors dtermins et expliqus, en gardant le plus possible

d'un bon service un prix juste. Par ailleurs, le benchmarking

l'esprit les diffrences dans l'environnement d'exploitation

est un outil prcieux pour les actionnaires, qui ont besoin d'un

des services. Cette tape se conclut par un rapport provisoire,

aperu des performances du service, de son efficacit et de

qui pose les jalons pour les changes qui auront lieu entre les

l'ampleur des risques financiers ou autres supports par lentit.

participants sur les carts de performance.

LE PROCESSUS DE BENCHMARK SELON LIWA

5. Actions d'amlioration : Une fois les meilleures pratiques


identifies, les participants sont en mesure d'laborer leur

En rgle gnrale, un processus d'analyse comparative typique

propre plan damlioration. Ce plan d'actions peut diffrer

se dcompose en une phase de prparation, l'valuation des

considrablement en fonction des priorits et des opportunits

performances et l'amlioration des performances. Ces trois

de chaque participant.

grandes parties se dcomposent chacune en 2 tapes (figure 3).


6. Revue des actions d'amlioration : Aprs la mise en uvre
1. La planification du projet : Au dbut d'un projet de

d'actions d'amlioration, les rsultats doivent tre valus

benchmarking, l'tendue et le niveau de dtail sont

afin de vrifier si les objectifs ont t atteints. Cela se fait

dtermins selon les demandes et les besoins des entits

gnralement lors de lvaluation comparative suivante.

participantes. L'laboration du modle d'valuation de

Par ailleurs, pour que le processus de benchmarking soit

Figure 3 : Le processus de benchmarking de lIWA (daprs Cabrera & al, 2011)


Prparation
Ramification du
Projet

Orientation, Training
et Contrle

Evaluation de Performance
Acquisition et
Validation des
Donnes

Analyse des
donnes et Rapport
d'Evaluation

Amlioration de la Performance
Actions
d'Amlioration

Revue des Actions


d'Amlioration

61
complet, tous les rsultats doivent tre documents et

La synthse des rsultats : Qu'ils doivent tre prsents un

valus. Cela inclut non seulement les enseignements

conseil d'administration, la presse ou au public en gnral,

tirs de lexercice mais aussi les nouveaux besoins qui ont

les rsultats d'valuation des performances ont souvent

t identifis en termes danalyse comparative. Il est donc

besoin d'tre simplifis. Toutefois, aussi bien lorsquil sagit

important de souligner que le bouclage du cycle fournit des

de benchmarking que dauto-valuation de performance, les

informations essentielles pour la prparation dun nouveau

rsultats ainsi prsents peinent mettre en lumire certains

processus de benchmarking.

des dtails les plus intressants et peuvent mme conduire


des malentendus et des conclusions errones. La meilleure

Enfin, bien que le benchmarking intgre une phase dvaluation

faon de fournir un rsultat dvaluation synthtique, fidle et

des performances, les deux procdures diffrent sur certains

transparent est une question qui demeure ouverte.

points (figure 4).


n

Modles quantitatifs statistiques vs valuations qualitatives :

Figure 4 : Les diffrences entre l'valuation

Dans les systmes quantitatifs, un modle mathmatique

des performances et le benchmarking

complexe compare les performances en tablissant des

(daprs Cabrera & al, 2011)

relations entre les inputs et outputs afin d'valuer l'efficacit.

Evaluation des Performances

Benchmarking

Favorise la collecte des


informations et l'amlioration de
la qualit des donnes
Donne un premier aperu de
l'endroit o des amliorations
peuvent avoir lieu
Est l'un des principaux outils
de la rgulation dans le monde
entier
Beaucoup de projets d'valuation
des performances voluent vers
des initiatives d'amlioration de
la performance

Comprend plus que la


comparaison des mesures
quantitatives
Vise comparer des fonctions
des pratiques quivalentes pour
tablir la position relative
Contient la fois des
composants quantitatifs et
qualitatifs
Facilite la planification des
actions correctives par le biais des
comparaisons et des changes
d'expriences avec des pairs
(ateliers, visites d'units)

Ces mthodes ont l'avantage d'tre quitables l'valuation


tant la mme pour tous mais ncessitent une connaissance
approfondie des quations qui sous-tendent le modle, afin
dviter des conclusions errones. Dans les valuations
qualitatives, des experts passent en revue les valeurs des
indicateurs de performance et prennent en compte le
contexte afin dapprcier la performance. Russir combiner
les avantages des deux mthodes reste un dfi relever.
n

Lapplication de l'valuation de la performance aux petits


systmes : Dans le cas des indicateurs de performance, les
donnes disponibles dans ces systmes sont souvent rares
ou peu fiables. Les ressources sont galement limites, ce qui
augmente la difficult d'amliorer la situation. Enfin, ils font

Les dfis actuels dans l'valuation des


performances des services d'eau
Malgr toutes les expriences acquises au cours des annes (ou
peut-tre en raison de la dcouverte de nouvelles possibilits
durant cette priode), il reste de nombreux chantiers ouvrir
dans lvaluation de la performance. Les problmes ont volu
et requirent de nouvelles solutions.
n

La prise en compte de la qualit des donnes dans


le processus dcisionnel. Les systmes de mesure de
performance sont toujours les moyens dun processus
dcisionnel. Malheureusement, ces dcisions sont souvent
prises daprs des donnes de mauvaise qualit. La valeur
dun indicateur de performance nindique jamais comment
il a t obtenu.
En d'autres termes, il est difficile de dterminer si une bonne
valeur dindicateur reposant sur des donnes peu fiables est
meilleure que celle, infrieur lobjectif, mais obtenue partir
des donnes prcises. De fait, la faon dintgrer l'incertitude
des donnes dans le processus de dcision demeure un dfi.

souvent face des problmes imminents d'une plus grande


importance. Un enjeu de taille pour le futur consiste rendre
les systmes dvaluation et damlioration de la performance
utiles dans de tels contextes.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

62

Appendice

Rfrences
Alegre H., Baptista J., Cabrera Jr, E., Cubilo F., Duarte P., Hirner W., and Parena R., (2006). Performance indicators in water supply systems - IWA
manual of best practice. 2me dition, Publication IWA, Londres, Royaume Uni.
Matos R., Cardoso A., Ashley R., Duarte P., Molinari A., Schultz A., (2003) Performance indicators for wastewater services. Publication IWA, Londres,
Royaume Uni.
Cabrera Jr, E., Dane P., Haskins S. and Theuretzbacher-Fritz H. (2011). Benchmarking Water Services, Guiding water utilities to excellence.
Publication IWA, Londres, Royaume Uni.
Ouvrage en franais : Alegre H., Hirner W., Baptista J., Parena R. (2003). Indicateurs de performance des services de distribution deau. Publication
Office international de leau/ENGREF, Limoges/Montpellier, France.

63

LES INDICATEURS DE
{
PERFORMANCE EN
FRANCE : AVANCEMENT ET
PERSPECTIVES OUVERTES PAR
L'OBSERVATOIRE SISPEA

Guillem Canneva1
Laetitia Gurin-Schneider2
et Sylvain Rotillon3

mots-cls

: comparaison, systme d'information, mesure de la


performance, typologie

Introduction

Principe et mthode de l'observatoire


SISPEA

En France, comme dans de nombreux pays europens, les


indicateurs de performance pour le suivi des services d'eau

ORGANISATION DE LA BASE DE DONNES

et d'assainissement ont connu un dveloppement significatif


partir de la fin des annes 90. Dans le contexte du dbat

La structure de la base de donnes SISPEA doit pouvoir

sur une possible rgulation au niveau national, diffrentes

s'appliquer tous les services, quels que soient le mode de

initiatives ont vu le jour. Le fruit de ces travaux et des diffrentes

gestion (dlgation ou rgie) et le type de collectivit comptente

exprimentations associant les collectivits (FNCCR), les

(commune, syndicat, communaut). Elle doit aussi intgrer des

oprateurs privs (FP2E), les services de l'tat et la recherche

passerelles avec d'autres bases de donnes existantes, gres

(Gurin-Schneider, 2001), a servi de base au Ministre de

par la police de l'eau (suivi des stations d'puration) ou les

l'Ecologie pour tablir une liste d'indicateurs intgrer dans les

services sanitaires (suivi de la qualit de l'eau potable). Enfin,

rapports annuels sur le prix et la qualit du service (RPQS)5.

les indicateurs de performance sont renseigns pour chaque

Afin de diffuser largement cette information sur la performance

service et chaque anne.

des services d'eau et d'assainissement et de rendre possible


des comparaisons, l'ONEMA6 s'est vu confier la constitution

Figure 1 : Structure de la base de donnes

d'un observatoire rassemblant les donnes descriptives et les


indicateurs des services franais, le Systme d'Information sur
les Services Publics d'Eau et d'Assainissement (SISPEA). La
premire anne officielle de dmarrage de l'observatoire est
2009 (collecte de donnes relatives lexercice 2008).
L'tablissement d'une liste d'indicateurs et de dfinitions
communes a incontestablement constitu une tape longue
et importante (Gurin-Schneider & Nakhla, 2003 ; Canneva &
Gurin-Schneider, 2011). Pourtant le succs de la dmarche
du SISPEA se joue dans la mise en uvre sur le terrain. Cette
contribution s'intresse au fonctionnement et aux rsultats
de cet observatoire de la performance des services, sens
rendre possible des comparaisons et favoriser l'utilisation des
indicateurs.
1_ AgroParisTech, UMR G-Eau, Montpellier.
2_ IRSTEA, UMR G-EAU, Montpellier.
3_ Anciennement responsable de projet lONEMA.
4_ Dcret n2007-675 du 2 mai 2007.
5_ Le RPQS est un rapport annuel introduit en 1995 par la loi Barnier2 dans lequel le maire d'une commune (ou le prsident d'une intercommunalit) comptente pour
un service d'eau ou d'assainissement doit rendre compte ses usagers de la manire dont le service est excut.
6_ Office national de leau et des milieux aquatiques, tablissement public cr par la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

64
La

constitution

du

rfrentiel

des

services,

dcrivant

Des travaux exploratoires ont t mens sur des donnes tests

lorganisation prcise des comptences, constitue une tape

collectes ds 2008. Sur cette base, les chercheurs7 ont propos

part entire. La difficult vient du fait que la notion de service

une typologie base sur une approche statistique (Analyse en

ne recouvre pas exactement celle de la collectivit : pour une

Composantes Principales) partir des donnes disponibles le

mme comptence, une collectivit donne peut avoir diffrents

plus frquemment : le volume vendu, le nombre d'abonns et la

oprateurs sur son territoire, soit pour assurer des missions

longueur du rseau de distribution.

diffrentes (production et distribution par exemple), soit pour


des raisons gographiques lies la structure des rseaux (cart
dune commune rattach la commune voisine par exemple). Il
est donc ncessaire d'avoir une connaissance fine du contexte

Premiers rsultats : un outil potentiellement


riche, mais qui reste peu renseign

de gestion.
LE RFRENTIEL DES SERVICES D'EAU ET
ORGANISATION DE LA COLLECTE ET FIABILIT

DASSAINISSEMENT : IDENTIFICATION ET

DES DONNES

DNOMBREMENT

Ce sont les collectivits locales comptentes pour l'eau et

Afin de constituer une base exhaustive, les DDT ont ralis un

l'assainissement qui ont la responsabilit de renseigner les

recensement de l'ensemble des services en France. Un tel travail

donnes correspondant leur RPQS. La saisie se fait par un

n'avait jamais t fait de manire exhaustive au niveau national.

portail accessible sur internet.

Le recensement tient compte de l'organisation particulire des


services (comptence pour tout ou partie du service, mode

Figure 2 : Procdure de collecte des donnes

de gestion). Le dnombrement qui en rsulte dpasse les


estimations qui avaient t faites prcdemment sur des bases
dchantillonnages.
Tableau 1 : Dnombrement des services suivant leur tendue
(service partiel ou global) et leur mode de gestion en 2009
(source : ONEMA)
Etendue du service
Service Service
Total
global partiel
Nb de
services
Eau
potable*

La fiabilit des donnes est un enjeu majeur. Plusieurs


mcanismes ont t prvus pour la garantir. La normalisation des
indicateurs est spcifie dans un arrt et dans une circulaire
travers des fiches dtailles. La mthode de consolidation des
donnes est galement dfinie. Enfin, les saisies sont contrles
travers des tests de cohrence automatiss, mais aussi par une

% de
population
desservie
Nb de
services

Assainissement** % de
population
desservie

Mode de gestion
DlgaRgie Total
tion

12 335

1 704

14 039

4 470

9 520 13 990

62%

38%

12 843

4 524

17 367

100%

4 509 12 847 17 356


44%

56%

100%

* service global : production, transfert, distribution


** service global : collection, transfert, traitement

analyse experte des ingnieurs des DDT8, qui en cas d'anomalie


re-sollicitent les collectivits.

TAUX DE COLLECTE DE LA PREMIRE ANNE


D'OBSERVATOIRE (2009)

INSTRUMENT DE COMPARAISON - TYPOLOGIE DES


SERVICES D'EAU

Le taux de collecte est rest infrieur aux attentes : en


juillet 2011, seuls 1 526 services d'eau et 1 334 services

Le contexte de gestion est extrmement variable d'un service

d'assainissement avaient renseign des donnes (portant sur

l'autre. Pour permettre la comparaison, il est indispensable

l'exercice 2009). Cela reprsente dans les deux cas moins

de dfinir des classes suffisamment homognes au regard des

de 40% de la population desservie. Les collectivits, maillons

facteurs de contrainte externes (taille et densit de la population

indispensables dans la chane, ont t trop peu nombreuses

desservir, origine et qualit de la ressource en eau).

saisir leurs donnes.

7_ Ch. Wittner (Cemagref, UMR GESTE) et G. Canneva.


8_ Directions Dpartementales des Territoires

65
COMPARAISON ET TYPOLOGIE TABLIES POUR 2009

dynamique. Une premire solution consiste rendre la saisie des


donnes obligatoire. Cependant, cette mesure elle seule n'aura

L'analyse statistique9 a permis de proposer des classes bases

que peu d'effet en l'absence de sanction et si les collectivits ne

sur des combinaisons de facteurs lis principalement la taille

sont pas convaincues de l'intrt de l'observatoire.

du service (volumes, abonns, longueur de rseau) et la densit

L'ONEMA envisage de dvelopper des liens avec des institutions

d'utilisation du rseau (volume vendu rapport la longueur de

de niveau territorial intermdiaire. Un travail de mutualisation de

rseau). Cependant les donnes de contexte disponibles restent

donnes avec les Agences de lEau est en cours, et pourrait tre

encore trop limites pour tablir des classes prenant en compte

poursuivi avec les Conseils Gnraux, nombreux s'intresser

des contraintes complmentaires (qualit de leau brute, milieu

aux donnes sur l'eau. En outre, les actions visant renforcer le

rcepteur, etc.).

retour sur investissement pour les collectivits sont essentielles :


mieux communiquer sur l'existence de l'observatoire, amliorer
l'ergonomie de la saisie, publier chaque anne une synthse

Perspectives et conclusions

nationale et fournir des documents personnaliss utilisables


par les collectivits (par exemple un RPQS pr-rempli et des

La constitution d'un observatoire avec des indicateurs

tableaux de bord).

standardiss reprsente un progrs important dans la gestion

L'observatoire est n du besoin d'introduire plus de rgulation

des services d'eau en France. Pourtant, aprs deux annes de

dans la gestion des services d'eau et dassainissement : sans

fonctionnement, les rsultats obtenus restent en demi-teinte. La

remettre en cause la gestion dcentralise des services, la

description de lorganisation des comptences sest nettement

solution adopte a t la rgulation par diffusion de linformation

amliore ; en revanche la faible implication des collectivits ne

organise au niveau central. Par ailleurs, on pouvait esprer que

permet pas encore de disposer dune vision globale et prcise de

la responsabilisation des collectivits locales dans le contexte de

la performance des services.

dsengagement de lingnierie publique les inciterait utiliser

Certaines collectivits n'ont sans doute pas pris conscience

lobservatoire comme outil de contrle des services. Mais si ce

de l'existence de l'observatoire. Toutefois, plusieurs tudes

10

dispositif natteint pas ses objectifs, le dbat autour d'un mode de

montrent galement que l'observatoire se heurte des obstacles

rgulation plus fort et centralis a toute chance de rapparatre.

plus fondamentaux. A la diffrence du RPQS, qui est obligatoire,

Ceci est d'autant plus vrai que les exigences environnementales

la saisie dans SISPEA est volontaire. Or certaines collectivits sont

risquent de se traduire par une augmentation du prix de

rticentes. Des communes, notamment rurales, peuvent souffrir

l'eau. Elle pourrait jouer auprs des usagers le mme rle de

d'un manque de comptences pour produire les informations

dtonateur qu'avait jou en son temps l'augmentation du prix li

demandes. Jusqu' prsent, elles pouvaient bnficier d'un

aux directives eau potable et eaux rsiduaires urbaines.

appui technique des services dconcentrs de lEtat. Mais


leur dsengagement des missions dingnierie publique nest
pas compens pour le moment par d'autres acteurs publics
(conseils gnraux) ou privs (cabinet de conseil). D'autres
communes semblent galement craindre l'utilisation qui sera
faite des donnes.
Le manque de donnes rend difficile tout retour d'informations
vers les acteurs locaux. La reprsentativit des donnes

Rfrences
Canneva, G., & Gurin-Schneider, L. (2011). La construction
des indicateurs de performance des services d'eau en France :
mesurer le dveloppement durable ? Nature science socit, 19,
(3), pp. 213-223.

collectes n'est pas encore suffisante pour diffuser des valeurs

Canneva, G., & Gurin-Schneider, L. (2011). National monitoring

de rfrences. Si la tendance n'est pas rapidement inverse,

of water utility performance in France. Water Science and

c'est le principe mme de l'observatoire qui pourrait se trouver

Technology: Water Supply, 6, (11), pp. 745-753.

menac : la contrainte de la saisie dinformation ntant pas

Gurin-Schneider, L. (2001). Introduire la mesure de performance

compense par une valorisation permettant aux collectivits

dans la rgulation des services d'eau et d'assainissement en

de se comparer, la motivation des pionnires, en termes de

France - Instrumentation et organisation. Thse de gestion,

participation, risque de smousser rapidement. L'appropriation

ENGREF, Paris.

de l'outil par les acteurs locaux sera alors compromise. Il ne


pourra jouer ni sa fonction d'information vis--vis des usagers,
ni son rle d'outil de pilotage pour les collectivits, ni sa mission
de rgulation par comparaison.

Gurin-Schneider, L., & Nakhla, M. (2003). Les indicateurs de


performance : une volution clef dans la gestion et la rgulation
des services d'eau et d'assainissement. Flux, 52/53, pp. 55-68.

Il est donc ncessaire d'envisager les moyens de renforcer la


9_ Pour une prsentation complte des rsultats, se rfrer l'article paratre dans la revue Water Science and Technology: Water Supply (Canneva & Gurin-Schneider,
2011).
10_ Il s'agit notamment de deux rapports internes de lONEMA raliss respectivement en 2010 par Mohammed Adnne Trojette, lve de l'ENA et en 2011 par Pascal
Bras, lve de l'Ecole des Ponts ParisTech.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

66

LES INDICATEURS DE
{
PERFORMANCE RGLEMENTAIRES :
DES INDICATEURS DE QUALIT ET
DE NON-QUALIT AU CUR DE
LA PERFORMANCE DES SERVICES
PUBLICS DEAU ET DASSAINISSEMENT

Maria Salvetti1

mots-cls

: cot de la qualit, rduction de la non-qualit,


dfaillance

Il existe plusieurs modles de rgulation dans le domaine

constituer une grille de lecture des indicateurs de performance

des services publics deau et dassainissement. En France, la

rglementaires applicables aux services publics deau et

gouvernance des services deau et dassainissement repose sur

dassainissement.

la sunshine regulation , cest--dire un mode de rgulation


par la promotion des performances des services et des bonnes
pratiques. Ce systme sarticule principalement autour de la
dfinition et du suivi dindicateurs de performance qui sont

Cot dobtention de la qualit : dfinition


et caractrisation

conus comme des outils de pilotage visant des objectifs


de rsultat. Ces instruments de bonne gouvernance doivent

Le concept du cot dobtention de la qualit (COQ) a t

permettre aux oprateurs datteindre un certain niveau de

thoris aux Etats-Unis dans les annes 1950 lors de la mise en

qualit de service et dassurer la satisfaction des usagers.

place des premiers systmes dassurance-qualit. Le COQ est

Les indicateurs de performance sont donc directement utiles

constitu par la somme du cot dinvestissement dans la qualit

pour valuer lefficacit dun service en fonction de rsultats

(CIQ) et du cot de la non-qualit (CNQ).

attendus non seulement en termes damlioration de la qualit

La norme franaise NF X 50-126 guide d'valuation des cots

et de rduction de la non-qualit mais galement en termes de

rsultant de la non-qualit propose une classification et une

diminution et de matrise des cots associs. En effet, si la

dfinition des diffrentes composantes du cot de la qualit :

qualit cote cher, [] il existe quelque chose de plus coteux


que la qualit : son absence (Jocou, 1992). Aussi sinterroger

Le cot dobtention de la qualit (COQ)

sur la performance dun service revient se proccuper de


sa capacit atteindre un objectif de qualit de la faon la
plus efficiente. La problmatique de la performance est donc
directement lie celle de la diminution des cots dobtention
de la qualit. Comment les indicateurs de performance
rglementaires peuvent-ils tre utiles pour rpondre cette
problmatique ? En quoi constituent-ils un systme de pilotage

CIQ
Cots de dtection
Dpenses engages pour vrifier
la conformit des produits aux
exigences de qualit, c'est--dire
pour financer la recherche des
anomalies

permettant, entre autres, de matriser le cot de la qualit et de

problmatique ?
Afin de rpondre ces questions, il convient de dfinir
pralablement ce que recouvrent les cots dobtention de la
qualit, et de montrer comment ces concepts peuvent utilement

1_ ONEMA

Investissements humains et
matriels engags pour vrifier,
prvenir et rduire les anomalies
ou dfaillances, c'est--dire pour
financer les actions menes au
niveau des causes des anomalies

CNQ

rduire le cot de la non-qualit ? Sont-ils, par ailleurs, suffisants


pour couvrir et dcrire lensemble des enjeux associs cette

Cots de prvention

Cots des anomalies internes

Cots des anomalies externes

Frais encourus lorsque le produit


ne satisfait pas aux exigences
de qualit avant d'avoir quitt
l'entreprise

Frais encourus lorsque le produit


ne satisfait pas aux exigences
de qualit aprs avoir quitt
l'entreprise

67
Il est intressant de noter la diffrence entre les cots subis
(anomalies internes et externes) qui correspondent aux
cots de la non-qualit, et les cots consentis (dtection et
prvention) qui tmoignent dune action volontariste. A mesure

Indicateurs de non-qualit
Indicateurs danomalies internes
Rendement du rseau (P104.3)

Taux doccurrence des


interruptions de service non
programmes (P151.1)

Indice linaire des volumes non


compts (P105.3)

Taux de dbordement des effluents


dans les locaux des usagers
(P251.1)

Indice linaire de pertes en rseau


(P106.3)

Taux de rclamations (P155.1 et


P258.1)

du dveloppement de la dmarche qualit, laugmentation


des cots de dtection et de prvention, cots consentis ou
CIQ, saccompagne dune diminution du cot des anomalies,
cots subis ou CNQ. Ainsi, dans une approche dynamique,
lamlioration continue de la qualit se traduit par la minimisation
du cot total dobtention de la qualit (COQ).

Application du concept de COQ aux


indicateurs de performance rglementaires
pour les services publics deau et
dassainissement

Indicateurs danomalies externes

Taux de respect du dlai maximal


douverture des branchements
pour les nouveaux abonns
(P152.1)

Les indicateurs de performance rglementaires peuvent tre


classs en deux grandes catgories : les indicateurs de qualit

Dans le domaine des services publics deau et dassainissement,

et les indicateurs de non-qualit. Chacune de ces catgories est

les indicateurs de performance rglementaires (dcret et arrt

ensuite subdivise. Les indicateurs de qualit sont dclins en

du 2 mai 2007) permettent dapprhender, de caractriser et

indicateurs de dtection et de prvention. Les indicateurs de

dvaluer, dans une certaine mesure, la qualit et la non-qualit.

non-qualit sont rpartis entre indicateurs danomalies internes

En appliquant la dfinition des cots de la qualit dcrite dans

et externes.

la norme franaise X50-126, la classification suivante des


indicateurs de performance rglementaires entre qualit et non-

A la lumire de cette classification, les indicateurs de performance

qualit peut tre propose :

rglementaires peuvent donc tre perus comme un outil

Indicateur de qualit
Indicateurs de dtection

de pilotage des services publics deau et dassainissement


permettant non seulement damliorer la qualit du service mais

Indicateurs de prvention

galement de rduire la non-qualit du service et les cots qui

Taux de conformit des


prlvements sur les eaux
distribues pour ce qui concerne
la microbiologie (P101.1) et les
paramtres physico-chimiques
(P102.1)

Indice davancement de la
protection de la ressource (P108.3)

lui sont associs. Ainsi, les indicateurs P151.1, P152.1, P251.1,

Conformit de la collecte des


effluents aux prescriptions dfinies
en application du dcret 94-469 du
3 juin 1994 modifi par le dcret du
2 mai 2006 (P203.3)

Indice de connaissance des rejets


au milieu naturel (P255.3)

Conformit des quipements


dpuration aux prescriptions
dfinies en application du dcret
94-469 du 3 juin 1994 modifi par
le dcret du 2 mai 2006 (P204.3)

Indice de connaissance et de
gestion patrimoniale des rseaux
(P103.2 et P202.2)

P155.1 et P258.1 sont des taux permettant dvaluer certaines


dfaillances externes du service. Sur la base de lobservation et
du suivi de ces indicateurs, les anomalies externes constates
peuvent tre quantifies et rduites. Il en va de mme pour les
indicateurs de dfaillances internes que sont le rendement du
rseau (P104.3) et les indices linaires de perte (P106.3) et de
volumes non compts (P105.3). Leur valuation est un pralable
leur correction. Les indicateurs de dtection ont pour objet
de vrifier la conformit du service aux exigences de qualit,
quil sagisse de la conformit de leau distribue au robinet de
lusager (P101.1 et P102.1), de la conformit des quipements
ou de leur performance (P204.3, P205.3, P254.3, P203.3) ou du

Dure dextinction de la dette


Conformit de la performance
des ouvrages dpuration aux
(P153.2 et P256.2)
prescriptions dfinies en application
du dcret 94-469 du 3 juin 1994
modifi par le dcret du 2 mai 2006
(P205.3)

taux de boues vacues selon des filires conformes (P206.3).

Conformit des performances


des quipements dpuration au
regard des prescriptions de lacte
individuel pris en application de la
police de leau (P.254.3)

Taux moyen de renouvellement des


rseaux (P107.2 et P253.2)

ressource (P108.3), le taux moyen de renouvellement du rseau

Taux de boues issues des


ouvrages dpuration vacues
selon des filires conformes la
rglementation (P206.3)

Nombre de points du rseau


de collecte ncessitant des
interventions frquentes de curage
par 100km de rseau (P252.2)

Enfin, les indicateurs de prvention servent vrifier, prvenir


et rduire les anomalies. Ainsi, les indices de connaissance
du patrimoine (P103.2 et P202.2), de connaissance des
rejets au milieu (P255.3) ou davancement de protection de la
(P107.2 et P253.2), la dure dextinction de la dette (P153.2
et P256.2), ou le nombre de rseaux de collecte ncessitant
un curage frquent (P252.2) sont des indicateurs qui visent
vrifier, prvenir et rduire de possibles anomalies techniques,
financires ou environnementales.

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

Le COQ, une notion qui va au-del des


indicateurs de performance rglementaires

Les enjeux de qualit, de non-qualit et des cots associs sont

Les indicateurs de performance rglementaires applicables aux

pilotage qui doivent tre utiliss dans une approche dynamique

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

68

donc une dpense non programme. A ces cots peut sajouter

services publics deau et dassainissement constituent donc


des lments importants de lamlioration de la qualit et de
la rduction de la non-qualit au sein des services. Cependant
le pilotage de la qualit et la rduction de la non-qualit ne se
limitent pas ces seuls indicateurs. A titre dexemple, au sein
dun service dassainissement, les obstructions, les fuites, les
ruptures de canalisations ou les dbordements sont autant
dlments caractristiques de dfaillances rsultant de la
non-qualit qui pourraient utilement tre pris en compte. Ces
dfaillances engendrent des cots pour leur correction mais
galement par leurs consquences juridiques, conomiques,
sociales, environnementales et sanitaires. Ainsi, une rupture
de canalisation deau potable entrane un cot conomique
et financier puisquelle implique une rparation en urgence et
la livraison deau en bouteille afin dassurer la continuit du
service (cot observ en 2011 pour lachat deau en bouteille

au cur de la dmarche de mise en uvre des indicateurs de


performance rglementaires. Ces derniers sont des outils de
damlioration continue de la qualit du service. Ainsi la qualit
ne dcoule plus seulement de la performance du service mais
en devient le principal moteur. Cependant, les indicateurs de
performance rglementaires ne suffisent pas eux seuls couvrir
lensemble des champs possibles damlioration de la qualit et
de rduction de la non-qualit dans les services publics deau
et dassainissement. Dans le cadre dune dmarche volontariste
et innovante de chaque service, leur liste doit tre complte.
La problmatique damlioration de la qualit, de rduction
de la non-qualit et des cots associs apparat dautant plus
cruciale dans un contexte de diminution des consommations
deau potable (1% par an en moyenne depuis 2000), dexigence
toujours plus accrue des normes sanitaires et environnementales
nationales et europennes, et de vieillissement du patrimoine
des services. Elle est un point central et incontournable de la
politique des services publics deau et dassainissement de
demain.

par un service deau potable du dpartement de la Marne :


800/jour pour une commune de 2300 habitants). De plus, le
service peut avoir payer des dommages pcuniaires au titre

Rfrences

dindemnisations dcides par des tribunaux. Dans certains

Charvet-Protat S., Jarlier A., Praubert N. : Le cot de la qualit et

contentieux devant les cours administratives franaises, le

de la non-qualit lhpital, Agence Nationale dAccrditation et

montant des dommages suite une rupture de canalisation peut

dEvaluation en Sant, 1997.

se monter plus de 100.000 euros.


Le cot de la non-qualit peut galement tre de nature
environnementale et sociale. La rupture de canalisations deaux
uses et/ou les dbordements de trop-plein lors dpisodes
pluvieux importants peuvent entraner la contamination des

Chgrani P. : Evaluer les bnfices dun changement dtat


des eaux, Annexe, Collection tudes et synthses , Direction
des tudes conomiques et de lvaluation environnementale,
Ministre de lcologie et du dveloppement durable, 2007.

ressources et milieux aquatiques, comme ce fut le cas en 2001

Jocou P. : Les enjeux conomiques de la qualit , in Au cur

au lac dAiguebelette en Savoie, troisime lac naturel de France

du changement. Une autre dmarche de management : la qualit

par sa taille. Ces dfaillances du service dassainissement ont

totale, Dunod, 1992.

eu pour consquence la fermeture de plages et linterdiction

Dcret et Arrt du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels

de la baignade, entranant un manque gagner important pour


certaines activits touristiques locales. De faon plus gnrale,
les anomalies peuvent avoir des consquences financires
importantes sur les activits conomiques locales (tourisme,
pisciculture) et sur les activits rcratives (baignade,
promenade, pche, activits nautiques).
Les dommages causs par la non-qualit des services
dassainissement ont galement des consquences en termes
de dgradation du patrimoine cologique et dimpacts sur les
milieux aquatiques. Ces dommages environnementaux, la
croise du petit cycle et du grand cycle de leau, ne sont pas
aiss quantifier mais sont loin dtre ngligeables. Lannexe
du document Evaluer les bnfices dun changement dtat des
eaux fournit des tableaux de valeurs-guides qui pourraient tre
utiliss pour montariser les consquences environnementales
des dfaillances dun service dassainissement (Chgrani,
2007).

sur le prix et la qualit des services publics d'eau potable et


d'assainissement
Norme NF X50-126 Guide dvaluation des cots rsultant de
la non-qualit

69

FAIRE PARTICIPER LUSAGER


AU DBAT SUR LA
PERFORMANCE DU SERVICE ?

Rmi Barbier1
et Marie Tsanga1

mots-cls

: commission consultative, participation, Convention


d'Aarhus, jury citoyen, focus group

Alors que la notion de performance fait office de nouveau

performance) quen aval (valuation de ladite performance).

paradigme dans le management des services publics2 et que

De

son instrumentalisation est mise au service de la justification de

progressivement impose comme une norme de laction

laction, les questions quelle soulve ont pris une importance

publique environnementale, toutes les chelles de sa mise

grandissante dans les agendas de recherche. Mais ce nouvel

en uvre. La Convention dAarhus de 1998 en fait une norme

impratif nest pas sans poser quelques problmes de fond

juridique contraignante et un droit de lhomme. En France, elle

notamment lorsquil sagit de dfinir et dvaluer la performance

a t consacre par larticle 7 de la Charte de lenvironnement

en question.

adopte en 2005. Indpendamment de sa capacit conforter

En effet, sagissant du secteur de leau marqu, dun ct,

une citoyennet de la chose publique 6, la participation est

par le primat de la technique et lhybridation public-priv des

adosse quelques grandes justifications oprationnelles : elle

valeurs et, de lautre, par lmergence denjeux nouveaux de

est susceptible daugmenter la confiance dans les institutions

socit, la mise en avant des critres des trois E (conomie,

et lacceptabilit des dcisions ; elle permet galement, sinon

efficience et efficacit) pour valuer lefficacit de laction

dliminer, du moins dattnuer les conflits en modifiant les

publique est remise en cause en raison de la perte de rfrence

relations entre protagonistes via une dynamique dapprentissage

symbolique lintrt gnral quelle induit et leffacement des

social ; elle amliore enfin la qualit des dcisions grce

frontires public-priv qui en rsulte. Par ailleurs, la tyrannie

lapport du savoir et des valeurs des parties prenantes et groupes

des indicateurs de performance a induit une tendance

affects.

privilgier les proccupations autour des rsultats immdiats

Sa rencontre avec la problmatique de lvaluation de la

(conomie et qualit des prestations) au dtriment des effets et

performance se fait assez naturellement. Sans ngliger les

de la durabilit, autrement dit de la capacit de laction publique

apports des enqutes quantitatives, ni ceux provenant de

contribuer la rsolution des problmes publics .

lanalyse des plaintes exprimes par les usagers, la participation

Aussi, sil existe un certain nombre dapproches pour donner

organise peut permettre dinstaurer un dialogue sur les critres

un contenu la performance, il ny a gure de consensus quant

et les rsultats de lvaluation de la performance. Trois principaux

ce qui constitue une bonne srie de critres. Autrement dit,

protocoles sont mobilisables cet effet : la commission, le dbat,

dans lunivers multi-acteurs de leau et en raison des conflits

et les mini-publics . Dans cette brve contribution, nous

dintrts qui sattachent la gestion de ce bien public essentiel,

passons en revue leurs apports et leurs limites.

la performance nest pas une donne naturelle, elle doit tre

Les commissions sont replacer, au moins pour la France,

construite. Ce pralable pose ainsi la question des modalits de

dans la ligne ancienne de ladministration consultative, quand

cette construction et de lintrt de faire participer lensemble

bien mme la configuration dmocratique mergente leur

des parties prenantes et en particulier les usagers-citoyens

donne une visibilit et importance nouvelles. P. Rosanvallon7

ce processus, autant en amont (dfinition du contenu de la

fait ainsi de la commission publique une institution clef de

fait,

la

participation

des

usagers-citoyens

sest

1_ IRSTEA et ENGEES, UMR GESTE, Strasbourg


2_ Gibert P. (2007), Les enjeux contemporains de laction publique locale , La gestion publique de leau, Nouvelle gouvernance et dmocratisation de laction publique
locale, Actes de la 1re journe dchanges et de rflexion de recherche-action Cemagref Nantes mtropole, pp 7-10.
3_ Argyriades D., 2003, Values for public service: lessons learned from recent trends and the Millennium Summit International Review of Administrative Sciences
2003, 69: pp 521-533.
4_ Laufer R., 2008, reprenant lanalyse de Bevan et Hood, 2006 in O est pass le management public ? Incertitudes, institutions et risques majeurs Politiques et
management public, 26(3), pp 24-48. Hood C. 2007. Public service management by numbers: Why does it vary? Where has it come from? What are the gaps and the
puzzles? Public Money and Management. 27(2): 95-102.
5_ Varone F., 2008, De la performance publique : concilier valuation des politiques publiques et budget par programmes ? , Politiques et management public, 26(3),
pp 77-89
6_ Citoyennet de la chose publique , expression galement introduite par Sauv J.-M., Confrence inaugurale du Cycle La dmocratie environnementale aujourd'hui .
7_ Rosanvallon P., La lgitimit dmocratique : Impartialit, rflexivit, proximit, Paris, Seuil, 2008.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

70
ce quil appelle la dmocratie dinteraction, qui renvoie elle-

Un dbat de ce type vise recueillir et organiser de manire

mme cette forme contemporaine de lgitimit de laction

trs ouverte la parole dune population concerne par un enjeu

publique quest la proximit . A ce titre, les services deau

denvironnement. Il reprsente une relle innovation en matire

sont concerns par les commissions consultatives des services

de participation, dans la mesure o il sefforce en particulier de

publics locaux (CCSPL), dispositif rglementaire instaur par la

mettre en uvre les principes gnralement reconnus comme

loi ATR Administration Territoriale de la Rpublique de 1992,

susceptibles de permettre une dlibration de qualit : publicit,

et renforce par la loi Dmocratie de proximit de 2002. Une

transparence, quivalence (et donc galit des temps de parole

CCSPL runit des reprsentants politiques et des reprsentants

entre protagonistes), neutralit, indpendance et argumentation.

dusagers, et parmi ses attributions elle est notamment tenue

Le fonctionnement concret des dbats semble toutefois encore

dexaminer le rapport annuel sur le prix et la qualit des services

assez loign de cet horizon. Selon Martine Revel8 par exemple,

deau potable et dassainissement.

le dbat repose sur une logique de contrle des changes et de

De manire gnrale, la porte de laction de ces CCSPL est

segmentation des projets en diffrents thmes . Il assigne par

juge insuffisante, et leur bilan dcevant : trop souvent elles

ailleurs des rles (le public doit tre assidu) et laisse finalement

demeurent en effet des cadres formels et sont en tout tat

peu de place au public qui ne dispose, dans les cas tudis, que

de cause tributaires de ce que les lus veulent bien en faire.

de 10 20% du temps de parole. Toutefois, poursuit lauteure,

Ce constat rejoint celui, plus gnral, adress au monde des

le poids du cadrage et des assignations de rles nest jamais si

commissions. Trs souvent, elles sont uniquement consultatives

dterminant quil puisse empcher, mme si ce nest que de

et peu autonomes : la possibilit de mener par exemple des

manire sporadique, lirruption dune parole libre , cest--

tierces expertises , une revendication forte dans les dossiers

dire non affilie un groupe ou un intrt identifi . A notre

denvironnement, est rarement prvue. Quen est-il par ailleurs

connaissance, aucun dbat public organis na t consacr

de leur recrutement et de leur fonctionnement ? Plusieurs traits

la problmatique de lvaluation de la performance, mais on

saillants peuvent tre mis en avant. Laccs ces instances

pourrait sans doute imaginer un format adapt pour en traiter.

participatives peut tout dabord reprsenter des cots rels pour

Une dlibration de qualit peut galement tre obtenue dans

les non-professionnels : cots matriels, en temps et argent,

le cadre plus restreint de mini-publics, rassemblant un petit

dautant plus levs que la multiplication des dmarches sollicite

nombre de personnes. Le jury ou panel citoyen en est lune des

un nombre relativement restreint dassociations ; cots cognitifs

formes emblmatiques. Le droulement dun jury, tel quil tend

dappropriation de dossiers complexes, souvent fractionns

tre progressivement codifi, se prsente comme suit : constitu

et produits par diffrents acteurs, dans lesquels linformation

par tirage au sort, en veillant respecter une diversit de profils

pertinente nest pas facile reprer ; cots symboliques lis

socio-dmographiques, il reoit son mandat dune autorit

la ncessit dexposition de soi et de prise de parole. Ces cots

publique ; ses membres, environ une quinzaine, sont forms

peuvent conduire des formes dauto-viction ou de retrait

la thmatique, gnralement au cours dun week-end ; un

laissant la place libre aux reprsentants des intrts les mieux

second week-end leur permet dauditionner et de questionner

constitus.

experts, tmoins, porteurs denjeux ; un dernier week-end est


de

consacr la dlibration et dbouche sur la rdaction, plus

fonctionnement interne de ces commissions : les objectifs ne

ou moins assiste par lquipe danimation, et la remise dun

sont pas toujours clairement dfinis, ce qui peut provoquer

avis aux commanditaires ; ces derniers sengagent en principe

incomprhension et frustration ; pour de multiples raisons,

ragir cet avis en indiquant et en justifiant les suites quils

la matire dbat peut faire dfaut, ce qui conduit la

entendent lui donner. Lusage de ce format participatif est

mise en veilleuse progressive du dispositif ; lanimation des

relativement rcent en France mais il est par contre mobilis

runions se rvle dfaillante : la juxtaposition des points de vue

depuis de nombreuses annes en Allemagne, aux Etats-Unis,

domine lchange, et il nest pas toujours vident didentifier de

en Angleterre et en Espagne. Une des difficults dans la

vritables dcisions dans un enchanement de prises de parole

composition des jurys consiste faire venir des reprsentants

peu structur, dont le compte-rendu ne propose parfois quune

de toutes les catgories socio-dmographiques, les jeunes et

version filtre . Le monde des commissions a trs certainement

les plus dfavoriss savrant difficiles mobiliser. Une option

de beaux jours devant lui, mais il ne gagnera en lgitimit et en

consiste alors coopter directement les reprsentants de ces

efficacit qu la condition de surmonter les obstacles identifis

catgories en passant par des rseaux associatifs par exemple.

et de faire la preuve de son effectivit oprationnelle.

Ces mini-publics peuvent tre crdits de certains effets

On peut galement chercher dconfiner le dbat sur

notables : une relle capacit produire des avis raisonnables,

la performance et louvrir au grand public, par exemple en

mais aussi favoriser un apprentissage politique chez les

sinspirant du modle de dbat public mis au point en France

dcideurs pour lesquels ils constituent une sorte de dbat blanc

sous lgide de la commission nationale du dbat public (CNDP).

permettant didentifier les arguments recevables, les valeurs et

Les

analyses

soulignent

galement

les

difficults

8_ Revel M., Les dynamiques du dbat public : l'exemple de six dbats publics , in Revel M. et alii (dir.), Le dbat public : une exprience franaise de dmocratie
participative, Paris, La Dcouverte, 2007, p.239-251.

71
les critres dquit du public On peut galement ajouter
quils contribuent orienter les changes vers le bien commun
au dtriment des intrts individuels. Toutefois, plusieurs
lments en marquent aussi les limites. Si un jury est conu et
anim pour faire vivre une situation optimale de dlibration, l
encore la ralit des changes semble parfois fortement sen
carter. C. Bedu9 montre ainsi, dans le cas dun jury consacr
la gouvernance de leau potable, que de nombreux lments de
lavis citoyen ont t concds leur promoteur ou acts par
consensus apparent. Ensuite, sans remettre en cause le srieux
du travail accompli, on a pu souligner une certaine banalit des
propositions contenues dans ces avis citoyens, banalit impute
pour partie la charge morale pesant sur des citoyens
amens assumer des responsabilits inhabituelles, et qui
pourrait les conduire se rabattre sur des propositions assez
consensuelles10. Enfin, ce qui fait leur force leur caractre
minemment artificiel est aussi ce qui fait leur faiblesse : ces
procdures hors sol peinent avoir une prise forte sur les
ventuels dbats et controverses, puis sur les dcisions. Mais
elles peuvent tre tout fait adaptes une rflexion froid ,
hors situation de controverse.
Dune certaine manire, les focus groups ou groupes de
discussion reprsentent une variante de ces mini-publics. Ils
permettent de mobiliser, ensemble ou sparment, des individus
aux profils varis, sur des priodes beaucoup plus courtes que
dans le cas des jurys. Ils peuvent servir de cadre pour conduire,
par exemple, une dlibration sur les critres dvaluation de
cette performance, en llargissant au-del des dimensions
techniques et instrumentales, vers des problmatiques relatives
aux valeurs publiques11 que les usagers-citoyens sattendent
voir mises en uvre dans la gestion du service. Une telle
enqute qualitative a t mene dans un service deau urbain
et a permis de faire merger une liste de valeurs publiques
associes la gestion contemporaine de leau12. Cette approche
participative didentification des valeurs publiques a ainsi donn
loccasion aux acteurs de mettre en dbat la performance du
service en rinterrogeant son contenu au regard de critres
rpondant un sens commun et construit collectivement13. Une
telle approche est susceptible de faire merger un sens partag
de laction du service public, mme de fonder une thique de
laction qui implique non seulement les acteurs politiques et les
gestionnaires chargs de desservir en eau les populations, mais
galement les usagers-citoyens bnficiaires du service public.

9_ Bedu C., Quand une citadelle technique se (sou)met l'impratif dlibratif. Rcit et analyse pragmatique d'une procdure de type 'mini public' dans le domaine de
l'eau potable, Thse de sociologie, Universit de Strasbourg, 2010.
10_ Nous renvoyons Barbier R., Bedu C., Buclet N., (2009), Porte et limites du dispositif jury citoyen. Rflexions partir du cas de Saint-Brieuc , Politix.
11_ Bozeman B., 2007, Public values and public interest, Counterbalancing economic individualism, Georgetown University Press, 206 p.
12_ Tsanga Tabi, M., Verdon, D., Even, L. - 2011. Quel rfrentiel pour l'valuation de la performance publique ? L'intrt de l'approche par les valeurs publiques. 10mes
journes franaises de l'valuation, 29/06/2011 - 01/07/2011, Nantes, FRA. 20 p. Ce travail et celui de C. Bedu ont t raliss dans le cadre d'une convention de
recherche entre Irstea et Nantes Mtropole.
13_ Rhodes, R. A. W, and Wanna J., 2007. The limits to public value, or Rescuing responsible government from the Platonic Guardians. Australian Journal of Public
Administration 66: pp 406-421.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

72

LE BALANCED SCORECARD
DE VIVAQUA :
UN FLUX D'AVANTAGES
mots-cls

Christiane Franck1

: objectifs, pilotage, indicateur de performance,

Belgique
Un Balanced Scorecard (BSC) rellement intgr dans la vie

Le BSC nest pas un phnomne de mode, mais un systme

stratgique et oprationnelle d'une entreprise et soutenue par

gnrique qui a fait ses preuves travers le temps, tant dans

la direction gnrale condition sine qua non est un vritable

des socits nationales quinternationales et tant dans le secteur

outil de pilotage et de gestion. Conu d'une manire quilibre

public que priv. Grce cet aspect gnrique, le tableau de

et cohrente et en accord avec la culture de l'entreprise, son

bord peut tre li un benchmarking, ce qui permet lentreprise

suivi mensuel permet de mettre immdiatement le doigt sur les

de se fixer des objectifs en se comparant au monde extrieur.

points faibles et plus important encore d'envisager sans perte


de temps des mesures de redressement de la situation.
En ralisant les objectifs repris dans le BSC, Vivaqua ralise sa

La mise en place du BSC chez Vivaqua

raison d'tre, son projet d'entreprise.


Vivaqua a pour objectifs principaux de garantir la quantit et la

Principes gnraux

qualit de l'approvisionnement en eau potable d'un cinquime


de la population belge et d'assurer la continuit de la collecte
et de l'puration des eaux uses, principalement en rgion

Le Balanced Scorecard est un concept de management visant

bruxelloise, mais galement en rgion flamande. Cest une

traduire les objectifs stratgiques du projet dentreprise en

socit publique qui prne la gestion publique de l'eau et qui

objectifs mesurables (SMART2), suivre leur ralisation suivant

veut montrer, chiffres lappui, sa comptitivit. Elle sest donc

une priodicit dtermine, et ragir rapidement en cas de

inscrite dans une dmarche de benchmarking et dans une

drive ou si leur ralisation ne se fait pas suivant le rythme

dmarche de Balanced Scorecard, preuve de son souci de

souhait.

transparence et dune recherche continue damlioration.

