CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
SUBSECCION C

Consejera Ponente: OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogot, D. C, diecisis (16) de marzo de dos mil quince (2015)

Radicacin Nro: 25000-23-26-000-2000-01635-01 (27.269)
Actor: Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en Liquidacin.
Demandado: E.P.S. Convida
Referencia: Accin Contractual.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada,

contra la sentencia de 10 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de Descongestin en la cual accedi a las
pretensiones de la demanda as:
PRIMERO: Declrase la nulidad de la Resolucin No. 000599 del 12 de noviembre
de 1999, proferida por la E.P.S. Convida, y de la que la confirm No. 0010 del 24 de
enero de 2000.

SEGUNDO: Declrase la nulidad de la Resolucin No. 000600 del 12 de noviembre

de 1999, proferida por la E.P.S. Convida, y de la que la confirm No. 0011, del 24 de
enero de 2000.

TERCERO: Declrase que carecen de fundamento las disposiciones sancionatorias

como la inhabilidad para contratar por cinco aos y no se deber aplicar, que se
dictaron en contra de la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A. en Liquidacin.

CUARTO: No se declara que la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A. no

present ningn hecho consecutivo de incumplimiento de ninguna de las
obligaciones a su cargo, por las razones dichas en la parte considerativa.
QUINTO: Sin condena en costas.
I.

1. La demanda.

ANTECEDENTES.

En ejercicio de la accin contractual consagrada en el artculo 87 del C.C.A., la

Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en Liquidacin, actuando por conducto de
apoderado judicial en escrito del 14 de julio del 20001, present demanda en contra de
la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Convida, elevando las siguientes declaraciones
y condenas:
1. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 00599, del 12 de Noviembre de
1.999, proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA, mediante
la cual se declar la caducidad administrativa del Contrato No. 0318, suscrito el 11 de
mayo de 1.998, entre la E.P.S. CONVIDA y la COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE
VIDA S.A., para expedir las plizas de seguros que se requieran, para garantizar la
cobertura del riesgo econmico, derivado de la atencin a los afiliados del rgimen
contributivo, que resulten afectados por enfermedades catastrficas, a que se hace
referencia (sic) el artculo 38 del Decreto 1.938 de 1.994 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud y las dems normas que se sustituyeron y se encuentran
vigentes para el rgimen contributivo.

2. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 0010, del 24 de Enero del 2.000,
proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA, por medio de la
cual se resolvi desfavorablemente para la sociedad COMPAA DE SEGUROS ATLAS
DE VIDA S.A. EN LIQUIDACION, el recurso de Reposicin interpuesto contra la
Resolucin No. 000599, del 12 de Noviembre de 1.999, por la COMPAA
LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A. hoy LIBERTY SEGUROS S.A. y por LA
COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN INTERVENCIN hoy COMPAA
DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN LIQUIDACION.

3. Que de (sic) declare la NULIDAD de la Resolucin No. 000600, del 12 de noviembre de

1.999, proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA, mediante
la cual se declar la caducidad administrativa del Contrato No. 0319, suscrito el 11 de
Mayo de 1.998, entre la E.P.S. CONVIDA y la COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE
VIDA S.A., para expedir las plizas de seguros que se requieran, para garantizar la
cobertura del riesgo econmico, derivado de la atencin a los afiliados del rgimen
subsidiado, que resulten afectados por enfermedades catastrficas, a que hace
referencia el artculo 38 del Decreto 1938 del Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud y las dems normas que lo sustituyeron y se encuentran vigentes para el rgimen
subsidiado.

Folios 1 a 22 C. 1.

4. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 0011, del 24 de Enero del 2.000,
proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA, mediante la cual
se resolvi desfavorablemente para la sociedad COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE
VIDA S.A. EN LIQUIDACION, el recurso de reposicin interpuesto contra la Resolucin
No. 000600 del 12 de Noviembre de 1.999, por la COMPAA LATINOAMERICANA DE
SEGUROS S.A. hoy LIBERTY SEGUROS S.A. y por LA COMPAA DE SEGUROS
ATLAS DE VIDA S.A. EN INTERVENCIN hoy COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE
VIDA S.A. EN LIQUIDACION.

5. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de NULIDAD, tambin se

declare que la COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN LIQUIDACION, no
present ningn hecho constitutivo de incumplimiento de ninguna de las obligaciones a
su cargo y que al carecer de fundamento la caducidad decretada por E.P.S. CONVIDA,
carecen de fundamento las dems disposiciones sancionatorias como la inhabilidad para
contratar por cinco (5) aos, la cual tambin deber declararse expresamente infundada
y por ende no se deber aplicar. As mismo, tambin se debe declarar expresamente,
como consecuencia lgica de lo anterior, que las plizas expedidas por LIBERTY
SEGUROS S.A. (antes LATINOAMERICA DE SEGUROS S.A.) no se pueden hacer
efectivas, por cuanto no existe resolucin que haya declarado la caducidad, como
constitutivo de siniestro de incumplimiento y en el evento de haber sido pagados por la
compaa garante, se ordene el reembolso de su valor reajustado a valor presente, en la
fecha del pago.

6. Que se tenga presente, adicionalmente, de la garanta nica las siguientes

consideraciones, amparo por amparo:

-Cumplimiento, teniendo en cuenta que los contratos carecen de clusulas penal, (sic)
solo se podra hacer efectivo el amparo por el real perjuicio sufrido por la entidad
contratante.

- Correcta Inversin del Anticipo, como el mismo fue adecuadamente invertido, no hay
lugar a presentar condena alguna por tal evento.

- Prestaciones Sociales. No existe en las resoluciones demandadas, ni en otro

documento, reclamacin hasta la fecha para tal evento. Por lo tanto tampoco se podr
hacer efectiva esta cobertura.

2. Hechos.
La parte actora soport su demanda en los hechos que a continuacin se sintetizan:

2.1. El 11 de mayo de 1998, la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A.,
suscribieron los contratos Nros. 0318 y 0319 cuyos objetos eran la expedicin de la pliza de
seguro o reaseguro para amparar los riesgos correspondientes a las enfermedades ruinosas o
catastrficas y de altos costos para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen contributivo y
subsidiado respectivamente.
2.2. En cumplimiento de los contratos Nros. 0318 y 0319, la Compaa de Seguros Atlas de
Vida S.A. expidi el 13 de mayo de 1998, las plizas de enfermedades de alto costo Nros. 091 y
092 con una vigencia inicial del 13 de mayo de 1998 hasta el 3 de mayo de 1999, plizas que
fueron renovadas el 14 de mayo de 1999, con vigencia hasta el 13 de mayo de 2000.
2.3. El 25 de agosto de 1999, mediante comunicacin Nro. SJ-862-99 la Compaa de Seguros
Atlas de Vida S.A. solicit al asegurado la base de datos de afiliados activos en los dos
regmenes, con el fin de conocer si las reclamaciones correspondan a los afiliados del
asegurado y si los mismos no se encontraban suspendidos de la E.P.S., por falta de pago. Sin
embargo, el intermediario de las plizas argument que esa solicitud era considerada como una
modificacin unilateral al contrato por lo que se abstenan de entregar dicha informacin.

2.4. Durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo y 25 de octubre de 1999, la E.P.S.

Convida envi los avisos de siniestros correspondientes a las cuentas radicadas con
posterioridad en la Compaa Seguros Atlas de Vida S.A.
2.5. La Compaa Seguros Atlas de Vida S.A., mediante comunicaciones Nros. AM-094-99, AM095-99 del 18 de octubre de 1999 y AM-097-99 del 20 de octubre de 1999 le envi al asegurado
las observaciones, liquidaciones y glosas de los avisos de siniestros presentados durante el
periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 25 de octubre de 1999.

2.6. Mediante Comunicacin G.G. 18661-99, del 22 de octubre de 1999, el intermediario

contest a la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., reiterando la solicitud de pago.

2.7. Mediante Resolucin Nro. 1492 del 23 de septiembre de 1999, la Superintendencia

Bancaria someti a la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., a vigilancia especial.

2.8. Mediante resolucin Nro. 01613 del 26 de octubre de 1999, la Superintendencia Bancaria
tom posesin inmediata de los bienes y negocios de la Compaa de Seguros Atlas de Vida
S.A., establecindose la suspensin de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento
de la toma de posesin.

2.9. El 12 de noviembre de 1999 a travs de Resolucin Nro. 000599, la E.P.S. Convida declar
la caducidad administrativa del contrato Nro. 0318 suscrito con la Compaa de Seguros Atlas
de Vida S.A.

2.10. El 23 de noviembre de 1999, la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A. interpuso

recurso de reposicin contra las Resoluciones Nros. 000599 y 000600 proferidas por la E.S.P.
Convida.

2.11. El 24 de enero del 2000, E.P.S. Convida expidi las resoluciones Nros. 0010 y 0011,
mediante las cuales neg los recursos de reposicin interpuestos contra las Resoluciones Nros.
000599 y 000600, decidiendo confirmar ntegramente estas.

2.12. Consider la parte demandante, que los actos administrativos atacados son violatorios de
los artculos 35 y 84 del Cdigo Contencioso Administrativo; el artculo 14 de la ley 80 de 1993 y
los artculos 1054, 1072, 1077 y 1080 del Cdigo Civil, adems solicit la suspensin
provisional de las Resoluciones 599 y 600 del 12 de noviembre de 1999 y sus confirmatorias
Nros. 010 y 011 del 24 de enero de 2000.

3. Actuacin Procesal.
3.1. Mediante decisin del 29 de agosto del 20002, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Tercera, Subseccin B admiti la demanda y dispuso la
notificacin personal al representante legal de la E.P.S. Convida y al agente del
Ministerio Pblico. Adicionalmente, y por tener inters directo en el proceso, cit a la
Sociedad Seguros Liberty S.A., adems neg la suspensin provisional de las
resoluciones.
3.2. Mediante escrito radicado el 26 de septiembre del 20003, la parte demandante
corrigi la demanda de la referencia, correccin que fue admitida por auto de fecha 1
de noviembre de 20004.