La distinction par rapport un tableau de bord traditionnel

Cest en 2008, la demande de la Direction gnrale de

rside dans la recherche dun quilibre entre quatre domaines,

l'entreprise, qu'a t lanc le projet de BSC. Un groupe de travail

do lappellation balanced :

a t cr. Il comprenait 4 personnes, chacune issue dune

les rsultats financiers : aspect incontournable pour toute

entit-cl dans le cadre de ce projet :

entreprise, qu'elle soit prive ou publique.

lentit Finances et Comptabilit

la satisfaction des clients : les ralisations de lentreprise

lentit Processus et Stratgie, pour vrifier lintgration du

sont-elles en adquation avec les attentes relles des clients ?

tableau dans le systme existant et liminer les outils existants

le fonctionnement des processus internes : les processus

redondants

internes sont-ils organiss de manire pouvoir atteindre le


n

lentit Gestion Totale de la Qualit, pour faire le lien avec le

but escompt ?

systme de management de la qualit, bas sur la norme ISO

linnovation et la capacit dapprentissage de lorganisation :

9001, pour lequel Vivaqua est certifie depuis 1995 (Vivaqua

les ressources humaines sont-elles formes, comptentes et

a t la premire entreprise publique belge tre certifie)

motives pour raliser les objectifs de la socit ?


Pour chacun de ces domaines, des objectifs et des indicateurs

le cabinet de la Direction gnrale, pour assurer la coordination


du projet et le lien direct avec la direction.

sont tablis. Le modle dpasse donc le niveau purement


financier et souligne limportance dun quilibre entre les

Une formation externe de deux jours a permis de rappeler

diffrents niveaux, entre les objectifs court et long terme, et

les principes dun BSC et de dcouvrir les diffrentes tapes

entre la stabilit et le changement.

ncessaires la mise en place du projet. Aprs la premire

1_ Directrice gnrale de Vivaqua (service d'eau de Belgique cr en 1891)


2_ Spcifique, Mesurable, Atteignable, Raisonnable, Temporellement dfini.

73
journe de formation, les membres du groupe de travail ont

performance est un indicateur sur lequel il est possible

labor une premire bauche, qui a t discute et dveloppe

dintervenir directement (exemple : le suivi du budget des

en collaboration avec le formateur au cours de la deuxime

investissements au niveau de la distribution), un indicateur

sance.

de suivi est repris parce que ses rsultats sont importants


pour lentreprise, mais dans ce cas il est uniquement

Cette premire bauche partait des objectifs repris dans le projet

possible de prendre des actions long terme (exemple : le

dentreprise. Le groupe de travail a cherch systmatiquement

chiffre mensuel de la production d'eau potable sur base des

un ou plusieurs indicateurs de performance, refltant le mieux

demandes des clients).

possible la ralisation de chaque objectif. Le projet global a t


prsent au Directeur gnral et la Commission de Direction
afin davoir leur adhsion et leur accord pour le dveloppement.

Avantages

Le groupe de travail a ensuite contact les responsables des

Les avantages dcoulant de la mise en place d'un BSC justifient

processus repris dans le BSC afin de leur soumettre lindicateur

sans conteste le temps et lnergie ncessaires son laboration.

propos. Cette phase tait trs importante et critique vu quil


sagissait, dun ct, de pouvoir dterminer des indicateurs

La vue synoptique. Grce au tableau stratgique, qui reprend

pertinents et, de lautre ct, dobtenir limplication des

les rsultats priodiques pour chaque objectif, la Commission de

responsables des processus.

Direction a une vision directe et claire de la sant de lentreprise


et peut se concentrer sur les points amliorer.

En juin 2009, le BSC Vivaqua reprenant les rsultats des quatre

Exemple : la vue claire et directe permet de limiter les

premiers mois de 2009 a t comment pour la premire fois en

prsentations en Commission de Direction une dure minimale

Commission de Direction. Depuis lors, les rsultats sont suivis

en se fixant sur les symboles rouges.

mensuellement en Commission de Direction et trimestriellement


en Conseil d'Administration.

La vision quilibre. Des objectifs rigoureux pour des activits


autres que purement financires attestent dune vision prventive

Composition du BSC de Vivaqua

et durable.
Exemple : une ralisation 80 % du cadre organique (cadre
reprenant le personnel ncessaire au bon fonctionnement

Le BSC de Vivaqua est compos de 38 indicateurs de performance

de l'entreprise) pourrait constituer un bnfice financier

et reprend les informations suivantes (voir encadr) :

considrable, mais pourrait galement provoquer des problmes

lobjectif stratgique auquel est (sont) li(s) un (ou plusieurs)

au niveau des ressources humaines (perte de transmission de

indicateur(s)

connaissances, remplacement tardif certains postes cls,

un code pour indiquer si lindicateur est galement suivi

non-ralisation de contrles prventifs). En fixant lobjectif

dans le cadre du benchmarking international (European

95%, la direction gnrale sest montre attentive aux aspects

Benchmarking Cooperation)

durables et prventifs de la gestion de lentreprise, au dtriment

lobjectif pour lanne en question

des gains financiers directs.

les valeurs mensuelles ou trimestrielles, en rouge si elles

sont ngatives par rapport au prorata de lobjectif, en vert

La liaison avec le benchmarking. Fixer des objectifs en tenant

si elles sont positives (dans lencadr sont prsentes titre

compte des rsultats prcdents et des prvisions financires

dillustration les donnes de juin, juillet et dcembre 2010 - J,

et autres, fait partie de la gestion normale dune entreprise. Si,

J, D)

par contre, il est possible de comparer ces rsultats et objectifs

la valeur cumule

ceux dautres socits du mme secteur ou de socits qui

une boule de couleur pour indiquer si le rsultat cumul est

ont fait preuve dune best practice dans un certain domaine, de

positif (vert) ou ngatif (rouge)

meilleurs rsultats peuvent tre atteints. Le benchmarking et le

l'indication du type de lindicateur : un indicateur de

Balanced Scorecard vont donc de pair.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

74
Cest la raison pour laquelle Vivaqua a intgr dans son BSC

Les contrles croiss. Tous les indicateurs du BSC sont lis

certains indicateurs du benchmarking international auquel elle

directement ou indirectement les uns aux autres, ce qui permet

participe, tels que la production d'eau potable, les incidents

de faire des contrles croiss et de dtecter rapidement des

sur les rseaux d'assainissement, le cot moyen de production

problmes ou des drives qui autrement ne remonteraient peut-

du m d'eau et le nombre d'analyses conformes au niveau de

tre pas jusquau niveau de la Commission de Direction, mais

l'puration des eaux uses.

qui, terme, pourraient avoir une influence financire ou autre


importante.

Vision court et long terme. En plus du tableau suivi

Exemple : lindicateur concernant le rendement des rseaux

mensuellement, un autre tableau peut tre dvelopp reprenant

d'eau consiste dans le rapport entre les eaux produites et les

les rsultats annuels. Celui-ci montre les tendances et les

eaux factures. Un mauvais rsultat pourrait dcouler des pertes

rsultats des investissements moyen et long termes et reflte

d'eaux sur les rseaux, ce qui devrait tre mis en cohrence avec

les rsultats des stratgies, qui sont gnralement tablies pour

lindicateur mises en dcharge et pertes . Si cet indicateur

une priode de cinq ans ou plus.

ne montre pas une tendance semblable, la mauvaise situation

Exemple : lindicateur concernant les incidents sur le rseau

pourrait provenir dun problme de facturation.

d'assainissement refltera terme leffet du programme


dinvestissements pluriannuel pour le rseau dgouts de la

Outil de communication, dimplication et de motivation. Le

Rgion Bruxelles-Capitale.

dploiement top-down peut faciliter la communication des


objectifs stratgiques et augmenter limplication des employs

Suivi dactivits critiques. Mme si le tableau ne reprend en

en mettant en vidence leffet de certaines actions sur leurs

principe que des indicateurs stratgiques, il est possible dy

indicateurs sous-jacents.

intgrer temporairement des indicateurs critiques qui sont lis

Exemple : le taux de frquence et de gravit des accidents de

une nouvelle activit, une activit en drive ou une activit

travail. Certaines directions ont mis en place, en collaboration

qui, vu lurgence ou limportance, doit tre surveille pendant

avec le service de prvention et de protection, des ateliers de

une certaine priode.

formation la scurit supplmentaires afin de rduire le plus

Exemple : la lgislation europenne concernant lradication du

possible le nombre daccidents de travail. Ces directions ont

plomb oblige les socits d'eau remplacer les raccordements en

observ le rsultat de cette action dans leur indicateur, mais

plomb avant 2013. Mme si cette activit nest pas stratgique,

galement dans lindicateur stratgique repris dans le BSC.

il est important de suivre ces remplacements afin de veiller


ce que Vivaqua assume pleinement ses responsabilits et que
les raccordements soient conformes la lgislation europenne

En pratique

dans les dlais impartis. Cet indicateur a donc t intgr dans


le BSC.

Lors de la mise en place dun BSC, il est fondamental de


s'assurer du soutien et de limplication totale de la direction et

Intrt interne et externe. La crdibilit vis--vis du monde

des responsables des processus. Un BSC na pas de sens si

extrieur augmente si certaines affirmations peuvent tre

lunique motivation est de rpondre une exigence externe.

soutenues directement par des chiffres concrets.


Exemple : beaucoup de socits se prtendent soucieuses de

Par ailleurs, il convient de ne pas se lancer dans des discussions

lenvironnement. Si cette affirmation peut tre soutenue par

sans fin sur la pertinence dun indicateur. Un bon indicateur

un chiffre concret, le message devient plus crdible. Vivaqua

doit tre simple (reflter la sant globale dune activit), clair

a intgr un objectif concernant la diminution des missions de

(permettre de prendre les bonnes dcisions) et facilement

CO2 dans le BSC. A tout moment ce chiffre peut tre utilis pour

communicable

dmontrer sa proccupation environnementale.

Vivaqua a opt pour des runions frquentes mais limites

(assurer

limplication

des

collaborateurs).

une heure. Le temps de rflexion entre deux runions permet de


Compatibilit avec la norme ISO 9001. Un systme de

se reconcentrer sur lessentiel et de ne pas affiner un indicateur

management de la qualit bas sur la norme ISO 9001 et un

linfini.

BSC ne sont pas redondants. Au contraire, ils se compltent. En


fait, le BSC constitue la rponse deux exigences de la norme

Penser que le travail est termin et quil est possible de retomber

ISO 9001, celle concernant lefficacit des processus et celle

dans une certaine routine, serait une grande erreur et contraire

concernant lamlioration continue.

la bonne gestion dune entreprise et lesprit du BSC. Un

Exemple : la mise en place du BSC a permis de clturer une

important travail reste faire au niveau du dploiement du

demande daction corrective qui tait reste ouverte pendant

BSC et au niveau de son volution. Mais il est surtout rassurant

plusieurs mois et qui concernait la dmonstration de la

de savoir que lamlioration dun BSC bien intgr dans la vie

pertinence et de l'efficacit du systme de management de la

stratgique et oprationnelle ira de pair avec lamlioration de

qualit.

lentreprise elle-mme.

75

MISE EN UVRE DE 2 OUTILS {


DE MANAGEMENT DE LA
PERFORMANCE AU SERVICE PUBLIC DE
LASSAINISSEMENT FRANCILIEN (SIAAP)

Michel Riotte1

mots-cls

: tableau de bord, valuation, Agenda 21,


dveloppement durable

Le SIAAP (Syndicat Interdpartemental de lAssainissement

de lanne prcdente.

pour lAgglomration Parisienne) gre le transport et le traite-

Les indicateurs oprationnels sont de plusieurs natures.

ment des eaux uses de 8,5 millions de franciliens. Chaque jour,

Une srie dindicateurs bilan , (dbits, quantit de boues

les 1 700 agents du syndicat dpolluent 2,35 millions de m

produites, flux de pollution entrante...), non assortis de cibles,

deaux domestiques, pluviales et industrielles. Ces eaux uses

sont ncessaires la comprhension du fonctionnement des

sont achemines vers 4 usines : Seine aval, Seine amont, Seine

usines et du rseau.

centre et Marne aval.

Le suivi et lanalyse des indicateurs performance puratoire


(non conformits en eau, disponibilit du traitement des boues,

Dans le cadre de son management organisationnel et

tat des filires de valorisation des boues), nuisances

environnemental pour lamlioration de la performance, deux

environnementales (dversements, plaintes odeurs) et

outils essentiels ont t dvelopps ; le tableau de bord de la

scurit (nombre daccidents du travail, taux de frquence

direction gnrale et le plan daction Agenda 21.

et de gravit) visent sassurer de latteinte des cibles, alerter


sur dventuelles drives, et mettre en place les plans daction

Le tableau de bord de la direction gnrale,


un outil de mesure et dvaluation de
la performance

correctifs.
Il en est de mme en ce qui concerne lutilisation des indicateurs
dit gnraux ressources humaines et finances .

Depuis dbut 2006, le SIAAP a dvelopp et mis en place un

Le rapportage de ces diffrents indicateurs permet de raliser

tableau de bord, partag par toutes les directions fonctionnelles

un suivi des objectifs principaux assigns aux diffrentes

et oprationnelles. Il est diffus et analys mensuellement au

directions tels que :

Comit De Direction (CDD) et reprsente loutil dalerte, de

analyser les rsultats obtenus pour rendre compte et prvoir,

dialogue et de pilotage de la performance. Il regroupe une

corriger les carts ventuels entre les rsultats et les cibles,

slection dindicateurs :

adopter une vision globale afin dorienter des plans daction

en ligne avec les axes stratgiques du SIAAP,

reprsentatifs de lactivit du service,

facilement mesurables,

faisant partie intgrante du management de chaque direction,

Le retour dexprience acquis de ces premires annes pour

assortis de cibles rvises chaque anne.

une bonne efficacit de cet outil rside dans :

vers un maximum defficacit,


n

Les indicateurs sont regroups en deux grandes catgories :

valuer la performance mensuelle, annuelle et pluriannuelle.

des donnes fiables commentes par les vnements


dexploitation,

indicateurs oprationnels (en lien avec le fonctionnement

une limitation un nombre restreint dindicateurs,

des usines et du rseau, la scurit et lenvironnement), et

une prsentation accessible tous,

indicateurs gnraux (ressources humaines et finances). Ils

une mise jour rgulire et une remonte des donnes assez


rapide,

sont pour la plupart mensuels, mesurs en mois courant et en


cumul, avec une comparaison par rapport aux mmes priodes

un climat de confiance.

1_ Syndicat interdpartemental dassainissement pour lagglomration parisienne (SIAAP)

76

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

Exemple de tableaux de rapportage mensuel et pluriannuel

Les donnes du tableau de bord font lobjet de prsentations

La politique actuelle du SIAAP est conduite de la manire

mensuelles au Comit de direction, rgulires lensemble du

suivante :

personnel dencadrement et annuelles au Conseil dAdministration. Les faits marquants de la priode coule sont comments

La commission Agenda 21, issue du Conseil dAdministration,

par les directions. Les bilans trimestriels et annuels exposent les

oriente et value la politique dveloppement durable mise en

tendances constates et lvolution des indicateurs par rapport

uvre par le SIAAP.

aux annes prcdentes.


Les indicateurs et les cibles sont mis jour annuellement en

Le Conseil dAdministration a adopt le 16 dcembre 2009 une

fonction des objectifs. Ils peuvent avoir une reprsentation

stratgie dveloppement durable qui prcise les orientations

diffrencie comme des nombres, des pourcentages ou des

moyen terme. La stratgie comporte 5 ambitions, explicites

smileys.

par 25 objectifs stratgiques, qui constituent le cadre dactions


sur plusieurs annes :
participer un amnagement durable de lagglomration

LAgenda 21 du SIAAP, outil pour la mise


en uvre et lvaluation dune politique
dveloppement durable

parisienne
contribuer lamlioration du cadre de vie et de la sant
tre un service public lcoute des attentes sociales et
socitales

La politique dveloppement durable du SIAAP sest mise en

prserver les cosystmes et les ressources naturelles

place progressivement, les premires actions menes ds 2003

lutter contre le changement climatique

se sont structures autour de plans dactions annuels Agenda


21 concrtiss formellement depuis 2008. Ces plans dactions

Le plan dactions annuel de lAgenda 21 est loutil de la

sont valids chaque anne par le Conseil dAdministration du

dclinaison oprationnelle de la stratgie dveloppement

SIAAP. Par ailleurs une sensibilisation des agents sest finalise

durable du service dassainissement francilien. Ce plan

en 2008 par la signature dun engagement rciproque entre la

dactions est mis jour chaque anne. Il sarticule autour

Direction gnrale et les agents du SIAAP. Cette politique est

des 5 ambitions de la stratgie. Son suivi repose sur deux

conforte et renforce suivant la loi dite Grenelle 2.

comits :
Comit SPAA21 (Suivi du Plan dAction de lAgenda 21)

77
> suivi semestriel avec les directeurs et la direction gnrale

du travail (taux de frquence de 2008 2010 : 25.1, 24.33,

> pilotage global de laction, valuation et recentrage.

26.68 et taux de gravit: 1.78, 0.90, 0.64). On note un taux

Comit de suivi trimestriel

de frquence relativement stable mais un taux de gravit en

> avec les correspondants de chaque site et direction


> examen et suivi du plan daction Agenda 21

nette diminution.
n

En terme dindicateur pour linformation du public, on


peut constater lvolution croissante du nombre de pages
consultes du site internet Seine aval demain : 5 452 en

BILAN DES ACTIONS CONDUITES

2008, 24 165 en 2009, 59 640 en 2010.


Les actions de lAgenda 21 pour lanne 2011 sont en lien avec

En termes de nuisances olfactives, le SIAAP tablit un tat

les principales ralisations de 2010.

chaque semaine sur trois sites. Le nombre de semaines

A titre dexemple, on peut citer parmi les actions conduites en

cumules en situation mdiocres ou critiques passe de 62 en

2010 :

2008, 41 en 2009 20 en 2010. On constate ainsi une nette

Amnagement durable
Instrumentation de la Direction Des Rseaux, 57 points sur

diminution de ces nuisances.


n

Comme indicateur concernant la lutte contre le rchauffement

le rseau ont t instruments afin de mesurer les volumes

climatique, le SIAAP procde chaque anne lvaluation de

de temps de pluie.

son empreinte carbone, dont voici lvolution de 2008 2010

Sant Cadre de vie

(en tEq C) : 54 000, 49 600, 44 400 (non encore consolide).

Dploiement de loutil SYPROS, pour un suivi en temps rel

On note une tendance moins mettre de gaz effet de serre.

et prdictif 48h des odeurs dans lenvironnement riverain


des installations de transport et dpuration.
n

Dautres indicateurs sont en rflexion afin daffiner la mesure

Attentes sociales et socitales

defficacit et pour intgrer lvolution de la Stratgie Nationale

Bilan de la frquentation de La Cit De lEau et de

du Dveloppement Durable 2009-2012. Ainsi la mesure de

lAssainissement, mise en place dateliers pdagogiques,

la biodiversit pourrait reposer sur la proportion despces

accueil de 1 500 lves, large diffusion du livret pdagogique

exotiques invasives ou la diversit des habitats ou encore le

aux coles dle-de-France.

nombre dhectares faisant lobjet dune gestion diffrencie.

Prservation des cosystmes

Lindicateur retenu devra tenir compte de la disponibilit des

Tapis horticole modulaire lusine Seine Aval, diversifier

donnes et de leur pertinence.

les dbouchs agricoles des boues et de leur compost en


Synthse des valuations des actions

dveloppant lutilisation de compost de boues en dehors de

dveloppement durable 2010

lpandage agricole.
n

Lutte contre le rchauffement climatique

Plan dactions 2010 de lAgenda 21

Optimisation de lnergie dans les btiments de la Direction

97 actions :
39 acheves
11 voie dachvement
28 engages
12 non commences
7 non renseignes

du Dveloppement et de la Prospective.
La ralisation du Plan dactions 2010 a fait lobjet dun suivi
rgulier. Le taux davancement global atteint fin 2010 est de
80%. On note une implication positive des directions et un
comptage de plus en plus prcis. Un nombre croissant dactions

Amnagement
durable

6 actions :
0 acheves
1 voie dachvement
5 engages

est men : 41 en 2008, 55 en 2009 et 66 en 2010. La dmarche

Cadre de vie
sant

12 actions :
5 acheves
4 voie dachvement
2 engages
1 non renseigne

Attentes sociales
et socitales

11 actions :
4 acheves
1 voie dachvement
3 engages
3 non renseignes

de dveloppement durable est de plus en plus effective de par le


nombre dactions menes.

Prserver
cosystmes
ressources

45 actions :
20 acheves
5 voie dachvement
12 engages
7 non commences
2 non renseignes

Lutte contre
rchauffement
climatique

23 actions :
10 acheves
6 engages
5 non commences
2 non renseignes

Dans le cadre de lamlioration continue, lAgenda 21 sera


prsent prochainement dautres tablissements faisant partie

ORIENTATIONS ET PERSPECTIVES

du club dveloppement durable des tablissements publics


du ministre de lcologie, afin denrichir la dmarche mene et

Un accent sera mis en 2012 sur lvaluation des rsultats

damliorer la performance du service public de lassainissement

obtenus par le SIAAP au regard de sa stratgie de dveloppement

francilien dans ce domaine.

durable. Une grille dvaluation est en cours dlaboration,

intgrant un ensemble dindicateurs pour permettre dvaluer


chaque anne les progrs raliss par le SIAAP au regard des 5
ambitions inscrites dans la stratgie.
Voici titre dexemple lvolution de 2008 2010 de quelques
indicateurs stratgiques dj mis en place :
n

Pour la scurit, le suivi porte classiquement sur les accidents

Rfrences
Stratgie NATIONALE de DEVELOPPEMENT DURABLE juillet 2010
www.siaap.fr - www.seineavaldemain.siaap.fr
Contact : Michel Riotte, 2 rue Jules Csar, 75012 PARIS
michel.riotte@siaap.fr

CONTRATS DE GESTION :
{
UN OUTIL PUISSANT POUR
MODERNISER LE SERVICE DES EAUX

Caroline Mairesse1

mots-cls

: contrat de gestion, Partenariat Public-Priv (PPP),


SEAAL, Johannesburg Water

Dfinition et logique des contrats de gestion

Lvaluation de la performance dun certain nombre de contrats

Les partenariats Public-Priv (PPP) dans le domaine de leau

service suite lintervention du secteur priv.

nont cess de focaliser lattention depuis les annes 1990,


mais les considrations idologiques ont la plupart du temps

de gestion montre une amlioration notable de lefficacit du

Figure 1 : Gains defficacit constats sur 12 management


contracts : gestion des fuites et clientle

pris le dessus sur lvaluation de leur pertinence et de leur

(Source : Marin, 2009)

performance.
Les PPP peuvent prendre diverses formes contractuelles selon

en matire daccs, de qualit et defficacit oprationnelle. Leur


impact financier existe bel et bien mais il est indirect : il provient
du renforcement des performances de lentreprise de service
public et en consquence, de sa rentabilit accrue (Marin,
2009).
Les contrats de gestion peuvent offrir une solution privilgie
aux pays qui cherchent moderniser leur service des eaux la

(5)

(4)

nia

van

, Ar

me

(3)

. de
R.B

la.
zue

Yer
e

Mo

nag

as,

Ven
e

ja,

Arg

ent

. de
R.B

la.

Rio
La

zue

before start of management contract

ina

(3)

(4)

(4)

ovo
Kos
a, V
ene

Lar

(4)

bia
Zam

dad

a (6

nd
ka

Ban

We
st
ity,
aC

Trin
i

(4)

Gaz

ue

(3)
Mo

zam

biq

(5)

da

a, U

gan

an
ord
n, J
ma
Am

pal

Gaz

ont surtout contribu amliorer les performances du service

urg

destins attirer des fonds privs. Lexprience a montr quils

esb

annes 90, les PPP taient essentiellement, bien qu tort,

ann

Philippe Marin de la Banque Mondiale explique que dans les

(6)

de lefficacit oprationnelle2.

ica

ont pour principal objet lamlioration de la qualit du service et

Kum

pouvoirs et des responsabilits confrs loprateur priv, et

Afr

leur courte dure (de 3 5 ans) ainsi que par la limitation des

uth

de gestion (ou management contracts) se caractrisent par

80
70
60
50
40
30
20
10
0

, So

partenaire priv. Compars dautres types de PPP, les contrats

% global efficiency

les degrs de risque et de responsabilit qui sont confrs au

Joh

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

78

gain with private operator

NB : le ratio defficacit se calcule en divisant les m3 deau facturs et encaisss


par les m3 produits et injects dans le rseau. Ce ratio associe deux indicateurs :
contrle des fuites et encaissement des montants facturs.
Le nombre dannes de fonctionnement sous contrat de gestion est indiqu entre
parenthses.

fois rapidement et durablement car ils permettent de bnficier


du savoir-faire dun oprateur priv comptent et, en quelques

Les exemples qui suivent illustrent comment, dans deux pays

annes, dassurer un service public des eaux viable et gr

diffrents, les contrats de gestion se sont rvls tre des outils

comme une entreprise. Dans les pays o les autorits publiques

puissants qui ont permis une modernisation rapide et durable

souhaitent maintenir un contrle direct sur le service des eaux,

du service des eaux.

ils permettent de susciter une pression et une concurrence utile


entre les oprateurs, et de mettre laccent sur les indicateurs de
performance destins mesurer les amliorations apportes au
service. Le service bnficie doutils et de mthodes innovants et

Alger : amlioration des infrastructures


et des comptences

efficaces mis en uvre par le secteur priv, et dun transfert de


comptences et de savoir-faire qui sont les fondements mmes

En 2006, seuls 16% de la population algroise bnficiaient

de la prennit dun tel service.

dun approvisionnement continu en eau en raison de problmes

1_ Direction des Relations Institutionnelles, SUEZ ENVIRONNEMENT


2_ Les contrats de gestion sont dfinis comme services which are provided by a publicly owned utility that is managed by a private operator (Marin, 2009)

79
lis la disponibilit de la ressource et lobsolescence
des infrastructures. En outre, le rseau dassainissement
ntait pas correctement entretenu et la majorit des plages
dAlger taient pollues. Pour amliorer la qualit de leau et de
lassainissement, le gouvernement algrien a lanc une vaste
rforme de la gouvernance de leau. Un des volets de cette
rforme a t la cration en mars 2006 dune entreprise publique,
la SEAAL (Socit des Eaux et de lAssainissement dAlger) et la
signature dun contrat de gestion pour une priode de 5 ans et
demi avec lentreprise prive SUEZ ENVIRONNEMENT. Un tat

Deuximement, 25 plages ont pu tre r-ouvertes aux citoyens

des lieux avait pralablement t entrepris, refltant une image

algrois grce lamlioration de la qualit des eaux de baignade

fidle et dtaille de la situation.

obtenue par la matrise des principaux points critiques et des


risques prsents par le rseau dassainissement.

LES OBJECTIFS ET LE PRIMTRE DU CONTRAT

Enfin, la satisfaction gnrale des clients a atteint un niveau de


87% en 2011.

Le contrat tait destin mettre en place pour la SEAAL des


outils de gestion performants et dvelopper les comptences

Lexprience de la SEAAL constitue dsormais une rfrence

permettant dobtenir un service prenne et de qualit, align sur

internationale en matire damlioration de la qualit dun service

les standards internationaux.

urbain de leau et de lassainissement de taille importante.


Cette reconnaissance sest concrtise en 2011 avec la remise

Atteindre des performances techniques correspondant aux

du Global Water Award qui a rcompens le transfert de

standards internationaux sur leau et lassainissement :

comptences de la SEAAL comme tant linitiative performante

accs continu leau 24h/24,

de lanne ainsi quavec le renouvellement du contrat pour 5

amlioration des rseaux deaux uses et de la qualit des

annes supplmentaires. Ce renouvellement constitue un signe

eaux littorales,

fort de la reconnaissance du double succs de la SEAAL qui a

gestion durable et long terme des ressources en eau,

russi la modernisation du service en un temps record dune part,

gestion Clientle moderne et efficace.

et a motiv ses employs grce un transfert innovant et efficace


de savoir-faire. Ce second contrat comporte une extension la

Transfert des comptences managriales et oprationnelles

Wilaya de Tipaza, une nouvelle occasion de dployer ce savoir-

entre SUEZ ENVIRONNEMENT et Alger.

faire maintenant matris, sur une plus grande chelle.

Le primtre du contrat comportait diffrents volets :


management : mise disposition de 27 experts de haut
niveau (30 000 jours-hommes) et missions spcifiques
dassistance avec des experts envoys par le sige de SUEZ
ENVIRONNEMENT (2 400 jours-hommes)

Johannesburg Water : la transformation


russie de ltablissement public des eaux
et de lassainissement

mise en uvre doutils technologiques de haut niveau :

Confronte une grave crise financire et la fragmentation

centre de contrle en temps rel, systme doptimisation

et la dilution des responsabilits au sein du service des eaux

de la pression, modlisation des eaux souterraines

et de lassainissement, la municipalit de Johannesburg prit la

transfert de comptences avec le dveloppement de

dcision de crer Johannesburg Water (JW) en 2000 comme

la mthodologie SUEZ ENVIRONNEMENT, WIKTI, et la

nouvelle entit publique gestionnaire du service des eaux et

mise en place dun centre de formation (10 000 15 000

de lassainissement mais fonctionnant comme une entreprise

journes de formation par an).

prive et avec laide du secteur priv. Un contrat de gestion


sur cinq ans a ainsi t tabli en avril 2001 dans le cadre dun

RALISATIONS

programme plus gnral destin transformer Johannesburg


Water en une entit financirement et oprationnellement

En premier lieu, Alger a pu bnficier dun approvisionnement

autonome avant de rendre ltablissement la gestion publique.

continu en eau ds avril 2010 : la totalit de la Wilaya dAlger est

JOWAM, un consortium dirig par SUEZ ENVIRONNEMENT, a

maintenant desservie 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, contre

t slectionn pour aider Johannesburg Water grer le service

16% uniquement en 2006. La qualit de leau fournie obit aux

des eaux et de lassainissement, qui regroupait alors 2 700

normes fixes par lOrganisation Mondiale de la Sant.

employs au service dune population de 3 400 000 habitants.


Une des missions essentielles de loprateur a consist instiller
une nouvelle culture dentreprise parmi le personnel de JW,

centre sur le service et lefficacit. Cette nouvelle culture met


laccent sur lengagement et la responsabilisation des cadres et
sur la promotion des individus issus des groupes historiquement
dfavoriss (les personnes de couleur et/ou les femmes).
RALISATIONS
Ce contrat a t largement reconnu comme une russite du
fait que JOWAM a su amliorer les performances financires

Les leons tires et les facteurs cls de la


russite dun contrat de gestion
Ces deux exemples montrent que sils sont bien conus, les
contrats de gestion peuvent apporter des bnfices consquents
et durables aux gouvernements concerns et soutenir les
rformes du secteur public. Les facteurs essentiels leur
russite peuvent se rsumer ainsi :
n

et oprationnelles du service, et transfrer les comptences

une volont politique forte pour la rforme du secteur et un


engagement sans faille dans le contrat,

ncessaires aux gestionnaires de lentit de faon ce que celle-

ci puisse fonctionner sur des bases saines et prennes ds la fin

une relation de confiance entre les partenaires,

un diagnostic sincre, clair et prcis du service existant, pr-

du contrat.

requis indispensable la rdaction dun contrat efficace et

Tableau 1 et 2 : Evolution de la performance financire et


de la rentabilit du service des eaux de Johnnesburg Water

adapt,
n

(Source : Marin, Mas, Palmer, 2009)

une conception dindicateurs de performance fiables et clairs,


des mcanismes dincitation et des procdures de contrle

pendant la dure du contrat de gestion

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

80

adapts,
n

une application de principes de gestion intelligents, et une


acceptation dune nouvelle culture dentreprise,

un accent mis sur les ressources humaines avec une stratgie


de transfert rel de comptences, garantie de la motivation du
personnel et de la prennit du service.

[
La trsorerie de ltablissement est passe du ngatif en 2001
au positif en 2004 et a affich un bnfice net en 2006. Au
cours des deux dernires annes du contrat, un panel national
indpendant a class Johannesburg Water comme le service
des eaux le plus performant parmi ceux des grandes villes
dAfrique du Sud.

Rfrences
Marin P., Public-private partnerships for urban water utilities : a
review of experiences in developing Countries, World Bank, 2009
Marin P., Mas J.P and Palmer I, Using a Private operator to
establish a corporatized public water utility: the management
contract for Johannesburg Water, Water Working Notes, the World
Bank, 2009

81

LE CONTRAT DE TYPE ALLIANCE : UNE NOUVELLE GOUVERNANCE ET UNE PERFORMANCE AMLIORE


Le contrat dAlliance est une forme de partenariat public priv coopratif caractris par le co-management, la transparence, la
confiance et lalignement des intrts. Ce contrat est bas sur une construction conjointe du projet et a pour principales caractristiques:
n

L e partage des risques


La majorit des obligations sont collectives, et la plupart des risques sont partags entre les parties, avec un mcanisme de
painshare/gainshare tir par les indicateurs de performance cibles (habituellement appels indicateurs cls de performance ou
ICP).
Labsence de responsabilits et de litiges
Le client et son prestataire se dchargent mutuellement de toute responsabilit, sauf en cas de dfaut prmdit . Les
diffrents doivent tre rgls lamiable.
Plutt que de consacrer du temps et de lnergie attribuer les responsabilits, les parties doivent cooprer pour surmonter le
problme dans des dlais et un cot raisonnables.
La prise de dcision repose sur le principe dunanimit. Le dveloppement du projet est supervis par lquipe de direction
de lAlliance (Alliance Leadership Team ou ALT). Compose de reprsentants du client et du prestataire, elle agit de manire
cooprative et sassure que le projet respecte les objectifs convenus et les principes de lAlliance. De manire gnrale, toutes les
dcisions doivent tre unanimes.
Une quipe de projet intgre recrute pour ses talents
Une quipe de gestion de lAlliance (Alliance Management Team ou AMT), avec sa tte le responsable de lAlliance, gre le
fonctionnement au quotidien et rend des comptes lquipe de direction. Les membres de lquipe de projet au sens large sont
nomms sur le principe du Best for Alliance et certains postes au sein de lquipe de gestion peuvent tre affects par le client.

Ce type de contrat est originaire du Royaume Uni o il est apparu la fin des annes 1990. Il a ensuite t dvelopp principalement
en Australie et en Nouvelle-Zlande. Il est dsormais trs utilis dans les domaines public et priv, principalement pour les projets
dinfrastructures (Ross, 2009). A Adlade, la cinquime plus grande ville dAustralie, le contrat dAlliance est mis en uvre grande
chelle dans le secteur de leau et de lassainissement.
Dbut 2011, le gouvernement de lEtat dAustralie du Sud a attribu SUEZ ENVIRONNEMENT et sa filiale Degrmont, en partenariat
avec Transfield Services, le contrat pour la gestion des services deau et dassainissement des 1,1 millions d'habitants de la ville
d'Adelade et ses environs, pour un montant total cumul de 840 millions deuros. A travers ce contrat dAlliance avec la socit
publique de services deau de lEtat (SA Water), le consortium All Water gre ainsi l'exploitation et la maintenance de 6 usines de
traitement d'eau, 6 stations d'puration, 16 000 km de rseaux, ainsi que des systmes de rutilisation des eaux. Le contrat s'tend
sur une dure de 10 ans et comprend une option de renouvellement de 6 annes supplmentaires.
Grce ce nouveau modle dAlliance, SA Water et Allwater travailleront en troite collaboration sur une stratgie, tout en partageant
les comptences et lexpertise leur garantissant une approche plus flexible de la gestion de leau dans la mtropole dAdelade, a
dclar Rob Dowling,chef des oprations de SA Water.
Dans le cadre dun contrat dAlliance, le client est au centre du contrat, et les deux parties partagent une vision et des objectifs
communs. Il encourage la bonne gouvernance et assure une progression des indicateurs-cls de performance oprationnelle et un
contrle adquat du budget.
Ce type de partenariat public-priv introduit des changements culturels significatifs :
n un accent mis sur les responsabilits,
n le dveloppement dune relation de travail collaborative,
n la cration dune culture axe sur lamlioration de la performance.

Rfrences
Jim Ross, Alliance Contracting in Australia: a brief introduction, PCI Alliances Services, 2009
www.sawater.com.au/NR/rdonlyres/A51019EA-AC06-462E-82F9-1A05D92207EC/0/AllwaterFactSheetJune2011.pdf

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

82

POUSSER LA
{
PERFORMANCE DES
SERVICES DASSAINISSEMENT
PAR DES AIDES FINANCIRES :
LE CAS DES PRIMES PURATOIRES

Jean-Franois Curci1

mots-cls

: subvention, autosurveillance, output-based aid (OBA),


Agence de lEau

Contexte gnral

Dans ce cadre, lorsqu'un dispositif permet d'viter la dtrioration

En France, la notion de primes puratoires est relativement

public ou priv de ce dispositif ou son mandataire. Elle est

ancienne, mais a t revue par la loi sur leau et les milieux


aquatiques du 31 dcembre 2006 qui a introduit plusieurs
dispositions importantes sur les programmes dintervention des
Agences de leau : plafond de dpense, encadrement des taux
de redevances par le parlement, etc.
Dsormais sur la base du code de lenvironnement, dans le cadre
de son programme pluriannuel d'intervention, l'Agence de l'eau
apporte des concours financiers sous forme de subventions ou
de primes de rsultat pour la ralisation d'actions ou de travaux
qui contribuent la gestion quilibre de la ressource en eau
et des milieux aquatiques. Elle peut donc intervenir soit par
le biais dune subvention linvestissement ou dune aide au
fonctionnement (la prime puratoire).

de la qualit des eaux, une prime est verse au matre d'ouvrage


calcule en fonction de la quantit de pollution d'origine
domestique dont l'apport au milieu naturel est supprim ou
vit. La prime peut tre module pour tenir compte du respect
des prescriptions imposes au titre d'une police de l'eau.
Durant le 9me programme de lagence Rhne Mditerrane et
Corse, le dispositif des primes puratoires a t progressivement
adapt afin de renforcer le rle dincitation la performance
puratoire des systmes dassainissement.
Le budget annuel moyen consacr aux primes puratoires sur
la priode 2007-2011 est de lordre de 90M. Tout dispositif
dassainissement est ligible, soit prs de 3 500 versements
annuels. Toutefois, la prime puratoire tant majoritairement
proportionnelle la pollution limine, 80% de ce budget est
consacre environ 365 systmes dassainissement, enjeux
majeurs de cette politique. A titre dexemples, les primes de la
station de Marseille ou des deux grandes stations dpuration de
Lyon sont de lordre de 9 M.

Principes de la prime puratoire


et performance des services
Le principe de calcul de la prime puratoire est relativement
simple, il est bas sur la quantit de pollution limine par le
systme puratoire modul dun certain nombre de paramtres
traduisant la performance du service sur dautres paramtres :
Prime = assiette x taux x coefficients de conformit

1_ Agence de lEau Rhne Mditerrane et Corse

83
UNE AIDE BASE SUR LA POLLUTION LIMINE

Pour limiter ce biais, il est envisag de passer au 10me


programme sur une approche de calcul de la pollution brute

Lassiette de calcul de la prime est base sur une valuation de

uniquement sur des suivis en entre de station. La prime serait

la pollution domestique limine. Elle intgre :

donc proportionnelle la pollution brute reue constate (et

une estimation de la pollution domestique dorigine, modre

non calcule de manire thorique) et en corrlation avec les

par un coefficient defficacit de la collecte,

charges dexploitation pour llimination de la pollution. Ceci

une estimation des apports externes,

inciterait galement maximiser les apports la station et donc

une pondration de ces lments par le rendement de la

amliorer la performance de la collecte.

station dpuration.
DES PONDRATIONS FORTEMENT INCITATIVES
LA PERFORMANCE DEXPLOITATION
Le calcul de la pollution limine prsentait des dfauts pour
intgrer dautres paramtres de performance de fonctionnement
des systmes puratoires : comportement en temps de pluie,
prsence de lautosurveillance des rseaux, gestion des boues
d'puration.
Il a donc t progressivement introduit des coefficients
de pondration influant directement sur le montant de la
prime puratoire, cohrents avec les dispositifs daides
linvestissement que lAgence met en place.
La conformit rglementaire au titre de la Directive Eaux
Rsiduaires Urbaines (DERU)
La conformit au titre de la DERU traduit deux lments de
performance dun systme dassainissement : sa performance
en terme dexploitation gnrale (conformit ou non-conformit)
qui intgre notamment la gestion en temps de pluie, mais
galement en termes d'infrastructures (en conformit ou non
Le calcul est effectu par paramtre de pollution (MES, DCO,

conformit quipement), c'est--dire la capacit du service

DBO5, NR, N0, P, METOX, TOXICITE AIGUE, AOX) permettant via

avoir planifi lvolution de ses infrastructures de traitement

le taux financier associ chacun de ses paramtres dorienter

(adaptation au dveloppement de lurbanisme notamment).

vers une aide plus importante pour les paramtres jugs les plus
impactant pour les milieux du bassin. Cette variation des taux

Des coefficients de pondration ont donc t introduits sur le

financiers est effectue par un zonage territorial.

calcul de la prime afin dintroduire une pnalisation en cas de

Le rendement est calcul par les services de lAgence sur la base

coefficient 0 en cas de non-conformit quipement

des donnes dautosurveillance du systme puratoire intgrant

coefficient 0,8 en cas de non-conformit performance. En

non-conformit au titre de la DERU :

donc les performances effectives constates, ces donnes

cas de non-conformit performance sur plusieurs annes

servant galement sassurer de la conformit rglementaire

successives, le coefficient diminue pour atteindre 0 en

par les services de police de leau.

trois ans.

Ainsi la prime tant proportionnelle au rendement de la station


dpuration, ce dispositif encourage une meilleure exploitation.

La suppression de prime en cas de non-conformit quipement


fait cho aux enjeux forts associs aux contentieux europens

Les enqutes conduites auprs des exploitants et matres

sur le retard dans la mise aux normes des stations dpurations

douvrage par lAgence montrent que la corrlation entre

au titre de la DERU.

performance de la station dpuration et primes puratoires est

Il traduit galement quune telle situation de non-conformit

bien identifie.

apparat aprs plusieurs annes de non-conformit performance


et que la collectivit devait avoir dans ce laps de temps produit

Le calcul de la performance de la collecte reste ce jour

un projet technique damlioration de ses ouvrages ou quen cas

insatisfaisant et trop bas sur des approches forfaitaires ou

de saturation chronique des ouvrages, une volution du systme

dclaratives.

dassainissement aurait du tre anticipe.

dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

84
Appliqu partir de lanne 2009 aux stations dpuration

Lexistence dun dispositif dauto surveillance valid

relevant de lchance 98-00, ce dispositif na t tendu quen


2010 l'chance 2005 :
n

Afin de pouvoir juger du fonctionnement dun systme

En 2009, 54 primes ont t supprimes pour les collectivits

dassainissement, il est ncessaire davoir une auto surveillance

des chances 1998 et 2000 reprsentant un montant de

valide. Actuellement 100% des stations de plus de 2000 EH2

lordre de 12M.

du bassin en sont quipes.

En 2010, la prise en compte des collectivits de lchance

Il nen est pas de mme des rseaux dassainissement alors que

2005 a augment le nombre de primes supprimes ou

leur suivi est essentiel pour pouvoir juger de limpact du systme

rduites : 150 primes, dont 107 pour lchance 2005 et 43

par temps de pluie. A ce jour, moins de 50% des systmes

pour les chances 1998 et 2000 reprsentant galement un

puratoires de plus de 10.000 EH en disposent sur le bassin.

montant de lordre de 12M.


La communication autour de ce dispositif a t effectue
ds 2007 et il a t rapidement intgr par les collectivits
concernes qui ont cherch acclrer le calendrier de mise
aux normes des travaux. Le bnfice de la prime puratoire nest
rtabli qu compter de la mise en eaux des ouvrages devant
permettre de rgler la situation de non-conformit. De fait, ce
dispositif constitue une incitation forte conduire les travaux
dans des calendriers resserrs et maintenir une pression
importante sur les collectivits concernes pour que la gestion
du projet soit performante.
Bon nombre ont donc intgr dans leur cahier des charges
ces aspects de perte des primes puratoires, soit par des
clauses de pnalits fortes (Grand Lyon, Chambry), soit par

Afin de renforcer la mise en place de lautosurveillance rseau

un transfert de la prime au bnfice du constructeur dans le

et de systmes valids, lAgence a mis en place un dispositif

cadre de concession ou de marchs de conception, ralisation

couplant aides linvestissement (30%) et malus sur les aides au

et exploitation sur trois ans.

fonctionnement (les primes puratoires) avec une dgressivit


des taux pratiqus.

La dgressivit du coefficient de non-conformit performance

Ceci vise donc ce que les services dassainissement mettent

est rcente : passage 80% dcid la rvision du programme

en place des dispositifs dautosurveillance adapts et exploits

en 2010 et dgressivit pour les annes suivantes dcide pour

de manire performante, tendance en nette acclration depuis

le 10me programme.

trois ans.

Ceci fait cho aux nouveaux enjeux du SDAGE :


n

maintien de la performance des services sur le long terme

Une incitation une bonne gestion des boues puratoires

en donnant rapidement des signaux de type malus pour

des dclassements rglementaires lis aux saturations de

Devenir des boues puratoires (donnes 2008 RMC -

capacit qui sont anticipables,

Production de boues : 275.000 t de matires sches)

prise en compte des enjeux de gestion du temps de pluie


dont la mauvaise prise en compte induit des dgradations de
situation sur certains jours, qui ne sont que mal pris en compte
par une notion de rendement suivie par une autosurveillance,
et qui sont sanctionnes par le suivi rglementaire.

Ces dispositions tant rcentes, le recul est encore faible sur


son incitativit effective. Par construction, ce dispositif doit viter
de laisser traner une situation de non-conformit performance,
voire de la laisser apparatre. Cela ncessite toutefois une bonne
appropriation de son principe par les collectivits et donc une
phase de pdagogie et de communication importante qui est

Le traitement des boues de station dpuration est le dernier

actuellement en cours.

maillon de lpuration des eaux uses.

2_ Equivalent Habitant

85
Lexistence dune filire dvacuation des boues rglementaire
et prenne conditionne le bon droulement de lpuration des
eaux uses sur la station (soutirage rgulier des boues) et donc
impacte la qualit du rejet. Elle permet galement de prserver
les milieux en veillant une utilisation raisonne des boues.
Si 80% des tonnages de boues du bassin suivent des filires
rglementaires, 14 % sont vacus en dcharge, filire interdite
lchance 2015 (attention, dans ce chiffre sont comptabiliss
les volumes de boues compostes utilises en revgtalisation),
et 6% sont pandus avec des non-conformits (surdosage,
non respect du plan dpandage). Au total, ce sont environ
650 collectivits des bassins Rhne Mditerrane et Corse, la
plupart de petite taille, qui doivent encore trouver une solution
dvacuation conforme et prenne aux boues de leur station
dpuration.
La filire de recyclage des boues brutes en agriculture est la plus
cologique et la moins coteuse. La sensibilit autour de ces
filires est assez forte et ncessite que lexploitation des plans
dpandages soit irrprochable. Il en est de mme des autres
filires de valorisation organique comme le compostage (produit
ou dchet).
Pour ce faire, les primes puratoires sont modules selon lavis
rglementaire adoss la mise en uvre des plans dpandages
selon lexploitation des avis des missions dexpertise de suivi des
pandages et les services de police de leau avec des malus
allant de 50% 100% selon les irrgularits.
La mise en dcharge comme filire principale (et non filire
de secours pour des lots non-conformes ou valorisation par
revgtalisation) conduit depuis 2011 la suppression de la
prime.
Pour fiabiliser la production de compost NFU 44-095 et pousser
une amlioration de la teneur des boues envoyes vers les
centres de compostage par les collectivits, lAgence a instaur
un bonus de 10% sur la prime puratoire pour les collectivits
dont les boues sont transformes en compost NFU 44-095,
condition de vrifier certains seuils en ETM. Ce bonus est adoss
une politique de conventionnement des centres de compostage
pour renforcer la traabilit des boues et une politique daudit
de ces centres par lAgence.
La communication autour de ces lments conduit actuellement
les collectivits rorienter leurs filires, fiabiliser les pratiques
vis--vis de lpandage ou renforcer leur politique de
conventions de raccordement pour limiter les teneurs en mtaux
dans les effluents traiter.