3.3. La parte demandada E.P.S. Convida contest la demanda oponindose a la

prosperidad de las pretensiones,5 propuso a su vez las excepciones de inexistencia de
desviacin de poder y falsa motivacin, inexistencia de la violacin de las normas
aludidas y buena fe.

Folios 25 a 28 Ibdem.
Folios 33 a 60 Ibdem.
4 Folio 98 Ibdem.
5 Folios 105 a 110 Ibdem.
3

3.4. Por su parte, Liberty Seguros S.A. descorri el traslado ordenado en auto del 29 de agosto
del 2000, acudiendo en calidad de litisconsorte de la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A.,
apoyando las pretensiones formuladas en la demanda.6
3.5. A travs de provedo del 25 de abril de 20017, el a quo abri a pruebas el proceso de la
referencia. Fenecida la etapa probatoria, se corri traslado para alegar de conclusin mediante
auto del 30 de octubre del 2002.8

3.6. La parte demandada, E.P.S. Convida en escrito de alegatos de conclusin reiter lo

expuesto en la contestacin de la demanda. Manifest que en el transcurso del proceso
se evidenci que la entidad tena suficientes argumentos para declarar la caducidad del
contrato Nro. 0319 de 1998, pues el incumplimiento por parte de la Compaa de
Seguros Atlas S.A., qued evidenciado al negarse al pago de los siniestros, la
temporalidad de las objeciones, adems que pretendi cambiar unilateralmente las
condiciones del contrato al solicitar la base de datos como requisito para el pago de los
siniestros.9

3.7. Liberty Seguros S.A., igualmente descorri el traslado para alegar. En su escrito
manifest que debe accederse a la solicitud de nulidad de los actos administrativos
demandados, toda vez que los mismos fueron motivados falsamente, ya que se
pretenda una indemnizacin, sin la plena demostracin del siniestro, as como su
cuanta desconociendo el artculo 1077 del Cdigo de Comercio.10
4. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de Descongestin

en sentencia proferida el 10 de febrero de 200411, accedi a las pretensiones de la
demanda.

El a quo, luego de relatar los antecedentes del proceso y de analizar el material

probatorio concluy que la entidad demandada actu sin competencia, puesto que la
inclusin de las clusulas que pactaban la declaratoria de caducidad contrarian lo
dispuesto en el artculo 14 de la Ley 80 de 1993, normatividad que prohbe
expresamente la utilizacin de clusulas exorbitantes en los contratos de seguros.
6

Folios 114 a 131 Ibdem.

Folios 141 y 142 Ibdem.
8 Folio 172 Ibdem.
9 Folios 173 a 186 Ibdem.
10 Folios 197 a 211 Ibdem.
11 Folios 240 a 251 cuaderno 2.
7

Consider entonces que la parte demandada, en la expedicin de los actos

administrativos obr con desviacin de sus atribuciones, por lo que procedi a declarar
la nulidad de las resoluciones impugnadas.

5. El recurso de apelacin.
Los das 24 y 25 de febrero de 200412, la parte demandada interpuso y sustent

el

recurso de apelacin contra la anterior providencia, a fin de que se revoque la sentencia

de primera instancia y que en su lugar, se nieguen las splicas de la demanda.

El apoderado de E.P.S. Convida manifest que la ley impide pactar las clusulas
exorbitantes en los contratos de seguro, mas no en los de reaseguro. Adems resalt
que en los trminos de referencia de la contratacin se anex copia del modelo de
contrato a celebrar, sin que la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A. hubiese
presentado objecin alguna.

Manifest que la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., adems de negarse a pagar
los siniestros, pretendi unilateralmente cambiar las condiciones del contrato estatal,
pues nunca se pact el envo de la base de datos como requisito para el pago de los
siniestros.

As las cosas, y dado que la caducidad se estipula a favor de las entidades estatales, y
que la clusula que la establece fue pactada en el contrato Nro. 0319 por voluntad
reciproca de las partes, y siendo el contrato ley para las mismas (art. 1602 C.C.) no
existi falsa motivacin en las resoluciones que declararon la caducidad, por lo que
solicit la revocatoria del fallo de primera instancia.

6. Actuacin en segunda instancia.

El recurso fue admitido el 23 de julio de 200413; posteriormente por auto de 20 de
agosto del mismo ao, se orden el traslado para alegar de conclusin14, trmino dentro
del cual la parte demandada- E.P.S. Convida

aleg de conclusin15 reiterando lo

manifestado en la sustentacin del recurso de apelacin.

12

Folios 259 a 264 Ibdem.

Folio 270, ib.
14 Folio 272, ib.
15 Folio 275 a 287, ib.
13

A su vez la parte demandante y Liberty Seguros S.A., presentaron alegatos de

conclusin16, solicitando la confirmacin de la sentencia de primera instancia.
El Ministerio Pblico el 29 de octubre de 2004, emiti concepto Nro. 04-16117. En ste,
se solicit la confirmacin del fallo impugnado toda vez que encontr demostrada la
falsa motivacin e incompetencia de la E.P.S. Convida para decretar la caducidad de
los contratos Nros. 0318 y 0319, pues segn el artculo 14 de la ley 80 de 1993, las
potestades exorbitantes no puede pactarse en los contratos de seguros.

CONSIDERACIONES

Cumplidos los trmites de segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que
invalide lo actuado ni caducidad18, procede la Sala a resolver el asunto sometido a su
consideracin a travs del siguiente esquema: 1. competencia; 2. hechos probados; 3.
problema jurdico y caso concreto.

1. Competencia

El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelacin interpuesto

por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia, toda vez que la
cuanta se estim en la suma de $ 1.660.802,106. y la que se requera para la poca de
presentacin de la demanda -14 de julio de 2000 para que el asunto fuera susceptible
de doble instancia, era de $ 26.390.000.oo.

2. Medios de prueba
Regular y oportunamente se allegaron al plenario las siguientes pruebas:

1. Copia autntica del contrato Nro. 0319 del 11 de mayo de 1998, celebrado entre
la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas S.A., cuyo objeto era la
expedicin de la pliza de seguro o reaseguro para amparar los riesgos
correspondientes a las enfermedades ruinosas o catastrficas y de altos costos
para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen subsidiado.19
16

288 a 302, ib.

Folios 303 a 315 Ibdem.
18 La demanda fue presentada el 14 de julio de 2000 y las resoluciones confirmatorias Nros. 010 y 011
son del 24 de enero de la misma anualidad, razn por la cual, se entiende que fue presentada en tiempo.
19 Folios 2 a 6 cuaderno 2.
17

2. Copia autntica del contrato Nro. 0318 del 11 de mayo de 1998, celebrado entre
la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas S.A., cuyo objeto era la
expedicin de la pliza de seguro o reaseguro para amparar los riesgos
correspondientes a las enfermedades ruinosas o catastrficas y de altos costos
para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen contributivo.20
3. Copia simple de la pliza Nro. 091 del 13 de mayo de 1998 como seguro de
enfermedades de alto costo, el tomador es la E.P.S. Convida y el asegurado los
afiliados a la E.P.S. Convida del rgimen contributivo con vigencia hasta el 13 de
mayo de 1999. Como anexo se tiene la renovacin a dicha pliza con vigencia
del 13 de mayo de 1999 hasta el 12 de mayo del 2000.21
4. Copia simple de la pliza de seguro enfermedades de Alto Costo- Rgimen
Contributivo expedida por la Compaa Seguros Atlas de Vida S.A.22
5. Copia del anexo Nro. 018 de la Pliza Nro. 091 por medio de la cual se
modificaron ciertos amparos, exclusiones y modificaciones a la pliza en
general.23
6. Copia simple de la pliza Nro. 092 del 13 de mayo de 1998 como seguro de
enfermedades de alto costo, el tomador es la E.P.S. Convida y el asegurado los
afiliados a la E.P.S. Convida del rgimen subsidiado con vigencia hasta el 13 de
mayo de 1999. Como anexo se tiene la renovacin a dicha pliza con vigencia
del 13 de mayo de 1999 hasta el 13 de mayo del 2000.24
7. Copia autntica de la Resolucin Nro. 000599 del 12 de noviembre de 1999,
mediante la cual la E.P.S. Convida declar la caducidad del contrato Nro. 0318.25
8. Copia autntica de la Resolucin Nro. 000600 del 12 de noviembre de 1999,
mediante la cual la E.P.S. Convida declar la caducidad del contrato Nro. 0319.26
9. Copias simples del recurso de reposicin y en subsidio de apelacin interpuestos
por el comisionado de la Superintendencia Bancaria en toma de posesin de la
Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en contra de las Resoluciones Nros.
000599 y 000600.27
10. Copia simple de la Resolucin Nro. 0010 del 24 de enero de 2000, mediante la
cual E.P.S. Convida confirm la Resolucin Nro. 000599 del 12 de noviembre de
1999, adems de negar por improcedente el recurso de apelacin.28
20

Folios 8 a 11 Ibdem.
Folios 13 a 16 Ibdem.
22 Folios 17 a 29 Ibdem.
23 Folios 30 -34 Ibdem.
24 Folios 50 a 54 Ibdem.
25 Folios 78 a 84 Ibdem.
26 Folios 85 a 91 Ibdem,
27 Folios 94 a 109 Ibdem.
28 Folios 110 a 127 Ibdem.
21