Conclusion
Les primes puratoires constituent lexemple dune aide au
fonctionnement dont la base mme de calcul est lie la
performance des services. Ce dispositif a t complt dune
notion bonus/malus sur des domaines o le calcul de rendement
des ouvrages ne pouvait reflter la performance des services :
planification des investissements, mtrologie, gestion des sousproduits.
Lincitation par de tels dispositifs ne peut exister que sur la base
de leur connaissance par les services dassainissement et leur
bonne comprhension. Si lintrt de ces dispositifs pour les
grands ouvrages semble acquis, une tude est en cours pour
vrifier lincitation la performance pour les ouvrages plus petits
et les adaptations ventuellement ncessaires.

2
Lamlioration de la
performance in situ

lamlioration de la performance in situ I


amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

88

89

2.1 Amliorer la performance par les dispositifs de coordination entre oprateurs


et autorits

LAMLIORATION DE LA
{
GESTION DES RSEAUX
DASSAINISSEMENT GRCE AUX
INDICATEURS MENSUELS DACTIVIT
ET DE PERFORMANCE : LEXPRIENCE
DU SERVICE ASSAINISSEMENT DES
HAUTS-DE-SEINE

Anne Guillon1
Bernadette Pister1
Hubert Dupont2
et Anne-Ccile Michaud2

mots-cls

: suivi de la performance, pilotage, objectif de


performance, dlgation de service public

Introduction et contexte

Origine du projet et volution

Le Conseil Gnral des Hauts-de-Seine (CG92), autorit

En 2003, quelques indicateurs spcifiques ont t labors par

organisatrice,

patrimoine

la Direction de lEau du Conseil Gnral et la SEVESC dans le

dassainissement compos de plus de 600 km de rseaux

cadre de la dmarche environnementale commune conforme

unitaires

la norme ISO 14001.

et

est

matre

sparatifs,

douvrage

dun

essentiellement

visitable,

et

de

nombreuses stations de relvement des eaux.


En 2006, la mise en uvre dun dispositif dlaboration et
Lautorit organisatrice a confi la SEVESC, filiale de

danalyse dindicateurs mensuels, couvrant lensemble des

Lyonnaise des Eaux, oprateur priv, l'exploitation du service

activits du service, a t initie conjointement entre lautorit

assainissement avec deux missions principales :

organisatrice et loprateur. Ces indicateurs labors dans un

le transport des eaux uses denviron 1,5 millions dhabitants

souci commun dobjectivit et damlioration continue sont

du territoire des Hauts-de-Seine, collectes par les rseaux

partags par les deux parties.

communaux, communautaires et dpartementaux vers


les ouvrages du SIAAP (Syndicat Interdpartemental pour

Lobjectif est double :

lAssainissement de lAgglomration Parisienne) chargs

contrle en continu des missions du dlgataire,

dpurer les effluents avant rejet vers le milieu naturel,


n

le transport des eaux de pluies du territoire des Hauts-de-Seine,

permettre lautorit organisatrice un meilleur suivi et un

permettre loprateur un meilleur pilotage de ses activits.

lorsque celles-ci ne peuvent tre ni infiltres, ni rutilises.


Par temps de pluie, lobjectif du service assainissement est

Lanalyse des indicateurs, regroups ds lorigine dans un rapport

dviter les dbordements du rseau et de limiter les rejets

mensuel dactivit, a progressivement jou un rle de plus en

polluants au milieu naturel.

plus important dans les relations entre lautorit organisatrice


et loprateur. En 2008 et 2009, ils ont servi de support la

1_ Conseil Gnral des Hauts-de-Seine, Direction de l'Eau, 61 rue Salvador Allende 92751 Nanterre cedex (aguillon@cg92.fr, bpister@cg92.fr)
2_ SEVESC, 15-19 quai Gallieni 92150 Suresnes (hubert.dupont@sevesc.net, anne-cecile.michaud@sevesc.net)

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

90
ngociation davenants au contrat de dlgation de service
public et ont permis de fixer des objectifs de performance.

Ralisation dun rapport mensuel dactivit

La plupart des indicateurs fait lobjet dun commentaire qui


prcise ou donne des lments danalyse des donnes chiffres.
Le nombre lev dindicateurs (70) sexplique par ltendue
des missions confies et la taille du service (reprsents par
des indicateurs de contexte, dactivit et de performance), et la

DESCRIPTIF

volont de rpondre deux objectifs : le contrle de loprateur


et le pilotage de lactivit.

Tous les mois, la SEVESC calcule environ 70 indicateurs et


ralise un rapport mensuel dactivit et dautosurveillance

La pertinence des indicateurs suivis est remise en question

du dlgataire dans lequel sont renseigns, sous forme de

intervalles rguliers. Par exemple, en 2011, deux indicateurs ont

graphiques, de tableaux et de cartes :

t retirs car leur mise jour selon une frquence mensuelle a

les indicateurs du mois et leur incrmentation depuis le dbut

t juge inadquate (une frquence annuelle tant suffisante,

de lanne en cours

lanalyse sera faite dans le rapport annuel dactivit), et trois

une mise en perspective avec lanne prcdente (ou les

nouveaux indicateurs ont t ajouts.

deux annes prcdentes)


n

les volumes correspondant des objectifs contractuels ou


fixs au service dassainissement par lAgence de lEau SeineNormandie.
Exemples dindicateurs suivis mensuellement

91

CONTENU
Les indicateurs couvrent lensemble des missions confies la
SEVESC. Ils sont rpartis en 3 catgories :
n

les indicateurs de contexte : pluviomtrie par bassin versant,


niveaux de Seine, etc.

les indicateurs dactivit : avancement des programmes


dinspections

(visites

pdestres

douvrages

visitables,

inspections tlvisuelles de canalisations), de curage, de


contrles de conformit (dont programmes spcifiques en
secteur sparatif et sur les ouvrages de gestion des eaux
pluviales la parcelle), programmes de suivi des rejets
non domestiques, de maintenance des ouvrages, nombre
et motifs des interventions, localisation et avancement des
chantiers, etc.
n

les indicateurs de performance : volumes rejets en Seine,


points de dbordements de rseaux, disponibilit (temps
de bon fonctionnement) des ouvrages de rgulation et des
stations de pompage, nombre et motifs des rclamations
crites et des demandes dintervention, rsultats des
questionnaires de satisfaction, suivi des projets externes, etc.

Lanalyse croise des donnes de certains indicateurs,


par exemple les volumes dverss en Seine, la mesure

et consolides dans un Manuel utilisateur rgulirement mis

de la pluviomtrie, la disponibilit des quipements et les

jour.

configurations particulires du rseau, permet de comprendre

La plupart des indicateurs sont facilement calculables partir des

leurs interactions et dapprhender limpact des modes de

supports et bases de donnes crs par la SEVESC. Par exemple,

gestion sur laccomplissement des missions du service.

chaque appel de riverain pour une demande dintervention est


trac par louverture dune fiche, complte ensuite par lquipe

MTHODES DE CALCUL DES INDICATEURS

terrain (heure dappel, heure dintervention, nature du problme,


moyens mis en uvre pour le rsoudre, etc.) puis saisie dans

Les mthodes de calcul permettant dlaborer les indicateurs

une base de donne. Le calcul de lindicateur nombre et

sont proposes par la SEVESC. Elles font ensuite lobjet de

motifs des interventions, en heures ouvres et astreintes se fait

discussions et dchanges avec la Direction de lEau du CG92

enfin partir de requtes sappuyant sur les diffrents champs

avant validation par les deux parties. Elles sont ensuite explicites

renseigns dans la base de donnes.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

92
Des rgles et mthodes de calculs doivent cependant tre tablies

lAgence de lEau, rapport dautosurveillance, etc.

pour certains indicateurs plus difficiles valuer. Lindicateur


du taux de disponibilit des seuils asservis (dversoirs dorage

Progressivement, les indicateurs de performance et leur analyse

automatiss) a, par exemple, fait lobjet de nombreux tests pour

sont devenus un outil central de pilotage :

parvenir traduire de manire simple mais juste le mode de

pour la Direction de lEau du Conseil Gnral, qui dispose

fonctionnement de ces ouvrages qui jouent un rle stratgique

en continu dlments factuels et danalyses pour valuer

dans la gestion des rseaux dassainissement. La mthode

la performance de son dlgataire, au-del des obligations

de calcul retenue ne prend en compte que la disponibilit en

rglementaires et des engagements contractuels. Le rapport

temps utile , c'est--dire entre le dbut de tout vnement

mensuel dactivit est donc un outil qui sinscrit parfaitement

pluvieux jusqu la fin du ressuyage, soit de une quatre heures

dans la logique dun contrle complet et trs soutenu effectu

aprs la pluie, suivant le bassin versant.

par la collectivit, et dans la volont de transparence du


dlgataire.

Analyse et utilisation du rapport mensuel


dactivit

pour la SEVESC : lorganisation interne est renforce


avec la fixation dobjectifs de performance clairs et suivis
mensuellement, qui peuvent tre dclins en objectifs
collectifs voire individuels. Les indicateurs constituent ainsi

Les indicateurs du mois m sont calculs partir des bases de

des outils de motivation et damlioration de la performance.

donnes ou des rsultats de modules de calculs le mois m + 1

De plus, lanalyse croise des indicateurs permet de renforcer

par les diffrents responsables dactivit de la SEVESC. Ils font

le dispositif damlioration continue de lexploitation. Par

lobjet danalyses et de commentaires spcifiques. Un technicien

exemple, la corrlation entre des indisponibilits des stations

assure la consolidation et la mise en forme. Par mois, le temps

de pompage et des interventions suite des dfauts sur

moyen pass la ralisation du rapport mensuel (indicateurs et

les quipements a permis de mettre en vidence des

analyse) est ainsi valu 3 jours dingnieur et 4 jours dagent

problmes rcurrents sur certains dgrilleurs. Des travaux de

de matrise/technicien.

renouvellement raliss par loprateur ont pu tre prioriss

Une version provisoire est transmise

sur les dgrilleurs les moins disponibles et des alarmes ont

la Direction de lEau du CG92

t ajoutes afin danticiper les dfauts. Ce type daction a

et commente par la SEVESC au

particip lamlioration des disponibilits des stations de

cours de la runion de direction

pompage en temps sec et temps de pluie sur les 3 dernires

mensuelle du mois m + 1, qui se

annes :

tient en gnral entre le 20 et le 30


Disponibilit des stations de pompage

du mois. La Direction de lEau du


Conseil Gnral transmet ensuite ses
remarques et questions la SEVESC
au cours de la runion technique
mensuelle du mois m + 2. Aprs prise en compte de lensemble
de ces remarques, une version dfinitive est dite.
Calcul des indicateurs et
Contrle et commentaire de
Activit
la version provisoire du
du service dition dune version provisoire
du rapport mensuel dactivit
rapport mensuel dactivit
Prsentation du rapport en
runion de direction

Edition de la version dfinitive


du rapport mensuel dactivit

Mois m + 1

Mois m + 2

Mois m

Les versions provisoires et dfinitives des rapports mensuels


sont galement diffuses par lintermdiaire dun espace
dchange Internet commun la Direction de lEau et la SEVESC
et lensemble du personnel de la SEVESC sur les tableaux
daffichage.
Ltablissement

et

lanalyse

mensuelle

des

indicateurs

constituent un gain de temps pour la ralisation des rapports


annuels : rapport annuel du dlgataire, rapport du Dpartement
sur le prix et la qualit du service, rapport AQUEX transmis

Disponibilit des seuils asservis

93
Le suivi partag des indicateurs a donc permis des amliorations
importantes et un suivi rigoureux de la performance dans le
temps : ainsi la disponibilit des seuils asservis est passe de
63% en 2008 79% en 2010, et la SEVESC maintient un
niveau proche de 0 les dversements accidentels par temps sec,
soit environ 5 000 m3 dverss sur les 90 millions de m3 d'eaux
uses transportes en 2010.

Conclusion
Le rapport mensuel d'activit contient 70 indicateurs comments
et analyss, qui font l'objet d'changes entre la SEVESC et la
Direction de l'Eau du Conseil Gnral. La production du rapport
avec une qualit soutenue et dans un calendrier serr ncessite
une mobilisation et implication fortes des quipes.
Pour autant, le jeu en vaut la chandelle . Le rapport mensuel
est un outil de partage dinformation et de transparence sur la
gestion du patrimoine dlgu ; il est devenu une pice centrale
des relations entre lautorit organisatrice et loprateur et un
lment indispensable dans la dmarche conjointe damlioration
continue du service dassainissement dpartemental.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

94

LINTGRATION DES
{
OBJECTIFS DE
PERFORMANCE DANS LES
RELATIONS ENTRE COLLECTIVIT
ET OPRATEURS - CAS DU SEDIF

Agathe Cohen1
Jacques Cavard1
et Didier Carron2

mots-cls

: indicateur de performance, intressement,


rmunration de l'oprateur, le-de-France

Cr en 1923, le Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF) gre la production et la distribution deau potable pour le compte de 142
communes de la rgion parisienne, ce qui reprsente environ 800 000 m3 chaque jour. Le SEDIF est ainsi le premier service public deau
en France et lun des tous premiers en Europe.
Au terme dune dmarche longue de 4 annes, un nouveau contrat refond de dlgation de service public est entr
en vigueur le 1er janvier 2011.

La qualit de service est au cur des proccupations du SEDIF

Ce systme dual a donc permis dtre attentif au caractre

depuis de nombreuses annes, notamment dans ses aspects

subjectif de lapprciation et au respect dune certaine neutralit,

touchant la relation clientle et la qualit de leau. Ainsi, en

le systme dindicateurs, fond sur des donnes physiques et

2002, le SEDIF a-t-il conu et mis en place un systme de

vrifiables permettant au SEDIF dapprcier la perception

management en charge de lvaluation de la qualit de service,

par les usagers de ladquation du service rendu aux besoins

dans le but de se doter dune capacit dcoute et de raction et

exprims.4

dun processus damlioration continue.


La mise en place dun nouveau contrat de dlgation de service
Ce systme, caractris par la boucle de la qualit de service,

public a t loccasion de renforcer, denrichir et de structurer

insre dans la norme AFNOR NF P15-900-4 (lignes directrices

cette dmarche, en prenant en outre appui sur la norme ISO

relatives la gestion dun systme en eau potable), visait

24 512.

disposer doutils de pilotage pour apprcier :


n

la qualit fournie du service, par la mesure de la performance


au travers de 135 indicateurs contractuels et de 13 indicateurs
rglementaires .
3

Principe de la rmunration du dlgataire


dans le nouveau contrat

la qualit attendue du service, par la mesure de la satisfaction


des usagers et des communes, au travers de la mise en

Cest au travers de la rmunration que versera le SEDIF son

place de lObservatoire de la qualit. Grce un dispositif

dlgataire que les objectifs de performance, tant technique que

denqutes tlphoniques ralises en continu par un

financire, vont concrtement se traduire.

organisme indpendant auprs de diffrents consommateurs


(particuliers, gestionnaires dimmeubles, communes), cet

Mais avant de dvelopper le systme des indicateurs mis en

Observatoire sintresse lensemble des activits du service

place permettant donc de mesurer la performance technique

(SEDIF et dlgataire).

du dlgataire, il convient de prciser comment est construite

1_ Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF)


2_ Pyry SAS
3_ Rapport dactivit 2010 du SEDIF
4_ Groupe Moniteur- DSP- Novembre 2007

95
la rmunration, dpendante de laccomplissement ou non des

un systme de pnalits venant sanctionner les ventuels

prestations confies au dlgataire, ainsi que de latteinte ou

manquements contractuels ou une performance insuffisante,

non dobjectifs de gestion fixs contractuellement.

dont on peut considrer quil vient en contrepartie de la part


forfaitaire, et peut donc venir la diminuer, voire lannuler.

Ce point a fait lobjet de longues et nombreuses discussions, le


dispositif dintressement devant rpondre diffrents enjeux

A noter que si le solde dexploitation grev de la part forfaitaire

rappels ci-dessous :

est ngatif, aucun intressement nest vers.

faire participer le dlgataire aux risques et prils de


lexploitation,

Enfin, la rmunration du dlgataire est plafonne 9% des

inciter le dlgataire amliorer la performance du service et

ventes deau.

sa productivit,
n

permettre latteinte pour le dlgataire dune rentabilit

Figure 1 : schma de la rmunration du dlgataire

suffisamment attractive, en supprimant nanmoins les


ventuels cots dopportunit,
n

tre lisible,

enfin, limiter les transferts de risques non justifis au SEDIF.

Cest ainsi quil a t dcid de btir la rmunration globale du


dlgataire pour un exercice donn partir dune part forfaitaire
et dune part variable dtailles ci-dessous, de manire rester
en cohrence avec les prconisations de la Cour des comptes
lorsquelle indique, que les engagements contractuels doivent
privilgier davantage les objectifs atteindre que les moyens
mettre en uvre ; les exigences qualitatives, sur la base de
critres objectifs, doivent pouvoir tre sanctionnes en cas de
manquements, ce qui suppose lorganisation dun contrle de
la performance et la dfinition dindicateurs pertinents ; la mise
en uvre dune formule dintressement doit bnficier au

Les indicateurs de performance


du nouveau contrat

dlgataire si sa gestion est plus performante et de meilleure


qualit, le lien entre performance et rmunration doit tre

LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TECHNIQUE

renforc.5 :
Lvaluation de la performance technique, pour laquelle le
n

part forfaitaire gale 2% des produits de la vente deau aux

dlgataire est intress ou pnalis afin de linciter maintenir

abonns du service part dlgataire et des produits des

un trs haut niveau de qualit de service, se fait au travers dun

ventes deau en gros, constats sur chaque exercice. Cette

ensemble de 136 indicateurs se rpartissant en 4 grandes

part est verse quel que soit le rsultat du solde dexploitation

familles que sont : le service lusager (17 indicateurs), la


gestion technique du service (43 indicateurs), le dveloppement

intressement constituant la part variable de la rmunration

durable (24 indicateurs) et la qualit deau (52 indicateurs).

du dlgataire, assis sur le solde dexploitation6 grev de la

De manire gnrale, pour chaque indicateur sont dfinis une

part forfaitaire, compos de 3 sous-ensembles :

valeur dobjectif, dont latteinte dclenche un intressement

intressement hauteur de 40%, fonction du respect des

maximal dans le calcul de rmunration du dlgataire, et un

objectifs de qualit de service, assis sur la performance

seuil minimum, en dessous duquel le dlgataire est soumis

technique

pnalit.

(gestion

technique,

service

lusager,

dveloppement durable)
intressement hauteur de 60% assis sur la performance

Entre ces 2 valeurs, lintressement varie de faon linaire, en


fonction de la valeur de lindicateur, comme l'indique la figure

financire qui se dcompose en :

2, cette progression devant inciter le dlgataire toujours se

> une quote-part (20%) du solde dexploitation grev de la

rapprocher au maximum de sa valeur dobjectif.

part forfaitaire
> un intressement hauteur de 40% fonction de la
matrise des charges dexploitation du service
5_ Rapport public particulier de la Cour des comptes, La gestion des services publics deau et dassainissement, dcembre 2003
6_ Contrat de dlgation de service public pour la gestion du service de production et de distribution deau potable- art 42 Le solde dexploitation annuel se dfinit
comme la diffrence annuelle entre les recettes et les charges de la socit ddie, hors lments imputs au compte des activits complmentaires et/ou accessoires
et au compte dobservation

Figure 2 : principe de variation du poids de l'indicateur


dans le calcul de l'intressement

Chacun des indicateurs est pondr, limpact sur la rmunration


variant dun indicateur lautre.
Certains indicateurs ne sont soumis cependant qu pnalits.
Ce sont majoritairement des indicateurs pour lesquels des seuils
rglementaires existent (indicateurs relatifs la qualit de leau
produite et distribue, indicateurs sur les rejets) ; en effet, le
SEDIF a considr quil tait normal que le dlgataire respecte
ces obligations et quen consquence latteinte de ces objectifs
ne devait pas conduire une augmentation de sa rmunration.
En revanche, la non-atteinte de ces objectifs devait tre
sanctionne.

Tableau 1 : quelques indicateurs issus de lannexe 6 du contrat relative aux indicateurs de gestion technique du service

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

96

Il convient ds lors de garantir la fiabilit des valeurs des


indicateurs fournies par le dlgataire. Lobtention et le maintien
dune attestation du processus de production des indicateurs
de performance par un organisme indpendant, au niveau
maximum soit le niveau dassurance raisonnable est
contractualise sous la forme dun engagement particulier
soumis forte pnalit (50 000 pour toute non obtention ou
toute perte de cette attestation).
Par ailleurs, le SEDIF sest donn les moyens de pouvoir recalculer
la valeur des indicateurs grce laccs en permanence aux
systmes dinformation du dlgataire.

Les indicateurs de performance financire


La performance financire est mesure au travers du
rsultat conomique de la dlgation (la quote-part du solde
dexploitation) et la matrise des dpenses (intressement
sur la matrise des charges dexploitation). Cette dernire est
apprcie par comparaison des charges de lexercice contrl
aux charges de rfrence, qui sont les charges prvisionnelles
de la 1re anne du contrat (soit 2011) actualises chaque
anne pour tenir compte, dune part de linflation, et dautre
part de lvolution des volumes, une partie des charges tant
directement proportionnelle aux volumes produits.
Lintressement est alors rparti entre le dlgataire et le SEDIF

97
en fonction de la valeur dun coefficient kn, sachant que pour
kn >1,0125 le dlgataire ne peroit aucun intressement sur
la matrise des charges et qu linverse, pour kn <0,9875,
le dlgataire peroit la totalit des 40% relatif cette part
dintressement. Entre ces 2 valeurs, on a une dgressivit de la
part dintressement du dlgataire au profit du SEDIF.
Le coefficient kn reflte la mesure des gains de productivit
ralis par le dlgataire sur chaque exercice et se calcule
partir de la formule ci-dessous :

kn =

Cn
(1 pn) x Cref n

pn est le niveau de productivit de lanne (n).


Cn sont les charges relles constates dans le compte
dexploitation de lexercice n.
Crefn sont les charges de rfrences fixes et variables de lanne
n calcules selon la formule ci-dessous :

Crefn = (CRCF ref x CFref 0) + (CRCV ref x CVref 0 x

Vn
V0

CFref0 sont les charges fixes de rfrence du compte dexploitation


telles que dfinies lannexe 13 du contrat.
CVref0 sont les charges variables de rfrence du compte
dexploitation telles que dfinies lannexe 13 du contrat.
Vn est le volume factur de lanne n.
V0 est le volume de rfrence sur la priode de dlgation.
CRCFref est le coefficient de rvision des charges fixes de rfrence
(CFref0) telles que dfinies dans lannexe 13 du contrat.
CRCVref est le coefficient de rvision des charges variables de
rfrence (CVref0) telles que dfinies dans lannexe 13 du contrat.

Conclusion
Le dispositif de rmunration du dlgataire, tel que nous venons
de le dcrire, doit permettre ainsi de disposer dun tableau de
bord complet visant encadrer et piloter la performance
technique et financire de lexploitation, et rmunrer de faon
vertueuse et sans surcot pour lusager, lexploitant performant.
En effet, la diffrence entre le montant de lintressement
maximum dune part, sur lequel est calcul le prix de leau
effectif pay par lusager, et lintressement rel dautre part,
revient au SEDIF, et bnficie donc bien lconomie du service
et in fine lusager. Bien videmment, le contrat tant entr
en vigueur au 1er janvier dernier, il conviendra de regarder
attentivement lvolution de cet intressement afin de mesurer
les diffrents impacts et dapprhender, sil devait y en avoir, les
ventuels effets pervers du dispositif.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

98

LES FORMES
CONTRACTUELLES DE
RMUNRATION DE LA
PERFORMANCE

Sybille de la Grand'Rive1

mots-cls

: contrat, indicateur de performance, objectif,


co-conditionnalit

Gense de lapparition de la rmunration


de la performance dans les contrats

Ce deal performanciel , aujourdhui reprsent dans un

Objet de nombreuses tudes et publications (ENGREF, IWA, IGD,

on estime le temps et les moyens ncessaires latteinte dune

FP2E, FNCCR) dans les 15 dernires annes, les indicateurs


de performance des services deau et dassainissement
constituent aujourdhui un rfrentiel complet, cohrent,
reconnu, totalement lgitim par la loi sur leau de 2006 et son
dcret dapplication de mai 2007.
La systmatisation de leur mesure rgulire, dailleurs
antrieurement leur caractre obligatoire, participait lorigine
dune simple dmarche de respect de la rglementation
(autosurveillance, critres de qualit des eaux distribues) ou

nombre croissant de contrats, sarticule autour dune dmarche


de progrs programme sur la dure ; on connat ltat initial,
performance plus ou moins ambitieuse, on incite loprateur
atteindre ces objectifs, dans une double logique de bnfices
visibles et valorisables pour la collectivit auprs de ses
usagers, dincitation conomique pour loprateur (retour sur
investissement des moyens mis en place, niveau de marge en
consquence).
On peut par ailleurs observer que le mode de gestion nest pas
limitant pour linstauration de tels mcanismes : la rmunration
de la performance est intrinsquement lie la rgie intresse

de connaissance descriptive dun service.

ou aux contrats de partenariats ; en dlgation de service public,

La cration dun socle commun de rfrence et la mise en place

tre support par le dlgataire.

elle saccommode parfaitement de la notion de risque devant

dune base de donnes unique (SISPEA) compter de 2009,


crdibilise lensemble du systme et marque une volution

laune de ces objectifs, de la performance globale des services.

Modalits concrtes dintroduction de


clauses performancielles dans les contrats
de dlgation de service public (DSP)

Cest donc naturellement que cette notion sinsre dans les

Au-del des dclarations dintention et des communications

significative vers lre du benchmark, des tableaux de bord, du


pilotage, de la fixation dobjectifs atteindre, et de lvaluation,

contrats, quils soient publics ( contrats dobjectifs de la rgie


de Nantes) ou privs, travers la diversification des pnalits
dans un premier temps, lapparition de mcanismes incitatifs
(bonus/malus) aprs, ou la rsurgence de modes de gestion
tels que la rgie intresse. Elle vient aussi considrablement
enrichir le dialogue avec lautorit dlgante et la communication
externe sur le service.
Lincitation bien faire, ou plus exactement bien faire faire
par son oprateur, implique que les contrats voluent dune
obligation de moyens (contrle de lactivit du dlgataire par
la collectivit) et dune valuation quantitative une logique de
rsultats qualitatifs stimuls par la rcompense conomique .
1_ Lyonnaise des Eaux

mdiatiques, lobjectif de la recherche de la performance


dans une DSP repose a minima sur lvaluation objective de la
situation initiale (forces/faiblesses), a maxima sur la dfinition
et la quantification dambitions quantifies et le montant de la
rmunration associe. Cela suppose un diagnostic concert
sur le service, lvaluation pralable des capacits progresser,
la recherche dun optimum raisonnable entre les marges de
manuvre conomiques et le cot de la performance.
Le rglement de la consultation sera le premier document
formaliser cette ambition, travers :
n

une dclaration dintention explicite dans lobjet de la


consultation , ambition dclare dinscrire la gestion

99
du service dans une dmarche de progrs, lnonc des
domaines prcis des performances attendues (cur de

ans, de la performance programme , ainsi que la valeur

mtier, gestion de la ressource, protection des milieux,

conomique du point de performance ;

clientle, volet social) ;


n

une identification, au sein du compte dexploitation

un dossier de consultation dtaill de lensemble des

prvisionnel annex au contrat, de la part performance

lments/tudes techniques, ou de planification (Agendas

(investissement

21, SCOT, SDAGE) ncessaires llaboration dune

conomique du service ;

rponse ambitieuse par les candidats ;


n

la rmunration du dlgataire latteinte, value tous les

des critres de jugement mentionnant/pondrant le cas

et

fonctionnement)

dans

lquilibre

le principe dune valuation annuelle par un tiers indpendant


du score de performance.

chant, limportance affecte au systme dindicateurs


n

retenu pour illustrer la performance ;

Signalons galement quau cur de la procdure, les

la possibilit donne aux candidats de proposer des variantes

ngociations doivent tre centres sur lanalyse permanente du

permettant daller plus loin dans la rponse aux ambitions de

couple qualit/prix, en cohrence avec les ambitions attendues

la collectivit.

initialement par la collectivit.

Au cur du contrat, on retrouvera :


n

laffirmation par lautorit dlgante et en prambule,


de lambition du service, dtaille par catgorie (milieu/
ressource/nergie/patrimoine/social/gouvernance) et

Un exemple dapplication concrte dans


le contrat de Bry-sur-Marne, gr par
Lyonnaise des Eaux

relie, sur la dure du contrat, aux enjeux pr-identifis ; en

miroir, le systme dindicateurs et ses valeurs prvisionnelles

Pour la ville de Bry-sur-Marne (77), lenjeu de la rengociation du

retenues aprs ngociations (par souci de simplification et

contrat dassainissement portait tout la fois sur lamlioration de

compte tenu des chelles de valeurs disparates des diffrents

la performance technique/clientle (ex : diminution de plaintes

indicateurs, une traduction en points est recommande) ;

pour odeurs, interventions durgence), que sur la ncessit de

dans les clauses de rmunration, la conditionnalit dune

restaurer la plus grande transparence sur la gestion du service.

partie (exprime par exemple en % de chiffre daffaires) de

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

100
Avec la collectivit, Lyonnaise des Eaux a bti un systme de
10 indicateurs auquel elle a adoss un fonds de performance
durable , dun montant fixe, et dblocable chaque anne en
fonction de la situation de chaque indicateur par rapport une
valeur.
Les moyens engags pour atteindre le haut niveau de performance
escompt justifient un niveau de recettes potentielles lgrement
suprieur celui de loffre de base.
Cette amlioration de la recette potentielle demeure quoi quil
en soit soumise acceptation par la collectivit aprs contrle
effectif du dlgataire. En contrepartie, le dlgataire met
risque prs de 10% de cette recette potentielle, en cas de non
respect de ses engagements.
En tout tat de cause, si le fonds de l'anne nest que partiellement
peru par le dlgataire, son reliquat est dfinitivement acquis
par la collectivit et ne peut tre remis.

101

AMLIORATIONS DE
{
LEFFICACIT NERGTIQUE
DES SERVICES DEAU DE LA VILLE DE
JEDDAH (JEDDAH WATER SERVICES)

Caroline Mairesse1
et Alain Mathys2

Exemple de succs dun engagement commun entre lautorit


et loprateur
mots-cls

: contrat de gestion, indicateur de performance,


objectif, incitation, Arabie Saoudite, efficacit nergtique

Historique et dfis clefs du secteur


saoudien de leau : faible efficacit,
mdiocres performances

En 2008, la NWC a sign un contrat avec la compagnie

Le royaume dArabie Saoudite, qui compte 26 millions

de la Jeddah City Business Unit (JCBU Unit commerciale

dhabitants, doit faire face une forte croissance dmographique


et un dveloppement conomique rapide. Ces deux facteurs
induisent une augmentation substantielle des besoins en eau et
en assainissement, alors que le pays est confront plusieurs
obstacles :
n

absence de ressources naturelles et cots de production

Jeddah Water Services (JWS), une co-entreprise SUEZ


ENVIRONNEMENT et Aqua Power Development pour la gestion
de la ville de Jeddah). Depuis septembre 2008, JWS a mobilis
une quipe de professionnels comptents, mis en place un
cadre organisationnel et assur la supervision et la formation
du personnel de la JCBU, avec pour objectif la ralisation, ou
le dpassement, des performances de prestations de services
telles que stipules dans le contrat de gestion.

deau levs ;
n

infrastructures insuffisantes et mal entretenues (pertes en


eau > 40%, 2/3 de la population non raccorde aux rseaux
dassainissement) ;

mdiocre qualit des services (approvisionnement en eau


discontinue, service la clientle inadquat) ;

capacits et savoir-faire du personnel inappropris ;

mauvaise organisation et mcontentement du public.

Au vu de cette situation, le gouvernement du Royaume dArabie


Saoudite a lanc un ambitieux programme de rforme du secteur
de leau destin quiper les principales villes du Royaume de
services deau et dassainissement modernes et performants. Le
principal composant de cette rforme fut la cration, en 2008,
de la National Water Company (NWC Compagnie nationale
des eaux), une socit par actions saoudienne, proprit du
Gouvernement, ayant pour mandat de restructurer le secteur
national deau et dassainissement. La NWC a conclu des
accords de partenariat avec le secteur priv afin de promouvoir
lamlioration des performances et de lefficacit du secteur.

Rendre le secteur de leau attractif et


amliorer ses performances : le dfi du
contrat de gestion de Jeddah
CARACTRISTIQUES DU CONTRAT
Sign en 2008, ce contrat de gestion (management contract)
dune dure de 7 ans se caractrise par la provision dune large
gamme de services : approvisionnement en eau, collecte et
traitement des eaux uses, service la clientle, gestion des
dpenses dinvestissement, etc. Conformment aux termes du
contrat, le signataire emploie 1 400 personnes et rpond aux
besoins de plus de 3,5 millions dhabitants.
Lobjectif de ce contrat est clairement stipul : rendre le secteur
de leau attractif et amliorer ses performances. Trois facteurs
permettront datteindre cet objectif :
n

un service de classe international Jeddah, avec accs


leau potable 24 h/jour, 7 jours/semaine, division par trois du

1_ Direction des Relations Institutionnelles, SUEZ ENVIRONNEMENT


2_Contract Compliance Manager, SUEZ ENVIRONNEMENT, National Water Co., Jeddah City Business Unit

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

102
temps de rponse pour rparer les fuites en urgence, et lutte
contre les dbordements des quelques 1 000 km de rseaux

Description

Energie moyenne annuelle consomme pour fournir


1000 m3 deau aux abonns raccords au rseau de
distribution deau

Mthode de calcul

Energie (en MWh) annuelle totale utilise pour


lapprovisionnement en eau/volume total deau
annuel fourni/1000)

de collecte des eaux uses ;


n

transfert de comptences effectif, avec un vaste programme


de formation des 1 400 employs locaux et la mise en place
dun centre de formation ;

mesure des performances, travers 21 indicateurs de


performance clefs dfinis dans le contrat.

Le contrat de gestion donne la JWS pleine et entire


responsabilit pour assurer le captage, le traitement et la
distribution deau potable ainsi que la collecte et le traitement
des eaux uses dans la ville de Jeddah. La NWC fournit la

Une rfrence initiale a t tablie, qui correspond la


consommation lectrique moyenne la date de lancement du
contrat.
Une valeur cible de consommation dnergie a t fixe pour
chaque anne contractuelle.

JWS les ressources ncessaires (budgets dinvestissement et


oprationnels) ainsi que les 1 400 employs (qui sont employs
permanents de la NWC).
UN CONTRAT BAS SUR LES PERFORMANCES
Le contrat Jeddah est fortement orient performances : trois
types dindicateurs contractuels ont t dfinis et sont appliqus
la JWS, qui prsente des rapports constants et rguliers
lautorit de tutelle :
n

Indicateurs de Performance Clefs (IPC ou Key Performance


Indicators - KPI), qui induisent des bonus ou des pnalits ;

les mesures de rapports internes (internal reporting) et les


mesures dvaluations comparatives externes sont fournies
pour information, mais ninduisent ni augmentation ni

Consommation
dnergie

Consommation
dnergie

comme
n

dengagement entre lautorit locale et loprateur par le biais


dun systme dIPC contractuels, induisant des mesures de
primes/pnalits, constitue une disposition inhabituelle qui
mrite une certaine attention.

0.145

Valeur Anne Anne


initiale
5
6

Anne
7

0.158

0.134

0.139

0.136

0.142

MWh/
1000m3

Units
MWh/
1000m3

mesure

incitative

damliorations

de

lefficacit

si les performances atteintes sont considres comme


excellentes (ex. 0,148 pour lanne 2), alors un pourcentage
fixe sera pay sous forme de bonus ; pour cet IPC spcifique,
la valeur de compensation incitative est 1% des redevances
dexploitation annuelles pour les services non lis aux
installations de traitement des eaux uses ;

si les performances atteintes se situent entre la valeur cible


et les performances excellentes, alors le bonus est calcul au

que lnergie a tendance reprsenter le premier composant


total). Toutefois, faire de la consommation dnergie un point

0.155

GP

nergtique :

aux dures de fonctionnement avec fuite et la disponibilit

de cot variable (entre 10 et 30% du cot dexploitation

0.158

Units

Un systme complexe de primes et de pnalits a t labor

21 IPC ont t dfinis dans le contrat, de la continuit des services

service deau constitue lun des IPC. Ceci est justifi par le fait

Anne Anne
3
4

GP : priode de grce

diminution des redevances.

des pompes deaux uses. La consommation dnergie pour le

Valeur Anne Anne


initiale
1
2

prorata de la valeur obtenue ;


n

si la valeur obtenue est infrieure la valeur cible, des


points de performances sont accumuls. Les points
de performance totaux accumuls au cours dune anne
correspondent aux IPC non encore remplis ou retards, et
conduisent des retenues sur les redevances annuelles.

PERFORMANCES ATTEINTES PAR JEDDAH

IPC pour la consommation nergtique :


engagement commun de lautorit
et de la compagnie des eaux
DESCRIPTION DE LINDICATEUR ET SYSTME INCITATIF
LIPC pour la consommation nergtique pour la JWS est dfini
et calcul comme suit :

En janvier 2009, la valeur IPC tait de 0,149 MWh. Cette valeur


a dcr progressivement au cours de 2009 pour tomber 0,111
MWh en janvier 2010.
En 2010, le contrat avait dpass dans une large mesure
non seulement la valeur cible de lanne, mais galement la
valeur cible de fin de contrat : alors que le contrat stipulait une
consommation nergtique de 0,155 MWh/1000 m3 en 2010,
abaisse 0,134 pour 2015, JWS a atteint 0,101 MWh/1000
m3 en 2010.

103

Ces performances ont t possibles grce loptimisation de la

crucial car il est probable que le prix de lnergie augmentera

gestion du rseau de distribution et des stations de pompages

dans le futur, et que ce paramtre pourra tre mis au service de

associes ainsi que la rduction des fuites dans les conduites. La

stratgies conues pour permettre laccs au service de leau

gestion amliore du rseau de distribution des eaux a consist

pour les tranches les plus pauvres des populations.

mettre en oeuvre des zones de distribution dans toute la ville


et optimiser le programme de rationnement. Ces activits ont
eu comme rsultat lamlioration de lexploitation apporte par
SUEZ ENVIRONNEMENT et Aqua Power Development la
Jeddah Water Services.

Conclusion et enseignements
Les bonnes performances obtenues par la Jeddah Water
Services ont t rendues possibles par les conditions suivantes :
n

une forte volont publique et des dcisions effectives destines


rformer le secteur de leau et de lassainissement,

un contrat de gestion bien conu, orient performances,


disposant dun systme incitatif puissant,

le choix doprateurs de renom, capables dassurer une haute


qualit technique.

Lamlioration de lefficacit nergtique du service forme


une partie intgrante de cette stratgie, comme engagement
commun entre une autorit locale et les oprateurs, ce qui a
permis dobtenir dexcellentes performances.
Cette approche pourrait facilement tre reproduite dans dautres
contrats. Elle permet de relever le dfi de la consommation
nergtique pour leau, un point qui va devenir de plus en plus

Rfrences
JCBU 2010 Annual Report - April 2011 (disponible sur demande
en format PDF)

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

104

LE SUIVI DES SERVICES


{
DE LEAU DANS LES PETITES
VILLES DES PAYS EN DVELOPPEMENT

Denis Dsille1
et Daniel Faggianelli2

mots-cls

: eau potable, expertise, contrle externe, performance,


mutualisation

Petits rseaux deau potable : des systmes


complexes dans des environnements
fragiles

difficults du matre douvrage (trs souvent la commune)

Dans les pays en dveloppement, les petites villes (2 000

de chaque acteur ; manque de transparence sur les comptes

50 000 habitants) ne bnficient ni de lexprience ni


des comptences habituellement disponibles au sein dun
distributeur deau potable denvergure nationale, quil soit public

contrler son dlgataire ; recouvrements des cots insuffisants


auprs de certains usagers ; cadre contractuel qui ne fixe pas
de manire suffisamment prcise les rles et responsabilits
du service de leau, etc. Au final, les services deau des petites
villes se caractrisent par une extrme fragilit qui menace leur
prennit et la qualit du service.

ou priv. Pourtant, les dfis auxquels elles sont confrontes sont


du mme ordre, mme sils se posent une moindre chelle :
garantir le bon fonctionnement et la prennit des ouvrages et
quipements tout en assurant lquilibre conomique, rpondre
aux exigences sociales et environnementales, assurer la
transparence (notamment financire) du service public de leau.

Le suivi des services de leau


ou lexpertise externalise
Pour amliorer la qualit et la durabilit du service, plusieurs
pays ont mis en place des mcanismes de suivi qui consistent
:
n

collecter le plus souvent une deux fois par an


des donnes lies la gestion du service (donnes
techniques, conomiques, financires, organisationnelles,
institutionnelles, etc.),

pour ensuite analyser la performance de la gestion du rseau


sur la base de critres objectifs et rigoureux,

et enfin restituer les rsultats obtenus, assortis de


recommandations pour amliorer la gestion.

Les restitutions sont ralises auprs des usagers, de lexploitant


et du matre douvrage. Or ces acteurs ont chacun des attentes
spcifiques vis--vis du service de leau, qui parfois peuvent tre
divergentes. Pour que les trois activits de suivi (collecte, analyse
et restitution) soient conduites de manire neutre et objective,
cest un acteur extrieur la gestion locale du service de leau
quest confie la mission de suivi. Son statut, variable selon les
pays, peut tre public ou priv.
Or, si les petites villes affichent de vritables savoir-faire et
expertises locales pour la gestion de rseaux deau potable, elles

Le cot du suivi

souffrent en mme temps de faiblesses et lacunes de natures trs


varies : comptences insuffisantes de lexploitant du rseau (le

Exercer une mission de suivi ncessite une forte expertise

plus souvent un dlgataire de statut priv, associatif ou non) ;

technique et conomique du service de leau, ainsi que des

1_ Programme Solidarit Eau


2_ ACQUA-Oing

105
dplacements rguliers dans les petites villes situes dans des
zones parfois trs enclaves. Le suivi a donc un cot, dont les
modalits de recouvrement varient selon les pays. Nanmoins,
dans les pays ayant lexprience la plus ancienne et la plus
durable en matire de suivi du service de leau (le Mali, le Niger
et le Tchad ont eux trois 40 ans danciennet en la matire), le
cot du suivi est rpercut sur le prix de leau, pour un montant
globalement compris entre 0,03 et 0,09 Euros/m3, soit 5
10 % du cot de revient de leau. Cette charge, additionnelle
dans un premier temps, devient presque systmatiquement
un facteur dconomie pour les usagers : les audits rguliers
du service de leau ont valeur dans les faits dappui-conseil
permettant doptimiser les cots dexploitation du service de
leau. Les exploitants, ainsi que les communes, ne sy trompent
pas, trouvant un intrt vident dans cette prestation de suivi.
Au Tchad, plusieurs communes de la rgion de Moundou ont
rejet la prestation de suivi pour en conomiser le cot. Or elles
ont d rapidement faire face des charges dexploitation non
matrises entrainant une envole du cot de revient de leau.
Elles sont donc revenues spontanment solliciter lintervention
de loprateur de suivi, qui les a appuyes pour stabiliser puis
rduire les cots de leur service.
Le cot du suivi est prohibitif sil est mobilis, mme
ponctuellement, par une seule petite ville. Pour atteindre un
cot acceptable qui ne dpasse pas 10% du cot de revient de
leau, la mutualisation entre plusieurs petites villes dune mme
rgion pour mobiliser un mme prestataire de suivi est la solution
adopte dans tous les pays. Ce principe de mutualisation est
une des cls de la viabilit conomique de la prestation de suivi,
quelque soit son mode de financement.

Un autre apport significatif du suivi est lamlioration des


quilibres financiers du service, dune part grce la baisse
des cots dexploitation et dautre part grce lamlioration
des taux de recouvrement des factures auprs des usagers.
De manire systmatique, le suivi du service de leau dans les
petites villes est un investissement rentable qui conomise plus
quil ne cote.
Dans des zones rurales prcaires o les communes ont
des capacits fiscales limites, le rseau deau potable est
souvent le seul systme productif qui gnre des volumes
financiers consquents. Lpargne des petits rseaux pour le
renouvellement des quipements devient rapidement lobjet
de tensions et de convoitises. Dans ces contextes, le suivi
permet daugmenter et de scuriser lpargne sur des comptes
bancaires, le plus souvent double signature (celles du matre
douvrage et de son dlgataire).
Le suivi est galement un puissant outil de pdagogie du service
de leau : en restituant linformation auprs des diffrents
acteurs, dans des formats adapts, il amliore la comprhension

Les impacts du suivi sur la prennit


des services
Certains pays ont une anciennet suffisante en matire de
suivi des services de leau pour identifier avec prcision les
bnfices engendrs par un tel dispositif (au Mali, les premires
expriences ont dmarr au dbut des annes 1990).
La premire plus-value du suivi, outre lamlioration de la
qualit du service, est de contribuer de manire significative
la rduction du nombre et de la dure des ruptures de service.
Les recommandations formules suite aux audits techniques
amliorent lentretien et la maintenance prventive raliss par
le dlgataire de gestion ; en cas de panne, le prestataire de suivi
est la personne ressource qui sera immdiatement consulte
pour raliser des diagnostics distance ou faciliter et acclrer
la livraison de pices de rechange.

sur ce quest un service de leau et sur ses enjeux. En particulier,


auprs des usagers, il rappelle rgulirement la ncessit de
payer le service au juste prix, explique les diffrents usages de
largent de leau (financement des charges de fonctionnement et
de renouvellement) et facilite lacceptation de lvolution du prix
de leau lorsquil est la hausse.
Si le suivi aide la comprhension des enjeux du service, il donne
galement le pouvoir, en particulier aux usagers : dexprimer
leurs attentes en termes damlioration du service ; celui aussi
de sanctionner, en concertation avec le matre douvrage, un
exploitant dfaillant ou aux pratiques abusives.
Enfin, le suivi est un outil de transparence et daide la
rsolution des conflits. Les restitutions publiques renvoient
chacun des acteurs leurs responsabilits et obligations et le
dialogue instaur sappuie sur des indicateurs de performance
non contestables qui rationalisent les dbats.
Au final, dans les environnements structurellement fragiles
des petites villes, le suivi renforce les capacits des diffrents

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

106
acteurs du service de leau : il amliore progressivement les

Les taux daccs leau insuffisants dans ces pays et la priorit

connaissances et comptences de lexploitant, il renforce la

donne aux projets de rhabilitation dinfrastructures permettent

commune dans sa matrise des indicateurs de performance

dexpliquer en partie le faible intrt pour la question de la

lui permettant de dceler les dfaillances du service et de les

durabilit du service : la ncessit de construire de nouveaux

sanctionner, il informe les usagers sur la viabilit du service pour

ouvrages affaiblit lenjeu fondamental de grer ces ouvrages et

lequel ils paient.

la culture du projet lemporte sur la culture du service durable


de leau. Ce constat nest pas lapanage des gouvernements des

Enjeux et perspectives

pays en dveloppement. Nombreux sont les acteurs, au Nord


comme au Sud, qui se concentrent sur les investissements,
relguant au second plan ou occultant les enjeux de gestion du

Les pratiques de suivi ont aujourdhui suffisamment dantriorit

service de leau.

et de diversit gographique et contextuelle pour justifier leur


pertinence et leur plus-value en matire de prennit des

Le suivi nest donc pas uniquement un outil mettre en

services de leau dans les petites villes. A ce jour, une dizaine de

uvre dans le contexte spcifique des petites villes des pays

pays en dveloppement ont recours au suivi, sous des formes

en dveloppement. Cest galement un objet de plaidoyer

et selon des approches adaptes aux enjeux et organisations

destination de laide publique au dveloppement et de tous

institutionnelles locales et nationales. Mais force est de

les acteurs du secteur afin de faire voluer les approches pour

constater que le principe du suivi a des difficults se dployer.

quelles soient rsolument orientes vers un objectif de gestion

De nombreux pays ayant adopt le suivi dans leur politique

durable du service de leau : un ouvrage daccs leau potable

sectorielle tardent le mettre en uvre sur lensemble de leur

na aucune valeur en soi. Seule sa capacit fournir un service

territoire national, et les pays vierges de tout suivi, et confronts

durable et pour tous est considrer.

une faible prennit des services dans leurs petites villes, ne


mettent pas en uvre de mesures significatives pour y remdier.