11. Copia simple de la Resolucin Nro. 0011 del 24 de enero de 2000, mediante la
cual E.P.S. Convida confirm la Resolucin Nro. 000600 del 12 de noviembre de
1999, adems de negar por improcedente el recurso de apelacin.29
3. Problema Jurdico y caso concreto
Si se analizan los contratos Nro. 0318 y 0319 de 1998 suscritos entre la E.P.S. Convida y la
Compaa Seguros Atlas de Vida S.A., los cuales se relacionaron en el acpite anterior, en la
clusula decima octava se pact lo siguiente: CADUCIDAD En caso de que EL
CONTRATISTA incurra en alguna de las causales previstas en el artculo 18 de la ley 80 de
1993, la E.P.S. CONVIDA mediante acto administrativo debidamente motivado podr declarar la
caducidad del contrato. y en la clusula dcimo novena se pact TERMINACIN,
MODIFICACIN E INTERPRETACIN UNILATERAL DEL CONTRATO- Para el cumplimiento
del objeto contractual la E.P.S. CONVIDA podr modificar, interpretar y terminar unilateralmente
el contrato de conformidad con lo establecido en los artculos 14, 15, 16 y 17 de la ley 80 de
1993. 30

A partir de esta formulacin, surgen los siguientes interrogantes: (i) Tienen algn efecto
jurdico las clusulas excepcionales en especial la de caducidad pactada en el referido
contrato? (ii) Se pueden pactar tales estipulaciones bajo la egida de la Ley 80 de 1993?, y iii)
O Si por el contrario carecen de todo efecto?

Para resolver los problemas jurdicos planteados, la Sala estudiar en primera medida el
alcance y lmites del principio de autonoma privada. Sobre el particular, mediante sentencia C186 de 2011 la jurisprudencia Constitucional realiz un estudio sobre este principio, en sta se
expres:
En primer lugar la jurisprudencia se ha referido al origen de la figura y ha sealado se
trata de un postulado formulado por la doctrina civilista francesa a mediados de los Siglos
XVIII y XIX, que ha sido definido como [El] poder otorgado por el Estado a los
particulares para crear, dentro de los limites legales, normas jurdicas para la
autorregulacin de sus intereses31. Igualmente ha indicado que esta institucin tiene
claros fundamentos filosficos pues se trata de una expresin del pensamiento liberal de
la segunda mitad del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX 32, cuyo punto de partida era la
teora de los derechos naturales del individuo, es decir, la idea de unas libertades previas
29

Folios 128 a 148 Ibdem.

Folios 5 y 11 Ibdem.
31 Luigi Ferri. La autonoma privada. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1957. Pg. 8. (Cita de la
sentencia T-668 de 2003 f. j. 12.).
32 El tratado de La thorie des obligations de Jean Pineau atribuye completamente esta teora a Kant,
mientras que el Tratado en derecho de las obligaciones de Jean-Louis Baudouin ve en los
enciclopedistas, especficamente en Diderot y Rousseau, sus creadores, a los cuales posteriormente
agregara Hobbes, Voltaire y Grocio. Veronique Ranouil (Lautonomie de la volont: naissance et
volution dun concept, Paris, Presses Universitaires de France, 1980 p. 13), hace remontar la aparicin
de este concepto al siglo XVI con Surez y su desarrollo a al siglo XVII con Grocio, Hobbes, Pufendorf,
Locke y Thomassius.
30

a la existencia del Estado. Desde la perspectiva liberal se consider que la autonoma de

la voluntad privada era el mejor medio para establecer relaciones tiles y justas entre los
individuos. En efecto se consideraba que los individuos libres e iguales estn en plena
capacidad de velar por sus propios intereses, en consecuencia las reglas consentidas por
ellos seran las mejores para asegurar su propio bienestar.
()
Como ha sealado esta Corporacin esta concepcin racionalista de la autonoma de la
voluntad privada, edificada alrededor de los postulados del Estado liberal, se manifestaba
en las siguientes caractersticas: (i) El reconocimiento de una plena libertad para
contratar o no, en principio en virtud del solo consentimiento; (ii) la libertad de los
individuos de determinar el contenido de sus obligaciones y de los derechos correlativos,
con el lmite del orden pblico, entendido de manera general como la seguridad, la
salubridad y la moralidad pblicas, y de las buenas costumbres; (iii) la actividad negocial
se diriga exclusivamente a la regulacin de los intereses particulares, es decir, a la
consecucin de un estado de felicidad individual; (iv) en caso de duda, en la
interpretacin de una manifestacin de voluntad, siempre deba estarse a la voluntad de
los contratantes, sin que el juez pudiese proceder a determinar otro tipo de efectos
jurdicos33.
Desde esta perspectiva el rol estatal se limitaba a: (i) la consagracin de una clusula
general que permitiera a los particulares ejercer su libertad contractual; (ii) la
interpretacin de la voluntad de los agentes en caso de duda o ambigedad en los
acuerdos de voluntades celebrados por los particulares y; (iii) la sancin coercitiva en
caso de su incumplimiento.
Es decir, en sus inicios la autonoma privada se entendi como una libertad irrestricta propia de
la filosofa de la cual surgi, esto es como la defensa del individualismo y rechazo al
intervencionismo34, concepcin que con el cambio de estado fue modificndose:
Empero desde la segunda mitad del siglo XIX, con la paulatina evolucin del modelo de
Estado liberal de derecho al Estado social de derecho, y el reconocimiento de un
creciente poder de intervencin estatal en la economa para proteger el inters general y
los derechos de los sectores ms necesitados de la poblacin, se ha ido limitando de
manera creciente el principio de autonoma de la voluntad y de contera la libertad
contractual de los particulares. Por tanto, segn ha dicho la Corte Constitucional se
puede afirmar que en la actualidad el principio de la autonoma de la voluntad privada
mantiene su vigencia pero con restricciones o, visto de otro modo, se conserva como
regla general pero tiene excepciones.35
Surge entonces lo que se ha denominado la concepcin moderna de la autonoma de la
voluntad privada36, que supone la existencia de un poder dispositivo de regulacin, pero
sometido a la intervencin normativa del Estado, de suerte que lejos de entraar un
poder absoluto e ilimitado de regulacin de los intereses de los particulares, como era lo
33