PLUS DINFORMATIONS :
La plateforme dchange sur le suivi des services de leau,
linitiative de lAgence Franaise de Dveloppement, du Syndicat des
Eaux dIle-de-France, de lAgence de lEau Seine Normandie et du
GRET, et anime par lONG ACQUA et le Programme Solidarit Eau,
recense et renseigne les diffrents mcanismes de suivi luvre
dans les pays en dveloppement www.reseaux-aep.org

MALI, 15 ANS DE SUIVI DES PETITS RSEAUX DEAU POTABLE


Mise en place la fin des annes 1990 dans le cadre dune action pilote, la Cellule de Conseil aux Adductions dEau Potable (CCAEP)
a commenc encadrer une dizaine de rseaux deau potable, pour ensuite se dployer au dbut des annes 2000 sur une soixantaine
de rseaux rpartis sur lensemble du territoire malien. Dfinitivement intgre dans la stratgie malienne du secteur de leau sous
le terme de Suivi Technique et Financier (STeFi), la mission dappui conseil auprs des exploitants de mini-rseaux a t dlgue en
2004 sur appel doffres deux prestataires privs. Aujourdhui, cest un parc de plus de 200 rseaux deau potable qui est audit deux
fois par an. Les rsultats de ces audits sont restitus en assemble gnrale des usagers, et chaque exploitant bnficie de la part de
loprateur SteFi dun appui-conseil au quotidien. Les effets de cet appui-conseil sont unanimement trs positifs. A titre dexemple, les
106 rseaux de la rgion de Kayes (Ouest du Mali) affichent un rendement moyen de 93%, des arrirs de paiement infrieurs 10%
et une pargne cumule pour le renouvellement des quipements suprieure deux millions dEuros.

107

DES SERVICES DEAU


{
DE MEILLEURE QUALIT
BUCAREST DIX ANS APRS LE PPP

Epsic Chiru1

mots-cls

: concession, gouvernance, objectif de service, impact


conomique, Roumanie

En mars 2000, la suite dun appel doffres international, la

Dans les annes 1990, plus de la moiti de la population de

ville de Bucarest a confi la gestion de ses services deau et

Bucarest se disait mcontente de la dficience des services

dassainissement par contrat de concession la socit Apa

deau et dassainissement2. Ces derniers taient irrguliers et non

Nova Bucuresti (filiale de Veolia Eau) pour une dure de 25

fiables, et la pression de leau tait faible. Le pourcentage deau

ans. Le contrat de concession est un contrat de rsultats : 24

non facture reprsentait prs de 50% de leau produite. Les

indicateurs de performances techniques et commerciales sont

abonns se plaignaient derreurs importantes sur leurs factures :

dfinis avec des objectifs cibles atteindre au fil du temps,

seuls 60% de leau vendue taient mesurs et le montant des

et le concessionnaire Apa Nova planifie les investissements

factures tait bas sur une estimation de la consommation

afin datteindre ses objectifs. Le non respect dun objectif

moyenne. Les recettes tarifaires couvraient peine les cots

contractuel peut entraner des pnalits pour le concessionnaire

dexploitation de la Rgie Gnrale des Eaux de Bucarest (Regia

si les mesures correctives nont pas t efficaces, voire geler les

Generala de Apa Bucuresti ou RGAB), dtenue et gre par

hausses du tarif prvues au contrat. Un rgulateur technique

la municipalit. Les nouveaux investissements devaient tre

contrle et certifie que les niveaux de performance sont

financs par la municipalit ou le gouvernement national, mais

respects.

les fonds publics ne suffisaient pas rparer, encore moins


dvelopper, les infrastructures dfaillantes en vue damliorer

Dix ans aprs le dmarrage du contrat, Apa Nova a

le service et la couverture dassainissement. Aux yeux de la

transform les performances et la qualit des services deau

municipalit, le meilleur remde ces problmes semblait

et dassainissement. Tous les niveaux de performance ont t

tre une participation prive. Convaincue que le secteur public

atteints conformment au contrat. Les pertes en eau ont diminu

manquait des fonds et de lexpertise ncessaires pour amliorer

de 150 millions de m3 entre 2000 et 2010 pour atteindre le

les services deau et dassainissement, le conseil municipal a

rendement de rseau cible de 58% en 2010, dans un contexte

demand lappui de la SFI3 afin de confier le financement et la

de rduction des consommations des abonns (les volumes

gestion du systme une socit prive spcialise. Selon les

vendus ont quasiment diminu de moiti depuis le dbut du

citoyens, une participation du secteur priv constituait le moyen

contrat). La qualit de leau sest considrablement amliore,

le plus efficace pour amliorer ces services4.

passant de moins de 70% des chantillons conformes aux


normes en vigueur une conformit totale. Les enqutes menes
auprs des consommateurs montrent que leur satisfaction sest

Gouvernance du partenariat public-priv

significativement accrue. Pour accomplir cette mutation, un


effort damlioration important a t port dans lentreprise sur

En mars 2000, la municipalit de Bucarest a dlgu la gestion

les relations sociales, la formation et les conditions de travail.

de ses systmes deau et dassainissement Apa Nova, une

Toutes ces actions ont t menes en maintenant le tarif de

filiale de loprateur Veolia Eau. La socit Apa Nova a t

leau un niveau abordable, parmi les moins levs des grandes

spcialement cre pour constituer la partie prive du contrat

villes de Roumanie. Ces rsultats ont pu tre atteints notamment

de concession. Au dpart, Veolia Eau possdait 83,7% de ses

grce limplication des diffrentes parties prenantes et aux

parts et la municipalit en dtenait 16,7% (soit la valeur des

mcanismes efficaces de rgulation du contrat.

actifs transfrs par cette dernire Apa Nova).

1_ Directeur gnral adjoint dApa Nova Bucuresti SA, Epsic.chiru@apanovabucuresti.ro, rue Aristide Demetriade 2, Secteur 1, 010 147 Bucarest (Roumanie)
2_ Ioan Radu, Viorel Lefter, Cleopatra Sendroiu, Mindora Urscescu, et Mihai Cioc Effets du partenariat public-priv dans les services publics deau et dassainissement.
Acadmie dtudes conomiques de Bucarest, 2009
3_ Socit Financire Internationale (Groupe de la Banque Mondiale)
4_ Etude mene par la SFI en 1998. Les rsultats de cette tude sont rapports dans le mmorandum dinformation pour les concessions ( Mmorandum dInformation :
Lopportunit dinvestissement des eaux et assainissement de Bucarest ), publi en mars 1999.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

108
Depuis 2007, les employs disposent galement de 10% des
parts dApa Nova.
La dure du contrat de concession entre la socit, qui a
remport un appel doffres international, et la municipalit est de
25 ans. Ce contrat fixe les objectifs que cette dernire souhaite
voir atteints pour ses services deau et dassainissement5.
A savoir :
n

se conformer aux normes de lUnion europenne relatives


leau potable et aux services dassainissement aux prix les
plus bas possibles ;

grer les services financirement indpendants de la


municipalit et du gouvernement ;

Lusine de traitement des eaux de Crivina en construction


(oprationnelle depuis juin 2006)

gagner en efficacit et en performance oprationnelle ;

viter tout comportement monopolistique et obtenir des

dinvestissement rpondant aux 24 niveaux de service cibls

accords contractuels durables ;

spcifis dans le contrat de concession. Ces niveaux concernent

accrotre la protection de lenvironnement et le contrle de la

les services deau et dassainissement ainsi que le service clients.

pollution.

Une base de rfrence a t dfinie au dbut de la concession

pour chacun des 24 indicateurs. Les progrs atteindre au fil


Le contrat de concession de la ville de Bucarest fixe les rgles

du temps en comparaison de cette base sont spcifis dans le

qui rgissent la relation entre la partie prive (le concessionnaire)

contrat. La conformit des niveaux de service cibls avec les

et la municipalit. Parmi les lments les plus importants du

objectifs est contrle par une agence municipale habilite en

contrat, soulignons les cinq points suivants6 :

tant que rgulateur technique. Si le NS nest pas atteint dans les

Le contrat est bas sur les rsultats. Les obligations de

dlais impartis, en dpit des mesures correctives, cela glera

services (niveaux de service cibles ou NS) sont clairement

les hausses de tarifs prvues au contrat, voire entrainera des

dfinies et doivent tre remplies dans les dlais impartis. Le

pnalits pour le concessionnaire.

type et la somme des dpenses dinvestissement ncessaires


pour parvenir un NS ne sont pas imposs ( lexception de
lusine de traitement des eaux de Crivina-Ogrezeni), et sont

Performances du partenariat

remis au jugement du concessionnaire ;


n

La conformit avec certains NS spcifiques est une condition

Durant les dix premires annes de la concession, les parties

sine qua non avant de procder une hausse des tarifs ;

prenantes impliques ont surmont des dfis difficiles. La

Des rgles de fixation des tarifs sont tablies, et le rgulateur

concession a grandement amlior les services Bucarest un

conomique lAutorit Nationale de Rglementation des

cot relativement bas5. Tous les niveaux de service cibls ont t

Services Publics (ANRSC) supervise la correcte application

atteints jusquici, et en particulier :

de ces rgles ;

La qualit de leau Bucarest a considrablement augment.

Les volutions deffectifs sont ralises selon un plan social

En 2009, le rgulateur technique dclarait quApa Nova stait

pralablement prvu par le contrat, fournissant ainsi une

conforme aux normes de tous les paramtres de qualit de

protection lgitime aux employs ;

leau inclus dans le contrat de concession7. Par comparaison,

Les divergences usuelles entre les parties ont t aisment

selon lInstitut de Sant Publique de Bucarest, seuls 69%

abordes et solutionnes grce un mcanisme de rsolution

des chantillons prlevs dans le rseau de distribution

des conflits impliquant le rgulateur conomique, un

prsentaient le taux de chlore rsiduel libre requis par la

rgulateur technique municipal indpendant et un groupe

norme en 2000.

dexperts internationaux, dfini par le contrat.

Fin 2008, les problmes de faible pression deau taient


rsolus.

Apa Nova doit grer et entretenir les infrastructures deau

Les ruptures de canalisations sont passes de neuf par

et dassainissement de deux millions de personnes. Elle doit

kilomtre en 2002 quatre par kilomtre en 2009 (une

galement planifier, financer, procurer et superviser les dpenses

rduction annuelle moyenne de 10%) et dautres progrs

5_ Mircea Macri, Le dveloppement de Bucarest grce un partenariat public-priv - Le projet Apa Nova, Prsentation extraite de la confrence Les meilleures
pratiques pour lamlioration de la gestion, du financement et de la performance du service de leau , Herceg Novi, Montngro 2007
6_ Castalia Advisory Group, Evaluation de la concession des eaux uses et du service de leau de Bucarest, Rapport final rendu la Socit Financire Internationale,
mai 2010 (confidentiel, non publi)
7_ Mircea Macri, Epsic Chiru, Changements dans la qualit de leau Bucarest (2000-2009), Poster, Confrence Cities of the Future 2011, Stockholm, Sude (22-25
mai 2011)

109

sont venir grce de futurs travaux de rparation et de

sessions de formation ont t organises. Les conditions de

remplacement.

travail et de fonctionnement ont t optimises, avec un accent

Mme si la couverture deau et dassainissement Bucarest

particulier port sur la sant et la scurit au travail.

tait dj tendue quand la concession a dbut, elle a

augment de 91 93% entre 2000 et 2009. Ce chiffre est

Apa Nova a amlior de manire significative les rendements

suprieur celui dautres villes en Roumanie, dont la moyenne

oprationnels9,10, contribuant ainsi une gestion durable et

slve 86% pour leau et 73% pour lassainissement.

solide de lenvironnement en :

Le comptage deau a progress de manire significative. Alors

ce taux est aujourdhui de 100%.


n

diminuant de plus de 50% ladduction deau, ce qui prserve


les ressources en eau (Figure 2)9,

que 91% des compteurs taient relevs Bucarest en 1999,


n

augmentant lefficacit nergtique grce une rduction

Le service clients sest amlior grce aux relevs des

de prs de 75% de la consommation annuelle dlectricit

compteurs de tous les abonns, la mise en place de

entre 2000 et 2010. Cela a permis une baisse cumule de

nouveaux espaces daccueil pour les clients et dun centre

800 000 tonnes de gaz effet de serre indirects pour la

dappels destin traiter les demandes des clients 24h/24h.

priode 2000-2010 (Figure 3)11.

La satisfaction des abonns sest nettement accrue,


passant de 46% en 2002 75% en 2008 (selon un sondage

Dautres progrs lis lenvironnement sont venir, quand

indpendant) ; les plaintes des clients ont diminu de 11 462

la nouvelle station de traitement des eaux uses de Glina,

en 2001 1 056 en 2008.

cofinance par lUnion europenne et la municipalit de


Bucarest, sera en service et exploite par Apa Nova. Grce

Depuis le dbut de la concession, Apa Nova a investi 258,8

linstallation dun traitement des eaux uses, le service

millions de dollars, soit 30% de son revenu total durant cette

dassainissement Bucarest devrait tre conforme aux normes

priode8 (2000-2009). Contrairement aux autres services

europennes concernant les eaux uses urbaines.

roumains, Apa Nova a financ lensemble de ses exploitations et


investissements sans aucune aide financire, et le tarif de leau

Figure 1 : Rduction des pertes en eau (1999-2010)9

est rest abordable. Le financement de la station de traitement


des eaux uses de Glina ntait pas prvu par la concession,
et les travaux de construction sont actuellement grs par la
municipalit et raliss grce des subventions europennes et
gouvernementales qui sinscrivent dans la politique de cohsion.
Aujourdhui, les tarifs Bucarest sont parmi les plus bas de
Roumanie : selon lAssociation roumaine de leau, les prix de
leau et de lassainissement Bucarest occupent la 2me place sur
44 oprateurs dots de la licence de 1re catgorie en Roumanie,
en vigueur depuis avril 2011.
Des investissements ont t raliss dans des quipements
neufs et adapts de meilleures qualifications. De nombreuses

Station de repompage avant ( gauche) et aprs modernisation ( droite)

8_ Chiru, Epsic, Poster, Les progrs raliss dans la gestion durable de la production et de la distribution de leau potable de la ville de Bucarest, Poster, Confrence
Cities of the Future 2011, Stockholm, Sude (22-25 mai 2011)
9_ Bruno Janin - Prsentation extraite de la confrence Le partenariat public-priv dans le secteur de leau , 12 avril 2011, Skopje, FYR Macdoine
10_ Chiru, Epsic - Apa Nova Bucuresti - partenariat pentru dezvoltarea durabila a orasului, Presentation at conference Dezvoltarea urbana in Europa de Sud Est ,
June 13, 2011, Bucharest, Romania.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

110

Les anciens ( gauche) et nouveaux ( droite) quipements destins aux interventions

Figure 2 : Consommation annuelle dnergie lectrique entre

Figure 3 : Facture mensuelle moyenne pour un mnage

2000 et 2010 et diminution relative des missions de gaz

avec et sans la concession, 2000-20088

effet de serre annuels en comparaison avec lanne 20009

Conformment aux conclusions de larticle Service de leau

Mesure de limpact conomique


des amliorations

Bucarest - Des gains defficacit grce une concession 11:


n

La concession du service de leau de Bucarest a fourni ses


citoyens des services deau et dassainissement de meilleure

Pour tester limpact total de la concession sur les cots, un

qualit, un prix plus bas que si la prestation municipale

modle de simulation financire des services de leau de

avait t prolonge.

Bucarest a t tabli . Selon ce dernier, si le service avait ralis


9

Pour cela, le mrite est attribu :

les mmes investissements en parallle damliorations, mais

aux dirigeants de la municipalit et les services municipaux

avec les efficacits observes au sein des services roumains ne

de la fin des annes 1990, qui ont compris la ncessit

jouissant pas dun partenariat public-priv, le cot total de la

dune gestion et dun financement privs pour inverser le

prestation pour la priode 2000-2008 aurait atteint 349 millions

cycle de faible performance ;

de dollars de plus.

aux responsables et au personnel de Veolia et Apa Nova,

Les habitants de Bucarest auraient support ce cot additionnel

aux dirigeants syndicaux, qui ont t capables dadopter

qui ont dvelopp le service ;


via des taxes (si la municipalit avait t appele subventionner
la socit) ou des factures plus leves. En effet, si la gestion
publique avait t prolonge, parvenir au mme Niveau de

une nouvelle ligne de conduite ;


et au rgulateur technique municipal, qui sest assur du
respect de lintrt public.

Service aurait presque doubl les factures pour un mnage


moyen. En 2009, celui-ci a pay un peu plus de la moiti de ce

Comme mentionn dans le livre Effets du partenariat public-

quil aurait pay avec un scnario sans concession .

priv dans les services publics deau et dassainissement2,

[] Le PPP conclu entre la municipalit de Bucarest et


Apa Nova Bucuresti S.A. [] grce ses performances et
ses restrictions [] constitue un guide des bonnes pratiques
applicables dautres villes en Roumanie et dans lUnion
europenne.

11_ Earhardt, David ; Rekas, Melissa et Tonizzo. Martina, Service de leau Bucarest - Des gains defficacit grce une concession, http://rru.worldbank.org/ documents/
publicpolicyjournal/326-Bucharest-water.pdf

111

GESTION DURABLE DE LEAU,


{
LES CHOIX DE NANTES
MTROPOLE : UNE AUTORIT
ORGANISATRICE FORTE, LA MIXIT
DES MODES DE GESTION, LA
PERFORMANCE DES SERVICES ET
LA PRSERVATION DES RESSOURCES

Philippe Marest1
Michel Blanche2
Maryline Guillard3
Yves Gouriten4
Olivia LHonor5
Jean-Luc Perrouin6

mots-cls

: collectivit locale, harmonisation tarifaire, gestion


directe, dlgation de service public, pilotage

Introduction

sur les services publics urbains organiss en rseaux (Conseil

La communaut urbaine de Nantes, Nantes Mtropole, est

Le retour dexprience, prsent dans les pages suivantes,

une structure intercommunale regroupant 24 communes pour


environ 600 000 habitants. Elle exerce les comptences que
ces communes lui ont transfres, lors de sa cration en 2001,
notamment la responsabilit des services publics de leau et
de lassainissement des eaux uses, mais galement la gestion
des eaux pluviales et la prservation des milieux aquatiques,
privilgiant une approche intgre du cycle de leau. Alors que
les modes de gestion taient htrognes (rgies, dlgations),

conomique et social, 2001).


illustre la mise en pratique dactions de proximit, qui sont le
lot quotidien des services urbains, en dclinaison des grands
principes du dveloppement durable et des obligations dvolues
aux services publics locaux. Lensemble sinscrit dans le cadre
des engagements pris par la collectivit en adhrant au Pacte
dIstanbul pour lEau , pacte qui reconnat limportance de leau
comme bien public et la ncessit de bien la grer pour garantir
un bon accs des populations ce bien prcieux.

avec des contrats multiples et diffrents et que les tarifs taient


aussi nombreux que les communes, elle a t confronte des
dfis pour organiser dans de bonnes conditions dquit et de
qualit ces services et pour prserver lenvironnement sous la
pression urbaine dune agglomration en fort dveloppement.
Pour ce faire, les lus ont dcid des choix structurants, pour

Lexprience de Nantes Mtropole : le choix


dune autorit organisatrice forte
Le concept dautorit organisatrice comporte deux lments
fondamentaux :

lavenir, qui fondent une gestion durable de leau : une autorit

une autorit lue par les citoyens de lagglomration ;

organisatrice forte, la mixit des modes de gestion c'est--dire

une autorit en responsabilit de services publics ayant un

la coexistence doprateurs publics et privs sur un mme


territoire, la performance des services, en sappuyant sur
lexprience franaise des services publics notamment celle

caractre obligatoire.
Le premier acte de lautorit organisatrice cest daffirmer son
rle, comme seule autorit publique lgitime, garante du service,

1_ Directeur gnral adjoint Nantes Mtropole, environnement et services urbains, Vice-prsident de lASTEE
2_ Directeur de lassainissement - Nantes Mtropole
3_ Directrice de lnergie, environnement, risques - Nantes Mtropole
4_ Directeur de la mission intgration des services publics - Nantes Mtropole
5_ Directrice de la mission dappui et coordination de la direction gnrale environnement et services urbains - Nantes Mtropole
6_ Directeur de leau - Nantes Mtropole

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

112
qui met en uvre les obligations de service public. Ainsi, lenjeu

Lexemple de lharmonisation tarifaire illustre concrtement

a t de donner Nantes Mtropole, ds sa cration, les moyens

laction sur un des leviers essentiels, celui de la politique tarifaire.

de jouer ce rle capital.

En effet, un des projets prioritaires sur les services urbains a

Les missions de lautorit organisatrice sinscrivent en fonction

consist mettre en place un prix unique de leau lusager.

du cadre lgislatif et rglementaire en France7, et des directives

Initialement existaient sur le primtre de la communaut

europennes, qui dfinissent le champ des comptences et

urbaine, 11 zones tarifaires en eau et 23 en assainissement.

les modalits de leur mise en uvre. Elles le sont galement

Cette diversit tait accrue par les multiples modalits tarifaires

selon le niveau de matrise souhait par la collectivit sur les

conduisant plus de 200 lments de tarif susceptibles

marges de manuvre que les textes lui laissent dans lexercice

dintervenir dans llaboration dune facture deau avec des prix

de ses comptences. Ces missions ont donc, soit un caractre

allant du simple au double.

obligatoire soit elles relvent du choix dlibr de la collectivit.


Face cette situation, les lus ont souhait simplifier la facture
La dtermination du niveau de matrise souhait sur les services

deau et dassainissement et harmoniser le prix global de leau

urbains est par consquent une dcision fondatrice. Le choix de

hors taxe, ce qui correspond au cot matris par la collectivit,

Nantes Mtropole sest port sur celui dune autorit organisatrice

pour lusager. Cette action a t engage, ds dcembre 2001,

forte en capacit de matriser lensemble des leviers essentiels,

par la simplification de la facture pour une meilleure transparence

avec une capacit relle daction.

du prix pay par lusager. Elle sest acheve en 2006 par un


tarif unique, dtermin dans une double proccupation de

Dans ce but, les missions de lautorit organisatrice Nantes

maintenir les quilibres financiers des deux budgets annexes

Mtropole ont t dfinies et les fonctions dautorit

tout en prservant la capacit dinvestissement, court et moyen

organisatrice trs clairement spares de celles dexploitant

termes, ncessaire notamment lentretien et la modernisation

pour viter les confusions de rles et mieux cibler les expertises

du patrimoine.

ncessaires. Il en a t de mme dans lorganisation des services


en charge de ces missions. Pour affirmer le rle prpondrant

Ce bouleversement dans la structure tarifaire a t ralis sans

de lautorit organisatrice, la matrise douvrage de lessentiel des

remettre en cause les contrats existants. Par contre, 37 avenants

investissements est du ressort de la collectivit. La comptence

ont t ncessaires et il faut souligner ici ladhsion de lensemble

des services a t renforce pour asseoir lautorit organisatrice

des parties prenantes la dmarche entreprise. Au terme de

sur une expertise solide et durable, notamment par le maintien

ce processus sur la priode 2001-2006, 60 % des habitants

dune partie des services de matrise duvre en interne.

ont support une augmentation annuelle en de de linflation

Concrtement, depuis fin 2003, les structures concernes ont

et 35 % ont vu leur facture diminuer parfois substantiellement

t dotes de services dorganisation du service public, distincts

(-10 % -35 %). Les lments annexes comme la participation

des oprateurs publics lorsque ceux-ci existaient, chargs de

au raccordement l'gout et les frais de branchement ont aussi

mettre en uvre les grandes missions suivantes :

t harmoniss sur le territoire.

la dfinition des stratgies en particulier pour connatre les

La matrise de sa politique tarifaire par la collectivit a ainsi

besoins satisfaire et leur volution court et long termes ;

permis lharmonisation avec une hausse trs modre sur la


priode, sans impact pour le patrimoine et avec paralllement

la dfinition du niveau et de la qualit des services au cur

une amlioration du niveau de service lusager.

des missions de lautorit organisatrice ;


n

la matrise douvrage des travaux des patrimoines rseaux et


quipements ainsi que de ceux sur les milieux aquatiques

Lexprience de Nantes Mtropole : le choix


de la mixit des modes de gestion

afin de conserver la matrise de la programmation des travaux


et donc des dpenses dinvestissements ;

La question des modes de gestion se pose en termes de choix


dun mode par rapport un autre. De trs nombreuses tudes

la politique tarifaire et la gestion des moyens ;

ont examin cette question en opposant les modes de gestion.


Globalement, aucun mode ne sort gagnant ou perdant et

lexcution matrise du service par une commande

lexprience rvle des situations trs contrastes en faveur dun

clairement formalise, un contrle vigilant et appropri, enfin

mode ou dun autre sur des activits identiques. Dailleurs, le

une valuation de la prestation, des oprateurs.

Conseil dEtat (2010) pointe la question de la place respective


de la rgie et de la gestion dlgue comme un faux problme.

7_ Dans plusieurs codes dont notamment le Code Gnral des Collectivits Territoriales (articles L 2224 et R 2224) mais aussi par exemple le Code de lEnvironnement .

113
Cette question ne doit, en aucun cas, occulter lenjeu essentiel

La mixit des modes de gestion, cest aussi le produit de lhistoire

du rle de lautorit organisatrice. En effet, la question est moins

et dun contexte territorial initial. Pour mesurer le chemin

de confronter les modes de gestion pour savoir qui de la rgie ou

parcouru depuis 2001, la distribution de leau tait organise

de la dlgation un oprateur priv, est plus performante, que

par 8 syndicats et 3 communes, la collecte et le transfert des

de donner lautorit organisatrice les lments objectifs qui

eaux uses par 22 communes et un syndicat, soit 34 autorits

lui permettent dorganiser de manire oprationnelle le service

publiques pour ces seuls services. La rpartition entre oprateurs

public. Lautorit organisatrice doit alors faire son analyse en

volue dornavant dans un cadre matris par la communaut

fonction de son contexte propre, gographique, environnemental,

urbaine, autorit organisatrice unique.

conomique, social et politique. Ce choix doit tre galement


clair par la ncessit du libre choix, par les lus, du mode de
gestion et donc des conditions de la rversibilit.
Lanalyse mene par Nantes Mtropole a conduit rechercher

Lexprience de Nantes Mtropole : le choix


de la performance des services et de la
prservation des ressources

des lments dapprciation des modes de gestion au regard


des missions dfinies pour lautorit organisatrice. Parmi les

UN SERVICE QUITABLE AU MME TARIF QUEL QUE SOIT

multiples critres tudis, certains ont t jugs dterminants,

LE LIEU DU TERRITOIRE OU LE MODE DE GESTION

dautres non, mais sous rserve de conditions.


Lefficacit dun oprateur, public ou priv, est cruciale pour
Par exemple, la contribution au maintien dun niveau de

dlivrer le service lusager. En effet, cest lui qui assure le

connaissance mtier, par la contractualisation avec un

contact de proximit, au plus proche de la population. La

oprateur public, qui peut apporter une capacit dexpertise

teneur et la qualit de sa relation contractuelle avec lautorit

lautorit organisatrice et participer rquilibrer lasymtrie

organisatrice est donc dterminante pour le service et donc

entre lentreprise et la collectivit dans le schma de la gestion

in fine pour lusager. Dans ce but, la communaut urbaine de

dlgue, a t juge dterminante. Il en a t de mme pour

Nantes a identifi les missions propres la fonction doprateur

la capacit dinnovation, notamment par le dveloppement de

de rseaux, public ou priv :

technologies nouvelles, des oprateurs privs qui bnficient

produire un service lusager ;

dun champ dintervention large, national ou international. A

entretenir et maintenir les biens mis disposition par la


collectivit publique ;

contrario, le rapport qualit-prix na pas t jug dterminant


sous rserve que la concurrence entre les entreprises soit bien

rendre compte lautorit organisatrice et proposer des


amliorations pour faire progresser le service public.

organise et que les oprateurs publics sinscrivent dans une


logique defficacit et de productivit.

Ces missions sont dclines dans des contrats, essentiellement


Cette analyse approfondie a conduit la communaut urbaine

sous forme de marchs publics avec les oprateurs privs, et

tablir la mixit des modes de gestion c'est--dire la coexistence

dans des contrats dobjectifs et de moyens avec les oprateurs

de plusieurs oprateurs privs et publics sur un mme territoire

publics. Lintrt de disposer dune contractualisation sur des

afin daffirmer le rle de lautorit organisatrice par rapport aux

objectifs prcis est double : il stimule les performances des

oprateurs, de favoriser lmulation entre oprateurs publics

oprateurs de rseaux et permet un contrle cibl de lautorit

et privs et la performance durable des services publics en

organisatrice.

garantissant labsence de monopole.


Nantes Mtropole a mis en place des contrats dobjectifs et
Ce choix est fond sur trois principes et deux facteurs de
russite :
n

la complmentarit des oprateurs sur le territoire ;

la comparabilit des oprateurs publics et privs ;

des conditions dexcution du service fixes par lautorit

de moyens, cadres daction pour les oprateurs publics, qui


prcisent, principalement :
n

Nantes Mtropole ;
n

organisatrice ;
n

le maintien dun volume dactivit pertinent pour les oprateurs


publics ;

les enjeux, le rle de chacun des acteurs et les exigences de


le cahier des charges de loprateur public, y compris, le cas
chant, les missions spcifiques propres cet oprateur ;

lengagement dans la dure sur des objectifs de performance


avec des indicateurs.

des conditions dattractivit et de concurrence pour les


oprateurs privs.

Ce contrat engage loprateur public, son directeur cosignant le


contrat avec llu, vice-prsident dlgu.

En particulier pour le domaine de leau, la communaut urbaine


a tabli la mixit des modes de gestion pour la distribution de

Ces diffrents contrats ont des objectifs identiques sur le

leau potable et lexploitation des rseaux dassainissement.

territoire, selon un principe dquit. En effet, tout habitant est

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

114
en droit dattendre un service quitable au mme tarif quel que

LES INDICATEURS DE LA PERFORMANCE : UN OUTIL

soit le lieu du territoire ou le mode de gestion. Dans cet objectif

DE PILOTAGE DES SERVICES PUBLICS

et paralllement lharmonisation tarifaire, la communaut


urbaine a engag lharmonisation du niveau et de la qualit du

Le choix de la performance s'appuie sur trois axes :

service rendu la population. Afin de permettre la comparaison,

en toute transparence, entre les oprateurs, les oprateurs


publics prsentent un rapport annuel dactivit au conseil

la dfinition dobjectifs de qualit pour une harmonisation des


services sur le territoire ;

communautaire.

des dispositions de suivi et de contrle identiques pour les


mmes missions ;

De plus, la communaut urbaine a souhait aller au-del du

la mise en place dindicateurs dactivit et dindicateurs de


performance pour les oprateurs publics et privs.

strict cadre rglementaire (dcret de 2007) en enrichissant le


rapport annuel sur le prix et la qualit des services publics par

Lharmonisation des services sest traduite par lvolution des

des informations complmentaires par exemple sur les projets

contrats et l'laboration de chartes qualit.

ou la stratgie patrimoniale ou encore les actions menes dans

Ainsi, une charte des services de leau (potable) a t

le cadre de la coopration dcentralise.

conclue avec lensemble des oprateurs sur la base de douze


engagements trs concrets, sur la qualit de produit, de services

Ces diffrents contrats sinscrivent naturellement dans une

et de la relation lusager, par exemple sur le dlai de ralisation

dynamique dmulation entre oprateurs et de concurrence

dun branchement. Applique depuis janvier 2005 pour les

entre oprateurs privs. La comparaison peut stablir, ds lors,

oprateurs, elle a t transmise aux 157 000 abonns en juin

sur un champ de missions identiques entre oprateurs publics

2005 sur tout le territoire.

et privs, relatives lexcution du service public (Figure 1) :


n

niveau de prestation quivalent dfini par lautorit

Pour lassainissement, Nantes Mtropole sest oriente vers une

organisatrice ;

harmonisation progressive dans les contrats compte-tenu de

lorsque la qualit du service rendu a t mesure sur des

leurs dures respectives. En 2011, lessentiel des prestations est

indicateurs communs et des modalits de calcul strictement

harmonis.

identiques pour tre objectif ;


n

lorsque le cot de la prestation ninclut que les prestations

Le niveau de performance est tabli, pour partie, sur la base

propres aux oprateurs et hors missions spcifiques aux

de lexpertise des oprateurs publics. La recherche de la

oprateurs publics. Les cots lis lexercice de la fonction

performance est prvue dans les lments contractuels pour

dautorit organisatrice sont identifier et sparer des cots

les oprateurs publics et privs. Pour les oprateurs privs,

des oprateurs.

ce processus est amorc ds la procdure dappel doffres


dans le jugement des offres avec lintroduction dun critre

Les critres financiers doivent tre compars dans la dure, pour

dengagement sur les objectifs de performance atteindre (par

intgrer des niveaux adquats dinvestissement long terme.

exemple : indices linaires de pertes par secteur, taux de rponse

En effet, il est toujours possible dobtenir des prsentations

aux courriers des usagers dans un dlai de 15 jours maximum,

financires favorables ou des cots trs comptitifs sur une

taux de ralisation des branchements sous 4 semaines). Elle

courte dure.

est intgre dans les formules de rmunration incitant la


performance.

Figure 1 : une comparaison entre oprateurs sur un champ


de missions identiques

Pour

les

oprateurs

publics,

les

mmes

objectifs

de

performance sont inscrits dans les dmarches qualit, scurit


et environnement.

Autorit organisatrice

Les dispositions de suivi et de contrle des contrats sont


identiques pour les mmes missions des oprateurs. En

Contrat
Oprateur public

Contrat
Oprateur priv

Champ de
comparaison
missions identiques

particulier, le suivi et le contrle seffectuent lors de rencontres


programmes sur la base daudits de suivi des contrats et des
indicateurs de performance.

Missions spcifiques

Paralllement, Nantes Mtropole procde rgulirement


des actions dcoute et de mesure de la satisfaction par des
enqutes tlphoniques auprs dchantillons reprsentatifs
dabonns, compltes par des enqutes miroirs auprs des
agents des oprateurs.

115

Lexprience de Nantes Mtropole : le choix


dune approche globale pour une gestion
durable de leau
Le dploiement dune politique de leau et des milieux aquatiques
requiert une autorit organisatrice locale forte dote des moyens
ncessaires lexercice de son rle, notamment une expertise
solide et durable.
En effet, lautorit organisatrice a pour mission de garantir
laccs de tous au service en lui donnant un contenu concret
et adapt aux ralits locales 10, dans un cadre dquit sur le

Enfin, la participation des citoyens la prise de dcision, mieux

niveau et la qualit du service et sur son prix, quel que soit le lieu

informer et mieux sensibiliser lopinion au dveloppement

dhabitation ou le mode de gestion sur son territoire dexercice.

durable, fait partie des principes directeurs des politiques pour

Elle a le devoir dorganiser et de veiller la bonne excution dun

orienter la stratgie europenne de dveloppement durable11.

service quitable pour tous. Elle doit prserver les ressources en

La gouvernance, dans le jeu trois acteurs, autorit locale

eau dans un contexte toujours en tension sur leur exploitation

organisatrice, citoyen-usager et oprateur de rseaux, force au

et participer activement lamlioration de lenvironnement,

dcloisonnement et offre une vision transversale. Elle place le

avec lexigence de protection de la biodiversit. Elle doit assurer

citoyen-usager au cur des services publics et y introduit sa

les grandes missions de service public et de sant publique en

participation.

permettant, dans la dure, par exemple lalimentation en eau


potable qui dpend de la capacit et de la qualit des ressources

Dans ce but, la communaut urbaine de Nantes a organis un

et donc de ltat cologique des milieux, ou la salubrit publique

atelier citoyen sur le service public de leau potable en 2007-

sur le territoire dont elle a la charge. Elle doit donc contribuer

2008, qui a ouvert la voie au renforcement des changes entre

garantir la population un territoire vivable.

la collectivit et la Commission Consultative des Services Publics


Locaux (CCSPL) sur des questions thmatiques.

Ensuite, lautorit organisatrice gre des rseaux dinfrastructures, supports des services dont la prennit est conditionne

La mise en pratique propose sinscrit ainsi, trs concrtement,

par le dveloppement et le maintien en bon tat de fonctionne-

dans le cadre dune gestion durable de leau, ressource et

ment de ce patrimoine collectif, tant pour laccs au service que

service.

pour assurer sa neutralit vis--vis de lenvironnement. Elle doit


grer les dpenses et les recettes et en particulier les tarifs qui
en constituent lessentiel. Elle doit dterminer les besoins, pres-

De nouvelles perspectives

crire aux oprateurs de rseaux et mobiliser les financements


ncessaires pour une gestion quilibre du patrimoine. Elle doit

Par leurs enjeux, la prservation de lenvironnement et les

contrler la bonne excution de lentretien, de la maintenance,

services urbains constituent des facteurs cls du dveloppement

des renouvellements et les extensions des infrastructures et des

durable de nos territoires. La dmarche mene Nantes

quipements, ou assurer tout ou partie de ces missions, en fonc-

Mtropole permet aux lus locaux davoir une vision globale et

tion des contrats. Pour rsumer, elle doit sassurer de la viabi-

claire de la gestion des diffrents services publics dont ils ont

lit du patrimoine collectif, condition de la prennit du service

la charge et de disposer dune aide vritable la dcision. La

public. Elle a ainsi trois obligations, au regard des gnrations

sparation des fonctions dautorit organisatrice et doprateur

actuelles et futures, de garantir :

public clarifie les rles de chacun des acteurs dans la mesure

un service quitable pour tous ;

o ceux-ci sont souvent indiffrencis dans les collectivits et

un territoire vivable ;

vite la confusion des genres. Lexprience montre que lorsque

un patrimoine collectif viable.

la question des modes de gestion est discute sur des bases


techniques objectives, avec une approche rigoureuse, le dbat

Les trois caractres, vivable, quitable et viable, sont au

collectif se fait sur le fond, dans la srnit.

croisement des trois piliers du dveloppement durable,


respectivement, lenvironnement et le social, le social et

La dmarche engage Nantes Mtropole, fortement imprgne

lconomique, lconomique et lenvironnement.

de lexprience franaise des services urbains, sinspire du dbat


europen sur les services. Surtout, elle senrichit des points de

10_ Livre blanc des acteurs franais du dveloppement durable, Sommet mondial du dveloppement durable, Johannesbourg 2002
11_ Nouvelle stratgie de l'UE en faveur du dveloppement durable (SDD de l'UE) adopt par le Conseil europen lors de sa runion des 15 et 16 juin 2006.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

116
vue des acteurs locaux, quotidiennement confronts aux ralits
de leur mise en uvre (Franois et Marest, 2006). Cet apport
indispensable a appuy la rflexion sur un socle concret et
ouvert la voie une application oprationnelle, avec plusieurs
rsultats mettre au crdit de ce premier bilan dcennal :
n

un cadre sur les modes de gestion, clair et lisible, inscrit dans

publics urbains organiss en rseaux, Avis prsent par Claude


Martinand la section du cadre de vie, La documentation
franaise, Paris.
Conseil dEtat (2010). Leau et son droit, rapport public.

oprateurs publics et privs ;

Franois M., Marest P. (2006). Services publics urbains : le

des services et des tarifs harmoniss quels que soient le mode


une rpartition dornavant matrise des oprateurs sur le
territoire et une comparaison entre ceux-ci sur des bases
identiques ;

Conseil conomique et social (2001). La matrise des services

la dure, pour lensemble des acteurs et notamment pour les

de gestion et le lieu dhabitation sur le territoire ;


n

Rfrences

des cots matriss, voire rduits, des prestations au moins


niveau de service constant mais souvent en amliorant le
niveau de service.

La mise en pratique de la gestion durable de leau mene


Nantes Mtropole a dmontr, depuis dix ans, lpreuve
du terrain, sa robustesse, sa souplesse et sa cohrence au
regard des enjeux environnementaux. Elle ouvre de nouvelles
perspectives notamment dans le contexte actuel dinterrogation
sur le devenir des services publics et des grandes questions
plantaires

environnementales

comme

le

rchauffement

climatique, laccs leau et lassainissement ou encore la


prservation de la biodiversit. Cette dmarche a t propose
dans des actions de coopration dcentralise avec des retours
favorables.
Lambition de cette contribution est de promouvoir une certaine
vision du rle des collectivits locales pour une gestion durable
de leau avec les conditions pour ce faire, en particulier celle
dune expertise publique, solide et durable, seule garante dune
indpendance des choix politiques. Cest cette vision dune
autorit organisatrice forte, de la mixit des modes de gestion, de
la performance des services et de la prservation des ressources
que Nantes Mtropole porte dans les forums mondiaux de leau
qui runissent tous les trois ans lensemble des organisations
dans le domaine de leau et sont une plateforme dchanges et
de partenariats entre les divers intervenants lchelle mondiale.

triptyque autorit organisatrice, oprateurs, citoyens-usagers.


Pouvoirs locaux, n71 III (dcembre 2006).

117

2.2 Amliorer la performance par le benchmarking et les changes dexprience

BENCHMARKING :
LEXPRIENCE DEAU DE PARIS

Brengre Sixta1

mots-cls

: Eau de Paris, analyse comparative, indicateurs de


performance, change de pratiques, rgie

Introduction

des entreprises voluant dans la mme activit et dans le mme

Les analyses comparatives sont nes de la volont de certains

dun comit dorganisation et de dveloppement des donnes et

services, oprant dans le mme secteur, dchanger sur leurs


pratiques managriales et oprationnelles dans un but commun
damlioration de leurs performances. Ces analyses sinscrivent

contexte socio-conomique. Depuis, ce benchmarking sest dot


sest tendu une quarantaine de services deau situs dans 19
pays majoritairement europens.

dans des logiques damlioration en continu de la performance.

Eau de Paris est le premier service deau franais participer

Concernant les services deau, le tronc commun de cette

services de taille semblable en termes de population desservie.

recherche damlioration est souvent le service rendu lusager


au travers de la fiabilit du service et de la satisfaction tant en

ce benchmarking. Lintrt est de pouvoir se comparer des


La participation ce benchmarking se droule en deux temps.
Une premire phase consiste en llaboration des donnes

termes de quantit que de qualit deau produite.

qui servent au calcul des indicateurs. Plus dune centaine

En fonction du niveau de dveloppement conomique et des

premier bilan est tabli. Celui-ci permet de suivre les volutions

paramtres environnementaux (pression sur la ressource),


la recherche damlioration volue vers la performance
conomique optimale garantissant un niveau de service
conforme aux attentes des usagers et un bon management de

de donnes sont ncessaires. A la fin de cette restitution, un


du service par rapport aux annes prcdentes et met en avant
les points forts et les points faibles du service.
La deuxime phase consiste en la restitution des rsultats par

la ressource.

thmes et en groupes de travail avec lensemble des participants.

Le benchmarking des services deau auquel participe Eau de

services et de fournir les explications associes. Les changes

Paris rassemble des services qui voluent au mme niveau de


dveloppement conomique et avec les mmes exigences en

Cette tape permet de mettre en exergue les diffrences entre les


cette tape entre les diffrents services sont ncessaires pour
notamment, distinguer les diffrences dues une meilleure

termes de services minimums rendus lusager.

optimisation du service ou un contexte diffrent.

Il sappuie sur le rfrentiel des indicateurs internationaux de

Les indicateurs mobiliss

lInternational Water Association (IWA) ce qui donne un certain


crdit aux dfinitions des indicateurs utiliss et une base de
comparaison fiable.

Les indicateurs mobiliss regroupent des indicateurs de


contexte et des indicateurs de performance. Les premiers sont
souvent issus de donnes sur lesquelles les services ne peuvent

Le benchmarking de VEWIN
Le benchmarking auquel participe Eau de Paris a t initi en
2004 par lassociation des distributeurs deau hollandais (Vewin)
et par des services deau et dassainissement danois, finlandais,
hollandais, sudois et norvgiens. Il avait pour but de comparer

influer (population desservie, longueur de rseau, nombre de


branchements).
Les indicateurs de performance sont soit des donnes brutes
refltant lactivit (linaire de conduites renouveles), soit
un rapport entre deux indicateurs (linaires de conduites

1_ Eau de Paris, Responsable du Centre de Contrle et de Commande, 9 rue Victor Schoelcher 75014 Paris, berengere.sixta@eaudeparis.fr

renouveles/longueur de rseau). Cest ce dernier type qui

dhabitations. Cela conduit avoir un rseau de conduites

permet lanalyse comparative entre services, les indicateurs de

faiblement tendu compte tenu du volume deau important quil

contexte permettent quant eux dinterprter les indicateurs de

transporte. La donne contextuelle sur la densit de population

performance et dajuster les analyses.

apparat ici trs importante pour comprendre les carts.

Par exemple, lindice linaire de perte en rseau (exprim en m3/

Lanalyse comparative permet denvisager plusieurs axes

km/j) est lev Paris par rapport aux autres services.

damlioration du fait du grand nombre de thmes couverts

Pour autant, Paris possde lun des meilleurs rendements au

par les indicateurs. Lanalyse se fonde sur des critres dordre

monde. Cette disparit entre ces deux indicateurs sexplique

environnemental, social, de fiabilit du service, de satisfaction

simplement par le fait que Paris possde une grande densit

de lusager et de performance conomique et financire.

Indicateur de densit de population (hab./km)

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

118

Le retour dexprience dEau de Paris

loccurrence lactivit de production deau potable. Une premire

LE BILAN

par la production et la distribution deau potable (eau non

Eau de Paris participe au benchmarking de VEWIN depuis

efficace dans ce domaine, la ncessit davoir une comptabilit

lexercice de lanne 2006.


Lanalyse na, jusque rcemment, port que sur le primtre
de la production et du transport. A contrario, la majorit des
participants contribue lanalyse comparative sur le primtre
complet (production et distribution). Cest pourquoi ces premiers
exercices ont surtout permis de fiabiliser les donnes. En effet
la comparaison avec dautres services ncessite dadapter les
rsultats (notamment financiers) au primtre commun, en

tape a donc t de dissocier toutes les activits non concernes


potable, les prestations ralises pour des tiers). Afin dtre
analytique simpose vite. Elle est en cours de cration au sein
dEau de Paris.
En termes de rsultat, le benchmarking a permis de montrer une
certaine constance au fil des annes sur les thmes de la qualit
de leau, de la fiabilit du service (peu de casse sur le rseau
de transport), et sur limpact environnemental (consommation
lectrique). Ces rsultats se sont rvls par ailleurs tre parmi
les meilleurs des services compars.

119
Positionnement dEDP (ligne verte) dans lindicateur lectricit consomme la production (KWh/m3).

Au-del de lanalyse comparative au travers des indicateurs,

didentifier

lorganisation des runions de restitution permet un change

importants.

rapidement

les

dysfonctionnements

les

plus

important entre les diffrents services. Celles-ci permettent


dchanger sur les meilleures pratiques et lexprience des

Le poids des nouveaux services (tant financier quen nombre

autres services.

dagents) dans la nouvelle organisation pourra en effet tre


compar celui de nos voisins europens.

Ces temps dchanges permettent de plus de se positionner


par rapport des avances technologiques plus ou moins bien

Ainsi, de nouveaux objectifs inspirs des rsultats obtenus par

dveloppes au sein des services et des pays. Limplantation du

dautres services deau pourront tre mis en place.

systme de tlrelve des consommations que lon connait


Paris fait par exemple figure davance importante dont peu de
services peuvent prtendre aujourdhui et pour laquelle nous

Conclusion

pourrons livrer de plus en plus denseignements.


La participation un benchmarking afin quelle soit efficace
LES PERSPECTIVES

demande une rigueur importante dans la production des


indicateurs. Les donnes doivent tre les plus fiables et les

Lanne 2011 est marque par lintgration des donnes de

plus prcises possibles afin que les rsultats ne soient pas

distribution suite la cration de loprateur unique au 1

compltement errons.

er

janvier 2010. De leur analyse est plus particulirement ressortie

Un indicateur sans son contexte gographique ou socio-

une rflexion mener sur les taux de renouvellement et de

conomique nest souvent pas suffisant pour apporter une

rnovation des conduites. Cet exercice permet en outre de faire

analyse juste. Ainsi la prsentation des rsultats doit tre

une premire analyse comparative des donnes dEau de Paris

accompagne dindicateurs de contexte qui permettront

avant la cration de loprateur unique et aprs.

dinterprter les carts entre les services. Des commentaires


sont souvent utiles pour accompagner lanalyse de ces carts.

De plus, dans un contexte de rorganisation fort, la comparaison

Les changes entre les services sont galement indispensables

avec des services de tailles similaires oprationnels depuis

pour comprendre les diffrences de fonctionnement et ainsi en

plusieurs annes permettra de constituer des repres et

tirer les meilleures pratiques.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

120
La participation dEau de Paris au benchmarking coordonn
par VEWIN a permis de fiabiliser le processus de calcul des
indicateurs spcifiques ce cadre et dvaluer la performance
du service sur le primtre de la production.
Pour les annes venir, cette participation pourra aider Eau
de Paris dvelopper rapidement des axes damlioration en
saidant de lexprience dautres services deau.
Enfin, le benchmarking donne une motivation supplmentaire
pour aller dans le sens de lamlioration continue afin de se
positionner plutt en tte de wagon.

121

LANALYSE
{
COMPARATIVE : UN OUTIL
DAMLIORATION DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES DEAU
ET DASSAINISSEMENT

Charlotte Bougaux-Ginsburger1
et Michel Desmars2

mots-cls

: benchmarking, indicateur, transparence,


gouvernance, services publics

Le dcret et larrt du 2 mai 2007 rendent obligatoire le calcul

plusieurs petits services de quelques milliers dhabitants (le

annuel dune trentaine dindicateurs de performance pour

plus petit alimente 4 600 habitants), mais aussi de grands

chaque service public deau et dassainissement. Ce dispositif

services (jusqu plus de 4 millions dhabitants) ;

rglementaire a constitu une premire avance permettant

centres urbains et priphries plus rurales) ;

services publics de leau. Mais il reste beaucoup faire pour


amliorer les pratiques encore trs rcentes et surtout pour

15 services dominante rurale, 19 dominante urbaine, et 12


dits mixtes ou semi-urbains (souvent des groupements

de commencer valuer la performance dans le secteur des


n

25 rgies, 16 services en gestion dlgue, et 5 en gestion


mixte (groupements runissant des primtres avec des

valoriser les rsultats de lvaluation de la performance.

modes de gestion diffrents).


Lamlioration de la performance est difficile dans le cadre dune
collectivit isole qui na pas de points de comparaison. Elle ne

En 2010, la FNCCR a galement lanc une analyse comparative

peut se faire quaprs une mise en commun de connaissances

de services dassainissement collectif avec le concours de 34

et dexpriences au sein dun groupe de collectivits qui

collectivits volontaires.

rflchissent ensemble sur les mthodes de calcul des


indicateurs et les diffrences observes.
Cest pourquoi la FNCCR a lanc depuis 2009 une dmarche
danalyse comparative avec le concours de collectivits
volontaires. Cette initiative est la premire du genre en France,
rpondant directement un besoin damliorer la fois la

Une dmarche danalyse comparative


inspire du benchmarking ralis
au niveau europen et tenant compte
de la rglementation franaise

gouvernance des services publics et leur fonctionnement.


Classiquement, lanalyse comparative organise par la FNCCR

Des participants reprsentatifs de la


diversit des services publics deau
et dassainissement

se dcompose en 6 tapes principales : choix du modle et


des indicateurs, collecte et validation des donnes, analyse des
donnes, rdaction de rapports, discussion des rsultats avec
les participants, rvision du modle.

En 2009, la premire session danalyse comparative de services

Le modle retenu pour lanalyse comparative de services deau

deau potable comptait 31 collectivits. 26 dentre elles ont

potable est inspir des travaux dEBC (European Benchmarking

reconduit leur participation en 2010. 20 autres les ont rejointes.

Cooperation). Il se dcompose en 6 domaines de performance,

Le groupe des 46 services deau potable ainsi constitu reflte

lis aux activits des services deau. 50 indicateurs de

la diversit qui caractrise les services publics deau potable

performance (15 indicateurs rglementaires, les 35 autres tant

franais :

inspirs des travaux de lIWA International Water Association)

1_ FNCCR 20 Boulevard Latour-Maubourg - 75007 PARIS - c.ginsburger@fnccr.asso.fr


2_ FNCCR 20 Boulevard Latour-Maubourg - 75007 PARIS - m.desmars@fnccr.asso.fr

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

122
permettent dvaluer la performance des services sur les 6

comporte 49 indicateurs de performance (parmi lesquels les 15

domaines cls choisis :

rglementaires) et des informations de contexte.

qualit de leau (conformit sur les paramtres microbiologiques


et physico-chimiques, avancement des mesures de protection
de la ressource) ;

service

lusager

(interruptions

non-programmes,

Lvaluation de la performance ncessite


une excellente matrise des indicateurs

rclamations crites, dlai de branchement des nouveaux


n

abonns, communication, moyens de paiement) ;

Calculer des indicateurs de performance nest pas suffisant

connaissance et gestion patrimoniale (indice ad hoc,

pour valuer correctement la performance dun service deau ou

taux de pertes en eau, rparation des casses rseaux et

dassainissement. Il faut assurer une bonne fiabilit des donnes

branchements, renouvellement des rseaux) ;

utilises pour le calcul, et connaitre les facteurs qui peuvent

scurisation de lalimentation (abonns mono-ressource,

avoir une incidence sur les valeurs obtenues. Il faut aussi savoir

autonomie du stockage) ;

combiner les indicateurs entre eux pour les interprter.

relations lenvironnement (lectricit, eau non mise en


distribution, non facture) ;

A titre dexemple, la rglementation franaise prvoit trois

aspects conomiques et financiers (tarifs, endettement,

indicateurs de performance pour mesurer les rsultats de la

autofinancement, niveau dinvestissement, dpenses de

gestion patrimoniale des rseaux deau potable : le rendement,

fonctionnement, impays, abandons de crance, actions de

lIndice Linaire de Pertes (ILP), et lindice linaire des volumes

coopration et de solidarit).

non compts. Considrant les deux premiers indicateurs, leur


signification est clairement diffrente. En effet, le rendement

Les performances des diffrents services ne peuvent tre

est un rapport de volumes consomms/vendus et de volumes

compares que si lon tient compte de lenvironnement dans

produits/achets, tandis que lILP est le rapport du volume de

lequel ils oprent. Cest pourquoi une vingtaine dindicateurs

fuites et du linaire de rseau. Le premier varie en fonction

de contexte complte le modle : donnes de population,

des fuites, mais aussi du niveau de consommation ; le second,

consommation, caractristiques du rseau, type de ressources,

quant lui, traduit plus directement un taux de fuites, donc ltat

de traitement, etc.

du rseau. Sur les 2 graphes ci-dessous, les collectivits sont


ranges dans le mme ordre ; mais les valuations des rsultats

Un modle similaire a t tabli pour lanalyse comparative de

obtenus sont trs contrasts pour certaines dentre elles, selon

services dassainissement. Il se dcompose en 5 domaines de

lindicateur considr. Ceci illustre bien que le rendement et

performance (efficacit de la collecte et du traitement, service

lILP mesurent la performance par rapport des objectifs trs

lusager, connaissance et gestion patrimoniale, relations

diffrents.

lenvironnement, aspects conomiques et financiers), et

Figure 1 : Indice Linaire de Pertes 2008 et 2009 selon le niveau d'urbanisation des collectivits

123
Figure 2 : Rendement de rseau 2008 et 2009 selon le niveau d'urbanisation des collectivits

Ainsi, selon que lon souhaite prsenter un bilan deau sur le

prcision et exactitude les performances dun service deau ou

rseau de desserte ou caractriser ltanchit du rseau, on

dassainissement. Dune part, des vnements exceptionnels

utilisera le rendement dans le premier cas, lILP dans le second.

particuliers cet exercice peuvent affecter les rsultats et,


dautre part, il est difficile dapprcier sur un seul exercice

Par ailleurs, pour voluer vers une phase comparative, entre

limpact sur ces rsultats des facteurs locaux spcifiques, qui

les services de diffrentes collectivits on nomettra pas de

sont souvent multiples.

prendre en compte, entre autres, le niveau durbanisation du


primtre du service dont dpendent nettement les indicateurs

A titre dexemple, limpact de lvolution des consommations

de performance du rseau.

deau sur le rendement a t tudi dans le cadre de lanalyse


comparative de la FNCCR. Il a permis didentifier que,

La pluri-annualit est un gage


damlioration dans lvaluation
de la performance

dans certains cas, la diminution des ventes en gros ( des


collectivits extrieures ou des industriels) engendre une
baisse de plusieurs points sur le rendement, alors mme que la
performance du rseau reste en ralit inchange (volumes des
pertes constants) (cf. figure 3 ci-dessous).

Les indicateurs de performance calculs pour un seul


exercice (une seule anne) ne permettent pas dvaluer avec

Figure 3 : Influence de l'volution des ventes en gros sur l'volution du rendement entre 2008 et 2009

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

124
De mme, la construction dune nouvelle station dpuration peut

dinterruptions de service (coupures deau) non-programmes

avoir une incidence forte sur la conformit en performances de la

est une donne rarement homogne entre les services ; en

station lors de sa mise en route, mais aussi sur la perception de

effet, les interruptions comptabilises peuvent inclure celles

la capacit dinvestissement future du service dassainissement

lies aux incidents sur le rseau principal uniquement, ou

collectif, qui sabaisse fortement aprs la construction.

sur les branchements (avec des distinctions possibles selon

Ou encore, une priode rigoureuse de gel lie un hiver

quil sagit de la partie publique ou de la partie prive, ou

nettement plus froid que la moyenne peut accrotre de manire

encore du nombre dabonns impacts). La mise en commun

significative le nombre de casses sur certains rseaux et donc

des modes de calcul a conduit, pour les annes suivantes,

donner limpression dune diminution de la performance du

prciser certains points de dfinition et, de ce fait, amliorer

service, alors quil sagit seulement dun vnement conjoncturel.

la comparaison entre services.

Nos analyses ont donc permis de mettre en exergue que le


rendement, et de manire plus large la plupart des indicateurs

lapprentissage des meilleures pratiques des collectivits, et


la possibilit de les adapter dans les autres collectivits selon

de performance, sont trs sensibles lvolution des donnes

les contextes locaux.

de base (linaire de rseau, consommations, population, etc.)

Le partage dexpriences au cours des runions de travail

et que des conclusions sur les performances des services tires

permet de dceler les bonnes, voire les meilleures pratiques

sur une seule anne dexploitation ne sont gnralement pas

au sein du groupe, qui peuvent tre sources de rflexion

trs prcises.

pour lamlioration de la gestion des autres services. A titre


dexemple, certains services ont pris conscience que les dlais

Aussi, il apparat indispensable de disposer dun jeu de

douverture des branchements sur lesquels ils sengageaient

donnes sur plusieurs annes pour fiabiliser lanalyse de la

auprs de leurs usagers taient suprieurs jusqu 8 fois

performance et les prconisations damlioration de la gestion

aux dlais fixs par la trs grande majorit des services de

des services. Si 2 annes de donnes permettent dj de tirer

lchantillon.

certaines conclusions (cf. prcdent), une plage de 3, voire 5


annes, semble clairement plus robuste et permet de calculer

En conclusion, il rsulte des deux sessions danalyse comparative

les indicateurs de performance sous forme de moyennes

ralises par la FNCCR que la mesure et lvaluation de la

pluriannuelles glissantes. Lanalyse comparative de la FNCCR

performance

nayant que 2 annes dexprience, il na pas encore t possible

aux sollicitations des usagers de leau et de lassainissement,

de concrtiser cette approche.

mais aussi et surtout pour optimiser la connaissance et le

deviennent

incontournables

pour

rpondre

fonctionnement de ces services publics. Lobjectif damlioration

Lamlioration de la performance :
une ncessaire mise en commun
de connaissances

prcit ne peut cependant tre atteint, au moins partiellement,


quau terme de plusieurs annes de benchmarking permettant
de fiabiliser le processus de collecte de donnes et de saffranchir
le plus possible des effets conjoncturels qui peuvent biaiser les
analyses.

Dans les rapports individualiss quelle adresse aux collectivits


participant lanalyse comparative, la FNCCR suggre des pistes
de rflexion en fonction des niveaux de performance observs
pour les diffrents indicateurs, ainsi que des actions. Mais il est
vident que le partage de connaissances et dexpriences entre
les runions du groupe de travail, est en lui-mme un facteur
damlioration de la performance pour les collectivits qui y
participent, deux titres principaux :
n

lamlioration de la fiabilit des indicateurs, et aussi de la


comparabilit (grce la convergence des modes de calcul
des donnes) ce qui permet damliorer la comparaison des
performances.
Les discussions lors de la premire session danalyse
comparative de services deau potable ont permis de mettre
en exergue que toutes les collectivits ninterprtaient pas
les modes de calcul des variables et indicateurs de la mme
faon, et ce malgr lexistence de fiches explicatives mises
disposition par lONEMA. A titre dexemple, le nombre

125

BENCHMARK (ANALYSE
{
COMPARATIVE) POUR LA
FOURNITURE DES SERVICES DEAU ET
DASSAINISSEMENT AUX POPULATIONS
DFAVORISES : MERGENCE DUN
CADRE DINDICATEURS

Marteen W. Blokland1

mots-cls

: dveloppement, valuation de politique, incitation,


paramtres contextuels, benchmark

Lorsque les Nations Unies ont adopt les Objectifs du Millnaire

permettre aux acteurs impliqus dans la fourniture de services

pour le Dveloppement (OMD) en 2000, elles ont donn un

publics de se concentrer beaucoup plus sur laccs des

formidable lan lradication de la pauvret, en quantifiant

populations urbaines dfavorises. Ce projet de recherche est

des objectifs et des cibles atteindre dici 2015. Il existe en

actuellement mis en uvre dans cinq pays. Huit institutions

particulier des objectifs spcifiques damlioration de la

acadmiques et neuf institutions professionnelles y participent,

couverture des services deau et dassainissement. Le Joint

parmi lesquelles des oprateurs et des rgulateurs2. Les

Monitoring Programme (JMP) de lOMS et de lUNICEF

recherches sont effectues par des tudiants en master et en

constate que lextension des services deau est gnralement

doctorat.

en bonne voie pour atteindre les objectifs, tandis que


lassainissement est en retard, loin derrire. Il est noter que

La question de laccs leau et lassainissement pour les

les personnes mal desservies sont en majorit des personnes

populations dfavoriss nest pas nouvelle en soi. Les recherches

dfavorises et pauvres des zones urbaines et rurales des pays

menes sur plusieurs dizaines dannes ont montr que lapport

en dveloppement, plus particulirement en Asie et en Afrique

de services durables aux populations urbaines dfavorises

subsaharienne.

ncessite, de la part des acteurs du service public une approche


intgre. Approche impliquant de considrer spcifiquement la

Le benchmark consiste fixer des buts atteindre en

question de la desserte des plus dfavoriss ou de ceux vivant

sappuyant sur des normes extrieures objectives et en tirant

dans des secteurs sans existence officielle, de faire des choix

les leons des expriences des autres, en sintressant surtout

technologiques adapts ces situations, de traiter les problmes

la manire dont ils ont fait les choses plutt qu lenvergure

daccessibilit aux financements, et enfin et surtout, de conclure

de leurs ralisations . Les analyses comparatives consistent en

des accords institutionnels efficaces et innovants.

deux phases ou tapes distinctes, une valuation comparative


des rsultats, suivie dune amlioration des rsultats lorsque les

Dans la conception du projet PROBE, si ces multiples acteurs

meilleures pratiques dont on sest inspir ont t adaptes et

et facteurs forment les ingrdients ncessaires la russite de

intgres aux oprations de lentreprise.

laccs aux services essentiels, ils doivent alors tre intgrs dans
un systme global de benchmark. Seul un systme dvelopp

Le projet de recherche PROBE

selon ce principe sera effectivement en mesure dvaluer


si, dans un environnement urbain particulier, lensemble
des institutions, organisations, systmes et procdures est

Le but du projet de recherche PROBE est de proposer des

bien en place et constitue un cadre favorable pour permettre

amliorations des outils danalyse comparative existants pour

lapprovisionnement

en

eau

et

en

assainissement

aux

1_ UNESCO-IHE for Water Education, Westvest 7, 2611 AX Delft, Pays-Bas (e-mail : m.blokland@unesco-ihe.org)
2_ Partenaires acadmiques : UNESCO-IHE (Pays-Bas), USP et UFC (Brsil), KNUST (Ghana), Universit Makerere (Ouganda), Universit de Zambie (Zambie), PWUT
(Iran), CEPT (Inde). Partenaires professionnels : SABESP, ARSESP, ARCE (Brsil), NWSC (Ouganda), NWASCO (Zambie), NWWEC (Iran), IWA et Vewin (Pays-Bas),
SUEZ ENVIRONNEMENT (France).

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

populations dfavorises. En plus de ces variables de contexte

lamlioration de la performance in situ I

126

qui doivent mesurer si celui-ci est favorable la fourniture des


services deau et dassainissement aux quartiers dfavoriss,
le projet PROBE veut inclure des indicateurs de rfrence qui
valuent la qualit relle de ces services fournis aux habitants
des bidonvilles et des quartiers informels.
Enfin, en dehors de la cration dun systme dvaluation pour
dterminer si les instances sont disposes et capables de fournir
ces prestations, et en conformit avec le concept de benchmark
(des oprateurs), le projet PROBE veut dvelopper un systme
damlioration des performances pour promouvoir loptimisation
des services destination des populations dfavorises par
lchange de bonnes pratiques dans les domaines concerns.

dveloppement dun systme dindicateurs ddi lapport


durable des services dapprovisionnement en eau potable et
d'assainissement aux populations urbaines dfavorises ;
identification des systmes dincitation visant acclrer la
mise en place de ces services ces populations ;

dveloppement dune mthodologie bas cot pour


caractriser et cartographier les populations concernes ;

identification

et

catgorisation

des

bonnes

pratiques

permettant damliorer laccs aux services ;


n

Les premiers travaux ont port sur le dveloppement des


indicateurs, des systmes dincitation et des bonnes pratiques.
Une tude sur les projets en faveur des populations dfavorises
conduits avec succs, a conclu que les 5 acteurs-cls sont la
municipalit, les usagers, les intervenants supra-municipaux,
les ONG et organisations communautaires et loprateur. De la
mme manire les 5 facteurs prdominants sont les mcanismes
financiers, la gouvernance, limplication et la participation des
usagers, la technologie et les mcanismes institutionnels et
juridiques.
Ensuite le projet sest intress aux indicateurs ayant trait la

Ainsi, les sujets dtudes suivants ont t dfinis :


n

Les rsultats de la recherche

cration dune bote outils regroupant les indicateurs


spcifiques aux populations dfavorises, les mcanismes
dincitation encourageant les desservir, les outils de
cartographie, les tudes de cas et les outils pratiques
permettant de fournir ces services aux plus dfavoriss.

fourniture des services aux populations dfavorises. Il a t mis


en avant que ceux utiliss communment dans le benchmark
des oprateurs ne se prtent pas bien la dfinition des
progrs raliss dans laccs des personnes dfavorises des
services amliors. Lauteur a propos une premire srie de
cinq problmatiques et de treize indicateurs (voir tableau 1) qui
donneraient une meilleure caractrisation de lapport de ces
services aux quartiers dfavoriss.
Les recherches suivantes ont perfectionn le cadre en
dveloppant le contenu de chaque domaine dvaluation, en
proposant des mthodologies de collecte de donnes, en mettant
au point un systme de notation pour valuer les donnes de
terrain et en testant ce systme en situation relle.
Pour avoir une dfinition plus dtaille des indicateurs, ils ont
tous t dcomposs en sous-thmes, eux mmes scinds
en critres. Ces sous-thmes et critres ont t puiss dans
les bonnes pratiques, et devaient galement rpondre dans la
mesure du possible, une certaine simplicit et une facilit de
mise en uvre.

Tableau 1 : Cadre dvaluation de la fourniture des services aux populations dfavorises

Problmatiques
Politiques et capacit

Collaboration

Outils

Durabilit
Fourniture des services

Indicateurs
1

Initiative et soutien politiques

Capacit du rgulateur

Capacit de loprateur

Collaboration entre les diffrentes organisations

Implication et participation des usagers

Cartographie des populations dfavorises

Instruments financiers adapts

Technologies adaptes

Mesures incitatives en faveur des populations dfavorises

10

Innovation et apprentissage

11

Durabilit

12

Qualit du service dassainissement fourni aux quartiers dfavoriss

13

Qualit du service deau fourni aux quartiers dfavoriss

127
Les 13 indicateurs peuvent tre rpartis en deux groupes :

0 indiquant une performance infrieure au point de rfrence et

les indicateurs 1 11 concernent des paramtres contextuels

une note de 1 une performance suprieure.

(qualitatifs) tandis que les indicateurs 12 et 13 concernent la

Par exemple pour la distance parcourir pour atteindre le

qualit effective des services fournis aux populations dfavorises

point deau, la valeur de rfrence a t fixe 50m. Si dans le

(quantitatifs).

quartier tudi, la distance est infrieure, alors la note attribue

Prenons comme exemple, lindicateur 1 : initiative et soutien

sera 1. Dans le cas contraire elle sera de 0.

politiques. Il a t dcompos en 6 sous-thmes :


1. La politique eau-assainissement en faveur des populations
dfavorises ;
2. La lgislation et/ou la rglementation eau-assainissement en
faveur des populations dfavorises ;

En additionnant les notes obtenues pour chacun des indicateurs


on obtient une valuation globale du contexte et de la qualit
effective des services dans les quartiers pauvres. Les points forts
et les points faibles pourront alors, par la suite, faire lobjet dune

3. Les objectifs et les programmes spcifiques pour lapport

analyse comparative avec dautres rfrences dans dautres

de services deau et dassainissement aux populations

villes ou autres pays, puis damlioration grce aux rsultats du

dfavorises ;

benchmark.

4. Les aides financires du gouvernement central/local ciblant


les services deau et dassainissement ;

Une autre utilisation plus directe de lvaluation consisterait

5. Les dispositions organisationnelles spcifiques en place

trouver des relations de cause effet qui pourraient expliquer les

au niveau du gouvernement central/local pour lapport

diffrences de qualit entre les services deau et dassainissement

de services deau et dassainissement aux populations

de plusieurs quartiers dfavoriss. Les diffrences de qualit

dfavorises ;

des services dans un mme quartier ne peuvent elles seules

6. Les initiatives du gouvernement pour permettre aux parties

sexpliquer par le rsultat de lvaluation. De la mme manire,

prenantes de simpliquer sur la question des services deau

le cadre propos nexplique pas systmatiquement le lien de

et dassainissement.

causalit entre contexte et qualit relle du service dans les


quartiers. Cela implique que le cadre des indicateurs dfinis ne

Pour le sous thme 1, il existe quatre critres dvaluation :

parvient pas saisir tous les aspects qui influencent la qualit

a) la politique accorde une priorit spcifique aux prestations de

des services deau et dassainissement. Cest le cas par exemple

services destines aux personnes dfavorises,


b) la politique possde une composante concernant les services

de la question de la dynamique socio-politique qui joue pourtant


un rle prpondrant au sein des quartiers dfavoriss.

deau et dassainissement pour les personnes dfavorises,


c) la politique possde des composantes relatives limplication
de la communaut et lgalit des sexes,

Les diffrentes mthodes de rassemblement de donnes utilises


dans les recherches ont permis la triangulation et la confirmation

d) la politique comporte des mcanismes financiers relatifs aux

des informations. Toutefois, certaines informations secondaires

prestations de services deau et dassainissement pour les

savrrent impossibles comparer avec les donnes provenant

personnes dfavorises.

des observations sur le terrain. A ce propos, la question de la


subjectivit de certaines donnes sest pose et les facteurs lis

Au total, les 13 indicateurs sont composs de 33 sous-thmes

linterprtation doivent tre limins.

et de 97 critres.
Le systme prsent ci-dessus a t test sur le terrain dans

Conclusion

plusieurs bidonvilles et quartiers informels. Les rsultats ainsi


obtenus ont ensuite t utiliss pour quantifier les indicateurs.

Laspect novateur de cette recherche rside dans le fait que, tout

Le systme qui a t test pour la quantification des indicateurs

en tant base sur des benchmarks rguliers des oprateurs, elle

qualitatifs tudie les preuves recueillies pour chaque lment.

met laccent sur les populations dfavorises et ne se contente

Prenons lexemple de la politique en faveur des populations

pas seulement de mesurer les performances des services

pauvres : en cas dabsence de politique, la note obtenue est 0.

deau et dassainissement, mais proposera aussi de mesurer

Sil en existe une, ltape suivante consiste valuer la qualit de

les progrs raliss dans les politiques incitatives ou dans la

cette politique grce aux critres dfinis prcdemment, ce qui

disposition des parties prenantes sengager en faveur de ces

va produire un rsultat pouvant varier de 1 (= qualit restreinte

populations. Ces derniers lments tant en effet considrs

ou mauvaise) , par exemple, 4 (= bonne ou excellente qualit).

comme des composantes indispensables de la russite de la


fourniture de services deau potable et dassainissement aux

La mme mthode a t applique aux indicateurs produisant

populations urbaines dfavorises.

des rsultats quantitatifs, notamment les indicateurs 12 et 13.

La mise en place de ce cadre est en cours et les recherches

Les rsultats ont t compars un point de rfrence (arbitraire)

actuelles montrent que nous avons accord trop dimportance

dans le but dobtenir ici aussi une note de 0 ou de 1, une note de

certains indicateurs, alors que dautres devraient tre ajouts. De

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

128
la mme manire, certains lments peuvent avoir besoin dtre
modifis. Le systme dvaluation et de notation des indicateurs
de contexte est viable, mais il aura besoin dtre perfectionn.
La corrlation attendue entre ces indicateurs de contexte et
les indicateurs de performance, qui mesurent la qualit relle
des services dans les quartiers urbains dfavoriss nest pas
satisfaisante en ltat, ce qui confirme la ncessit damliorer la
srie dindicateurs proposs dans un premier temps.

129

SYSTME DEVALUATION
DES PERFORMANCES (PAS) :
UN PROJET POUR LINDE

Meera Mehta1
& Dinesh Mehta2

mots-cls

: indicateur de performance, mesure de la


performance, suivi, appropriation, galit d'accs au service

Le contexte pass et actuel

pour les services des eaux et de lassainissement (IBNET), de

LInde a su apporter dimportantes amliorations dans laccs

Water Association (IWA). Rcemment, une publication sest

lmentaire leau et lassainissement. En 2008, 96% de


la population des villes disposaient dun accs lmentaire
leau dans les zones urbaines, faisant de lInde un pays o la
couverture tait quasi totale en offrant de leau pour tous .
Cependant, quelques anomalies subsistent. En premier lieu,
le nombre de foyers raccords (ce qui constitue un niveau
suprieur de service) a diminu, passant de 52% en 1990
48% en 2008. En outre, leau fournie par les rseaux dadduction
est disponible en moyenne une deux heures par jour et par
ailleurs, la consommation nest pas comptabilise. En ce qui
concerne lassainissement, la situation est assez grave : en
2008, seuls 54 % de la population bnficiaient dun accs des
installations sanitaires, et 21% devaient utiliser des installations
collectives. On estime 18% la population qui fait ses besoins
dans la nature2. LInde a consacr ses investissements aux
infrastructures mais accorde peu dattention aux performances
des systmes dvaluation des services fournis, comme par
exemple le nombre dheures par jour o laccs leau est
possible, la fiabilit de lapprovisionnement ou encore la
viabilit financire du systme. Le problme nest pas tant la
construction des infrastructures que la fourniture de services de

lAmerican Water Works Association (AWWA) et de lInternational


plus particulirement penche sur le processus-mme de
benchmarking avec pour but dvoluer vers un langage, une
approche et un cadre communs permettant de dvelopper et
mettre en uvre des programmes de benchmarking (Cabrera et
al., 2011). LIWA et lAWWA ont collabor cette publication ce qui
laisse envisager un rapprochement entre ces deux organisations
qui sont les plus influentes du secteur. Ce travail sur le
benchmarking a galement mobilis des normes internationales
ISO3 permettant lvaluation des services responsables de
lapprovisionnement en eau potable, de lassainissement, mais
aussi concernant la faon dont ces services sont grs ou encore
la qualit des prestations fournies aux consommateurs.
Lapproche dcrite dans ces publications reste gnrale et
applicable toute situation mais en pratique, elle vise plus
spcialement le contexte des pays dvelopps. Ces travaux
se sont plutt attachs analyser des systmes de rseaux
pour leau et lassainissement, essentiellement grs par des
prestataires indpendants. De ce fait, l'valuation se limite trs
souvent aux clients existants du service en place. C'est donc une
approche qui diffre de la ralit observe dans de nombreux
pays en dveloppement o, par exemple, les gouvernements

bonne qualit.

locaux assurent frquemment le rle du fournisseur de services

Lvaluation du niveau de service dans le secteur de leau au

dans les pays en dveloppement, un grand nombre de villes

moyen dindicateurs de performance est une pratique courante


dans de nombreux pays. Au cours des vingt dernires annes,
de multiples efforts ont t consacrs au dveloppement et la
standardisation des mthodes de benchmarking pour valuer
les services fournis dans ce domaine. On peut notamment
citer les travaux du Rseau international de Benchmarking

la place dun prestataire autonome. Par ailleurs, toujours


ne dispose pas de rseaux, surtout pour lassainissement. Un
deuxime lment notable concerne l'galit face laccs et
la qualit des services selon les diffrentes populations de ces
villes. A linverse, dans les pays dvelopps, on constate des
variations importantes pour les zones dhabitat dfavoriss, tant
dans laccs ces services que dans leur qualit.

1_ Professor Emeritus, School of Planning, CEPT University, Ahmedabad, India.


2_ Selon les informations fournies par le Programme Commun de Suivi (2010). Les services lmentaires sont dfinis par le Programme Commun de Suivi OMS/UNICEF
qui concerne la ralisation des objectifs de Dveloppement pour le Millnaire.
3_ ISO 24510:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement. Directives concernant lvaluation et lamlioration du service pour
les usagers; ISO 24511:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement Directives pour la gestion des services de gestion des
eaux potables et de lassainissement; ISO 24512:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement - Directives pour la gestion des
Services de gestion des eaux potables et valuation des Services dapprovisionnement en eau potable.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

130

Mesure des performances


Dveloppement d'indicateurs
Collecte des informations auprs
du service local

Contrle et diffusion des performances


Contrle :
Lancement d'une rforme du contrle au
niveau national

Etat des lieux pour identifier


les domaines et les objectifs
damlioration des performances

Contrle au niveau des Etats rgionaux


Diffusion :
Site internet pour les ULB
Diffusion des bonnes pratiques sur Internet
Diffusion de profils par les ULB sur Internet

Amlioration des performances

Incitations des gouvernements rgionaux :

Accs des populations pauvres et viabilit


financire

Plans d'amlioration des performances

Dveloppement de modules d'appui

Prix/distinctions remis aux ULB pour


rcompenser leurs actions d'amlioration

Prparation de plans damlioration


des performances

Primes l'amlioration et financement

Rle de la socit civile/du secteur priv

Le Systme dEvaluation des Performances


(PAS)

administratif, ltat des infrastructures locales et divers aspects

Il existe peu dtudes sur lvaluation des performances du

non dune politique de fourniture de service dans ces zones et

secteur de leau et de lassainissement en Inde. A linverse de


ce qui se passe ailleurs, les tudes existantes ont t conduites
dans quelques rares villes et demeurent des tentatives isoles.
Rcemment, le gouvernement indien a lanc une initiative
pour dvelopper des benchmarks sur les niveaux de service
(Service Level Benchmarks ou SLB) ce qui a suscit un certain
intrt dans les services dutilit publique. Cest dans ce cadre
que lUniversit CEPT a mis en uvre un projet de recherche
concernant la mise au point dun systme dvaluation des
performances (PAS) des systmes dapprovisionnement en eau
et dassainissement des villes indiennes. Le projet a t mis
en place dans plus de 400 villes rparties sur deux Etats, le
Gujarat et le Maharashtra, o ces services relvent des autorits
municipales.
Le cadre dfini par ce projet dvaluation comporte trois volets
principaux : mesure, contrle et amlioration des performances.
En plus des indicateurs de performance classiques, le projet

concernant la fourniture du service dans les zones dhabitats


prcaires. Parmi les lments administratifs, lexistence ou
les efforts entrepris pour inclure les logements prcaires non
dclars sont pris en compte.
Un

systme

dassainissement

se

compose

dlments

permettant la collecte, le transport et le traitement des eaux


uses. Les sanitaires constituent llment prioritaire dun
systme dassainissement. Les indicateurs actuels mesurent
laccs aux sanitaires, quils soient individuels ou partags au
sein de la communaut, mais il est ncessaire de disposer
galement dindicateurs valuant la collecte, le transport et le
traitement des eaux uses pour les environnements non quips
de rseau. Le projet PAS a dvelopp des indicateurs qui
valuent le transport et llimination des eaux grises et des boues
charges en matires fcales. En labsence de tout systme
dgout, les boues des fosses septiques sont vides au moyen
de camions-pompes des intervalles divers selon les capacits
de collecte et ensuite transportes vers un site de dchargement
ou de traitement.

PAS a dvelopp des indicateurs destins mesurer lgalit


daccs au service. Lgalit revt deux aspects notables
dans les services deau potable et dassainissement des
villes indiennes. Lun concerne laccs ces services par les
populations pauvres qui vivent dans des habitats prcaires et
insalubres et lautre concerne les systmes deaux uses qui
ne sont pas collectes par un rseau dassainissement. Des
indicateurs supplmentaires ont galement t dvelopps pour
tenir compte des contraintes politiques concernant la fourniture
de ces services dans ces zones dhabitat insalubres. Le cadre
dvaluation des conditions dgalit concerne aussi le contexte

La mise en uvre du projet PAS


Le projet PAS a t implant dans 414 villes de deux Etats
indiens au cours des deux dernires annes. Le cadre dfini
pour lvaluation des performances a t test dans quelques
villes et ensuite adapt en fonction du schma spcifique
utilis par le gouvernement indien pour le benchmarking des
niveaux de services. Il a fallu toutefois y intgrer les nombreux
indicateurs qui faisaient dfaut sur lgalit et les systmes

131
ne disposant pas de rseaux (voir le PAS 2008, Performance

des annes perfectionner les valuations dans une poigne

Measurement Framework for Urban Water and Sanitation) .

de villes pilotes, mais il serait difficile de reproduire le schma

Le plus difficile fut de recueillir les informations auprs des

obtenu pour toutes les autres. Il est plus important de dmarrer

autorits municipales. Le premier travail a consist susciter,

lexercice de benchmarking une chelle qui englobe le plus

auprs des services publics, une prise de conscience propos

grand nombre possible de services des eaux en dveloppant

de la notion dvaluation des performances. Les quipes du

un systme qui utilise les informations existantes. Ce nest qu

PAS ont rendu visite chacune des autorits locales de gestion

partir dun exercice cette chelle que le benchmarking peut

urbaine (les ULB) de lEtat du Gujarat qui sont responsables des

avoir un impact rel sur les politiques et sur le niveau de service.

services deau et dassainissement car elles disposent darchives

La deuxime leon tire de ce projet est que les exercices de

concernant leurs activits. Au Maharashtra, des ateliers ont

benchmarking dans les pays en dveloppement ncessitent

t organiss au cours desquels le personnel des ULB a pu

rellement dtre appuys par les autorits gouvernementales.

rencontrer des experts et remplir des questionnaires. Les

A linverse de lEurope et de lAmrique du Nord o cet exercice

premiers rsultats concernant ces indicateurs sont disponibles

est men par des associations de prestataires de services,

sur le site interne du PAS (www.pas.org.in) et figurent galement

en Inde, le benchmarking a t entrepris avec le soutien des

dans une publication5.

gouvernements au niveau central et local. Pour motiver les

Outre la dfinition dindicateurs de performance, le projet PAS

gouvernements locaux, le gouvernement central a galement

a galement men des enqutes domicile pour valuer la

attribu une bourse qui rcompense les performances du

perception des consommateurs. Lanalyse a t faite dans des

benchmarking.

villes de tailles diffrentes et dans des familles vivant dans des

La troisime leon concerne le fait quil ne faut pas considrer

logements prcaires ou non. Le projet a galement tudi les

lvaluation des performances comme un simple exercice de

mcanismes de financement et de contrle existant dans lEtat

recueil dinformations. Les villes doivent avoir conscience que

du Gujarat. Une cellule tablie au niveau de lEtat et par les

les informations recueillies peuvent les aider amliorer leurs

autorits de lEtat sera charge dassurer le suivi des indicateurs

performances. Lquipe du projet PAS consacre aujourdhui

de performance avec le soutien des quipes du PAS. Diffrents

beaucoup de temps et defforts dvelopper des schmas et

rapports ont t produits partir des informations recueillies ces

des modules pour aider les villes faire usage des informations

deux dernires annes . Un module en ligne a t dvelopp

fournies par le benchmarking et rflchir des plans daction.

de faon pouvoir tre utilis pour de prochaines analyses. Les

Comme il a t dit plus haut, lquipe du projet PAS a dvelopp

services publics seront forms pour tlcharger les informations

des cadres de travail et des logiciels pour les gouvernements

sur le serveur et une unit spcialement cre au sein des

locaux et pour lEtat afin quils puissent engager des programmes

autorits de lEtat sera responsable de la coordination de cette

damlioration des performances.

activit, toujours avec le soutien des quipes du PAS.

La principale leon retenir est que le benchmarking doit

Un des lments essentiels de lvaluation des performances

rester la proprit du prestataire (les ULB, autorits locales

consiste

ces

urbaines en Inde), et non pas tre impos pas le lgislateur

performances. Lquipe du PAS a travaill en troite collaboration

ou par le gouvernement. La notion de proprit au niveau

avec plus dune quinzaine de services des eaux au Maharashtra

local napparatra que lorsque le benchmarking aura dmontr

pour dvelopper des plans damlioration des performances.

quil conduit une amlioration de la qualit et de lefficacit du

Ces plans concernaient essentiellement lamlioration de laccs

service. Cest uniquement ce stade quil pourra tre intgr

lassainissement et laugmentation des heures de disponibilit

dans les pratiques durables de gestion, tant au niveau central

de leau potable. Lquipe PAS a dvelopp un logiciel pour

que local.

utiliser

les

indicateurs

pour

amliorer

identifier les actions damlioration des performances et pour en


valuer la viabilit financire. Ce logiciel est actuellement test
sur 15 villes du Maharashtra.

Les leons tires


Il reste de nombreuses questions en suspens sur la mesure des
performances dans une conomie mergente, mais lexprience

Rfrences
Cabrera E., Dane P., Haskins S., Theuretzbacher-Fritz H. (2011).
Benchmarking Water Services Guiding water utilities to
excellence. Manual of Best Practice. IWA Publishing, London, UK.

du projet PAS suggre quil est important de partir de lexistant et


damliorer ces valuations au fil du temps. On pourrait consacrer

4_ Consultable sur http://pas.org.in/Portal/document/ResourcesFiles/pdfs/Performance_Measurement_Framework_Report


5_ Voir Performance Benchmarking of Urban Water and Sanitation: a Data Book (2008-9); consultable sur http://pas.org.in/web/ceptpas/resources.
6_ Consulter www.pas.org.in pour les dtaills du projet et ses rsultats.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

132

LES PARTENARIATS ENTRE


{
OPRATEURS COMME
VECTEUR DE LAMLIORATION
DES PERFORMANCES

Cassilde Brenire1
Martin Parent1
Faraj El Awar2
Marc Vezinat3

mots-cls

: renforcement des capacits, change de pratiques,


coopration dcentralise

Laccs leau et lassainissement a t inscrit comme une

assistance technique qui prodiguerait les mmes conseils : lavis

priorit dans le cadre des objectifs du millnaire. Latteinte de

dun pair est souvent plus cout que celui dun expert4.

ces objectifs implique la ralisation dinvestissements importants


dans les pays en voie de dveloppement.

Les partenariats entre oprateurs de services deau et

La prennit de ces investissements dpend de lexistence dun

dassainissement sont ce titre un moyen de renforcement des

oprateur efficace disposant de moyens financiers obtenus le

capacits pertinent dvelopper.

plus souvent par le recouvrement des cots auprs des usagers,


mais aussi de lorganisation et des comptences techniques et
managriales ncessaires.

Les partenariats entre oprateurs : un outil


de renforcement des capacits pertinent
pour les oprateurs du sud

UN-Habitat - GWOPA : un cadre facilitateur


pour les WOP
Sous

limpulsion

du

Conseil

consultatif

pour

leau

et

lassainissement auprs des Nations Unies (UNSGAB), UN


Habitat a cr en 2007 un rseau visant favoriser les partenariats
entre oprateurs deau et dassainissement : le GWOPA. Les

Pour

le

missions du GWOPA sont (i) daider la formalisation des

renforcement des capacits est une modalit dintervention

lAgence

Franaise

de

Dveloppement

(AFD),

partenariats entre oprateurs en leur fournissant un cadre, des

part entire, un complment indispensable du financement

rgles, des opportunits de mises en relation ; (ii) de capitaliser

dinfrastructures. C'est dailleurs un objectif affich par la

les expriences de WOP pour mettre en lumire les partenariats

France pour sa coopration. Le renforcement des capacits

efficaces ; (iii) de former aux mthodes de partage des savoir-

dun oprateur deau et dassainissement porte la fois sur les

faire (iv) daider la recherche de financement ; (v) de permettre

comptences individuelles de ses agents, le matriel et les outils

une auto-valuation et benchmarking des oprateurs africains.

dont il dispose, mais surtout sur lefficacit de son organisation.


Cest un processus de changement volontaire qui sappuie sur

LAFD appuie UN Habitat dans cette dmarche afin de favoriser

une apprciation de ltat actuel de lorganisation, une vision

la mise en place de ce type de partenariats en lien avec les

davenir et une volont affiche et partage des parties prenantes

projets quelle finance mais aussi avec les acteurs franais.

avec en premier lieu le directeur gnral.

Dautres bailleurs de fonds sont galement convaincus de ce


type dapproche, en particulier lUnion Europenne qui a ddi

La possibilit de connatre en profondeur un autre oprateur, de

un fonds ce type de projet en 2010.

sinspirer de certaines de ses actions russies (laboration de


solutions en fonction des contraintes), de comparer ses rsultats,

Dans ce cadre, 134 oprateurs africains ont particip un

dapprcier ses moyens et outils de manire concrte, est un

exercice dauto-valuation visant identifier leurs forces et

levier de changement autant voire plus efficace que celui dune

faiblesses et les oprateurs potentiellement rfrents dans

1_ Agence Franaise de Dveloppement


2_ UN Habitat
3_ SEDIF
4_ La prsence au sein de la compagnie des eaux rcipiendaire dun expert rsidentiel est un gage de russite pour le partenariat, en permettant de prparer en amont
les changes avec le partenaire, daccompagner puis de valoriser les missions.

133
un domaine. Ces rsultats ont t prsents au cours dun atelier
panafricain Johannesburg puis de 3 ateliers sous-rgionaux
Dakar, Kampala et Maseru regroupant chacun une cinquantaine
doprateurs. Ils ont dfini des axes de travail prioritaires de
transfert de comptences entre oprateurs :
n

les systmes dinformations

la desserte des quartiers dfavoriss

la planification moyen et long terme

la gestion des ressources humaines et des comptences

la gestion du patrimoine

la gestion clientle

leau non facture.

Six plateformes rgionales d'changes entre oprateurs sont


actuellement oprationnelles :
n

la plateforme Afrique, qui a permis l'identification de trente


partenariats ;

la plateforme Amrique Latine, soutenue par la Banque


Interamricaine de Dveloppement (BID) et qui rpertorie
dj 15 partenariats oprationnels et 50 potentiels ;

la plateforme Asie Waterlinks , appuye par la Banque


Asiatique de Dveloppement et USAID, active depuis

Une implication des acteurs franais dans


le cadre de la coopration dcentralise
Une synthse des actions de la coopration dcentralise
franaise dans le secteur de leau et de lassainissement5 montre
que dimportants organismes franais comme les Agences de
leau, le Syndicat des Eaux dIle de France (SEDIF), le Grand
Lyon, la ville de Paris ou le Syndicat dassainissement de
lagglomration de Paris (SIAAP) mobilisent leurs comptences
pour appuyer des oprateurs des pays du sud. Ils se positionnent
souvent comme assistance matrise douvrage.
La Loi Oudin-Santini permet en France de mobiliser 1% du
montant des factures d'eau pour des actions de coopration
dcentralise. Le potentiel de financement ouvert par ce
dispositif est de 67 M par an dont 24 M ont rellement t
investis en 2011. Ce chiffre en augmentation constante depuis
ladoption de la loi en 2005 correspond une contribution de
0,4 par an et par habitant. Ces financements permettent
d'envisager une implication de plus en plus grande des acteurs
franais de l'eau dans les partenariats entre oprateurs.

plusieurs annes et qui compte de nombreux partenariats


Sud/Sud ;
n

la plateforme arabe, qui vient de dmarrer et affiche dj un


partenariat soutenu par la coopration allemande (GIZ) ;

les plateformes Carabes et d'Europe du Sud-Est, tout


rcemment cres.

Les partenariats, pour tre labelliss WOP , doivent rpondre


des critres d'intgrit et de transparence, avoir comme
objectif le renforcement des capacits et ne pas sinscrire dans
une dmarche commerciale.
En plus de son rle de facilitateur, le GWOPA organise des
actions de formations, produit des synthses d'expriences avec
le soutien de l'International Water Association (IWA).
Le site internet du GWOPA permet aux oprateurs intresss
par des partenariats de s'enregistrer comme candidat mais aussi
aux partenariats existants d'tre mis en valeur dans les partages
d'expriences.

5_ Synthse ralise par le Programme Solidarit Eau avec l'appui de l'AFD, disponible sur le site internet de l'AFD

lamlioration de la performance in situ I

amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

134

LE PARTENARIAT TECHNIQUE ENTRE LA COMPAGNIE DES EAUX DE VIENTIANE ET LE SYNDICAT DES


EAUX DILE DE FRANCE (SEDIF): UN OUTIL PRIVILGI POUR LE RENFORCEMENT DES CAPACITS
LAFD accompagne le renforcement et le dveloppement de la compagnie des eaux de Vientiane (Nam Papa Nakhone Luang - NPNL),
capitale du Laos, depuis prs de 10 ans. Elle a engag 14,2 M en subvention pour soutenir lextension du rseau, la mise en place dun
centre de formation professionnelle aux mtiers de leau et un appui au plan de restructuration de lentreprise. Si les investissements
ont t mens de manire satisfaisante, on attend encore la mise en uvre des ncessaires volutions de lentreprise qui pourront
seules lui permettre damliorer ses performances techniques et de restaurer sa situation financire.
Par ailleurs, depuis 2004, sous la tutelle de lAgence Nationale de Rgulation de lEau, le Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF) a
cofinanc, part gale avec le Ministre des Affaires trangres et des oprateurs privs laotiens, le programme MIni Rseau dEau
Potable (MIREP) pour dvelopper le service public de leau dans 8 bourgs des provinces de Vientiane et de Bolikhamsay. Mis en uvre
par le Groupe de Recherche et dchange Technologique (GRET), il a permis dlaborer un ensemble doutils et de dvelopper un savoir
faire en matire de gestion patrimoniale et le contrle de la gestion du service public de leau potable. Cest sur ces questions quen
2009 le SEDIF a propos la NPNL une collaboration qui, au bout du compte, est venue tout naturellement sarticuler avec un projet
en cours que finance lAFD.
Dans le cadre de cette collaboration, la NPNL a souhait la fois rhabiliter le rseau de distribution dans le centre ville de Vientiane, et
dvelopper de nouveaux systmes dans 2 bourgs pri-urbains. Le renforcement des capacits est au cur de ce partenariat,notamment
sur les questions lies au contrle du service public dlgu et la rduction des pertes physiques. A cet effet, la NPNL sest dote non
seulement dune assistance la matrise douvrage, quassure le GRET, mais aussi dun conseiller dsintress, le SEDIF, avec qui des
rencontres ponctuelles viennent impulser le processus de reforme. Le GRET met disposition 2 assistants techniques, un franais et
un laotien, cots partags par lAFD et le SEDIF. Les changes prennent plusieurs formes: prsentation croise des bilans financiers,
partage dexpriences avec dautres socits des eaux, mission dappui des ingnieurs SEDIF. LAFD apporte son concours la NPNL
pour couvrir les frais de dplacement affrents.