Cfr. Sentencias C-341 de 2006 f. j. 14 y T-668 de 2003 f. j. 14.

Osorio Moreno, Nestor David (2013). Las Clausulas excepcionales en la actividad contractual de la
administracin pblica: autonomia de la voluntad o imposicin del legislador? en Revista Digital de
Derecho Administrativo n 10. Bogot: Universidad Externado de Colombia, pp. 95-108
35 Cfr. Sentencias C-341 de 2006 f. j. 14 y T-668 de 2003 f. j. 14.
36 Sentencia T-668 de 2003.
34

propio del liberalismo individualista, se encuentra sometido a la realizacin de la funcin

social de la propiedad privada y de las libertades bsicas de la economa de mercado.37
As, segn ha reconocido esta Corporacin actualmente la autonoma de la voluntad
privada se manifiesta de la siguiente manera: (i) En la existencia de libertad contractual
sujeta a especiales restricciones cuando por ejemplo estn en juego derechos
fundamentales38, se trata de servicios pblicos39, una de las partes ocupe una posicin
dominante o los acuerdos versen sobre prcticas restrictivas de la competencia; (ii) se
entiende que el ejercicio de la autonoma de la voluntad y la libertad contractual persigue
no slo el inters particular sino tambin el inters pblico o bienestar comn; (iii)
corresponde al Estado intervenir para controlar la produccin de efectos jurdicos o
econmicos, con el propsito de evitar el abuso de los derechos; (iv) el papel del juez
consiste en velar por la efectiva proteccin de los derechos de las partes, sin atender
exclusivamente la intencin de los contratantes40.
El ordenamiento jurdico colombiano no ha sido ajeno a esta evolucin, inicialmente la
autonoma de la voluntad privada no apareca reconocida en las constituciones del siglo
XIX, no obstante se entenda que se derivaba del conjunto de libertades reconocidas en
dichos cuerpos normativos. As por ejemplo, la Constitucin de 1886 en su texto original
reconoca en el artculo 31 los derechos adquiridos con justo ttulo con arreglo a las leyes
civiles, el artculo 37 estableca que no habra en el territorio nacional bienes races que
no sean de libre enajenacin ni obligaciones irredimibles y el artculo 44 consagraba la
libertad de ocupacin u oficio pero otorgaba a las autoridades la facultad de inspeccin en
lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad pblicas.
El reconocimiento ms claro de la autonoma de la voluntad, al menos en su
manifestacin como libertad contractual, aparece en el artculo 1602 del Cdigo Civil,
cuyo tenor literal es el siguiente: todo contrato legalmente celebrado es una ley para los
contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas
legales, el mismo ordenamiento seala lmites para su ejercicio pues su artculo 16 indica
que no podrn derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia estn
interesados el orden y las buenas costumbres.
()
Ahora bien, bajo el marco normativo de la Constitucin de 1991, la autonoma de la
voluntad privada no se concibe como un simple poder subjetivo de autorregulacin de los
intereses privados, sino como el medio efectivo para realizar los fines correctores del
Estado Social, a travs del mejoramiento de la dinmica propia del mercado41 de manera
tal que debe entenderse limitada y conformada por el principio de dignidad humana, los
derechos fundamentales de las personas, la prevalencia del inters general, la funcin
social de la propiedad (Art. 58), el bien comn como lmite a la libre iniciativa privada, la
funcin social de la empresa (Art. 333), la direccin general de la economa a cargo del
Estado y los poderes estatales de intervencin econmica (Art. 334).

37

Ibidem.
Existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporacin sobre la restriccin de la autonoma de la
voluntad privada en contratos de medicina prepagada, al respecto cabe menciona la sentencia C-1158 de
2008.
39 Ver sentencias T-668 de 2003 y C-341 y C-993 de 2006.
40 Ver la sentencia T-668 de 2003.
41 Ibidem.
38

Sobre este tpico la Corte Constitucional en la sentencia SU-157 de 1999 sostuvo que:
La autonoma de la voluntad privada y, como consecuencia de ella, la libertad
contractual gozan entonces de garanta constitucional. Sin embargo, como en
mltiples providencias esta Corporacin lo ha sealado, aquellas libertades estn
sometidas a condiciones y limites que le son impuestos, tambin
constitucionalmente, por las exigencias propias del Estado social, el inters pblico
y por el respeto de los derechos fundamentales de otras personas (...)
Por lo tanto en el ordenamiento jurdico colombiano la autonoma de la voluntad privada
debe entenderse como un principio que puede ser limitado por causa del inters social o
pblico y el respeto de los derechos fundamentales derivados de la dignidad humana.
Bajo el anterior planteamiento, actualmente no puede considerarse que las partes dentro del
ejercicio de la autonoma de la voluntad puedan de forma absoluta determinar el contenido
contractual, pues dicho principio encuentra limitaciones, entre estas el orden pblico y las
buenas costumbres.