135

2.3 Amliorer la performance par le renforcement des capacits


et la connaissance du patrimoine

WIKTI
{
UNE MTHODOLOGIE
DE TRANSFERT DE SAVOIR-FAIRE
AU SERVICE DE LA PERFORMANCE

Pablo Vizioli1

mots-cls

: performance, transfert de savoir-faire, comptences,


valuation

Contexte

La gense du dispositif sest justifie partir dun constat

SUEZ ENVIRONNEMENT est un leader mondial exclusivement

par le Groupe (le 1er contrat fut celui sign avec lAlgrie) :

simple dans le cadre des contrats de management dvelopps

ddi aux mtiers de leau (eau potable et assainissement) et


des dchets, prsent sur les 5 continents dans plus de 35 pays.
Ainsi, hors dEurope, des grandes villes telles que Indianapolis,
Hong-Kong, Alger, Jakarta et plus rcemment Melbourne ont
confi au Groupe tout ou partie de la gestion de leur eau, de
leur assainissement ou de leurs services lis aux dchets. Dans
le cadre de ces activits, le Groupe a mis en place en interne
une mthodologie innovante de Transfert de Savoir-Faire vers
ses diffrentes Business Units : WIKTI (Water International
Knowledge Transfer Initiative).

aucune dmarche formalise nexistait spcifiquement pour


accompagner ces nouveaux types de contrats. Le besoin
sest alors fait sentir de formaliser de manire trs concrte
le Transfert de Savoir-Faire afin de fournir les comptences
ncessaires pour amliorer les performances des services deau
et dassainissement et les amener un niveau de leadership
international. La dcision a donc t prise, au niveau de la
Direction Recherche, Innovation et Performance du Groupe
de dvelopper un outil adapt permettant daccompagner les
contrats de management tels que celui de la ville dAlger o le
projet pilote a t lanc.

Une mthodologie en 3 phases

1_ Knowledge Management and Transfer manager, SUEZ ENVIRONNEMENT

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

La mthodologie WIKTI

lamlioration de la performance in situ I

136

de dvelopper des solutions sur-mesure pour mieux rpondre

WIKTI

est

une

solution

sur-mesure

PREMIRE TAPE : SEGMENTATION, DIAGNOSTIC ET


DFINITION DES CIBLES
cre

par

SUEZ

ENVIRONNEMENT pour transfrer le savoir-faire et amliorer


les performances des filiales et contrats dans le domaine de
leau potable et des eaux uses. Standardise et certifie ISO
9001, elle est applicable tout type de Business Unit, des
plus jeunes voulant atteindre un niveau standard de qualit
aux plus matures, visant lexcellence et le leadership. Elle a t
dveloppe dans le cadre du contrat de management de la ville
dAlger en 2006.
Cette mthodologie de Transfert de Savoir-Faire (TSF) sarticule
en trois phases : le diagnostic, le dploiement et la mesure.
Grce au diagnostic et aux mthodes dvaluation de la
performance de WIKTI, lentreprise peut dfinir des objectifs
prcis et suivre pas pas lvolution du projet. Unique en son
genre, cette mthodologie cible les besoins oprationnels afin
aux attentes de lentreprise. Le Transfert de Savoir-Faire et
les amliorations dans la performance sont manifestes et

Segmentation et diagnostic
La premire tape consiste rpertorier les mtiers de
lentreprise et ses procds oprationnels. On obtient ainsi une
segmentation en 38 mtiers clairement identifis de lactivit
Eau, rpartis selon 4 catgories : leau, lassainissement, la
clientle et les fonctions support.
Afin de dterminer la situation initiale, le niveau de matrise
de chaque mtier est valu grce sa grille dvaluation
propre. Pour chaque grille, des critres standardiss et objectifs
dfinissent une chelle de 1 6, correspondant aux diffrents
niveaux de gestion (de niveau 1 : trs faible niveau 6 :
leadership international ). Lensemble des rsultats sont
reprsents sur un graphique 360 permettant une vision
globale de lentreprise (exemple ci-dessous). Les mtiers les
plus loigns du centre sont les mieux grs (souligns en bleu).
Les mtiers apparaissant au centre du graphe sont les moins

mesurables.

bien grs (souligns en rouge).

Dfinition des cibles

Chaque mtier doit tre analys en fonction de son importance


et de sa criticit dans le contexte local. Pour un mtier critique

Ensuite, le niveau de maturit qui doit tre atteint la fin du

au fonctionnement de lentreprise, les objectifs dfinis seront

contrat est dfini conjointement entre le client et lexploitant.

plus levs et les efforts de Transfert de Savoir-Faire intensifis.

Sur cette base, des plans daction sont alors labors afin de

Limplication totale des autorits de tutelle est un facteur cl

dfinir, pour chaque critre et chaque mtier, les amliorations

de russite et permet dassurer que toutes les observations,

ncessaires et les tapes qui permettront de parvenir au rsultat

dcisions et actions sont rellement partages, et ce, pendant

souhait.

toute la dure du contrat.

137
DEUXIME TAPE : DPLOIEMENT

dvaluer la progression du processus de transfert tout au long


du contrat, en termes de performances individuelles au niveau

Pour chaque mtier, un Rfrent

des collaborateurs et globales au niveau des mtiers.

Mtier est nomm responsable

Des audits techniques permettent de quantifier lamlioration

de la ralisation du plan daction.

des comptences des oprationnels de la Business Unit.

Les Rfrents Mtier travaillent en


coopration avec les suprieurs
hirarchiques

des

diffrents

services.

Afin de suivre le Transfert de Savoir-Faire, 4 indicateurs sont


mesurs :
n

nombre de jours de formation (total trimestriel) ;

connaissance de lactivit (mesure annuelle de la diffrence


moyenne dans la matrice criticit/savoir-faire (objectif

Le choix et la formation dun

spcifier)) ;

Rfrent Mtier sont des points


cruciaux du processus de Transfert de Savoir-Faire. Chaque

qualification ou certification du personnel pour les postes

Rfrent Mtier reoit un Kit Mtier qui rassemble, pour son

certifis au sein de lentreprise (total trimestriel exprim en

domaine de comptences, les lments cls du savoir-faire de

%) ;

SUEZ ENVIRONNEMENT.

niveau dapplication des rgles de base (valuation biannuelle, en %, et calcule par les Rfrents Mtier), lobjectif

Le rle des Rfrents Mtier :


n

identifier les objectifs ;

dfinir les besoins en terme de Savoir-Faire ;

organiser des formations interne dans leur domaine ;

effectuer les valuations priodiques.

horizon 5 ans peut tre de 90%.

Formation :
Le dveloppement des comptences et la formation sont des
points cls du succs du Transfert de Savoir-Faire.
Aprs avoir segment les activits
de leau en mtiers, les avoir
documentes, et avoir tabli
les critres dvaluation pour
chacune dentre elles, il est
ncessaire de pouvoir transfrer
les comptences requises pour
les implmenter.
Parmi les diffrents vecteurs
du Transfert de Savoir-Faire, la
formation a un rle majeur. Ainsi, WIKTI contient des offres de
formations lies sa mthodologie de segmentation des mtiers
et au niveau de comptence vis. Ces offres prsentent les
formations dispenss par les centres de formation du Groupe,
en France comme ltranger.
TROISIME TAPE : MESURES
Des valuations rgulires sont ralises de faon conjointe par
les Rfrents Mtiers et les oprationnels. A linstar du diagnostic
initial, elles reposent sur les grilles dvaluation, et permettent
de quantifier les progrs accomplis et, le cas chant, dajuster
le plan daction. Les rsultats sont partags et approuvs par
les reprsentants de loprateur, les autorits de tutelle et les

La mesure est un procd rpt au cours du temps, ce qui

quipes de management locales.

permet dadapter les programmes de formation et de Transfert

La mesure seffectue grce des indicateurs de suivi, afin

de Savoir-Faire aux rsultats obtenus.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

138

Lexprience algrienne

Chaque anne, les diffrentes parties prenantes sont runies

Le diagnostic initial a t effectu en 2006 dans la Socit des

au sein de SEAAL. En particulier, cela permet dtablir un

Eaux et de lAssainissement dAlger (SEAAL), bas sur une


segmentation de 36 mtiers (eau potable et eaux uses). Dans
ce contexte, 36 Rfrents Mtier (Algriens et cadres expatris)
ont t identifis pour la phase de dploiement.
Au cours dun sminaire runissant les autorits locales, les
Rfrents Mtier, les directeurs oprationnels de SEAAL et les
experts de SUEZ ENVIRONNEMENT, les objectifs pour les 36
mtiers ont t dfinis afin de complter la premire tape de la
mthodologie.

afin de mesurer le dveloppement du Transfert de Savoir-Faire


inventaire des rsultats, sous la forme du graphe ci-dessous. Il
montre le niveau de comptence sur les 36 mtiers de SEAAL
atteint durant les dernires annes, ainsi que les objectifs restant
atteindre.
Ce graphe permet de visualiser leffectivit du Transfert de
Savoir-Faire et lamlioration de la performance atteinte en
quelques annes chez SEAAL. Ce bon rsultat est attest
par le prix Global Water Intelligence Award reu en 2011
et rcompensant cette initiative comme Water performance
initiative of the year .

139

LA FORMATION DES
{
DIRIGEANTS COMME LEVIER
DU CHANGEMENT ET DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES D'EAU :
L'INTERNATIONAL EXECUTIVE
MASTER EAU POUR TOUS

Jean-Antoine Faby1

mots-cls

: leadership, plan d'action, comptence, formation


sur-mesure, gestion du changement

Inaugure en 2009 l'Institut de France, initie et porte par

de forms. Ils sont issus de 25 pays, d'Afrique essentiellement

ParisTech et par le Fonds SUEZ ENVIRONNEMENT Initiatives,

mais aussi d'Asie, d'Europe centrale et des Carabes. Les

la Chaire denseignement et de recherche ParisTech - SUEZ

promotions sont alternativement formes en franais (1re

ENVIRONNEMENT Eau pour Tous propose depuis trois ans

promotion et 3me donc) et en anglais (2me) avant d'envisager,

un parcours de formation professionnelle innovant lattention

peut-tre, une formation bilingue moyen terme.

des gestionnaires des services urbains deau potable et


dassainissement. Les candidats cibles sont issus de pays
mergents, en transition et en dveloppement. AgroParisTech
Executive pilote l'ensemble de la Chaire et est adoss

Dvelopper le leadership grce une


formation adapte sur mesure

MinesParisTech pour les actions de recherche. La mise en uvre


de cette Chaire est partie d'un constat clair : travers le monde,

Suivant le proverbe touareg selon lequel la diffrence entre un

les carences en offres de formation de leaders et de dirigeants,

jardin et un dsert, ce nest pas leau, cest lhomme , la formation

dans ce secteur spcifique, et pour ces pays, sont avres. En

vise renforcer leurs comptences de pilotage et de leadership,

effet, les MBA et les parcours existants de formation techniques

de mobilisation des quipes et de conduite du changement, au

ou scientifiques, aussi bien au Nord qu'au Sud, s'inscrivent

cur des services ; dans le cadre du programme, les auditeurs

moins dans ces objectifs de formation de managers de service

excutives, issus de ces entreprises, peuvent ainsi concevoir

public. Le programme de lInternational Executive Master Eau

un plan dactions complet lchelle dune ville, court et

Pour Tous, dit OpT , rpond ainsi tout particulirement

long terme, et faire face aux effets combins dune croissance

cette demande : former les cadres suprieurs dans les quipes

dmographique galopante et dune politique de service public

de direction gnrale des oprateurs de service et prparer les

souvent dfaillante. Premire femme prsidente dun service

futurs directeurs gnraux des villes de tailles intermdiaires

deau sur le continent africain et la tte des plus hautes

(100 000 1 million d'habitants), en renforant leurs capacits

responsabilits au sein de lAssociation des Services dEau des

managriales. Myriam Bincaille, Dlgue gnrale du Fonds

Pays Arabes (ACWUA), Nadia Abdou, choisie comme marraine

SUEZ ENVIRONNEMENT Initiatives, confirme cette dmarche :

de la deuxime promotion du Master OpT, confirmait en 2009

Nous avons cr cette Chaire, en partenariat avec ParisTech,

limportance des fonctions de management et dun leadership

car nous avons la conviction que la formation et le transfert de

performant et responsable, au regard de la grande difficult

comptences sont fondamentaux pour dvelopper et prenniser

qui relve des bonnes priorisations, des hirarchisations des

les services de l'eau et de l'assainissement. Cela est vrai tous

actions et de latteinte dobjectifs multiples . Ce constat est

les niveaux et particulirement celui des managers .

aussi celui dEk Sonn Chan, intervenant du programme et


me

artisan du redressement spectaculaire de la Rgie des eaux de

promotion en cours en 2011/12, porte 44 auditeurs le nombre

Phnom Penh dont il est depuis 10 ans directeur gnral : Dans

Depuis 2009, 2 promotions ont t diplmes, ce qui avec la 3

1_ Directeur de la Chaire Eau pour Tous, AgroParisTech, Montpellier.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

140
mon pays et dans beaucoup dautres, le facteur dchec n1 est

efficaces, mais surtout de culture du changement. Ce sera le cas

labsence dune direction gnrale bien ou suffisamment forme,

pour la Ville de Pietra Namt (130 000 habitants) en Roumanie

capable dlaborer un plan daction, de le conduire dans une

en 2011 et au-del dont le directeur gnral (2me promotion

perspective de long terme, dans le contexte si particulier dune

dOPT) a dress tous les axes de progrs et d'volution sur 10

ville en dveloppement. Former des managers, les mettre en

ans, direction par direction.

rseau, leur montrer que toute situation, mme celle qui parat
la plus dsespre, peut tre amliore, et leur donner les outils

Les premiers rsultats observs sont probants mme si les fruits

pour cela : voil la cl .

de la formation restent encore mesurer dans le temps puisque


nos auditeurs forms reviennent peine dans leur service depuis

Le programme de l'executive Master


et ses premiers rsultats

2010 et 2011. L'amlioration d'un service est une action de


longue haleine de 10 15 ans, comme le font savoir les dirigeants
qui ont russi dans leur entreprise comme William Muhairwe
directeur gnral la National Water Sewerage Corporation

Le programme se droulant en alternance actuellement avec

(NWSC) en Ouganda, et intervenant dans le programme de

2 fois 3 mois de formation face--face et 2 fois 3 mois dans

formation. Cependant le nouveau directeur production (1re

l'entreprise, il favorise des prises de recul, entre observations

promotion de OPT) de la nouvelle SOcit MAlienne de Gestion

et analyses, mises en pratique des actions et prospectives ; il

de l'Eau Potable (SOMAGEP) a dj enregistr une hausse de

s'appuie sur des formateurs issus du monde professionnel

son rendement sur le premier semestre 2010 et pour un autre

essentiellement dont des cadres expriments de SUEZ

(aussi issu de la 1re promotion), nomm directeur d'exploitation

ENVIRONNEMENT et de ses filiales ; chaque auditeur ayant

l'Office National de l'Eau et de l'Assainissement au Burkina

labor sa stratgie et son plan d'action au sein et en relation

Faso (ONEA), les engagements stratgiques de sa socit de

avec son entreprise, porte et internalise les axes de

2011 2015 sont en ligne avec les projections qu'il a tudies.

changements chafauds pendant son cursus de formation. Ce

Mais cest aussi dans le domaine de la conduite de processus

parcours de formation possde une forte cohrence thmatique

de concertation, de mdiation et d'organisations de terrain plus

tourne vers la pratique de toutes les composantes mtiers qui

pointues quont t notes des avances : mise en cohrence

forgent un manager (comportement, social, politique, finance,

de projets et de partenariats, expression des besoins des

gestion clientle), plutt que sur lenseignement ex cathedra.

populations grce l'ingnierie sociale et l'implication des

C'est ainsi que les plans dactions stratgiques labors en

communauts, appropriations des services par les usagers

2010 par notre premire promotion sont, pour certains, dj

ce qui facilite la bonne relation avec l'oprateur de service et

en uvre sur le terrain. Comme l'ensemble des plans d'actions

un meilleur recouvrement des recettes Souhaitant identifier

raliss couvre tous les volets d'activits du service en gnral

des pistes damlioration de la desserte en eau, un auditeur

pour l'amlioration des performances des infrastructures de

a organis la sensibilisation des grants des bornes fontaines

production et de distribution en eau, et de la gestion clientle

dans les quartiers dfavoriss afin de garantir la bonne tenue

des villes concernes (Bamako, Ouagadougou, Kinshasa, ou

des ouvrages et le suivi appropri des recettes issues de la vente

des villes d'Haiti par exemple), c'est parfois toute l'activit

deau ; un second a t linitiative de runions priodiques

de l'entreprise et tout son personnel qui se trouvent ensuite

mthodiques avec les releveurs de compteurs pour prconiser

impliqus dans de nouvelles procdures d'organisation plus

des solutions concertes au problme de primes.

Remise des diplmes de lInternational Executive Master OpT 2010/11

141
Outre les efforts de communication et de partage des enjeux
avec les parties prenantes du secteur de l'eau dans une ville,
tels que les acteurs politiques et institutionnels priphriques de
leur socit, les auditeurs ont aussi insuffl un esprit coopratif
et d'organisation en interne en mettant en place de nouveaux
canaux de communication ascendante et descendante. Le
chef de service des quartiers priurbains de lONEP en Cte
dIvoire, tablissement public en charge des investissements,
en tmoigne : Aujourdhui nous avons russi apporter un
changement dans notre mode de planification des travaux,
de rception et de communication interne. Chaque mardi de
la semaine, nous avons une runion entre chefs de service
et directeur, entre chefs de service et agents de matrise ; les
liens entre cadres intermdiaires et agents de terrain se sont
aussi tisss autour de pratiques plus professionnelles. Cest une
avance notable ; ce ntait pas le cas hier .

De nouveaux managers polyvalents


et exemplaires dans leurs fonctions
Sur le plan de leur volution de carrire, certains ont dj obtenu
une promotion ds leur retour dans leur service. Deux ont ainsi t
nomms directeurs dexploitation, responsables de la continuit
de service et de la qualit de l'eau potable, avec le renfort de plus
de 120 techniciens. Tous les auditeurs saccordent reconnatre
que la formation leur a permis de mieux se positionner face
leurs quipes, de gagner en confiance et force de persuasion.
Abandonnant une conception individuelle de la russite au
profit dune dynamique collective, ils sont attachs promouvoir
une thique professionnelle de responsabilit, dexemplarit et
de respect envers les abonns et le personnel. Le souhait des
fondateurs de la Chaire ParisTech - SUEZ ENVIRONNEMENT
Eau pour Tous , appelant les auditeurs ne pas rentrer chez
eux comme avant , commence porter ses fruits.
Pour plus de renseignements :
www.agroparistech.fr/OPT-EauPourTous

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

142

VERS UNE GESTION


PATRIMONIALE PLUS
{
PERFORMANTE :
LEXEMPLE DE LA
COMMUNAUT DAGGLOMRATION
CAEN LA MER

Kevin Nirsimloo1
Frdric Cherqui2,3
Max Lample4
Graldine Rouland4
Pauline Debres1
Cathy Werey5
Mehdi Ahmadi1,6
Pascal Le Gauffre2,6
et Jean-Christophe de Massiac1

mots-cls

: assainissement, inspection tlvise, analyse


multi-critre, Indigau, RERAU, rhabilitation, programmation

Le contexte

(REhabilitation des Rseaux d'Assainissement Urbains -

La gestion patrimoniale dun rseau dassainissement vise

visent exploiter des informations obtenues par des voies

maintenir linfrastructure dans un tat satisfaisant vis--vis


denjeux sanitaires, environnementaux, conomiques, etc.
Elle comprend lacquisition dinformations, lvaluation des
performances de linfrastructure et la rhabilitation dlments ou
de sous-systmes considrs comme dfaillants ou risque. Les
inspections visuelles, et en particulier les inspections tlvises
(ITV), constituent la mthode dinvestigation la plus courante
en vue dvaluer ltat de sant des rseaux dassainissement
(Ana et al., 2007 ; Knolmar et Szabo, 2003 ; Rahman et Vanier,

Le Gauffre et al., 2004). Ces indicateurs de performance


complmentaires : inspections visuelles des collecteurs,
mesures en rseau, donnes issues de lexploitation du rseau,
donnes relatives la vulnrabilit des environnements exposs
(voir exemple figure 1), etc. La mthodologie RERAU a conduit
laborer plusieurs familles dindicateurs permettant de
hirarchiser des tronons vis--vis des besoins en investigations
et en rhabilitations.
Figure 1 : exemple de reprsentation cartographique

2004). Lapplication rcente de la norme europenne NF EN


13508-2 (AFNOR, 2003) a permis une volution importante
concernant le relev des dfauts observs lors des inspections
en uniformisant le codage des dfauts, garantissant ainsi la
comparabilit des rsultats obtenus et permettant aussi une
mise en commun des donnes (Dorchies, 2005 ; Werey et al.,
2006 ; Werey et al., 2009).
Lvolution des pratiques lors de ces dernires dcennies,
avec notamment la gnralisation des systmes dinformation
gographiques (SIG), offre maintenant la possibilit denrichir
les connaissances sur ltat et le fonctionnement de ce
patrimoine. Ainsi, lvaluation du patrimoine doit tre structure
par la dfinition de critres ou dindicateurs de performance,
tels que ceux dfinis dans le cadre du projet national RERAU

1_ G2C environnement, 2 av Madeleine Bonnaud, 13770, Venelles, France


2_ Universit de Lyon
3_ LGCIE - Universit Lyon 1, F-69622, Villeurbanne, France
4_ Communaut dAgglomration Caen la Mer, 21 place de la Rpublique, 14050 Caen Cedex 4
5_ Cemagref UMR GESTE, 1 quai Koch, BP 61039, 67070 Strasbourg Cedex, FR
6_ INSA-Lyon, LGCIE, F-69621, Villeurbanne, France

des donnes disponibles sur les interventions


sur le rseau d'eaux uses

143

Loutil et la mthode
Le projet RERAU sest poursuivi travers le projet INDIGAU

lvaluation du patrimoine sur la base de notes et de rgles


aboutissant 4 classes de svrit G1 G4 ;
n

multicritres permettant dtablir une priorisation des

(INDIcateurs de performance pour la Gestion patrimoniale des

rhabilitations ;

rseaux dAssainissement Urbains), avec lambition de rendre


oprationnel la mthodologie RERAU. Il sagissait notamment :
dautomatiser linterprtation des inspections tlvises en
fonction des spcificits locales dun rseau dfinies par

calculer les critres de rhabilitation et raliser les analyses

mettre en vidence les contraintes et mettre des


recommandations pour prenniser Caen-la-Mer la gestion
patrimoniale.

le gestionnaire, de dfinir et hirarchiser des besoins en


rhabilitations en affectant les tronons vers trois niveaux de
priorit, daffecter des dysfonctionnements hydrauliques
des tronons et dintgrer le contexte mtorologique dans
lvaluation des indicateurs de dysfonctionnement hydraulique,
de dfinir des prconisations pour ltude conomique des

Un premier bilan
Lapplication de la mthode a permis de mettre en vidence les
tronons qui doivent tre rhabilits en priorit par la collectivit,

vulnrabilits et des impacts.

selon les critres choisis et calculs (voir figures 2, 3 et 4).

Globalement le projet INDIGAU a permis de produire plusieurs

en trois groupes distincts : critres environnementaux, critres

prototypes informatiques, des mthodes et des recommandations


pour lvaluation dindicateurs de dysfonctionnement et
dindicateurs dimpacts et de vulnrabilit. G2C Environnement a
par la suite finalis le dveloppement de ces outils et les rsultats
obtenus lors des exprimentations permettent denvisager
des applications assez immdiates chez les gestionnaires de
rseaux.

Lapproche a consist regrouper les catgories de critres


sociaux et critres conomiques. Cette classification facilite
lapproche de la mthode, permettant au gestionnaire, sil le
souhaite, de dcider de manire synthtique et intuitive, lors de
lanalyse multicritre, du volet quil juge le plus important. Un
programme de travaux correspondant un linaire de rseau
dune trentaine de kilomtres a t construit sur cette base.
Figures 2, 3 et 4 : reprsentations cartographiques des
canalisations prioritaires la rhabilitation

Lapplication
La communaut dagglomration Caen-la-Mer est une des
premires collectivits avoir utilis les outils issus du projet
INDIGAU. Cette communaut dagglomration, cre en
2002, gre un patrimoine de plus de 900 km de rseaux
dassainissement eaux uses sur 29 communes. Dans une
logique dappropriation de son territoire et de matrise du
service, elle a initi en 2008 ltude gnrale de son systme
dassainissement. Cette tude, hormis les phases classiques
de diagnostic et de modlisation hydraulique, se distinguait
par un volet prpondrant consacr la gestion patrimoniale
et la prfiguration des investissements de rhabilitation et de
renouvellement des rseaux. Dans le cadre de ltude gnrale
du systme dassainissement des eaux uses et eaux pluviales
de la communaut dagglomration de Caen-la-Mer, ralise par
le groupement G2C-COMA, un programme de rhabilitation du
rseau a t labor partir du systme daide la dcision
INDIGAU. Ce programme comportait 6 tapes majeures :
n

dfinir quelles taient, parmi la liste exhaustive dinformations


exploitables par la mthodologie RERAU, celles qui taient
disponibles Caen-la-Mer ;

slectionner, en fonction de ces disponibilits et des enjeux


locaux, les critres de rhabilitation calculer ;

mettre en forme les donnes dinspections tlvises et de


description de lenvironnement du rseau ;

calculer les 10 indicateurs de dysfonctionnement permettant

Cette mise en uvre lchelle dune grande collectivit a


permis de tirer un premier bilan sur lutilisation
de la mthode et des outils

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

144

Les enjeux du territoire

est souvent trs succincte (collectivit, commune, rue, nom

La mthodologie issue de RERAU fut pense dans lobjectif

ne fait souvent rfrence quaux lments visibles sur le plan

du tronon napparaissent que trs rarement). Loprateur

dexploiter la totalit des informations potentiellement disponibles


sur un territoire. Toutefois, chaque collectivit na pas sa
disposition ce large ventail de donnes. Avant toute chose, il est
donc important de faire une analyse des enjeux du territoire afin
de cibler les critres qui apporteront le plus dinformations la
collectivit, ceux qui aideront le gestionnaire faire les choix de
ses rhabilitations. Cette recherche pralable peut se baser sur
des tudes diagnostic ralises sur le territoire (amnagement
du territoire, diagnostic de rseau dassainissement), sur
la connaissance historique des gestionnaires de services
dassainissement ou sur les priorits que se fixe le gestionnaire.
Cela permet dviter de se focaliser sur la recherche de donnes
qui ne seraient pas exploites par la suite.

dinspection qui est joint au rapport. Or un identifiant de tronon


est indispensable au traitement automatique de linformation.
Sans lien vers une carte, sans nom unique, il est impossible de
retrouver un tronon, en particulier dans la base de donnes qui
stocke lensemble des ITV. Ceci est dautant plus vrai lorsque le
nom de la commune et/ou le nom de la rue ne sont pas non plus
renseigns. La correction des fichiers texte peut tre trs longue.
Outre la mise jour des identifiants, il est souvent ncessaire de
modifier plus profondment la structure du fichier. Notamment
cause des diffrences entre le rseau enregistr dans le SIG et
la dcoupe des canalisations en tronons, faite au moment de
linspection.
Ainsi, si une collectivit souhaite exploiter de manire
automatise ses ITV et les croiser avec dautres donnes, il est
primordial quelle spcifie dans ses appels doffres les formats

Le rseau dassainissement et les ITV

de restitution des ITV (norme EN13508-2, fichier dchange

Exploiter une grande quantit de rapports dITV simultanment

conformes son SIG).

lectronique et utilisation des rfrences regards et tronons

est une relle innovation par rapport ce qui est couramment


fait aujourdhui. Cette interprtation automatise offerte par
INDIGAU est issue des programmes de recherche RERAU et
INDIGAU : elle repose sur lexpertise de diffrents gestionnaires
franais. Le gestionnaire peut ainsi, sil le souhaite, consacrer
plus de temps ltude de tronons classs en mauvais tat

Le Club INDIGAU
Une relation triangulaire associant G2C Environnement, les
chercheurs et les utilisateurs regroups au sein dun club

(G3 ou G4).

utilisateur va permettre une amlioration continue du systme

Les fichiers texte dits selon le systme de codage recommand

permettant aux dveloppeurs de prsenter les dernires

INDIGAU. Cette relation se nourrira de rencontres semestrielles

par la norme NF EN 13508-2 ne sont pas utiliss par les


gestionnaires en rgle gnrale. Ils leur prfrent les rapports
et/ou les vidos des inspections qui sont beaucoup plus lisibles

avances mthodologiques et aux collectivits dexprimer leurs


besoins en termes dergonomie logicielle, de fonctionnalits ou
mme de mthodologie.

et explicites. Pour cette raison, la description du tronon visit

Figure 5 : Interface de lapplication INDIGAU affichant la rpartition des classes de svrit G1 G4


pour le dysfonctionnement infiltration

145
Au sein mme du club utilisateur, et sur la base du volontariat,
chaque collectivit aura la possibilit de dsigner un expert
qui pourra participer des campagnes rgulires de formulation
davis sur des slections de tronons, en vue damliorer
continuellement la pertinence et la justesse du systme-expert.
En effet, INDIGAU contient un algorithme qui permet dutiliser
les avis des experts pour orienter le systme de notation vers le
consensus objectif tout en prenant en compte les spcificits
locales. La base de donnes contient actuellement plusieurs
milliers davis dexperts.

Rfrences
AFNOR (2003). NF EN 13508-2 : Condition des rseaux dvacuation et dassainissement lextrieur des btiments. Partie 2 : systme de codage
de linspection visuelle, Paris, 124 p.
Ana E., Bauwens W., Pessemier M., Thoeye C., Gueldre G. (2007). Sewer deterioration modelling in HYDROPLAN. LESAM, IWA and LNEC, Lisbon, 17-19
October. Proceedings on CD-Rom
Dorchies D. (2005). Etude de l'applicabilit de l'outil d'aide la dcision RERAU pour la rhabilitation des rseaux d'assainissement sur l'inventaire
du dpartement du Bas-Rhin. Mmoire de fin dtudes : ENGEES Strasbourg, UMR Gestion des Services Publics, 62 p. + annexes.
Knolmar, M. et Szabo, G. C. (2003). CARE-S report D3 - WP2 Structural condition - Classification systems based on visual inspection, Technical report
of the CARE-S project, Budapest University of Technology and Economics, 192 p.
Le Gauffre P., Joannis C., Breysse D., Gibello C. & Desmulliez J.-J., (2004). Gestion patrimoniale des rseaux dassainissement urbains. Guide
mthodologique. Paris, Lavoisier Tec&Doc, 416p
Rahman S. et Vanier D.J. (2004). MIIP Client Report: An Evaluation of Condition Assessment Protocols for Sewer Management, National Research
Council of Canada, Ottawa, Internal Report # B-5123.6, 21p. < http://irc.nrc-cnrc.gc.ca/ui/bu/miip_e.html> (23 mars 2009).
Werey C., Dorchies D., Mellac Beck I. (2006). Sewer asset management: assessing criteria for a multicriteria decision support on a county level data
base, Joint int. conf. on Computing and decision making in civil and building engineering, Montreal, June 14-16, 886-895.
Werey C., Dorchies D. et Mellac-Beck I. (2009) Gestion patrimoniale des rseaux dassainissement : valuation dindicateurs de dysfonctionnement
partir dinspections vido sur les donnes de linventaire dpartemental du Bas-Rhin selon la mthodologie RERAU, Techniques Sciences et
Mthodes, N10, p. 29-40.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

146

LAMLIORATION DES
{
PERFORMANCES DU RSEAU
DEAU POTABLE DANS UNE
MTROPOLE EN FORTE CROISSANCE :
LE DFI DE SHANGHAI

Laurent Pelletier1

mots-cls

: cartographie dynamique, modle hydraulique,


sectorisation, traabilit, recherche de fuite, Chine

Depuis septembre 2002, la ville de Shanghai a confi Veolia


Water la gestion des services deau du quartier de Pudong,
aujourdhui 3 millions dhabitants, pour un volume moyen
d1 million de m3 deau traite et distribue chaque jour. Le
contrat, en joint venture avec un partenaire chinois, porte sur les
installations de traitement et le rseau de distribution.
Le dfi consiste amliorer les performances du service public
deau, tout en faisant face une trs forte croissance de la
population, et donc linstallation de nouveaux rseaux et la
construction de nouvelles usines de traitement. La demande en
eau a ainsi augment de 7 8% par an les premires annes
du contrat, en raison du dveloppement rapide de nouveaux
quartiers et de limplantation de nouvelles usines et parcs
industriels.
Dans un tel contexte, il est primordial de savoir la fois :
n

alimenter les nouveaux consommateurs, en tirant le meilleur


parti du patrimoine existant et en construisant des extensions

Que demandent les utilisateurs


actuels et futurs ? Une solution, la
cartographie dynamique
Pour rpondre la demande en eau, la cartographie complte
des installations est une tape cruciale : le reprage des rseaux
deau enterrs et la collecte des informations associes (tuyaux,
vannes), mais aussi la localisation des consommateurs et le
mode de connexion au rseau, pour mieux valuer les points
de consommations et les volumes deau qui circulent, ainsi que
les impacts vis--vis des utilisateurs en cas de dfaillance ou
dextensions.
En pratique, dans une mtropole en croissance menace de
manquer deau, un des points clefs consiste adopter une
mthode dynamique. Btir, renseigner et utiliser un Systme
dInformation Gographique rend alors de grands services pour
laide la dcision et lexploitation quotidienne :
n

penses sur le long terme ;


n

maintenir et amliorer les performances du patrimoine

tendances dvolutions dmographiques et dactivits ;


n

existant.
Le deuxime point nest pas ngliger. Les nouveaux quartiers,

les remplacer interviendra donc au mme moment. Les impacts


et les investissements porter seront alors trs lourds sur un
laps de temps court.
Veolia Water a mis en place une approche globale pour rpondre
ce dfi. Un des volets consiste amliorer les performances
du rseau existant, mais galement avoir une vue long terme
des fonctions attendues, de manire investir au bon moment
et au bon endroit.
1_ Veolia Eau
1_ Supervisory Control and Data Aquisition

identification des vannes manipuler pour isoler une conduite


(casse, fuite) ;

comme beaucoup dautres en Chine, se construisent vite, en


quelques annes. La dgradation des rseaux et la ncessit de

visualisation aussi bien dtats instantans localiss, que de

consommateurs concerns par une coupure deau, reprage


des consommateurs sensibles ;

localisation des zones dficientes

Le SIG est maintenant le cur de larchitecture des outils lis


au rseau. Il permet de visualiser des donnes captures sur le
terrain, mais galement des donnes en temps rel, en lien avec
le SCADA2, ou des donnes calcules en lien avec les outils de
simulation, que les oprationnels vont exploiter pour optimiser
les performances des rseaux.

147

La longueur de rseau a doubl en 10 ans :


comment faire face ?
Lhydraulique en pratique
A Shanghai, le modle hydraulique que Veolia a dvelopp,
coupl avec la cartographie, permet la fois doptimiser le rseau
en place et de simuler des demandes futures par exemple, par
la simulation des diffrents niveaux de pression dans le rseau
selon un scnario de demande, et la comparaison des pressions
calcules par le modle et celles observes sur le terrain.
Des comptences durbaniste, de dmographe et dconomiste
savrent ncessaires Shanghai, pour renseigner les chiffres

Exemple de secteur (entres-sorties parfaitement mesures)

clefs, lieux, usages et modes de consommation, et donc anticiper


les volutions du rseau.

Ces analyses permettent dvaluer les rendements par sous


secteurs, puis de cibler les priorits. Le suivi des dbits de nuit

Dans cette ville en forte croissance, de nouvelles zones doivent en

est galement un point fort dans lapproche pour ragir ds

permanence tre intgres au rseau existant. La longueur totale

quune fuite importante apparat.

du rseau est ainsi passe en moins de 10 ans de 1 800 3 800


km. Il convient alors de sassurer du bon dimensionnement,
mais galement danticiper les problmes de qualit lis des

Comment concilier quantit et qualit deau

augmentations de vitesse de leau, ou des changements de


direction. Dans certaines zones, le modle, bien calibr, permet

LE SUIVI CONTINU DE LA QUALIT DE LEAU EN RSEAU

de comparer donnes thoriques et donnes rapatries pour


cibler les interventions : dtecter des vannes mal rouvertes

Au-del du suivi prcis des volumes distribus et des pertes,

aprs fermeture, lapparition de fuites importanteset donc de

une approche solide danalyse de la qualit de leau est mise

limiter les gaspillages et prvenir les dysfonctionnements.

en place. Les quipes dintervention disposent de vhicules

Cet outil est donc utilis quotidiennement.

quips pour effectuer des chantillonnages en rseau, suivis


danalyses en laboratoire.

Comment ragir vite en cas de fuite et


cibler les plans dactions : la sectorisation
fine du rseau

Dautre part, des capteurs, dvelopps et installs par Veolia,


mesurent la qualit en continu. Les principales caractristiques
de ces sondes sont un cot raisonnable, une facilit dinstallation
et de maintenance et la possibilit de rapatrier linformation par

Afin dvaluer les performances du rseau, 400 dbitmtres

GSM sur des serveurs centraliss.

lectromagntiques ont t installs pour diviser le territoire de


Pudong en 34 secteurs et suivre les performances de manire
fine.

Sonde Kapta permettant la mesure de diffrents paramtres qualit en continu

De plus, certains points sont quips de coupons permettant


de suivre lvolution du biofilm : le biofilm sy dveloppe et est
Installation de dbitmtres lectromagntiques

ensuite analys.

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

148
A LCOUTE DES FUITES
Concernant la rduction des pertes physiques (fuites), des prlocalisateurs acoustiques ont t installs pour identifier les
zones fort taux de fuites avant denvoyer des quipes sur place
avec des quipements traditionnels.

Accompagner lurbanisation : optimisation


des plans de renouvellement et gestion
durable
Les plans de renouvellement, dfinis court et moyen terme,
sont bass sur les retours de terrain et les analyses statistiques et
multicritres des dfaillances, prenant en compte la probabilit
de casse pour les annes venir mais aussi leurs consquences,
ainsi que les objectifs de quantit et qualit deau.

Conclusion
Les diverses solutions pratiques prsentes pour la gestion des
rseaux de Pudong, permettent de garantir une volution et un
maintien des performances sur cinquante annes, dans une
optique de prennit technique, dquilibre financier, social et
environnemental.
Suivi quotidien des rponses envoyes par les pr-localisateurs acoustiques

Ces appareils coutent le rseau la nuit et lexploitant dcouvre


le matin ceux indiquant une forte probabilit de fuites.
LA NOTION DE TRAABILIT
Lintgration de tous nos outils (SIG, SCADA,) permet
aujourdhui une vritable traabilit. Toute dfaillance du rseau
(plainte qualit,) peut tre localise, associe et explique,
notamment en faisant tourner des modles permettant de
retracer le cheminement de leau et en comprenant ce qui a pu
se produire en amont de la plainte.
LE CENTRE DE CONTRLE, CUR OPRATIONNEL
DES RSEAUX
Tous les outils sont interconnects. Les rsultats sont visualiss
dans un centre de contrle, devenu le cur oprationnel du
rseau.

Oprateurs devant les crans de contrle (vues en 3D de la ville)

En quelques annes, le rendement de Pudong sest amlior


de 10%, primtre constant. Le service a fait face un
doublement des rseaux tout en diminuant les plaintes
qualit. Les investissements en matire de maintenance et
renouvellement se font de manire anticipe.
Toutes les initiatives lances Shanghai sont maintenant
appliques aux autres contrats de Veolia en Chine.

149

AMLIORATION DE LA
PERFORMANCE RSEAU
BORDEAUX
mots-cls

Christophe Anselme1
et Franois Figueres2

: rendement, pertes, modulation, pression, eau non

facture

Introduction

CANALISATIONS

Les contrats de dlgation de service public comportent de plus

vieillissement des canalisations prenant en compte la fois des

en plus dobjectifs de rsultats prcis qui se traduisent par des


indicateurs de performance contractuels atteindre comme
cest le cas sur le contrat de concession deau potable de la
Communaut Urbaine de Bordeaux (CUB).
La gestion efficace des systmes deau potable, mesure par
la rduction des volumes non-comptabliss et lamlioration
du rendement de rseau, est un enjeu trs important (qui

PREVOIR Canalisations permet de dgager un modle de


facteurs de dfaillance lis aux caractristiques intrinsques des
canalisations et leur environnement (date de pose, matriau,
diamtre, nature des terrains, pression de service, etc.) et des
facteurs de dfaillances variables dans le temps (temprature,
intensit de la recherche de fuites.
Il permet :
n

la prvision du nombre annuel de casses de canalisations en


fonction de la politique de renouvellement adopte ;

sinscrit dans le cadre dune politique globale de rduction des


prlvements sur les nappes dficitaires de la Gironde) pour

lidentification des canalisations fuyardes ;

lequel lEntreprise Rgionale Bordeaux Guyenne de Lyonnaise

la construction dun plan optimis de renouvellement des


canalisations en tenant compte des objectifs contractuels

des Eaux a bti un plan daction agissant sur tous les leviers.

et des contraintes dexploitation (travaux lis au tramway,

Pour ce faire, elle exploite les outils de gestion patrimoniale

travaux de voirie, programme de renouvellement li aux eaux

quelle a dvelopps, afin dvaluer limpact des politiques de

rouges).

renouvellement sur les Eaux Non Factures (ENF). Dautre part,


elle a mis en place une technologie innovante : la modulation
de pression, tout en accentuant et en ciblant ses efforts de
Recherche Active de Fuites.

BRANCHEMENTS
Les casses et fuites qui surviennent sur les branchements deau
potable sont responsables de la plus grande part des pertes

Simulations du vieillissement du patrimoine


et de limpact sur les ENF

physiques observes sur un rseau de distribution.

Le dlgataire doit chaque anne dfinir et mettre en uvre

tudes rcentes montrent que la dure de vie des branchements

des programmes de renouvellement du rseau de distribution


(canalisations, branchements et compteurs) qui doivent
contribuer optimiser les performances du service et respecter
les objectifs contractuels et rglementaires. Cest dans ce
contexte que Lyonnaise des Eaux labore depuis plusieurs
annes un outil de gestion patrimoniale des rseaux, appel
PREVOIR.

Par ailleurs, le vieillissement acclr des branchements en


polythylne noir a dj t mis en vidence par le pass, et les
en polythylne bandes bleues peut tre variable suivant les
conditions dexploitation et environnementales.
Cest dans ce contexte que la Direction Technique et Scientifique
de lEntreprise Regionale Bordeaux Guyenne de Lyonnaise des
Eaux a commenc dvelopper loutil daide la dcision
PREVOIR Branchement qui permet :
n

destimer lvolution des pertes physiques lies aux casses


branchements,

1_ Directeur Technique et Scientifique


2_Responsable Adjoint Du Service Etudes et AMO de Lyonnaise des Eaux Bordeaux

lamlioration de la performance in situ I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

150
n

destimer lvolution du nombre de casses sur les branchements

dvaluer leffort dinvestissement li au remplacement des

deau en fonction de la politique de renouvellement adopte

compteurs deau ncessaire au respect des engagements

et dvaluer les cots dinvestissement associs,

contractuels et rglementaires en termes dge des

destimer lesprance de vie jusqu la 1 , 2


re

me

ou 3

me

casse

des branchements en polythylne noir et en polythylne

compteurs,
n

de mesurer limpact de la prise en compte de plans

bandes bleues partir de llaboration dun modle de

de travaux sur les investissements (remplacement des

cohorte.

compteurs en profitant des programmes de renouvellement


des branchements en plomb, ou impact du dploiement de

COMPTEURS

la tlrelve).

Le sous-comptage des compteurs clients est responsable

RENDEMENT

dune part non ngligeable des volumes mis en rseau non


comptabiliss. La possibilit destimer de manire prcise

Lenjeu actuel en matire dEaux Non Factures est dtre

et fiable les volumes sous compts en fonction dun plan

capable dvaluer, grce ces outils, limpact des actions dfinies

pluriannuel de remplacement des compteurs a donc un intrt

dans le plan dactions Eaux Non Factures initial. En ce sens,

apprciable, notamment pour lanalyse des pertes en eau sur

PREVOIR Rendement (Fig.1) permet de simuler limpact des

le rseau.

politiques patrimoniales dfinies sur lvolution du rendement,


partir des rsultats issus des outils de gestion patrimoniale

PREVOIR Compteur permet :


n

dcrits prcdemment.

destimer, selon la stratgie dinvestissement adopte et


de manire prcise, lvolution des volumes deau non
comptabiliss lis lerreur de comptage, et den dduire les
volumes gagns pour la facturation lors du remplacement du
compteur,

Figure 1 : Aperu du tableau de bord de PREVOIR Rendement

151

Exploitation

Figure 3 : Zones modules

MODULATION DE PRESSION
Aprs une tude de faisabilit, Lyonnaise des Eaux a propos la
CUB de mettre en place un systme de modulation de pression
grande chelle (Fig. 2 & 3). Cette technologie innovante
consiste moduler heure par heure la pression dalimentation
dun secteur de faon coller la pression minimale requise,
ce qui permet doptimiser lexploitation sans impact sur la qualit
du service aux usagers. Leffet de la modulation de pression sur
la rduction des pertes est double : baisse des dbits de fuite et
rduction du nombre de casses.
Le projet sest droul en deux phases correspondant aux deux
secteurs identifis pour la modulation de pression :
n

la cote 75M, dun linaire total de 660 km (20% du rseau


de la CUB)

la cote 60M, dun linaire total de 200 km (6% du rseau de


la CUB)

Sept chambres de vannes de modulation ont t ralises sur


des conduites de DN200 DN600.
La modulation a t mise en service en juin 2010 pour la cte

RECHERCHE ACTIVE DE FUITES

75M et mars 2011 pour la cte 60M.

Paralllement la mise en service de la modulation de pression,

La population concerne est de 175 000 habitants.

aujourdhui 3 800 km par an pour un linaire total de 3 200 km.

La modulation agit sur la rduction du dbit des fuites, dont

prlocalisation ont permis de cibler les secteurs sur lesquels

leffet est constat dans lvolution du volume de pertes (voir


paragraphe 3 : rsultats). Dautre part, les premiers rsultats
montrent que le taux de casses sur les canalisations et les
branchements est rduit de moiti par rapport la zone nonmodule. (Cette estimation est confirmer par le suivi du taux
sur une priode de plusieurs annes).
Figure 2 : Pressions Maximales avant et aprs modulation

la Recherche Active de Fuites a t intensifie, et couvre


Dautre part, la sectorisation ainsi que le systme de
seffectue la recherche, et daugmenter ainsi lefficacit, passant
en quelques annes dun taux de linaire diagnostiqu par fuite
de 7 km/fuite un taux de 3,5 km/fuite.
Le dispositif de sectorisation divise les 3 200 km du rseau de
distribution de la CUB en 34 secteurs. Lensemble des mesures
(dbit, pression) issues de ces secteurs sont tltransmises,
stockes (en Bases de Donnes Long Terme) et font lobjet dun
traitement donnant lieu des bilans par secteur.
La recherche de fuites couvre la totalit du rseau de distribution
de la Communaut Urbaine de Bordeaux avec une intensit
adapte au caractre fuyard de chacun des secteurs. Par
exemple, le secteur Paulin-Bquet (Bordeaux intramuros) a t
couvert par 4 campagnes de recherche de fuites systmatiques.
RSULTATS
Grce ce plan daction volontaire, on constate une amlioration
continue des indicateurs, comme le montrent les graphiques de
la figure 4 ci-aprs, reprsentant respectivement lvaluation
mensuelle des pertes rseau et du rendement.

lamlioration de la performance in situ I


amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

152


Figure 4 : Evolution des pertes et du rendement du rseau

153

3
Performance des services
dans le long terme,
dveloppement durable
et intgration urbaine

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I
amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

156

157

LE DVELOPPEMENT DE
{
LACCS AUX SERVICES
DEAU EN MILIEU URBAIN :
TRE PERFORMANT NCESSITE
INNOVATION, EXPERTISE ET
PARTENARIAT

Olivier Gilbert1
Judith Buelvas Prez2
Patrick Rousseau3
Franois De Rochambeau4
Oscar Garcia5

Retours dexprience du Maroc, de lEquateur, de la Colombie,


du Niger et de lInde
mots-cls

: optimisation, politiques tarifaires, branchement, accs


collectif, valuation

Dans les pays mergents, travers les contrats de gestion


dlgue de services publics deau et dassainissement
de Veolia Eau et de Proactiva, Veolia Environnement mne
des programmes daccs aux services pour les populations
dfavorises. Cet aspect de ses missions la amen dvelopper
une nouvelle ingnierie sociale intgrant les domaines technique,
financier, marketing, communication et juridique, et travailler
avec de nombreuses parties prenantes disposant dexpertises
complmentaires des siennes. Concernant la gnralisation de
laccs aux services essentiels, la performance passe en effet
par linnovation et le partenariat.
Fin 2010, depuis le dbut de ses contrats en Afrique, en
Amrique du Sud et en Inde, Veolia Eau a fait ainsi bnficier
plus de trois millions de personnes dun accs leau en milieu
urbain et pri-urbain dont prs de la moiti dans le cadre de
programmes sociaux.
Lexpertise dveloppe progressivement depuis une quinzaine
dannes par le Groupe repose sur des efforts dinnovation et de
mthode, notamment sur les diffrents points voqus ci-aprs.

Optimiser lexploitation permet de desservir


plus de populations avec les mmes
installations et les mmes ressources
Lorsquune autorit publique nous confie pendant plusieurs
annes la gestion de son service deau, notre premire mission
consiste remettre en tat, voire renouveler, puis amliorer
lexploitation des infrastructures existantes, usines et rseaux,
travers les tudes de diagnostic, la sectorisation des rseaux,
lamlioration des rendements, la mise en place du comptage des
volumes deau produits et distribus l o cela est ncessaire,
etc. Il sagit du cur du mtier dexploitant. Ces plans daction
engags ds le dmarrage de nos contrats ont pour but
damliorer dans le temps la qualit du service rendu aux
populations. Ce qui est moins soulign, cest quils contribuent
aussi desservir plus de personnes avec la mme ressource
en eau, sans cration de nouveaux ouvrages ni extension des
ouvrages existants.
Au Niger, les actions engages concernant la manuvre
des rseaux et quipements ds 2001 par la SEEN (Socit
dExploitation des Eaux du Niger) ont permis de distribuer de
leau dans des rues o elle narrivait pas faute de pression.

1_ Dlgu aux Innovations Sociales - Veolia Environnement - Direction dveloppement Durable


2_ Directrice Gnrale du Contrat de Monteria - Proactiva Aguas de Monteria
3_ Prsident et Directeur Gnral de Veolia Water India
4_ Directeur des Oprations et Ressources/Zone Moyen-Orient Afrique du Nord/Veolia Eau
5_ Directeur Gnral du Contrat de Guayaquil - Interagua

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

158
En Inde, depuis 2007, dans le cadre dun contrat de performance

systmes tarifaires ou les adapter en fonction des situations quil

pass avec la ville de Nagpur dans lEtat du Maharastra, Veolia

dcouvre au jour le jour sur le terrain. Ainsi, Ttouan (Maroc),

a russi, en optimisant le service et en particulier en rduisant

alors que le tarif dcid par les autorits comporte plusieurs

les fuites deau de 52% 31%, alimenter en continu environ

tranches dont une premire dite sociale (o leau est

200 000 personnes supplmentaires qui navaient, pour les

vendue un prix infrieur au cot de revient pour loprateur),

mieux desservies, droit quentre deux et six heures deau par

Amendis a propos dengager en habitat collectif une dmarche

jour, dont plusieurs bidonvilles.

de piquage social consistant y dvelopper le comptage


divisionnaire et, par l-mme, de mettre la tranche sociale au

Mettre en uvre les politiques tarifaires


dcides par les Autorits Publiques en
recherchant la compatibilit sociale
Dans lintrt de tous, habitants, abonns, autorits et
oprateurs, le tarif dun service doit tre socialement acceptable.

niveau des appartements et non plus seulement des immeubles.


Chaque famille dfavorise peut ainsi avoir accs la tranche
sociale.

Dvelopper les branchements individuels


dans le cadre de programmes sociaux

Dans les pays en voie de dveloppement, les investissements


raliser y sont beaucoup trop lourds pour tre supports

Rduire le prix du service pour lusager ne suffit pas si la plupart

uniquement par les abonns du service. Dans ce cas, la notion

des mnages nont pas accs aux rseaux. Le cot payer pour

de recouvrement acceptable des cots sur labonn se

se raccorder aux services publics est hlas souvent dissuasif

substitue en gnral au principe de recouvrement intgral des

pour de nombreuses familles. Cest la raison pour laquelle des

cots . En ce sens, les Autorits Publiques charges de dfinir

programmes de branchements sociaux ont t dvelopps dans

les politiques tarifaires et de fixer les tarifs doivent rechercher ce

de nombreux pays depuis les annes 1980. Ceux-ci ncessitent

qui est supportable par les habitants, y compris les plus fragiles.

dinnover dans tous les domaines de faon assurer :

Dautre part, elles doivent dcider des mcanismes financiers

lappropriation du projet par les populations concernes, ce


qui implique un dialogue de proximit et souvent lintervention

complmentaires destins payer les charges du service qui ne

de sociologues ou anthropologues ;

peuvent pas tre supportes par les bnficiaires.


n

la mobilisation de financements adapts, ce qui passe par

Loprateur est alors charg de mettre en uvre les politiques

la mise au point, si le contexte le permet, de subventions

dcides en recherchant leur optimum socio-conomique. Il

croises et lappel des ressources complmentaires dans le

doit organiser les services de faon ce que chaque segment

cadre de partenariats locaux, nationaux ou internationaux, tel

de clients, existants ou futurs, puisse avoir accs au tarif le plus

que ce fut le cas Tanger (Maroc) avec laide OBA (Output

adapt et toute linformation concernant le service offert et

Based Aid) exprimente par Amendis pour le compte de

son tarif.

la Banque Mondiale et du GPOBA (Global Partnership for


Output Based Aid) ;

En Colombie ainsi quen Equateur, le tarif gnral est fix en

le dpassement des barrires administratives qui empchent

fonction du volume mensuel deau potable consomm par le

de pouvoir disposer du foncier ncessaire aux projets de

client. Celui qui consomme plus paye leau un prix suprieur

raccordement6 ou de desservir les populations qui nont pas

celui qui consomme moins. Mais dans les nouveaux quartiers

de titre de proprit ni autorisation de logement, dans des

priurbains non encore viabiliss, un service minimal est assur,

quartiers non cadastrs, sans toutefois remettre en cause

associ des tarifs spcifiques fixs en fonction de la situation

la lgislation prexistante. Ces sujets importants ne peuvent

juridique des quartiers et de leur niveau dquipement. Ainsi,

tre rgls sans une volont politique opinitre mais aussi

pour les quartiers ne disposant encore que dun premier niveau

de linnovation administrative et la coopration de tous les

de service (citerne et borne-fontaine) un tarif social est appliqu,

services locaux impliqus dans lamnagement et la gestion

diffrent du tarif social appliqu dans les quartiers dont la

des quartiers.

viabilisation est en cours (eau, assainissement, voiries en cours

A Tanger, en 2006, dans le cadre de lINDH (Initiative

de cration). Ce mode de tarification par quartier constitue

Nationale du Dveloppement Humain), cette coopration

une alternative parmi dautres, mais il est intressant lorsquune

sest concrtement traduite par la cration dun Comit

ville et la configuration de ses quartiers voluent rapidement car

Branchements Sociaux - INDH ddi au suivi des oprations

il permet doffrir des services modulables, tout en tant assez

de viabilisation des quartiers informels, aux runions duquel

facile mettre en uvre.

participent tous les quinze jours la Willaya (Prfecture), les


communes, les services de lAutorit Dlgante, lAgence

Loprateur est force de proposition pour faire voluer les

Urbaine, Amendis, etc. Ce comit a pour but dexaminer et

6_ Les travaux dHernando de Soto ont pu montrer combien labsence dun systme de titres de proprit entravait le dveloppement conomique des pays pauvres.

159
de rsoudre tous les problmes pratiques et juridiques qui

particuliers ou entreprises extrieurs au quartier.

sopposent au raccordement des quartiers dsigns pour tre


n

desservis et au branchement effectif des habitations.

Cette innovation permet de disposer dun accs gratuit

le passage des rseaux dans des secteurs dont les

hauteur des besoins essentiels, cibl vers les populations les

caractristiques gographiques, urbanistiques, foncires

plus sensibles, et de limiter les contraintes sur la ressource en

et humaines transforment chaque chantier en un dfi

eau. Elle contribue ainsi une gestion rationnelle et durable, et

ncessitant des prouesses dadaptation technique.

un partage quitable de leau (Gilbert & Hascouet, 2009). Elle


fait aujourdhui lobjet dun intrt accru de la part dautorits et

Mais la russite de ces programmes ncessite aussi de lhumilit

oprateurs de diffrents pays.

eu gard aux enjeux humains, au nombre dacteurs en jeu,


lampleur de la tche et aux multiples piges que connaissent

De la mme manire, Monteria (en Colombie), a t dvelopp

bien ceux qui se sont frotts au sujet. Elle implique donc de

le programme Bornes publiques pour amener l'eau aux

travailler en partenariat, tout dabord, avec les premiers

communauts qui vivent dans des bidonvilles, lesquels sont

concerns que sont les populations et les autorits publiques

dus principalement aux dplacements forcs provoqus par

comptentes, mais aussi avec dautres parties prenantes :

le conflit arm qua connu la rgion. Durant l'anne 2010 il a

associations, acteurs de la coopration, lus de quartier,

bnfici 11 500 personnes (prs de 3% de la population de

reprsentants de communauts, autres services dont lexpertise

la ville) sur 16 points diffrents. Le programme inclut un tarif

se rvle importante pour la bonne marche des projets.

subventionn de 0,21 euros/m3, alors que le tarif de rfrence


est de 0,48/m3.

Au Maroc, afin de rendre possible laccs aux branchements


individuels, Veolia Environnement Maroc a dvelopp sur
demande des Autorits marocaines des oprations de
branchements sociaux destination de plus de 100 000

Dvelopper des services clientles


de proximit, adapts aux populations

familles, pour un montant de travaux dpassant 200 millions


deuros. Entre 2003 et 2010, prs de 350 000 personnes ont pu

Quel que soit le niveau de vie des abonns, loprateur doit offrir

ainsi disposer dun accs leau domicile grce ce systme

des services clientle et commerciaux sur mesure, permettant

et prs de 150 000 lassainissement.

de proposer localement un accueil et une coute exemplaires,


des explications et des offres de service en rapport avec la

Fiabilisation du mode daccs collectif


pour ceux ne pouvant avoir accs aux
branchements individuels

situation de chacun. La souplesse et linnovation doivent tre


au rendez-vous pour adapter nos services clientles aussi bien
aux clients du centre-ville qu ceux des quartiers priurbains
parfois semi-ruraux, ceux de lextrme densit humaine
aussi bien qu ceux de lisolement. Pour les oprateurs, la

Si laccs individuel constitue certainement la meilleure solution

proximit avec les habitants doit tre considre comme un

pour changer durablement les conditions de vie des habitants

atout qui se recherche et sorganise.

du point de vue de lhygine et de temps libr, ainsi que


dindpendance conomique (vis--vis des revendeurs deau

En Equateur, Guayaquil, Interagua a cr un service ddi

par exemple), force est de reconnatre quil ne peut tre appliqu

la relation de proximit avec lensemble des habitants du

tout de suite partout. Il convient ainsi dorganiser des systmes

primtre, soit 2,6 millions, dont ceux des quartiers informels.

daccs collectif permettant de garantir qualit, accessibilit et

Ce service appel Gestion Communautaire qui travaille en

disponibilit de leau.

transversal avec les autres dpartements de lentreprises et les


communes dlgantes, organise loccasion de chaque projet

En ce sens, Veolia a mis au point un systme, dnomm

des runions dinformation avec les habitants concerns. A

Saqayti, permettant aux familles les plus dfavorises, celles

Monteria, en Colombie, un service du mme type a t cr

qui ne peuvent avoir accs au branchement social individuel,

par Proactiva destination des quartiers populaires, notamment

de disposer par mois de plusieurs m deau prpays. Il sagit

ceux issus de lexode rural : cest le Service de Gestion

dune borne-fontaine accs individualis et scuris. Ainsi, au

Sociale . Dans les deux cas, lors des runions organises dans

Maroc o ce systme a t mis au point, les communes qui ont

les quartiers eux-mmes, les habitants sont couts et leur

accept de lexprimenter comme Tmara et Sal offrent les 4

avis pris en compte pour lorganisation pratique des projets. Si

ou 6 premiers m /mois aux familles ligibles ce dispositif. Ce

ce travail a ncessit de crer des moyens nouveaux au sein

systme permet, entre autres, de complter loffre branchement

de lentreprise (formation, outils de management, indicateurs,

social en permettant de desservir mme les plus dmunis,

etc.), et de prendre le temps ncessaire la cration du lien

tout en rduisant les gaspillages deau constats aux bornes-

social, ces investissements sont rapidement rentabiliss car les

fontaines accs libre ou en vitant leur appropriation par des

projets en ressortent mieux conus et de nombreux problmes

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

160
ou malentendus peuvent tre traits en amont. A Nagpur, Veolia

des bidonvilles de Nagpur en Inde, a t engag en 2010 avec

Water India est en relation quotidienne avec des reprsentants

linstitut IRENE de lESSEC et le CSH (Centre des Sciences

de quartiers appels Water Friends et organiss en rseau. Il

Humaines) de Dehli, avec notamment comme objectif de

sagit dhabitants qui se sont ports volontaires pour servir de

prparer lvaluation de leurs impacts sur le dveloppement

relais de proximit entre loprateur et la population.

humain.

Un autre exemple rside dans la cration d Agences mobiles :

Au-del des villes, en milieu rural, il en est de mme pour le

des bus amnags par Veolia et Proactiva en agences daccueil

programme de Goalmari (Bangladesh) que Grameen Veolia Water

clientle, disposant dun personnel form spcifiquement, o

Ltd a engag en 2008 en appliquant le modle Social Business

lon peut effectuer de nombreuses oprations administratives

du Professeur Yunus. Lobjectif est de permettre terme laccs

telles que la demande dun branchement social, labonnement

leau potable 100 000 habitants des conditions adaptes,

ou le paiement des factures. Ces agences se rendent dans

sachant quils ne disposaient essentiellement que deau issue

les quartiers les plus loigns des centres villes, et dans les

de nappes naturellement pollues larsenic (ce qui expose

villages, des dates fixes lavance avec les reprsentants

au Bangaladesh entre 30 et 80 millions de personnes aux

des habitants. Ainsi, les clients, y compris les plus loigns et

consquences parfois mortelles de larsenicose). Le programme,

ceux dpourvus de moyens de transport, ont accs au mme

men aussi en mode recherche-action , fait lobjet dun

service sans avoir se dplacer chaque mois. Ces innovations

partenariat avec lInstitut de lInnovation et de lEntreprenariat

sont dautant plus apprcies par la population concerne que

social de lESSEC. Celui-ci intgre llaboration dune mthode

celle-ci est faiblement bancarise et paye en espces lessentiel

dvaluation et sa mise en uvre. Le volet sanitaire de cette

des factures.

valuation est men par VERI (Veolia Environnement Recherche


et Innovation).

Cette proximit constitue aussi un atout pour dvelopper sur le


terrain des programmes de sensibilisation aux bons usages des

De par notre exprience, nous pensons que pour progresser

services deau et dassainissement comme celui de la SEEN,

et amliorer nos performances sur un sujet aussi complexe et

au Niger, sur les liens entre leau, lhygine et la sant, en

sensible que celui de la gnralisation des services essentiels,

partenariat avec des ONG, des artistes et des mdecins, ainsi

le meilleur moyen est dvaluer leurs impacts effectifs sur

que la Direction Dveloppement Durable et les experts Formation

la qualit de vie des bnficiaires, le dveloppement humain

et Sant du Groupe Veolia Environnement. Veolia considre en

et le fonctionnement des communauts. Cest ainsi quil est

effet que la diffusion de messages clairs aux habitants sur les

ncessaire de connatre de faon prcise les rsultats de nos

bons usages de leau fait partie intgrante du service quelle

interventions sur les territoires o nous intervenons, ainsi que

doit ses clients afin de maximiser les bnfices quils peuvent

de les partager afin de repenser et rorganiser, si ncessaire, ce

retirer de laccs une eau de qualit et lassainissement.

qui doit ltre. De mme, dune faon gnrale, la mise en place


dindicateurs socitaux, destins mesurer les effets du mode

Evaluer limpact des actions sur


le dveloppement humain
Afin de mesurer limpact des efforts et des activits quil a
engags pour contribuer dvelopper laccs des populations

de gestion des oprateurs sur les usagers, constitue un axe de


travail concernant la performance des services publics.

Bilan et perspectives en regard


de la performance

dfavorises aux services, le Groupe a initi plusieurs


programmes dvaluation avec des partenaires scientifiques.

Ces dernires annes, Veolia Eau et Proactiva ont d rpondre


des demandes croissantes des autorits publiques en matire

Par exemple, limpact des branchements sociaux individuels

de gnralisation de laccs des populations dfavorises

raliss en centre-ville de Tanger a t tudi en 2007 par

aux services. Cela a entrain lvolution de nos pratiques en

le J-PAL (le Jameel Poverty Action Lab), le laboratoire du

partenariat avec des acteurs aux savoir-faire complmentaires

Massachusetts Institute of Technology (M.I.T.) spcialis

des ntres, notamment sociologiques et socio-culturels, mais

dans lvaluation alatoire des programmes de lutte contre la

aussi urbanistiques et juridiques. De plus, la coopration avec les

pauvret, dirig par Esther Duflo. Les rsultats de cette tude

autorits et les parties prenantes locales sest rvle ncessaire

montrent limportance de laccs individuel leau en ville vis-

au quotidien sur ce sujet o finalement chaque acteur dpend

-vis de la plupart des indicateurs de dveloppement humain

des autres et du succs de tous. Le partenariat nest pas un vain

et notamment le temps libr, la sociabilisation et le bien-tre

mot, bien au contraire. Et les efforts dinnovation ne doivent pas

(Devotto et al., 2011).

faiblir car les sujets dtude et de recherche sont encore nombreux

Un programme de recherche-action , pralable au lancement

(foncier, valuation) alors que les besoins saccroissent au fur

des travaux de raccordement individuel du million dhabitants

et mesure du phnomne gnral durbanisation.

161
Pour Veolia Environnement, les diffrents projets engags
et les retours dexpriences ont progressivement men
llaboration dune expertise, dnomme initialement ACCES,
mise disposition de nos clients institutionnels. Cette expertise
a t utilise pour proposer sur de nouveaux territoires des
solutions adaptes au contexte local tels que des programmes
de raccordement sur mesure ou de mdiation sociale. Dans le
mme sens, des outils tels que les bornes Saqayti ou les agences
mobiles sont maintenant utiliss dans dautres pays dont,
notamment, la France En effet, la problmatique de laccs
au service, qui se traduit dans les pays dvelopps plutt par
le maintien au service des mnages en situation de prcarit,
concerne maintenant tous les pays
Cette expertise nest pas immuable. Elle senrichit des
exprimentations engages sur le terrain par les diffrentes
units oprationnelles du Groupe et donne lieu la cration de
diffrents outils mthodologiques, de mesure de la performance
et de management spcifiques, destins aux oprationnels.
Les professionnels de leau qui travaillent sur la problmatique
de laccs aux services savent en effet quil sagit dun sujet
mtier part entire, demandant la plus grande rigueur
professionnelle.
Pour finir, soulignons que ce sujet ncessite aussi un rel
engagement personnel des collaborateurs. En retour, malgr les
difficults et les marges damlioration, ceux-ci ont la satisfaction
de participer lintrt gnral, lequel est au cur du sens de
nos missions de service public. Cela a naturellement un effet
positif en matire de culture dentreprise, ce qui naturellement
nest pas le moindre atout pour la performance gnrale des
services.

Rfrences
O. Gilbert et T. Hascoet, 2009. Saquayti, pour une meilleure
rationalisation de lutilisation de leau en libre service, in Ltat
des ressources en eau au Maghreb en 2009, pp. 15-28, UNESCO,
Rabat.
F. Devoto, E. Duflo, P. Dupas, W. Parient et V. Pons, 2011.
Happiness on Tap: Piped Water Adoption in Urban Morocco,
Discussion Paper 2011-13, IRES, Louvain.

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

162

LA PERFORMANCE DES
{
SERVICES DEAU SUR LE LONG
TERME : LAPPORT DE LA DURABILIT

Bernard Barraqu1

mots-cls

: eau potable, prospective, valuation


multidimensionnelle, volution de la demande, gestion
patrimoniale, gouvernance, redistributivit

La construction de services deau


performants en Europe au XXe sicle

on a affaire une industrie mature, o les infrastructures doivent

On peut faire lhypothse que lEurope a en moyenne les

exigent un accroissement des investissements nouveaux en

meilleurs services publics deau et dassainissement : les taux


de raccordement sont les plus levs, notamment cause de
la densit de population et de lanciennet des services publics.
Mais les consommations deau restent modres, notamment
par rapport ce quelles sont aux Etats-Unis. Ce succs est
aussi celui de la responsabilit prise par les collectivits locales
dans la plupart des pays qui ont suivi lAngleterre dans cette
nouvelle politique de comfort. Evidemment, on ne peut nier
limplication de niveaux suprieurs de gouvernement, et
notamment les Etats nationaux, qui a permis de mettre en place
linfrastructure, en apportant des subventions, en soutenant les
emprunts obligataires, en autorisant les caisses dpargne
intervenir, et surtout, en donnant la priorit leau potable sur
les autres usages. Mais ladoption progressive de la tarification
au volume et la transformation de ce service essentiel en service
caractre industriel et commercial a confort la durabilit de
services publics en assurant un auto-financement croissant. En
dfinitive, la durabilit de ce systme a t lie la rencontre
dun modle technique et dun dispositif institutionnel dans le
service public local en rseau. La gnralisation progressive des
usines de traitement deau dune part, dpuration des eaux
uses dautre part, a fini par faire de leau urbaine une affaire
bien spare des questions de ressources en eau, avec un
rgime conomico-juridique diffrent du droit et de lconomie
de leau en gnral.

tre renouveles progressivement, mais sans les subventions


initiales. Et cela au moment o les directives europennes
faveur de lenvironnement. Pensons au cot cumul dans les 15
pays membres de la Directive Eaux Rsiduaires Urbaines : 150
milliards deuros ! Et comme lassainissement est dornavant
pay dans la facture deau, on voit cette dernire augmenter
inexorablement dans un contexte de rcupration des
cots . Il nest pas surprenant que des retards dapplication
de la politique europenne saccumulent, avec le contentieux
qui sensuit la Cour de Justice europenne. La situation est
particulirement proccupante dans les pays mditerranens
o une approche traditionnelle par les solutions de gnie civil
coteuses est privilgie. Mais ce nest pas tout : on cherche
inciter, par des tarifs nouveaux, les usagers cesser les
gaspillages, pour esprer rduire le poids de linfrastructure
grer terme. Or, une baisse gnrale des consommations
deau se produit dans de nombreuses villes dEurope, et
lobligation dquilibrer les dpenses avec les recettes pousse
augmenter encore davantage les prix ; en dfinitive lvolution se
fait au dtriment des plus dmunis, qui nont pas forcment les
moyens de faire des conomies. Bref, on dcouvre en Europe
un problme de droit leau quon croyait tre une affaire de
pays en dveloppement.
La rflexion sur la performance des services deau doit donc
tre complte par une approche de long terme que les outils
classiques (normes, indicateurs de performance, benchmark)
peinent prendre pleinement en considration. La situation
actuelle met en lumire les tensions potentielles entre les enjeux

Un modle confront une crise


sans prcdent

environnementaux, conomiques et sociaux, qui sont souvent

Cependant, des lments de crise apparaissent et leur

services deau et les chemins pour y parvenir.

combinaison pourrait bien rendre la situation intenable : dabord,

1_ AgroParisTech/CIRED

considrs isolment. Les outils de la prospective peuvent


alors tre mobiliss pour identifier les futurs dsirables pour les

163

Un projet de recherche pluridisciplinaire


et prospectif : Eau&3E
Cest cette nouvelle problmatique de crise qui a motiv une

deau selon diverses hypothses dusages, de recours


des ressources alternatives et de planification urbaine ; puis
valuer leur impact sur les budgets des services ;
n

compris par une volution qui rinscrit les choix techniques

rponse lappel doffres de lANR sur la Ville Durable : aux

dans une dmarche tourne vers la reconqute du milieu

incertitudes sur la demande future sajoutent le vieillissement

aquatique conformment lesprit de la DCE ;

des infrastructures et les difficults sociales, le tout alors que


la gouvernance traditionnelle de services deau fonde sur la

effets sur les plus dmunis ;

par les lus doit tre remise en cause. Le projet laurat EAU&3E
comptences ncessaires traiter lensemble des questions,
ainsi que Eau de Paris. Des collaborations prcdentes sur
les baisses de consommation deau de la capitale (-25% en
15 ans facturs) et sur les effets redistributifs des systmes de
tarification nous avaient convaincus de lintrt de choisir Paris
comme terrain malgr sa spcificit.
Les quipes comprennent le CIRED, quipe gestion stratgique
de lenvironnement ; le laboratoire GESTE, du Cemagref
lENGEES de Strasbourg, dans sa composante sociologique ;
lquipe conomie du BRGM de Montpellier, et le Cemagref
de Montpellier pour ltude des consommations deau et de
leur volution ; le groupe de recherche GEA dAgroParisTech
Montpellier pour la gestion durable des infrastructures ;
et lquipe ADES de luniversit de Bordeaux pour une tude
transversale de la durabilit dans cette ville, dj dmarre en
partenariat avec un syndicat mixte, le SMEGREG. Ce dernier
runit la Communaut Urbaine de Bordeaux et le CG 33 dans
une tude de la gestion durable de la ressource en eau profonde
de bonne qualit (risque de surexploitation et dintrusion saline),
mais aussi dans la rflexion sur la durabilit de la gestion de
linfrastructure et des tarifs sociaux. Au total, le partenariat
nourrit ses rflexions de trois terrains, Paris et Bordeaux et
Perpignan en Languedoc-Roussillon. Cela permet de couvrir des
situations diverses.
Le projet a commenc par une anne denqute sur les
problmatiques de gestion durable des services deau et
dassainissement dans dautres pays dvelopps, nommment
ceux de lEurope de lOuest, les Etats-Unis et lAustralie.
En ce moment, nous cherchons amliorer les connaissances
dans chacun des 4 domaines classiques de la durabilit, les
3 E : lenvironnement, lconomie et lquit. Comme les 3
mousquetaires, on y ajoute un quatrime, la gouvernance. Celleci comporte deux dimensions : la gouvernance interne concerne
les rorganisations visant mieux faire travailler ensemble les
lus, les techniciens et les usagers ; et la gouvernance externe
qui traite des changements dchelle territoriale de la conduite
de certaines tches pour rendre les services plus rsilients.
Le projet aborde ainsi quatre enjeux principaux :
n

mieux modliser lvolution possible des consommations

dvelopper des analyses systmatiques de la redistributivit


des tarifs proposs aux usagers, et notamment tudier leurs

sparation de loffre des ingnieurs et de la demande exprime


associe 6 quipes de chercheurs qui runissent ensemble les

mieux modliser la gestion long terme de linfrastructure, y

rflchir la mise en place dune gouvernance multi-niveaux,


externe et interne, pour permettre la fois une meilleure
rsilience des services par rapport aux changements globaux
et une implication plus forte des citoyens-usagers.

Le partenariat sinscrit dans un rseau qui permet dajouter des


lments de connaissance tirs dexemples dautres pays. Les
informations recueillies sont rendues disponibles dans le blog du
projet : http://eau3e.hypotheses.org.
La dernire phase du programme consiste dvelopper une
prospective des services deau dans les villes en reprenant les
acquis des phases prcdentes ; une confrence internationale
prsentera nos rsultats.

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

164

ANALYSE DES FONCTIONS


DE SERVICE POUR LA
GESTION DES EAUX
URBAINES ET ENJEUX
POUR LE SUIVI DES
PERFORMANCES

Frdric Cherqui1,2
Sbastien Ah Leung1,3,4
Selma Baati1,3,4
Bernard Chocat1,5
Pascal Le Gauffre1,5
Damien Granger6
Bernard Loubire6
Amir Nafi7
Cline Patouillard1,3,4
Amlie Tourne1,5,6
Jean-Yves Toussaint1,3,4
Justine Ultsch1,3,4
Sophie Vareilles1,3,4
et Cathy Werey7

mots-cls

: projet OMEGA, durabilit, qualit des


milieux, changement climatique, organisation

Un hritage complexe grer

d'approche hydraulique, consistant optimiser l'utilisation des

Les systmes dassainissement urbains, qui se dveloppent en

de retenue permettant l'crtement des pointes de dbit. Dans

mme temps que les rseaux de distribution deau dans les villes
dEurope de louest, trouvent leur origine au milieu du XIXme
sicle dans le mouvement hyginiste. Les premiers quipements
correspondent une vision essentiellement sanitaire de
l'assainissement (compris au sens strict : rendre sain). Ils
mlangent eaux uses et eaux pluviales dans le mme rseau
de tout lgout , destin vacuer toutes les eaux le plus
vite possible de la ville, et conduisent frquemment canaliser,
couvrir et enterrer une partie du rseau hydrographique naturel
des villes. Ds le dbut du XXme sicle, la concentration des
rejets urbains en un ou quelques points dun cours deau
commence poser problme. On imagine alors les techniques
dpuration (qui ne se gnraliseront cependant en France
quaprs la premire loi sur leau de 1964), ainsi que le
principe du systme sparatif. La sparation complte, sur un
mme bassin versant, des eaux uses et des eaux pluviales
va cependant savrer trs difficile, en particulier du fait de la
non-conformit des branchements. A partir du milieu du XXme
sicle la croissance des villes associe l'exode rural donne
aux eaux pluviales un nouveau statut, celui d'une menace
susceptible d'inonder la ville de faon brutale. Les techniciens
dveloppent alors une approche qualifie par Desbordes (1987)

1_ Universit de Lyon
2_ LGCIE Universit Lyon 1, F-69622, Villeurbanne, France
3_ UMR 5600 EVS, Environnement Ville Socit
4_ INSA-Lyon, ITUS, F-69621, Villeurbanne, France
5_ INSA-Lyon, LGCIE, F-69621, Villeurbanne, France
6_ Lyonnaise des Eaux, Direction technique et recherche, France
7_ GESTE, UMR Cemagref-ENGEES, Strasbourg, France

rseaux d'vacuation et les complter par de grands bassins


les annes 1980, il devient clair que ces approches, dites au
bout du tuyau ( end of pipe ), ne permettront pas elles
seules de protger les villes contre les risques dinondation. Se
dveloppent alors de nouvelles techniques, dites alternatives en
France, qui visent complter l'approche hydraulique classique
par une approche la source dont lobjectif est de contrler
les flux deau au plus prs de leur lieu de production. Par ailleurs
la monte en puissance des proccupations environnementales
amne s'intresser aux flux polluants vhiculs pendant les
priodes pluvieuses par les eaux de ruissellement et plus encore
par les eaux unitaires (voir par exemple la Directive europenne
ERU de 1991 et la loi sur l'eau de 1992). Il apparat alors que
les techniques alternatives, en plus de leur rle de rgulation
hydraulique, offrent des possibilits parfois importantes
dinterception des flux polluants, notamment ceux prsents en
phase particulaire dans les eaux pluviales. A la fin du XXme sicle,
le cadre de rflexion va encore slargir, dabord en dveloppant
des approches visant rintgrer l'eau dans la ville, par exemple
en renaturalisant les ruisseaux couverts ou enterrs, puis en
redonnant toutes les eaux urbaines, eaux pluviales et eaux
uses, un statut de ressource.

165
Nous hritons donc dun ensemble complexe de systmes qui
sest dvelopp en couches successives, rpondant chacune
des enjeux diffrents, et qui prsentent une valeur patrimoniale
trs importante. Ces systmes incluent des dimensions
techniques, rglementaires, organisationnelles, financires,
mais aussi culturelles et sociales. Ils sont clats et grs sans
relle concertation ou communication entre systmes et entre
acteurs : des systmes pour leau propre et dautres pour leau
sale, des systmes pour leau des villes et dautres pour leau
des champs, des systmes pour leau technique et dautres pour

Un changement de paradigme ncessaire


Le systme devient donc de plus en plus compliqu et son
pilotage de moins en moins ais. Beaucoup dexperts (voir par
exemple CERTU, 2003 ; Chocat et al., 2007 ; Novotny & Brown,
2007) considrent quil est aujourdhui ncessaire de changer
de paradigme et de remplacer le concept dassainissement
urbain par celui de gestion des eaux urbaines. Ce changement
dapproche doit de plus intgrer quatre contraintes principales :
n

leau naturelle.

il est indispensable de grer lhritage . Il y a en France,


daprs Berland & Juery (2002), 250 000 km de rseaux
hors pluvial dune valeur de 85 milliards deuros, plus
environ 16 000 stations dpuration dune valeur de 15

Une modification profonde des enjeux

milliards deuros, des milliers de stations de pompage et


de dversoirs dorage, etc. Ce patrimoine norme doit tre

Si lon focalise la rflexion sur les systmes urbains de gestion

prserv. Comment maintenir lintgrit de ces ouvrages et

des eaux uses et pluviales, les consquences de cet tat de fait

prserver leur fonctionnalit sans pour autant les figer dans

sont multiples :
n

Ces systmes doivent aujourdhui rpondre des enjeux de

leur rle ancien qui se doit dvoluer ? ;


n

plus en plus diversifis : protection contre les crues et limitation

aquatiques et la reconnaissance de la prcarit des ressources

des rejets dans les milieux naturels, mais aussi rutilisation

en eau entranent un consensus autour de la ncessit dune

des eaux uses, rcupration dnergie calorifique, utilisation

approche globale de la gestion de leau. La consquence

de leau dans la production des paysages urbains, utilisation

est une volont affiche de traiter les questions lchelle

de leau des fins bioclimatiques, rintroduction des objets

des bassins versants, ce qui augmente la taille du systme

de nature en ville, etc. ;


n

grer, ajoute de nouveaux acteurs et augmente encore la

Les techniques mises en uvre deviennent galement de plus


en plus diversifies : aux traditionnels rseaux se superposent

complexit du systme ;
n

des ouvrages de collecte ou dinfiltration des eaux pluviales,

des modes de vie urbaine (dont le rapport aux milieux naturels)

ouvrages individuels (citernes, toitures rservoirs) jusqu

et des formes durbanisations. Ces volutions peuvent tre en

de trs gros ouvrages traditionnels au bout du tuyau ,

dcalage par rapport celles du systme dassainissement,

mais qui doivent tous tre de mieux en mieux intgrs

compte tenu de sa forte inertie organisationnelle et

la ville. Lassainissement non collectif ou semi collectif

technique ;
n

adapte et lmergence de filires techniques performantes ;

gestion des eaux urbaines, dans la mesure o celle-ci associe

en plus sophistiqus (par exemple en intgrant des outils

actuellement une pluralit d'organisations aux objectifs

de gestion en temps rel). La multiplication des enjeux

plus ou moins convergents et des modes organisationnels

et la multiplication des fonctions ont donc pour effets de

trs diffrents (collectivits territoriales, services, syndicats,

dmultiplier le nombre d'objets et de dispositifs techniques ;

entreprises, associations, collectifs, etc.).

Comme il n'existe pas de systme technique sans organisation


(Toussaint, 2009), cette multiplication de fonctions et de
dispositifs concourt accrotre le nombre d'organisations
concernes et actives dans la gestion du systme. Ainsi,
aux techniciens de lassainissement viennent sajouter
les gestionnaires de milieux naturels, les urbanistes, les
architectes, les amnageurs, les paysagistes, les associations
de dfense de lenvironnement et les usagers eux-mmes
qui redeviennent acteurs. Se pose alors la question de la
coordination d'une pluralit d'organisations, grant une
pluralit douvrages dans une grande diversit dobjectifs et
dintrts.

enfin, les volutions ncessaires ne seront possibles quavec


le renouvellement de l'approche organisationnelle de la

les systmes collectifs dassainissement deviennent de plus

de plus, il devient ncessaire de prendre en compte les


volutions (probables) du climat ainsi que celles (certaines)

de toute taille et toutes les chelles spatiales, depuis les

se professionnalise avec une rglementation dornavant

laccroissement des exigences sur la qualit des milieux

Lenjeu principal actuel est donc le passage dune gestion


optimise dun systme dassainissement au dveloppement
dun systme durable de gestion des eaux urbaines. Il sagit de
cesser de grer indpendamment les diffrentes eaux urbaines
(eau propre - eau sale, eau des villes - eau des champs,
eau technique - eau naturelle, etc.), et il sagit galement de
considrer une chelle de gestion plus vaste. Le systme de
gestion des eaux urbaines se compose donc la fois :
n

dun ensemble de dispositifs techniques et spatiaux : rseaux,


tuyaux, avaloirs, stations dpuration, bassins de rtention,
fosses septiques, bacs sparateur de graisse, voiries,
berges, plages, etc. ;

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

166
n

dun ensemble dorganisations en charge de lexistence de ces

Figure 1 : Marguerite des fonctions de service du systme

objets : collectivits territoriales, bureaux dtudes techniques,

de gestion des eaux urbaines

entreprises de ralisation, entreprises gestionnaires, Etat, etc.


n

et du bassin versant naturel correspondant au domaine


dinfluence de la gestion des eaux urbaines : nappes
phratiques, rivires, lments de nature en ville, etc.

Le projet de recherche OMEGA8 vise dvelopper une


mthodologie afin daider les collectivits dpasser les
difficults souleves par la gestion actuelle des eaux urbaines et
mettre en uvre une gestion intgre de ces eaux. Pour cela, il
mobilise trois laboratoires de recherche (LGCIE, EVS et GESTE),
une entreprise gestionnaire, oprateur (Lyonnaise des Eaux) et
trois collectivits territoriales, autorits organisatrices (Bordeaux,
Lyon, Mulhouse).

Le systme de gestion durable


des eaux urbaines
Le projet OMEGA sappuie sur lhypothse que le passage un
systme de gestion durable des eaux urbaines dpendrait de la
disponibilit dune mthodologie dvaluation pluridisciplinaire

Aide la gestion du systme

permettant de mesurer de faon transversale lensemble des


services rendus par le systme utilis. Cette valuation devra

La question des indicateurs de service et du pilotage du systme

prendre en considration les aspects environnementaux,

en assainissement nest bien sr pas nouvelle. Elle a fait lobjet

sociaux, conomiques, politiques, organisationnels et techniques

de travaux multiples depuis prs de trente ans. Trois types

du systme (Nafi, 2011). Les premiers travaux du consortium

dapproches sont envisages.

ont conduit proposer une reprsentation du systme de


gestion des eaux urbaines et de ses fonctions sous une forme
schmatique, Figure 1 ci-dessous.

1. Les guides de bonnes pratiques ou de recommandations


(CERTU, 2003 ; Digman et al., 2006 ; Hall & Lobina, 2009)
fournissent aux gestionnaires des informations pertinentes

Le premier livrable du projet OMEGA (Cherqui et al., 2011)

mais elles ne permettent pas dvaluer la qualit du service

dtaille les fonctions de service prsentes dans la figure 1. La

fourni par le systme de gestion des eaux urbaines.

dfinition de ces fonctions vise donner un cadre dvaluation


globale (ou du moins la plus exhaustive possible) du systme

2. Une autre approche est fonde sur la dfinition dindicateurs

de gestion des eaux urbaines. La mise en uvre de ce cadre

dits gnriques . Le travail de synthse produit par lIWA

dvaluation passe par la dfinition dindicateurs pour chaque

(Alegre et al., 2006 ; Matos et al., 2003) est trs reprsentatif

fonction de service.

de cette approche qui vise fournir des indicateurs de


performances identiques dun site lautre. Beaucoup de
travaux consistent galement mesurer la durabilit des
systmes deau

urbains . Les chercheurs dEurope

du Nord (Balkema et al., 2002) ont souvent t moteurs


dans cette approche. Certains travaux sont alls jusquau
dveloppement doutils gnriques dvaluation (Malmqvist,
2003). Si les principes sont intressants et devront tre
valoriss, lvaluation reste cependant assez partielle et
ne prend pas en compte toutes les fonctions des eaux
urbaines, en particulier les fonctions mergentes . Ces
travaux proposent de plus des indicateurs spcialiss dans
le fonctionnement des ouvrages (souvent sans prendre en
compte le fonctionnement des organisations). Ces indicateurs
8_ Outil mthodologique daide la gestion intgre dun systme dassainissement - http://www.omega-anrvillesdurables.org/

167
gnriques ne permettent pas seulement de comparer un

Dans un contexte de crise conomique et alors que les grands

territoire avec un autre, ils ont pour vocation dafficher une

dfis environnementaux (atteinte du bon tat chimique et

transparence dans la gestion. Nanmoins, cette volont se

cologique des masses deau, gestion de la ressource en eau,

heurte aux difficults pour une grande partie des acteurs

conomies dnergie, diminution des missions de GES) vont

(publics urbains et organisations impliqus dans cette gestion)

probablement devoir tre abords sans augmenter de faon

comprendre ces indicateurs. Ces difficults ne sont pas le

importante les moyens financiers mobilisables, seule une faon

propre de l'assainissement urbain, elles apparaissent pour

diffrente de poser les problmes peut permettre de trouver

chaque choix technique dans les amnagements urbains :

des solutions durables. Le projet OMEGA vise, dans cette

ces choix restent peu ou pas concerts (Vareilles, 2006).

perspective, fournir des outils oprationnels aux services des


gestionnaires, outils indispensables la ralisation des objectifs

3. Une dfinition locale des indicateurs semble indispensable

de gestion des eaux urbaines.

pour mettre en place une vritable concertation (Astleithner


et al., 2002). Ces indicateurs dits locaux rsultent
denqutes auprs des acteurs. Ils intgrent ou prennent en

Remerciements

compte les rsultats des concertations publiques (demande


de service, activits urbaines, etc.). Leur construction reste

Ce travail a bnfici d'une aide de l'Agence Nationale de la

cependant problmatique car la dfinition dindicateurs locaux

Recherche portant la rfrence ANR-09-VILL-004 dans le

doit tre compatible avec des proprits indispensables :

cadre du projet OMEGA ralis par le laboratoire LGCIE de

accessibilit, fidlit, objectivit, pertinence, univocit,

lINSA de Lyon, Lyonnaise des Eaux France SA, filiale de SUEZ

prcision et sensibilit (voir Labouze et Labouze, 1995 pour

ENVIRONNEMENT, la composante de lUMR 5600 EVS de

plus dinformations).

lINSA de Lyon et lUMR CEMAGREF-ENGEES GESTE. Ce travail

Conclusions : vers une gestion durable


La gestion des eaux pluviales et uses urbaines ne peut plus
tre considre comme une simple technique urbaine prise en
charge, aprs coup, par des ingnieurs assainisseurs . Les
eaux produites par la ville doivent tre intgres au cur des
rflexions sur la conception, lorganisation et la gestion de la ville.
Aujourdhui, la gestion de leau ne peut se faire en considrant
sparment les systmes (eau use, eau pluviale, eau potable,
eau dirrigation, eau loisir, eau milieu naturel, etc.) : il devient
indispensable de considrer la gestion des eaux urbaines dans
leur ensemble. Il ne sagit pas forcment dlargir spatialement
le primtre mais plutt de prendre en compte lensemble des
lments urbains et naturels lis leau. Ceci ncessite de
trouver les modalits d'interaction et surtout de coopration
entre lensemble des organisations et des acteurs concerns,
lchelle du territoire urbain comme celle du bassin versant
hydrologique. Le changement de paradigme doit donc concerner
la fois les dispositifs techniques (objets, ouvrages) et les
organisations (collectivits, entreprises, syndicats, associations,
collectifs, etc.) qui concourent la gestion des eaux urbaines.
Les enjeux sont bien sr trs importants pour les collectivits
locales, pour les entreprises du secteur et pour lensemble des
urbains. Ils concernent la rvision des curs de mtiers et
llargissement des comptences, ladaptation des organisations
de la gestion des eaux urbaines, la cohabitation entre des
rseaux collectifs anciens et les systmes la parcelle, et la
coordination d'une pluralit d'organisations tout en garantissant
lquit de traitement entre les usagers.

sinscrit galement dans le cadre de lObservatoire de Terrain en


Hydrologie Urbaine (OTHU - www.othu.org/).

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

Rfrences

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

168

Chocat B., Ashley R., Marsalek J., Matos M.R., Rauch W., Schilling W. et Urbonas B. (2007) Toward the Sustainable Management of Urban Storm-

Alegre H., Baptista J.M., Cabrera Jr E., Cubillo F., Duarte P., Hirner W., Merkel W. et Parena R. (2006). Performance Indicators for Water Supply Services
- Second Edition, Manual of Best Practice Series, IWA Publishing, London, 312 p.
Astleithner F., Dangschat J., Dictus J., Hamedinger A. et Janak G. (2002) Indicators into action: a practitioners guide for improving their use at the
local level, European Commision, mai 2002, 35 p.
Balkema A.J., Preisig H.A., Otterpohl R. et Lambert F.J.D. (2002) Indicators for sustainability assessment of waste water treatment systems. Urban
water, 2002, 4 (2), pp. 153-161.
Berland J.-M. et Juery C. (2002) Inventaire et scnario de renouvellement du patrimoine dinfrastructures des services publics deau et
dassainissement. tude ralise par l'OIEau l'initiative de la Direction des tudes conomiques et de l'valuation Environnementale (D4E) du
Ministre de l'cologie et du Dveloppement Durable. Limoges (France) : Office International de lEau.
CERTU, Ministre de l'cologie et du Dveloppement Durable (2003) La ville et son assainissement : principes, mthodes et outils pour une meilleure
intgration dans le cycle de l'eau [CD ROM].
Cherqui F., Baati S., Chocat B., Le Gauffre P., Granger D., Loubire B., Nafi A., Patouillard C., Tourne A., Toussaint J.-Y., Vareilles S. et Werey C.
(2011) Approche systmique du systme de gestion des eaux urbaines. Livrable L2a, programme OMEGA, ANR Villes Durables 2009, avril, 32 pages.
Disponible en ligne http://www.graie.org/OMEGA2/IMG/pdf/T2_livrable_L2a.pdf (accs le 16/09/2011)

Water. Indoor and Built Environment, 16 (3), pp. 273-275.


Desbordes M. (1987) Contribution l'analyse et la modlisation des mcanismes hydrologiques en milieu urbain. Thse d'tat, Universit de
Montpellier, France, 242 p.
Digman C., Balmforth D., Kellagher R. et Butler D. (2006) Designing for exceedance in urban drainage - good practice. CIRIA. ISBN 9780860176350,
257 p.
Hall D. et Lobina E. (2009) Recommandations de bonnes pratiques. Water Time projet, 5me PCRD, disponible www.watertime.net/Docs/GPRs/
complete/GPRs-final-trans-FR.doc.
Labouze E. et Labouze R. (1995). La comptabilit de lenvironnement. Revue Franaise de Comptabilit, n272. 92p.
Malmqvist P.-A. (2003) The urban water toolbox for assessment of sustainable urban water systems. Sustainable urban infrastructure. Approaches
- solutions - methods (Zanon, B edit), TEM-Trento, Italy.
Matos R., Cardoso A., Ashley R., Duarte P., Molinari, A. et Schulz A. (2003) Performance indicators for wastewater services. Hardback. IWA Publishing,
192 p.
Nafi A. (2011) Evolution de la gestion patrimoniale vers une approche intgre. Comment prendre la dimension dveloppement durable en
amont la fois dans la conception et la gestion des SA? Journe scientifique et technique ENGEES-CEMAGREFASTEE Durabilit des systmes
dassainissement : Vers une gestion patrimoniale intgre ? , Strasbourg, 3 Fvrier.
Novotny V. et Brown P. (ed.) (2007) Cities of the future: Towards integrated sustainable water and landscape management, ed. IWA, Londres (UK),
427p.
Toussaint J.-Y. (2009) Usages et Techniques, in JM Stb et H Marchal (dir.) Trait sur la ville, Paris, PUF, mai 2009.
Vareilles S. (2006) Les dispositifs de concertation des espaces publics lyonnais. lments pour une analyse du rle de la concertation des publics
urbains dans la fabrication de la ville, Thse de doctorat sous la direction de M. Zimmermann et JY Toussaint, Institut National des Sciences
Appliques, Lyon, rono, 308 p.

169

PROPOSITION DUNE
{
MTHODOLOGIE ARTICULANT
VALUATION DES PERFORMANCES
DES SERVICES URBAINS ET SUIVI
DES PLANS CLIMATS-ENERGIES
TERRITORIAUX

Jean Laterrasse1
et Seghir Zerguini1

mots-cls

: dveloppement durable, changement climatique,


indicateurs, empreinte environnementale

Introduction

intgrs de dfinition et de suivi pour le dploiement de leurs


PCET.

Les performances notamment environnementales des services


deau ne peuvent tre simplement values de manire
intrinsque. Lapproche de la ville comme un systme complexe,
au sein duquel les liens existants entre secteurs doivent tre pris
en compte, tend simposer face aux enjeux du dveloppement
durable. Ainsi, les services deau peuvent tre consommateurs
dnergie soit directement pour leur production, soit en tant
que vecteurs de consommation, dans le cadre par exemple
de la fourniture deau chaude. Ils peuvent aussi tre plus
ou moins consommateurs despace. Ces diffrents aspects
confortent la ncessit dune dmarche globale dvaluation des
performances. Aprs dautres pays, la France a institu, dans
le cadre du Grenelle de lenvironnement , lobligation pour
les collectivits territoriales dlaborer des Plans Climats-Energie
Territoriaux (PCET) qui dfinissent un ensemble cohrent
dactions visant limiter pour les prochaines dcennies les
missions de GES et les effets ngatifs des activits humaines sur
lenvironnement. Cette contribution a pour objectif de prsenter
une mthodologie pour llaboration, le suivi et lvaluation de
ces Plans propose dans le cadre du projet ANR ASPECT 20502.
A partir de ce cadre gnral, la question de la performance des
services urbains en rseaux (eau, assainissement, dchets,
transport,) face aux dfis du dveloppement durable est
traite et un ensemble hirarchis dindicateurs, intgrant des
critres socio-conomiques, spatiaux et defficacit nergtique
est propos. Ce travail de recherche a pour but de mettre
disposition des collectivits territoriales des outils oprationnels

Mthodologie de llaboration
des indicateurs
Le travail men consiste proposer, au mieux de ltat des
connaissances,

un

ensemble

dindicateurs

cohrent

et

hirarchis permettant de caractriser et dvaluer un ensemble


dactions, allant des actions lmentaires une politique globale
de limitation des missions GES, en passant par les politiques
sectorielles. Ainsi, le cadre propos doit tre volutif, dun
double point de vue : il doit pouvoir sadapter au contexte local
et progressivement intgrer les connaissances acquises.
Le cadre hirarchis retenu comporte quatre niveaux, dont
le principe est dassocier pour chacun de ces niveaux des
actions (ou un ensemble cohrent dactions) et les catgories
spcifiques dindicateurs. Le niveau 1 est celui des actions
lmentaires ; les indicateurs associs sont des indicateurs de
suivi classiques. Le niveau 2 est celui des actions ou politiques
sectorielles ; les indicateurs associs sont des indicateurs de
structure (les actions retenues ont gnralement pour objectif
de faire voluer la structure du secteur concern exemple :
augmenter la part modale des transports publics). On pourra
aussi introduire en tant que de besoin des indicateurs dtat,
sagissant dactions ou de phnomnes exognes la collectivit
concerne (par exemple, prix de lnergie ou quipement

1_ Laboratoire Ville Mobilit Transport - 9 rue Alfred Nobel, Champs sur Marne, 77455 Marne la Valle Cedex 2, France - Ecole des Ponts ParisTech - Universit Paris-Est.
2_ Ce projet regroupe un consortium compos de bureaux dtudes spcialiss (BURGEAP, EGIS MOBILITE, ICE, ISEE, Tracs Urbains), dtablissements et de
laboratoires publics de recherche (CSTB, EIFER, LVMT).

performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

170
des mnages en vhicules particuliers). Le niveau 3 est celui

le caractre gnrique nous semble le plus vident, et ensuite

des politiques intersectorielles (intgrant les interactions et les

celles qui sont plus spcifiques, ou dont lefficacit peut tre

synergies dconomie possibles entre secteurs), auxquelles sont

plus discutable au regard des objectifs des PCET.

associs des indicateurs deffets (cest en particulier ce niveau


que nous avons fait le choix de traiter la question par nature

Pour la construction des tableaux dindicateurs :

transversale des comportements). Enfin, le niveau 4 est celui du

nous nous sommes dabord appuys dans chaque cas concret

PCET pris dans son ensemble, et les indicateurs associs sont

sur des diagnostics territoriaux, partags avec les acteurs

des indicateurs de performances globales du systme urbain

du PCET (lus, services techniques concerns, entreprises,

pris dans sa globalit.

associations, usagers) ;
n

DCOUPAGE SECTORIEL

lobjectif est ensuite davoir pour chaque secteur (niveau 2)


une formulation synthtique de politique(s) sectorielle(s) et
une dfinition des indicateurs qui peuvent y tre associs.

Le dcoupage sectoriel envisag comporte cinq secteurs :

Quand les politiques sectorielles ne sont pas explicites

Transport et mobilit ; Btiment et construction ; Urbanisme,

comme telles, on peut aussi travailler partir des actions

amnagement et politiques du logement ; Gnie urbain ; Activits

lmentaires identifiables ;

conomiques et commerciales. Deux secteurs nous intressent


plus particulirement ici :

un stade intermdiaire de llaboration du tableau


dindicateurs, nous sommes partis dun inventaire assez
large des indicateurs qui semblent pertinents, en procdant

Gnie urbain

ensuite un tri, pour viter certaines redondances et retenir


les dfinitions les plus adaptes, mais aussi pour identifier

Ce secteur inclut la conception et la gestion de lensemble des

certains indicateurs qui trouveront plus naturellement leur

rseaux techniques urbains (hors Transport) et notamment, les

place au 3me niveau. Par exemple, en Transport, lindicateur

rseaux deau et dassainissement, les rseaux de chaleur, la

porte moyenne des dplacements est plutt un indicateur

collecte et le traitement des dchets, ainsi que les systmes de

de 3me niveau, au sens o il cumule les effets des politiques

gestion technique centralise (par exemple gestion technique

sectorielles menes dans les domaines du transport et de

centralise du chauffage des btiments) et plus gnralement,

lurbanisme.

les politiques locales dnergie. Il inclut galement la gestion


de lenvironnement et des espaces naturels (par exemple,

Au total, la dmarche choisie peut tre qualifie d itrative

dveloppement des zones vgtalises).

interactive : elle doit tre chaque tape valide par et avec


les artisans du PCET. Les indicateurs retenus sont la fois

Urbanisme, amnagement local, politiques du logement

instruments de suivi et instruments de communication avec


lensemble des parties prenantes, citoyens compris.

Ce secteur inclut les actions damnagement et de rnovation


urbaine courantes (permis de construire), y compris la

Lintrt de cette dmarche est dune part de mettre en

cration de rserves foncires. Il inclut galement les politiques

perspective la contribution de chaque secteur lamlioration

locales de logement : effort en faveur du logement aid, critres

de lempreinte environnementale globale de la ville concerne,

dattribution retenus (par exemple : prise en compte de critres

dautre part de rendre plus transparents les processus de

de rapprochement domicile-travail).

dcisions pour les citoyens qui peuvent plus facilement en tre


partie prenante.

DFINITION DES INDICATEURS


Comme dj not, il ne sagit pas de constituer un ensemble
clos dindicateurs, mais bien un ensemble ouvert et volutif.
En particulier, au niveau 1 (actions lmentaires), lensemble
prsent ne se veut pas dfinitif, mais vise plutt identifier
des actions pertinentes et den suivre du mieux possible la mise
en uvre. Dans certains cas, les indicateurs associs ces
actions simposent. Dans dautres cas (traitement des dchets,
politiques locales de lnergie,), ils renvoient un contexte et
des pratiques locales, qui peuvent (doivent) tre valus par
des indicateurs spcifiques.
Indiquons simplement que, pour chaque secteur, nous avons
fait le choix de mettre en dbut de liste celles des actions dont

Conclusion

conclusion I
amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

174

175

CONCLUSION

Solne Le Fur1
et Pierre-Alain Roche2

En confiant le pilotage et lorganisation du target and solution

services soit organise au niveau local, rgional ou national,

group sur le thme de la performance et de la gouvernance

une distinction claire du rle des organismes responsables

des services publics deau et dassainissement lASTEE, les

et de celui des services publics et des oprateurs (publics ou

autorits en charge de la prparation thmatique du 6me Forum

privs) qui agissent pour leur compte est indispensable pour

Mondial de lEau nous ont honor dune grande confiance car

assurer lexplicitation des objectifs politiques et de la dfinition

ce sujet est crucial, ds lors que lon souhaite passer des bonnes

des moyens que la puissance publique entend consacrer

intentions et des discours gnraux aux ralits des services

ces services deau et dassainissement. La planification de la

effectivement apports aux usagers. Dans le dlai toujours trop

gestion des services deau et dassainissement par lautorit

court qui simpose aux travaux de ce type, il nous est rapidement

organisatrice et notamment une gestion prvisionnelle du

apparu que la richesse des expriences runies au sein du

patrimoine est une cl de la performance. Elle est la condition

groupe de travail justifiait ldition du prsent ouvrage. Nous

pralable indispensable ltablissement des contrats avec les

sommes extrmement reconnaissants envers les contributeurs

oprateurs. Le contrat entre lorganisme responsable et son

qui ont accept de participer cette publication dans des dlais

oprateur est loutil-cl qui permet, indpendamment du statut

aussi contraints et tout particulirement Guillem Canneva qui

des oprateurs, de bien exprimer cette relation, dexprimer les

en a assur la coordination scientifique.

objectifs attendus par la puissance publique et de gnrer les


mesures du corps dindicateurs que la puissance publique

Ce recueil est certes trs partiel mais nous le pensons

surveille pour la bonne excution du service.

reprsentatif de la diversit des approches et de lavancement


des dmarches. Ces expriences constituent une excellente
base pour les progrs venir, mais le succs suppose que des
efforts importants soient consentis dans les prochaines annes.
La prsente conclusion, sans anticiper sur les dbats qui se

Amliorer la transparence des choix


et la concertation avec les citoyens
et les usagers

tiendront durant les sessions du forum et les conclusions qui en


seront tires, tente dapporter quelques pistes de rflexion afin

La fixation dobjectifs clairs par lorganisme responsable

de contribuer ces progrs dici 2015.

est un acte politique majeur. Lorganisme responsable a la


responsabilit de laccs des utilisateurs des services publics

Amliorer la lisibilit des systmes


dacteurs et leur apporter un socle
rglementaire solide

de qualit. Il a galement une responsabilit vis--vis des


citoyens. Il est donc important quil explicite les objectifs de
sa politique en matire de services deau et dassainissement
ainsi que les moyens financiers mis en uvre. Ceci permet tout
la fois de rpondre au besoin de transparence vis--vis des

Il parat indispensable que dans chaque pays une cartographie

citoyens et des utilisateurs, de pouvoir donner des instructions

des responsabilits des acteurs institutionnels pour chacune des

claires aux oprateurs quil mandate et de connaitre la rfrence

dimensions du droit leau et que des cadres rglementaires

par rapport laquelle mesurer la ralit de la mise en uvre de

prcisant les cadres daction soient tablis.

la politique poursuivie.

Promouvoir et gnraliser les contrats


de services ou contrats de performances

Amliorer la comprhension des enjeux


de la performance et des moyens quil
convient dy consacrer

Identifier clairement le rle des organismes responsables et


des oprateurs de services publics et gnraliser la constitution

Pour promouvoir efficacement ces dispositifs, il convient, par de

de contrats de services prcisant objectifs et moyens mis

nombreux retours dexprience, dtablir des ordres de grandeur

disposition par les organismes responsables constitue galement

des dpenses consentir par les organismes responsables pour

un point crucial pour organiser les services comme pour

les activits de suivi et de contrle de la performance des services

assurer la performance des services rendus. Que la gestion des

rendus. Llaboration des contrats de service, la connaissance

1_ Secrtaire du target and solution group , charge de mission lASTEE.


2_ Prsident du target and solution group , prsident de lASTEE.

conclusion I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

176
du rseau, le suivi et le contrle de lexcution de ces contrats de

De faon plus gnrale, cela contribue adopter des

services par les autorits supposent la mobilisation de moyens

mcanismes de suivis adapts (incluant en cela les indicateurs)

et de comptences dont les organismes responsables peuvent

pour renforcer et valuer les politiques de leau poursuivies et

ne pas disposer actuellement. Sans le dveloppement de ces

crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation

comptences et de ces moyens et leur maintien dans la dure,

et bases de donnes pour amliorer le partage des donnes

ils ne peuvent avoir une vision claire de la performance de leurs

sur leau travers les bassins et les frontires administratives

services. Il convient donc de considrer quune part du budget

locales, nationales et internationales.

des services doit tre consacre ces activits pour sassurer de


leur prennit et aider un calibrage pertinent de ces moyens.
Ces moyens indispensables lobtention des performances
attendues ne sont pas lapanage des pays dvelopps. Cest

Favoriser les rseaux permettant


ltablissement de doctrines communes
et les retours dexprience

plutt le nombre des usagers desservis et le budget global du


service qui est le facteur dterminant pour savoir si ces moyens

Il semble utile dencourager les institutions et les associations

peuvent tre dgags localement au niveau de lorganisme

professionnelles, qui font la promotion de partenariats entre

responsable, ou si, pour de petites units, il est ncessaire de

oprateurs, faire inclure dans la mise en place de ces

mutualiser ces moyens dans des structures fdratives dappui.

partenariats des indicateurs de performance du service public


sans oublier les indicateurs permettant dvaluer la performance

Amliorer les systmes de benchmark


et en assurer la promotion

des partenariats eux-mmes.


Les associations de professionnels, cest--dire les associations
qui regroupent au niveau national, rgional ou mondial, des

Apporter un regard critique sur les systmes standardiss

autorits publiques et des oprateurs, participent effectivement

dindicateurs existants est indispensable pour les amliorer et, en

activement la mise en place dindicateurs de performance chez

les crdibilisant, en favoriser lutilisation. Les contrats de service

leurs adhrents et de systmes dindicateurs dans les diffrents

comprennent habituellement des indicateurs permettant de

pays membres. Leur rle est essentiel la fois pour faciliter

mesurer la performance des oprateurs par rapport aux objectifs

lhomognit des systmes dindicateurs utiliss, mobiliser les

qui leur sont fixs. Des efforts importants ont t consentis soit

acteurs leur mise en place et interprter les rsultats.

au niveau national par des rgulateurs (ayant eux-mmes des


responsabilits diverses selon les pays), soit au niveau de rseaux

Le service public dun organisme responsable particulier peut

dautorits comptentes et dorganismes responsables, soit au

sappuyer, pour la mise en place dun systme dindicateurs de

niveau de rgions, pour mesurer la performance des services

performance, sur les institutions de son pays, sur les associations

avec des systmes dindicateurs communs standardiss.

professionnelles

Ces systmes sont conus comme des outils de dialogue et

dont il est membre. Lorsque des WOP ( Water Operators

dchange permettant chacun de trouver ses propres pistes

Partnerships ) sont entrepris, il serait utile dy inclure la cration

de progrs partir dune situation dfinie et particulire. Ils

et la mise en place des outils ncessaires la production

encouragent le dveloppement de systmes dobservation et de

dindicateurs locaux de performance. Les associations de

suivi de la performance en gnrant des paquets standardiss

professionnels (notamment IWA et ses adhrents nationaux)

dindicateurs. Ces initiatives sont cependant parcellaires et

sont impliqus aussi bien dans les dfinitions que les mises

fonctionnent sur des bases et des mthodologies diffrentes.

en place des systmes dindicateurs que dans la mise au point

Si la littrature sur le sujet est abondante et que des manuels

de ces partenariats. Elles apportent un soutien essentiel grce

de bonnes pratiques existent, les retours dexpriences sont

leur rseau. Afin de rendre possible ce soutien, la cration

gnralement raliss ponctuellement loccasion dun travail

de moyens prennes avec l'appui des bailleurs internationaux

de synthse universitaire mais ne sont pas organiss dans la

semble ncessaire.

nationales,

rgionales

ou

mondiales

dure. Par ailleurs, les rsultats de ces indicateurs pour deux


services diffrents restent difficiles comparer en raison de leurs
contraintes et de leurs histoires particulires. La comparaison
dans le temps des mesures dun indicateur de performance
pour un service donn est beaucoup plus facilement porteuse

Ne pas fragmenter les systmes


et assurer la coordination entre chelles
territoriales embotes

de sens et de progrs. Enfin, la plupart des bases de donnes


actuelles sont remplies de faon volontaire et dclarative sans

Si les travaux prsents ici se sont plus particulirement

que des moyens aient t ddis leur vrification et leur

concentrs sur les services publics deau et dassainissement,

contrle.

ils ne doivent videmment pas pour autant conduire une vision


fragmente, centre sur ces seuls enjeux. Si lon a vu assez

177
naturellement que la performance des services doit sapprcier
au regard de leur capacit dintgration dans une stratgie
urbaine durable et contribuer la rsilience des systmes
urbains aux crises climatiques, il faut aussi souligner que ces
stratgies nont de sens que si elles sinscrivent dans une
politique de gestion intgre des ressources en eau lchelle
des bassins-versants, apte permettre un partage quitable
des ressources et une rgulation des usages respectueuse des
milieux aquatiques et de la biodiversit.

Annexes

annexes I
amliorer la performance des services publics deau et dassainissement

180

181

PACTE DISTANBUL POUR LEAU


DES AUTORITS LOCALES
ET RGIONALES
Runis Istanbul en mars 2009, nous, Maires et autorits

les ressources en eau, sur les systmes de distribution deau

locales et rgionales des diffrentes parties du monde, adhrons

et dassainissement qui desservent citoyens, entreprises,

au prsent PACTE DISTANBUL POUR LEAU en vue de

industries et institutions. Ces changements accroissent

dvelopper des stratgies de gestion de leau mieux adaptes

les difficults atteindre les Objectifs du Millnaire pour le

aux changements de notre plante.

Dveloppement (OMD) en ce qui concerne laccs leau et

La Dclaration des Gouvernements Locaux sur lEau, adopte

lassainissement2 ;

le 21 mars 2006 loccasion du Quatrime Forum Mondial de

Les quartiers pauvres et les zones dhabitations prcaires dans

lEau Mexico, a mis en exergue le rle des autorits locales et

les villes et leur priphrie se dveloppent et la pauvret

rgionales dans la gestion de leau et de lassainissement et

devient de plus en plus un phnomne urbain, ce qui impose

a propos aux gouvernements nationaux un partenariat plus

des rponses rapides et appropries aux problmes de laccs


leau et lassainissement et au rgime foncier ;

efficace.
Nous raffirmons nos engagements prcdents ainsi que notre

Le changement climatique aura une influence sur lensemble

volont de mettre en uvre des approches intgres dans la

du cycle de leau et sur les citoyens de nos communauts : il

gestion de leau pour construire des passerelles pour leau ,

rendra leau plus rare, augmentera les risques dvnements

renforcer la capacit de nos villes et rgions faire face aux

naturels extrmes tels que les inondations et les scheresses,

pressions externes grandissantes et contribuer ainsi au

limitera le renouvellement des nappes phratiques, entranera

dveloppement durable.

llvation du niveau de la mer et de la temprature et rendra


plus alatoires les cycles de prcipitations et les rgimes des

PARTIE I Dclaration et appel laction


des gouvernements locaux et rgionaux

fleuves ;
n

La gestion des ressources en eau lchelle locale et rgionale


peut tre un mcanisme dadaptation aux changements
mondiaux ;

Par le biais de ce Pacte, nous reconnaissons que :


n

mettent en exergue les ressemblances et les diffrences entre

un droit fondamental pour tous les tres humains et joue

les situations des pays en dveloppement et celles des pays

un rle essentiel dans la prservation de la vie, de la sant

dvelopps. Alors que le manque dinfrastructures ou leur

La nature, ltendue et la dynamique des problmes lis leau

Laccs une eau de bonne qualit et lassainissement est

publique et dans la lutte contre la pauvret ;

vieillissement est un dfi commun tous, le financement, le

Leau est un bien public qui doit par consquent rester sous

renforcement des capacits et lamlioration de la lgislation

contrle public, que sa gestion soit dlgue ou non au

savrent tre les principaux problmes dans les pays en

secteur priv ;

dveloppement ;

Lassainissement est tout aussi important que laccs leau

Une nouvelle approche plus cohrente est ncessaire afin de

et doit tre considr comme une priorit dans les politiques

rpondre la demande en eau lchelle locale et rgionale

des gouvernements locaux, rgionaux et nationaux ;

et dassurer des mesures dattnuation et dadaptation pour

Le niveau local joue un rle de plus en plus important dans la

faire face aux changements mondiaux. Une gestion quitable,

dlivrance de leau et des services dassainissement ;

efficace et durable des ressources en eau et des services

Les transformations rapides auxquelles le monde est confront,

requiert une approche intgre, une action coordonne et

comme la croissance dmographique, le dveloppement

une responsabilit partage par les diffrents niveaux de

conomique, les migrations et lurbanisation, avec plus de la

gouvernance ;

moiti de la population mondiale vivant dsormais dans les


villes, exercent des pressions accrues sur les infrastructures et

La dimension de l'assainissement doit tre intgre dans la


planification locale et rgionale et lie dautres secteurs

1_ Nous soutenons en ce sens linitiative de la Commission des Droits de lHomme de lONU sur le droit leau.
2_ Les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement, dfinis par les Nations Unies, proposent de rduire de moiti la proportion de la population sans accs durable
leau potable et un systme dassainissement amlior dici 2015, concernent directement les gouvernements locaux.

comme le systme dvacuation des eaux pluviales, laccs


leau potable, le traitement des eaux uses et la gestion des
n

entre diffrents modles de gestion ;


n

et la mise en oeuvre de stratgies politiques nationales

Lassainissement doit, dans la mesure du possible, tre

et supranationales pour la gestion durable de leau afin

mis en oeuvre dans le cadre de processus dcentraliss et

damliorer laccs leau et lassainissement et pour se

soutenu par lducation publique et par des campagnes de

prparer au changement climatique et aux autres dfis

sensibilisation visant amliorer lhygine domestique ;

mondiaux, notamment pour les pays insulaires et ctiers.

La planification et les projets locaux et rgionaux doivent

Ces dfis peuvent exiger la mise en oeuvre de nouveaux

davantage prendre en compte la question de leau ;

projets dinfrastructures pour anticiper leurs effets sur leau,

Les oprateurs/prestataires des services publics jouent

lassainissement, les eaux pluviales et autres infrastructures

un rle central dans lapprovisionnement en eau et les

urbaines ;
n

Mettre en oeuvre des mcanismes financiers et des schmas de

dveloppement ; les mcanismes actuels de renforcement de

rgulation innovants pour faciliter laccs des gouvernements

leurs capacits sont insuffisants ;

locaux et rgionaux aux financements directs, accrotre les

Laccs une eau de qualit et aux services dassainissement

financements consacrs aux infrastructures locales de leau

comporte des cots. Toutefois une gestion des services

et de lassainissement, pour rpondre aux besoins de tous,

deau et dassainissement permettant daccder leau et

en particulier des plus pauvres, et pour permettre ladaptation

lassainissement en quantit et qualit suffisantes doit tre


assure un cot supportable et quitable, notamment en

Associer les autorits locales et rgionales la dfinition

dchets ;

services dassainissement, en particulier dans les pays en

annexes I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

182

aux changements mondiaux ;


n

Inclure les investissements dans le secteur de leau dans les

adaptant les mcanismes de recouvrement des cots pour

oprations de rduction de la dette, tel que lchange de dette

les populations les plus dmunies ;

en faveur de linvestissement dans le domaine de leau et de

Lutilisation de leau dans les zones urbaines et rurales est


interdpendante. Une politique durable de gestion de leau

lassainissement ;
n

Consacrer plus dattention lanalyse des prvisions sur

lchelle locale est essentielle pour garantir la production

le climat, les changements dmographiques et autres

agricole et prvenir la dpopulation rurale ; les autorits

transformations susceptibles daffecter le cycle de leau et

locales doivent tre conscientes de limportance du secteur

ses systmes de gestion lchelle nationale et rgionale ;

rural et de lagriculture qui jouent un rle important dans

partager

lapprovisionnement des centres urbains.

gouvernements locaux et les aider interprter leur impact

les

connaissances

ainsi

acquises

avec

les

sur le niveau local ;


En appui de notre engagement en tant que Maires et lus

locaux et rgionaux, nous appelons nos gouvernements


nationaux et les institutions internationales :
n

locales et rgionales la gestion de bassins versants ;


n

Faire de la scurit de leau lune de leurs priorits politiques

Prendre mieux en considration limpact des choix politiques


sectoriels sur le cycle de leau notamment sur les zones

nationales et internationales, partant du principe que les


ressources doivent tre partages de faon rationnelle et

Crer des mcanismes efficaces pour associer les autorits

rurales et urbaines, ainsi que sur les cosystmes ;


n

Appuyer la coopration internationale des autorits locales

quitable entre les utilisateurs, pour des raisons sociales et

et rgionales en vue datteindre les cibles des OMD sur leau

de sant publique, pour soutenir lemploi et lconomie, pour

et lassainissement, en particulier travers le financement

favoriser le dveloppement culturel et les loisirs, ainsi que

de partenariats entre gouvernements locaux et rgionaux

pour prserver un environnement agrable et sain ;

des pays dvelopps et des pays en dveloppement et en

Acclrer la mise en oeuvre de leurs engagements en matire

permettant, l o cest possible, lallocation cet effet dune

daccs leau et lassainissement, et de lutte contre la

part des revenus issus des utilisateurs de services deau et

pauvret, notamment dans les pays en dveloppement,

dassainissement.

afin datteindre les objectifs dfinis dans le Plan daction


de Johannesburg et dans les Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement ;
n

Mettre en place un mcanisme de dialogue qui garantisse

PARTIE II Engagements des


gouvernements locaux et rgionaux

aux autorits locales et rgionales, par le biais dun transfert


adquat de comptences et de moyens, un cadre lgal, des

Reconnaissant le besoin urgent de dvelopper des stratgies

ressources financires, des capacits institutionnelles et

plus efficaces, les villes et rgions sont dpendantes de

des comptences humaines et techniques ncessaires pour

lexistence dun cadre lgal, institutionnel et financier adapt

assurer au niveau local et rgional la gestion de leau et de

ainsi que de la disponibilit de capacits techniques et

lassainissement. Dans le respect du principe de subsidiarit

humaines. Cependant, limpact du changement climatique,

et en consultation avec toutes les parties prenantes, les

de la croissance dmographique, de lurbanisation, du

gouvernements locaux devraient avoir la possibilit de choisir

dveloppement conomique ainsi que des autres facteurs qui

183
psent sur les ressources en eau est plus rapide que la capacit

ci-dessus, loccasion du prochain Forum Mondial de lEau en

de rponse des systmes politiques et sociaux.

2012.

Pour toutes ces raisons, nous, Maires et lus locaux/rgionaux,


signataires du PACTE DISTANBUL POUR LEAU, exprimons
notre volont politique de rpondre ces dfis, ds maintenant
et pour ce qui relve de nos comptences et est notre porte,

ANNEXE : Lignes Directrices pour un plan


local et rgional daction ( adapter au
contexte local)

et nous nous engageons faire de notre mieux pour amliorer


la gouvernance de leau et orienter nos politiques locales vers

DIAGNOSTIC

une gestion durable de leau et des infrastructures hydrauliques.


Les gouvernements locaux ou rgionaux raliseront une
Cet engagement saccompagne de lespoir que les gouvernements

valuation des dfis susceptibles davoir un impact sur leurs

nationaux et les institutions internationales reconnaissent le

ressources en eau et leurs services, et pour ce faire, raliseront

rle essentiel des gouvernements locaux et rgionaux dans

les actions suivantes, dans la mesure du possible :

lamlioration de laccs leau et dans la mise en oeuvre de

Raliser une analyse, en coopration avec les parties

mesures dadaptation sectorielles, et quils lancent, dans un

prenantes, sur les consquences de la dmographie, lusage

futur proche, les rformes politiques ncessaires pour rendre

du sol et lvolution de lconomie, pour mesurer la pression

les efforts des gouvernements locaux et rgionaux faisables

qui en rsulte sur les ressources en eau et prvoir leur

juridiquement et techniquement, finanables et efficaces.

disponibilit ;
n

pendant notre mandat pour dvelopper une approche

annexe :

rhabilitation, et sur les financements ncessaires ;

Une valuation des contraintes internes et externes qui

psent sur les ressources locales en eau et sur la biodiversit


aquatique afin didentifier les principaux dfis lis leur
n

pressions sectorielles ;
n

Rassembler les meilleures prvisions climatiques disponibles


lies aux facteurs hydrologiques qui impactent la ville/lautorit

Un inventaire des politiques, des stratgies et des plans des

locale depuis les sources deau jusqu la mer ;


n

changement climatique et de changements globaux ;

potentielles moyen et long terme sur les ressources et les


systmes locaux en eau ;

La mise en place dun dialogue avec toutes les parties


prenantes au niveau local/rgional afin didentifier une vision

Conduire une tude de vulnrabilit en matire de pollution et


de catastrophes lies leau ;

Evaluer, amliorer et mettre en oeuvre des cadres


rglementaires et renforcer la capacit institutionnelle ;

secteur de leau ;
La dfinition dobjectifs et de cibles mesurables adapts

Dfinir les autres risques lis au climat, les effets bnfiques


potentiels et les incertitudes concernant la gestion de leau ;

commune aux principaux acteurs, et ce dans le but de dfinir


les priorits locales et les plans daction appliquer dans le

Estimer les capacits de la ville fournir des services


deau et dassainissement en cas de scnarios extrmes de

rpondre aux dfis mondiaux identifis comme des menaces

Identifier les obstacles la gestion intgre, y compris les

prservation ;
gouvernements locaux et rgionaux qui doivent voluer pour

Conduire une tude sur les besoins en termes dinfrastructures


lis leau et lassainissement, y compris les oprations de

ville/rgion sur la base des lignes directrices mentionnes en


n

Dterminer la part de la population la plus vulnrable du point


de vue de la sant vis--vis de leau ;

durable, intgre et participative de la gestion de leau et de


lassainissement et pour lancer les actions suivantes dans notre

Dterminer le pourcentage de la population nayant pas accs


leau potable ni lassainissement ;

Afin de remplir notre engagement, nous ferons le ncessaire

Dterminer les besoins en eau lis aux activits sociales,

notre territoire qui correspondent aux engagements pris dans

conomiques (agricoles et industrielles), institutionnelles et

le Pacte dIstanbul pour lEau, avec un suivi pour rendre

environnementales.

compte de nos stratgies et de nos actions ;


n

La mise en oeuvre de plans daction pour amliorer les

CIBLES

services de leau et lassainissement et accrotre la capacit


dadaptation locale et rgionale face aux changements

En les adaptant au contexte local/rgional, dans le cadre de leur

mondiaux.

juridiction et sur une base volontaire, les gouvernements locaux/


rgionaux prendront une ou plusieurs des mesures suivantes.

Nous nous engageons galement rendre compte de nos

Exemples de cibles :

actions et partager les dfis et les progrs rencontrs par nos

villes, dans le cadre de la ralisation des actions mentionnes

Rduire le volume des pertes physiques deau de x % dici


lanne x ;

3_ Voir les options de Diagnostic, Cibles et Mesures dans la section Lignes directrices .

annexes I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

184
n

Accrotre l'approvisionnement en eau pour les besoins

Dvelopper et mettre en pratique des plans/mesures de

humains de x % dici lanne x ;

gestion des risques structurels et non-structurels pour rduire

Accrotre lapprovisionnement en eau par personne de x litres

les dommages occasionns par les catastrophes lies leau ;

par jour dici lanne x ;


n

Dvelopper et mettre en pratique des plans relatifs au contrle

Epargner x % de la consommation d'eau domestique par

des inondations, lamlioration de lvacuation de leau,

personne dici lanne x ;

aux scheresses, aux rponses aux catastrophes et la

Atteindre les normes internationales de qualit de leau dici

prparation llvation du niveau de la mer ;

lanne x ;

Dvelopper et mettre en pratique des plans de rvision

Atteindre x % de la collecte et x % du traitement des eaux

des infrastructures afin damliorer leur rsistance aux

uses dici lanne x ;

vnements extrmes et leur fonctionnement dans de

Inspecter x % des rejets industriels chaque anne ;

nouvelles conditions ;

Garantir un volume d'eau appropri pour les besoins des

cosystmes dici lanne x ;


n

Impliquer les femmes et les jeunes dans lapprovisionnement,


la gestion et la maintenance des ressources en eau et dans la

Rduire les dommages dus aux catastrophes lies l'eau de


x % du PNB national (et/ou rgional) moins de 5 % du PNB.

rduction des risques ;


n

Utiliser des technologies innovantes et adaptes lchelle


locale pour amliorer lefficacit et la couverture des systmes

MESURES

deau et dassainissement ;
n

Encourager les changes ducatifs et de formation, le transfert

Afin datteindre les cibles mentionnes ci-dessus, les mesures

de technologie afin de garantir la gestion durable de leau et le

suivantes pourraient tre envisages :

dveloppement conomique.

Dvelopper des techniques de pointe de gestion de leau,


de lassainissement et des eaux pluviales pour rpondre
lurbanisation et aux alas provoqus par les changements
globaux, prenant aussi en compte lapprovisionnement en
eau dans les zones rurales ;

Amliorer la planification et lamnagement du territoire afin


de limiter et de combattre limpact des changements en cours
sur le risque dinondation et dlvation du niveau des bassins
fluviaux et du niveau de la mer ;

Diversifier les sources dapprovisionnement en eau pour


assurer davantage de flexibilit face aux incertitudes du
futur grce, par exemple, de nouveaux quipements de
stockage, une exploitation durable de la nappe phratique,
la conservation de leau, son recyclage ou son dessalement4 ;

Introduire des dispositions lgales pour la participation des


citoyens dans les dcisions concernant la gestion de leau et
les financements au niveau local, rgional et au niveau des
bassins ;

Investir dans des infrastructures durables ;

Rduire les effets ngatifs lis leau sur la sant des


populations urbaines ;

Protger

lenvironnement,

et

tout

particulirement

lhabitat aquatique, contre les effets ngatifs cumuls du


dveloppement urbain et du changement climatique ;
n

Restreindre lutilisation du sol pour protger les ressources en


eau et la biodiversit ;

Cooprer avec lindustrie et le secteur conomique pour


rendre plus efficace lutilisation de leau et favoriser son
recyclage, ainsi que pour limiter la pollution ;

Prfrer les solutions de gestion de leau conomiques et


efficaces, comme la collecte deau de pluie et le recyclage
des eaux uses ;

4_ Les collectivits territoriales suivantes ont sollicit de garder la rfrence au transfert de leau entre bassins versants : Generalitat Valenciana, Comunidad Autnoma
de la Regin de Murcia (Espagne), Commission Inter mditerranen de la Confrence des Rgions Priphriques Maritimes (CIM-CRPM)

185

LISTE DES ACRONYMES


ACWUA

Association des Services dEau des Pays Arabes

ADES

Accs aux Donnes sur les Eaux Souterraines

AFD

Agence Franaise de Dveloppement

ANR

Agence Nationale de Recherche

ANRSC

Autorit Nationale de Rglementation des Services Publics

AQUEX

Aide la Qualit dExploitation des systmes dassainissement

ASTEE

Association Scientifique et Technique pour lEau et lEnvironnement

AWWA

American Water Works Association

BID

Banque Interamricaine de Dveloppement

BRGM

Bureau de Recherches Gologiques et Minires

BSC

Balanced Scorecard

CCAEP

Cellule de Conseil aux Adductions dEau Potable

CCSPL

Commission Consultative des Services Publics Locaux

CG

Conseil Gnral

CIQ

Cot dInvestissement dans la Qualit

CIRED

Centre International de Recherche sur lEnvironnement et le Dveloppement

CNDP

Commission Nationale du Dbat Public

CNE

Comit National de lEau

CNQ

Cot de la Non Qualit

COQ

Cot dObtention de la Qualit

CSH

Centre des Sciences Humaines

CUB

Communaut Urbaine de Bordeaux

DDT

Direction Dpartementale des Territoires

DSP

Dlgation de Service Public

EBC

European Benchmarking Cooperation

ENF

Eau Non Facture

ENGEES

Ecole Nationale du Gnie de lEau et de lEnvironnement de Strasbourg

ENGREF

Ecole Nationale du Gnie Rural, des Eaux et des Forts

EVS

Environnement, Ville et Socit (laboratoire)

FNCCR

Fdration Nationale des Collectivits Concdantes et Rgies

FP2E

Fdration Professionnelle des Entreprises de lEau

GEA

Gestion de lEau et de lAssainissement (laboratoire)

GES

Gaz Effet de Serre

GPOBA

Global Partnership for Output Based Aid

GRET

Groupe de Recherche et dEchange Technologique

GWOPA

Global Operators Partnerships Alliance

IBNET

International Benchmarking Network for Water and Sanitation

ILD

Indice Linaire de Pertes

INDH

Initiative Nationale du Dveloppement Humain

INDIGAU

INDIcateurs de performance pour la Gestion patrimoniale des rseaux dAssainissement Urbains

IPC

Indicateurs de Performance Clefs

ISO

International Organization for Standardization

ITV

Inspection Tlvise

IWA

International Water Association

JCBU

Jeddah City Business Unit

J-PAL

Jameel Poverty Action Lab

JWS

Jeddah Water Services

LDE

Lyonnaise des Eaux

MBA

Master of Business Administration

MIREP

Mini Rseau dEau Potable

annexes I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

186
M.I.T.

Massachussetts Institute of Technology

NPNL

Nam Papa Nakhone Luang

NS

Niveaux de Service cibles

NWC

National Water Company

NWSC

National Water Sewage Corporation

OBA

Output Based Aid

OCDE

Organisme de Coopration et de Dveloppement Economiques

OFWAT

Office of WATer services

OMEGA

Outil MEthodologique daide la Gestion intgre dun systme dAssainissement

ONEA

Office National de lEau et de lAssainissement

ONEMA

Office National de lEau et des Milieux Aquatiques

ONG

Organisme Non Gouvernemental

OTHU

Observatoire de Terrain en Hydrologie Urbaine

PAS

Performance Assessment System

PCET

Plans Climats-Energie Territoriaux

PED

Pays En Dveloppement

PPP

Partenariat Public/Priv

RERAU

REhabilitation des Rseaux dAssainissement Urbains

RPQS

Rapport annuel sur le Prix et la Qualit du Service

SAGEP

Socit Anonyme de Gestion des Eaux de Paris

SCADA

Supervisory Control and Data Aquisition

SCOT

Schma de Cohrence Territoriale

SDAGE

Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux

SEAAL

Socit des Eaux et de lAssainissement dAlger

SEDIF

Syndicat des Eaux dIle-de-France

SEEN

Socit dExploitation des Eaux du Niger

SEVESC

Socit des Eaux de Versailles et de Saint-Cloud

SFI

Socit Financire Internationale

SIAAP

Syndicat Interdpartemental pour lAssainissement de lAgglomration Parisienne

SIG

Systme dInformation Gographique

SLB

Service Level Benchmark

SMEGREG

Syndicat Mixte dEtudes pour la Gestion de la Ressource en Eau du dpartement de la Gironde

SOMAGEP

Socit Malienne de Gestion de lEau Potable

STeFi

Suivi Technique et Financier

TSF

Transfert de Savoir-Faire

TSG

Target and Solutions Group

ULB

Urban Local Body (autorit locale urbaine)

UNSGAB

Conseil consultatif pour leau et lassainissement auprs des Nations Unis

VERI

Veolia Environnement Recherche et Innovation

WIKTI

Water International Knowledge Transfer Initiative

WOP

Water Operators Partnership

187

MEMBRES DU TSG-CS1-A2
PAYS

NOMS

STRUCTURES

USA

ADAMS Ellis

Michigan tech

France

AHYERRE Matthieu

Bordeaux

France

AKHMOUCH Aziza

OECD

UK

ALAFGHANI Mohamed

Indonesia Law Report/UNESCO

Portugal

ALEGRE Helena

IWA-LNEC

France

AUDIER Marc

FNCCR-Embrun

Guinea

BANTAYA Alpha Oumar

Tliml

France

BARRAQUE Bernard

CNRS

Marocco

BENSAID Samir

ONEP

BERNARDINI Francesca

UNECE

BEROS Marco

BEI

Switzerland

BINGGELI Stefan

EWA/Infraconcept

BLOKLAND Marteen

UNESCO

Venzuela

BOLIVAR Teolinda

France

BRENIERE Cassilde

AFD

France

BRITO Antonio

Univ Minho

Argentina

BRUNSTEIN Fernando

Univ Buenos Aires

France

CABASSUD Corinne

Toulouse University

Panama

CABRERA ARIAS Magela

Univ Panama

Spain

CABRERA Enrique

IWA
AGROPARISTECH

France

CANNEVA Guillem

Venezuela

CARO Abelina

France

CHABERT dHYERES Laurent

EAU-VIVE

France

CHAGNIOT Muriel

Veolia eau
Grand-Lyon

France

CHAPGIER Jean

Argentina

CHAVES Fernando

France

CHERQUI Frdric

INSA

France

COHEN Agathe

SEDIF

UK

COLBOURNE Jeni

Drinking Water Inspectorate

Colombia

CUERVO Luis Mauricio

Univ de los Andes Bogota

Netherland

DANE Peter

VEWIN

DANILENKO Alexander

Worldbank

Belgium

DE GUELDRE Greet

AQUAFIN

France

DELAERE Pauline

AMF

France

DELEBARRE Xavier

FP2E

France

GINSBURGER Charlotte

FNCCR

Uruguay

DI PAULA Jorge

Burkina-Fasso

DRABO Saydou

Bobo-Dioulasso

Argentina

DRAULT Natalia

IRAM | Instituto Argentino de Normalizacin y


Certificacin

Republic of Uzbekistan

DUKHOVNY Victor

SIC of Interstate Coordination Water Commission

Germany

DURAND Patrick

BWB

Colombia

ECHEVERRIA Maria Clara

Univ Nat

Cambodia

EK SONN CHAN

Phnom Penh Water Supply Authority-PPWSA

Mauritania

FASSA Yrim

Rosso

Spain

GARCIA - LOYGORRI Adriano

AECID

Scotland

GARCIA QUESADA Monica

IHE Dundee univ

GASSNER Katharina

World Bank

annexes I

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

188
PAYS

NOMS

STRUCTURES

France

GATIGNOL Chantal

ARS

Albania

GIANTRIS Philip

Water Supply and Sewerage Association

Brazil

GOLDENSTEIN Stela

Sao Paulo

Colombia

GONZALEZ Esperanza

Fundacin Foro Nacional por Colombia

Ecuador-Espaa

GUERRERO Carlos

Argentina

HERZER Hilda

Universidad de Buenos Aires

Togo

HUNLEDE Joachim

Union des Commune du Togo

Germany

JARDIN Norbert

Ruhrverband

France

KELLNER Karina

OBUSASS

USA

KOO-OSHIMA Sasha

U.S. EPA

Hungary

KOVACS Karoly

Maszesz/Maviz

Switzerland

KUPPER Urs

VSA

France

LALLEMAND-FLUCHER Marie-Alice

DEXIA

France

LE JALLE Christophe

PSEAU

France

LEFLAIVE Xavier

OECD

Switzerland

LIEBERHERR Eva

EPFL

France

MAIRESSE Caroline

Suez

India

MEHTA Meera

Faculty of planning and public policy

France

MENARD Claude

Universit Sorbonne

France

MIQUEL Serge

CG Hrault

MIZELL Lee

OECD

Uganga

MUGISHA Silver

NWSC

Argentina

NOWERSZTERN Marcelo

World Federation of United Cities

Indonesia

NUGROHO Riant

Jakarta Water Supply Regulatory Body

Nigeria

OLUGBOYE Davo

WASH

Brazil

PACHACO Regina

MPGPP da FGV-EAESP

France

PARENTA Renato

UK

PARKER Sam

WSUP

France

PAYEN Grard

AQUAFED

Costa Rica

PREZ Marian

FLACSO

France

PERROUIN Jean-Luc

Nantes-Mtropole

France

PINATTON Mlanie

AFNOR

France

PINCEAU Pascale

Brazil

PINHO Raul

Inst. Trata Brazil

Colombia

POLONIA Beatriz

Superintendencia De Servicios Pblicos Domiciliarios

England

PURCELL Milo

Drinking Water Inspectorate

France

REDAUD Jean-Luc

Ministery of Agriculture

Per

RIOFRIO Gustavo

DESCO

Chile

RODRIGUEZ-ARRANZ Alfredo

SUR, Santiago De Chile

France

ROTILLON Sylvain

ONEMA

France

SALVETTI Maria

ONEMA

SANDOVAL MINERO Ricardo

WIN- Consultant MAV, S.C.

France

SAULUS Genevive

Eau de Paris

Belgium

SCHRODER Robert

VeWIN

Chile

SEGOVIA Olga

SUR

Portugal

SILVA COSTA Francisco

Dpartement de Gographie de l'Universit de Minho

Spain

SOLER Manuel

Adecagua, Barcelona

France

TABUCHI Jean-Pierre

SIAAP

France

TCHENG Jacques

Grenoble water public service

Italia

TERRIBILE Flavia

Ministero dello Sviluppo Economico

France

TISSERAND Bruno

ISO

France

TORTEROTOT Jean-Philippe

EWA

189
PAYS

NOMS

STRUCTURES

Ivory Coast

TRAORE Karim Sory

Universit dAbobo Adjam, Abidjan

France

TREMOLET Sophie

Tremolet consulting

VAN DER BERG Caroline

Worldbank

Italy

VANIN Elisa

Fondazione per lAmbiente T. Fenoglio

Bolivia

VARGAS Humberto

CERES

Ecuador

VASCONEZ Mario

Quito

Mexico

VAZQUEZ Eduardo

Ecuador

VILLAVICENCIO Gaitan

Univ Andina Simon Bolivar

France

WEREY Caty

ENGEES

France

WITTNER Christophe

CEMAGREF

Per

YAEZ Samuel

CIPAD

YOKOTA Taeko

UNhabitat

Ont galement suivi ces travaux :


NOMS

STRUCTURES

BANOS Eva

AQUAPUBLICA (Belgium) - TARGET1

BASTEMEIJER Teun

WIN - CS1

BEGORRE Henri

Maxeville (France) - PFE

BELLAUBI Francesc

TISDA/TI Berlin -TARGET 5 (Germany)

BRAILOWSKY Alexandre

SUEZ -TARGET 1 (France)

CHOCAT Bernard

ASTEE

De LAVERGNE Clia

ASTEE (France)

GATEL Dominique

ASTEE (France)

GENDREAU Nicolas

CU Bordeaux (France)

LE FUR Solne

ASTEE (France)

MAITREROBERT Xavier

AQUAFED

MALMQVIST Alexandra

WIN -TARGET 5

MAREST Philippe

Nantes Mtropole

MICHEL Eric

Veolia eau

ROCHE Pierre-Alain

ASTEE (France)

SIMONET Stphane

6th WWF secretariat

TROPP Hakan

SIWI -TARGET 6 (Sweden)

VALENSUELA Daniel

OIEAU-CS1

VILLESSOT Daniel

ASTEE (France)

WOUTERS Patricia

IHE - help desk Univ DUNDEE (Scotland) - TARGET1

NOTES

NOTES

NOTES

NOTES

Achev d'imprimer en France en mars 2011


ISBN n 9782952668378
Photos eau : Fotolia.com
Cration graphique et ralisation: id bleue - 02 43 95 48 37 - www.idbleue.com

Toute reproduction ou reprsentation intgrale ou partielle, par quelque procd que ce soit, des pages publies dans le prsent ouvrage, faite sans lautorisation des auteurs
ou du Centre franais dexploitation du droit de copie (20, rue des Grands Augustins, 75006 Paris), est illicite et constitue une contrefaon. Seules sont autorises, dune part,
les reproductions strictement rserves lusage priv du copiste et non-destines une utilisation collective, et, dautre part, les analyses et courtes citations justifies par le
caractre scientifique ou dinformation de loeuvre dans laquelle elles sont incorpores (loi du 1er juillet 119 art. L 122-4 et L 122-5 et Code pnal art. 425).