Al respecto, es importante mencionar que el ordenamiento jurdico se encuentra conformado

por distintos tipos de normas jurdicas, entre estas; las imperativas, y las dispositivas. Las
primeras, son normas de orden pblico por lo que su cumplimiento es obligatorio, limitando el
ejercicio de la autonoma privada de las partes, pues cualquier estipulacin en contra de una
norma imperativa deviene en nula; las segundas por el contrario, no son de obligatorio
cumplimiento por lo que las partes pueden apartarse libremente de estas, y en caso de no
hacerlo colmarn los vacos dejados por las partes.

As las cosas, la autonoma privada, principio que no solo tiene relevancia dentro de las
relaciones negciales privadas, sino que en virtud de lo dispuesto en los artculos 32 y
40 de la ley 80 de 1993 rige igualmente la actividad contractual de la administracin
pblica no puede contradecir normas imperativas so pena de la nulidad de tales
disposiciones.
Ahora bien, con el fin de resolver los problemas jurdicos planteados, igualmente debemos
acudir a lo que establece la ley 80 de 1993, sobre las clusulas exorbitantes. En efecto dispone
el artculo 14 de la citada ley lo siguiente:
Artculo 14.- De los Medios que pueden utilizar las Entidades Estatales para el
Cumplimiento del Objeto Contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratacin,
las entidades estatales al celebrar un contrato:
1o. Tendrn la direccin general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la
ejecucin del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralizacin o
la afectacin grave de los servicios pblicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua
y adecuada prestacin, podrn en los casos previstos en el numeral 2 de este artculo,
interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas,

introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la

prestacin as lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado.
En los actos en que se ejerciten algunas de estas potestades excepcionales deber
procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones
a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarn los
mecanismos de ajuste de las condiciones y trminos contractuales a que haya lugar, todo
ello con el fin de mantener la ecuacin o equilibrio inicial.
Contra los actos administrativos que ordenen la interpretacin, modificacin y terminacin
unilaterales, proceder el recurso de reposicin, sin perjuicio de la accin contractual que
puede intentar el contratista, segn lo previsto en el artculo 77 de esta Ley.
2o. Pactarn las clusulas excepcionales al derecho comn de terminacin, interpretacin
y modificacin unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los
contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio
estatal, la prestacin de servicios pblicos o la explotacin y concesin de bienes del
Estado, as como en los contratos de obra. En los contratos de explotacin y concesin de
bienes del Estado se incluir la clusula de reversin.
Las entidades estatales podrn pactar estas clusulas en los contratos de suministro y de
prestacin de servicios.
En los casos previstos en este numeral, las clusulas excepcionales se entienden
pactadas aun cuando no se consignen expresamente.
Pargrafo.- En los contratos que se celebren con personas pblicas internacionales, o de
cooperacin, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de emprstito,
donacin y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades
comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las
sealadas en el numeral 2o. de este artculo, o que tengan por objeto el desarrollo directo
de actividades cientficas o tecnolgicas, as como en los contratos de seguro
tomados por las entidades estatales, se prescindir de la utilizacin de las
clusulas o estipulaciones excepcionales. (Negrita fuera de texto)
De la disposicin transcrita se concluye que las clusulas excepcionales o el uso de las
mismas, solo es posible pactarlas o ejercerlas, cuando existan normas legales consagradas en
el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, que expresamente las
autoricen.
Conforme a lo anterior, la regla general es que las potestades excepcionales caducidad - no se
pueden pactar dentro de un contrato, salvo cuando la ley lo autorice o presuma que ellas hacen
parte integral del contrato. Como en este caso, el pargrafo del artculo 14 de la Ley 80 de 1993
prohbe la utilizacin de las clusulas o estipulaciones excepcionales en los contratos de
seguros, siendo esta una norma imperativa, no era posible jurdicamente ni en ejercicio de la
autonoma de la voluntad de las partes pactar dichas clusulas, por ser clusulas prohibidas y
por tanto viciadas de nulidad absoluta.

Sobre el alcance e interpretacin de las clusulas exorbitantes, la Sala se pronunci en los

siguientes trminos:

Advierte la Sala que, en vigencia de la ley 80 de 1993, norma bajo la cual se suscribi el
presente contrato, existen tres grupos de contratos en torno a los cuales el rgimen
de dichos poderes exorbitantes es diferente.
En el primer grupo se encuentran los contratos en los cuales las clusulas excepcionales
se tienen que pactar, es decir que son legalmente obligatorias, razn por la cual, si no se
incluyen, se entienden pactadas; -son las denominadas clusulas virtuales-. Los
contratos que pertenecen a este grupo son: el de obra, los que tienen por objeto la
explotacin y concesin de bienes del Estado, la prestacin de servicios pblicos y las
actividades que constituyan monopolio estatal42.
Al segundo grupo pertenecen los contratos en los cuales se encuentra prohibido
pactar dichas clusulas, de manera que, si se incluyen habr nulidad absoluta de la
clusula. A este grupo pertenecen, segn el pargrafo del art. 14 de la ley 80 ... los
contratos que se celebren con personas pblicas internacionales, o de cooperacin,
ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de emprstito, donacin y
arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o
industriales de las entidades estatales que no correspondan a las sealadas en el numeral
2o. de este artculo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades cientficas
o tecnolgicas, as como en los contratos de seguro tomados por las entidades
estatales...
El tercer grupo lo integran los contratos en los cuales la ley autoriza, pero no impone, que
las partes del negocio jurdico acuerden su inclusin; el pacto de tales clusulas, en estos
casos, es opcional, de manera que la falta de estipulacin significa que los poderes
exorbitantes no existen. Este grupo est integrado por los contratos de prestacin de
servicios y suministro43.44 (Negrilla fuera de texto)
Aplicando los postulados anteriores al caso sub lite, aparece demostrado que el 11 de mayo de
1998, la E.P.S. Convida y la Compaa Seguros Atlas de Vida. S.A., suscribieron los contratos
Nros. 0318 y 0319 cuyo objeto era la expedicin de la pliza de seguro o reaseguro para
amparar los riesgos correspondientes a las enfermedades ruinosas o catastrficas y de altos
costos para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen contributivo y subsidiado
respectivamente.
Posteriormente mediante las Resoluciones Nros. 00599 y 00600, cuya nulidad se incoa en el
presente asunto, la E.P.S. Convida declar la caducidad de los contratos Nros. 0318 y 0319
respectivamente, basndose en la clusula dcimo octava de ambos contratos la cual conforme
al pargrafo del artculo 14 de la ley 80 de 1993, es una clusula exorbitante que se encuentra
Al respecto dice el numeral 2 del artculo 14 de la ley 80: 2. Pactarn las clusulas excepcionales al
derecho comn de terminacin, interpretacin y modificacin unilaterales, de sometimiento a las leyes
nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que
constituya monopolio estatal, la prestacin de servicios pblicos o la explotacin y concesin de bienes
del Estado, as como en los contratos de obra. En los contratos de explotacin y concesin de bienes del
Estado se incluir la clusula de reversin. (Negrillas fuera de texto)
43 Dice el numeral 2 del artculo 14 que Las entidades estatales podrn pactar estas clusulas en los
contratos de suministro y de prestacin de servicios.
44 Consejo de Estado, Seccin Tercera. Sentencia 30 de noviembre de 2006. C.P. Alier Hernndez
Enrquez Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2001-01008-01(30832)
42

expresamente prohibida en los contratos de seguros; en ese orden de ideas procede la

declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones, lo que equivale a la confirmacin de la
sentencia de instancia.

Por otra parte, el apelante manifiesta que la prohibicin de estipulacin de clusulas

exorbitantes consagrada en el artculo 14 de la ley 80 de 1993, nicamente abarca los contratos
de seguros, y dado que lo que celebraron la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas de
Vida S.A., fue un contrato de reaseguro no puede hacerse extensiva tal prohibicin.

Al respecto, considera la Sala que ms all del nombre dado por las partes al acuerdo de
voluntades, pues el objeto de ambos contratos era la expedicin de la pliza de seguro o
reaseguro, se tiene que lo celebrado fue un tpico contrato de seguro, toda vez que en el
reaseguro, es la entidad aseguradora la que con el fin de cubrir los riesgos propios de su
actividad y de reducir el monto de su prdida posible cede a los reaseguradores parte de esos
riesgos, situacin que no se presenta en el sub lite.
En suma, los actos administrativos atacados, es decir las Resoluciones Nros. 00599 y 00600
del 12 de noviembre de 1999 se encuentran viciados de legalidad toda vez que en estas la
E.P.S. Convida declar la caducidad de los contratos Nros. 0318 y 0319 basndose en la
clusula dcimo octava de los mismos que autorizaba la caducidad de los contratos, caducidad
que es una de las clusulas exorbitantes de derecho pblico expresamente prohibida en los
contratos de seguros conforme al articulo14 de la ley 80 de 1993 y que constituye una norma
imperativa de obligatorio cumplimiento limitativa de la autonoma en la configuracin
contractual.

4. La condena en costas
Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo con lo establecido en el
artculo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artculo 171 del C.C.A., y dado que no se
evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sub-Seccin se abstendr de condenar en
costas.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin

Tercera, Subseccin C administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
ley,
FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de Descongestin, el 10 de febrero de
2004.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVULVASE el expediente al tribunal de origen.

Cpiese, notifquese y cmplase

OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ

Presidente de la Sala

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA